მიგრაციის მართვა საერთაშორისო პრაქტიკიდან ქართულ მოდელამდე

გიორგი ჯაში მიგრაციის მართვა საერთაშორისო პრაქტიკიდან ქართულ მოდელამდე



მიგრაციის პრაქტიკიდან საერთაშორისო მართვა ქართულ მოდელამდე გიორგი ჯაში პირველი გამოცემა თბილისი, 2019 წელი.

წინამდებარე წიგნი გამოიცა „პოლიტიკის და მართვის კონსალტინგ ჯგუფის – PMCG~ მხარდაჭერითა და დაფინანსებით. პუბლიკაციაში მოყვანილი მოსაზრებები გამოხატავს ავტორის შეხედულებებს და არ უნდა აღიქმებოდეს, როგორც „პოლიტიკის და მართვის კონსალტინგ ჯგუფის – PMCG~ ან რომელიმე სხვა ორგანიზაციის პოზიცია. წიგნის გამოცემისას ზედმიწევნით გადამოწმდა ყველა ქვემოთ მითითებული ვებგვერდის მისამართი, რათა პუბლიკაციის გამოქვეყნების მომენტისთვის უზრუნველყოფილიყო მათზე გამართული წვდომა. ამასთანავე, ვებგვერდების ძიების გაადვილების მიზნით, ბმულების უმეტესობა შემოკლდა სპეციალური პროგრამების მეშვეობით. მიუხედავად ამისა, გამომცემელი ვერ იქნება მითი- თებული ვებგვერდების გამართული მუშაობის, ასევე, მათი შინაარსის უცვ- ლელად დატოვების გარანტი. გამომცემელი მაქსიმალურად შეეცადა, ნაშრომში გამოყენებული მასალების უკლებლივ ყველა ავტორი ყოფილიყო მითითებული. თუმცა უნებლიეთ რომე- ლიმე ავტორის გამოტოვების შემთხვევაში, აღნიშნული ხარვეზი გამოსწორ- დება მომდევნო ბეჭდვით და/ან ელექტრონულ გამოცემაში. ყველა უფლება დაცულია. საავტორო უფლების მქონე პირის თანხმობის გა- რეშე არ შეიძლება ამ პუბლიკაციის ან მისი რომელიმე ნაწილის გამრავლება, ასლის გადაღება, გადაცემა ელექტრონული ან ნებისმიერი სხვა ფორმით, მათ შორის ფოტოპირის გაკეთების, ჩაწერის ან ინფორმაციის შენახვის სხვა საშუ- ალებით. ტექსტის რედაქტორი: ქეთევან გოგოლაძე კორექტორი: შალვა ბალანჩივაძე დაკაბადონება: თორნიკე ლორთქიფანიძე სტამბა: სეზანი ISBN: 978-9941-8-1465-5

წინათქმა საქართველოში მიგრაციის მართვის საგნად აღქმა არცთუ ისე დიდი ხნის წინ დაიწყო. ამის მიზეზი, ერთი მხრივ, საბჭოთა „ჩაკეტილი~ კავშირი და, მეორე მხრივ, არასტაბილური 90-იანი წლებია. პირველ შემთხვევაში, მიგრაციის მხოლოდ ერთი სახე – ქვეყნის შიდა (კავშირისა და რესპუბლიკის ფარგლებ- ში) მიგრაცია არსებობდა, ხოლო ემიგრაცია უბრალოდ აკრძალული იყო. დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგი პირველი დეკადა კი იმდენად მძიმე აღმოჩნდა, რომ მიგრაციის მართვაზე არა, მაგრამ ემიგრაციაზე ნამდვილად ბევრი ფიქრობდა. თუმცა ისტორიულ ოჯახში დაბრუნების გზაზე, სხვა მრა- ვალ სასიკეთო ძვრასთან ერთად, ბიძგი ამ მიმართულებასაც მიეცა. მიგრა- ციის მართვის თანამედროვე ეროვნული სისტემა, ძირითადად, ჩამოყალიბდა ევროკავშირთან დაახლოების და უვიზოდ მიმოსვლის უფლების მოპოვების მიზნით განხორციელებული მრავალმხრივი საქმიანობის საფუძველზე. თუმ- ცა სისტემის დახვეწის საქმეში, დროის სხვადასხვა მონაკვეთში, თავისი მნიშვნელოვანი როლი მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზაციამ და გაეროს სტრუქტურულმა ერთეულებმაც ითამაშეს. დღეს ყველანი ერთად ჩართული არიან იმ საქმიანობაში, რომელსაც ქვეყანა უკვე დამოუკიდებლად, ახალი რეალობების გათვალისწინებით წარმართავს. სისტემის ახალგაზრდა ასაკიდან გამომდინარე, კონკრეტულად მართვის თა- ნამედროვე ქართულ და, მასთან ერთად, კორპორაციულ მოდელზე ლიტერა- ტურა ფაქტობრივად არ არსებობს. მონაცემები გაბნეულია სხვადასხვა დროს შექმნილ თემატურად განსხვავებულ ანგარიშებსა და კვლევებში ან სულაც დაკარგულია, რის გამოც ერთიანი სურათის შექმნა რთულდება. ამ მიმართუ- ლებით პირველი ნაბიჯი 2013 წელს გადაიდგა, როდესაც დაიწყო მუშაობა „მიგრაციის ინტერდისციპლინურ სახელმძღვანელოზე~. წიგნი 2017 წელს გამოიცა და მის რამდენიმე თავში მოკლედ არის აღწერილი მართვის სისტემა და მისი შექმნის პრეისტორია. სახელმძღვანელოს ფორმატიდან გამომდინა- რე, აღწერა ვერ მოიცავს მართვის სრულ სპექტრს, მის მრავალ დეტალს და მათ ანალიზს, რაც მნიშვნელოვანია მათთვის, ვისთვისაც საინტერესოა მარ- თვის ეროვნული მოდელის აგებულება და კავშირი გარე სისტემებთან. წინამდებარე წიგნში მთავარი ადგილი ეთმობა მიგრაციის მართვის კორ- პორაციული სისტემის აღწერას და მის მნიშვნელობას თანამედროვე გა- მოწვევებთან გამკლავების საქმეში. ამიტომაც გლობალურ, რეგიონულ და ეროვნულ დონეებზე მართვის რეფორმირების მიმდინარე თუ სამომავლო

პროცესები სწორედ ასეთი სისტემის კონტექსტშია დანახული და განხილუ- ლი – გლობალური პოლიტიკიდან მიკრომენეჯმენტამდე. თითოეული დონის ანალიზის საფუძველზე შეფასებულია საერთაშორისო მექანიზმები და ქარ- თული მოდელი. ამ მიზნით, წიგნი დაყოფილია ორ თავად. პირველ ნაწილში დეტალურადაა აღწერილი და დახასიათებული მიგრაციის სფეროს ორი უმსხვილესი აქტო- რის – გაეროსა და ევროკავშირის სისტემები. აქვე მიმოხილულია გამოწვე- ვები, რომელთა წინაშეც მიგრაციის მართვის საქმეში ეს ორგანიზაციები დგანან, რაც, თავის მხრივ, გავლენას ახდენს ქართულ სისტემაზე. ამგვარი ექსკურსის გარეშე შეუძლებელი იქნებოდა იმ მექანიზმზე საუბარი, რომლის საწყისი სწორედ ხსენებულ ორგანიზაციებს უკავშირდება. მეორე თავში კი განხილულია უშუალოდ ქართული ანალოგი, მისი ინდივიდუალური მხარეები, დამოკიდებულება და კავშირი რეგიონულ თუ გლობალურ დონეებთან. გამომდინარე წიგნის პრაქტიკული დანიშნულებიდან, საგანგებოდ არის გა- მახვილებული ყურადღება ფაქტობრივი მხარის განხილვაზე, რასაც თან სდევს ადგილობრივი, რეგიონული და გლობალური პერსპექტივების პარა- ლელური შედარებითი ანალიზი. ამდენად, პუბლიკაცია საინტერესო უნდა იყოს მიგრაციით და, განსაკუთრე- ბით, მისი კორპორაციული მართვის საფუძვლებით დაინტერესებული პირე- ბისთვის.

შინაარსი შესავალი ..........................................................................................................6 თავი I: გლობალური კონტექსტი ...................................................................14 1.1 თანამედროვე მიგრაციის ტენდენციები ............................................14 1.2 კრიზისიდან გლობალურ „შეთანხმებამდე~ ........................................23 1.2.1 სიტუაციის მიმოხილვა ...............................................................23 1.2.2 გლობალური დონე – გაერო .......................................................26 1.2.3 რეგიონული დონე – ევროკავშირი ..............................................43 ა) სიტუაციის მიმოხილვა ................................................................43 ბ) მართვის მექანიზმი .....................................................................50 1.3 დასკვნები ............................................................................................87 1.4 კორპორაციული მართვის მქონე ქვეყნების მიმოხილვა ....................97 1.4.1 პოლონეთი ..................................................................................97 1.4.2 ბულგარეთი................................................................................103 1.4.3 შვეიცარია .................................................................................106 1.4.4 დასკვნები ..................................................................................109 თავი II: ქართული მოდელი ..........................................................................111 2.1 მიგრაციის მართვის ეროვნული სისტემის საფუძვლები .................111 2.1.1 სიტუაციის მიმოხილვა .............................................................111 2.1.2 დასკვნები ..................................................................................132 2.2 საქართველო და ევროკავშირი – ახალი პერსპექტივები .................136 2.2.1 სიტუაციის მიმოხილვა .............................................................136 2.2.2 ახალი სისტემა ძველი სახელწოდებით ....................................145 2.2.2.1 პარტნიორობა მობილობისთვის და მიზნობრივი ინიციატივა საქართველოსთვის .........................145 2.2.2.2 მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისია და მეორე სტრატეგია ...................................................................156 2.2.2.3 სავიზო რეჟიმის ლიბერალიზაციის სამოქმედო გეგმა, განახლებული კომისია და 2016-2020 წლების სტრატეგია .........166 მიგრაციის მართვა ....................................................................169 სამოქმედო ჩარჩო .....................................................................170 2.2.2.4 დასკვნები ..........................................................................205 2.3 მიგრაციის მართვის ეროვნული სისტემა – ფაქტები და თარიღები ..... 211 შემოკლებები ................................................................................................216 ბიბლიოგრაფია ............................................................................................228 გრაფიკები ....................................................................................................240

შესავალი „.... ამ თემის აქტუალობის მიუხედავად (ან, სწორედ ამ მიზეზით), თითქმის არცერთხელ არ ყოფილა მცდელობა, დადგენილიყო, თუ სინამდვილეში რას ნიშნავს ‘მიგრაციის მართვა’ .~1 ადამიანთა მიგრაცია თავისი ბუნებით, ხასიათითა და მამოძრავებელი ფაქ- ტორებით, ერთ რიგში დგას დედამიწაზე მოსახლე სხვა ცოცხალ ორგანიზ- მთა მიგრაციულ პროცესებთან და ეფუძნება საერთო თვისებრივ მახასი- ათებლებს. სწორედ ამიტომ, მიგრაციის წარმოშობა შეიძლება მივიჩნიოთ ადამიანის გაჩენის პარალელურ მოვლენად და იმ ელემენტად, რომელიც მუდმივად და მნიშვნელოვან გავლენას ახდენს ჩვენს ცხოვრებაზე. უკეთესი პირობების ძიება, ბუნებრივი თუ ადამიანური ფაქტორებისგან თავის დაღწევის მცდელობა, სამხედრო კამპანიები და მოგზაურობები – არის ის უც- ვლელი და ძირითადი მიზეზები, რომლებიც საუკუნეების განმავლობაში სხვა- დასხვა მასშტაბით განაპირობებდა ხალხთა მიგრაციას. პრეისტორიული ხანი- დან დღემდე ადამიანის ამგვარ გადაადგილებას სისტემური ხასიათი ჰქონდა და იმართებოდა საკუთარი დროისათვის დამახასიათებელი მექანიზმებით. მიუხედავად იმისა, რომ ადამიანის მონაწილეობით მიგრაციული პროცესები დაახლოებით 200,000-წლიან პერიოდს2 მოიცავს, მისი გამომწვევი მიზეზე- ბისგან განსხვავებით, მართვის მექანიზმები მართლაც დინამიკურად იცვ- ლება და ქვეყნების, რეგიონებისა და კონტინენტების მიხედვით ზოგ შემთხ- ვევაში რადიკალურადაც კი განსხვავდება. თუმცა უფრო მართებული იქნება, ითქვას, რომ იცვლება მასშტაბები და ტექნოლოგიები, ხოლო ისტორიულად დამკვიდრებული მოდელები მაინც უცვლელია. თუ ყურადღებით გადავავ- ლებთ თვალს მიგრაციის ისტორიას, ადვილად შევამჩნევთ, რომ თანამედ- როვე პოპულარული ტერმინების3 (სავიზო რეჟიმი, ცირკულარული მიგრა- ცია, ფულადი გზავნილები, მიგრაცია და განვითარება და სხვ.) უკან დგას 1Martin Geiger and Antoine Pécoud, ed. The Politics of International Migration Management (NY: Palgrave Macmillan, 2012), გვ. 1. 2 Michael H. Fisher, Migration: A World History (NY: The New Oxford World History, Oxford University Press, 1st edn, 2014), გვ. 2. 3 იხ.: მიგრაციის საკითხთა სამთავრობო კომისიის სამდივნო, მიგრაციის ტერმინთა განმარტებითი ლექსიკონი. (თბილისი, 2013-2014 წწ.). https://tinyurl.com/y7oy9ofh ნანახია: 7.1.2019 წ. 6

შესავალი შეიძლება უფრო პრიმიტიული, მაგრამ სრულიად ანალოგიური დატვირთვის მქონე უძველესი პრაქტიკა, რომელიც ან დავიწყებული და ხელმეორედ აღ- მოცენებული, ან უბრალოდ ახალი დასახელებით გვევლინება. პრიმიტიული და ადრეული სისტემის მართვის თანამედროვე, ე.წ. „ჭკვიან~ სისტემად გარდაქმნამდე ხანგრძლივმა დრომ განვლო – ადამიანის ადრეულ წინაპართა მიერ გასტრონომიული მოთხოვნილებების დაკმაყოფილების ან ბუნებრივი კატაკლიზმებისგან გადარჩენის მიზნით მიგრაციის დროს ათვისე- ბულ ტერიტორიებს4 ანტიკურ ხანაში გაუჩნდა საზღვრები, რომელთაც სახელ- მწიფო იცავდა,5 ხოლო საზღვრებს მიღმა ტერიტორიებზე დაუბრკოლებელი გადაადგილების უზრუნველსაყოფად შემოღებულ იქნა თანამედროვე ვიზის პირველი ანალოგი;6 შუა საუკუნეებში მიგრანტთა დანიშნულების დასახლე- ბებმა უფრო ვრცელი არეალი მოიცვა, გაფართოვდა სავაჭრო ქსელები და საზღვრის მართვასთან ერთად დღის წესრიგში დადგა მიგრაციის საფინანსო ინსტიტუტებთან დაკავშირების და მასზე ეკონომიკური კონტროლის დაწესე- ბის საკითხი;7 დიდი აღმოჩენების ეპოქაში მოგზაურობებმა წინა პლანზე წა- მოწია დღევანდელი ტურისტული ინდუსტრიის ჩანასახოვანი მოდელი;8 ხოლო ინდუსტრიული რევოლუციის ნოვატორული ტექნოლოგიებისა და მათთან და- კავშირებული ახალი სამუშაო ადგილების ხარჯზე განვითარებულმა შრომითი მიგრაციის პრაქტიკამ საფუძველი ჩაუყარა პროცესებს, რომელთაც დაეფუძ- ნა XX საუკუნის მიგრაციული პოლიტიკა;9 გარკვეულწილად, სწორედ გასული ასწლეულის განმავლობაში ჩამოყალიბებულმა და დღევანდელობისათვის მე- ტად მოძველებულმა მიგრაციის მართვის სისტემამ განაპირობა თანამედროვე მიგრაციული პროცესები და წარმოშვა მათი მართვის ძირეულად, გლობალურ დონეზე ხელახლა გააზრების აუცილებლობა. 4 R ichard W. Bulliet, Pamela Kyle Crossley, Daniel R. Headrick, Steven W. Hirsch, Lyman L. Johnson, David Northrup, The Earth and its Peoples: a Global History (Advanced Placement Edition, 3rd edn, Houghton Mifflin Company, Boston, NY, 2006. Library of Congress Catalog Card Number: 2003113993), გვ. 5-12. 5 John P. McKay, Bennett D. Hill, John Buckler, Clare Haru Crowston, Merry E. Wiesner-Hanks, A History of World Societies (Boston: 9th edn, 2004), გვ. 2-32. 6 T he Guardian, A Brief History of the Passport, (17.12.2006). https://goo.gl/gU2U01 და Government of Canada, History of Passports, (4.10.2014). https://goo.gl/i9UZIZ ნანახია: 7.1.2019 წ. 7 Britannica, Asma Afsaruddin, Islamic Tax (11.7.2007). https://goo.gl/ibu3rE ნანახია: 7.1.2019 წ., და Fred Donner, The Early Islamic Conquests (Princeton Univ Press, 1981), გვ. 251. https:// goo.gl/JW41GX ნანახია: 7.1.2019 წ. 8 L . S. Stavrianos, The World since 1500: A Global History (6th edn., N.J., 1991). 9 იხ.: ICMPD, მსსკ-ს სამდივნო, მიგრაციის სახელმძღვანელო – „მიგრაციის ისტორია~ (თბილისი, 2017 წ.) ISBN 978-3-903120-07-5, გვ. 90-103. 7

შესავალი ერთი შეხედვით, თუკი მიგრაციის გამომწვევი მიზეზები თავისი არსით, ფაქ- ტობრივად, უცვლელად გადადის ერთი ეპოქიდან მეორეში და დღემდე ამგ- ვარი სახით მოაღწია, მაშინ თანამედროვე ტექნოლოგიების შესაძლებლობე- ბით ხალხთა გადაადგილების მართვა მეტად მარტივ პროცესად შეიძლება მოგვეჩვენოს, განსაკუთრებით, ათასწლეულების განმავლობაში დაგროვილი გამოცდილებისა და ამ ბაზაზე დახვეწილი პრაქტიკის გათვალისწინებით. თუმცა სხვაობა არის და ისეთი, რომ მართვის არათუ საყოველთაო, არამედ ეროვნულ დონეზე იდეალურად გამართული მოდელის მოძიებაც გაჭირდება. მიზეზი ამ პრობლემისა რამდენიმეა: ა) მოსახლეობა, უფრო სწორად, მისი მზარდი ოდენობა და პარალელურად შემცირებული სამოსახლო არეალი. მა- გალითისთვის, ჩვ.წ.აღ.-ის I საუკუნისათვის აღმოსავლეთ ნახევარსფეროში 250 მილიონამდე ადამიანი სახლობდა,10 მაშინ როდესაც დღეს დაახლოებით ამავე რაოდენობის მარტო საერთაშორისო მიგრანტია მთელ დედამიწაზე,11 შიდა მიგრაციის პროცესში კი 740 მლნ-მდე ადამიანია ჩართული;12 ბ) მართ- ვის მეტ-ნაკლებად ინდივიდუალური სისტემის გლობალურ პროცესებზე დაქ- ვემდებარება და ზოგიერთ გარემოებაში ინტერესთა კონფლიქტი ან, უკეთეს შემთხვევაში, პარალელური, მაგრამ არაეფექტიანი ქმედება, რაც ისევ და ისევ ურთიერთისგან აცდენილი ინტერესების, შესაძლებლობებისა და რე- ალობების მიზეზია. ფაქტი, რომ მიგრანტების ძირითადი ბირთვი ცხოვრების პირობების გაუმჯო- ბესების მიზნით ტრადიციულად საკუთარი ქვეყნიდან უფრო მეტად განვითა- რებული (და/ან სტაბილური) ქვეყნის მიმართულებით იღებს გეზს, სრულებით არ ნიშნავს იმას, რომ მართვის სისტემების განვითარება მხოლოდ მიმღები ქვეყნის პრიორიტეტია. პირიქით, მიგრაციის მართვის ეფექტიანი სისტემის დანერგვა სწორედ რომ წარმოშობის ქვეყნის უმთავრესი ინტერესია, რათა შეინარჩუნოს დემოგრაფიული პოტენციალი და მიგრაციის ფაქტორი და- დებით მოვლენად აქციოს საკუთარი სოციალურ-ეკონომიკური განვითარე- ბისათვის. მეტიც, წარმოშობის ქვეყანაში მიგრაციის მართვის გამართული მექანიზმის არსებობა უშუალოდ დანიშნულების ქვეყნის ინტერესიცაა (უნდა იყოს), რადგან სწორედ ასეთ პირობებში შეიძლება გაამართლოს ფორმულამ – „ლეგალური, მაგრამ აუცილებლად დროებითი~. ამგვარ ვითარებაში, პირ- ველ რიგში, წინა პლანზე გამოდის წარმოშობის და დანიშნულების ქვეყნებში 10 Jeremy Black, World History Atlas (3rd edn., A Penguin Company Ltd., 2008), გვ. 42. 11 UN DESA, International Migration Report – 2017 (NY, UN, 2017). https://tinyurl.com/y75wafgz ნანახია: 7.1.2019 წ. 12 I OM, World Migration Report – 2018 [2018, Marie McAuliffe (IOM) and Martin Ruhs (University of Oxford) ed.]. https://goo.gl/er59DB ნანახია: 7.1.2019 წ. 8

შესავალი თავად ტერმინის – ‘მიგრაციის მართვა’ – აღქმა, რადგან ის, თუ რანაირად განმარტავს ერთი ან მეორე მხარე ‘მართვას’, განსაზღვრავს მიგრაციის და თავად მიგრანტთა წარმატებას. პარალელურად გასათვალისწინებელია მესა- მე, ქვეყნის მიღმა, ე.წ. გარე ან გლობალური (მათ შორის, რეგიონული) ფაქ- ტორი, რომელიც საერთაშორისო დონეზე გვთავაზობს მიგრაციის მართვის საკუთარ ინტერპრეტაციას და ამგვარად გავლენას ახდენს ქვედა დონეზე ყველა მონაწილე მხარის (წარმოშობის, ტრანზიტის, დანიშნულების ქვეყნები და თავად მიგრანტები) გადაწყვეტილებებზე. არსებულ რეალობაში ტერმინთა განმარტება მართლაც რომ აუცილებელი ელემენტია მართვაში ჩართულ უკლებლივ ყველა მხარეს შორის საერთო ენის გამონახვის ან თუნდაც მარტივი კოორდინაციის (ზოგ შემთხვევაში უბ- რალოდ კომუნიკაციის) დამყარების მიზნით. კოორდინაცია კი უმნიშვნელო- ვანესი ფაქტორია და მისი არარსებობა მხარეებს/დონეებს შორის შედეგზე ორიენტირებული თანამშრომლობის ერთ-ერთ მთავარ ხელისშემშლელ მი- ზეზს წარმოადგენს. მოცემულობაში, როდესაც მიგრაციის ეროვნულ დონე- ზე მართვა გარკვეულ ასპექტებში (შესაძლოა ძირითადშიც) გახდა გლობა- ლური სისტემის ნაწილი და თავად ამ გლობალური მექანიზმის წარმატებული ქმედება პირდაპირ უკავშირდება ეროვნული სისტემის გამართულ მუშაობას, საგანგებო მნიშვნელობას იძენს კოორდინირებული მიდგომის და ასეთივე აზროვნების პრაქტიკულ დონეზე დანერგვა და გამოყენება. ამიტომაც მიგრაციის მართვაში, განსაკუთრებით ახლა, გადამწყვეტ როლს ასრულებს კომპლექსური ქმედება, რაც აუცილებელია საჭირო და ეფექ- ტიანი მექანიზმების შესაქმნელად, მათ გასავითარებლად და გამოწვევებ- ზე დროული რეაგირების უზრუნველსაყოფად. რაც უფრო კომპლექსური და განვითარებულია მიგრაციული პროცესები, მით უფრო გააზრებული და კოორდინირებული ქმედება მოითხოვება. და ეს ეხება ყველა დონეს – ღრმად ეროვნულიდან დაწყებული, ზედა, გლობალურით დამთავრებული და პირუ- კუ. თუკი ასეთი კოორდინაცია სუსტია, მას შეუძლია მთელი სისტემის რღვე- ვა გამოიწვიოს, მიუხედავად იმისა, თუ რამდენად გამართულად იმართება იგი ცალ-ცალკე ორივე დონეზე. სათანადოდ, სწორად მართული კოორდინა- ცია გლობალურ დონეზე სრულებით არ ნიშნავს მის იდეალურ თავსებადობას ეროვნულ ან საერთაშორისო (ე.წ. ქვეგლობალური) დონის სისტემებთან. თა- ვის მხრივ, ეროვნულ დონეზე ფრაგმენტულმა და დანაწევრებულმა ქმედებამ შეიძლება დააზიანოს პროცესები ორივე – ეროვნულ და გლობალურ – დონე- ზე. 9

შესავალი შეიძლება ითქვას, რომ გლობალურ-ეროვნული მართვის ასეთ განმარტებაზე საყოველთაო თანხმობა არსებობს და გულისხმობს უკლებლივ ყველა აქტო- რის მაქსიმალურ ჩართულობას, ამ სიტყვის ფართო გაგებით. უკეთესი, ან თუნდაც ელემენტარული კოორდინაციისადმი მოწოდება სულ უფრო ხშირად ისმის შესაბამის საერთაშორისო ფორუმებზეც და განსაკუთრებით ხაზგასმუ- ლია ე.წ. ლტოლვილთა და მიგრანტთა შესახებ ნიუ-იორკის დეკლარაციასა13 და მიგრაციის საკითხებზე გაეროს ანგარიშებში.14 ეროვნული გადმოსახედიდან (რაზეც წინამდებარე ნაშრომი იქნება კონცენ- ტრირებული) ზემოხსენებულ ინტერაქციას სამგანზომილებიანი პერსპექტი- ვა – ადგილობრივი, საერთაშორისო/რეგიონული და გლობალური – გააჩნია. სამივე მათგანი ურთიერთზე უკიდურესად დამოკიდებულია. ადგილობრივი პლატფორმა, რომელიც გავლენას ახდენს მომდევნო ორზე, ძალზედ კომპ- ლექსურია და გარკვეულწილად დამოკიდებულია მათზე, ვისზეც თავად ახდენს გავლენას. დღეს კოორდინაცია ამ სამეულს შორის ჰგავს (ან უნდა ჰგავდეს) გვირაბის მშენებლობის პროცესს, სადაც ორი გუნდი საპირისპი- რო მხრიდან (ზოგჯერ დონიდან) მესამე გუნდის დახმარებით მიიწევს კვეთის საერთო წერტილისკენ. პროექტი წარმატებულად ითვლება მაშინ, როდესაც დასასრულს გვირაბი ერთდება სწორედ იმ წერტილში, რომელიც სამივე, სხვადასხვა პოზიციაზე მყოფმა გუნდმა ერთობლივად განსაზღვრა. თანამედროვე მიგრაციის მრავალდისციპლინური ბუნების გათვალისწინე- ბით, მართვაში ჩაბმულ აქტორთა რიცხვი როგორც ეროვნულ, ასევე საერ- თაშორისო დონეებზე წლიდან წლამდე იზრდება, რაც იწვევს მათი კოორ- დინირებული ქმედების გარდაუვალ აუცილებლობას. როგორც პრაქტიკა აჩვენებს, გლობალურ პროცესთა წარმატებული კოორდინაცია დამოკიდე- ბულია უშუალოდ ეროვნულ დონეზე წარმოებულ კოორდინაციაზე, სადაც სახელმწიფომ უნდა შექმნას საერთო პლატფორმა, რომელშიც თავს მოიყრის მიგრაციის სფეროში მოქმედი ყველა (მათ შორის, ახალი) მოთამაშე: სამთავ- რობო სტრუქტურები, საერთაშორისო ორგანიზაციები, სამოქალაქო საზო- გადოება, აკადემია, მუნიციპალიტეტები, ადამიანის უფლებათა დამცველნი და თავად მიგრანტები, რომელთაც შეეძლებათ გლობალური ინიციატივების და ტერმინების სწორად თარგმნა და გადმოცემა საკუთარი საზოგადოები- სათვის. აუცილებლია, რომ ასეთი სტრუქტურა აერთიანებდეს ყველა იმ ჩარ- 13 UN, New York Declaration for Refugees and Migrants (NY, 19.9.2016). https://goo.gl/9Xe8nx ნანახია: 7.1.2019 წ. 14 U N, Report of UN SRSG Peter Sutherland on Migration (NY, 3.2.2017). https://goo.gl/ZN5CB8 ნანახია: 7.1.2019 წ. 10

შესავალი თული უწყების პოლიტიკური დონის წარმომადგენელს, რომელიც უშუალოდ მონაწილეობს, პირდაპირ გავლენას ახდენს ან დაკავშირებულია მიგრაციის მართვასთან ორივე – ცენტრალურ და რეგიონულ – დონეზე, დაწყებული სამართალდამცავი სტრუქტურებით და დამთავრებული ეკონომიკის, სოცი- ალურ, შრომის, ჯანდაცვის, სტატისტიკის, განვითარების, კულტურის და სხვა ანალოგიურად მნიშვნელოვან სფეროებზე სპეციალიზებული ინსტიტუ- ტებით. ეროვნულ დონეებზე მიგრაციის მართვის სფეროში არსებული უახლესი ვითარე- ბის საერთო ანალიზით ადვილად მივალთ იმ დასკვნამდე, რომ ამგვარი შეთან- ხმებული და ამავდროულად ეფექტიანი თანაქმედების განსახორციელებლად საჭიროა დღევანდელ მოთხოვნებზე სწორად მორგებული, მრავალფუნქციური და რაც მთავარია, ბიუროკრატიისგან გასუფთავებული მოქნილი მექანიზმი, რომელსაც შესწევს ძალა, აწარმოოს სინქრონული, ურთიერთგადაჯაჭვული მა- ღალი ხარისხის კოორდინაცია უკლებლივ ყველა აქტორის მონაწილეობით. კორპორაციული მოწყობისმაგვარ გუნდად გაერთიანებულ სახელმწიფო უწ- ყებათა ასეთ ჯგუფს შეუძლია შეიმუშაოს, დაგეგმოს, კოორდინაცია გაუწიოს და, წარმატებით მართოს მიგრაციის ეროვნული პოლიტიკა, სადაც თითოე- ულის როლი პრაგმატულად განაწილდება და იქნება კოორდინაციის ერთი- ანი სქემის ნაწილი. ეს საქმეში გამორიცხავს გადაფარვას, პარალელურ ქმე- დებას და დუბლირებას, რაც განაპირობებს არსებული სახსრების ეფექტიან მართვასა და უზრუნველყოფს მიღებული გადაწყვეტილებების მდგრადობას. მეორე მხრივ, ასეთ მექანიზმს შეუძლია ეროვნულ და გლობალურ დონეებს შორის არასწორი კომუნიკაციის პრევენცია და ქვეყანაში ყველა აქტორის მიდგომების უნიფიცირებული სახით წარდგენა ზედა, რეგიონულ და, მისი გავლით, გლობალურ დონეზე.15 მართვის ეს მოდელი წარმატებული აღმოჩნდა ქართულ რეალობაში და დიდი ალბათობით შესაძლებელია მისი (კორექტირებული სახით) გამოყენება ქვეყ- ნის მიღმა გლობალურ დონეზეც. კოორდინაციის ამგვარი, მაგრამ ახლა უკვე გლობალური სისტემა, რომელიც შეიძლება მოერგოს და შემდგომ მოიცვას სამივე ზემოთ განხილული მხარე, დიდწილად გადაწყვეტდა იმ ურიცხვ პრობ- ლემას, რომელიც დღეს დანაწევრებულ, ხშირად ურთიერთისგან გათიშულ, თუმცა საერთო მიზნებისკენ მიმავალ მონათესავე აქტორთა საქმიანობას თან სდევს და წარმატებით არღვევს სამივე განზომილებას შორის არსებულ ისედაც მყიფე კავშირებს. 15 იხ.: გრაფიკი 1. 11

შესავალი როგორც დასაწყისშივე აღინიშნა, დღევანდელობისათვის მართვის სრულიად მოძველებულმა აღქმამ განაპირობა თანამედროვე მიგრაციული პროცესები და წარმოშვა მათი გლობალურ დონეზე დარეგულირების აუცილებლობა. რა- საკვირველია, საუბარია 2013 წელს დაწყებულ მიგრაციულ კრიზისზე და მის მიერ დატოვებულ ხანგრძლივი მოქმედების უამრავ ნაღმზე. ბევრი ოპტიმის- ტის დადებითი პროგნოზის მიუხედავად, კრიზისი უბრალოდ გაიყინა, რაც თავისთავად არ ნიშნავს მის დასრულებას და, ბუნებრივია, ვერ გამორიცხავს მოვლენათა ხელახლა განვითარების ალბათობას. ვითარება ძალზედ წააგავს სამეცნიერო-ფანტასტიკური ჟანრის ლიტერატურისთვის დამახასიათებელ სიუჟეტს, როდესაც ორ სამყაროს შორის ერთგვარი „გრავიტაციული პორტა- ლი~ ზიანდება და მდგომარეობა სტიქიურ სახეს იღებს. მხატვრული ლიტერა- ტურის მსგავსად, რეალურ ცხოვრებაშიც გამოჩნდა პრობლემის მოგვარების გზა, სადაც მთავარი პერსონაჟის როლი მესამე განზომილების ძირითადმა მოთამაშემ – გაერომ ითავა. გლობალური შეთანხმება მიგრაციაზე16 – ასე ეწოდა დოკუმენტს, რომელიც მიგრაციის მთელი ისტორიის მანძილზე პირ- ველად შეეცდება, მსოფლიო მასშტაბით დაალაგოს სფეროს მართვის საკით- ხები და ამით გრძელვადიან პერსპექტივაში დაიწყოს არსებული პროცესების რეგულირება. საინტერესო, ამბიციური და რთული მიზნის წარმატება, რო- მელსაც ამ არასავალდებულო დოკუმენტმა უნდა მიაღწიოს, ყოველგვარი ეჭ- ვის გარეშე, დამოკიდებული იქნება ჩვენი სამეულის გამართულ თანამშრომ- ლობაზე. მის ავტორთა მრავალი მცდელობის მიუხედავად, დანიშნულების ქვეყანათა მეცადინეობით დოკუმენტი ნებაყოფლობითი/სარეკომენდაციო ხასიათისა დარჩა. შეთანხმების აღსრულების ხელშეწყობა და ზედამხედვე- ლობა გაეროს ოჯახის ახალ წევრს – მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზა- ციას (IOM)17 დაევალა. შეთანხმებასთან დაკავშირებულ საკითხებს ქვემოთ და დეტალურად განვიხილავთ, მაგრამ ერთის თქმა აქვე შეიძლება – დინა- მიკურად ცვალებადი თანამედროვე მიგრაციული პროცესები აუცილებლად მოითხოვს ისეთ სწრაფ, ეფექტიან და პარალელურ ქმედებას, რომელზეც ეროვნული მოდელის აღწერისას გვქონდა საუბარი. ამასთან, ამოცანას გაარ- თულებს ისიც, რომ ეს პროცესი დიდი ალბათობით ვერც ზემოდან ქვემოთ და ვერც პირუკუ პრინციპზე ვერ იქნება აგებული, რადგან ისევ და ისევ სწო- 16 U N, Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (NY, 13.7.2018). https://goo.gl/ eN9eGV ნანახია: 7.1.2019 წ. 17 International Organisation for Migration – დაარსდა 1951 წელს II მსოფლიო ომის შემდეგ ევროპაში იძულებით ადგილნაცვალი ან უმუშევრად დარჩენილი ადამიანებისათვის გადაადგილებაში დახმარების მიზნით. 2016 წლის 19 სექტემბერს გაეროს შტაბ-ბინაში გამართულ ლტოლვილებისა და მიგრანტების შესახებ უმაღლესი დონის შეხვედრაზე ხელი მოეწერა ორმხრივ შეთანხმებას (გაერო – IOM), რომლის თანახმადაც, IOM გახდა გაეროსთან დაკავშირებული ორგანიზაცია. https://unofficeny.iom.int/about-us ნანახია: 7.1.2019 წ. 12

შესავალი რედ სწრაფად ცვალებადი ვითარების დინამიკა არ მისცემს ამის საშუალე- ბას. მეორე მხრივ, ვერც სამივე განზომილების მოდულების ინდივიდუალური და სეგმენტური განვითარება წაადგება საქმეს, რადგან ამ დროს, დიდი ალ- ბათობით, დაირღვევა ისედაც სუსტი სისტემური კავშირი და კვლავ საწყის – გათიშულობის – პრობლემამდე მივალთ, რაც ძირეულად ეწინააღმდეგება ასეთი პრობლემების მოგვარების მიზნით შექმნილი შეთანხმების დებულე- ბებს. აქტუალობიდან გამომდინარე, მიგრაციის მართვა მრავალმხრივ გამოკვლე- ული თემაა, თუმცა ანალიზი, ძირითადად, საერთაშორისო პერსპექტივიდან კეთდება, ხოლო ეროვნულ დონეზე უფრო მართვის ცალკეული დარგებია განხილული და არა თავად ჩარჩოსისტემისა. შესაძლოა ეს იმიტომაც ხდება, რომ საერთაშორისო და გლობალური სისტემები გაცილებით მსხვილია, რაც საერთო, ზედა დონის სურათს ბევრად ადვილად წარმოაჩენს. ხოლო ეროვნუ- ლი სისტემები ურთიერთისგან განსხვავებულია (მათ შორის, რეგიონების ან/ და გაერთიანებების შიგნითაც) და ეს სხვაობა ხშირად იმდენად დიდია, რომ საუბარი რომელიმე მათგანის მოდელად წარმოჩენაზე არარელევანტური ჩანს. მაგრამ ვითარება იცვლება და მასთან ერთად ხედვაც. გასულ დეკა- დაში გლობალური მართვის ერთიანი სისტემის შექმნაზე შესაძლოა ვინმეს უფიქრია კიდეც, მაგრამ მისი შემუშავება/ხორცშესხმა არავის უცდია. დღეს ვითარება შეიცვალა და საუბარი დაიწყო იმ კავშირების განვითარებაზე, შენებასა თუ აღდგენაზე, რის გარეშეც რთული იქნება ამ სფეროში ესოდენ სასურველი მსოფლიო წესრიგის უზრუნველყოფა, განსაკუთრებით იმის გათ- ვალისწინებით, რომ მიგრაცია თანამედროვე ყოფის თითქმის ყველა სფეროს შეეხო, მისი ნაწილი გახდა და ამით საკუთარი გავლენის ქვეშ მოაქცია. სწორედ ამიტომ, წინამდებარე წიგნის მიზანია, ერთი მხრივ, განიხილოს გა- ეროს, როგორც მიგრაციის მართვის გლობალური აქტორის როლი და მე- ქანიზმები; მეორე მხრივ, წარმოაჩინოს ევროპის რეგიონის, გაერთიანების და უშუალოდ ევროპული ქვეყნების მიხედვით კლასიფიცირებული მართვის აპრობირებული პრაქტიკა; და მათ ფონზე შეაფასოს მართვის ქართული მო- დელი, გაავლოს პარალელები გლობალურ და რეგიონულ ანალოგებთან და წარმოადგინოს რეკომენდაციები გრძელვადიან პერსპექტივაში მისი სტაბი- ლური განვითარების მიზნით. 13

თავი I: გლობალური კონტექსტი 1.1 თანამედროვე მიგრაციის ტენდენციები მართვის გლობალურ სისტემებზე საუბრის დაწყებამდე აუცილებელია მოკლედ მიმოვიხილოთ ის ტენდენციები, რომლებიც თანამედროვე მიგრაციას ახასი- ათებს. ამასთან, თუ გავითვალისწინებთ, რომ თითოეული მიგრანტი ინარჩუნებს მშობლიურ ქვეყანაში კავშირს ოჯახსა და მეგობრებთან, შეიძლება ითქვას, რომ დღეს გარკვეულწილად ყველა ადამიანს აქვს შეხება მიგრაციასთან. ამიტომაც მიგრაციის ირგვლივ მიმდინარე პრაქტიკულად ყველა დისკუსიის დროს, პირ- ველ რიგში, განიხილება ციფრები. ციფრები და მათი ანალიზი სწრაფ და უკეთეს წარმოდგენას შეგვიქმნის მოქმედების გეოგრაფიულ არეალზე, რეალურ მასშ- ტაბზე, გამოწვევებსა და მართვის კონკრეტულ საჭიროებებზე. ბოლო წლების (2015 წ.) გამოთვლებით, მსოფლიოში 244 მილიონამდე საერ- თაშორისო მიგრანტია, რაც დედამიწის მოსახლეობის 3,3 %-ს შეადგენს.18 მოცემული რიცხვი მსოფლიოს მოსახლეობის მხოლოდ მცირე ნაწილია და მიგვანიშნებს იმაზე, რომ უმეტესობა ამჯობინებს საკუთარ ქვეყანაში დარ- ჩენას. პლანეტის მოსახლეობის უმრავლესობა არ მიგრირებს საკუთარი ქვეყნის გარეთ; მიგრაცია გაცილებით დიდია ქვეყნის შიგნით (2003 წ. მო- ნაცემებით, ფიქსირდებოდა 740 მილიონამდე შიდა მიგრანტი).19 მიუხედა- ვად ამისა, დროთა განმავლობაში საგრძნობლად გაიზარდა საერთაშორისო მიგრანტთა რიცხვი (როგორც რიცხოვნებით, ასევე პროპორციულად), თან ისეთი პროგრესიით, როგორსაც არავინ ელოდა. მაგალითისთვის, 2003 წლის გათვლებით, 2050 წლისთვის საერთაშორისო მიგრანტებს უნდა შეედგინათ გლობალური მოსახლეობის 2,6 % ე.ი. 230 მილიონი (ამ რიცხვს დღევანდელ- მა მაჩვენებელმა უკვე გადააჭარბა).20 ამის საპირისპიროდ, 2010 წლის ხელა- ხალი გათვლით, 2050 წლისთვის ნავარაუდებ საერთაშორისო მიგრანტთა რიცხვმა 405 მილიონს მიაღწია.21 თუმცა მსოფლიოს მოსახლეობაზე (სადაც 18 IOM, World Migration Report – 2018, https://goo.gl/er59DB ნანახია: 7.1.2019 წ. 19 U NDP, Human Development Report 2009 – Overcoming barriers: Human mobility and development, (NY, UN 2009). https://goo.gl/vwkdM4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 20 I OM, World Migration Report 2003: Managing Migration Challenges and Responses for People on the Move (2003). https://tinyurl.com/y7p7hdxs ნანახია: 7.1.2019 წ. 21 IOM, World Migration Report – 2010: the Future of Migration: Building Capacities for Change (Geneva, 2010). https://goo.gl/WvuuV2 ნანახია: 7.1.2019 წ. 14

თავი I: გლობალური კონტექსტი საერთაშორისო მიგრანტები მხოლოდ ერთი ნაწილია) გათვლების დროს, დემოგრაფები აღნიშნავენ, რომ „წარსულში საერთაშორისო მიგრაცია ცვა- ლებადი ხასიათისა იყო და ამით აჩვენა, რომ იგი ძალზედ არასტაბილურია და ამიტომაც უკიდურესად გართულდა ზუსტი კალკულაცია~.22 მოცემული უზუსტობის მიუხედავად, რაც გარკვეულწილად გამოწვეულია მნიშვნელო- ვანი ეკონომიკური და გეოპოლიტიკური მოვლენებით (2008 წლის გლობა- ლური ფინანსური კრიზისი და ამჟამინდელი კონფლიქტი სირიის არაბთა რესპუბლიკაში), დიდი ალბათობით, როგორც მობილობის განმაპირობებელი ძირითადი ფაქტორი, კვლავაც შენარჩუნდება. უკანასკნელი რამდენიმე წლის განმავლობაში, მსოფლიოს სხვადასხვა კუთხეში მიგრაციის მაჩვენებლის საგრძნობი ზრდის გათვალისწინებით, საერთაშორისო მიგრაციაზე გაეროს ეკონომიკური და სოციალური საკითხების დეპარტამენტის (UN DESA)23 მომ- დევნო გათვლამ შესაძლოა აჩვენოს ამ მიმართულებით ზრდა, მათ შორის, გლობალურად, მოსახლეობის პროპორციასთან მიმართებით. ბოლო წლებში იმატებს იძულებით გადაადგილებულთა რიცხვი, როგორც ქვეყნის შიგნით, ისე მის საზღვრებს გარეთ, რაც დიდწილად განაპირობა სამოქალაქო და ტრანსნაციონალურმა კონფლიქტებმა, აგრეთვე ძალადობ- რივი ექსტრემიზმის შემთხვევებმა უშუალოდ საომარ მოქმედებათა ზონებს მიღმა. არსებული მონაცემები ცხადყოფს, რომ 2016 წელს მსოფლიოში 40,3 მილიონი იძულებით გადაადგილებული პირი და 22,5 მილიონი ლტოლვილი ფიქსირდებოდა.24 დღეს მსოფლიო მასშტაბით იძულებით გადაადგილებულ პირად განსაზღვრულთა ოდენობა ისტორიულად უმაღლეს ნიშნულზეა. 2017 წლისთვის ლტოლვილთა რიცხვი 25,4 მილიონამდე გაიზარდა. მათი ნა- ხევარზე მეტი 18 წლამდე ასაკისაა. დღეისათვის მსოფლიოს ლტოლვილთა 60%-ს ათი ქვეყანა მასპინძლობს. მარტო თურქეთში 3,5 მილიონი ლტოლ- ვილი ცხოვრობს. ლიბანში ყოველი ექვსი მოსახლიდან ერთი ლტოლვილია, იორდანიაში კი ყოველი თოთხმეტიდან ერთი. ლტოლვილთა საერთო ოდენო- ბის 85% თავს აფარებს განვითარებად ქვეყნებს, რომლებიც თავად დგანან ეკონომიკური პრობლემების წინაშე. თავის მხრივ, განვითარებული ქვეყნები ლტოლვილების მასპინძლობასთან ერთად სოლიდურ ფინანსურ დახმარე- ბასაც უწევენ მათი განსახლებისა და სხვა საჭიროებების დაკმაყოფილების მიზნით. მაგალითისთვის, ათი სამთავრობო დონორი (ევროკავშირის ჩათვ- 22 IOM, World Migration Report – 2018, https://goo.gl/er59DB ნანახია: 7.1.2019 წ. 23 United Nations Department of Economic and Social Affairs. 24 IDMC, Global Report on Internal Displacement – 2017 (UNHCR, 2017). https://goo.gl/gCgpxm ნანახია: 7.1.2019 წ. 15

თავი I: გლობალური კონტექსტი ლით) ფარავს UNHCR-ის დაფინანსების თითქმის 80%-ს, ხოლო ორგანიზა- ციიდან წამოსული განსახლების მოთხოვნები მხოლოდ ხუთ ქვეყანაზე ნა- წილდება. თუმცა, როგორც ვხედავთ, ლტოლვილთა ოდენობა იზრდება და პარალელურად იზრდება მოთხოვნები და მათთან ერთად ფინანსების დეფი- ციტიც, რასაც ვითარება ახალ კრიზისამდე მიჰყავს.25 მოცემული ციფრების დაჯამებით ვიღებთ დედამიწაზე მიგრაციისა და იძუ- ლებით გადაადგილების შესახებ დასაფიქრებელ სურათს. ეს იმაზეც მიანიშ- ნებს, რომ ხალხის ესოდენ მასობრივი (მათ შორის, იძულებით) გადაადგი- ლება გარკვეულწილად უკავშირდება ისეთ მოვლენას, როგორიცაა სირიის კონფლიქტი.26 გლობალურ მიგრაციას უნდა შევხედოთ, როგორც მრავალი სხვადასხვა კომპონენტის ერთობლიობას, სადაც მნიშვნელოვანია სპეცი- ფიკურ რეგიონებში უკანასკნელ ხანს განვითარებული მოვლენების ისტო- რიულ კონტექსტში განხილვა. წლების განმავლობაში ჩამოყალიბებული ე.წ. მიგრაციული კორიდორების წარმოქმნა, როგორც წესი, უკავშირდება თავის გეოგრაფიულ არეალს. თუმცა მათი წარმოშობა აგრეთვე ებმის სავაჭრო და ეკონომიკურ ფაქტორებს, კონფლიქტებსა და ადამიანის უსაფრთხოებას, სა- ზოგადოებასა და ეთნიკურ კავშირებს, ასევე მიგრანტთა უკანონო გადაყვა- ნასა და ტრეფიკინგს. მიგრაციის საერთაშორისო ორგანიზაცია გამოყოფს მსოფლიოში მოქმედ შემდეგ მიგრაციულ კორიდორებს:27 • სამხრეთიდან სამხრეთში: უკრაინიდან რუსეთის ფედერაციაში (3.7 მლნ.) და პირიქით (3.5 მლნ.); ბანგლადეშიდან ბუტანში; ყაზახეთიდან რუსეთის ფედერაციაში და ავღანეთიდან პაკისტანში; • სამხრეთიდან ჩრდილოეთში: მექსიკიდან აშშ–ში (12.2 მლნ.); თურქეთი- დან გერმანიაში; ჩინეთიდან, ფილიპინებიდან და ინდოეთიდან აშშ–ში; • ჩრდილოეთიდან ჩრდილოეთში: გერმანიიდან აშშ–ში (1.3 მლნ); დიდი ბრიტანეთიდან ავსტრალიაში; კანადიდან, კორეის რესპუბლიკიდან და დიდი ბრიტანეთიდან აშშ–ში; 25 იხ.: UNHCR, Quick Guide on GCR (2018). https://tinyurl.com/y6ujptht ნანახია: 7.1.2019 წ. 26 U N DESA, International Migration Report – 2017. https://tinyurl.com/y75wafgz ნანახია: 7.1.2019 წ. 27 იხ.: გრაფიკი 2. http://www.global-migration.info/ ნანახია: 7.1.2019 წ. 16

თავი I: გლობალური კონტექსტი • ჩრდილოეთიდან სამხრეთში: 20 ძირითადი გლობალური კორიდორის მიღმა მდგომი ამ მარშრუტით მიგრანტთა შთამბეჭდავი რაოდენობა მოძრაობს, კერძოდ: ამერიკელები მექსიკასა (0.6 მლნ) და სამხრეთ აფ- რიკაში (0.3 მლნ); გერმანელები თურქეთში (0.3 მლნ); და პორტუგალი- ელები ბრაზილიაში (0.2 მლნ). ყველა ეს ნაკადი შეიძლება დახასიათდეს როგორც ყოფილი იმიგრაციის შედეგი.28 2015 წელს საერთაშორისო მიგრანტთა დიდი წილი (დაახლოებით 72%) 20- დან 64 წლამდე (სამუშაო ასაკი) იყო. 2000-დან 2015 წლის ჩათვლით მიგ- რანტთა ამ კატეგორიაში უმნიშვნელოდ შემცირდა 20 წლამდე (17%-დან 15%-მდე) და 65 წელს გადაცილებულ (დაახლოებით 12%) საერთაშორისო მიგრანტთა მუდმივი მაჩვენებელი.29 2013 წლის მონაცემებით, საერთაშორისო მიგრანტთა ნახევარზე მეტი მა- მაკაცია. გამონაკლისია ჩრდილოეთიდან ჩრდილოეთისკენ მიმართულება, სადაც უმეტესობას ქალები შეადგენენ.30იმის გათვალისწინებით, რომ საერ- თაშორისო მიგრანტთა 48% ქალები არიან, საგრძნობი განსხვავებები შე- ინიშნება რეგიონების მიხედვით: ქალ მიგრანტთა ყველაზე დიდი რაოდენობა (51.9%) ფიქსირდება ევროპაში, მას მოსდევს ლათინური ამერიკა და კარი- ბის აუზის ქვეყნები (51.6%), ჩრდილოეთ ამერიკა (51.2%), ოკეანეთი (50.2%), აფრიკა (45.9%) და აზია (41.6%). აზიაში ქალ მიგრანტთა სიმცირე გამოწ- ვეულია მამაკაც მუშახელზე გაზრდილი მოთხოვნით ნავთობის მწარმოებელ ქვეყნებში.31 ამასთან, ზოგიერთ სახელმწიფოში აკრძალვები მოქმედებს ქალ მიგრანტთა მიღებაზე. მიგრანტები სამხრეთში იყოფიან ერთმანეთისგან მაქსიმალურად დაშორე- ბულ მცირე და დიდ ასაკობრივ ჯგუფებად, მაშინ როდესაც ჩრდილოეთში მეტწილად სახლობენ სამუშაო ასაკის მიგრანტები. ამასთანავე, საერთაშო- რისო სტუდენტთა უმეტესობა მიემართება ჩრდილოეთისაკენ.32ეკონომიკური 28 I OM, World Migration Report – 2013: Migrant Well-Being and Development, გვ. 55-59 (Geneva, 2013). https://goo.gl/H6whd4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 29 I OM, World Migration Report – 2018. https://goo.gl/er59DB ნანახია: 7.1.2019 წ. 30 I OM, World Migration Report – 2013, გვ. 110 (Geneva, 2013). https://goo.gl/H6whd4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 31 U N DESA-OECD,World Migration in Figures (3-4.10.2013), გვ. 3-4. https://goo.gl/ZiXOaM ნანახია: 7.1.2019 წ. 32 I OM, World Migration Report – 2013 (Geneva, 2013). https://goo.gl/H6whd4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 17

თავი I: გლობალური კონტექსტი თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD)33 წევრ ქვეყნებ- ში მიგრანტთა 30%-ს აქვს უმაღლესი განათლება. 2011 წლისათვის აფრიკა- ში დაბადებული ყოველი მე-9 ადამიანი უმაღლესი განათლების დიპლომით ცხოვრობდა OECD-ის ზონაში. დაახლოებითი მაჩვენებელი (ერთი 13–დან და ერთი 30-დან) ფიქსირდება ლათინურ ამერიკაში, კარიბის აუზსა და აზი- აში. ე.წ. „ინტელექტის გადინება~ განსაკუთრებით საგრძნობია მცირემოსახ- ლეობიანი და კუნძულოვანი სახელმწიფოებისათვის, მაგრამ არა OECD–ის წევრებზე მჭიდროდ დასახლებული ქვეყნებისათვის. ამასთან, წარმოშობის ფაქტობრივად ყველა ქვეყნის პრაქტიკაში მაღალკვალიფიციური მუშახელის ემიგრაცია აღემატება ემიგრაციის მთლიან მაჩვენებელს, რაც ნათლად ასა- ხავს მიგრაციის შერჩევითობას განათლების დონის მიხედვით.34 ევროპა და აზია, სათითაოდ (2015 წ.) მასპინძლობდნენ 75 მილიონ მიგრანტს, რაც საერთაშორისო მიგრანტთა საერთო ოდენობის 62%-ს შეადგენს. შემ- დეგ მოდის ჩრდილოეთი ამერიკა 54 მილიონი საერთაშორისო მიგრანტით (2015 წ.) ან მიგრანტთა გლობალური ოდენობის 22%-ით; აფრიკა 9%-ით, ლათინური ამერიკა და კარიბის აუზი 4%-ით და ოკეანეთი 3%-ით. თითო- ეულ რეგიონში ადგილობრივი მოსახლეობის რაოდენობასთან შედარებისას საერთაშორისო მიგრანტთა წილი (2015 წ.) ყველაზე მაღალი ოკეანეთში, ჩრდილოეთ ამერიკასა და ევროპაში იყო, სადაც საერთაშორისო მიგრან- ტებმა შეადგინეს საერთო მოსახლეობის 21, 15 და 10%.35 შედარებისთვის, საერთაშორისო მიგრანტთა რიცხვი უფრო დაბალია აზიასა და აფრიკაში (1,7 % თითოეულში) და ლათინურ ამერიკაში (1,5%). თუმცა აზია არის რეგიონი, სადაც რეზიდენტი მიგრანტი მოსახელობის რიცხვი 2000-დან 2015 წლის ჩათვლით საგრძნობლად გაიზარდა, საშუალოდ, 50%-ით (დაახლოებით 25 მილიონი ადამიანი).36 33 მეორე მსოფლიო ომით დაზარალებული ევროპის ეკონომიკური განვითარებისათვის შემუშავებული ე.წ. მარშალის გეგმის განსახორციელებლად 1948 წელს დაარსდა ევროპის ეკონომიკური თანამშრომლობის ორგანიზაცია (Organisation for European Economic Cooperation), რომელიც 1961 წელს ჩაანაცვლა OECD-მ (Organisation for Economic Co-operation and Development). დღესდღეობით OECD–ში გაწევრიანებულია 36 ქვეყანა. http://www.oecd.org/about/ ნანახია: 6.11.2018 წ. 34 I OM, World Migration Report – 2013 (Geneva, 2013). https://goo.gl/H6whd4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 35 U N DESA, 2015a. International Migrant Stock: The 2015 Revision (UN, NY 2015). https:// tinyurl.com/ybqupg8d ნანახია: 7.1.2019 წ. 36 U N DESA, 2015a. https://tinyurl.com/ybqupg8d ნანახია: 7.1.2019 წ. 18

თავი I: გლობალური კონტექსტი 1970 წლიდან საერთაშორისო მიგრანტთა ძირითადი დანიშნულების ქვეყა- ნაა აშშ.37 აქ ქვეყანაში მცხოვრები უცხოეთში დაბადებული მოსახლეობის რაოდენობა, ფაქტობრივად გაოთხმაგდა – 1970 წლიდან 2015 წლამდე 12 მილიონიდან 46,6 მილიონამდე გაიზარდა. 2005 წლიდან დანიშნულების მომ- დევნო ქვეყანაა გერმანია, სადაც, 2015 წლის მონაცემებით, 12 მილიონამ- დე საერთაშორისო მიგრანტი სახლობს. 2005 წლამდე გერმანიის ახლანდელ მეორე ადგილს 1991 წელს საბჭოთა კავშირის დაშლის შემდგომ, 15 წლის მანძილზე, რუსეთის ფედერაცია იკავებდა. გავრცელებული სტერეოტიპული წარმოდგენის გასაქარწყლებლად შეიძლე- ბა ითქვას, რომ აფრიკის კონტინენტიდან მიგრანტთა რაოდენობა მხოლოდ 36 მილიონს შეადგენს, რაც საერთო ოდენობის 14%-ზე ნაკლებია და კონ- ტინენტის მოსახლეობის (1.2 მილიარდი) 3%-ია. აფრიკული მიგრაცია ინტ- რაკონტინენტურია (80%). ეს ნიშნავს, რომ ყოველი 4 მიგრანტიდან 3 კონტი- ნენტს არ სცდება. კონტინენტის შიდა მიგრაცია ბოლო 10 წლის მანძილზე 67%-ით გაიზარდა და დღეისათვის, მაგალითად, სამხრეთ აფრიკა მასპინძ- ლობს 4,3 მილიონ შიდა მიგრანტს. ევროპაში წამოსულ საერთაშორისო მიგ- რანტთაგან 12%-ია აფრიკიდან.38 მთელი მსოფლიოს მასშტაბით საერთაშორისო მიგრანტთა დაახლოებით ნახევარი 2015 წლისთვის დაბადებული იყო აზიაში,39 წარმოშობით ინდო- ეთიდან (ყველაზე დიდი წარმოშობის ქვეყანა), ჩინეთიდან და სამხრეთ აზიის ისეთი ქვეყნებიდან, როგორებიცაა ავღანეთი, ბანგლადეში და პაკისტანი. წარმოშობის ქვეყნებს შორის რიგით მეორე იყო მექსიკა, რომელსაც მოსდევ- და რამდენიმე ევროპული ქვეყანა ემიგრაციის საგრძნობი ოდენობით. 2017 წლის მონაცემებით, მსოფლიოს უდიდესი დიასპორული ქვეყნების პირ- ველ ხუთეულში შედიან – ინდოეთი, რუსეთი, ჩინეთი და ბანგლადეში. ჯამში ისინი მსოფლიო დიასპორის 20%-ს შეადგენენ. მექსიკა 13-მილიონიანი დიას- პორით მსოფლიო რეიტინგში მეორე დიასპორული ქვეყანაა.40 37 U N DESA, International Migrant Stock: The 2008 Revision (UN, NY 2008). https://tinyurl.com/ h4eleja და UN DESA, 2015a. https://tinyurl.com/grg7vtd ნანახია: 7.1.2019 წ. 38 2018 წლის 14-15 აგვისტოს, ქ. მანილაში (ფილიპინების რესპუბლიკა) გამართული კონფე- რენციის: მიგრაციის მომავალი: მიგრაციის გლობალური მართვა, ადამიანის უფლებები და მდგრადი განვითარება მიგრაციაზე გლობალური შეთანხმების კონტექსტში – ანგარიში. https://tinyurl.com/y7rqb78b ნანახია: 7.1.2019 წ. 39 UN DESA, Population Facts: Trends in International Migration, 2015 (UN, NY 2016). https:// tinyurl.com/hjgtdsr ნანახია: 7.1.2019 წ. 40 2018 წლის 14-15 აგვისტოს, ქ. მანილას კონფერენციის ანგარიში, იხ.: ზემოთ. 19

თავი I: გლობალური კონტექსტი საერთაშორისო მიგრანტთა შემოსავლის მიხედვით დაჯგუფებული ქვეყნების41 თვალსაზრისით, მათი 2/3 სახლობდა მაღალი შემოსავლის მქონე ეკონომიკის ქვეყნებში (2015 წ.) – დაახლოებით 157-მილიონი; საშუალო შე- მოსავლის ქვეყნებში 77 მილიონი უცხოეთში დაბადებული რეზიდენტი (მიგ- რანტთა საერთო რიცხვის 1/3), ხოლო 9 მილიონი განაწილდა დაბალი შემო- სავლის ქვეყნებში.42 ომებით განპირობებულ მიგრაციულ პროცესებთან ერთად, უმნიშვნელო- ვანესი გამოწვევაა ე.წ. „ინტელექტის გადინება~. გასული საუკუნის 90-იანი წლებისგან განსხვავებით, როდესაც საბჭოთა კავშირის დაშლას მოჰყვა აკადემიური წრეების (უმეტესწილად ზუსტი მეცნიერებების) მაღალკვალი- ფიციურ წარმომადგენელთა მასობრივი გადინება/გადაბირება დასავლეთის მიმართულებით, დღეს უკვე მწვავედ დგას ტექნიკური პროფილის პროფე- სიონალთა გადინების საკითხიც. განვითარებული სახელმწიფოების შრო- მით ბაზარზე არსებული ვაკანსიები და ბევრად უკეთესი სამუშაო პირობები იზიდავს განვითარებად ქვეყნებში მცხოვრებ მაღალკვალიფიციურ სპეცი- ალისტებს, რაც ქმნის შესაბამისი კადრების დეფიციტს და აფერხებს სა- ხელმწიფოს პროგრესს. თუმცა განვითარებადი ქვეყნების ბიუჯეტები მნიშ- ვნელოვნად საზრდოობენ მიგრანტთა ფულადი გზავნილებით, რომელთა ოდენობაც 2013 წლისათვის ასეთ სახელმწიფოებში დაახლოებით 404 მლრდ აშშ დოლარს შეადგენდა,43 2014 წლის მონაცემებით – 435 მილიარდს, 2016 წელს 429, 2017 წელს 466, ხოლო 2018-ში 642 მილიარდს მიაღწია.44 ფულა- დი გზავნილების ჯამურ რაოდენობად მსოფლიო მასშტაბით 2013 წელს 551 მილიარდი აშშ დოლარი დაფიქსირდა, 2016 წლისთვის კი 650 მილიარდამდე გაიზარდა. ფორმალური ფულადი გზავნილების დაახლოებით 43% მიედინე- 41 W orld Bank, Country Income Group Classifications, in World Bank Country and Lending Groups. https://tinyurl.com/yd3qgxs5 ნანახია: 7.1.2019 წ. 42 ა სევე, IOM-ს მონაცემებით მსოფლიოს მასშტაბით შემდეგი ციფრები ფიქსირდება: 150,3 მლნ შრომითი მიგრანტი (2015 წ.); 50 მილიონამდე არალეგალი მიგრანტი (2009 წ.); 25,4 რეგისტრირებული ლტოლვილი (2017 წ.); 68,5 მლნ იძულებით გადაადგილებული პირი (2017 წ.); 102,800 მიგრანტი მიღებული იქნა განსახლების მიზნით (2017 წ.); საერთაშორისო მიგრანტთა 14%-ს შეადგენდნენ ბავშვები (2017 წ.); 72,176 ნებაყოფლობითი დაბრუნება (2017 წ.); 6,7 ტრილიონი აშშ დოლარი შეიტანეს მიგრანტებმა მსოფლიო მშპ-ში, რაც საერთო მაჩვენებლის 9,4%-ია (2015 წ.); 6,163 მიგრანტი დაიღუპა ან დაკარგულია (2016 წ.), 25 მლნ დაექვემდებარა იძულებით შრომას (2016 წ.); 65,9 მლნ ზრდასრული პირი გეგმავდა მიგრაციას უახლოესი 1 წლის მანძილზე (2015 წ.) და ა.შ. იხ.: https://www.iom. int/global-migration-trends ნანახია: 7.1.2019 წ. 43 World Bank, Migration and Development Brief – Migration and Remittances: Recent Developments and Outlook (Washington D.C. 11.4.2014). http://goo.gl/9NTJ1P ნანახია: 7.1.2019 წ. 44 იხ.: https://tinyurl.com/yd4lu58a ნანახია: 7.1.2019 წ. 20

თავი I: გლობალური კონტექსტი ბა ჩრდილოეთიდან სამხრეთში.45 ამასთან, გაგზავნილი თანხების დიდი წილი მოდის არაფორმალურ გადარიცხვებზე, რაც ხშირად უკავშირდება საბანკო სისტემის ხელმისაწვდომობის ნაკლებობას ან ამ თვალსაზრისით განათლე- ბის დაბალ დონეს. ფულადი გზავნილების გლობალური ღირებულების მაჩვე- ნებელი, ძირითადად, უცვლელია და 9%–ს შეადგენს.46 ამ თანხების უმეტესობა, როგორც წესი, არამწარმოებლურ მოხმარებაზე (პირველადი მოხმარების საქონელზე) იხარჯება. ემიგრანტები და გზავნილთა მიმღები ოჯახები მათ უძრავ ქონებაში, განათლებასა და ჯანდაცვაშიც აბანდებენ. შესაბამისად, საქართველოშიც ფულადი გადმორიცხვები საგულისხმო როლს ასრულებენ სიღარიბის დონის შემცირებაში, თუმცა ქვეყანაში ძალიან დაბალია ამ თანხების დაგროვებისა და მეწარმეობაში ინვესტირების წილი.47 ასეთი მდგომარეობა წინა პლანზე აყენებს გზავნილების მიმღებ პირთა ფინანსურ საკითხებზე ცნობიერების ამაღლებისა და ამ სახსრების სოციალურ-ეკონომიკური განვითარებისკენ მიმართვის აუცილებლობას.48 როგორც ვხედავთ, მიგრაცია პირდაპირ უკავშირდება დანიშნულების ქვეყ- ნებში დეფიციტური სამუშაო ადგილების შევსებას, მაგრამ ეს ადვილი საქმე როდია. მიგრანტთა მიმღებ, ე.ი. უმეტესწილად განვითარებულ49 ქვეყნებში დეფიციტური პროფესიები მაღალი ან წარმოშობის ქვეყნის სტანდარტების- გან სერიოზულად განსხვავებული კვალიფიკაციის მოთხოვნებით გამოირ- ჩევა. ამგვარს ბევრი მიგრანტი, რასაკვირველია, ვერ აკმაყოფილებს, რაც უკიდურესად ართულებს სამუშაოს მოძიებას და ავტომატურად იწვევს მიმ- ღებ ქვეყანაში მიგრანტთა განსაზღვრულზე მეტი ხნით (ე.ი. არალეგალურად) დარჩენას, სამუშაოს (მაგრამ ახლა უკვე არალეგალურის) ძიების მიზნით, ან თავშესაფრის სისტემის ბოროტად გამოყენებას. არადა დანიშნულების ქვეყ- ნებს არალეგალური მიგრაციის მიღმა საკუთარი და გაცილებით უფრო და- საფიქრებელი პრობლემა გააჩნია. მაგალითისთვის, ივარაუდება, რომ 2019 წლისთვის ევროპის მასშტაბით პენსიაზე 75 მილიონი ადამიანი გავა, თუმცა 45 IOM, World Migration Report – 2013 (Geneva, 2013). https://goo.gl/H6whd4 ნანახია: 7.1.2019 წ. 46 W orld Bank, Migration and Remittances: Recent Developments and Outlook – Special Topic: Forced Migration (Washington D.C. 6.10.2014). http://goo.gl/RNOUw5 ნანახია: 7.1.2019 წ. 47 E uropean Training Foundation, Migration and Skills in Georgia, results of the 2011/12 migration survey on the relationship between skills, migration and development (2013), გვ. 38. 48 მსსკ, საქართველოს 2016-2020 წწ. მიგრაციის სტრატეგია http://goo.gl/a29v26 და საქართველოს 2015 წ. მიგრაციის პროფილი http://goo.gl/g4P651 ნანახია: 7.1.2019 წ. 49 ახლა უკვე განვითარებადშიც. 21

თავი I: გლობალური კონტექსტი სამუშაო ადგილზე მათი უმეტესობის ჩანაცვლება, მათ შორის, სწორედ ზე- მოთ აღწერილი მიზეზების გამო ვერ მოხერხდება. ამავე მიზეზით ვერ ივსება მსოფლიოში არსებული მილიონობით ვაკანტური ადგილი. ამას მიგრანტთა ინტეგრაციამდე და მათ რეკვალიფიკაციამდე მივყავართ, რაც, მაგალითად, ლტოლვილთა შემთხვევაში ძალზედ რთული გამოდგა, რადგან არეულობას გამოქცეულთა და მშვიდ ქვეყანაში დასახლებულთა უმეტესობას სავსებით აკმაყოფილებს ჰუმანიტარული დახმარება და ნაკლებად ფიქრობს მიმღები ქვეყნის შრომის ბაზრის პრობლემებზე.50 დასაფიქრებელია ის ფაქტიც, რომ შიდა და საერთაშორისო იძულებითი გადაადგილებისადმი (არალეგალური მიგრაციის ჩათვლით) უაღრესად გაზრდილი ინტერესის ფონზე, სათანადო ყურადღების გარეშე შეიძლება დარჩეს ის სარგებელი, რაც მიგრაციას თან სდევს. ამ მიზეზით, ბევრმა საერთაშორისო ორგანიზაციამ (მათ შორის, მართვის სისტემის რეორგა- ნიზაციის ფარგლებში) უკვე აღიარა მიგრაციისადმი მიდგომების ხელახ- ლა დაბალანსების აუცილებლობა, რასაც მოჰყვა ისეთი მნიშვნელოვანი თემის კრიტიკულად და თავიდან გააზრება, როგორიცაა გლობალურ დო- ნეზე კავშირი ადამიანის განვითარებას, ეკონომიკურ ზრდასა და მიგრა- ციას შორის. ამ კონტექსტში საერთაშორისო სავალუტო ფონდის (IMF), მაკკინზი გლობალ ინსტიტუტისა51 და ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD), აგრეთვე მსოფლიო ბანკისა და რეგიონული განვითარების ბანკების მიმდინარე სამუშაო პირდაპირ მი- ანიშნებს მიგრაციასა და მასთან დაკავშირებულ გამოწვევებზე ყურადღე- ბის შენარჩუნების აუცილებლობაზე. თუმცა, დასაფიქრებელი აქ სხვა ასპექტიცაა. ხშირად და, ძირთადად, ეროვ- ნულ დონეზე მართვის სისტემების დანერგვისას ნაკლები ყურადღება ექ- ცევა ან საერთოდ არ ექცევა ციფრებს და მათგან მომდინარე მონაცემებს. ამის მიზეზი შესაძლოა ორი რამ იყოს: უხარისხო მონაცემები, რაც, თავის მხრივ, სერიოზული ნაკლოვანებაა მართვის პრეტენზიის მქონე სუბიექტისთ- ვის, და სუსტი სტრატეგიული ხედვა. ორივე ხარვეზი უკიდურესად საზიანოა. ზუსტი მონაცემების არქონა (ან უფრო უარესი, არგათვალისწინება) უზრუნ- ველყოფს მცდარ გათვლებს და ეწინააღმდეგება საჭიროებებზე აგებული სტრატეგიული ხედვის შემუშავებას. ასეთი ხარვეზების მქონე სტრატეგია 50 მიგრაციის და განვითარების გლობალური ფორუმის მე-11 სამიტის დებატები (~Implementation of the GCM: how business will judge success in the 21st century world of work”), მარაქეში (მაროკოს სამეფო) 2018 წლის 7 დეკემბერი. 51 McKinsey Global Institute. 22

თავი I: გლობალური კონტექსტი ბლოკავს ან, უკეთეს შემთხვევაში, მაქსიმალურად ასუსტებს ეროვნული დო- ნის პოლიტიკის საერთაშორისო და მისი გავლით გლობალურ ანალოგებთან ბმას. საბოლოო ჯამში კი იქმნება ვითარება, როდესაც ურთიერთთავსებადი მექანიზმების არარსებობის შემთხვევაში თავს იჩენს გათიშულობა და ხე- ლოვნური იზოლაცია. სწორედ ასეთ მოცემულობას შეუძლია ძალზედ მარტი- ვად მისცეს ბიძგი კრიზისს, რომელიც ეროვნული დონიდან ადვილად გადავა გლობალურზე თანმდევი გვერდითი მოვლენებით. შესაბამისად, გლობალუ- რი პოლიტიკის დაგეგმვისას (ხელახლა გააზრებისას) სასიცოცხლო მნიშვ- ნელობა აქვს პარალელურ კონსულტაციებს ეროვნულ დონეზე და პირუკუ. ეს ერთ (გლობალურ) მხარეს საშუალებას მისცემს, ზუსტად განსაზღვროს, რისი საჭიროება არსებობს იმ დონეზე, რომლისთვისაც იქმნება პოლიტიკა, ხოლო მეორე (ეროვნულ) მხარეს უბიძგებს საკუთარი მექანიზმების განვი- თარებისკენ, ან, იდეალურ შემთხვევაში, უკვე არსებულისა და გამართულად მოქმედის (საჭიროების შემთხვევაში) ახალი ელემენტებით გამდიდრებისკენ. 1.2 კრიზისიდან გლობალურ „შეთანხმებამდე“ 1.2.1 სიტუაციის მიმოხილვა შესავალში არაერთხელ ითქვა, რომ დღევანდელი მიგრაციული პროცესები ჯერ კიდევ საზრდოობენ XX საუკუნესთან მჭიდროდ დაკავშირებული ფესვე- ბიდან, რომლებიც უზრუნველყოფენ ძველი სისტემების სიცოცხლისუნარი- ანობას. ორი მსოფლიო ომის, საბჭოთა კავშირის დაშლისა და ბოლოს ბალ- კანეთის ომის შემდგომ, მიგრაციული ცხოვრება ევროპაში მეტ-ნაკლებად 2000-იანი წლებიდან დარეგულირდა. თუმცა ეს დიდხანს არ გაგრძელებულა – 2011 წელს სირიაში დაწყებული შეიარაღებული კონფლიქტის და „არაბული გაზაფხულის~52 შედეგად, ასობით ათასი მიგრანტი მიაწყდა ევროპის ქვეყ- ნებს თავშესაფრის ძიებაში, რამაც მეორე მსოფლიო ომის შემდეგ გამოიწვია კონტინენტის თანამედროვე ისტორიაში ყველაზე დიდი მიგრაციული კრი- ზისი. ამ კონფლიქტის, ასევე, რეგიონში ე.წ. ისლამური სახელმწიფოს მიერ წარმოებული ქმედებებისა და სხვა მრავალი მიზეზის გამო, 2015 წელს ევრო- კავშირში არალეგალურად 1.5 მლნ-მდე ადამიანმა შეაღწია,53დაახლოებით 52 2010 წლიდან დასავლეთ აფრიკის არაბულ (მაღრიბის) ქვეყნებში რეპრესიული რეჟიმებისა და ცხოვრების დაბალი დონის გამო დაწყებული საპროტესტო ტალღა, გადაზრდილი სამოქალაქო დაპირისპირებასა და ხელისუფლების ძალისმიერი გზით ცვლილებაში. 53 The New York Times – Alison Smale and Melissa Eddy, Migrant Crisis Tests Core European Value: Open Borders (31.8.15). https://goo.gl/vJnSN8 ნანახია: 7.1.2019 წ. 23

თავი I: გლობალური კონტექსტი 2.5 მლნ. იმყოფებოდა თურქეთის ტერიტორიაზე, ხოლო 8 მლნ. სირიელი ქვეყნის შიგნით იძულებით გადაადგილებულია და პოტენციურ მიგრანტად მოიაზრება.54 მიგრანტთა რიცხვის მატებასთან ერთად, ევროპულ სახელმწიფოებს შორის თავი იჩინა აზრთა მკვეთრმა სხვადასხვაობამ. ევროპა ორ ან, შეიძლება ითქ- ვას, სამ ბანაკადაც გაიყო: დასავლეთი – რომელიც დიდი ოდენობით მიგრანტს იღებდა და ამის გაკეთებას თავდაპირველად სხვასაც სთხოვდა, ხოლო შემდეგ მოუწოდებდა; ცენტრალური და აღმოსავლეთი – რომელთაც თავიდანვე ხის- ტი პოზიცია დაიკავეს და გაათმაგებული ფილტრით დახვდნენ მიგრანტებს; და არაკონტინენტური – ბრიტანეთი, რომელმაც ბევრ სხვა მიზეზთან ერთად კრიზისი თავის პარტნიორთან გაყრის ე.წ. „ბრექზიტის~ საფუძვლად მიიჩნია. ამ ფონზე ბევრი ევროსკეპტიკოსი შენგენის55 დასასრულზეც ალაპარაკდა. ასეთ პროგნოზს ამყარებდა გერმანიის განცხადება, რომ თუკი ევროკავშირის სხვა წევრები არ გადაინაწილებდნენ პასუხისმგებლობას მიგრანტებთან დაკავშირე- ბით, იგი დატოვებდა შენგენის ზონას. მიგრანტთა ნაკადების ზრდის ფონზე უნ- გრეთმა, ჰოლანდიამ, სლოვენიამ, შვედეთმა, გერმანიამ და ავსტრიამ დროებით სასაზღვრო კონტროლი დააწესეს.56 ამასთან, უნგრეთმა სერბეთთან 160-კი- ლომეტრიანი საზღვარი ააშენა; სლოვენიასთან საზღვრის აგების შესახებ გა- ნაცხადა ავსტრიამაც; მსგავს გეგმას სლოვაკეთიც განიხილავდა.57 მიგრანტთა უწყვეტ ნაკადებს ისიც დაემატა, რომ მიმღებ ქვეყნებში საკუთარ კულტურულ- სოციალურ ანკლავებში ჩაკეტილ ლტოლვილებს ადგილობრივ საზოგადოებას- თან ინტეგრაციის დიდი სურვილი არ აღმოაჩნდა, რომ აღარაფერი ვთქვათ და- საქმებასა და ამისათვის აუცილებელ რეკვალიფიკაციაზე. ამდენად, ურთულეს ვითარებაში აღმოჩენილი ევროკავშირი, რომლის რამდენიმე გავლენიანმა წევრმა გააჟღერა ფორმულა: „საერთო – საჭი- როების შემთხვევაში, ეროვნული კი – სადაც შესაძლებელია~, ცდილობს, ახალი მექანიზმები განავითაროს შექმნილ პრობლემებთან გასამკლავებ- ლად. 2015 წლის მაისში ევროკომისიამ შეიმუშავა ე.წ. „მიგრაციის ევრო- 54 EU Observer, Merkel creates EU core group on refugees (30.11.2015). https://euobserver. com/foreign/131307 ნანახია: 7.1.2019 წ. 55 1 985 წლიდან დღემდე ე.წ. „შენგენის ხელშეკრულება~ ევროკავშირში თავისუფალი მიგრაციული ზონის შექმნის შესახებ. 56 შ ენგენის შეთანხმება ითვალისწინებს ეროვნული უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით ასეთ დროებით ზომებს. 57 T he Economist, After Paris, drawbridges up? (19.11.2015). https://goo.gl/DwAEXo ნანახია: 7.1.2019 წ. 24

თავი I: გლობალური კონტექსტი პული დღის წესრიგი~,58 რომლითაც განისაზღვრა არსებული კრიზისული ვითარების საპასუხო გრძელვადიანი ნაბიჯები: არალეგალური მიგრაციის მიზეზთა შემცირება, ადამიანთა სიცოცხლის გადარჩენა და გარე საზღ- ვრების დაცვა, თავშესაფრის ერთიანი და ლეგალური მიგრაციის ახალი პოლიტიკა. მიგრაციული კრიზისის პიკზე კი ევროკომისიამ, წევრი ქვეყ- ნების დაკვეთით, მოამზადა # 539/2001 რეგულაციაში59 შესატანი ცვლი- ლების პროექტი,60 რომელიც გულისხმობს შენგენის/ევროკავშირის ტე- რიტორიაზე უვიზო მიმოსვლის უფლების დროებითი შეჩერების სწრაფი მექანიზმის ამოქმედებას ამ რეჟიმით უკვე მოსარგებლე და ასპირანტი ქვეყნებისთვის. 2017 წლის 27 თებერვალს კი დამტკიცდა ე.წ. „შეჩერების მექანიზმიც~, რომლის ამოქმედების საფუძველი შეიძლება გახდეს: რეად- მისიის სფეროში თანამშრომლობის შესუსტება, თავშესაფრის მაძიებელ- თა და საზღვარზე უარების რიცხვის ზრდა და რისკები ევროკავშირის წევ- რი ქვეყნების სამოქალაქო უსაფრთხოებისათვის. ეს კრიზისი შეიძლება ბევრჯერ და არაერთგვაროვნად შეფასდეს და ასეც მოხდა. თუმცა მიგრაციის სიღრმისეულად ცოდნაც არაა საჭირო იმის მისახ- ვედრად, რომ პრობლემა პირდაპირ უკავშირდება მართვის სისტემურ ხარვე- ზებს, რამაც საბოლოო ჯამში მთელი „გრავიტაციული პორტალი~ დროებით, თუმცა მაინც საგრძნობლად დააზიანა. ისმის კითხვა, ჩვენ მიერ ზემოთ განხილულ სამიდან რომელ დონეს შეიძლება დავაბრალოთ ამ ხარვეზის და მისგან გამოწვეული კრიზისის წარმოქმნა? რასაკვირველია, სამივეს – მართ- ვის (როგორც ჩანს) მოძველებულ სისტემებს ეროვნულ დონეზე თითოეულ ქვეყანაში ცალ-ცალკე, პრობლემურ კოორდინაციას კავშირის რეგიონულ დონეზე და კრიზისის გლობალურ მხარეს, სადაც წარმოჩინდა წარმოშობის და დანიშნულების სამყაროებს შორის კომუნიკაციის საბედისწერო სისუსტე- ები. და მაინც, ვისთვის გამოდგა ეს კრიზისი გაკვეთილი? პირველ რიგში, ევროკავშირთან უვიზო მიმოსვლის ახლად შეძენილი უფლების მქონე ქვეყ- ნებისათვის. მათ ევროკავშირის სტანდარტებთან დაახლოების პროცეს- ში შორიახლოდან ნათლად დაინახეს პრობლემების სიმწვავე და საკუთარი მართვის სისტემების ძირეული რეორგანიზაციის ან ზოგ შემთხვევაში ჩამო- ყალიბების პროცესში მიუსადაგეს (უნდა მიესადაგებინათ) სისტემები ახალ რეალობებს და მიაბეს იმ მექანიზმებს, რომლებიც ასეთ ხარვეზებს გამო- 58 EU, A European Agenda on Migration (13.5.2015). https://goo.gl/zT44KI ნანახია: 7.1.2019 წ. 59 ე ვროკომისიის # 539/2001 რეგულაცია იმ მესამე ქვეყნების ჩამონათვალზე, რომელთა მოქალაქეებმაც უნდა იქონიონ ვიზა [შენგენის] საგარეო საზღვრების კვეთისას, ასევე იმ მოქალაქეებზე, რომლებზეც ეს რეგულაცია არ ვრცელდება. https://goo.gl/vBTH8f ნანახია: 7.1.2019 წ. 60 იხ.: http://goo.gl/eCLUxd ნანახია: 7.1.2019 წ. 25

თავი I: გლობალური კონტექსტი რიცხავდა მათ პრაქტიკაში. თუმცა ამ თემას მოგვიანებით დავუბრუნდებით, როდესაც უფრო დეტალურად განვიხილავთ ქართულ მოდელს. მსოფლიოს ერთ-ერთ მთავარ რეგიონში მომხდარი კრიზისის მაგნიტუდა იმ- დენად მაღალი აღმოჩნდა, რომ რყევები გლობალურ დონესაც მისწვდა და იგი გადაუდებელი ქმედების აუცილებლობის წინაშე დააყენა. ბუნებრივია, უსამართლო იქნება იმის მტკიცება, რომ კრიზისამდე გლობალურ დონეზე არაფერი კეთდებოდა და საქმიანობა ამ მიმართულებით მხოლოდ 2011 წლის შემდგომ დაიწყო. ასე, რასაკვირველია, ვერც მოხდებოდა იმ უკვე არსებული მექანიზმების გარეშე, რომლებიც გაეროში ახლაც მოქმედებს და საფუძვ- ლად დაედო მიმდინარე რეფორმებს. კრიზისმა უბრალოდ ცხადად წარმო- აჩინა პრობლემატიკის მთელი სიმწვავე და ყველა იმ, უმეტესწილად, დანა- წევრებული დეტალის ერთ მექანიზმში ჩაშენება მოითხოვა, რაც გლობალურ დონეზე წლების მანძილზე იქმნებოდა. უფრო მარტივად რომ ვთქვათ, დადგა დრო კომპლექსური ე.ი. ურთიერთშეთანხმებული ქმედებისა. ამიტომაც ქვემოთ ქრონოლოგიურად განვიხილავთ გლობალურ, რეგიონულ და ეროვნულ დონეებზე წარმოებული საქმიანობის და მასთან დაკავშირებული სტრუქტურის გენეზისს, მათ ურთიერთკავშირს, დამოკიდებულებას ან ამგვა- რის არარსებობას და თანმდევ შესაძლო ჯაჭვურ შედეგებს სამივე განზომილე- ბისათვის. ყოველივე ამის ფონზე კი, ერთი მხრივ, მიმოვიხილავთ იმ რამდენიმე ქვეყნის მაგალითს, სადაც მართვა ჩვენთვის საინტერესო მეთოდით – კომპლექ- სურად მრავალი აქტორის ჩართულობით ხორციელდება, ხოლო, მეორე მხრივ (II თავში), ამავე პერსპექტივიდან შევაფასებთ ქართულ მოდელსაც. 1.2.2 გლობალური დონე – გაერო საძირკველში, რომელზეც დღევანდელი მიგრაციის გლობალური მართვის სტრუქტურა იგება, ერთ-ერთი პირველი აგური 1994 წელს ქ. კაიროში (ეგ- ვიპტის არაბთა რესპუბლიკა) გაეროს პატრონაჟით გამართულ მოსახლეობი- სა და განვითარების საერთაშორისო კონფერენციაზე61 (ICPD) ჩაიდო. სხვათა შორის, ყოფილი საბჭოთა კავშირის და ვარშავის ბლოკის62 ქვეყნებიდან, აგ- 61 U N Cairo International Conference on Population and Development (5-13.9.1994) http://www. un.org/popin/icpd2.htm ნანახია: 7.1.2019 წ. 62 ე.წ. ვარშავის პაქტის (ვარშავის ხელშეკრულება მეგობრობის, თანამშრომლობისა და ურთიერთდახმარების შესახებ, 14.5.1955-1.7.1991 წწ.) მიხედვით ჩამოყალიბდა ერთიანი თავდაცვის ბლოკი, რომელშიც გაერთიანდნენ: საბჭოთა კავშირი, ალბანეთი, ბულგარეთი, ჩეხოსლოვაკია, აღმოსავლეთ გერმანია, უნგრეთი, პოლონეთი და რუმინეთი. 26

თავი I: გლობალური კონტექსტი რეთვე ავღანეთიდან63 დაწყებული მიგრაციით დაფიქრებული მონაწილეების მიერ მოწონებული სამოქმედო გეგმის64 მე-10 თავში (სადაც ხაზი ესმება მიგ- რაციის მართვაში ისეთ ძირეულ საკითხებს, როგორებიცაა – ფულადი გზავ- ნილები, დროებითი მიგრაცია, ცოდნის გადაცემა, უნარები და ტექნოლოგი- ები) ისმის ერთ-ერთი პირველი მოწოდება „მოწესრიგებული საერთაშორისო მიგრაციისადმი, რაც დადებით გავლენას იქონიებს როგორც წარმოშობის, ასევე დანიშნულების ქვეყნების საზოგადოებებზე~. მიგრაციის მიმართულებით გაწეული არცთუ ისე მცირე სამუშაოს და, რაც ყველაზე მთავარია, პრობლემის უკვე არსებული ინდიკატორების მიუხედა- ვად, როგორც ჩანს, ამ დისციპლინამ გაეროში სათანადო ავტორიტეტი ან, უფრო სწორად, ადგილი მაინც ვერ მოიპოვა. ამას ნათლად ადასტურებს ის ფაქტიც, რომ მიგრაციის ხსენებაც არ ყოფილა გაეროს 2000 წლის ისეთ უმნიშვნელოვანეს ინიციატივაში, როგორიცაა ათასწლეულის განვითარე- ბის მიზნები (MDG).65 მიგრანტებს მიეძღვნა მხოლოდ ერთი აბზაცი MDG-ის დეკლარაციის66 25-ე მუხლში, სადაც საუბარი მიგრანტთა ადამიანის უფლე- ბებს ეხება. ეს „შეცდომა~ მხოლოდ 15 წლის შემდეგ გაეროს მდგრადი განვი- თარების მიზნების (SDG)67 მიერ გამოსწორდა. ჯეროვანი დაფასების მიუხედავად, მიგრაციის სფეროში ჰარმონიული მართ- ვის არარსებობა მაინც აქილევსის ქუსლად რჩებოდა და დროდადრო თავს ახსენებდა დაგვიანებული ან შეუსრულებელი ქმედების სახით. ასე, მაგალი- თად, გაეროს კონვენცია ყველა მიგრანტ მუშაკსა და მათი ოჯახის წევრებ- ზე, რომელიც მიგრაციის მართვის სფეროში გაეროსთვის ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვნელოვან დოკუმენტს წარმოადგენს, მთელი 10 წელი ელოდა ძალაში შესვლას. ასეთი ფაქტი პირდაპირ მიუთითებს კომუნიკაციისა და თანამშრომ- ლობის სერიოზულ პრობლემებზე. მდგომარეობის გამოსწორების მიზნით, 2001 წელს შვეიცარიის ლტოლვილთა ფედერალურმა ოფისმა68 IOM-თან69 63 საბჭოეთის მონაწილეობით დაწყებული ომისაგან გაქცეული ლტოლვილები. Mortimer Chambers, Raymond Grew, David Herlihy, Theodore K. Rabb, Isser Woloch, Eugine Rice, The Western Experience (4th edition, Alfred A. Knopf, INC. 1987, NY Library of Congress), გვ. 922-925. 64 R eport of the International conference on Population and Development (Cairo, 5-13.9.1994). https://goo.gl/QTnYex ნანახია: 7.1.2019 წ. 65 Millennium Development Goals, https://goo.gl/PhKuk9 ნანახია: 7.1.2019 წ. 66 UN, Millennium Declaration (18.9.2000). http://undocs.org/A/RES/55/2 ნანახია: 7.1.2019 წ. 67 Sustainable Development Goals, https://www.un.org/sustainabledevelopment/ ნანახია: 7.1.2019 წ. 68 იხ.: https://goo.gl/gv7Lek ნანახია: 7.1.2019 წ. 69 როგორც სამდივნო. 27

თავი I: გლობალური კონტექსტი ერთად წამოიწყო მიგრაციის საკითხებზე კონცენტრირებული სამთავრობა- თაშორისო დიალოგი სახელწოდებით – ბერნის ინიციატივა.70 პროექტის ამო- ცანა იყო, ქვეყნების პატრონაჟით წარმართული საკონსულტაციო პროცესის ამოქმედება, რაც მიზნად ისახავდა სახელმწიფოებს შორის (ე.ი. ქვედა, ეროვ- ნულ სივრცეში) გაღრმავებული თანამშრომლობის საფუძველზე მიგრაციის მართვის უკეთესი სისტემების მიღებას რეგიონულ და გლობალურ დონეებ- ზე. მსოფლიოს სხვადასხვა რეგიონიდან ქვეყნების აქტიური ჩართულობით „ინიციატივა~ ითვალისწინებდა მიგრაციის განხილვას სხვადასხვა პერსპექ- ტივაში, რითაც უშუალოდ მთავრობებს უზრუნველყოფდა ნაყოფიერი ნიადა- გით, რათა ჩამოეყალიბებინათ და შეჯერებულიყვნენ ინოვაციებსა და თა- ნამშრომლობაზე დამყარებული დაბალანსებული და განსაზღვრადი მართვის სისტემების გამოყენებაზე. ინიციატივის ფარგლებში წარმოებული პროცესის ერთ-ერთ ყველაზე მნიშვ- ნელოვან პროდუქტად მიჩნეულია IOM-თან ერთად შემუშავებული მიგრაციის მართვის საერთაშორისო დღის წესრიგი (IAMM)71 – ხალხის ჰუმანური და მო- წესრიგებული გზით გადაადგილების დაგეგმვისა და მართვის პოლიტიკის შემუშავების არასავალდებულო მთავრობათაშორისი მოდალური პლატფორ- მა. IAMM-ს ორი ჩვენთვის საინტერესო და ძალზედ მნიშვნელოვანი მახასი- ათებელი გააჩნია: 1) „ინიციატივა~ შემუშავდა უშუალოდ ქვეყნების, როგორც მიგრაციის მართვის ძირითად აქტორთა მიერ, რაშიც მათ დახმარება გაუწიეს შესაბამისმა რეგიონულმა და საერთაშორისო ორგანიზაციებმა, სამოქალაქო სექტორმა და დამოუკიდებელმა ექსპერტებმა; 2) ინიციატივა მომდინარეობს იმ ქვეყნიდან, რომელსაც მართვის კორპორაციული მოდელი გააჩნია.72 სწო- რედ ის მოდელი, რაც წინამდებარე ნაშრომის განხილვისა და ადვოკატირე- ბის საგანია. აგრეთვე მოდელი, რომელიც პრაქტიკაში წარმოაჩენს გამარ- თული კოორდინაციის და ამგვარად სწორად გადანაწილებული ფუნქციების პირობებში გუნდური მართვის ეფექტს. გლობალურ დონეზე კი, გარკვეული ტაიმ-აუტის შემდეგ, რომლის დროსაც გაეროს შიგნით კაიროს კონფერენციის „სუნელებით შეზავებული~ მიგრაციის თემა კვლავ იხარშებოდა, 2003 წლის 9 დეკემბერს ქ. ჟენევაში (შვეიცარიის კონ- ფედერაცია) დაარსდა მიგრაციის თემებზე მსჯელობისათვის პირველი გლო- 70 იხ.: https://www.iom.int/berne-initiative ნანახია: 7.1.2019 წ. 71 FOM-IOM, International Agenda for Migration Management (Geneva, 2005). https://tinyurl. com/ybo7kxuv ნანახია: 7.1.2019 წ. 72 იხ.: https://tinyurl.com/ybzwwavl ნანახია: 7.1.2019 წ. 28

თავი I: გლობალური კონტექსტი ბალური პანელი – საერთაშორისო მიგრაციის გლობალური კომისია (GCIM).73 მასში 19 წევრი და თითქმის ყველა რეგიონი გაერთიანდა, რითაც ერთ სივრ- ცეში მოექცა მიგრაციის მრავალი პერსპექტივა და ექსპერტიზა. ICPD-სთან თემატურ კვეთაში მყოფი და მასთანვე უნისონში მოქმედი კომისია შეეცადა წინა პლანზე წამოეწია საყოველთაო მსჯელობა საერთაშორისო მიგრაციის რაობის შესახებ. ამისათვის 2005 წლის 31 დეკემბრამდე სამუშაოდ განისაზღ- ვრა ინტერესთა შემდეგი სფეროები: რეგიონების მიხედვით სახელმწიფო და სხვა ტიპის მიგრაციული პოლიტიკისა და ექსპერტიზის მიმოხილვა; კვლევა მიგრაციის კავშირზე ისეთ დისციპლინებთან, როგორებიცაა: განვითარება, ვაჭრობა, ადამიანის უსაფრთხოება, დემოგრაფია, იძულებით გადაადგილება, ფულადი გზავნილები, საერთაშორისო თანამშრომლობა, კერძო სექტორის ჩართულობა, მედიის როლი, ეროვნული და საერთაშორისო უსაფრთხოება, მიგრაციის მონაცემთა მოგროვება და გავრცელება, მიგრაციის საერთაშორი- სო მართვაზე საყოველთაო ყურადღების შენარჩუნება. GCIM-ის საფუძველზე 2006 წლის 14-15 სექტემბერს ქ. ნიუ-იორკში (აშშ) გა- ეროს გენერალური ასამბლეის ფარგლებში საგანგებოდ გამართულ მაღალი დონის დიალოგზე საერთაშორისო მიგრაციასა და განვითარებაზე (HLD)74 გადაწყდა მიგრაციისა და განვითარების გლობალური ფორუმის75 (GFMD) დაარსება, რომლის პირველი შეხვედრა 2007 წელს ქ. ბრიუსელში (ბელგიის სამეფო) გაიმართა. მოგვიანებით, სწორედ GFMD-ის ბაზაზე გაჩაღებული აქტიური მუშაობის შედეგად შემუშავდება მიგრაციის გლობალური მართვის ახალი მოდელი ასახული გლობალურ შეთანხმებაში მიგრაციაზე.76 „ფორუმისთვის~ 5 მიზანი77 განისაზღვრა, რომლის გარშემოც უნდა მომხდა- რიყო მისი საქმიანობის კონცენტრაცია: 1. პოლიტიკის შემმუშავებელთა და მაღალი დონის პოლიტიკოს პრაქტიკოს- თა საჭირო სივრცით უზრუნველყოფა, სადაც განიხილებოდა შესაბამისი პოლიტიკა, პრაქტიკული გამოწვევები და მიგრაციისა და განვითარების კავშირიდან მოსალოდნელი შესაძლებლობები. ხოლო არასამთავრობო 73 Global Commission on International Migration. https://goo.gl/q7Jh94 ნანახია: 7.1.2019 წ. 74 H igh-Level Dialogue on International Migration and Development. https://tinyurl.com/yc759o7y ნანახია: 7.1.2019 წ. 75 G lobal Forum on Migration and Development. https://gfmd.org/process/background ნანახია: 7.1.2019 წ. 76 იხ.: ქვემოთ. 77 იხ.: https://gfmd.org/process/background ნანახია: 7.1.2019 წ. 29

თავი I: გლობალური კონტექსტი და მიგრანტთა ორგანიზაციების, ასევე ექსპერტებისა და გადაწყვეტი- ლების მიმღებთა ერთობლივი მუშაობა წარიმართებოდა კონკრეტული და ქმედებაზე მომართული შედეგების მისაღებად ეროვნულ, ორმხრივ და საერთაშორისო დონეებზე; 2. განვითარების კუთხით მიგრაციიდან და მიგრაციული ნაკადებიდან მომ- დინარე სარგებლის გაზრდის მიზნით, წარმატებული პრაქტიკისა და გამოცდილების გაზიარება, მათი სხვა პირობებისათვის დუბლირება და მისადაგება; 3. ეროვნულ, რეგიონულ და საერთაშორისო დონეებზე მიგრაციასა და განვი- თარების პოლიტიკას შორის კავშირების გამყარების მიზნით საინფორმა- ციო, პოლიტიკური და ინსტიტუციონალური ნაკლოვანებების გამოვლენა; 4. მიგრაციასა და განვითარებას შორის კავშირების გამყარების მიზნით, ქვეყნებს, ასევე ქვეყნებსა და სხვა აქტორებს (საერთაშორისო ორგანი- ზაციები, დიასპორა, მიგრანტები, აკადემია და ა.შ.) შორის პარტნიორო- ბისა და თანამშრომლობის დამყარება; 5. საერთაშორისო პრიორიტეტებისა და მიგრაციისა და განვითარების დღის წესრიგის საერთაშორისო პრიორიტეტთა სტრუქტურიზაცია. ხუთივე პუნქტის მოკლე შინაარსიდან გამოყვანილი განტოლება დაახლო- ებით ასე ჟღერს: კომპლექსური მიდგომა = მიგრაციის ეფექტიან მართვას. მართლაც სწორ და პრაგმატულ მიდგომას, რომლის განხორციელებაც 12 წლის შემდეგ დაიწყო, ბიძგი, დიდი ალბათობით, სწორედ იმ კრიზისმა მისცა, რომლის თავიდან ასაცილებლადაც განისაზღვრა ეს მიზნები. იმავე 2006 წელს GCIM-ის რეკომენდაციით გაერომ დააარსა გლობალური მიგრაციის ჯგუფი (GMG),78 რომელიც დაეფუძნა 2003 წლიდან მოქმედ, წევ- რთა შეზღუდული რაოდენობისგან შემდგარ სააგენტოთაშორისო, ე.წ. ჟენე- ვის მიგრაციის ჯგუფის79 ბაზას. დღეს GMG სააგენტოთაშორისო ჯგუფია, სადაც თავს იყრიან გაეროს 22 ორგანიზაციის80 ხელმძღვანელი, რომელთა მიზანია მიგრაციასთან დაკავშირებული ყველა იმ საერთაშორისო და რეგი- ონული ინსტრუმენტის ფართოდ გამოყენების (პირველ რიგში, საკუთარ წევ- 78 Global Migration Group, https://goo.gl/n41FVB ნანახია: 7.1.2019 წ. 79 Geneva Migration Group. https://tinyurl.com/y9dpd38q ნანახია: 7.1.2019 წ. 80 იქვე. 30

თავი I: გლობალური კონტექსტი რებს შორის) მხარდაჭერა, რაც შესაძლებელს გახდის საერთაშორისო მიგრა- ციის მართვის სფეროში უფრო თანმიმდევრული, ყოვლისმომცველი და უკეთ კოორდინირებული მიდგომის შემუშავებას. ჯგუფის ერთ-ერთ მთავარ საქ- მიანობას აგრეთვე წარმოადგენს GFMD-ის დახმარება და მისი მიდგომების რეალიზაცია წევრი სააგენტოების საქმიანობაში. ამრიგად, 2007 წლისთვის გლობალურ დონეზე უკვე არსებობდა მკაფიოდ ჩამოყალიბებული ხედვა იმისა, თუ რა ფენომენია თანამედროვე საერთაშო- რისო მიგრაცია, რა სფეროებს მოიცავს და როგორ უნდა მოხდეს მისი გლო- ბალური მართვის პროგრესული მეთოდების გადატანა ეროვნულ დონეზე. პა- რალელურად გენეზისი განიცადა გაეროს შიდა სტრუქტურულმა განაწესმა და მიგრაციასთან დაკავშირებულ ორგანიზაციათა/სააგენტოთა რიცხვი ერ- თიორად გაიზარდა. რასაც ცუდ მოვლენად ნამდვილად ვერ მივიჩნევთ, მაგ- რამ ასეთ მრავალპერსონაჟიან გარემოში კოორდინაციის გარეშე ნებისმიერი იდეალური გეგმა, დიდი ალბათობით, დუბლირებას, საქმის გადაფარვასა და გარე დაქსაქსულ კომუნიკაციას შეიძლება ემსხვერპლოს. HLD-მ თავისი მორიგი პროდუქტი 2013 წელს დადო – მაღალი დონის დეკლა- რაცია საერთაშორისო მიგრაციასა და განვითარებაზე,81 რომელიც გაეროს გენერალურ ასამბლეაზე პირველ ოქტომბერს დამტკიცდა. დეკლარაცია ასახავდა იმ ძირითად პრინციპებსა და მიზნებს, რასაც HLD და GFMD ქა- დაგებდა. მიუხედავად იმისა, რომ დოკუმენტში სიტყვა „მართვა~ საერთოდ არ არის ნახსენები, მასში ვრცლად არის განხილული თანამშრომლობისა და კოორდინაციის აუცილებლობა, რაც ყველა გარემოებაში მართვის მნიშვნე- ლოვანი ატრიბუტია. თუმცა აქ, სავარაუდოდ, თავად გლობალურ დონეზე და ამის საფუძველზე სხვა დონეებზეც გავრცელებულ კოორდინაციის საწყის პრობლემებთან და მათი მოგვარების მცდელობასთან უფრო გვაქვს საქმე. თხუთმეტწლიანი პაუზის და ამ შუალედში განვითარებული მრავალი საგულისხ- მო მოვლენის შემდგომ, 2015 წელს, ევროპაში მიგრაციული კრიზისის პიკზე, გაეროს ფორმატში ქვეყნებმა დაამტკიცეს „2030-სთვის მდგრადი განვითარე- ბის დღის წესრიგი~82 თავისი 17 ყოვლისმომცველი მიზნით (SDG). MDG-სგან 81 U N, Declaration of the High-level Dialogue on International Migration and Development (1.10.2013). https://undocs.org/en/A/68/L.5 ნანახია: 7.1.2019 წ. 82 UN, Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development (UN, NY 21.10.2015). https://tinyurl.com/od9mens ნანახია: 8.1.2019 წ. 31

თავი I: გლობალური კონტექსტი განსხვავებით, ახლა მიგრაცია, ფაქტობრივად, ყველა83 „მიზნის~84 და მასთან ერთად სფეროს ნაწილი გახდა, თუმცა საბაზისოდ ითვლება მე-10 მიზნის მე-7 პუნქტი – „მოწესრიგებული, უსაფრთხო, ლეგალური და პასუხისმგებლობაზე დაფუძნებული მიგრაციისა და ხალხთა მობილობის ხელშეწყობა – მათ შორის დაგეგმილი და კარგად მართული პოლიტიკის მეშვეობით~.85 მიუხედავად იმისა, რომ ქვემოთ საუბარი გვექნება მიგრაციის მართვის ისეთ მექანიზმზე, როგო- რიცაა გლობალური შეთანხმება, რეალური გარღვევა მაინც SDG-ებს შეიძლება მივაწეროთ. საქმე ისაა, რომ SDG-მ უზრუნველყო ეროვნულ დონეზე საკოორ- დინაციო მექანიზმების ჩამოყალიბება, რომელიც ქვედა დონეზე შესაბამის დარგობრივ უწყებებთან ერთად შეძლებს მიმართულების თემატურ ასპექტში გადატანას, შესრულების მონიტორინგს და შედეგების ანალიზს. ანუ საინფორ- მაციო ტექნოლოგიების ენაზე რომ ვთქვათ – მოახდინა გლობალური დონის პირდაპირი პორტირება ეროვნულთან, სადაც ადგილობრივი საკოორდინაციო ცენტრის/გამანაწილებლის მეშვეობით მიუერთდა თემატური მიმართულებების ქსელს, რომელთანაც გამართული უკუკავშირი დაამყარა. ახლა მთავარია, რო- გორ იმუშავებს ეს კავშირი პრაქტიკაში და რა შედეგებს დადებს საბოლოოდ. 2016 წლის თებერვალში ქ. ლონდონში (დიდი ბრიტანეთი) გაიმართა სირიის მხარდამჭერი კონფერენცია.86 ევროპაში მიგრაციული კრიზისის ყველაზე დაძაბულ მეორე წელს დონორთა მიერ 10 მილიარდ აშშ დოლარამდე მოგ- როვდა სირიიდან და მიმდებარე რეგიონიდან ლტოლვილთა დასახმარებლად. მარტში კი გაეროს ლტოლვილთა უმაღლესმა კომისარიატმა (UNHCR) თავად ჩაატარა მინისტრთა დონის შეხვედრა.87 2016 წლის 9 მაისს გაეროს გენერალურმა მდივანმა წარმოადგინა საკუთარი რეკომენდაციები,88 რომლებიც ასახა ანგარიშში სახელწოდებით: უსაფრთ- ხოდ და ღირსეულად: ლტოლვილთა და მიგრანტთა მასობრივი გადაადგილე- 83 იხ.: https://goo.gl/8QLqEG ნანახია: 8.1.2019 წ. 84 იხ.: იქვე – მიზნები: 7, 10 და 17. 85 იხ.: https://www.un.org/sustainabledevelopment/inequality/ ნანახია: 8.1.2019 წ. 86 იხ.: https://tinyurl.com/y6vfhohj ნანახია: 8.1.2019 წ. 87 იხ.: https://tinyurl.com/ycowcwbw ნანახია: 8.1.2019 წ. 88 2 015 წლის 22 დეკემბერს გამართულ გაეროს გენერალური ასამბლეის 71-ე სესიის 81-ე პლენარულ სხდომაზე #70/539 რეზოლუციით მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება, რათა მოწვეულიყო მაღალი დონის პლენარული სხდომა ლტოლვილებისა და მიგრანტების დიდი მასების გადაადგილების რეგულირების მიზნით. ამავე მიზნით, გენერალურ მდივანს დაევალა შესაბამისი ანგარიშისა და რეკომენდაციების მომზადება. http://ask. un.org/faq/145539 ნანახია: 8.1.2019 წ. 32

თავი I: გლობალური კონტექსტი ბის მოწესრიგება.89 ვრცელი დოკუმენტი, რომელიც წარმოადგენდა გაეროს 360-გრადუსიან ხედვას მიგრაციის მამოძრავებელი ფაქტორების, დიდი ნაკა- დების მართვის, ლტოლვილების, უკანონო მიმოსვლის, ხალხთა მობილობის და განვითარების, მონაცემების მოგროვების, დამუშავების და სახელმწიფო- თაშორისი თანამშრომლობის შესახებ, მკითხველს ნათელ წარმოდგენას უქმ- ნის, თუ რა არის ორგანიზაციის გლობალური ხედვა მიგრაციის პრობლემე- ბის მოგვარების მიზნით და რა როლი უნდა ითამაშოს თავად შეთანხმებამ. მიგრაციისათვის ძველი რეალობიდან ახლისკენ ერთგვარ ტრამპლინად შეიძ- ლება ჩაითვალოს 2016 წლის 24-25 მაისს ქ. სტამბოლში (თურქეთის რეს- პუბლიკა) გამართული მსოფლიო ჰუმანიტარული სამიტი,90 სადაც სხვა მრა- ვალ საკითხთან ერთად მიგრაციას მნიშვნელოვანი ადგილი და სერიოზული ყურადღება დაეთმო.91 სწორედ ამ შეხვედრის გაგრძელებად მიიჩნევა 2016 წლის 19 სექტემბერს გაეროს გენერალური ასამბლეის ფარგლებში გამარ- თული ე.წ. ნიუ-იორკის სამიტი ლტოლვილებსა და მიგრანტებზე,92 რომელმაც ისტორიის მანძილზე პირველად მოუყარა თავი სახელმწიფოთა და მთავრო- ბების მეთაურებს, რათა უმაღლეს დონეზე ემსჯელა და კონკრეტული გადაწ- ყვეტილებები მიეღო მიგრანტთა ნაკადების რეგულირების მიზნით. შედეგად, მიღებულ იქნა ნიუ-იორკის დეკლარაცია ლტოლვილებსა და მიგრანტებზე. დეკლარაცია გამოხატავს მსოფლიოს 193 ლიდერის პოლიტიკურ ნებას, გა- დაარჩინონ მიგრანტები და დაიცვან მათი უფლებები. სხვა სიტყვებით, ეს ნიშნავდა საერთაშორისო მართვის სისტემის რეორგანიზაციის დასაწყისს. ამ „სერიიდან~ საბოლოო ღონისძიება ე.წ. ლიდერთა სამიტი ლტოლვილებზე, მომდევნო დღეს, 20 სექტემბერს, აშშ-ს პრეზიდენტის მოწვევით გაიმართა, სადაც მონაწილეებს ეთხოვათ დეკლარაციის დებულებებზე დაყრდნობით კონკრეტული მოვალეობების გადანაწილება და ქმედების დაწყება.93 ნიუ-იორკის დეკლარაცია, რომელიც არის საფუძველი მიგრანტებსა და ლტოლვილებზე ორი უახლესი გლობალური შეთანხმებისა, გამოხატავს მსოფლიო ლიდერთა პოლიტიკურ ნებას, გადაარჩინონ მიგრანტები, დაიც- ვან მათი უფლებები და გაინაწილონ პასუხისმგებლობა. ავტორთა თანახ- 89 UN SG Report, In Safety and Dignity: Addressing Large Movements of Refugees and Migrants (UN, NY 26.4.2016). https://tinyurl.com/he4nm3o ნანახია: 8.1.2019 წ. 90 იხ.: https://www.agendaforhumanity.org/summit ნანახია: 8.1.2019 წ. 91 იხ.: https://www.agendaforhumanity.org/summit ნანახია: 8.1.2019 წ. 92 იხ.: https://refugeesmigrants.un.org/summit ნანახია: 8.1.2019 წ. 93 იხ.: გრაფიკი 3. 33

თავი I: გლობალური კონტექსტი მად, გლობალური შეთანხმებების დებულებები არასავალდებულო, უფრო დეკლარაციული ხასიათისაა და მათი განხორციელება კეთილ ნებაზეა დამოკიდებული.94 თანაც, ეს იძლევა უნიკალურ საშუალებას, რომ აგერ უკვე 24 წელიწადზე მეტი ხნის მცდელობა – ჩამოყალიბდეს მართვის ერთიანი და გამართული საერთაშორისო სისტემა – რეალობად იქცეს. თემები უფრო დეტალურადაა განხილული შეთანხმებებში და განმარტებული 2016 წლის 9 მაისით დათარიღებულ გაეროს გენერალური მდივნის რეკომენდაციებში95... „დეკლარაცია~ მოიცავს მსხვილ ვალდებულებებს,96 რომლებიც ეხება როგორც დღევანდელ ვითარებას, ასევე მსოფლიოს მომზადებას მომავალ გამოწვევებზე საპასუხოდ. ზემოთ აღინიშნა, რომ ნიუ-იორკის სამიტმა ბიძგი მისცა გლობალურ, საერ- თაშორისო და ეროვნულ დონეებზე მიგრაციის მართვის მექანიზმების რე- ფორმირებას ან მათ ახლად ჩამოყალიბებას. თუმცა აქვე გასათვალისწინებე- ლია ორი არცთუ ისე უმნიშვნელო ნიუანსი, რომელიც სწორედ რომ მართვის იმ ასპექტს ეხება, რაც მიზნად ისახავს გამართული და ეფექტიანი სისტემის ჩამოყალიბებას. სექტემბრის სამიტზე ხელი მოეწერა ორმხრივ შეთანხმებას (გაერო – IOM), რომლის თანახმადაც, IOM გახდა გაეროსთან დაკავშირებული ორგანიზაცია.97 მას დაევალა ნიუ-იორკის სამიტისა და დეკლარაციის სა- ბოლოო შედეგის – „უსაფრთხო, მოწესრიგებულ და ლეგალურ მიგრაციაზე გლობალური შეთანხმების~98 მომზადება და იმპლემენტაციის კოორდინაცია. ამავე სამიტზე UNHCR-ს დაევალა ე.წ. „ლტოლვილების საკითხზე საყოველ- თაო რეაგირების მექანიზმის~ (CRRF)99 განხორციელება, რაც ნიუ-იორკის 94 „შეთანხმება ათვლის ახალი წერტილია მიგრაციის სფეროსთან დაკავშირებული აქტორებისთვის, და, მათ შორის, IOM-სთვის. არასავალდებულო ხასიათის ეს დოკუმენტი აყალიბებს პლატფორმას, რომელიც სახელმწიფო და არასამთავრობო სექტორის წარმომადგენლებს უზრუნველყოფს სათანადო პრინციპებით მიგრაციის სფეროში თანამშრომლობისა და მიგრანტებზე პასუხისმგებლობის განაწილებისათვის~ – ანტონიო ვიტორინი, IOM-ს გენერალური დირექტორი, 2018 წლის ოქტომბერი. 95 იხ.: ზემოთ. 96 იხ.: UN, New York Declaration for Refugees and Migrants (UN, NY 19.9.2016). https://tinyurl. com/ycqd5x87 ნანახია: 8.1.2019 წ. 97 მ აგალითისთვის, გაეროსთან ანალოგიური სტატუსი გააჩნია მსოფლიო სავაჭრო ორგანიზაციას და ატომური ენერგიის საერთაშორისო სააგენტოს. 98 G lobal Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM), ან გლობალური შეთანხმება მიგრაციაზე. https://tinyurl.com/yb78ebny ნანახია: 8.1.2019 წ. 99 იხ.: https://goo.gl/RruLWA ნანახია: 8.1.2019 წ. 34

თავი I: გლობალური კონტექსტი დეკლარაციის 1-ელ დანართში განსაზღვრულია, როგორც ლტოლვილებზე გლობალური შეთანხმების (GCR)100 შექმნის დავალება. წესით, ყველა ზემოთ აღწერილი მოვლენის ლოგიკური გაგრძელება უნდა იყოს გლობალური მიგრაციის სფეროში ესოდენ დიდი ძვრების ინიციატორი ორგანი- ზაციის შიგნით იმ ინსტიტუციური ჩარჩოს მკაფიოდ განსაზღვრა, რომელიც ჩა- იბარებს მთლიან მიმართულებას და ეფექტიანად მართავს მას. ალბათ, სწორედ ამ მიზეზით მოხდა IOM-ის გაწევრიანება გაეროს ოჯახში და მისთვის GCM-ის „ჩა- ბარება~. მაგრამ, თუკი GCM-ის იდეა მიგრაციის სფეროში შემავალი ყველა განხ- რის კოორდინირებული მართვაა, მაშინ რა ფორმულირება შეიძლება მოვუძებნოთ GCR-ს, რომელიც, მართალია, მონათესავე, მაგრამ მაინც ერთმნიშვნელოვნად ცალკე მყოფი შეთანხმებაა თავისი საკუთარი კოორდინატორით UNHCR-ის სა- ხით. საგულისხმოა ისიც, რომ ეს უკანასკნელი GMG-ში შემავალ გაერო-ს სხვა 21 სააგენტოსთან ერთად, რომლებიც პირდაპირ თუ ირიბად მუშაობენ მიგრაციაზე, სერიოზული ეჭვის თვალით უყურებს „მშობლიურ სახლში~ მიგრაციის მართვის თვალსაზრისით ახლად მოსული IOM-ს ახალ ფუნქციებს და „წამყვან როლს~. თავის ამგვარ ღრმად კრიტიკულ მიდგომას სკეპტიკოსი სააგენტოები ამყარებენ 2015 წელს IOM-ის მმართველი საბჭოს მიერ მიღებული ე.წ. „მიგრაციის მართვის ჩარჩოს~101 (MiGOF) შინაარსითაც, სადაც, მათი აზრით, მიგრანტთა უფლებების დაცვა უფრო მეორეხარისხოვან ამოცანადაა წარმოჩენილი. ამის საპირისპიროდ, გაეროს წევრი ქვეყნები, რომელთაც IOM-თან თანამშრომლობის ათწლეულები აკავშირებს, აღიქვამენ ამ უკანასკნელს, როგორც ორგანოს, რომელსაც რეალუ- რად შესწევს ძალა, ითავოს და წარმატებით განახორციელოს კოორდინაციის და მართვის ვალდებულება. თუმცა აქვე აღნიშნავენ იმასაც, რომ თანამშრომლობა და კოორდინაცია სხვა სააგენტოებთან ძალზედ მნიშვნელოვანია. კიდევ ერთი პარალელური რამ, რაც ნიუ-იორკის სამიტს მოჰყვა, არის ის, რომ 2016 წლის სამიტის შემდგომი ქმედებებისა და მიგრაციასთან დაკავშირებული საკითხების კოორდინატორის როლი გაეროს გენერალურმა მდივანმა მიანიჭა საერთაშო- რისო მიგრაციის საკითხებში თავის საგანგებო წარმომადგენელს.102 გამოდის, რომ IOM-ისთვის, რომელმაც „ოჯახში~ მიგრაციის თემები უნდა ჩაიბაროს, და UNHCR-ისთვის, რომელიც „თავისი შეთანხმების~ დამოუკიდებლად მართვას გეგმავს, საგანგებო წარმომადგენელი დამატებითი რგოლის სახით დუბლიორად 100 იხ.: UN, Report of the United Nations High Commissioner for Refugees – Part II Global Compact on Refugees (UN, NY 2018). http://www.unhcr.org/gcr/GCR_English.pdf ნანახია: 8.1.2019 წ. 101 IOM, Migration Governance Framework (2015). https://tinyurl.com/yde4x54j ნანახია: 8.1.2019 წ. 102 იხ.: https://tinyurl.com/ycf9bxpj ნანახია: 8.1.2019 წ. 35

თავი I: გლობალური კონტექსტი და/ან ზემდგომ კოორდინატორად იქცა.103 IOM-ის მხარდაჭერა ქვეყნებმა და, ასე- ვე, ევროკავშირმა GCM-ზე მუშაობისას ერთხმად დააფიქსირეს. ეს, ერთი მხრივ, ზურგს უმაგრებს ორგანიზაციას, რომელსაც უკანასკნელი 67 წლის მანძილზე მე- ორედ მართავს არა აშშ-ს104 წარმომადგენელი იმ ორგანიზაციის შიგნით, რომლის გენერალური მდივანი ამ პოსტზე დანიშვნამდე ერთგულად ხელმძღვანელობდა UNHCR-ს. თავისუფლად შეიძლება ითქვას, რომ IOM-ის ამოცანა ზერთულია და იმაზე, თუ როგორ გაუმკლავდება ორგანიზაცია მას გაეროს შიგნით, თუ მის ფარ- გლებს გარეთ, დიდწილადაა დამოკიდებული მთელი საერთაშორისო სისტემისა და მისი წარმატებული რეფორმირების ბედი. დასასრულ, მოდით კვლავ ერთხელ მივუბრუნდეთ იმ ორ მნიშვნელოვან შე- თანხმებას, რომლებმაც ერთად ან ცალ-ცალკე უნდა „დაალაგონ~ ვითარება როგორც „საკუთარ სახლში~, ისე მის მიღმა ყველა დონეზე. როგორც აღვნიშნეთ, გლობალური შეთანხმება მიგრაციაზე არის გაეროს პირველი ასეთი სახის დოკუმენტი, რომელიც ეხება საერთო პრინციპების ჩა- მოყალიბებას საერთაშორისო მიგრაციის სფეროში. გაეროს განმარტებით, ეს არასავალდებულო შეთანხმება ეფუძნება სახელმწიფოს სუვერენიტეტს, პასუხისმგებლობის გაზიარებას, დისკრიმინაციასთან ბრძოლას და ადა- მიანის უფლებებს. იგი ხაზს უსვამს ერთობლივ მიდგომათა როლს მიგრა- ციისგან მომავალი სარგებლის ოპტიმიზაციაში და ამავდროულად ეხმიანება უბრალო ინდივიდთა და საზოგადოებებისთვის რისკებსა და გამოწვევებს წარმოშობის, ტრანზიტის და დანიშნულების ქვეყნებში. GCM თავს მიიჩნევს „[მხოლოდ ერთ] ეტაპად და არა ძალისხმევის ფინიშად~. შეთანხმება შედგენილია 2030 წლისთვის მდგრადი განვითარების დღის წესრიგის 10.7 მიზნის შესაბამისად, სადაც წევრი ქვეყნები იღებენ ვალდე- ბულებას, რომ საერთაშორისო დონეზე ითანამშრომლებენ უსაფრთხო, მო- წესრიგებული და ლეგალური მიგრაციის უზრუნველსაყოფად. ნიუ-იორკის დეკლარაციის მე-2 დანართში განსაზღვრულ ფარგლებში ადგილობრივ, ეროვნულ, რეგიონულ და გლობალურ დონეებზე მიგრაციის უკეთ მართვის მიზნით გაწერილი 23105 მიზნის მიხედვით106 შეთანხმება: 103 მცირე დროით, რადგან შეთანხმების ამოქმედებასთან ერთად საგანგებო წარმომადგენელს ჩაანაცვლებს (რომლის ვადა 2018 წ. დეკემბერში ამოიწურა) გაეროს მიგრაციის ქსელი (იხ. ქვემოთ), რომელიც IOM-ის კოორდინაციით იმოქმედებს. 104 T he Guardian, UN snubs Trump by rejecting US pick for migration agency (29.6.18). https:// tinyurl.com/ya89y3so ნანახია: 8.1.2019 წ. 105 იხ.: „შეთანხმების~ მე-16 მუხლი, https://tinyurl.com/yb78ebny ნანახია: 8.1.2019 წ. 106 იხ.: https://tinyurl.com/yahwprqm ნანახია: 8.1.2019 წ. 36

თავი I: გლობალური კონტექსტი • მოიცავს საერთაშორისო მიგრაციის ყველა (ჰუმანიტარული, განვითარე- ბის, ადამიანის უფლებების და ა.შ.) ასპექტს; • შეიტანს მნიშვნელოვან წვლილს საერთაშორისო მიგრაციის გლობალურ მართვასა და კოორდინაციის გაძლიერებაში; • უზრუნველყოფს ბაზას მიგრანტებისა და ადამიანური მობილობის მიზ- ნით ყოვლისმომცველი საერთაშორისო თანამშრომლობისათვის; • შექმნის ქმედით ვალდებულებებს, საიმპლემენტაციო საშუალებებსა და პლატფორმას წევრ ქვეყნებს შორის საერთაშორისო მიგრაციასთან და მის ყველა ასპექტთან მიმართებით შემდგომი ქმედებისა და მიმოხილვის მიზნით; • იხელმძღვანელებს 2030 წლისთვის მდგრადი განვითარების დღის წეს- რიგითა და ადის-აბებას სამოქმედო დღის წესრიგით;107 • მხედველობაში მიიღებს HLD-ის 2013 წლის დეკლარაციას.108 GCM-ზე მუშაობა გაეროსა და IOM-ის, ფაქტობრივად ყველა რესურსის მობი- ლიზებით წარიმართა. შეთანხმებაზე მოლაპარაკებათა დასაწყებად ნაყოფი- ერი ნიადაგი მოამზადა მიგრაციის საკითხებში გაეროს გენერალური მდივნის საგანგებო წარმომადგენლის ანგარიშმა,109 სადაც დეტალურადაა დაჯამებუ- ლი თანამედროვე მიგრაციის გამოწვევები, მოცემულია რეაგირების გზები და ყოველივე ეს გაერთიანებულია მიგრაციის და განვითარების საერთო თა- ღის ქვეშ. სხვა დოკუმენტების მსგავსად, თუმცა უფრო მკაფიოდ, ანგარიშში კვლავ ხაზგასმულია მართვის კონტექსტში კოორდინაციისა და ერთობლივი თანაქმედების აუცილებლობა, რაც პრობლემების მოგვარების ერთ-ერთ გა- რანტიად სახელდება. გასაკვირი არაა, რომ GCM-ის მთავარ მხარდამჭერ ფო- რუმად GFMD იქცა, რომელიც სწორედ რომ ხსენებული ანგარიშის ავტორის ინიციატივით შეიქმნა და წლების მანძილზე მისი მხარდაჭერით საქმიანობდა. თავისთავად, არც ის მოგვეჩვენება უცნაურად, რომ შეთანხმების მომზადების 107 U N, Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development (Addis Ababa Action Agenda) The final text of the outcome document adopted at the Third Internatinal Conference on Financing for Development (Addis Ababa, Ethiopia, 13–16 July 2015) and endorsed by the General Assembly in its resolution 69/313 of 27 July 2015. https://tinyurl.com/ydh7k5uv ნანახია: 8.1.2019 წ. 108 იხ.: https://tinyurl.com/y9jbvjx2 ნანახია: 8.1.2019 წ. 109 UN, Report of the Special Representative of the SecretaryGeneral on Migration (UN, NY 3.2.2017). https://tinyurl.com/ybg62pcn ნანახია: 8.1.2019 წ. 37

თავი I: გლობალური კონტექსტი პერიოდში GFMD-ის თანათავმჯდომარეობა გერმანიამ (სირიელ მიგრანტთა ცენტრალური დანიშნულების ქვეყანა და, როგორც ანალიტიკოსები მიანიშნე- ბენ, შეთანხმების ერთ-ერთი მთავარი ინიციატორი110) და სიმბოლურად მარო- კომ (მიგრანტთა წარმოშობის რეგიონის/კონტინენტის წარმომადგენელი ქვე- ყანა, „მიგრაცია და განვითარების~ ნოუჰაუს ინიციატორი) გაინაწილეს. როგორც ასეთი მიგრაციის თემის და უშუალოდ GCM-ის რეფორმირება-მი- ღება-მართვის მიზნით გაერომ სხვათა შორის ორი მნიშვნელოვანი რამ მო- იმოქმედა: 1) თავის რიგებში მიიღო IOM, აღჭურვა შესაბამისი უფლებამო- სილებებით და მთელი მისი არსენალი მიმართა პრობლემის დაძლევისკენ. ამას მრავალი ახსნა შეიძლება მოეძებნოს, მაგალითად, ის, რომ გაეროს შიდა სტრუქტურები ვეღარ ახერხებდნენ პრობლემასთან გამკლავებას და ამისათ- ვის ორგანიზაციას „ახალი სისხლი~ დასჭირდა; ან IOM-ის გაეროში გაწევ- რებით ორგანიზაცია ცდილობს ერთ, გლობალურ ჩარჩოში მოაქციოს დიდი მექანიზმის ყველა „გაბნეული~ ელემენტი; ან შესაძლოა ორივე ერთად; 2) ჩა- მოაყალიბა გაეროს მიგრაციის ქსელი, რომლის ცხრა ძირითად მიზანს შორის ერთ-ერთი მთავარია: „GCM-ის განხორციელების მიზნით, გაეროს სტრუქ- ტურებს შორის ყველა დონეზე სწორად განსაზღვრული კავშირების საფუძ- ველზე, ქვეყნების, რეგიონულ და გლობალურ დონეებზე გაეროს სისტემის ურთიერთშეთანხმებული ქმედების ხელშეწყობა ყველგან, სადაც ასეთი ქმე- დება შედეგს მოიტანს.~111 ზემოთ ბევრი ვისაუბრეთ IOM-ის მდგომარეობა- ზე და იმაზე, თუ როგორ უნდა უზრუნველყოს მან ეფექტიანი საქმიანობა. თუმცა ამ მცირე, მაგრამ მრავლისმთქმელი ამონარიდიდან შეგვიძლია გარკ- ვეული დასკვნები გავაკეთოთ, რაც IOM-ის (შესაძლოა, როგორც ამ ქსელის იდეის პირდაპირი ავტორის) სასარგებლოდ მეტყველებს. და აი რატომ. ქსელის დაარსების ინიციატივა მომდინარეობს 2017 წელს გაეროს გენერა- ლური მდივნის მიერ წარმოდგენილი ანგარიშიდან – „მიგრაციის სარგებელი ყველასთვის~,112 სადაც ნიუ-იორკის დეკლარაციისა და GCM-ის ეფექტიანი განხორციელების მიზნით მიგრაციის სფეროში გაეროს სტრუქტურებს შო- რის კოორდინაციის გაძლიერებაზეა საუბარი (რაც ჰაერივით ესაჭიროება 110 R euters, Merkel brands opponents of U.N. migrant pact ‘nationalists’ (21.11.2018). https:// tinyurl.com/y8vxx3vo ნანახია: 8.1.2019 წ. 111 2 018 წლის 10-11 დეკემბრის მარაქეშის (მაროკოს სამეფო) მთავრობათაშორისი კონ- ფერენციის, 1-ლი დიალოგის/სესიის (GCM-თან დაკავშირებული ვალდებულებების მხარდამჭერი ქმედება – 10 დეკემბერი) დანართი: გაეროს მიგრაციის ქსელის კომპეტენციები, გვ. 1, ქსელის მიზნები, მე-2 პარაგრაფი. 112 U N, Making migration work for all Report of the Secretary-General (UN, NY 12.12.2017). https://tinyurl.com/ya5hs79f ნანახია: 8.1.2019 წ. 38

თავი I: გლობალური კონტექსტი IOM-ს). ორგანიზაციის შიგნით გაფართოებული კონსულტაციების, აგრეთ- ვე საკუთარი მოადგილის და საერთაშორისო მიგრაციის საკითხებში თავის საგანგებო წარმომადგენლის წინადადებით, 2018 წლის 23 მაისს გამართულ აღმასრულებელი კომიტეტის სხდომაზე გენერალურმა მდივანმა მიიღო გა- დაწყვეტილება ქსელის დაარსების შესახებ. საგულისხმოა ისიც, რომ იგი ჩაანაცვლებს მიგრაციის გლობალურ ჯგუფს (GMG), რომელიც გაეროს 22 უმსხვილეს ორგანიზაციას აერთიანებს. ქსელი ახლა ამ 22-ს 18-ს დაუმატებს და გაეროს შიგნით და მასთან დაკავშირებულ, ფაქტობრივად, ყველა მიმარ- თულებას მოიცავს. ასევე, ქსელის კარი ღიაა გაეროს ყველა იმ სხვა სააგენ- ტოსათვის, რომელსაც მასში წევრობის სურვილი გაუჩნდება. გენერალურ მდივანთან ანგარიშვალდებულ ორგანოს სათავეში ჩაუდგება მიგრაციის სფეროსთან პირდაპირ დაკავშირებული ორგანიზაციებისგან შემდგარი აღ- მასრულებელი კომიტეტი, ხოლო გაფართოებული უფლებამოსილების მქონე სამდივნოს როლს IOM-ი შეასრულებს. მისი მეშვეობით განისაზღვრება ქსე- ლის სამოქმედო მიზნები, გეგმა და ორგანიზაციების ან მათგან შემდგარი სამუშაო ჯგუფების დავალებები. ხოლო დაფინანსებაზე (ნებაყოფლობითი კონტრიბუციების მოძიება) იზრუნებს შესაძლებლობების შექმნის მექანიზმი (CBM). ეროვნულ/რეგიონულ დონეზე ქსელის საკონტაქტო როლს გასწევს გაეროს რეგიონული წარმომადგენლობა ან რეზიდენტი კოორდინატორი. რე- გიონულ დონეზე კი ამ ფუნქციას ითავებენ გაეროს განვითარების ხელშეწ- ყობის გეგმები (UNDAF). გაწეული საქმიანობა შეფასდება ყოველ 12 თვეში ერთხელ. კორპორაციული არსის მქონე113 ასეთი სისტემა IOM-ის მსოფლმხედველობის შემადგენელი114 ნაწილია და ამიტომაც უნდა ვივარაუდოთ, რომ ქსელის შექმ- ნაში მას ლომის წილი მიუძღვის. ამ მოსაზრებას ისიც ამყარებს, რომ სწორედ ასეთი მექანიზმი თუ დაეხმარება IOM-ის – „...გაეროს სტრუქტურებს შორის ყველა დონეზე სწორად განსაზღვრული კავშირების საფუძველზე, ... გაეროს სისტემის ურთიერთშეთანხმებული ქმედების ხელშეწყობაში ყველგან, სადაც ასეთი ქმედება შედეგს მოიტანს~, – შედეგს კი ეს ყველგან მოიტანს. ჩანაფიქრის მიხედვით, გლობალურმა შეთანხმებამ გაერო უნდა აქციოს იმ ცენტრალურ ორგანოდ, რომელიც იმუშავებს მიგრაციასთან დაკავშირებუ- ლი პრობლემების გადაჭრაზე. ამის გაკეთებაში მას GFMD-თან და CBM-თან ერთად საერთაშორისო მიგრაციის მიმოხილვის ფორუმი დაეხმარება,115 113 იხ.: გრაფიკი 4. 114 იხ.: ქვემოთ, ქართული მოდელი, 1995 წლის მიგრაციის კომისია. 115 International Migration Review Forum. 39

თავი I: გლობალური კონტექსტი რომელიც, თავის მხრივ, HLD-ის ჩაანაცვლებს და GCM-ის მიღებიდან ოთხი წლის შემდეგ (2022 წ.) შეაფასებს შედეგებს. ორწლიანი სამუშაო პროცესი 4 ნაწილად116 დაიყო: 1) 6 თემატური სესია (2017 წლის მაისი-ოქტომბერი), რომლის დროსაც წევრ ქვეყნებთან ერთად შეთანხმდა ბლოკებში დაჯგუფებულ თემატურ მიმართულებებზე (ადამი- ანის უფლებები, მამოძრავებელი ფაქტორები, საერთაშორისო თანამშრომ- ლობა, მიგრანტთა წვლილი, უკანონო გადაყვანა და ტრეფიკინგი, შრომითი მობილობა) ქმედებათა პირველი მონახაზი. 5 (2017 წ. აგვისტო-ნოემბერი) რეგიონული მოსამზადებელი შეხვედრა, სადაც თემატიკა განხილულ იქნა რეგიონული სპეციფიკაციების გათვალისწინებით; დაინტერესებულ მხარე- თა კონსულტაციები – 5 მრავალმხრივი მოსმენა (2017 წ. ივლისი – 2018 წ. მაისი), რეგიონული სამოქალაქო საზოგადოების 7 ფორუმი (2017 წ. აგვის- ტო-ნოემბერი); 2) შუალედური შემაჯამებელი შეხვედრა (2017 წ. 4-6 დეკემ- ბერი); 3) მთავრობათაშორისი მოლაპარაკებების 6 რაუნდი (2018 წ. თებერ- ვალი-ივლისი), რომლის დროსაც მოხდა შეთანხმების 4 პროექტის განხილვა და შეთანხმება; 3) დაინტერესებულ მხარეთა საკონსულტაციო შეხვედრე- ბი (2018 წ. ივლისი-ნოემბერი); 4) საერთაშორისო სამთავრობათაშორისო კონფერენცია-სამიტი117 მაროკოს სამეფოში (ქ. მარაქეში, 2018 წ. დეკემბე- რი), რომლის დროსაც მოხდა შეთანხმების მიღება.118 პროცესის ფასილიტა- ციას ორი ქვეყანა მექსიკის შეერთებული შტატები და შვეიცარიის კონფედე- რაცია ახორციელებდნენ. დამატებითი რგოლი ამ პროცესში GFMD-ია. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ, GFMD ერთგვარი ეგზიტპოლი უნდა ყოფილიყო შე- თანხმების წარმატების გასაზომად. დოკუმენტს საქართველოც მიუერთდა119 ერთი მიზეზითა და ერთი დათქმით. მიერთების მიზეზი გახდა ის ფაქტი, რომ შეთანხმების 23 მიზნიდან უმეტე- სობა საქართველოს (VLAP, SDG, AA, ასევე სხვა საერთაშორისო ხელშეკრუ- ლებების და შეთანხმებების ფარგლებში) უკვე ან შესრულებული ჰქონდა, ან იმპლემენტაციის პროცესში იყო. დათქმა კი იყო ის, რომ მიერთების საფუძ- ველი იქნებოდა შეთანხმების ერთმნიშვნელოვნად ნებაყოფლობითი ხასი- 116 იხ.: https://tinyurl.com/y9hllwpu ნანახია: 8.1.2019 წ. 117 იხ.: http://www.un.org/en/conf/migration/ ნანახია: 8.1.2019 წ. 118 იხ.: https://news.un.org/en/story/2018/12/1028941 ნანახია: 8.1.2019 წ. 119 GCM/R-ზე მუშაობისას, შეთანხმებებს განიხილავდა კომისიის ყველა წევრი უწყება საკუთარი პროფილისა და დარგების მიხედვით. საბოლოო ჯამში მათი დასკვნები გადაეცა საგარეო საქმეთა სამინისტროს, რომელსაც ამ დასკვნებზე დაყრდნობით, ასევე საგარეო-პოლიტიკურ ჭრილში საკუთარი შეფასების საფუძველზე, უნდა წარმოედგინა საბოლოო რეკომენდაცია ამ საერთაშორისო შეთანხმებებთან მიერთებაზე. 40

თავი I: გლობალური კონტექსტი ათი და ქვეყანა დოკუმენტს განიხილავდა, როგორც მხოლოდ და მხოლოდ სარეკომენდაციოს და თავისი ეროვნული ინტერესების გათვალისწინებით იმოქმედებდა.120 ეროვნულ დონეზე დოკუმენტზე მუშაობის საკითხს ოდნავ მოგვიანებით, შემდეგ თავში დავუბრუნდებით. და ბოლოს, SDG-ებისა და GCM-ის იდეალურად და უნისონში ამოქმედების შემთხვევაში, არა მარტო არალეგალური და მოუწესრიგებელი მიგრაცია იკლებს, არამედ თავად მობილობის, როგორც ასეთის, მასშტაბიც საგრძ- ნობლად შემცირდება. რატომ? იმიტომ, რომ პირველის ერთ-ერთი მთავარი მიზანია (წარმოშობის ქვეყნებში) სიღარიბის შემცირება და განვითარება, მე- ორისა კი მიგრაციული ნაკადების ჰუმანური, მაგრამ მკაცრი რეგულირება. ხოლო, თუ გავითვალისწინებთ, რომ მიგრანტთა უმეტესობა, ძირითადად, ეკონომიკური კეთილდღეობის გაუმჯობესების მიზნით მიგრირებს, მაშინ პა- სუხიც ნათელი ხდება. საინტერესო იქნება მექანიზმის გავლენა წარმოშობის და მიმღები ქვეყნების შრომის ბაზარზე, მოსახლეობის ზრდასა და მრავალ სხვა ერთმანეთთან დაკავშირებულ ფაქტორზე. GCR-ის ფუძეც ნიუ-იორკის დეკლარაციაა და მის 1-ელ დანართში გაწერილი CRRF-დან მომდინარე დავალებაა. ეს არასავალდებულო შეთანხმება რამდენიმე ძირითადი ნაწილისგან შედგება: • შესავალი, სადაც აღწერილია შეთანხმების შემუშავების მიზეზი, სახელ- მძღვანელო პრინციპები და მიზნები; • ნიუ-იორკის დეკლარაციის 1-ელ დანართში გაწერილი CRRF; • სამოქმედო გეგმა, რომელშიც მოცემულია შეთანხმების განხორციელე- ბის მიზნით მისაღები ზომები. გლობალური შეთანხმებები გლობალურ საკითხებს განიხილავენ და ამ შემთ- ხვევაშიც ასე მოხდა. მაგრამ წლების მანძილზე დაგროვილი პრობლემების ერთი ხელის მოსმით გადაჭრის პროცესში მრავალ წვრილმან, თუმცა მნიშ- ვნელოვან მომენტს მაინც ვერ გაექცევი. მართლაც, ასეთი განსახილველი და მოსალაპარაკებელი ბევრი საკითხი აღმოჩნდა. ერთი უკავშირდებოდა მე- ორეს, იგი წარმოშობდა მესამეს და ა.შ. რაც უფრო შორს მიდიოდა მსჯელობა, 120 ი ხ.: მარაქეშის სამიტის ვიდეო-ჩანაწერი, საქართველოს მიმართვა, მე-9 წთ. https:// tinyurl.com/yda7egy4 ნანახია: 8.1.2019 წ. 41

თავი I: გლობალური კონტექსტი მით უფრო მეტი დეტალი იკვეთებოდა. ხანგრძლივი დებატების შემდეგ წინ წაწეულ მხარეებს რაღაც მომენტში კვლავ უკან დაბრუნება უხდებოდათ, რო- დესაც საქმე ტერმინთა განმარტებამდე ან, უფრო მართებულად რომ ვთქვათ – გამოსწორებამდე მიდიოდა. GCM-ი სტატისტიკის ეროვნულ სისტემებში საერთაშორისო მიგრანტთა121 და კანონმდებლობაში, მიგრაციის პოლიტიკა- სა და დაგეგმვაში ადამიანით უკანონო ვაჭრობის122 განმარტების აუცილებ- ლობასთან ერთად, პირდაპირ მიუთითებს მედიის წარმომადგენელთათვის მიგრაციის სფეროს ტერმინოლოგიის განმარტების აუცილებლობაზე.123 ამგვარად, ორივე შეთანხმებაზე მოლაპარაკების პროცესმა თავდაპირველად ერთგვარი ლაკმუსის, ხოლო ბოლოსკენ კატალიზატორის როლი ითამაშა, რაც უფრო დადებით მოვლენად შეიძლება მივიჩნიოთ. პირველ რიგში, სრუ- ლი სიცხადით და ხმამაღლა წარმოჩინდა წარმოშობის და მიმღებ ქვეყნებს შორის არსებული რადიკალურად განსხვავებული ხედვები, რამაც თავიდან- ვე განაპირობა დოკუმენტების არასავალდებულო ხასიათი. ასევე, გამოაშ- კარავდა ხარვეზები ყველა დონეზე არსებულ მართვის სისტემებში, ხოლო გლობალურ შემთხვევაში სამომავლო მიდგომებშიც. ვითარება ნამდვილად საინტერესო და, როგორც ასეთ შემთხვევებში ამბო- ბენ – გამოწვევებით სავსეა. ერთი მხრივ, მსოფლიო თანამეგობრობა მიუახ- ლოვდა იმ მომენტს, როდესაც საყოველთაო თანხმობის საფუძველზე მოხ- დება მიგრაციის „ცენტრალიზებული~ მართვა – საერთო პრინციპებითა და მსგავსი მექანიზმებით. მეორე მხრივ, თავად ის ორგანო, რომელმაც პრინ- ციპით – ზემოდან ქვემოთ – უნდა განახორციელოს მართვის კოორდინაცია, როგორც ჩანს, გარკვეულ დროს მაინც მოანდომებს საკუთარი სისტემის შიგ- ნით ვითარების დალაგებას, რადგან სხვა შემთხვევაში ცენტრალურ მექანიზ- მში წარმოქმნილმა პარალელურმა განშტოებებმა შეიძლება კოორდინაციაზე დასახარჯი იმ ენერგიის დიდი წილი მოიხმაროს, რაც, წესით, საერთაშორისო და ეროვნულ დონეებზე უნდა მიემართოს მათ ასამოქმედებლად და სტაბი- ლურად შესანარჩუნებლად. 121 GCM, ნიუ-იორკი (აშშ), 13.07.2018, ამოცანა 1, მუხლი 17, პარაგრაფი b, გვ. 7. 122 G CM, ნიუ-იორკი (აშშ), 13.07.2018, ამოცანა 9, მუხლი 25, პარაგრაფი e, გვ. 17 და ამოცანა 10, მუხლი 26, პარაგრაფი f, გვ. 18. 123 GCM, ნიუ-იორკი (აშშ), 13.07.2018, ამოცანა 17, მუხლი 33, პარაგრაფი c, გვ. 24. 42

თავი I: გლობალური კონტექსტი 1.2.3 რეგიონული დონე – ევროკავშირი რეგიონულ დონეზე მართვის მექანიზმების განსახილველად, კვლევისათვის განსაკუთრებით საინტერესო არეალია ევროპა, უფრო სწორად, ევროკავში- რი და ამ სივრცესთან დაკავშირებული უამრავი თემა (თანამედროვე მიგრა- ციული კრიზისი, მიგრაციაზე გლობალური შეთანხმების ევროპული ფესვები, მართვის უფრო კოორდინირებული სისტემა და ა.შ,). გაერთიანების მიგრა- ციული პოლიტიკის დეტალური განხილვა ახლოდან დაგვანახებს მართვის რეგიონულ სისტემას და მასზე დამოკიდებულ პროცესებს; მოგვცემს კონკ- რეტული მექანიზმების დონეზე გლობალური მმართველობის ანალოგებთან პარალელების გავლების საშუალებას; წარმოაჩენს, თუ რამ იქონია გავლენა ქართულ მოდელზე, რომელიც სწორედ ევროპული სისტემების გათვალის- წინებით და გაერთიანების დახმარებითაა შექმნილი. მეორე მხრივ, ასეთი დეტალები აუცილებელია უშუალოდ კავშირის წევრი და რეგიონში შემავალი ქვეყნების სისტემების დახასიათებისას. ამიტომაც, წინამდებარე ქვეთავი მოიცავს დაწვრილებით ცნობებს ევროკავშირის მიგრაციულ პოლიტიკაზე, მართვის მექანიზმებზე და მათ ურთიერთკავშირზე რეგიონულ და გლობა- ლურ პროცესებთან, უშუალოდ გაეროსთან და კავშირის წინაშე მდგომ გა- მოწვევებთან. ა) სიტუაციის მიმოხილვა124 „ევროკავშირს არ აქვს იმის ფუფუნება, რომ თავის თავში ჩაიკეტოს. ჩვენი ვალია, დავიცვათ საკუთარი მოქალაქეები და, ამავდროულად, ხელი შევუწყოთ ჩვენი ინტერესებისა და უნივერსალური ფასეულობების გავრცელებას.~125 გასული საუკუნის 90-იან წლებში საბჭოთა კავშირის და მის კვალდაკვალ ვარშავის ბლოკის126 დაშლასთან ერთად, ევროკავშირის გაზრდილი საერთაშორისო გავლენის, გაფართოების და მზარდი პოლიტიკურ- ეკონომიკური ინტეგრაციის ფონზე, XX საუკუნის დასასრულისთვის 124 წინამდებარე ქვეთავის ამ ნაწილის წერისას გამოყენებულია საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტროს და ევროკავშირის შესაბამისი სტრუქტურების საინფორმაციო მასალები. 125 E U, The European Union in a changing global environment – A more connected, contested and complex world (Brussels, 2015). http://eeas.europa.eu/archives/docs/docs/strategic_ review/eu-strategic-review_executive_summary_en.pdf ნანახია: 9.1.2019 წ. 126 იხ.: ზემოთ. 43

თავი I: გლობალური კონტექსტი ჩამოყალიბდა127 გაერთიანების საერთო საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკა (CFSP).128 ამ უკანასკნელის ფარგლებში მოგვიანებით შეიქმნა საერთო უსაფრთხოებისა და თავდაცვის პოლიტიკა (CSDP),129 რომლის გა- საძლიერებლად 2003 წელს შემუშავდა უსაფრთხოების პირველი სტრატეგი- ული დოკუმენტი (უსაფრთხო ევროპა უკეთეს სამყაროში).130 მისი განხორ- ციელება შეფასდა 2008 წელს გამოქვეყნებულ ე.წ. სოლანას ანგარიშში.131 ხსენებულ სტრატეგიასა და მის ანგარიშში არაერთხელაა საუბარი მიგრაცი- აზე, მის განმაპირობებელ შესაძლო მიზეზებსა და მოგვარების (იმ დროისათ- ვის ეფექტიან) გზებზე. 2003 წლის სტრატეგია მთავარ საფრთხეებად ტერორიზმს, მასობრივი განადგურების იარაღის გავრცელებას, რეგიონულ კონფლიქტებს, (ასევე) არალეგალურ მიგრაციას, არშემდგარ სახელმწიფოებსა და ორგანიზებულ დანაშაულს ასახელებს. დოკუმენტის თანახმად, ევროკავშირის სტრატეგიულ მიზნებად – საფრთხეებთან გამკლავება, სამეზობლოში უსაფრთხოების ხელშეწყობა და მრავალპოლუსიანი მსოფლიო წესრიგია განსაზღვრული.132 ხოლო 2008 წლის ანგარიშის მიხედვით, მასობრივი განადგურების იარაღის გავრცელების, ტერორიზმისა და ორგანიზებული დანაშაულის საფრთხეებს კიბერდანაშაული, ენერგოუსაფრთხოება და კლიმატის ცვლილება მისგან მომდინარე მიგრაციული ნაკადებით დაემატა.133 თუმცა, ბოლო წლებში მსოფლიოსა და განსაკუთრებით ევროპის კონტინენ- ტზე უსაფრთხოებისა და მასთან დაკავშირებული მიგრაციის კუთხით რადი- კალურმა ცვლილებებმა ევროკავშირისთვის ცხადი გახადა, რომ საჭირო იყო უფრო ძლიერი და მტკიცე ზომების გატარება. ეს საკითხი წარმოადგენდა ევროკავშირში არაერთი შიდა განხილვის თემას. ამ მიმართულებებით გადა- სადგამი აუცილებელი ნაბიჯები დეტალურად აისახა 2015 წლის 18 მაისის134 127 იხ.: https://tinyurl.com/yaaqwf8m ნანახია: 3.11.18 წ. 128 იხ.: https://tinyurl.com/yagf3fez და https://tinyurl.com/y776zrbl ნანახია: 9.1.2019 წ. 129 Common Security and Defense Policy https://tinyurl.com/y8kj2fp2 ნანახია: 9.1.2019 წ. 130 EU, European Security Strategy – A Secure Europe in a Better World (Brussels, 12.12.2003). https://tinyurl.com/yaf9ggwv ნანახია: 9.1.2019 წ. 131 EU, Report on the implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World (Brussels, 11.12.2008). https://tinyurl.com/yaug947l ნანახია: 9.1.2019 წ. 132 იხ.: https://tinyurl.com/yaf9ggwv ნანახია: 9.1.2019 წ. 133 EU, Report on the implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World (Brussels, 11.12.2008). https://tinyurl.com/yaug947l ნანახია: 9.1.2019 წ. 134 E U, Outcome of the Council 3389th meeting, Foreign Affairs, President Federica Mogherini High Representative for Foreign Affairs and Security Policy (Brussels, 18.05.2015). https:// www.consilium.europa.eu/media/23345/st08966en15.pdf ნანახია: 9.1.2019 წ. 44

თავი I: გლობალური კონტექსტი საგარეო საქმეთა საბჭოს,135 ხოლო შემდეგ 25-26 ივნისის ევროპული საბ- ჭოს დასკვნით დოკუმენტებში.136 ამ უკანასკნელმა ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენელი აღჭურვა შესაბამისი მანდატით, რათა წევრ ქვეყნებთან აქტიური თანამშრომლობით 2016 წლის ივნისამდე შეემუშავებინა ევროკავ- შირის საგარეო და უსაფრთხოების პოლიტიკის გლობალური სტრატეგია.137 დოკუმენტში ვრცელი ადგილი დაეთმო მიგრაციის პრობლემატიკას. ტექს- ტში შეუიარაღებელი თვალითაც შეგვიძლია ამოვიკითხოთ გლობალური შე- თანხმებების პრეტექსტები. 2013 წლის დეკემბრის ევროპული საბჭოს დასკვნების138 თანახმად, 2015 წლის ივნისში გამოქვეყნდა ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენლის, ფედერიკა მოგერინის, ანგარიში „ევროკავშირი ცვალებად გლობალურ გარემოში~,139 რომელშიც შეფასებულია გლობალური გარემოს ცვლილებები და ამ კონტექსტში ევროკავშირის წინაშე არსებული გამოწვევები და შესაძლებლობები. მიგრაცია დოკუმენტის ერთ-ერთი ცენტრალური თემაა, სადაც სხვა „ტრადიციულ~ პრობლემებთან გამკლავების რეკომენდაციებთან ერთად, ხაზგასმულია მართვის (განსაკუთრებით გაერთიანების სააგენტოებს შორის) დახვეწისა და გაუმჯობესების აუცილებლობა. დოკუმენტი გლობალურ ცვლილებებს განიხილავს თემატურ და გეოგ- რაფიულ ჭრილში. ანგარიშის თანახმად, გლობალიზაციის შედეგად დღეს მსოფლიოში ურთიერთკავშირის ხარისხი უპრეცედენტოდ მაღალია. ასეთი კავშირების გაღრმავება თანდათან ცვლის საზღვრების ცნებას – ადამიან- თა მობილობის გაფართოებასთან ერთად, რომელიც, ერთი მხრივ, ხელს უწყობს ტურიზმს (2030 წლისათვის მსოფლიო ტურისტების რაოდენობა 2 მილიარდს მიაღწევს), მეორე მხრივ კი, დღითიდღე იზრდება (არალეგალუ- რი) მიგრაციისა და ტერორიზმის, ასევე პანდემიური დაავადებების გავრ- ცელების პრობლემა. 135 მათ შორის მიგრაციის საკითხებზე მსჯელობა დაეყრდნო ევროპული საბჭოს 2015 წლის 15 აპრილის შეკრების შემდგომ გადადგმულ ნაბიჯებს. იხ.: Special meeting of the European Council, 23.4.2015 – statement. https://goo.gl/yMhta1 ნანახია: 9.1.2019 წ. 136 EU, The conclusions adopted by the European Council at the meeting of 25-26.6.2015 (Brussels, 2015). https://goo.gl/UhKErU ნანახია: 9.1.2019 წ. 137 EU, A Global Strategy for the European Union’s foreign and security policy (EUGS) (June, 2016). https://tinyurl.com/y7wlg474 ნანახია: 9.1.2019 წ. 138 E U, Conclusions of the European Council meeting (Brussels, 19-20.12.2013). 139 ი ხ.: http://eeas.europa.eu/archives/docs/docs/strategic_review/eu-strategic-review_executive_ summary_en.pdf ნანახია: 9.1.2019 წ. 45

თავი I: გლობალური კონტექსტი დღეისათვის ევროკავშირისთვის პრობლემად კლასიფიცირებულ საკითხებს შორის ორი – მიგრაცია და ტერორიზმი – მოწინავე პოზიციაზეა. ამასთან, ორივე უკავშირდება, როგორც ერთმანეთს, ისე სხვა საფრთხეებსაც. 2014 წელს ევროკავშირში შეღწევის მცდელობისას 3,300 ადამიანი დაიღუპა. ფაქ- ტია ისიც, რომ ევროკავშირი მიგრანტთა უწყვეტ ნაკადს სრულიად მოუმზადე- ბელი შეხვდა. დროებითი განთავსების ცენტრების რაოდენობა არასაკმარისი აღმოჩნდა, არსებული ცენტრები კი ვერ აკმაყოფილებდნენ ადამიანთა მოთ- ხოვნებსა და საჭიროებებს. არ ხდებოდა მიგრანტთა და თავშესაფრის მაძი- ებელთა ზუსტი აღრიცხვა და მათთვის დროებითი დოკუმენტების გადაცემა. ყოველივე ეს მიგრანტთა გაღიზიანებასა და აგრესიას იწვევდა. ყურადღების მიქცევის მიზნით, ისინი ხშირად მართავდნენ დემონსტრაციებსა და აქციებს. თავის მხრივ, საკუთარ კულტურულ ანკლავში ჩაკეტილი მიგრანტებიც დიდად არ იღვწოდნენ მიმღებ საზოგადოებაში ინტეგრაციისკენ. ამგვარი ვითარება კი საფრთხეებს მრავალი მიმართულებით წარმოშობს. არსებობს ამ ე.წ. მიგ- რაციულ ანკლავებში გაერთიანებული ადამიანების მიერ კრიმინალური და ტე- რორისტული აქტივობების ალბათობა.140 შექმნილი პირობებითა და საკუთარი მდგომარეობით უკმაყოფილო მიგრანტები მიდრეკილი არიან დანაშაულებრივ დაჯგუფებებსა და ტერორისტულ ორგანიზაციებში გაწევრიანებისკენ. მიგ- რანტთა მრავალათასიანი ნაკადებიდან ევროკავშირში ე.წ. „ისლამური სახელ- მწიფოს~ (მათ შორის, ევროკავშირიდან წასული მებრძოლების უკან დაბრუნე- ბის) და სხვა ტერორისტული ორგანიზაციების მებრძოლების ინფილტრაციის საფრთხეც არსებობს. კრიზისზე დაუყოვნებელი რეაგირების მიზნით, 2015 წლის მაისში ევროკომი- სიამ შეიმუშავა ე.წ. მიგრაციის ევროპული დღის წესრიგი,141 რომელშიც არ- სებული სიტუაციის საპასუხოდ გრძელვადიანი ნაბიჯებია განსაზღვრული: • არალეგალური მიგრაციის გამომწვევი მიზეზების შემცირება: ადამიანებით მოვაჭრეთა დანაშაულებრივი ქსელის სამართლებრივი დევნა, გამოძიება და მათი საქმიანობისთვის ხელის შეშლა, ევროკავშირის წევრი ქვეყნების დახმარება მიგრანტთა დაბრუნების პრაქტიკის უნიფიცირებაში, მათ შორის, FRONTEX-ის142 გაძლიერების გზით. ამ 140 EMN, Understanding Migration in the European Union – Insights from the European Migration Network 2008-2018 EMN 10 Year Anniversary Report (2018). https://tinyurl.com/yc32fnzo ნანახია: 12.1.2019 წ. 141 EU, European Agenda on Migration. https://tinyurl.com/zd6997p ნანახია: 9.1.2019 წ. 142 ევროკავშირის 2016 წლის 14 სექტემბრის #2016/1624  რეგულაციით FRONTEX-ის სა- ხელწოდება შეიცვალა და შემდეგი ფორმულირებით ჩამოყალიბდა: The European Border and Coast Guard Agency. https://tinyurl.com/y7266r98 ნანახია: 9.1.2019 წ. 46

თავი I: გლობალური კონტექსტი მიმართულებით, ევროკომისია მიზნად ისახავს ევროკავშირის არაწევრ ქვეყნებთან თანამშრომლობის გაღრმავებას; • ადამიანთა სიცოცხლის გადარჩენა და გარე საზღვრების დაცვა: უკეთ დაცული საზღვრებისთვის ინიციატივების შემუშავება, ჩრდილოეთ აფ- რიკაში სამძებრო და სამაშველო ღონისძიებების დაფინანსება და ევრო- პული სასაზღვრო დაცვის ახალი სისტემის გამოცდა; • თავშესაფრის ერთიანი პოლიტიკა: თავშესაფრის ერთიანი ევროპული სისტემის143 იმპლემენტაციის უზრუნველყოფა იდენტიფიკაციისა და თითის ანაბეჭდების აღების პროცედურების გაუმჯობესებით, თავშესაფრის მინიჭების შესახებ ინდივიდუალური გადაწყვეტილების პროცესის გამოცდითა და 2016 წლის შუა პერიოდში დუბლინის სისტემის144 შეფასებით; • ლეგალური მიგრაციის ახალი პოლიტიკა: დემოგრაფიული კლების ფონზე მიგრანტთა მოზიდვა ლურჯი ბარათის145 სქემის განახლების, ინტეგრაციის პოლიტიკის პრიორიტეტების გადახედვისა და წარმოშობის ქვეყნებისთვის მიგრაციული პოლიტიკის გაუმჯობესების (მაგ.: ფულადი გზავნილების გამარტივება) გზით. საინტერესოა ისიც, რომ მიგრაციის ევროპული დღის წესრიგის ბევრი დებუ- ლება ენათესავება გლობალური შეთანხმებების პოსტულატებს და ამიტომაც შესაძლოა ერთგვარი შთაგონების წყაროც კი იყო გაეროელი ავტორებისთ- ვის თავიანთ დოკუმენტებზე მუშაობისას. თუმცა თანამედროვე გამოწვევებ- ზე საუბრისას თავად ევროპელი ავტორებიც არაერთხელ მიუთითებენ გა- ეროს როლსა და ერთობლივი თანაქმედების მნიშვნელობაზე. 143 იხ.: https://tinyurl.com/ybmnmkyo ნანახია: 9.1.2019 წ. 144 იხ.: https://tinyurl.com/yapag7ov ნანახია: 9.1.2019 წ. 145 „ ლურჯი ბარათის~ (Blue Card) დირექტივა (2009/50/EC) მიიღეს 2009 წელს. იგი წარმოადგენს პირველ დირექტივას, რომელიც მესამე ქვეყნებიდან შრომითი მიგრაციის რეგულირებისათვის გამოიცა. ბარათი განკუთვნილია მაღალკვალიფიციური მუშაკებისათვის და მიზნად ისახავს მათ მოზიდვას ევროკავშირში. ამის მიზანი ლისაბონის სტრატეგიის მიხედვით უნდა გამხდარიყო „ცოდნაზე დაფუძნებული ეკონომიკა~ (European Parliament, 2015). აღსანიშნავია, რომ ამოქმედებიდან რამდენიმე წელში გაკეთებული შეფასების მიხედვით, ლურჯი ბარათის სისტემა ვერ აღმოჩნდა ეფექტიანი. ამჟამად ევროკომისია მუშაობს ახალი ბარათის სისტემის შექმნაზე, რომელიც კიდევ უფრო გამარტივებულ და სწრაფ პროცედურებს შესთავაზებს მაღალკვალიფიციურ მიგრანტებს ევროკავშირში შესვლისა და დასაქმებისათვის. იხ.: https://tinyurl.com/y9w9xd8q და https://tinyurl.com/ydd7o6tv ნანახია: 9.1.2019 წ. 47

თავი I: გლობალური კონტექსტი მიგრაციული კრიზისის პირობებში, ევროკავშირის უპირველეს ამოცანად იქცა მართვის ახალი (რეგიონული) მექანიზმების შემუშავება და მათი გამოყენებით არსებულ პრობლემებთან გამკლავება. თავდაპირველად განიხილებოდა კვოტების სისტემის შემოღება, რომლის მიხედვითაც მიგრანტები გადანაწილდებოდნენ წევრ ქვეყნებში, მათი სიდიდისა და ეკონომიკური განვითარების მიხედვით. თუმცა იდეა საფრანგეთმა და გერმანიამ დაიწუნეს. 2015 წლის 22 სექტემბერს ევროკავშირის წევრი ქვეყნების შინაგან საქმეთა მინისტრებმა კენჭი უყარეს 120,000 მიგრანტის გადანაწილების საკითხს. მათ განაცხადეს, რომ მიგრანტთა მიღება სავალდებულო იქნება ყველა წევრისთვის.146 თუმცა 2015 წლის 13 ნოემბრის ტერორისტული აქტების შემდეგ პოლონეთის ევროპულ საქმეთა მინისტრმა განაცხადა, რომ 22 სექტემბრის შეთანხმება აღარ განიხილება. პარალელურად პრეზიდენტმა ფრანსუა ოლანდმა დასძინა, რომ საფრანგეთი მაინც მიიღებს 30,000 სირიელ დევნილს, როგორც ეს სექტემბერში ევროკავშირის მიერ შემუშავებული გეგმით დაევალა.147 24 სექტემბერს ბრიუსელში შეკრებილმა მთავრობის ხელმძღვანელებმა გადაწყვიტეს, რომ ევროკავშირი მიგრაციის პრობლემებთან გასამკლავებლად მილიარდ ევროს დახარჯავს იმისთვის, რომ საკუთარი ქვეყნიდან ომს გაქცეული დევნილები ისევ ახლო აღმოსავლეთში (რეგიონშივე) დარჩნენ. ამ მიზნით ევროკავშირი ფინანსურად დაეხმარება ლიბანს, იორდანიას, თურქეთსა და სხვა ქვეყნებს.148 15 ოქტომბერს ბრიუსელში გამართულ სამიტზე149 ევროკომისიის წარმომადგენლებმა წევრი ქვეყნების ლიდერებს 22 სექტემბერს გამართული კენჭისყრის შედეგების შესრულებისკენ მოუწოდეს. აღნიშნულ სამიტზე ევროკავშირის ლიდერები შეთანხმდნენ თურქეთისთვის სამოქმედო გეგმის შეთავაზებაზე, რომელიც ითვალისწინებდა დაახლოებით 3 მილიარდი ევროს გამოყოფას, რათა 2 მილიონამდე სირიელი დევნილი კვლავ თურქეთის ტერიტორიაზე დარჩენილიყო. შეთანხმება ევროკავშირისთვის უაღრესად მნიშვნელოვანი იყო, რადგან დევნილების უმრავლესობა ევროკავშირში სწორედ თურქეთის გავლით მოხვდა. სანაცვლოდ, სამოქმედო გეგმით გათვალისწინებული იყო ევროკავშირსა და თურქეთს შორის უვიზო რეჟიმის 146 ი ხ.: EU Justice and Home Affairs Council (22.9.2015), Main Results. https://goo.gl/JY1mMR ნანახია: 9.1.2019 წ. 147 იხ.: The Economist, After Paris, drawbridges up? (19.11.2015). https://goo.gl/4UoSn7 ნანახია: 9.1.2019 წ. 148 C NN-Don Melvin, Europe seeks unified response to unprecedented migration crisis (24.9.2015). https://goo.gl/EPk8gK ნანახია: 9.1.2019 წ. 149 EU, Conclusions adopted by the European Council meeting (Brussels, 15.10.2015). https:// goo.gl/CyRCTF ნანახია: 9.1.2019 წ. 48