045 การกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น ความสำเร็จและความท้าทาย

ชุดคู่คิดมิตรแท้ อปท.การกระจายอำานาวฒุจกสิ าารรตปนั กไคชยรองสู่ทอ้ งถิ่น:ความสำาเร็จ และความท้าทายสมพร ใช้บางยางวฒุ สิ าร ตันไชยสกนธ์ วรญั ญวู ัฒนา

การกระจายอำ�นาจการปกครองส่ทู ้องถิ่น:ความส�ำ เรจ็ และความท้าทาย คุณสมพร ใช้บางยาง รองศาสตราจารยว์ ฒุ ิสาร ตันไชย รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรญั ญวู ัฒนา บรรณาธิการ: รองศาสตราจารย์ ดร.กอบกลุ รายะนาคร

การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสู่ท้องถิน่ :ความส�ำ เรจ็ และความทา้ ทายวทิ ยากร: คณุ สมพร ใชบ้ างยาง รองศาสตราจารย์วฒุ สิ าร ตนั ไชย รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรัญญวู ัฒนาบรรณาธิการ: รองศาสตราจารย์ ดร.กอบกุล รายะนาครถอดคำ�บรรยาย: อาจารย์ณธญั อร รัตนาธรรมวฒั น์ เกรยี งไกร จนิ ะโกฎิเอกสารวชิ าการ: ชดุ คูค่ ิดมิตรแท้ อปท.สนับสนุนโดย: ส�ำ นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสรมิ สขุ ภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะทด่ี ี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่พิมพค์ รัง้ ที่ 1: กรกฎาคม 2554ออกแบบ/จัดพิมพ์: ลอ๊ คอนิ ดีไซนเ์ วริ ค์ 1/19 หมูบ่ ้านล้านนาวิลล่า ต.ช้างเผอื ก อ.เมอื ง จ.เชยี งใหม่ โทรศัพท์ 0-5321-3558, 08-9835-1789

ค�ำ น�ำ ถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ (PPSI) มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่ ได้รับ การสนับสนุนจากสำ�นักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ใหด้ �ำ เนนิ งานภายใต้แผนงานสร้างเสรมิ นโยบายสาธารณะท่ีดี(นสธ. หรอื TUHPP) โดยมวี ตั ถปุ ระสงคเ์ พอ่ื มงุ่ สง่ เสรมิ ใหส้ ถาบนั อดุ มศกึ ษาสรา้ งองคค์ วามรู้ หรอื น�ำ องคค์ วามรทู้ มี่ อี ยอู่ อกไปชว่ ยขบั เคลอื่ นนโยบายสาธารณะเพอื่สร้างสุขภาวะทด่ี ีให้แกส่ งั คมและประชาชน โดยการท�ำ งานรว่ มกบั ภาคเี ครอื ขา่ ยทั้งภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) องค์กรเอกชน และชมุ ชนท้องถนิ่การสนับสนุนการออกแบบและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะที่ดีสำ�หรับท้องถ่ินเป็นภารกิจหน่ึงท่ีแผนงานฯ ให้ความสำ�คัญ ภายใต้ภารกิจดังกล่าวแผนงานฯได้จัดการประชุมคู่คิดมิตรแท้ อปท. ปีท่ี 3 เรื่อง การกระจายอำ�นาจ: ความท้าทายและความสำ�เรจ็ ขน้ึ เม่อื วนั ที่ 7 มีนาคม 2554 ณ โรงแรมอมิ พเี รียลแม่ปงิเชยี งใหม่ โดยทางแผนงานฯ ไดเ้ รยี นเชญิ วทิ ยากรผทู้ รงคณุ วฒุ ริ ะดบั เกจอิ าจารย์ดา้ นการบรหิ ารจัดการองค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ ถึง 3 ทา่ น ได้แก่ คุณสมพรใช้บางยาง ประธานคณะกรรมการองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพื่อการปฏิรูปและอดีตอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน รองศาสตราจารย์วุฒิสารตันไชย รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า และรองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์วรัญญูวัฒนา อาจารย์ประจำ�คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

มาถ่ายทอดองค์ความรู้ให้แก่คณาจารย์ และผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่เข้าร่วมการประชุม เน่ืองจากการบรรยายโดยวิทยากรท้ังสามท่านประกอบด้วยเน้ือหาสาระท่ีเป็นประโยชน์อย่างย่ิง ทางแผนงานฯ จึงได้มอบหมายให้รองศาสตราจารย์ ดร.กอบกลุ รายะนาคร ถอดความ และเรียบเรยี งเน้ือหาจากการนำ�เสนอของวิทยากรท้ังสามท่านมาจัดทำ�เป็นหนังสือ เรื่อง การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสู่ทอ้ งถิ่น: ความสำ�เรจ็ และความทา้ ทาย เพอื่ เผยแพร่ให้แก่นกั วิชาการ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ และผทู้ สี่ นใจในวงกวา้ งทางแผนงาน นสธ. ขอขอบพระคณุ วิทยากรท้ังสามทา่ นท่ีไดก้ รุณาสละเวลาอ่านตรวจสอบ และปรับแกเ้ น้ือหาของบทความให้มคี วามสมบรู ณ์มากยง่ิ ขึน้ หวงั เปน็อยา่ งยิ่งวา่ หนงั สอื นี้จะเปน็ ประโยชนแ์ ก่นกั วิชาการและทกุ ทา่ นท่สี นใจปัญหาการกระจายอำ�นาจใหแ้ ก่ทอ้ งถนิ่ ศาสตราจารย์ ดร.มง่ิ สรรพ์ ขาวสอาด ผู้อำ�นวยการสถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่

สารบญั 6 มขุ ปาฐก “อปท.จะชว่ ยปฏริ ปู ประเทศไทยไดอ้ ยา่ งไร” โดย คุณสมพร ใช้บางยาง 10 การบรรยายพเิ ศษเรอ่ื ง “การพฒั นาแหลง่ รายไดข้ อง อปท.” โดย รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรญั ญวู ฒั นา 31 ปจั ฉมิ ปาฐก“อปท. กบั การกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจดั การทรพั ยากรธรรมชาต”ิ โดย รองศาสตราจารยว์ ฒุ สิ าร ตันไชย

6 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถ่ิน: ความสำ�เร็จ และความทา้ ทายมอไดขุ ปปอ้ าทฐยก.จา่ งะชไรว่ ยปฏริ ปู ประเทศไทยโดย คณุ สมพร ใช้บางยาง งค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) จะต้องมีบทบาทหลักในการปฏิรูป ประเทศไทย ในการประชมุ กวา่ 40 ครัง้ ของ “สถาบันทางปญั ญา” ซงึ่ มี ศาสตราจารย์ นายแพทย์ประเวศ วะสี เปน็ ประธานในช่วงปี พ.ศ. 2552ไดม้ กี ารกำ�หนดประเดน็ ปัญหา 10 เรือ่ ง ซึ่งเป็นเรอื่ งส�ำ คญั ในกระบวนการปฏิรปูประเทศไทย ไดแ้ ก่ การปฏริ ูปการศึกษาเพือ่ พฒั นาคณุ ภาพของคน สงิ่ แวดล้อมพลังงาน การปฏิรูปกระบวนการยตุ ิธรรม การปลกู จิตส�ำ นึก คณุ ธรรม จริยธรรมและระเบียบวินัยเพ่ือให้คนเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม การปฏิรูประบบสวัสดิการสังคม ระบบสุขภาพ การพัฒนาสมรรถนะของนักวิจัยให้รู้จักทำ�วิจัยกับชุมชนการปฏริ ูปส่ือ และการสรา้ งชุมชนท้องถ่นิ เข้มแขง็ ซง่ึ หมายความวา่ อปท. และประชาชนจะต้องเป็นเนื้อเดียวกันในปัจจุบัน สังคมไทยและสังคมโลกได้เปลี่ยนแปลงไปมาก ไม่ใช่สังคมเล็กๆดังเชน่ แตก่ อ่ น การรวมศนู ย์ไมอ่ าจตอบสนองความต้องการของสงั คมหรอื แกไ้ ขปญั หาของบา้ นเมอื งไดด้ งั เชน่ ในอดตี การรวมศนู ยม์ ใิ ชห่ ลกั การของประชาธปิ ไตยไม่สามารถรักษาบ้านเมืองให้อยู่รอดปลอดภัย เพราะทุกคนต้องการรวมศูนย์เนื่องจากอยากมีอำ�นาจมากกว่าจะทำ�ประโยชน์ให้แก่บ้านเมืองและประชาชนฉะนนั้ การปฏิรปู ประเทศไทยจะต้อง “คดิ ใหม่” เหมือนรปู พระเจดียซ์ ่ึงต้องสร้างจากฐาน ทุกวันน้ีเราสร้างบ้านเมืองจากยอดเจดีย์ (ซ่ึงก็เป็นยอดเจดีย์ท่ีด้อย

อปท.จะช่วยปฏริ ปู ประเทศไทยไดอ้ ย่างไร 7คุณภาพ) ชมุ ชนทอ้ งถิน่ คือฐานของประเทศ อปท. จึงต้องเป็นหลักในการปฏิรูปประเทศไทย การกระจายอ�ำ นาจให้ อปท. มีความหมายลึกไปถงึ การคนื อำ�นาจให้แก่ประชาชนดว้ ย ซ่งึ หมายถึง การคนื ความเปน็ พลเมือง และความเปน็ เจ้าของศักดิ์ศรีปญั หาความเป็นธรรมและความเหลอ่ื มล้ําในสังคมไทยมีที่มาจากสาเหตุส�ำ คัญ 2ประการ คือ1. การบริหารประเทศแบบรวมศนู ย์2. แนวทางการพัฒนาประเทศท่ีผ่านมาเป็นการพัฒนาเศรษฐกิจล้วนๆ ท่ี เน้นการเติบโตของ GDP และละเลยมิติทางสังคม เป็นการพัฒนาท่ีเน้น ทุนนิยมและวัตถุนิยม ซึ่งก็คือ จักรวรรดินิยมรูปแบบใหม่ สถาบันการ ศึกษาสร้างคนออกมาเพื่อรับใช้ทุน ทรัพยากรถูกใช้ไปเพื่อทุนในขณะที่ สังคมต้องแบกรบั ภาระความเส่อื มโทรมดา้ นสงิ่ แวดล้อมความเหลื่อมลํา้ จึงเกิดขน้ึ ในทุกมติ ิ ประชาชนเป็นเจา้ ของทรพั ยากรแตก่ ลับไมไ่ ด้ใช้ ประชาชนมปี ัญหาการเข้าถึงระบบสขุ ภาพและการศกึ ษา ความเหลอื่ มลา้ํ และความไมเ่ ปน็ ธรรมไปกระจุกอยูท่ ่ฐี านรากบทบาทหนา้ ทีข่ อง อปท. คือ1. ดแู ลเรอื่ งคุณภาพชีวิตของประชาชน2. บำ�รุงรักษาและจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ3. จัดบรกิ ารสาธารณะอปท. จงึ มหี นา้ ทดี่ แู ลประชาชนตง้ั แตเ่ กดิ จนตาย หากผกู โยง อปท. ทงั้ 7,853 แหง่เข้าด้วยกัน อปท. ก็คือประเทศไทย รับผิดชอบพ้ืนที่ทุกตารางน้ิวและคนไทยทุกคนต้ังแต่เกิดจนตาย หากสามารถผูกโยงกับชาวบ้านและชุมชนท้องถ่ินได้น่นั คอื การปฏริ ูปประเทศไทยจากฐานรากอย่างแท้จรงิ วิธีคดิ น้ีใชไ้ ดไ้ ปถงึ อนาคตเพราะไม่มีประเทศใดทร่ี วมศนู ย์ได้ตลอดไป

8 การกระจายอำ�นาจการปกครองสทู่ อ้ งถ่ิน: ความส�ำ เรจ็ และความทา้ ทายภารกิจวนั นก้ี ค็ ือ ต้องเร่งสรา้ ง อปท. ใหเ้ ขม้ แขง็ เราหวงั พงึ่ ข้าราชการและผ้มู ีอำ�นาจไม่ได้ เพราะพวกเขาคิดแตจ่ ะดึงอ�ำ นาจกลับเขา้ ส่วนกลาง มีหลายเรื่องท่ีได้ดึงอำ�นาจจากผู้ว่าราชการจังหวัดกลับไปเป็นของรัฐมนตรีฯ ปัญหาสำ�คัญอันหนง่ึ กค็ อื อปท. เองกย็ งั ไมเ่ ขา้ ใจ มกั คดิ ในกรอบของราชการ ท�ำ หนา้ ทเี่ ปน็ หวั หนา้สว่ นราชการในชมุ ชน อปท. ควรคิดนอกกรอบ โดยเอาชาวบา้ นเปน็ ฐานไว้ และตอ้ งตอบและแกป้ ญั หาใหช้ าวบา้ น อปท. ควรท�ำ หนา้ ทเี่ ปน็ องคก์ รทม่ี าจากชาวบา้ นบนพนื้ ฐานใหป้ ระชาชนมสี ว่ นรว่ ม ตวั อยา่ งเชน่ อบต. ทา่ ศาลา และ อบต. หวั ไทรซง่ึ รว่ มกบั ชมุ ชนท้องถ่นิ ในการตอ่ ต้านการสร้างโรงไฟฟ้าในพื้นที่ทอ้ งถิ่นมพี ลงั มี อปท. หลายแหง่ ที่เปน็ ตัวอยา่ งของนวัตกรรมการบริหารจัดการทด่ี ี เช่น • อบต.ดอนแกว้ อ�ำ เภอแมร่ มิ จงั หวดั เชยี งใหม่ ใหค้ วามส�ำ คญั แกป่ ระชาชน ในแง่ศกั ดิศ์ รีของความเป็นพลเมอื ง • อบต.แม่ทา อำ�เภอแม่ออน จังหวัดเชียงใหม่ ออกข้อบัญญัติท้องถ่ิน เพอ่ื จดั การปา่ ชมุ ชน • อบต.นาบวั จงั หวดั พษิ ณโุ ลก จดั ตง้ั สภาประชาชน มกี ารประชมุ สภาประชาชน ก่อนท�ำ แผนพฒั นา อปท. การบริหารของ อปท. จึงมาจากชาวบา้ น • อบต.หาดสองแคว จังหวัดอุตรดิตถ์ เอาวัฒนธรรมลาวเวียงจันทน์ มาขับเคล่ือน ไมต่ ้องมรี ถขยะหรอื คนเกบ็ ขยะ มีการจดั ทอดผา้ ป่าขยะ และเอาเงินท่ีไดจ้ าการขายขยะมอบให้กบั วัด • อบต.ปากพูน จงั หวัดนครศรีธรรมราช ตงั้ รฐั มนตรีฝา่ ยตา่ งๆ โดยให้ ชาวบา้ นเป็นรฐั มนตรี จัดตง้ั ธนาคารความดี ธนาคารเวลา เอาความดี ตรี าคาเปน็ เงนิ ไปหกั คา่ นา้ํ ประปาได้ เป็นตน้ทงั้ ภาคราชการและอาจารยต์ ามชาวบา้ นไมท่ นั แลว้ ยงั ไปดถู กู ชาวบา้ นอกี การวจิ ยัไม่ใชเ่ ปน็ การเอาวชิ าการไปใส่ใหช้ มุ ชน แตต่ อ้ งเรยี นรจู้ ากเขา และชว่ ยเอาวชิ าการไปเติมเตม็ เขา ปจั จุบัน สสส. มฐี านเรียนรูข้ องท้องถน่ิ อยู่ 20 แหง่

อปท.จะช่วยปฏิรปู ประเทศไทยไดอ้ ย่างไร 9กวา่ หนงึ่ ทศวรรษของการกระจายอ�ำ นาจ(นบั ตงั้ แต่ พ.ศ.2538 เมอื่ มกี ารกระจายอ�ำ นาจเตม็ พนื้ ทเ่ี ปน็ ครง้ั แรก) อปท. มคี วามกา้ วหนา้ และดขี น้ึ ทงั้ ๆ ทอ่ี ยภู่ ายใตข้ อ้จำ�กัดของภาครัฐทย่ี งั ไม่ยอมรับทอ้ งถน่ิ ปจั จบุ นั ข่าวการทุจริตมีน้อยลง ท้องถ่นิดีข้ึนมากทั้งวิธีคิดและวิธีปฏิบัติ เราจึงต้องเร่งให้โอกาส อปท. ด้วยการแก้ไขกฎหมายและกฎระเบยี บทเ่ี ปน็ อปุ สรรค และส�ำ นกั งานตรวจเงินแผน่ ดนิ (สตง.)จะตอ้ งเขา้ ใจความเปน็ อสิ ระของทอ้ งถน่ิ ไม่ใชอ่ งิ แตร่ ะเบยี บ และหา้ มไม่ให้ อปท.ทำ�ในสิง่ ท่ีควร พลงั ทส่ี ำ�คัญที่สดุ ในการสนับสนนุ อปท. กค็ ือ ชาวบา้ น ในการเลอื กต้งั ผู้บริหารอปท. ครั้งที่ 4 เม่ือปลายปี 2552-53 มีผูบ้ ริหารท้องถ่นิ ท่ีเป็นคนเก่าไดร้ ับเลอื กตง้ั กลบั มาเพยี งรอ้ ยละ 30 และมคี นรนุ่ ใหมท่ เี่ ปน็ คนหนมุ่ สาวไดร้ บั เลอื กตง้ั เขา้ มาถงึ รอ้ ยละ 70 ซง่ึ แสดงใหเ้ หน็ วา่ ชาวบา้ นมกี ารเรยี นรแู้ ละเปรยี บเทยี บการบรหิ ารของ อปท. ของตนกับ อปท. ข้างเคียง จดุ ออ่ นของ อปท. คอื ไมส่ ามคั คี ยดึ ตดิ ระบบราชการ ลอ็ บบี้ และแสวงประโยชน์ทางการเมอื ง อปท. ตอ้ งสรา้ งจติ ส�ำ นกึ ใหต้ นเอง สงิ่ ทจี่ ะหนนุ อปท. คอื ประชาชนอปท. จึงต้องให้ความสำ�คญั กับการพฒั นาคน และการศึกษา

10 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ ้องถ่ิน: ความส�ำ เรจ็ และความท้าทายขกกาอารบรงรพรอยฒัปายทพน.เิ ศาษแเรหอ่ื ลง ง่ รายได้โดย รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา ากท่านติดตามข่าวและสถานการณ์เกี่ยวกับการกระจายอำ�นาจทุกวันน้ี จะพบว่ามีความสับสนอยู่มาก บางคนบอกว่าต้องการให้ชุมชนเข้มแข็ง และบางคนบอกว่าต้องการท้องถ่ินเข้มแข็ง แต่สุดท้ายก็ไม่ทราบว่าอะไรเขม้ แขง็ กนั แน่ เพราะท�ำ ไปท�ำ มาปรากฎวา่ ทกุ คนออ่ นแอกนั ไปหมด อยา่ งไรก็ตาม นยิ ามทท่ี า่ นสมพรบอกวา่ ทอ้ งถิ่นกับประชาชนตอ้ งไปด้วยกันนน้ั เป็นเร่อื งที่สำ�คัญมากๆ ท้องถิ่นกับประชาชนแยกจากกันไม่ได้ ตอ้ งอยู่รว่ มกนั แต่กระแสข่าวทอี่ อกมาทำ�ให้เกิดความหวาดระแวงซง่ึ กันและกัน ฝั่งหน่ึงคือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ (อปท.) ท่ีหวาดระแวงว่าหากเอาชุมชนเขา้ มาแล้ว ตนเองจะอยทู่ ี่ตรงไหน ทางฝัง่ ชุมชนเองกบ็ อกว่าไม่เอาทอ้ งถิน่ ทา่ นคงเคยได้ยนิ ค�ำ พูดทว่ี า่ ประชาชนบอกวา่ รกั ทอ้ งถนิ่ แตไ่ มร่ กั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ บรรยากาศแบบนี้ไมค่ อ่ ยดตี อ่ การขบั เคลอื่ นการกระจายอ�ำ นาจส�ำ หรบั ประเทศไทยในอนาคต อย่างท่ที ่านสมพรไดบ้ อกแลว้ วา่ วนั นท้ี ้องถิ่นมคี วามสำ�คัญมากจรงิ ๆ ทง้ั ในเร่อื งของบทบาทหน้าท่ีและการเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชน การกระจายอำ�นาจที่ผ่านมาได้ช่วยเสริมสร้างการเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชนเป็นอย่างมาก มีตัวอย่างจากการไปเยี่ยมท้องถ่ินหน่ึงซ่ึงอยู่ไม่ไกลจากท่ีน่ีเท่าไรนักถามเขาว่า เดก็ ๆ ของทา่ นเวลาแจง้ เกิด เกิดที่ไหน ทราบไหมวา่ เขาไม่ไดบ้ อกทะเบยี นบา้ น แต่บอกวา่ เกิดบนถนน เพราะแม่ท่ีตงั้ ครรภ์แก่เวลาจะคลอดทีต้อง

การพฒั นาแหล่งรายไดข้ อง อปท. 11นั่งรถเขา้ มาท่อี ำ�เภอ ทีส่ ถานีอนามยั ปรากฎว่าคลอดกอ่ นทกุ ที จึงบอกวา่ เดก็ ในหมู่บ้านนั้นเกดิ กลางถนนหมดแต่ปัจจุบัน บทบาทของท้องถ่ินในเรื่องเหล่านี้ทำ�ให้การให้บริการลักษณะน้ีเข้าถึงประชาชนมากขนึ้ หลังจากท�ำ งานเรื่องทอ้ งถน่ิ มาเกอื บ 20 ปี ผมกลา้ ยืนยันอย่างทีท่ ่านสมพรกล่าวมาแลว้ คือ ท้องถน่ิ ได้สรา้ งประโยชน์ใหก้ บั พนื้ ที่และให้กบัประชาชนเป็นอันมาก แต่ประเด็นส�ำ คัญก็คือ ประโยชนเ์ หลา่ นม้ี นั สะท้อนข้ึนไปถึงการปรบั นโยบายระดบั ชาติ การจดั สรรเงนิ ใหท้ อ้ งถิน่ รวมท้งั การปรับบทบาทหน้าท่ีของท้องถ่ินให้เข้มแข็งข้ึนมากน้อยเพียงใด การปรับนโยบายระดับชาติลงมาสู่ท้องถิ่นในเรื่องต่างๆ ที่กล่าวมานี้ยังต้องการองค์ความรู้และคำ�ตอบอีกมากนีค่ อื ประเด็นทอ่ี ยากจะเกร่นิ ในตอนต้นนี้ก่อนเร่ืองที่ผู้จัดต้องการให้พูดในวันน้ีคือ เร่ืองของการจัดสรรรายได้และการพัฒนาแหล่งรายได้ให้กับท้องถ่ิน แต่เราพูดเรื่องนี้โดดๆ แต่เพียงอย่างเดียวไม่ได้มนั ต้องมอง 2 ด้าน ดา้ นหนง่ึ คือเรอ่ื งอ�ำ นาจหน้าทข่ี องท้องถ่ิน ซ่งึ แนน่ อนว่าวนั น้ีเรามีกฎหมายการกระจายอำ�นาจฯ และเรามีการเขียนแผนปฏิบัติการฯ รวมทั้งเรอ่ื งการถา่ ยโอนภารกจิ ตา่ งๆ ใหท้ อ้ งถน่ิ มากมายถงึ 6 ดา้ น แตอ่ กี ดา้ นหนงึ่ ทต่ี อ้ งผกู โยงกนั กค็ อื การจดั สรรเงนิ ใหก้ บั ทอ้ งถน่ิ ผมวา่ วนั นเี้ ราตง้ั โจทยผ์ ดิ ในเรอ่ื งการกระจายอ�ำ นาจในบา้ นเรา เพราะเรามองเรอ่ื งการใหเ้ มด็ เงนิ และรายไดก้ บั ทอ้ งถนิ่เป็นตัวต้ัง ซึ่งถ้าว่าไปมันก็ไม่ใช่ปัญหา เพราะหากเรามองย้อนหลังไปเมื่อเรามีรัฐธรรมนูญฯ 2540 และกฎหมายกำ�หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำ�นาจเมื่อปี 2542 ถา้ เราไมม่ ีคำ�ว่าต้องจัดสรรงบประมาณ 35% ให้เป็นรายได้ท้องถิ่นเราก็คงมาไมถ่ งึ จุดนี้ในวันนี้ ณ เวลาทีเ่ ราก�ำ หนดรายได้ทอ้ งถน่ิ เปน็ ไม่เกนิ 35%นน้ั ส่วนราชการและกรมต่างๆ ยังไม่รตู้ ัวว่าจะเกดิ อะไรขึ้น แตห่ ลังจากนั้น 2 ปีเม่ือมีการตัดเฉือนงบประมาณที่เขาเคยได้ มีการตัดและลดงาน และตัดงบประมาณของชาติไปใหท้ อ้ งถนิ่ สว่ นราชการตา่ งๆ จงึ เรมิ่ เกิดความตื่นตวั

12 การกระจายอำ�นาจการปกครองสทู่ ้องถนิ่ : ความสำ�เร็จ และความทา้ ทายณ วนั นี้ ปญั หาใหญข่ องการกระจายอ�ำ นาจคอื เรอ่ื งการแบง่ จดั สรรเงนิ งบประมาณให้กับท้องถิ่น เพราะเป็นที่ทราบดีว่าโครงสร้างเงินรายได้ของท้องถิ่นเองยังไม่สามารถใชส้ นับสนุนการทำ�หน้าท่ีของท้องถิ่นไดเ้ ตม็ ท่ี ท�ำ ใหท้ อ้ งถิน่ ยงั ต้องพ่งึ พาการจัดสรรรายได้จากรัฐ ดังน้ันจึงอยู่ท่ีส่วนราชการมากกว่าอยู่ท่ีท้องถ่ินว่าจะก�ำ หนดการจดั สรรรายไดใ้ หท้ ้องถน่ิ สามารถทำ�หน้าท่ขี องตนเองได้อย่างไรขณะเดยี วกนั มที า่ นผรู้ ไู้ ดต้ ง้ั ขอ้ สงั เกตวา่ เรายงิ่ กระจายอ�ำ นาจฯ กย็ ง่ิ ท�ำ ใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ มคี วามเปน็ ราชการมากยง่ิ ขนึ้ กรมตา่ งๆ เขยี นกฎกตกิ าตา่ งๆมาบังคบั ท้องถ่ินเพิม่ มากข้นึ แทนทจี่ ะกระจายอ�ำ นาจ ยกตวั อยา่ งงา่ ยๆ เชน่ เรือ่ งอำ�นาจการกู้ยืม เขียนในกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นว่าเป็นอำ�นาจของผู้ว่าราชการจังหวัดในการอนุมัติ แต่วันน้ีกลับดึงอำ�นาจกลับไปเป็นของรัฐมนตรีฯ ด้านหนึ่งนนั้ กเ็ หน็ วา่ จ�ำ เปน็ ตอ้ งระมดั ระวงั การกอ่ หนข้ี องทอ้ งถนิ่ เพราะยงั ไมม่ กี ฎ ระเบยี บท่ีชัดเจนในการกู้ยืมของท้องถ่ิน แต่ในขณะเดียวกันการดึงอำ�นาจดังกล่าวกลับนั้นสะท้อนความไม่เข้มแข็งของท้องถิ่นที่จะแสดงศักยภาพในการเงินการคลังทมี่ น่ั คงและพง่ึ ตนเองได้ แตป่ ระเดน็ ส�ำ คญั ทท่ี �ำ ใหผ้ มตอ้ งตง้ั ขอ้ สงั เกตกค็ อื ท�ำ ไมต้องเป็นรัฐมนตรฯี มาพจิ ารณาการกู้ยมื ของนายก อบต. เลก็ ๆ แห่งหนง่ึ น่กี ็เปน็ตวั อยา่ งทชี่ ้ีใหเ้ หน็ วา่ เรายงิ่ มกี ารกระจายอ�ำ นาจ กย็ ง่ิ ท�ำ ใหท้ อ้ งถนิ่ กลายเปน็ หนว่ ยราชการมากขนึ้ แทนท่ีจะให้ทอ้ งถิน่ เป็นองค์กรของภาคประชาชน ใหป้ ระชาชนเข้ามาช่วยกำ�กับการทำ�หน้าที่ของท้องถ่ิน แต่กลับต้องใช้กลไกรัฐทำ�หน้าท่ีแทนประเดน็ ปญั หาของเรากค็ ือ จะท�ำ อย่างไรให้ท้องถน่ิ กับประชาชนอยดู่ ว้ ยกนั ให้ได้สงิ่ หนง่ึ ทผี่ กู้ �ำ หนดนโยบายหรอื ผปู้ ฏบิ ตั ยิ งั ไมไ่ ดค้ ดิ หรอื คดิ แตย่ งั ไมส่ ามารถดำ�เนนิการไดต้ ามทตี่ อ้ งการกค็ อื เราควรจะออกแบบการกระจายอ�ำ นาจของประเทศไทยอยา่ งไรโดยเฉพาะในสว่ นทวี่ ่าดว้ ยเรื่องของการกระจายอ�ำ นาจทางการคลงั โดยดูจากประสบการณ์ของต่างประเทศมาเทียบกับบทเรียนที่เราได้รับจากการกระจายอ�ำ นาจทผ่ี า่ นมาในบา้ นเรา ซง่ึ จะท�ำ ใหส้ ามารถน�ำ การออกแบบการกระจายอ�ำ นาจทางการคลงั กล่าวคอื การแบง่ งาน แบ่งเงนิ มาเป็นเครือ่ งมือเสรมิ ความเข้มแข็งของท้องถิ่นและเป็นเครื่องมือสำ�หรับภาครัฐในการกำ�กับส่งเสริมการทำ�หน้าท่ีของท้องถ่นิ ได้

การพัฒนาแหลง่ รายได้ของ อปท. 13โจทยใ์ หญข่ องเราในขณะนค้ี อื จะท�ำ อยา่ งไรเพอื่ สรา้ งการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนต่อท้องถ่ินให้เป็นเนื้อเดียวกัน รวมตลอดถึงเป้าหมายในการแก้ไขปัญหาของประเทศ วัตถุประสงค์ของการออกแบบการกระจายอำ�นาจทางการคลังในหลายๆ ประเทศไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งเหมอื นกนั ยกตวั อยา่ งบางประเทศ เชน่ อนิ โดนเี ซยีเพอ่ื นบา้ นเรา การกระจายอ�ำ นาจของเขามไิ ดม้ งุ่ หวงั เพยี งการเขา้ มารว่ มท�ำ หนา้ ที่ของทอ้ งถนิ่ แบบบา้ นเรา แตเ่ ขามงุ่ หวงั เรอ่ื งการสรา้ งความเปน็ เอกภาพและความมั่นคงของประเทศ ในอีกด้านหนึ่ง ประเทศฟิลิปปินส์ เพื่อนบ้านเราเหมือนกันการออกแบบการกระจายอำ�นาจของเขาก็เพ่ือสร้างความมีประสิทธิภาพในการใหบ้ ริการสาธารณะ ค�ำ ถามของเราก็คือ เราต้องการกระจายอำ�นาจไปเพ่ืออะไรหากพิจารณาเรื่องของการกระจายงานและกระจายเงินในขณะนี้ ในใจผมคิดว่าเราเรม่ิ เปลย่ี นทศิ ทางการกระจายอ�ำ นาจจากเพยี งการใหบ้ รกิ ารสาธารณะทเ่ี คยมีปัญหาในการให้บรกิ ารไดไ้ มท่ วั่ ถึง เริม่ หนั ไปสู่เรอื่ งของการเปน็ เครอื่ งมอื ช่วยลดความเหล่ือมลํ้าและช่วยในการเสริมสร้างความเท่าเทียม ในการเพ่ิมโอกาสและความสามารถของประชาชนในการเข้าถึงบริการสาธารณะมากขน้ึ แต่ประเด็นก็คอื ถ้าเราตงั้ โจทย์แบบนี้แล้ว เราจะออกแบบการกระจายอ�ำ นาจของเราอย่างไรต้องทำ�ความเข้าใจกันก่อนว่า ในการกระจายอำ�นาจทางการคลังหรือการเสริมสร้างความเข้มแข็งของรายได้ท้องถ่ิน เราต้องทำ�ความเข้าใจทั้ง 2 ด้าน ดังท่ีได้เรียนมาแล้วตอนต้น กล่าวคือ มันไม่ใช่เรื่องของการให้ท้องถิ่นมีเงินเพียงอย่างเดยี ว แต่การมเี งนิ ต้องมอี �ำ นาจหน้าที่ไปก�ำ กบั ดูแลดว้ ย ทา่ นอาจเคยได้ยนิว่า เทศบาล หรอื อบต. ท่มี ีพน้ื ที่ 1 ตารางกิโลเมตรกว่าๆ มีเงินงบประมาณ 30ล้าน เขานำ�ไปใช้ทำ�อะไร จากประสบการณ์ที่เคยเห็นเพราะความท่ีมีเงินมากเกินไปทำ�ให้ทอ้ งถน่ิ นน้ั ได้เปล่ียนผิวถนนกนั ทกุ วันเลย และทำ�ทุกปีด้วย แต่ขณะเดยี วกัน อบต. ในพนื้ ท่ตี ดิ กบั เทศบาลดังกลา่ วมาแลว้ มีพนื้ ทีร่ ับผิดชอบมากกว่าแต่มเี งินงบประมาณเพยี ง 10 กวา่ ลา้ นบาท ซึ่งทำ�ใหเ้ ขาพัฒนาอะไรไมไ่ ดเ้ ลย น่ีเป็นตัวอย่างของการจัดสรรเงินหรือรายได้ให้กับท้องถ่ินในวันนี้ ที่ยังไม่มีความลงตัวว่าจะใช้วิธีการอย่างไรให้เงินงบประมาณมีความสอดคล้องกับภารกิจท่ีได้มอบหมายไปมากทส่ี ดุ ซึ่งวธิ ีการปัจจุบันเองอาจมุ่งเพยี งมติ ิเดยี วคอื การให้อิสระ

14 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองส่ทู อ้ งถ่ิน: ความส�ำ เรจ็ และความท้าทายแก่ท้องถิ่นในการทำ�หน้าที่และจัดการบริหารเงินตามความเหมาะสมของตนเองแต่ยังขาดการคิดถึงเรื่องความสมดุลระหว่างเงินงบประมาณกับภาระหน้าท่ีที่ให้แก่ท้องถ่นิ รวมทงั้ ความเทา่ เทียมระหวา่ งท้องถ่นิ ด้วยกันเอง ซง่ึ เรือ่ งนีต้ ้องมีการทำ�ความเขา้ ใจรว่ มกนั ท้งั ฝา่ ยรฐั บาลและท้องถ่ิน ที่นอกจากจะตอ้ งหาทางก�ำ หนดวิธีการเพิ่มศักยภาพทางการคลังของท้องถ่ินแล้ว ยังต้องพิจารณาในเร่ืองความเทา่ เทยี มดว้ ย ดงั นนั้ เรอื่ งงานกบั เรอ่ื งเงนิ ตอ้ งผกู และไปดว้ ยกนั เราจะท�ำ อยา่ งไรทจ่ี ะไม่ให้ความแตกต่างของสองพน้ื ท่ีดงั ตวั อย่างที่กล่าวมาเกดิ ข้นึ ได้อย่างไรดังนั้น เรื่องการกระจายอำ�นาจทางการคลังต้องดูปัจจัยสำ�คัญที่สองถัดไป คือเรื่องความรับผดิ ชอบตวั เอง และการดแู ลจัดการตนเองใหม้ ากข้ึน ซง่ึ รวมถึงการบรหิ ารจัดการดว้ ย ซ่ึงผมคิดวา่ เปน็ จดุ ออ่ นมากๆ ในวนั นี้ เพราะเรามกั ไมพ่ ดู ถึงการบรหิ ารจดั การการเงนิ การคลงั แตไ่ ปมองเรอื่ งตวั เมด็ เงนิ วา่ ตอ้ งเปน็ 25% เปน็35% ท�ำ ไมรัฐอุดหนนุ ให้นอ้ ยจงั เรื่องนโยบายรฐั บาลเรียนฟรี 15 ปี เบ้ียผ้สู ูงอายุเบี้ยอาหารกลางวันไม่เกี่ยว เป็นหน้าที่ของรัฐ ไม่ต้องเอามาใส่ในงบประมาณของท้องถ่ิน แต่อย่าลืมนะว่า เร่ืองการศึกษาเป็นบทบาทสำ�คัญท่ีท้องถิ่นต้องรบั ผดิ ชอบ การท�ำ ถนน ซอ่ มถนน ลา้ งทอ่ เกบ็ ขยะ ถอื วา่ เปน็ งานประจำ�(routine)แต่งานยากๆ ของท้องถิ่นในการเสริมสร้างความเข้มแข็งรวมทั้งคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิน่ เชน่ ดา้ นการศึกษา การดูแลสขุ ภาพอนามยั ของคนในท้องถนิ่ และการดูแลสวสั ดิการเด็ก ทอ้ งถน่ิ ยังไม่ได้ดำ�เนนิ การกนั ไปสกั เทา่ ไรในเรอ่ื งเหลา่ นี้ ตอ้ งยอมรบั ความจรงิ วา่ การท�ำ โครงสรา้ งพนื้ ฐานมนั มเี ปอรเ์ ซน็ ต์ แต่จะมากหรอื นอ้ ยเปน็ อีกเรื่องหนง่ึ แต่งานสวสั ดกิ ารเหลา่ นี้ หนา้ ก็ไม่คอ่ ยได้ แถมท�ำ แลว้ มันแพง ไม่เหมือนกบั การท�ำ ถนน พอทำ�เสร็จแลว้ ผบู้ รหิ ารได้หน้า แต่งานดแู ลผูส้ ูงอายแุ ละเดก็ ไมค่ อ่ ยได้หนา้ เราจะท�ำ อยา่ งไรให้ผ้บู รหิ ารทอ้ งถ่ินให้ความสนใจกบั เรอื่ งเหลา่ นมี้ ากยง่ิ ขนึ้ นนั้ ขน้ึ อยกู่ บั การออกแบบระบบการจดั การของเราสง่ิ ส�ำ คญั กค็ อื การกระจายอ�ำ นาจทางการเงนิ ใหท้ อ้ งถน่ิ นน้ั ไมอ่ ยากใหม้ องเพยี งแคเ่ รอ่ื งการเอาเงนิ ใหท้ อ้ งถนิ่ ท�ำ หนา้ ท่ี อยากใหม้ องวา่ เราตอ้ งออกแบบใหท้ อ้ งถนิ่มีความใกล้ชิดกับประชาชน ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเพิ่มมากข้ึน ซึ่งเราก็

การพฒั นาแหล่งรายไดข้ อง อปท. 15เห็นภาพชัดเจนยิ่งข้ึนแล้วว่า เราต้องเอาประเด็นเหล่านี้มาเป็นเคร่ืองมือในการออกแบบการจดั สรรเงนิ และแหลง่ รายไดข้ องทอ้ งถน่ิ เราอยา่ มองเพยี งแคจ่ �ำ นวนเงิน แต่ต้องมองวิธีการจัดสรรเงินว่าเป็นเคร่ืองมือช่วยในการสร้างแรงจูงใจแก่ประชาชนในท้องถนิ่ ให้เขา้ มามีส่วนรว่ มในการทำ�งานท้องถ่ินให้มากๆ ซงึ่ รปู แบบและวธิ กี ารคงจะยังไม่คยุ ในวนั น้ีประเด็นปัญหาใหญ่คือ เราไม่จำ�เป็นต้องมีรูปแบบเดียวในการกระจายอำ�นาจทางการเงนิ ให้แก่ท้องถน่ิ เราไปยึดติดกบั การออกแบบโดยอาศัยกฎหมายซง่ึ เปน็เครื่องมือท่ีช่วยในระยะต้นๆ เพื่อให้มีแรงผลักดันให้การกระจายอำ�นาจฯ เกิดข้ึนจริง แต่จำ�เป็นต้องมีการพัฒนาให้การกระจายอำ�นาจทางการคลังฯ มีความเข้มแข็งอย่างแท้จริง ซ่ึงหากถามว่า มันจำ�เป็นไหมที่ทุกท้องถิ่นต้องมีเคร่ืองมือและโครงสรา้ งการเงนิ การคลัง และทมี่ าของรายได้เหมอื นกัน อบต. จ�ำ เป็นต้องเหมือนเทศบาลไหม ปัญหาวันนีก้ ค็ ือ กฎหมายจดั ตั้ง อปท. และกฎหมายก�ำ หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอ�ำ นาจก�ำ หนดใหร้ ายไดข้ องเทศบาล อบต. กทม. และเมืองพัทยามีโครงสร้างภาษี 4 ประเภทเหมือนกันหมด 100% คำ�ถามกค็ อื ทำ�ไมกทม. ซึง่ เปน็ Metropolitan เปน็ เมืองมหานคร จงึ มีโครงสรา้ งภาษีจัดเก็บเองเหมือนกับ อบต. เล็กๆ ทอ่ี ยู่ในชนบท คา่ ธรรมเนียมต่างๆ ก็เหมอื นกนั แถมยังมมี ตคิ ณะกรรมการการกระจายอ�ำ นาจฯ ก�ำ หนดใหท้ อ้ งถน่ิ ตอ้ งจดั เกบ็ รายไดเ้ พม่ิขน้ึ ให้ได้ 10% ทกุ ๆ ปี คำ�ถามก็คอื อบต. เล็กๆ จะเอา 10% มาจากท่ีไหน เห็นไหมวา่ เครอ่ื งมอื ทางการเงนิ การคลงั ของทอ้ งถนิ่ มนั ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งเหมอื นกนั เพราะทอ้ งถิ่นมศี ักยภาพทางเศรษฐกจิ ต่างกัน แต่เราจะคน้ หาศกั ยภาพทางเศรษฐกจิ ที่เหมาะสมกบั โครงสรา้ งภาษแี ละโครงสรา้ งรายไดข้ องทอ้ งถนิ่ นนั้ กนั อยา่ งไร ตรงนี้ขอยํ้าว่า การค้นหาเคร่ืองมือทางการคลังท่ีเหมาะสมกับท้องถ่ินนั้น มันต้องสอดคล้องกับการทำ�หน้าท่ีของท้องถ่ิน สนับสนุนการทำ�หน้าท่ีและการสร้างการมีส่วนร่วมอย่างท่ีว่า และส่ิงสำ�คัญคือ ต้องคงไว้ซึ่งความเป็นอิสระของแต่ละทอ้ งถน่ิ ในการตดั สนิ ใจ

16 การกระจายอำ�นาจการปกครองสทู่ ้องถิ่น: ความส�ำ เร็จ และความท้าทายวันน้ที อ้ งถิ่นอยูภ่ ายใต้กฎหมายและระเบยี บตา่ งๆ เชน่ ระเบียบพัสดุ และวธิ ีการงบประมาณของทอ้ งถน่ิ ถงึ แมจ้ ะยกเลกิ ระเบยี บบางฉบบั แลว้ แตพ่ อเอาเขา้ จรงิ ๆก็ไมม่ ีทอ้ งถิ่นไหนกล้าท�ำ เชน่ เร่อื งการท�ำ งบประมาณท่ตี ้องเกินดุล 3% แต่พอบอกว่าไม่ต้องเกนิ ดลุ กไ็ ด้ ผบู้ ริหารทอ้ งถิ่นกไ็ มก่ ล้าท�ำ เพราะปฏิบตั ิอยา่ งนนั้ มา30-40 ปแี ล้ว ความเป็นอิสระที่วา่ กไ็ ม่ใช่ความเป็นอสิ ระทแี่ ทจ้ รงิ ท่านผู้บริหารอปท. ท่ีนง่ั อยู่ในทีน่ ค้ี งทราบดี พอเริม่ ตน้ ปงี บประมาณ สักพกั หนงึ่ ก็จะมีหนงั สือมา ไม่ใชห่ นงั สอื สงั่ การนะ แตเ่ ปน็ หนงั สอื แนะน�ำ วา่ ทา่ นควรตง้ั งบประมาณรายการนก้ี เ่ี ปอรเ์ ซนต์ รายการน้นั กเ่ี ปอรเ์ ซนต์ เขาไม่ได้ส่ังนะ แต่ทา่ นตอ้ งทำ�ตาม แลว้อย่างน้ีคำ�ว่าอิสระของท้องถน่ิ ในการจัดการนั้นมนั คอื อะไร ซึ่งในบางกรณกี ็ตอ้ งเหน็ ใจหนว่ ยงานทท่ี �ำ หนา้ ทก่ี �ำ กบั ดแู ล เพราะบางทอ้ งถนิ่ ยงั ไมส่ ามารถเขา้ ใจวา่ จะกำ�หนดการใช้จ่ายให้เป็นระบบแบบท่ีใชก้ นั ท่วั ไปไดอ้ ยา่ งไร จงึ ตอ้ งมีการแนะน�ำเพอื่ ใหท้ �ำ ไดถ้ กู ตอ้ ง เพราะทา้ ยสดุ แบบแผนการท�ำ งบประมาณของทอ้ งถน่ิ ยงั ตอ้ งถูกตรวจสอบโดย สตง. ซง่ึ กย็ งั มีประเด็นปัญหาอืน่ ตามมาในการท�ำ หน้าทตี่ รงนี้ในด้านความเปน็ อิสระนน้ั หากขอยืมค�ำ ของท่านอาจารยส์ มชยั (ฤชุพนั ธ์ุ) ซง่ึ เปน็ผู้ทรงคุณวุฒิอีกท่านในเรื่องนี้ ความเป็นอิสระของท้องถ่ินในการบริหารการเงินการคลังอนั แรกคือ ความเปน็ อสิ ระในเรือ่ งรายรับ ทอ้ งถ่นิ ตอ้ งมอี สิ ระในการจดัเก็บ มีอิสระในการบริหารรายได้ของตนเอง อันท่สี องคือ ความเป็นอิสระในการก�ำ หนดประเภทรายจา่ ยของตนเอง ความเปน็ อสิ ระอกี ดา้ นหนง่ึ กค็ อื ความสามารถในการก�ำ หนดขนาดดุลการคลังของตนเอง ซึ่งเป็นเร่ืองส�ำ คัญมาก เพราะตวั ชี้วดัสำ�คัญของการกระจายอำ�นาจทางการคลังก็คือ ท้องถ่ินต้องสามารถกำ�หนดว่าตนเองจะขาดดลุ หรอื เกินดุลได้ ถ้ากรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถ่ินยงั คงระบวุ ่าทอ้ งถน่ิ ตอ้ งท�ำ งบประมาณเกนิ ดลุ กไ็ มอ่ าจคาดหวงั ไดว้ า่ ทอ้ งถน่ิ จะสามารถพฒั นาตนเองไดอ้ ยา่ งกา้ วกระโดด หรอื จะสามารถท�ำ งานบรกิ ารประชาชนไดอ้ ยา่ งเตม็ ที่เพราะสุดทา้ ยท้องถน่ิ จะตอ้ งกูย้ ืม ฉะนนั้ จะตอ้ งสร้างเง่ือนไขและขน้ั ตอนในการพัฒนาความเข้มแข็งของท้องถิ่น ไม่ใช่ปล่อยให้ผู้บริหารท้องถ่ินต้องไปหากู้ยืมจาก ก.ส.ท. (กองทนุ สง่ เสริมกจิ การเทศบาล) แล้วหกั เปอร์เซน็ ต์กนั หรอื หากู้ยมืจากสถาบันการเงินอยา่ งที่เปน็ อยทู่ กุ วันนี้ ซงึ่ ในความเป็นจริงสิง่ ที่อยากเห็นกค็ อื

การพฒั นาแหล่งรายได้ของ อปท. 17ทอ้ งถน่ิ ตา่ งๆ มคี วามเขม้ แขง็ และเสถยี รภาพทางการเงนิ การคลงั ของตนเอง และสามารถเขา้ ถงึ แหลง่ เงนิ ทนุ ตา่ งๆ ไดด้ ว้ ยตวั เอง เพราะจะท�ำ ใหท้ อ้ งถน่ิ รบั ผดิ ชอบตวั เองมากขนึ้สำ�หรับเรื่องผลดีของการกระจายอำ�นาจคงไม่ต้องพูดกันมาก มันเห็นชัดข้ึนว่าทกุ วันนี้มตี วั อย่างทดี่ ีของทอ้ งถน่ิ ทีม่ นี วตั กรรมการบริหารจดั การ แตอ่ ยากพดู ถึงปญั หา กลา่ วคอื ปญั หาทคี่ นชอบอา้ งวา่ เพราะทอ้ งถน่ิ มปี ญั หา จงึ ไมค่ วรใหอ้ ำ�นาจหรอื ใหเ้ งนิ กบั ทอ้ งถน่ิ มาก ขอ้ อา้ งทว่ี า่ ยงิ่ กระจายอ�ำ นาจกย็ งิ่ ท�ำ ใหเ้ กดิ ความแตกตา่ งและความเหลื่อมลํ้าระหว่างพื้นที่ มันเป็นความจริงทั้งจากตัวอย่างต่างประเทศและในประเทศไทยเองว่า ท้องถน่ิ ไหนทีม่ ศี ักยภาพทางเศรษฐกจิ เชน่ เทศบาลนคร เทศบาลเมอื ง กพ็ ฒั นากนั ไป อบต. ทอี่ ยู่ใกลเ้ ขตเศรษฐกจิ ส�ำ คญั เชน่ อบต.ที่มีโรงงานตั้งอยู่หรือมีสถานประกอบการพาณิชย์ต้ังอยู่ก็มีความสามารถในการพฒั นารายได้ของตนเองไปได้ แตค่ วามไม่เทา่ เทียมกนั เหล่าน้ีเป็นสิง่ ท่ีเกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ โดยฐานทรพั ยากรและฐานความสามารถในการจดั การของแตล่ ะท้องถิ่น ถ้าเมื่อไรท่ีมันเกิดขึ้น รัฐบาลและส่วนราชการที่เกี่ยวข้องจะต้องเข้ามาแกไ้ ขลดความไมเ่ ทา่ เทยี มตรงนี้ นคี่ อื บทบาทของรฐั บาล ไม่ใชบ่ ทบาทของทอ้ งถนิ่มิติในการพฒั นาของท้องถนิ่ เปน็ มิตใิ นการพัฒนาพนื้ ที่ เอาประชาชนในพ้ืนทีเ่ ป็นตวั ตง้ั ถา้ เมอื่ ไรกต็ ามทม่ี นั มคี วามไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ระหวา่ งสองพน้ื ทห่ี รอื มากกวา่ นนั้กเ็ ป็นสง่ิ ที่รฐั บาลต้องเข้ามาชว่ ยแกไ้ ข แตท่ กุ วันนเี้ ราไมไ่ ดม้ องหรอื คุยเรื่องน้ีขณะเดียวกนั เร่อื งการทุจริตนัน้ ก็แน่นอนว่า ทอ้ งถนิ่ ไมไ่ ดบ้ ริสุทธ์ผิ ดุ ผ่อง 100%แต่ประเด็นอยทู่ เี่ ราจะสร้างระบบธรรมาภิบาลอยา่ งไร ซ่ึงเทา่ ท่ีผา่ นมา 10 กว่าปีของการกระจายอ�ำ นาจ ระบบธรรมภบิ าลของทอ้ งถน่ิ กม็ คี วามชดั เจนเพมิ่ มากขนึ้สมยั ก่อนการกระจายอ�ำ นาจ หากส่วนราชการมบุ มบิ ทำ�อะไรกนั เรากไ็ ม่รหู้ รอกแต่วันนพ้ี อท้องถิ่นมีทุจรติ มีปัญหาอะไรขนึ้ มา หนงั สือพมิ พก์ ็ตีข่าว วิทยุโทรทศั น์ก็ออกข่าวกันไปหมด ซ่ึงแสดงให้เห็นถึงความสำ�เร็จอย่างหน่ึงของการกระจายอ�ำ นาจ น่ันคอื ความโปร่งใสมากขน้ึ มีการตรวจสอบจากภาคประชาชนมากขึ้น

18 การกระจายอำ�นาจการปกครองส่ทู ้องถิ่น: ความส�ำ เร็จ และความทา้ ทายแตป่ ญั หาอนั ท่ีสามทเ่ี ราตอ้ งช่วยกนั ฟนั ฝา่ ในวนั นค้ี อื ปญั หาความซ�้ำ ซ้อนของการทำ�หน้าที่ของหน่วยราชการ ซึ่งเป็นข้ออ้างหน่ึงของการไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจหนา้ ที่ และเปน็ ข้ออ้างของการพยายามลดบทบาทของทอ้ งถน่ิ ตวั อยา่ งเช่น กรมการปกครองให้เทศบาล และ อบต. บางแห่งทำ�บัตรประชาชนให้กับประชาชนมากีส่ ิบปีแล้ว แตเ่ ม่อื ไม่นานมาน้ี กรมการปกครองยื่นเรื่องขอถอนอ�ำ นาจหนา้ ท่ีน้ีคืน ผมถามว่าถอนคืนแล้วจะให้ใครทำ� เทศบาลก็ทำ�อยู่แล้ว แต่พอถอนเรื่องคืนก็บอกวา่ ใหเ้ ขาทำ�ตอ่ ไป แตอ่ ยภู่ ายใตก้ ารกำ�กับของอำ�เภอ ของจังหวดั ตอ่ ไปแล้วถา้ อยา่ งนัน้ จะเอาคืนไปทำ�ไม นีค่ อื ตัวอย่างของข้ออา้ งในการท่จี ะลดบทบาทหนา้ ที่ของท้องถ่นิมอี กี เรือ่ งหนึ่งท่ีอาจมองว่าเปน็ เรือ่ งดีกไ็ ดก้ ็คอื การแขง่ ขนั กนั ทำ�หน้าที่ใหบ้ รกิ ารของท้องถิ่น แต่ตัวอย่างของหลายประเทศหรือในบ้านเราเองก็คือ แข่งกันทำ�ดีมากเกนิ ไป กเ็ ลยกลายเปน็ race to the bottom มากเกนิ ไป ท้องถิ่นให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน เหมอื นกบั เป็นประชานิยมของผ้บู ริหารท่ีให้กบั ประชาชนของตนเอง ท่ีใหม้ ากจนเกินความสามารถทางการคลังที่จะรองรับได้ เหมือนกับเอาการท�ำ หน้าทม่ี าหาเสียงกบั ประชาชน เหมอื นกบั ทร่ี ัฐบาลท�ำ มา 2-3 สมยั แล้วแขง่ กันไปแขง่ กนั มาตอนน้ี ประชาชนเลยเสพตดิ กนั หมด ก็หวงั ว่าอะไรอย่างนี้จะไมเ่ กิดขนึ้ กับท้องถนิ่ทา้ ยน้ีจึงขอสรปุ ในเบื้องต้นก่อนวา่ เรื่องการกระจายอ�ำ นาจทางการคลงั อยา่ มองมิตเิ ดียวโดยเอารายได้เป็นตัวตง้ั แต่ตอ้ งมองภารกจิ หน้าท่ี ความรับผดิ ชอบของท้องถ่ิน และการสร้างการมีส่วนร่วมควบคู่กันไป เราต้องถามตัวเราเองว่า เราต้องการให้ท้องถ่ินเข้มแข็งเร่ืองรายได้ของตนเองเพื่อเป้าหมายอะไร สำ�หรับประเทศไทย เรามีความได้เปรียบหลายๆ ประเทศในเร่ืองการกระจายอำ�นาจทางการคลงั เพราะเราพยายามทำ�ตามหลกั วิชาการ คือเรามีกฎหมายเปน็ ตัวต้ังซ่ึงเท่ากับเป็นการบังคับส่วนราชการทั้งหลาย โดยเฉพาะหน่วยงานในระดับกรมใหต้ อ้ งถา่ ยโอนงานใหก้ บั ทอ้ งถนิ่ ผรู้ า่ งกฎหมายมคี วามเขา้ ใจคอ่ นขา้ งดวี า่ ทอ้ งถน่ิควรท�ำ งานทเี่ ปน็ เรอ่ื งของทอ้ งถน่ิ หากพจิ ารณางานทถ่ี า่ ยโอน 6 ดา้ น 245 ภารกจิ

การพัฒนาแหล่งรายได้ของ อปท. 19งานจะหนกั ไปดา้ นสวสั ดกิ าร การดแู ลสขุ ภาพ และคณุ ภาพชวี ติ ประมาณ101 งานเป็นงานโครงสรา้ งพ้นื ฐาน 87 งาน แตท่ ผี่ ่านมาท�ำ ไมทอ้ งถิน่ จงึ สนใจเรื่องการทำ�ถนนและโครงสร้างพื้นฐาน เราอย่าไปต่อว่าผู้บริหารท้องถ่ินว่าทำ�ไมถึงสนใจแต่เฉพาะเรอ่ื งโครงสรา้ งพน้ื ฐาน เพราะหากทา่ นลองตนื่ เชา้ มาเดนิ ไปท�ำ งาน ตอนเชา้ผมกส็ ดี �ำ ดี แต่พอไปถงึ ทที่ ำ�งานกลายเปน็ ฝรง่ั หัวแดงเลย ถ้าเป็นแบบนท้ี ุกๆ วันก็คงไม่ไหว พอมีโอกาสทำ�ไมจะไม่ท�ำ ถนนที่ดีๆ ใชไ่ หม เพราะโครงสรา้ งพ้ืนฐานเป็นปัญหาที่ถูกเก็บกดมานาน เม่ือท้องถ่ินมีโอกาสและประชาชนก็มีโอกาสร่วมตัดสนิ ใจว่า สง่ิ ทีเ่ ขาอยากไดอ้ ันแรกคอื อะไร มนั ก็หนีไมพ่ น้ ที่ตอ้ งเน้นโครงสรา้ งพื้นฐาน อย่างไรก็ดี มาวันนี้เราพอเห็นภาพจากท้องถ่ินหลายๆ แห่งที่มีโอกาสไปเย่ียมชมว่า เขาเร่ิมมองเรื่องคุณภาพชีวิตสำ�คัญกว่าเรื่องโครงสร้างพื้นฐานโครงสร้างพ้นื ฐานมนั ไม่มีวันหมดหรอก ตอ่ ให้ท�ำ ถนนจนครบทัง้ หมบู่ า้ นก็ยังตอ้ งมีงบดูแลรักษาปรับปรุงพัฒนากันต่อไป แต่จะทำ�อย่างไรที่จะให้ผู้บริหารท้องถิ่นหนั มาสนใจกจิ กรรมดา้ นคณุ ภาพชวี ติ และปญั หาสง่ิ แวดลอ้ มในทอ้ งถน่ิ มากยง่ิ ขนึ้ซง่ึ ในบางครง้ั อาจตอ้ งอาศยั การจงู ใจจากรฐั บาลหรอื ประชาชนในทอ้ งถนิ่ ตอ้ งเขา้มาชว่ ยกระตนุ้ ผบู้ ริหารของตนเองใหม้ ากขึ้นกไ็ ด้กลับมาในเร่ืองการกระจายอำ�นาจการคลังฯ ภายใต้กฎหมายกำ�หนดแผนและขนั้ ตอนการกระจายอ�ำ นาจฯ ภาษตี วั หนงึ่ ทส่ี �ำ คญั มากๆ ในเรอื่ งการเพมิ่ รายไดใ้ หก้ บัท้องถิ่นก็คือ ภาษี VAT หรือภาษีมูลคา่ เพ่ิม ในกฎหมายจัดตง้ั อปท. แต่เดิมเขียนไว้ใหจ้ ดั สรรแก่ทอ้ งถ่ินเพียง 10% หรอื 1 ใน 9 ของรายได้ที่จัดเกบ็ ไดใ้ หเ้ ปน็ ของท้องถิ่น แต่กฎหมายกำ�หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำ�นาจฯ เพิ่มให้เป็น30% ซึ่งทำ�ให้รายได้ของท้องถิ่นเพิ่มข้ึนแน่นอนอย่างน้อย 20% แต่ปรากฎว่ามีการตคี วามท�ำ ใหภ้ าษี VAT ซง่ึ ปจั จบุ นั มหี ลายชอ่ งท่ีอยูก่ ับท้องถิ่น เช่น อบจ. ได้ทนั ที 5% ภาษี 1 ใน 9 อย่างทีว่ ่าสารพดั กลับถกู ตีความว่า ภาษี VAT ท่ีใหท้ อ้ งถน่ิรวมกันแลว้ ต้องไม่เกนิ 30% มนั ก็เลยทำ�ให้ขนาดของรายไดท้ ่เี ราคิดว่าจะเพ่มิ ข้นึอีกมากมันไม่เป็นไปอย่างท่ีคาด ขณะน้ีก็ยังทะเลาะกันอยู่ว่าเราจะตีความกันอยา่ งไรในเรอ่ื งภาษี VAT

20 การกระจายอำ�นาจการปกครองสู่ท้องถิน่ : ความสำ�เร็จ และความทา้ ทายแต่ปัญหาภาษี VAT ก็ยังไม่เท่าไร ตัวที่ท่านประสบปัญหาโดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าท่านมาจาก อบจ. ก็คือ ภาษีสรรพสามิต กฎหมายกำ�หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำ�นาจเขียนไว้ว่าต้องจัดสรรให้ท้องถ่ิน 30% ตอนเขียนกฎหมายกรมสรรพสามิตก็ไม่ว่าอะไรสักคำ� แต่พอปฏิบัติจริงและรู้ตัวว่าต้องเฉือนรายได้เพิ่มจาก 10% อย่างทเ่ี ปน็ อยทู่ ุกวนั น้เี ปน็ 30% ก็บอกว่าทำ�ไม่ได้ฉะน้ัน ภายใต้กระแสต่างๆ ที่เกิดข้ึนกับสถานการณ์การกระจายอำ�นาจในวันนี้ทอ้ งถิ่นตอ้ งออกมาเรียกรอ้ ง แตก่ ารเรยี กรอ้ งต้องมี 2 ฝั่ง ฝัง่ การเดนิ หน้าในเชงินโยบายเพอ่ื เรยี กรอ้ งการจัดสรรภาษีสรรพสามิตจาก 10% เป็น 30% กต็ อ้ งทำ�ตอ่ ไป แตข่ ณะเดยี วกัน การเพม่ิ รายได้ภาษีสรรพสามติ ให้แกท่ ้องถ่นิ ก็มเี รอ่ื งการให้อำ�นาจหน้าที่แก่ท้องถ่ินในการจัดเก็บด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อบจ. วันน้ียังเป็นปัญหา หากเราต้องการพิสูจน์ความจริงใจของเราในการร่วมมือกับรัฐบาลในการเพิ่มรายได้ให้กับตัวเราเอง อบจ. ควรต้องออกข้อบัญญัติท้องถ่ินในการจัดเก็บ พัฒนาศักยภาพบุคลากรของตนเองในการจัดเก็บภาษี ไม่ใช่รอรับจากภาษีทร่ี ฐั บาลจดั เก็บให้แตเ่ พยี งอยา่ งเดียว แตท่ ้องถน่ิ ต้องเพิ่มศักยภาพในการหารายไดข้ องตนเองเพ่มิ เขา้ ไปดว้ ยมีหลายคนบอกว่าการท่ีกฎหมายกำ�หนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำ�นาจฯกำ�หนดให้รายได้ของรฐั บาลตอ้ งเปน็ ของทอ้ งถิ่น 35% ภายในปี 2549 นั้นมนั เกนิความสามารถของรฐั บาลในการให้ แตเ่ ราไมม่ ที างเลอื กถา้ เราตอ้ งการใหเ้ กดิ การกระจายอำ�นาจจริงๆ แตเ่ นื่องจากกฎหมายไมไ่ ด้ก�ำ หนดวธิ ีการในการเพิม่ รายได้ใหไ้ ด้ 35% มันกเ็ ลยเปน็ ปัญหา ดงั สังเกตได้ว่า ในปี 2544 ท้องถนิ่ ได้ 20.01% ปี2545 ได้ 20.08% และปี 2546 ได้ 21% ต่อมาเมือ่ เราประกาศใชร้ ัฐธรรมนญู ฯ2550 มีการแก้กฎหมายกำ�หนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำ�นาจฯ เปล่ียนตวั เลขจาก 35% เปน็ 25% แมย้ ังคงเป้าหมายไวท้ ี่ 35% แต่ trick ของนกั กฎหมายก็คือไม่ได้กำ�หนดปี ไม่ได้บอกวิธีการว่าจะเพ่ิมจาก 25% เป็น 35% ได้อย่างไรฉะนัน้ รายไดท้ ่จี ดั สรรใหท้ อ้ งถิน่ จากปี 2549, 2550, 2551, และ 2552 จึงคงอยู่ท่รี าว 25.01%, 25.02% และ 25.03% โชคยังดี (แตแ่ ฝงด้วยโชครา้ ยหรือเปลา่

การพฒั นาแหล่งรายได้ของ อปท. 21กไ็ มร่ )ู้ ท่รี ฐั ธรรมนญู ฯ 2550 บญั ญัตใิ หต้ อ้ งมกี ารจัดท�ำ กฎหมายวา่ ดว้ ยรายได้เฉพาะสำ�หรับทอ้ งถ่นิ เป็นครั้งแรก ซงึ่ ถอื วา่ ประเทศไทยก้าวหน้ามากในเรอื่ งนี้ในการมองภาพรวมของกระบวนการการกระจายอำ�นาจทางการคลัง เราไม่ควรมองแยกส่วนระหว่างการหารายได้ให้กับท้องถ่ินและการทำ�หน้าท่ีของท้องถิ่นถ้าเราต้องการให้ท้องถ่ินมีอิสระจริงๆ ก็จะต้องอาศัยเคร่ืองมือประกอบกันหลายอย่าง แต่วันน้ีความเข้าใจในเรื่องน้ียังมีน้อยแม้แต่ในคณะกรรมการการกระจายอ�ำ นาจฯ หรอื หนว่ ยงานทเ่ี กยี่ วขอ้ ง ซง่ึ กไ็ มร่ หู้ รอื อาจยงั เขา้ ใจไมต่ รงกนัเราตอ้ งไลเ่ รยี งตงั้ แตฝ่ ง่ั ซา้ ยมอื คอื อ�ำ นาจหนา้ ทกี่ อ่ น ไมค่ วรเอาเงนิ เปน็ ตวั ตง้ั ยง่ิ วนันเ้ี ราเปิดเวทีของภาคชุมชนหรอื ภาคประชาชนขึ้นมา ซ่ึงกเ็ ช่อื ไดว้ า่ ความต้องการของภาคประชาชนมันหนีไมพ่ ้นจากอ�ำ นาจหนา้ ทที่ ่เี ราเขยี นเอาไว้แลว้ ในกฎหมายกรอบของกฎหมายและความตอ้ งการของประชาชนจะชว่ ยใหเ้ รารวู้ า่ ขนาดของเงนิทเ่ี หมาะสมทที่ อ้ งถนิ่ แตล่ ะแหง่ ควรจะมคี อื เทา่ ไร มนั เปน็ กรอบทที่ �ำ ใหเ้ ราเหน็ ภาพวา่ ทอ้ งถน่ิ แตล่ ะแหง่ ควรจะมศี กั ยภาพ มคี วามสามารถ และมรี ายไดข้ องตนเองสกัเทา่ ไรเพอื่ นำ�ไปใช้จ่าย ตรงนเ้ี องทน่ี ำ�ไปสกู่ ารกำ�หนดรายรบั ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับภาพรวมของทั้งประเทศควรจะมีเม็ดเงินเท่าไร แต่วันน้ีมันกลับหัวกลับหาง เราเอารายรับเป็นตัวต้ัง วิธีการจัดสรรรายได้ให้กับท้องถิ่นที่รฐั บาลใชอ้ ยทู่ กุ วนั นยี้ ง่ิ ท�ำ กย็ ง่ิ ท�ำ ใหเ้ กดิ ความแตกตา่ งระหวา่ งทอ้ งถน่ิ เพม่ิ มากขน้ึหากเรามองจากอำ�นาจหน้าท่ีซ่ึงมีหลากหลายไปสู่การกำ�หนดขนาดรายได้ท่ีควรจะเป็นของท้องถ่ิน ก็จะนำ�ไปสู่เรื่องการกำ�หนดประเภทรายได้ท่ีท้องถิ่นมีความเปน็ เจ้าของเอง อยา่ งไรกด็ ี โดยศกั ยภาพจริงๆ แล้ว รายไดท้ เ่ี ปน็ ของทอ้ งถิ่นเองนน้ั มนี อ้ ยและจ�ำ กดั ซง่ึ เปน็ ลกั ษณะทเี่ หมอื นกนั ทว่ั โลก ไมว่ า่ จะเปน็ ประเทศญป่ี นุ่อเมริกา หรือแถบยุโรป เราต้องอย่าลืมว่าท้องถิ่นเป็นพ้ืนที่เล็กๆ แม้แต่ กทม.ทวี่ า่ ใหญท่ สี่ ดุ แลว้ กเ็ ปน็ พน้ื ทเี่ ลก็ ๆ เมอื่ เทยี บกบั ประเทศ ศกั ยภาพในการหารายได้หรอื ภาษขี องตวั เองมนั กม็ ีไมม่ าก เมอ่ื เปน็ เชน่ น้ี กต็ อ้ งจ�ำ ใจอาศยั สง่ิ ทเี่ รยี กวา่ การชว่ ยเหลอื จากรฐั บาลหรอื การอดุ หนนุ แตเ่ ราคดิ แตเ่ พยี งวา่ เปน็ เงนิ ทรี่ ฐั บาลโยนให้ทอ้ งถนิ่ บา้ นเราไมเ่ คยคดิ ทจ่ี ะใชก้ ลไกเงนิ อดุ หนนุ ทร่ี ฐั บาลจดั สรรใหไ้ ปสรา้ งความ

22 การกระจายอำ�นาจการปกครองสู่ท้องถนิ่ : ความสำ�เร็จ และความทา้ ทายเขม้ แขง็ ทแ่ี ทจ้ รงิ ของทอ้ งถนิ่ หรอื ของชมุ ชนทตี่ อ้ งการ เรามอี งคค์ วามรมู้ ากมายวา่เงนิ อดุ หนนุ ทแี่ ทจ้ รงิ ควรเปน็ อยา่ งไร ออกแบบอยา่ งไร และจดั สรรกนั อยา่ งไร แต่เสนอมา10 ปแี ลว้ ไมเ่ คยไดใ้ ชเ้ ลย เพราะตดิ เรอื่ งระเบยี บและกฎหมายของรฐั บาลท้ายที่สดุ ก็คอื เรื่องการก้ยู ืมของท้องถิ่น หากเราต้องการให้ท้องถิน่ เจริญเติบโตแบบกา้ วกระโดด การเปิดให้ท้องถิ่นกู้ยมื เป็นเรื่องทจ่ี ำ�เปน็ แตต่ อ้ งทำ�ดว้ ยความรอบคอบ และมีกฎ กติกาที่ชัดเจน เพราะหากไม่ระมัดระวังอาจเป็นการสร้างปัญหามากกว่าการแกไ้ ขปัญหาในการปรบั ปรุงกระบวนการเพิ่มรายไดใ้ ห้กับท้องถนิ่ อันดบั แรกสดุ คอื การเพม่ิหรือให้ความสำ�คัญต่อการจัดเก็บหรือหารายได้เองของท้องถ่ิน ตัวอย่างเช่นกฎหมายภาษสี ง่ิ แวดลอ้ มทท่ี า่ นอาจารยม์ ง่ิ สรรพ์ และอาจารยก์ อบกลุ ไดม้ สี ว่ นชว่ ยกนั ท�ำ ขนึ้ มา ควรชว่ ยกนั ผลกั ดนั เพราะจะเพม่ิ ตวั กฎหมายและตวั รายไดใ้ หก้ บั ทอ้ งถิ่น โดยต้องมองเรื่องอำ�นาจหน้าที่ของท้องถ่ินในการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมของตนเองเป็นตวั ก�ำ กับด้วย อย่ามองแต่เรือ่ งรายได้ ภาษที ี่สำ�คัญอกี อนั คือ กฎหมายภาษีทด่ี ินและสิ่งปลกู สร้าง หรอื ภาษีทรัพย์สนิ ซ่งึ ทำ�กันมา 20 ปีแล้ว แต่ท�ำ ทีไรรัฐบาลไปก่อนทุกที ตอนนี้ก็ส่อเค้าอีกแล้วว่ารัฐบาลจะไปก่อนออกภาษีตัวนี้กฎหมายภาษที รพั ยส์ นิ เปน็ กฎหมายทด่ี ี ควรจะใหเ้ ปน็ ภาษขี องทอ้ งถนิ่ นอกจากน้ียังเปิดช่องให้ลงโทษคนที่ถือครองที่ดินไว้มากเกินความจำ�เป็นและคนที่ปล่อยที่ดินไว้ไม่ใช้ประโยชน์ ก็ต้องฝากความหวังเอาไว้ว่าเราจะผลักดันกฎหมายภาษีทรพั ยส์ ินกันต่อไปอยา่ งไรภาษีอีกตัวหน่ึงท่ีผมคิดว่าเป็นตัวท่ีท้าทายสำ�หรับประเทศไทยก็คือ ภาษีเงินได้บคุ คลธรรมดา เราทำ�งานท่ีไหน เรากท็ ำ�งานอยู่ในพน้ื ทขี่ องทอ้ งถน่ิ เรามาประชมุที่โรงแรมน้ี ใชน้ ้าํ ใช้ไฟ และใชห้ ้องนํา้ เขา สดุ ทา้ ยก็เป็นภาระของทอ้ งถ่นิ เราจะทำ�อย่างไรใหท้ ุกคนมีสว่ นร่วมรับภาระในการบริการของท้องถ่ิน แตก่ ็มีขอ้ อา้ งว่าขอ้ เสนอดงั กลา่ วอาจยงั ไมเ่ หมาะสมส�ำ หรบั ประเทศไทยเพราะเรามคี นเสยี ภาษเี งนิได้เพยี ง 9 ลา้ นคน ก็เปน็ เรอื่ งท่ตี ้องคยุ และถกเถยี งกนั ตอ่ ไป

การพฒั นาแหล่งรายได้ของ อปท. 23นอกจากการพัฒนาประเภทรายได้ใหมๆ่ ให้แกท่ ้องถ่ิน เชน่ ค่าธรรมเนียมการใหบ้ ริการของทอ้ งถ่นิ ตอ้ งอยา่ ลืมว่าไมม่ ขี องฟรีในโลก การทำ�หน้าทข่ี องทอ้ งถนิ่ต่างๆ ไม่วา่ การจัดเก็บขยะ กวาดถนน ดูดส้วม ที่เป็นภารกจิ พน้ื ฐาน หรอื งานที่ยากกว่าน้ัน ต้องใช้เงินท้ังนั้น ประชาชนในท้องถ่ินอาจคิดว่าจ่ายเงินค่าเก็บขยะแค่ 20 บาทบ้าง หรอื 40 บาทบา้ ง ถอื วา่ จบเร่ืองกัน แตค่ วามเป็นจรงิ ตน้ ทนุ การท�ำ หนา้ ทีข่ องทอ้ งถ่นิ วนั น้ีไมค่ ่อยคดิ ต้นทุนท่ีแทจ้ รงิ กนั รวมทงั้ ยังท�ำ ใหป้ ระชาชนคดิ วา่ ไมเ่ ปน็ ไรเพราะทอ้ งถนิ่ ไมม่ เี งนิ กห็ นั ไปขอจากรฐั บาลได้ ผมคดิ วา่ เราทง้ั หลายทอ่ี าศยั อยใู่ นทอ้ งถน่ิ ไมว่ า่ จะเปน็ เทศบาลหรอื อบต. ตอ้ งเปลย่ี นความคดิ แบบน้ี ปญั หาในท้องถิ่นควรจะจัดการโดยท้องถ่ินเอง ไม่ควรผลักภาระการใช้จ่ายหรือต้นทุนการทำ�หนา้ ทข่ี องท้องถ่ินไปใหก้ บั รฐั บาล ซงึ่ ในทส่ี ุดรัฐบาลก็ต้องไปเก็บภาษีจากคนทอี่ ยู่ในทอ้ งถน่ิ อน่ื มาอดุ หนนุ กจิ กรรมของทอ้ งถน่ิ เราแทน ซงึ่ ผมคดิ วา่ เราอาจเอาเปรยี บรฐั บาล และคนทอี่ ยู่ในทอ้ งถนิ่ อน่ื ๆ มากเกนิ ไปหรอื เปลา่ คา่ ธรรมเนยี มจึงเป็นทางเลือกที่ดีท่ีสุดในการเป็นรายได้ของท้องถิ่นเอง การจัดสรรรายได้ให้ทอ้ งถนิ่ ตอ้ งพจิ ารณาปรมิ าณงานและปรมิ าณรายได้ การจดั สรรเงนิ ภาษี ซงึ่ รวมถงึภาษี VAT ภาษสี รรพสามติ และภาษยี านยนตล์ อ้ เล่ือน ควรตอ้ งคิดถึงการจัดสรรภาษตี ามแหล่งก�ำ เนิดใหม้ ากทสี่ ุดเท่าที่จะเปน็ ได้ ยกตวั อย่างเช่น ทำ�ไมความคิดเร่อื งทำ�ใหแ้ ม่สอดเปน็ เมอื งพเิ ศษจงึ เกดิ ข้ึน เมอื งแม่สอดเป็นเขตเศรษฐกิจพเิ ศษชายแดน แตป่ รากฎวา่ ภาษี VAT ทจี่ ดั สรรใหเ้ มอื งแม่สอดมีนิดเดียว เพราะจัดสรรให้ตามทะเบียนราษฎร์ของคนไทย ทั้งๆ ที่แม่สอดมีแต่คนต่างด้าว คนต่างด้าวเขาซ้อื ของจากแมคโคร โลตัส เหมอื นกนั แต่เราไม่จัดสรรเงนิ ภาษีคืนให้กบั เมอื งแมส่ อดที่มีธรุ กรรมมากมาย การจัดสรรรายไดใ้ หก้ บั ทอ้ งถ่ินโดยพยายามสะท้อนแหล่งกำ�เนิดหรือท่ีมาของรายได้ในแต่ละท้องถิ่นจะทำ�ให้สามารถมองเห็นความสามารถทางการเงินการคลังของเขา รู้ว่าใครเข้มแข็งและใครไม่เข้มแข็ง ใครท่ีรฐั บาลควรชว่ ยและใครท่ีไมค่ วรชว่ ย เมอื่ ไมม่ เี ครอื่ งมอื หรอื กลไกตวั นี้ การจดั สรรเงินรายไดแ้ ก่ท้องถิน่ จงึ เปน็ แบบเหวยี่ งแหไปหมด ตอ่ หัว ตอ่ พน้ื ที่ ท�ำ ให้ไม่ทราบวา่ ท้องถิ่นไหนมีความจำ�เปน็ ตอ้ งรบั การช่วยเหลือมากนอ้ ยเพยี งใด

24 การกระจายอำ�นาจการปกครองสู่ทอ้ งถนิ่ : ความสำ�เรจ็ และความทา้ ทายอกี ประการหนงึ่ เราต้องมองถงึ ภาระหน้าท่ที ีเ่ พม่ิ ข้นึ ของท้องถน่ิ ดว้ ย ยกตัวอย่างเชน่ เทศบาลนครเชียงใหม่ก�ำ ลงั จะกลายเป็นเมอื งพิเศษดา้ นการทอ่ งเทย่ี ว ตอ้ งดูแลนักท่องเที่ยวและบุคลากรมากข้ึน ภาระหน้าท่ีเพ่ิมข้ึน เงินที่จัดสรรให้ทำ�หน้าทีก่ ็ควรจะเพ่มิ ขนึ้ ดว้ ย เกาะสมยุ เกาะภูเกต็ ก็ลว้ นเจอปัญหาอย่างเดยี วกนันที้ ้ังนนั้ แตส่ ง่ิ ส�ำ คัญทีส่ ุดกค็ ือ การใหเ้ งินทอ้ งถิน่ ต้องไม่ใชล่ ักษณะการให้เปล่าแต่วันนี้ผู้บริหารท้องถิ่นมองการจัดสรรเงินเหมือนเงินให้เปล่า คิดว่าตนเองไม่ตอ้ งท�ำ อะไร ถึงเวลาก็ไปเรียกร้องจากทา่ นนายกรัฐมนตรี ไปตั้งกลมุ่ ยื่นหนงั สือเรียกร้อง ไปเดินขบวนท่ีหน้าทำ�เนียบ ทุกคนคิดว่าไม่ใช่ภาระหน้าที่ของตนที่จะต้องจัดเก็บภาษี อยากทำ�งานและใช้จ่ายเพื่อให้บริการประชาชนซ่ึงตนเองได้แต่ดา้ นบวก แตก่ ารเกบ็ ภาษกี ับประชาชนซึ่งเปน็ ดา้ นลบน้นั ไมเ่ อา พวกเรากบ็ อกว่าต้องการชุมชนเข้มแข็ง ประชาชนเข้มแข็ง คำ�ถามคือถ้าเข้มแข็งท่านมีส่วนร่วมไหม น่ีคือสาเหตุหนึ่งท่ีทำ�ให้การมีส่วนร่วมและการทำ�งานของภาคประชาชนกับท้องถ่ินขาดหายออกจากกัน เพราะผู้บริหารท้องถ่ินคิดแต่เพียงว่าจะเอาเงินของรฐั บาลมาใชจ้ า่ ย ประชาชนเองเม่อื รู้สึกว่าตนเองไมไ่ ดร้ ับภาระค่าใชจ้ ่ายเหลา่ น้นัผบู้ รหิ ารอยากท�ำ อะไรกท็ �ำ ไป ฉะนน้ั จงึ ได้บอกแล้วว่า การเก็บภาษีและการหารายได้ของท้องถิ่นเป็นหัวใจสำ�คัญ จะเก็บมากเก็บน้อยไม่เป็นไร แต่ขอให้เก็บเพอื่ ใหร้ สู้ กึ เปน็ เจา้ ของรว่ มกนั เกดิ ความรสู้ กึ อยากเขา้ มามสี ว่ นรว่ ม อยา่ งนอ้ ยกม็ ีสว่ นรบั ทราบข้อมูล สนใจวา่ การใชจ้ า่ ยงบประมาณของ อปท. ดหี รอื ไม่ดอี ย่างไรมนั จะเปน็ ตวั ชว่ ยกระตนุ้ ใหป้ ระชาชนเขา้ มาสนใจงานของทอ้ งถนิ่ เพม่ิ มากขนึ้ ไม่ใช่อยา่ งทุกวันนีท้ ี่ 80-90% ของท่านอาศัยเงินของคนอ่นื ประชาชนกเ็ ลยไมร่ ู้สึกว่าตัวเองมสี ่วนรว่ ม แรงจงู ใจและความสนใจกข็ าดหายไปสำ�หรับเร่ืองเงินอุดหนุนน้ัน ผมตั้งโจทย์ใหญ่เลยว่า เราต้องการอะไรจากเงินอดุ หนนุ เงินอดุ หนุนมหี ลายวตั ถุประสงค์ แต่ส่งิ ที่อยากยํา้ คอื เราอยา่ คิดเพียงว่ามนั เปน็ เงินใหเ้ ปลา่ กับท้องถิ่น ผู้ที่เกี่ยวข้องเชงิ นโยบายคงต้องใหค้ วามส�ำ คญั กับเร่ืองการทำ�หน้าที่ของท้องถ่ินให้ได้มาตรฐาน เราได้ยินได้ฟังมาตลอดทำ�นองว่าท้องถ่ินทำ�โครงสร้างพ้ืนฐานไม่ได้มาตรฐานอย่างที่เจ้าของงานเดิมคือกระทรวงกรม กอง เขาเคยทำ� เขาบอกว่าท้องถนิ่ ท�ำ ถนนปีเดียวกพ็ ัง การกำ�กับมาตรฐาน

การพฒั นาแหลง่ รายได้ของ อปท. 25จงึ เป็นเรือ่ งใหญ่ รวมท้งั มาตรฐานงานบริการดา้ นคุณภาพชีวติ การศกึ ษา การสาธารณสุข สุขอนามัย การให้เงินอุดหนุนเพ่ือกำ�กับมาตรฐานจะออกแบบกันอยา่ งไรเป็นโจทยท์ สี่ �ำ คญัโจทย์อันสุดท้ายคือ การกำ�กับหรือจูงใจให้ท้องถิ่นสนใจงานพวกคุณภาพชีวิตจะทำ�อย่างไร วันนี้ผู้บริหารท้องถิ่นเรียกร้องว่าไม่ให้นับเงินท่ีรัฐบาลจัดสรรให้กับทอ้ งถน่ิ เพอื่ ท�ำ หนา้ ทเ่ี หลา่ นมี้ าเปน็ สว่ นหนง่ึ ของรายไดท้ อ้ งถน่ิ โดยบอกวา่ มนั เปน็เรอื่ งนโยบายของรฐั บาล เชน่ นโยบายเรยี นฟรี 15 ปี การดแู ลผสู้ งู อายุ ผมถามวา่หากไม่นับเงินท่ีรัฐบาลจัดสรรให้ท้องถิ่นทำ�หน้าท่ีพวกน้ี หน้าที่เหล่านี้หมดไปหรือไม่ ถึงอย่างไรท้องถ่ินก็ยังคงมีหน้าท่ีโดยตรงในการดูแลผู้สูงอายุ ดูแลเด็กฉะนน้ั เราตอ้ งออกแบบกนั ใหม่ในเรอื่ งวธิ กี ารใหเ้ งนิ อดุ หนนุ เพอื่ ใหท้ อ้ งถน่ิ มคี วามสนใจหนา้ ทเี่ หลา่ นเ้ี พม่ิ มากขนึ้ แตว่ นั นเี้ รามองเรอ่ื งการแบง่ เงนิ ตา่ งๆ ใหก้ บั ทอ้ งถนิ่เหมือนกับเป็นที่ส้นิ สดุ ของเรอ่ื ง มีกฎหมายก็ถอื ว่าจบแล้ว ทงั้ ๆ ทท่ี กุ อย่างมกี ารเปลยี่ นแปลงและพัฒนาการอยตู่ ลอดเวลา ท้องถนิ่ ที่เก่งมจี ำ�นวนเพมิ่ มากข้ึน แต่ทอ้ งถน่ิ ทตี่ อ้ งการความชว่ ยเหลอื กม็ อี กี มาก การจดั สรรเงนิ ใหท้ อ้ งถนิ่ ท�ำ หนา้ ท่ีให้ได้ และสามารถสนองตอบความตอ้ งการของประชาชนทมี่ เี พมิ่ มากขน้ึ เรอ่ื ยๆ เปน็เรอ่ื งทจี่ ะตอ้ งมกี ารปรบั ปรงุ เพมิ่ เตมิ อยตู่ ลอดเวลา อยากใหน้ กั วจิ ยั สนใจเรอ่ื งจะท�ำอยา่ งไรเพอ่ื เสรมิ สรา้ งวนิ ยั การเงนิ การคลงั ของทอ้ งถน่ิ เสรมิ สรา้ งประสทิ ธภิ าพในการจดั การของท้องถนิ่ วธิ ีการงบประมาณ เพราะอะไรระบบการเงนิ e-LASS มีแลว้ แตป่ รากฎวา่ ใชไ้ มไ่ ด้ การวเิ คราะหฐ์ านะการเงนิ การคลงั และการท�ำ หนา้ ทข่ี องทอ้ งถน่ิ ขอ้ มลู ปจั จบุ นั มเี พยี งรายแหง่ ถา้ ไมม่ ขี อ้ มลู ทเ่ี ปน็ ภาพรวมของทง้ั ประเทศเรากไ็ มม่ เี ครือ่ งมอื ไปสรา้ งความเข้มแข็งของท้องถ่นิวันนี้ถึงแม้ว่าเราจะคืบหน้าเรื่องการกระจายอำ�นาจ แต่ก็เป็นภาพลวงตา หากดูประเภทของเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาล จะเห็นว่าเป็นเงินอุดหนุนท้ังนั้นจัดเก็บเองเพียงเล็กน้อย นี่คือภาพลวงตาเพราะเงินอุดหนุนมักจะมาพร้อมกับเงอ่ื นไข ความเปน็ อสิ ระของทอ้ งถนิ่ กเ็ ลยจ�ำ กดั แตถ่ า้ มองในบรบิ ทของสงิ่ ทคี่ วรจะเป็นกค็ อื จะตอ้ งเพิ่มความหลากหลายของประเภทเคร่ืองมอื ในการเพ่มิ รายไดใ้ ห้

26 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถิ่น: ความสำ�เร็จ และความท้าทายท้องถ่ิน อำ�นาจของท้องถ่ินโดยเฉพาะในเรอ่ื งการเกบ็ ค่าธรรมเนียมและการกูย้ ืมควรจะตอ้ งเพม่ิ มากขนึ้ ไม่ใชล่ ดนอ้ ยลง แตป่ รากฎวา่ วนั น้ี อ�ำ นาจการกยู้ มื ถกู เรยี กคืนแล้ว ซ่ึงมันกลับสวนทางกันดว้ ยความเคารพ อบจ. วนั น้ตี อ้ งการความชว่ ยเหลือ แตก่ ารช่วยเหลอื มิใชบ่ อกว่าไปยุบเขาท้ิง อบจ. ต้องทำ�งานแข่งกับผู้ว่าฯ ต้องเก่งกว่าผู้ว่าฯ แต่ อบจ.ไม่สามารถประสานท้องถิ่นระดับล่างได้ หลายคนบอกให้ยุบ อบจ. ไม่จริงครับผมเถยี งเดด็ ขาด เพราะ อบจ. มหี นา้ ทปี่ ระสานงานยากๆ งานเกนิ พนื้ ทขี่ องทอ้ งถน่ิยกตัวอย่างงานดบั เพลงิ อบต. ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งมรี ถดบั เพลิงทุก อบต. เพราะส้ินเปลืองมาก อบจ. น่าจะทำ�ศูนย์บรรเทาสาธารณภัยดูแลท้ังจังหวัด การพัฒนาบคุ ลากรท้องถิ่นภายในจงั หวดั แต่ปรากฎวา่ อบจ. ไม่สามารถท�ำ หนา้ ทพ่ี ่ีใหญ่ในการอบรมและพฒั นาบุคลากรภายในจังหวัดร่วมกันได้ หรือท�ำ ให้เกิดความเข้าใจและประสานงานระหว่างทอ้ งถิ่นภายในจังหวดั ได้ เพราะฉะนน้ั ผมคิดวา่ อบจ.จำ�เป็นที่จะต้องได้รับความช่วยเหลือในการทำ�หน้าท่ีของเขา ไม่ใช่อย่างทุกวันน้ีอบจ. เขา้ ใจผดิ ไมร่ วู้ า่ จะโดยตง้ั ใจหรอื ไมต่ ง้ั ใจ คดิ แตเ่ พยี งใหเ้ งนิ อดุ หนนุ ทอ้ งถนิ่ ซง่ึผดิ บทบาทหนา้ ทที่ ต่ี นควรจะท�ำ อกี เรอ่ื งหนง่ึ ทที่ า้ ทายมากคอื งบประมาณจงั หวดัท่เี ข้ามาเบียดและบดบงั หน้าท่ีของท้องถ่นิ เวลาไปประชุม กบจ. (คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ) ไม่มีนายก อบจ. อยากเข้า เพราะ อบจ.ถูกมองเหมือนเป็นส่วนราชการ ไม่ได้ถูกนำ�ศักยภาพแท้จริงของ อบจ.มาใช้ประโยชน์ เห็นไหมวา่ อบจ. มปี ญั หา ต้องการความช่วยเหลือใหส้ ามารถทำ�งานประสานกับท้องถิ่นในระดับล่างภายในจังหวัดได้ และประสานกับผู้ว่าฯ ในการท�ำ หนา้ ที่ใหม้ กี ารบรู ณาการกนั อบจ. จ�ำ เปน็ ตอ้ งมคี วามเขม้ แขง็ ทางการคลงั ของตนเองเหมอื นกนั หากพจิ ารณาวา่ อบจ. ตอ้ งดแู ลทง้ั จงั หวดั อบจ. ควรมแี หลง่ รายไดท้ ี่สะทอ้ นภาระหนา้ ทร่ี ะดบั จงั หวดั แตฐ่ านรายไดข้ อง อบจ. เชน่ ภาษนี า้ํ มนั ภาษโี รงแรมมีเพียงจิ๊บจอ๊ ย ภาษียาสบู ย่ิงมปี ญั หาใหญ่ บอกวา่ อบจ. ตอ้ งจัดเก็บเอง แต่จะให้ท�ำ อยา่ งไรเพราะ อบจ. ไมเ่ คยเกบ็ ภาษี อบจ. พยายามพฒั นาพนกั งานเจา้ หนา้ ทจ่ี ดัเกบ็ ภาษี แตล่ งไปเกบ็ ทีไรก็โดนไล่ยงิ ไลฟ่ ันมาตลอด รายไดข้ อง อบจ. ท่สี ะท้อนภาระหน้าที่ระดบั จงั หวดั คอื อะไร เป็นโจทย์ทย่ี ังตอ้ งการค�ำ ตอบ

การพัฒนาแหลง่ รายได้ของ อปท. 27เราเพมิ่ รายไดข้ องทอ้ งถน่ิ มาโดยล�ำ ดบั แต่ในชว่ งปี2552-53 เกดิ วกิ ฤตเศรษฐกจิรฐั บาลไมม่ เี งนิ เกบ็ ภาษีไมไ่ ดโ้ ดยเฉพาะภาษี VAT ท�ำ ใหร้ ายไดภ้ าษีในชว่ ง 2 ปนี น้ัลดนอ้ ยลง มนั เปดิ ใหเ้ หน็ แผลเรอ่ื งการจดั การการเงนิ การคลงั ของทอ้ งถน่ิ เพราะทกุ ๆ ทอ้ งถนิ่ ออกมาโวยวายวา่ ไมม่ เี งนิ สด ไมม่ เี งนิ รายได้ ทง้ั ๆ ทที่ อ้ งถน่ิ ถกู บงั คบัให้ท�ำ งบประมาณเกินดุลมาตลอด แลว้ เงนิ เกินดลุ มันหายไปไหน โดยส่วนตวั แลว้เป็นห่วงมาก เพราะดตู วั เลขภาพรวมแลว้ เงินสะสมของทอ้ งถิ่นท่ีตอ้ งเพ่มิ ขน้ึ มนักลับลดนอ้ ยลง ท่แี ย่ไปกวา่ น้ัน ผมถามผูบ้ รหิ ารท้องถ่นิ ว่าทา่ นไม่ชอบเกบ็ สะสมหรอื ทา่ นบอกวา่ ผมอยู่ 4 ปี 8 ปี ผมกไ็ ป ดงั นนั้ ใชเ้ งนิ ดีกว่า จะเกบ็ เงนิ ไว้ให้คนอนื่ ใชท้ �ำ ไม เหน็ ไหมวา่ เพราะเราไปสรา้ งเงอ่ื นไขแบบน้ี ผบู้ รหิ ารทอ้ งถนิ่ จงึ ไมม่ แี รงจงู ใจใหด้ ูแลวินยั การเงนิ การคลัง แถมทำ�ดแี ตค่ นอ่นื เอาไปใช้ รายไดท้ ่ีบอกว่าจัดเกบ็ เองของทอ้ งถ่นิ อย่ทู ี่ 30,000 กวา่ ลา้ นบาท อย่าเพ่ิงหลงดีใจ ถงึ แม้ตัวเลขจะเสียดลุ ไมม่ ากกจ็ รงิ แต่ใน 38,000 หรือ 40,000 กว่าล้านบาทน้ี ครงึ่ หนึ่งเป็นของกทม. คือเกอื บ 20,000 กว่าล้านบาท น่นั คอื ท้องถน่ิ อีก 7,852 แห่ง เก็บภาษีและหารายไดเ้ องไดเ้ พยี งประมาณ 20,000 กวา่ ลา้ นบาท มนั สะท้อนให้เห็นว่า ความตง้ั ใจและศกั ยภาพในการจดั เกบ็ ภาษขี องทอ้ งถนิ่ วนั นมี้ นี อ้ ยมาก ผมไมโ่ ทษทอ้ งถนิ่อยา่ งเดยี ว เพราะโครงสรา้ งเราไมเ่ คยเพมิ่ รายไดใ้ หท้ อ้ งถน่ิ แตถ่ า้ เราปลอ่ ยอยา่ งนี้ไปเรอ่ื ยๆ มนั จะเปน็ ปญั หา ทงั้ ในเรอ่ื งของการสรา้ งเครอื่ งมอื เพอ่ื สง่ เสรมิ การมีสว่ นรว่ ม สง่ เสรมิ ความเขม้ แขง็ ของการทำ�หนา้ ทขี่ องทอ้ งถนิ่ กบั ประชาชนรว่ มกนัเรื่องการถา่ ยโอนภารกิจใหแ้ ก่ทอ้ งถิน่ เราต้องยนื ยนั ตามกฎหมาย เพราะไมเ่ ช่นนั้นส่วนราชการจะอ้างวา่ ท้องถนิ่ ไม่พรอ้ ม ท้องถ่ินไมม่ คี วามสามารถ มหี ลายคนบอกวา่ เรากระจายอ�ำ นาจเรว็ เกนิ ไปหรอื เปลา่ ผมตอบวา่ ไมเ่ รว็ หรอก ชา้ ไปดว้ ยซาํ้เรามเี ทศบาลคร้ังแรกเม่ือปี 2476 ตอ่ มามสี ุขาภิบาล จากปี 2476 ถงึ ประมาณปี 2540 ถึงแม้จะมี อบต. และ อบจ. เกิดขึน้ มี กทม. และเมอื งพัทยา แตก่ ารกระจายอำ�นาจกไ็ ปไมถ่ งึ ไหน ต้องขอบคุณคนรา่ งรฐั ธรรมนูญฯ ปี 2540 ที่เขยี นเรื่องการกระจายอ�ำ นาจเอาไว้ รัฐธรรมนญู ฯ ปี 2550 ใหค้ วามชดั เจนเร่ืองการกระจายอ�ำ นาจเพม่ิ มากย่ิงข้นึ โดยเฉพาะเรื่องการถา่ ยโอน การทำ�ภารกจิ และหน้าท่ีพ้ืนฐานของรัฐท่ีมีต่อประชาชน ซึ่งเป็นกรอบสำ�คัญในการกำ�หนดสังคม

28 การกระจายอำ�นาจการปกครองสทู่ อ้ งถิ่น: ความสำ�เรจ็ และความท้าทายสวัสดิการของประเทศไทย ทง้ั เรอ่ื งการดแู ลเดก็ ผ้สู งู อายุ ผู้หญงิ และคนพิการโดยใหท้ อ้ งถน่ิ มีบทบาทหลกั ในการทำ�หน้าทเ่ี หลา่ น้ี ฉะน้นั การพยายามดงึ หนา้ ที่ตา่ งๆ กลบั โดยจังหวดั หรือกระทรวง กรม กองก็ดี เปน็ การกระท�ำ ทขี่ ดั กับหลักกฎหมายท่ตี ้องการให้ทอ้ งถิน่ เปน็ หลักถึงแม้เราถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถ่ินไป แต่ส่ิงที่ซ่อนอยู่ข้างหลังก็คือกฎหมายและระเบียบต่างๆ ท่ียังเป็นอุปสรรค เช่น บางท้องถ่ินไปสร้างท่าเรือสำ�หรับนกั ทอ่ งเทย่ี ว เชน่ อบจ. ทกี่ ระบี่ และภเู กต็ สรา้ งทา่ เรอื ใหญโ่ ตส�ำ หรบั นกั ทอ่ งเทยี่ วแตไ่ มส่ ามารถเกบ็ คา่ บรกิ ารไดท้ ง้ั ๆ ทต่ี นเองเปน็ คนลงทนุ เขาบอกกรมเจา้ ทา่ อา้ งวา่ หนา้ ที่ในการใหบ้ รกิ ารเปน็ ของทอ้ งถนิ่ แตร่ ายไดต้ อ้ งสง่ คลงั ซงึ่ เปน็ ปญั หาทย่ี งัขดั แยง้ กนั อยู่ คณะอนกุ รรมการกฎหมายของส�ำ นกั งานคณะกรรมการการกระจายอำ�นาจก็ยังพยายามแก้ไขกฎหมายอยู่ว่า ถ้ามีการถ่ายโอนภารกิจและท้องถิ่นทำ�หนา้ ที่ใหบ้ รกิ ารแลว้ รายไดท้ เ่ี กดิ ขนึ้ จากการใหบ้ รกิ ารควรจะตอ้ งเปน็ ของทอ้ งถน่ิในปจั จบุ นั อปท. ทั้งหลายตา่ งประสบปัญหาในการบรหิ ารแหลง่ ทอ่ งเท่ยี ว บางอบต. พฒั นาทางเดินชมธรรมชาตปิ ่าชายเลน และต้องการเก็บคา่ บรกิ ารเพ่อื นำ�มาเปน็ คา่ ใชจ้ า่ ยในการบ�ำ รงุ รกั ษาแหลง่ ทอ่ งเทย่ี ว ปรากฎวา่ เกบ็ ไมไ่ ด้ ซงึ่ กย็ งั เปน็ปัญหากนั อยู่ อกี เรอ่ื งหนึ่งทเ่ี ปน็ ปญั หาคอื เรือ่ งการตัง้ สถานีขนสง่ การจัดการรถระหว่างจงั หวดั และรถ บขส. ทห่ี ลายๆ อบจ. พยายามเข้ามาบรหิ ารจดั การ แต่กต็ ดิ ปัญหาเรื่องเก็บค่าบริการไม่ไดเ้ ชน่ เดียวกันวันนี้เราคงต้องตัดสินใจในเชิงนโยบายว่า เราต้องการให้รายได้ท้องถิ่นเพ่ิมจากอะไร โดยหลักการของการกระจายอำ�นาจ จะต้องเพิ่มจากการจัดเก็บเองเป็นสำ�คัญ นั่นก็คือ รัฐบาลต้องเอารายได้ของตัวเองที่อยู่ในอำ�นาจของกระทรวงการคลงั หรอื ส่วนราชการให้กับทอ้ งถนิ่ ยกตวั อย่างเชน่ การโอนอสังหารมิ ทรพั ย์ซึ่งให้กรมทดี่ นิ เกบ็ รายไดเ้ ปน็ ของทอ้ งถ่ินหมดก็จริง แตว่ นั ดคี นื ดี รัฐบาลบอกว่าเศรษฐกิจไม่ดีให้ลดค่าธรรมเนียมการโอนจาก 2% เหลือ 0.01% อย่างนี้แสดงวา่ ใครเปน็ เจ้าของภาษีตวั นีก้ นั แน่ นอกจากน้ี การตคี วามว่ารายได้ท้องถ่ินจะนบัเฉพาะส่วนทที่ ้องถน่ิ จดั เก็บเอง หรอื จะรวมถงึ ภาษีทีร่ ฐั บาลจัดสรรให้ท้องถนิ่ ดว้ ย

การพฒั นาแหลง่ รายไดข้ อง อปท. 29ยังเป็นประเด็นท่ีสัมพันธ์กับอำ�นาจในการกู้ยืมของท้องถ่ิน เน่ืองจากอำ�นาจการกยู้ มื ต้องดคู วบค่ไู ปกบั ความสามารถในการใช้คนื หากนับเฉพาะส่วนทท่ี ้องถนิ่ จัดเก็บเองกจ็ ะคิดเปน็ 8-9% ซ่งึ จะท�ำ ใหท้ ้องถน่ิ ไมม่ ีทางกู้ยมื ได้เลย แต่ถา้ นับส่วนที่สองดว้ ยกจ็ ะเปน็ 40-50% ซง่ึ จะท�ำ ใหศ้ กั ยภาพของทอ้ งถนิ่ ในการจา่ ยคนื มมี ากขนึ้ความเป็นเจ้าของภาษีจึงเป็นเร่ืองสำ�คัญ นโยบายและกฎหมายจึงต้องเขียนให้ชัดเจนว่า รัฐบาลหรือท้องถิน่ เปน็ เจา้ ของภาษี ใครเปน็ คนจดั เกบ็ และรายไดเ้ ป็นของใคร จะคิดค่าบริการจัดเก็บหรือไม่ การเพิ่มความเป็นอิสระ และความเป็นเจา้ ของภาษีให้แก่ทอ้ งถ่ินอยา่ งแท้จริงจงึ เป็นเรอื่ งทีม่ ีความสำ�คญัรายได้ใหม่ๆ เช่น ภาษบี คุ คลธรรมดา และภาษีส่งิ แวดลอ้ ม ดงั ท่ีได้ยกตัวอยา่ งไปแลว้ เปน็ เพยี งจดุ เรม่ิ ตน้ เพราะถา้ เราพฒั นาทอ้ งถนิ่ ไปเรอ่ื ยๆ ศกั ยภาพทางการเงนิการคลงั และศกั ยภาพของพื้นที่ กจ็ ะเปดิ ออกมาให้เหน็ เอง เพยี งแตเ่ รายงั ไม่เคยใส่ใจเรอ่ื งนี้ เรากเ็ ลยไมม่ เี ครอื่ งมอื ไปดวู า่ ศกั ยภาพทางเศรษฐกจิ สงั คมของทอ้ งถน่ิควรจะพัฒนาไปในทิศทางใด การคิดหรือมุมมองในการพัฒนารายได้ท้องถ่ินจงึ ยงั มลี กั ษณะเปน็ การเอาตวั อยา่ งจากตา่ งประเทศ การวเิ คราะหโ์ ครงสรา้ งภาษีหรือรายได้ท่ีดีของท้องถ่ินควรต้องสะท้อนเศรษฐกิจและสังคมของท้องถิ่นนั้นๆเองดว้ ย เชยี งใหมก่ บั กรงุ เทพฯ ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งมภี าษเี หมอื นกนั อบต. และเทศบาลกไ็ มจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งมโี ครงสรา้ งภาษเี หมอื นกนั อาจจะมภี าษพี น้ื ฐานเหมอื นกนั 3-4 ตวัแต่ในภาพรวมไม่จ�ำ เป็นตอ้ งเหมอื นกันอีกเร่ืองหนึ่งที่เป็นปัญหาเหมือนกันคือ การพัฒนาประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการจดั เกบ็ ภาษี วนั นเี้ ราฝากใหก้ รมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถน่ิ และกระทรวงการคลังเปน็ ผ้อู อกระเบยี บและขน้ั ตอนในการจดั เก็บ แต่ไมม่ ีใครรบั เป็นเจ้าภาพเร่ืองการพัฒนาการจัดเกบ็ เลย มีแต่เอาเจา้ หน้าทจ่ี ัดเก็บมาอบรมกฎระเบียบ แต่ไมพ่ ูดถึงการพัฒนาวธิ กี ารใหมๆ่ เช่น การใชร้ ะบบสารสนเทศ การท�ำ แผนที่ภาษีเรามีดาวเทียมของประเทศไทย และมีหน่วยงานช่วยเร่ืองนี้อยู่แลว้ เช่น GISTDA(สำ�นกั งานพฒั นาเทคโนโลยอี วกาศและภมู ิสารสนเทศ)

30 การกระจายอำ�นาจการปกครองส่ทู ้องถิ่น: ความส�ำ เร็จ และความท้าทายประเด็นสุดท้ายคือเร่ืองนโยบายจัดสรรเงินอุดหนุน นอกจากเงินอุดหนุนที่มีกฎหมายบงั คับใหจ้ ดั สรรใหท้ ้องถน่ิ โดยไมต่ ้องส่งเขา้ คลงั เชน่ ภาษี VAT แลว้ ยังมีเงินอดุ หนนุ สว่ นท่ีมาจากงบประมาณรายจา่ ยซึง่ รัฐบาลเปน็ ผกู้ �ำ หนดวา่ แต่ละปจี ะใหเ้ งนิ อดุ หนนุ เทา่ ไร แตก่ อ่ นจะอยู่ในงบประมาณประจ�ำ ปีได้ จะตอ้ งผา่ นความเหน็ชอบจากสภา ณ จุดน้ี จะมงี บฯ ส.ส. แปลงรา่ งมาแทรกแซงบดิ เบือนโดยเฉพาะในสามปีที่ผ่านมา หากไปไล่ดูสถิติจะพบว่า การแปรญัตติของสภาเก่ียวกับงบฯท้องถิ่นน้ีเดิมมีแค่ 4-5 พันล้านบาท แต่ในวันนี้กลายเป็นเกือบจะครึ่งหนึ่งของงบประมาณเงินอุดหนุนท้ังหมดแล้ว เราควรต้องออกแบบวิธีการให้เงินอุดหนุนเพื่อให้เงินอุดหนุนเป็นตัวช้ีนำ�และเป็นตัวจูงใจให้รัฐบาลกับท้องถ่ินทำ�งานร่วมกันแทนท่ีจะใช้กฎหมายหรือออกระเบียบบังคับ วันน้ีเราคิดเพียงสองวิธี คือ แบบให้เป็นก้อนแล้วท้องถ่ินไปคิดเองทำ�เอง และอีกแบบหนึ่งคือให้แล้วบังคับให้ต้องทำ�อย่างน้ันอย่างน้ี เราน่าจะลองวิธีให้แบบสมทบให้รัฐบาลและท้องถ่ินร่วมเป็นเจา้ ของกจิ กรรม เชน่ รฐั บาลออกเงนิ เบย้ี ผสู้ ูงอายุ 100 บาท ท้องถนิ่ ออกสมทบอีก 10 บาท อกี วิธีหน่ึงคอื ใหเ้ งินอุดหนนุ ภารกจิ เปน็ ด้านไป เช่น ใหเ้ งนิ อุดหนนุการจดั ท�ำ โครงสรา้ งพนื้ ฐาน และใหท้ อ้ งถน่ิ คดิ เองวา่ จะสรา้ งอะไรตามความจ�ำ เปน็ของแตล่ ะทอ้ งถิ่น เช่น ตอ้ งการทำ�ถนน แหล่งนํา้ หรอื ทา่ เทยี บเรือ ไม่ใช่บังคับให้ทำ�ถนนเหมือนกันหมดท้ังประเทศดงั เชน่ ท่เี ปน็ อยทู่ ุกวนั นี้โดยสรุป ปัญหาใหญ่ของการจัดการด้านการเงินการคลังของท้องถ่ินมาจากเครื่องมือต่างๆ ท่ีก�ำ หนดโดยส่วนราชการ ทำ�ให้ท้องถ่ินไม่สามารถดิ้นหลุดจากกรอบของกฎหมาย และมีความสามารถในการวิเคราะห์และพัฒนาตนเองอย่างจำ�กัด ระบบท่ีเป็นอยู่ไม่สะท้อนศักยภาพท่ีแท้จริงของท้องถิ่น รวมท้ังระบบวิธีการงบประมาณของท้องถ่ินคอ่ นข้างลา้ สมัย สมควรปรับปรุงให้ทนั สมยั มากข้นึ

อปท. กับการกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 31ปอดจั ปา้ฉนมิทปก.าฐากกรบั จกดั ากรากรรทะรจพัายยอา�ำกนราธจรรมชาติโดย รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชยการบรรยายแบง่ เป็น 3 สว่ น คือ1. กรอบกฎหมายท่ีอยากเหน็ และความท้าทายต่อการด�ำ เนินงาน2. ปญั หาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติของ อปท.3. ความก้าวหนา้ ในแผนยทุ ธศาสตร์ฉบบั ท่ี 3 (แผนการกระจายอำ�นาจ)1. กรอบกฎหมายประเด็นทีค่ ้างคามากว่า 15 ปี กค็ อื การทรี่ ฐั ธรรมนูญฯ ให้อำ�นาจ อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมไปถึงโครงการขนาดใหญ่ซึ่งจะมีผลกระทบต่อพ้ืนที่หรือนอกพื้นที่ ซึ่งปรากฏอยู่ในมาตรา 290 รัฐธรรมนูญฯปี 2540 และ มาตรา 290 รฐั ธรรมนูญฯ ปี 2550 ท่กี �ำ หนดให้ อปท. มีอ�ำ นาจหน้าทีส่ ่งเสริมและรกั ษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมตามท่ีกฎหมายบัญญตั ิ มาตรา 290วรรคสอง บญั ญตั วิ ่ากฎหมายตามวรรคหนึง่ ต้องมสี าระสำ�คัญ 4 เรือ่ ง คือ1. การจัดการ บ�ำ รุงรักษา และใชท้ รัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อมในเขต พน้ื ที่2. การเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ มในการบ�ำ รงุ รกั ษาทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดลอ้ ม ที่อยู่นอกเขตพื้นที่เฉพาะในกรณีท่ีอาจมีผลกระทบต่อการดำ�รงชีวิตของ ประชาชนในเขตพืน้ ทีข่ องตน

32 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองส่ทู ้องถิน่ : ความสำ�เร็จ และความทา้ ทาย3. การมีส่วนร่วมในการพิจารณาเพ่ือริเร่ิมโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขต พ้ืนท่ีซึ่งอาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของ ประชาชน และ4. การมีสว่ นร่วมของชุมชนทอ้ งถน่ิบทบัญญัติมาตรา 290 ในรฐั ธรรมนูญฯ 2550 ขยายความวา่ กฎหมายควรมสี าระสำ�คญั อะไรบ้าง แตป่ ัจจบุ ันกฎหมายก็ยงั ไม่เกดิ ความจริงยงั มกี ฎหมายอีกหลายฉบบั ทก่ี ำ�หนดไวใ้ นรัฐธรรมนูญฯ แตก่ ็ยังไมเ่ กิดเน่อื งจากไมม่ ีบท sanction วา่ ถ้าไม่ทำ�แล้วจะมีปัญหาอะไร เช่น กฎหมายการบริหารงานบุคคลของท้องถ่ินซึ่งรัฐธรรมนญู ฯ ก�ำ หนดว่าตอ้ งมคี ณะกรรมการ 4 ฝ่ายภายใน 1 ปี แต่ทกุ วันน้ีกย็ งั เป็น 3 ฝ่ายอยู่ เพราะกฤษฎีกาวนิ ิจฉยั ว่าตราบใดทยี่ ังไมม่ กี ารออกกฎหมายใหม่ ถา้ เปน็ ประโยชนต์ อ่ การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ กใ็ หท้ �ำ ตอ่ ไปได้ ซง่ึ การตคี วามแบบน้ที ำ�ให้รฐั บาลไม่เหน็ ความจ�ำ เป็นทจ่ี ะต้องเรง่ ออกกฎหมายฉะน้นั มีกฎหมาย 2 เร่ืองที่ไมอ่ ยู่ในกรอบการท�ำ งานของคณะกรรมการกระจายอำ�นาจ เนื่องจากคณะกรรมการกระจายอำ�นาจไปให้ความสำ�คัญแก่กฎหมาย 4ฉบับคือ คือ กฎหมายการบรหิ ารงานบุคคล กฎหมายกระจายอำ�นาจ กฎหมายรายไดท้ ้องถ่นิ และประมวลกฎหมายท้องถน่ิ กฎหมาย 2 เรอ่ื งท่ีไมอ่ ยู่ในกรอบการท�ำ งานของคณะกรรมการกระจายอ�ำ นาจและยงั ไมม่ ผี รู้ บั ผดิ ชอบโดยตรงเปน็เรอื่ งสิง่ แวดล้อม คอื • มาตรา287 วา่ ดว้ ยเรอ่ื งการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการบรหิ ารจดั การ ของ อปท.(อปท. ตอ้ งรายงานตอ่ ประชาชน การท�ำ ประชามติ และการ รับฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชน) • มาตรา 290 ดังกลา่ วมาแลว้ ข้างตน้

อปท. กับการกระจายอ�ำ นาจด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ 33สถาบนั พระปกเกลา้ ฯ ภายใตก้ ารก�ำ กบั ของประธานรฐั สภาไดร้ บั มอบหมายใหเ้ รง่ท�ำ กฎหมาย 3 ฉบับ โดยไดด้ �ำ เนนิ การดังน้ี1. กฎหมายตามมาตรา 287 ทำ�เสร็จเรียบร้อยแล้ว ส่งให้คณะรัฐมนตรีให้ ความเหน็ ชอบ และผา่ นไปให้คณะกรรมการกฤษฎกี าแล้ว2. กฎหมายตามมาตรา 290 มีการตั้งคณะทำ�งาน และประชุมหารือกันไป หลายครั้งเม่ือปีที่แล้ว แต่มีปัญหาในการออกแบบ ภาคราชการมีความ คดิ วา่ ควรเติมเรือ่ งอ�ำ นาจหน้าทขี่ อง อปท. เข้าไปใน พ.ร.บ. ส่ิงแวดล้อมฯ ท่กี ระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดลอ้ มก�ำ ลงั ปรบั ปรงุ แกไ้ ข และ ให้ท้องถ่ินมีอำ�นาจหน้าที่เป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย (เหมือนใน กฎหมายอื่นๆ เชน่ กฎหมายผังเมือง และกฎหมายควบคมุ อาคาร) โดย ไม่ต้องออกกฎหมายใหม่ ในขณะที่ฝ่าย อปท. และนักวิชาการด้าน ส่ิงแวดล้อมมีความเห็นว่า ควรออกกฎหมายใหม่ท่ีเป็นของท้องถิ่นเอง เพอื่ ให้ท้องถ่ินมีอ�ำ นาจรเิ รม่ิ อะไรเองได้ ขณะนี้จึงมรี า่ งกฎหมาย 2 รา่ ง คอื (1) รา่ งท่ีปรบั ปรงุ แกไ้ ข พ.ร.บ. สง่ิ แวดลอ้ มฯเดิม และ (2) รา่ งกฎหมายท่ยี กรา่ งโดย อาจารย์อำ�นาจ วงศ์บณั ฑติ ท้ังสองรา่ งเมือ่ เขา้ สู่การประชมุ ของคณะท�ำ งานกเ็ กิดความเหน็ ท่ีไมต่ รงกัน และต้องการให้ยกรา่ งกฎหมายใหม่เลยทั้งฉบบั ประเด็นท่มี กี ารพจิ ารณากันได้แก่1. นิยามของ “ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” ควรจะไปไกลแค่ไหน เพราะอาจหมายรวมต้ังแต่ป่าชายเลน แร่ สินแร่ และอากาศ ดังนั้นจะ เขยี นอย่างไรจึงจะครอบคลมุ ไดท้ ุกเรือ่ ง แนวทางหนง่ึ คือ เขียนกฎหมาย ให้ท้องถ่นิ มีอำ�นาจแบบกวา้ งๆ และมีคณะกรรมการ หรือกลไกบางอยา่ ง ซึ่งจะมีลักษณะเป็นไตรภาคีหรือพหุภาคีก็ได้ ท่ีคอยทำ�หน้าท่ีว่าเร่ืองใด ควรเป็นอำ�นาจของท้องถ่ิน ถ้ามีข้อขัดข้องหรือความไม่ชัดเจนก็ให้ คณะกรรมการชุดท่ีว่าเป็นผู้ช้ี และให้มีแผนปฏิบัติการว่าในแต่ละปี ทอ้ งถิน่ ควรจะมีอำ�นาจอะไรเพม่ิ เตมิ2. กำ�หนดนยิ ามของคำ�ว่า “ชมุ ชนท้องถน่ิ ” ในมาตรา 290 (4) วา่ หมายถึง ใคร มีขอบเขตเพียงใด

34 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสู่ท้องถน่ิ : ความสำ�เรจ็ และความทา้ ทาย3. “โครงการท่ีมีผลกระทบ หรืออาจมีผลกระทบแม้กระทำ�นอกเขตพื้นท่ี” ตามมาตรา 290 จะเขยี นกฎหมายอยา่ งไร จะพิสจู น์ผลกระทบอย่างไรสถานะของกฎหมายที่จัดทำ�ตามมาตรา 290 ของรัฐธรรมนูญฯ จึงยังคงอยู่ในขั้นตอนของการถกเถยี งและห่างไกลจากความส�ำ เรจ็ มาก ยงั ไม่ตกผลกึ ทางด้านความคดิ บางกลุ่มเห็นว่าควรแกไ้ ขกฎหมายทเี่ กี่ยวข้อง แต่ในปจั จบุ นั มกี ฎหมายหลักที่เก่ียวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมไม่ตํ่ากว่า 40-50 ฉบับถ้าจะแก้กฎหมายแต่ละฉบับ ต้องใช้เวลายาวนานกว่าจะแล้วเสร็จ นอกจากนี้ในแผนการกระจายอำ�นาจบอกว่าจะต้องมีการแก้ไขกฎหมายกว่า 60 ฉบับแต่สามารถแกไ้ ขได้เพียง 30 ฉบบั แกจ้ ริงๆ อาจจะไม่ถงึ เพราะท่ีเราแกแ้ ลว้ อาจจะยงั ค้างอยู่ในสภาเตม็ ไปหมด ทปี่ ระเทศญ่ปี ุน่ ใช้วิธีออกกฎหมายฉบับเดยี วแก้หรอื overrule เรือ่ งทตี่ ้องแกไ้ ข 400 กว่าเรอื่ งเลย นกั กฎหมายบางสำ�นักกบ็ อกวา่ เราท�ำ ได้ บางสำ�นักก็บอกวา่ ท�ำ ไม่ได้ แตแ่ บบทีเ่ ราอยากเห็นคือ แก้ทีเดยี วให้เสรจ็ ไปเลยอยา่ งไรก็ดี ณ วนั น้ี อำ�นาจหน้าท่ขี อง อปท. ในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดลอ้ มมมี ากพอสมควร แตต่ ดิ ขดั วา่ ออกกฎหมายทอ้ งถนิ่ มาแลว้ กอ็ าจจะปฏบิ ตั ไิ มไ่ ดเ้ พราะไปขดั กบั กฎหมายใหญ่ ขอ้ เทจ็ จรงิ กค็ อื อ�ำ นาจหนา้ ทข่ี อง อปท.ทแ่ี ฝงอยูต่ ามกฎหมายอืน่ ท่ีใหผ้ ้บู ริหาร อปท. เปน็ “เจา้ พนักงาน” นั้น ทอ้ งถิ่นก็ไม่สามารถทำ�เรื่องเหล่าน้ันได้อย่างสมบูรณ์ เพราะความเชื่อมโยงระหว่างหนว่ ยงานราชการกบั ท้องถนิ่ ขาดตอนจากกนั เชน่ เรือ่ งการปอ้ งกนั ไฟป่าหลักการก็คือ เมอ่ื ส่วนราชการถา่ ยโอนภารกจิ หรอื อำ�นาจให้แกท่ อ้ งถ่ินแลว้ สว่ นราชการก็ต้องออกมาตรฐานกลาง มาตรา 282 บญั ญตั เิ รอ่ื งการกำ�กบั ดูแลโดยส่วนราชการท่ีตอ้ งออกมาตรฐานกลางในการใหบ้ รกิ ารแก่ประชาชน แต่ต้องเปน็มาตรฐานกลางเท่าที่จำ�เป็นเพ่ือรักษาประโยชน์ให้กับประชาชนเท่าน้ัน กล่าวคือเป็นเรอื่ งทถี่ ้าไมท่ �ำ จะกอ่ ใหเ้ กิดความเสียหายกับประชาชน ยกตัวอย่างเชน่ การจัดการขยะโดยท้องถ่ิน เราคงไม่ต้องการมาตรฐานกลางว่าถังขยะหรือรถขยะ

อปท. กบั การกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 35ตอ้ งมขี นาดเทา่ ไรหรอื สอี ะไร แตเ่ ราตอ้ งการมาตรฐานกลางส�ำ หรบั การจดั การขยะตดิ เชอื้ และขยะมพี ิษ เป็นตน้ กรณขี องมาตรฐานการดแู ลเดก็ กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถิน่ เขยี นมาตรฐานกลางเรื่องเดก็ เลม่ ใหญ่มาก แต่คำ�ถามกค็ อื สมยัท่ีอ�ำ นาจหน้าท่นี ีอ้ ยู่กบั สว่ นราชการ เขาท�ำ ได้ตามมาตรฐานนห้ี รอื ไม่ฉะน้ัน ในเรอ่ื งส่ิงแวดลอ้ ม กต็ อ้ งเลอื กพิจารณา วา่ เรอื่ งไหนเป็นมาตรฐานกลางที่จำ�เป็นสำ�หรับการจัดการปัญหาการรุกลํ้าชายฝั่ง ป่าชายเลน ที่สำ�คัญคือเมื่อออกมาตรฐานกลางแลว้ ตอ้ งมรี ะบบสนบั สนนุ จากสว่ นราชการและภาควชิ าการให้อปท. สามารถจดั การเร่ืองน้ีได้จริง เพราะทกุ วันน้ี ท้องถ่นิ ยังท�ำ เร่ืองการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อมไดน้ ้อย เพราะ1. เทคนคิ วิธกี าร ความรู้ตา่ งๆ ของท้องถิน่ มีนอ้ ย2. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องระยะยาว และ จบั ตอ้ งไม่ได้ ไมม่ ี popularity ตอ้ งลงทุนสูง และอาจจะทำ�ให้เกิดความ ขัดแย้งได้ง่าย ทำ�ให้ท้องถิ่นไม่อยากทำ� และไม่ต้องไปโทษท้องถ่ิน เพราะรัฐบาลก็ทำ�อย่างน้ีเหมือนกัน อยากจ่ายเบ้ียยังชีพมากกว่าจัดการ ปัญหาส่ิงแวดล้อม แม้จะเห็นความสำ�คัญของปัญหา แต่ก็มองว่าเป็น เร่ืองสำ�คัญที่ไมด่ ่วน ในขณะทที่ ุกวันนี้เราทำ�เรื่องด่วนที่ไม่ส�ำ คญั เยอะฉะนน้ั เรายังขาดกรอบใหญ่ของมาตรา 290 โจทย์วจิ ัยใหญก่ ค็ อื กฎหมายเท่าที่มีอยู่ในปัจจุบันเปิดโอกาสให้ อปท. สามารถทำ�อะไรได้บ้างในด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และเราจะให้การสนับสนุนแก่ อปท. ได้อย่างไรบ้าง เห็นด้วยว่าทุกวันนี้มหาวิทยาลัยและภาคราชการตามท้องถิ่นไม่ทันท้องถนิ่ แบบ อบต. ดอนแก้วมีไมม่ าก อปท. ท่ีไมค่ ดิ อะไรเลยก็มีมาก แต่มขี อ้ ดีกค็ ือ อปท. พร้อมจะลอก ชาวบ้านเองก็ลอกวา่ ทำ�ไม อปท. อ่นื เขาทำ� ก่อให้เกดิความกดดนั ให้ อปท. ของตนตอ้ งปรับตวัในช่วงเปล่ียนผ่าน ที่ยังไม่มีกฎหมายหลักตามมาตรา 290 เราน่าจะถอดชุดความรู้ว่า กรอบกฎหมายทกุ วนั นี้มี entry point อะไรให้ อปท. ไดบ้ ้าง

36 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสูท่ อ้ งถนิ่ : ความส�ำ เรจ็ และความทา้ ทายหากเขาท�ำ เทศบัญญัติแลว้ จะมีผลบังคบั ใชไ้ ดไ้ หม ถา้ มคี นฝา่ ฝนื เทศบญั ญัตแิ ล้วจะบังคับใช้ตามกฎหมายได้หรือไม่ เช่น เรื่องป่า และนํ้าที่มีการบุกรุกกันมากทุกวนั นี้2. ปญั หาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.นอกจากขาดกรอบของกฎหมายแลว้ ปญั หาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่งิ แวดล้อมของ อปท. ยงั มอี กี หลากหลายมิติ ได้แก่1. ใครเปน็ เจ้าของและควรได้รับประโยชน์จากทรพั ยากรธรรมชาติ หลักการ แบบค่าภาคหลวงท่ีแบ่งกันวันนี้เป็นธรรมหรือไม่ หรือควรปรับอย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรธรรมชาติที่ไม่ได้อยู่บนพื้นดินอย่างเดียว แลว้ มีการคาบเกีย่ วพืน้ ที่ อปท.2. เร่ือง “ผลกระทบอย่างรุนแรง” หรือ “ผลกระทบอย่างมีนัยยะสำ�คัญ” ตามท่ีเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญฯ น้ันจะนิยามอย่างไร แค่ไหนจึงถือว่ามี นยั ยะส�ำ คัญ เร่อื งผลกระทบต่อสุขภาพจะดอู ยา่ งไร3. ปัญหาการนิยามเรื่อง “สิทธิชุมชนท้องถิ่น” กำ�ลังมีความเห็นที่ขัดแย้ง กันในกรอบของคณะกรรมการปฏิรูป ซ่ึงใช้คำ�เดียวกันแต่คนละ ความหมาย บางกลุ่มหมายถึงให้สิทธิไปท่ีชุมชนท้องถิ่น องค์กรชุมชน หรือภาคประชาชน ถึงขั้นท่ีจะให้ภาคประชาชนมีส่วนเสนอในการจัดทำ� งบประมาณ ซ่ึงเป็นความคิดที่ก้าวข้ามการมีอยู่ของ อปท. ไปที่สภา องค์กรชุมชนของภาคประชาชนไปเลย โจทย์สำ�คัญอันหน่ึงก็คือ การท�ำ ให้ อปท. มี mindset ทจ่ี ะทำ�งานโดยให้ภาคประชาชนมสี ่วนร่วม และมี ownership โดยหาตวั อยา่ ง best practices ทีด่ ีๆ ซ่งึ กม็ อี ยมู่ าก ทกุ วันน้ี4. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องท่ีต้องอาศัย เทคนิคและวิธีการ แต่เทคนิค วิธีการของภาควิชาการในมหาวิทยาลัย มักจะเป็นข้ันสูงท่ีไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของชุมชน มหาวิทยาลัยต้อง ทำ�การวิจัยและพัฒนา (R&D) และทำ�การปรับย่อยองค์ความรู้ต่างๆ

อปท. กบั การกระจายอ�ำ นาจด้านการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 37 (simplify) ให้สามารถนำ�ไปใช้ได้ในชุมชน เช่น เทศบาลทุ่งสงถกเถียง กับวิศวกรว่าการทำ�เขื่อนในคลองระบายน้ําจะต้องเป็นคอนกรีตเท่าน้ัน หรอื ไม่ ใช้วธิ ีทำ�คนั ดนิ แลว้ ปลกู หญ้าแฝก หรอื ใชไ้ มไ้ ผ่แลว้ ปลูกหญ้าแฝก ท�ำ เข่ือนได้หรือไม่ ทดลองท�ำ ดูแล้วปรากฏว่าใช้ได้ ตล่งิ ไมพ่ ัง5. ประเด็นทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมมีผู้มีส่วนได้เสีย (stakeholders) มาก ท�ำ ให้มีความขัดกนั แห่งผลประโยชน์ (conflict of interests) มีคนได้ประโยชนแ์ ละเสียประโยชน์ (loss and gain) เป็นเรือ่ ง ที่มีผลทางการเมือง ถ้าไม่จำ�เป็นก็ไม่ค่อยอยากทำ� เวลาท้องถ่ินต้ัง งบประมาณเพื่อทำ�เร่ืองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็มักทำ�เป็น พิธกี รรม แต่ขาด momentum เช่น อดุ หนุนโรงเรยี นทำ�โครงการเยาวชน ในวันสิ่งแวดล้อมโลก 3,000 บาท ซึ่งเป็นเพียงภาพ gimmick ท่ีดูดี แต่ไมม่ ี momentum6. การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อมมีค่าใช้จ่ายที่สูง ทำ�ให้ ท้องถ่ินคิดว่าเป็นเรื่องท่ีเกินความสามารถ ต้องข้ึนอยู่กับการสร้างความ ร่วมมอื กบั สว่ นราชการอน่ื ๆ เชน่ ผลกระทบของนํ้าท่วมในปี 2543 ทำ�ให้ เทศบาลนครหาดใหญ่ต้องใช้เงินเฉพาะกิจนับพันล้านบาทที่ได้รับจาก รฐั บาลมาแกไ้ ขปญั หา แตท่ อ้ งถน่ิ อน่ื ๆ ไมไ่ ดม้ ศี กั ยภาพอยา่ งเชน่ หาดใหญ่ กรณีการแก้ไขนํ้าท่วมของเทศบาลทุ่งสงก็ต้องร่วมมือกับหน่วยงานเป็น จำ�นวนมาก เช่น ราชทัณฑ์ และ ตชด. เพ่ือขุดลอกและขยายคลอง ท�ำ ใหท้ งุ่ สงระบายนาํ้ ไดเ้ รว็ ขน้ึ แตก่ ไ็ ปทว่ มตรงั เรว็ ขนึ้ ซง่ึ สะทอ้ นใหเ้ หน็ วา่ การจัดการปัญหาต้องการแผนแม่บท สำ�หรับกรณีของทุ่งสง ยังใช้เร่ือง logistics เป็นยุทธศาสตร์ในการของบประมาณจากกลุ่มจังหวัด (cluster) อกี ดว้ ย ฉะน้ัน ตวั อยา่ งของท้องถ่ินที่มีศักยภาพในการจดั การ สิ่งแวดล้อมมีมาก แต่ต้องอาศัยพลังของผู้บริหารและการเติมเต็มด้าน เทคนิคและวิธกี าร7. ผู้บริหาร อปท. ขาดวิสัยทัศน์ โดยมองว่าเรื่องสิ่งแวดล้อมยังไม่ใช่เร่ือง สำ�คัญ

38 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ อ้ งถ่ิน: ความส�ำ เร็จ และความทา้ ทาย8. เร่ืองการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังขาดเอกภาพเชิง นโยบาย มหี น่วยราชการรับผิดชอบมากมาย เช่น มี 3 กรมหลัก (กรม ทรพั ยากรนาํ้ กรมชลประทาน และกรมทรพั ยากรนา้ํ บาดาล) ทร่ี บั ผดิ ชอบ เรือ่ งนาํ้ สว่ นท้องถิ่นมีหนา้ ที่แกไ้ ขปญั หานา้ํ ทว่ ม เร่อื งปา่ ก็อกี หลายกรมในวันน้ีที่เรายังไม่สามารถเปลี่ยนแปลงโครงสร้างใหญ่เพ่ือให้ อปท. จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้เต็มท่ี เราควรนิยามว่าอะไรคือปัญหาเร่งด่วนของแต่ละพ้ืนท่ี รวมทั้งมีเมนูตัวอย่างท่ีดีไว้เป็นฐานข้อมูลให้ท้องถ่ินดูโดยต้องเปน็ ปัญหาที่จบั ต้องได้ (tangible) ทำ�แลว้ เห็นผล และมี political gainเป็น gimmick หรือ entry point ที่ล่อให้เขาเข้าสู่สนามของการแก้ไขปัญหาทรพั ยากรธรรมชาติและสิง่ แวดลอ้ มก่อน3. ยุทธศาสตรข์ องการกระจายอ�ำ นาจจะเปน็ อยา่ งไรในอนาคต3.1 การกำ�หนด Position แผนการกระจายอ�ำ นาจฉบบั ที่1 กลา่ วถงึ เรอื่ งการถา่ ยโอนภารกจิ เปน็ หลกั บงั คบั ใหม้ กี ารถา่ ยโอนและทะเลาะกบั สว่ นราชการ50 กรม แตก่ ารถา่ ยโอน ไม่ใชค่ วามส�ำ เรจ็ ของการกระจายอ�ำ นาจ ความส�ำ เรจ็ อยทู่ กี่ ารท�ำ ใหท้ อ้ งถนิ่ สามารถจัดการกับปัญหาของเขาได้ การถ่ายโอนเป็น transition ที่จะ ท�ำ ใหร้ าชการหยดุ ท�ำ อะไรบางอยา่ งแลว้ ใหท้ อ้ งถน่ิ เขา้ มาท�ำ แทน แผนการ กระจายอ�ำ นาจฉบบั ที่ 2 ซง่ึ ก�ำ ลงั จะสน้ิ สดุ ลงจงึ ไมไ่ ดเ้ นน้ เรอ่ื งการบงั คบั ให้ ถา่ ยโอน แต่ใหเ้ ปน็ การถา่ ยโอนโดยสมคั รใจและประนปี ระนอมทางความคดิ มากขน้ึ เชน่ การถา่ ยโอนโรงเรยี น ทกุ วนั นม้ี โี รงเรยี นอยากไปอยกู่ บั ทอ้ งถนิ่ มากขึ้น ปหี น่งึ ประมาณ 80 โรง แตเ่ ปน็ การไปอยา่ งมคี วามสขุ แผนฯ 2 เนน้ เร่อื ง capacity building ส�ำ หรบั แผนฯ3 คดิ วา่ เรอื่ งทม่ี คี วามส�ำ คญั มากๆ กค็ อื จะไมพ่ ดู เรอื่ งภารกจิ ในเชงิ ปรมิ าณ แตจ่ ะพดู เรอ่ื ง job enrichment คอื ให้ท้องถ่ินสามารถ

อปท. กบั การกระจายอำ�นาจด้านการจดั การทรัพยากรธรรมชาติ 39 รบั ผดิ ชอบภารกจิ ไดใ้ นแนวลกึ และสมบรู ณม์ ากขน้ึ เชน่ หากในวนั นท้ี อ้ งถนิ่ รับผิดชอบเด็กก่อนวัยเรียนทั้งหมดก็จะต้องทำ�ทุกหน้างานตั้งแต่ดูแล เร่ืองสุขภาพ ศูนย์เด็กเล็ก การเตรียมตัว และสุขภาวะทางสังคม ซ่ึงหมายความว่าอาจมีงานเป็นจำ�นวนมากที่ไม่ต้องถ่ายโอนเพราะเป็น เร่ืองท่ีไม่มีกรมใดรับผิดชอบ หรือหากท้องถ่ินจะดูแลเร่ืองผู้สูงอายุ ก็จะ ต้องรบั ผิดชอบให้เบด็ เสร็จในเชงิ ลึกมากข้ึน ซึ่งท้องถิ่นต้องการชุดความรู้ ว่าหากจะทำ�ในเชิงลึกและสมบูรณ์มากขึ้น จะต้องทำ�อะไรอีก ทุกวันน้ี ท้องถิ่นมีปัญหาเรื่องการเชื่อมโยงกับส่วนราชการท่ีเมื่อถ่ายโอนแล้ว ก็บอกว่าหมดหน้าท่ี จะขอให้ติดตามผลการอบรม หรือส่งเสริมท้องถิ่น สว่ นใหญ่กม็ กั จะบอกวา่ ไม่มีงบประมาณ ในการประชุมวนั ที่ 14 มนี าคม เรอ่ื งการกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจดั การศกึ ษาทอ่ี าจารยว์ ฒุ สิ ารเปน็ ประธาน ก็จะเสนอสภาการศึกษาว่า เป้าหมายคือเด็กก่อนวัยเรียนร้อยละ 80 ต้องได้เข้าเรียนในศูนย์เด็กเล็ก และให้เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นทั้งหมด หากรฐั มนตรฯี เห็นดว้ ย ส่ิงท่ีจะตามมากค็ อื จะขอโรงเรยี นท่ีไมม่ นี ักเรยี น เลยประมาณ 400 แห่ง ให้ท้องถิ่นไปใช้ประโยชน์ และจะพัฒนาเป็น โรงเรียนอนุบาล ขั้นต่อไปคือโรงเรียนประมาณ 4,200 แห่งท่ีมีนักเรียน ต่าํ กวา่ 60 คน จะใหท้ อ้ งถิน่ นำ�ไปใชป้ ระโยชน์ เพื่อไม่ใหท้ อ้ งถ่ินตอ้ งไป หาพื้นที่ส�ำ หรบั สร้างศนู ย์เดก็ เลก็ อีก3.2 การแบ่งกลมุ่ อปท.ตามศกั ยภาพ แผนกระจายอำ�นาจทผี่ า่ นมามองท้องถ่นิ เป็น dimension เดียว มไิ ด้มอง ศกั ยภาพทต่ี า่ งระดบั กนั ของทอ้ งถนิ่ ณ วนั น้ี ควรแบง่ กลมุ่ ทอ้ งถน่ิ ออกเปน็ 3 กลุม่ เพ่อื ก�ำ หนด position ในการกระจายอำ�นาจส�ำ หรับแต่ละกลุ่ม คือ • ท้องถน่ิ ทกี่ า้ วหน้า หรอื กลุ่ม Premier League ควรลดเรือ่ งการกำ�กบั ดูแลกฎระเบยี บตา่ งๆ และปลดพนั ธนาการใหเ้ ขามคี วามคล่องตัวที่จะ คดิ นวตั กรรมการบรหิ ารจดั การไดด้ ว้ ยตนเอง ไมต่ อ้ งตดิ ในระเบยี บของ กระทรวงมหาดไทย ระเบยี บ สตง. ระเบยี บพัสดุ ฯลฯ

40 การกระจายอำ�นาจการปกครองสทู่ ้องถน่ิ : ความสำ�เร็จ และความท้าทาย • กลมุ่ ทส่ี อง เปน็ กลมุ่ ทกี่ �ำ ลงั ไตร่ ะดบั มเี ปน็ จ�ำ นวนมาก ตอ้ งท�ำ capacity building เพือ่ ทำ�ให้เขาขยับตวั มากขน้ึ ควบคู่ไปกบั การทำ� KM เพือ่ ให้ เหน็ ตัวอยา่ งการบริหารจัดการท่ดี ีมากขึ้น • กลุ่มทน่ี ายก อปท. ไดร้ บั เลือกตัง้ เขา้ มาแลว้ ไม่ร้วู า่ จะท�ำ อะไร ตอ้ งท�ำ HRD (Human Resource Development) ต้งั แตต่ วั นายกฯ3.3 การทำ�ระบบสนบั สนุนให้ดีขึ้น เชน่ การจัดท�ำ มาตรฐานกลาง การ deregulate กฎระเบยี บต่างๆ ทีเ่ ป็น พนั ธนาการของ อปท. การปรับปรงุ กฎหมายเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถบงั คบั ใช้กฎหมาย กฎระเบยี บต่างๆ ได้จรงิ3.4 การพฒั นารายไดข้ องทอ้ งถน่ิ โครงสร้างระบบภาษีปัจจุบันไม่เอ้ือให้ท้องถ่ินมีรายได้เพิ่มขึ้น เพราะ Maximum อยทู่ ี่ 9% รายไดท้ ่ที อ้ งถ่นิ จดั เก็บเอง 100 ได้เพยี ง 9 รายได้ 38,000 กว่าล้าน เป็นของ กทม. ไปเกนิ ครงึ่ ท้องถนิ่ จึงไมม่ ีทางมีรายได้ เพ่ิมข้ึนเว้นแต่จะปรับร้ือโครงสร้างภาษี ภาษีสำ�คัญคือ ภาษีเงินได้ (Income Tax) และภาษีที่อย่อู าศยั (Inhabitant Tax) คือ ภาษที ้งั สอง แบบนอี้ ยทู่ ่ีไหนกต็ อ้ งจา่ ยทนี่ นั่ เพราะไมแ่ น่ใจวา่ ภาษที ดี่ นิ และสง่ิ ปลกู สรา้ ง จะเป็นตวั ชดเชยไดจ้ รงิ3.5 การใหค้ วามรใู้ นเร่ืองท่เี ป็น Global Trend เช่น เรือ่ งโลกรอ้ น Green City กำ�หนดวา่ เมืองประเภทไหนควรกำ�หนดให้ เป็นเมอื งน่าอยู่ เมอื งสะอาด เมืองเขยี ว หรือ Eco-town และการท�ำ เมอื ง อุตสาหกรรมให้เป็น Eco-town เปน็ ตน้ ซึ่งภาควชิ าการมบี ทบาทท่ีตอ้ งทำ� R&D เพอ่ื เตมิ เตม็ ในจดุ น้ี3.6 การมีเมืองพิเศษ มาตรา 290 วรรค 9 ของรัฐธรรมนญู ฯ ก�ำ หนดให้ อปท. อาจมีโครงสร้าง

อปท. กบั การกระจายอ�ำ นาจด้านการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 41 แตกต่างได้ แต่ผู้บริหารต้องมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน ความตงั้ ใจเดมิ คอื ตอ้ งการบรหิ ารสวุ รรณภมู ใิ หเ้ ปน็ เมอื งพเิ ศษ เนอ่ื งจากไม่ อาจนำ�นายก อบต. ทง้ั หลายมาบริหารเมืองทเ่ี ปน็ มหานครได้ แตก่ ็เพ้ียน ไปเปน็ จงั หวดั สวุ รรณภูมิ เรือ่ งจงึ ตกไปเมืองพิเศษทพี่ ดู กันในวนั นี้ หมายถงึ เมืองพเิ ศษเชงิ หนา้ ท่ี (function) เปน็ เมอื งทีม่ อี �ำ นาจหนา้ ที่พเิ ศษ ไม่เหมอื นกบั เทศบาลทั่วไป หลักการของกฎหมายคือจะมีมาตราซึง่ กำ�หนดอำ�นาจหนา้ ท่ีอยู่ 2 มาตรา คอื (1) มาตราทวั่ ไปเหมือนอำ�นาจหนา้ ทีข่ องเทศบาล และ (2) มาตราพเิ ศษ ท่กี ำ�หนดอำ�นาจหน้าท่พี ิเศษส�ำ หรับเมอื งน้นั เพ่ือใหเ้ มืองนั้น function ให้ได้ เมอื งพิเศษทีก่ ำ�ลังพจิ ารณากันแบ่งออกเปน็ 3 กลุม่ คือ1. เมอื งพิเศษที่เป็นเมอื งการคา้ ชายแดน ได้แก่ เมืองแม่สอด เขาควรมีอำ�นาจในการบริหารจัดการเรื่องการค้า ชายแดน แรงงานตา่ งด้าว และการลงทุนทจี่ ะใชแ้ รงงานราคาถกู จากพมา่ ซง่ึ อกี ฝง่ั คอื เมยวดที เี่ ปน็ เขตเศรษฐกจิ พเิ ศษไปแลว้ เมอื งพเิ ศษทจี่ ะตามมา อีกคือ มุกดาหาร และ สะเดา2. เมืองพิเศษทเี่ ปน็ เมืองทอ่ งเทย่ี ว ซ่ึงแบง่ ออกเปน็ 2 กลมุ่ คือ • เมืองท่องเที่ยวท่เี ปน็ มรดกทางวัฒนธรรม เชน่ อยุธยา สุโขทัย เพราะ ท่ีอยุธยาทุกวันน้ี เทศบาลจะขุดถนนก็ไม่ได้ ต้องขออนุญาตจากกรม ศลิ ปากรกอ่ น เพราะเปน็ เขตโบราณสถาน ทงั้ ๆ ท่ีในโลกนมี้ เี มอื งมากมาย ทเี่ ปน็ มรดกโลกและบรหิ ารโดยเมอื ง แตว่ นั นเ้ี ราบรหิ ารไมไ่ ดเ้ ลย เมอื งถกู บรหิ ารโดยกรมศลิ ปากรซงึ่ กไ็ มไ่ ดค้ ดิ เลยวา่ จะท�ำ ใหเ้ มอื งเกดิ ความมง่ั คง่ั ได้ อย่างไร เมืองเชยี งใหม่ก็น่าจะท�ำ ได้เหมอื นกัน • เมืองทอ่ งเที่ยวประเภททรพั ยากรธรรมชาติ เช่น สมยุ ท่ีมปี ัญหาเร่ือง การก�ำ หนดขดี ความสามารถในการรองรบั จ�ำ นวนนกั ทอ่ งเทย่ี ว ท่ีMaldives มกี ารก�ำ หนดว่าพ้ืนท่แี บบนี้ แหล่งด�ำ นํา้ แบบน้ี ทำ�โรงแรมไดไ้ มเ่ กินกห่ี อ้ ง ต้องท�ำ ไฟฟา้ และประปาเอง ต้องมีเรือมาขนขยะ และเกบ็ ภาษจี ากคา่ ห้อง คนตา่ งชาตหิ า้ มไปขนึ้ เกาะทเี่ ปน็ ของคนพนื้ เมอื ง แตส่ มยุ ในวนั นี้ ถนนรอบ

42 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ ้องถ่ิน: ความสำ�เรจ็ และความทา้ ทาย เกาะเปน็ ถนนทต่ี ่ํากวา่ มาตรฐาน กระทรวงทอ่ งเท่ยี วกเ็ อาต้นไมไ้ ปปลกู ให้ แคบเข้าไปอกี กรมโยธาฯ บ�ำ บัดนํา้ เสยี แลว้ ก็ discharge ลงทะเล ทั้งๆ ท่ี สมุยขาดแคลนน้ําจืด ขาดเอกภาพในการบริหารจัดการ คนสมุยจึงถาม ว่าจะออกเทศบัญญัติให้ชาวบ้านทำ�รางน้ําฝน เพ่ือบังคับให้เก็บน้ําฝนได้ หรอื ไม่3. เมอื งอตุ สาหกรรมและโลจสิ ติกส์ จรงิ ๆ ที่อยู่ใน pipeline มี 2 แหง่ คือ มาบตาพุดกับแหลมฉบัง แต่มีมติ ครม. ถอนมาบตาพุดออกไปจัดการ เป็นกรณีพิเศษแล้ว จึงเหลือแต่แหลมฉบัง เป็นท่าเรือน้ําลึกสำ�หรับขน ถา่ ยสินคา้ เป็นจำ�นวนมาก เทศบาลตอ้ งรับภาระซอ่ มถนน (ซึ่งปกตเิ ทหนา 14 ซม. แตแ่ หลมฉบงั เทหนา 28 ซม.) ซงึ่ รองรับคอนเทนเนอร์ทห่ี นักจน ท�ำ ใหถ้ นนพัง ไมเ่ คยมกี ารชดเชยให้แก่เทศบาล แหลมฉบงั ไม่ได้อะไรจาก การรองรบั ความเสี่ยงจาก container yards ทว่ี างกองสูงจนไม่รูว้ ่าอะไร อยู่ไหน ไดแ้ คภ่ าษโี รงเรือนและทีด่ ิน 10,000 บาท ตอ่ container yard ใหญ่ๆ อันหน่ึง ประเด็นก็คือ ถ้าจะเป็นเมืองโลจิสติกส์ หรือเป็นเมือง ท่าเรือ จะบริหารกันอยา่ งไร เมือง Yokohama และ Osaka ซึง่ เป็นเมอื ง ท่าเรือ เขาก็บรหิ ารโดยเมืองฉะนนั้ เราจะมกี ฎหมายให้ทอ้ งถิ่นเปน็ เมอื งพิเศษ มคี ณะกรรมการทป่ี รึกษาและพัฒนานโยบาย กรรมการชุดนี้จะเป็นคล้ายๆ กับ Steering Committee ซึ่งประกอบด้วยภาคส่วนต่างๆ ท้ังราชการและเอกชน มาช่วยดูเร่ืองการใช้อำ�นาจของนายกฯ ตามมาตราพเิ ศษ ราชการกจ็ ะไมร่ สู้ กึ วา่ ตนเองตอ้ งปลดปลอ่ ยอำ�นาจหอการค้าและภาคอุตสาหกรรมก็จะมีพื้นท่ีเข้ามามีส่วนร่วมกำ�หนดทิศทางของเมอื งวา่ จะเป็นอย่างไร ณ ขณะน้ี เราทำ�กฎหมายเมอื งพิเศษเสร็จไปแล้ว 3 ฉบับฉบบั แม่สอดผ่านกฤษฎีกาแลว้ กำ�ลงั จะเข้าสภา ส่วนอกี 2 ฉบบั คือ สมุย และแหลมฉบัง กำ�ลังปรับแก้ไขตามที่กฤษฎีกาได้ปรับแก้ฉบับแม่สอดก่อน อาจมีปญั หาทางเทคนคิ ทก่ี ฎหมายเขยี นใหก้ ารใชอ้ �ำ นาจหนา้ ทต่ี ามมาตราพเิ ศษออกเปน็พระราชกฤษฎีกา แล้วให้โอนอำ�นาจจากส่วนราชการมาเลย ซ่ึงมีผู้ท้วงติงว่าพระราชกฤษฎีกาจะ overrule พระราชบญั ญัติได้อยา่ งไร แตพ่ ระราชกฤษฎีกาจะมคี วามยืดหยนุ่ และแก้ไขได้งา่ ยกว่าพระราชบัญญัติมาก

อปท. กับการกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 43ค�ำ ถาม1. การเป็นเมืองพิเศษจะท�ำ ให้ อปท. มีรายไดเ้ พม่ิ ขนึ้ หรือไม่ ตอบ: ท้องถ่ินมักจะคิดว่าเป็นเมืองพิเศษแล้วจะทำ�ให้มีรายได้เพิ่มข้ึน เช่น ภูเก็ตโทรมาถามว่าจะเป็นเมืองพิเศษได้ไหมเพราะไม่มีงบทำ�เตาเผา ขยะ ท้องถิ่นท่ีจะเป็นเมืองพิเศษต้องมี potential มีสภาพของเมืองและ พ้ืนท่ีซึ่งต้องการการจัดการพิเศษและอำ�นาจพิเศษ โจทย์ใหญ่ของการ เปน็ เมืองพเิ ศษก็คอื ทำ�ให้เกิดเอกภาพในการบริหารจดั การและทำ�ใหเ้ กิด ประสทิ ธิภาพ รวมทง้ั ส่งเสรมิ ให้เกดิ มลู ค่าเพ่มิ ในเมอื งนัน้ ๆ หากต้องการ เปน็ เมอื งพเิ ศษ กต็ อ้ งถามว่าต้องการเปน็ เมอื งพเิ ศษเร่ืองอะไร เมืองพิเศษต้องอยู่บนพ้ืนท่ีที่ต้องการการจัดการที่เป็นเอกภาพ แล้ว ต้องการอำ�นาจพิเศษ ไม่ใช่เมืองใหญ่ วันนี้ไม่ได้พูดเรื่องเมืองมหานคร เช่น เชียงใหม่ กรุงเทพฯ ซ่ึงวันน้ีเราพูดเรื่องการบริหารกรุงเทพฯ and Greater หรือ การบริหารกรุงเทพและปริมณฑลในบางเร่ือง เช่น การ ป้องกันน้ําท่วม การจัดระบบ Mass Transit ซึ่งต้องให้เขาสามารถร่วม ทนุ กนั ไดร้ ะหว่างนนทบุรี สมทุ รปราการ ปทุมธานี และกรงุ เทพมหานคร การจัดการเมืองใหญ่ขนาดนี้อาจจะมีเร่ืองการออกแบบการปกครอง ท้องถ่ินรูปแบบพิเศษที่เป็น Single Purpose เช่น ทำ�เรื่องนํ้าเสีย หรือ ร่วมทุน หรือออกแบบวิธีบริหารการจัดบริการสาธารณะร่วมกัน แต่ กฎหมายเทศบาลต้ังแต่ พ.ศ. 2496 เขียนเร่อื งสหการไวเ้ พียงสองบรรทัด จนทุกวันน้ีก็ยังไม่รู้ว่าสหการเป็นอย่างไร มีข้อติดขัดและติดกับดักของ กฎระเบียบต่างๆ เช่น หาก อบต. ขนาดเล็กต้องการใช้รถดับเพลิง ร่วมกับเทศบาล สถานีดับเพลิงควรอยู่ที่จุดก่ึงกลางหรืออยู่ในจุดท่ีมันไป ได้หมด จะจดทะเบียนพัสดุอย่างไร รถเสียใครเป็นคนซ่อมและออกเงิน อีกตัวอย่างหนึ่งคือ กทม. และเทศบาลสำ�โรง ซ่ึงรับโอนสถานีสูบนํ้า มาจากกรมชลประทาน เป็นหน้ีค่าไฟฟ้าประมาณ 60-70 ล้านบาทเพ่ือ สูบนํ้าออกไม่ให้ท่วม กทม. ระเบียบฯ ไม่เปิดให้ กทม. เอาเงินมาช่วย จ่ายค่าไฟฟา้ เป็นต้น

44 การกระจายอ�ำ นาจการปกครองสทู่ ้องถิ่น: ความส�ำ เรจ็ และความทา้ ทาย สำ�หรบั ค�ำ ถามทีว่ ่าเปน็ เมอื งพิเศษแลว้ รายได้จะเพ่มิ มากขึน้ ไหม หลักการ สำ�คัญในวันน้ีก็คือ การทำ�เมืองพิเศษต้องไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง เชิงภาษี เพราะประชาชนกลัวการข้ึนภาษี แต่การจัดสรรเงินภาษีอาจ เปลย่ี นแปลงได้ เชน่ ในกรณขี องแมส่ อด เนื่องจาก อบจ. ไม่มอี ำ�นาจใน เขตพน้ื ท่แี มส่ อด เงินภาษีมูลคา่ เพิ่ม 5% ท่ี อบจ. ได้อาจจะตอ้ งกลบั มาที่ แม่สอด ซ่ึงก็เป็นเงินกองเดิมแต่ข้ึนอยู่กับการคำ�นวณว่าจะคืนให้แม่สอด เท่าไร รายได้อีกอย่างที่เมืองอาจได้เพิ่มข้ึนคือค่าธรรมเนียมท่ีเป็น User fee และ Service fee ต่างๆ บวกกบั matching fund จากรฐั บาล เช่น หากกระทรวงพาณชิ ยต์ อ้ งการท�ำ แมส่ อดใหเ้ ปน็ เขตเศรษฐกจิ พเิ ศษดว้ ย ก็ จะตอ้ งมาคยุ กนั เรอื่ ง matching fund นอกจากนี้ อาจมรี ายไดเ้ พมิ่ เตมิ จาก โครงการต่างๆ แต่ส่งิ สำ�คญั คือจะต้องไม่กระทบกับประชาชน2. เมืองพิเศษ เก็บภาษีสิ่งแวดล้อมได้หรือไม่ ตอบ: ถ้ามีกฎหมายใหญ่ที่กำ�หนดภาษีตัวใหม่ แม่สอดก็รับเต็มๆ แต่ กฎหมายเมืองพิเศษแม่สอดไม่มีภาษีตัวใหม่ ส่วนใหญ่เป็นเรื่องค่า ธรรมเนยี ม กับภาษีเดมิ ทีอ่ าจจดั แบง่ ใหม่ ยกตวั อยา่ งเชน่ ค่าธรรมเนียม จดทะเบียนคนต่างด้าว 3,900 บาท ถ้าแบ่งมา 900 บาท แลว้ ให้กระทรวง สาธารณสุขไป 600 บาท เราก็ขอวา่ โซนไหนมีแรงงานตา่ งดา้ ว ก็ควรให้ ท้องถ่ินสัก 500-600 บาท แต่วันนี้ก็ยังไม่ได้ ท้ังกระทรวงการคลังและ กระทรวงแรงงานโยนกนั ไปมา ส�ำ หรบั เมอื งทม่ี ปี ระชากรแฝง ถา้ จะจดั สรร ภาษมี ูลคา่ เพ่ิม ไมค่ วรไปลงทจี่ งั หวัด แตค่ วรลงที่พน้ื ท่ี ซ่ึงก็ fair ดี เพราะ การบริโภคเกิดข้ึนท่ีนั้น แต่ทุกวันน้ีเรายังติดปัญหา เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม 5% เป็นของ อบจ. แต่ว่าผู้ประกอบการส่วนใหญ่ไม่ได้จดทะเบียน VAT ท่ีจังหวัด อบจ. ระยองเคยรณรงค์ให้ผู้ประกอบการโรงงานจดทะเบียน VAT ท่ีจงั หวัดระยอง ไดภ้ าษเี พม่ิ ขึ้นปลี ะ 100 กว่าลา้ นบาท แตห่ ากถามวา่ กรมสรรพากรจะเอ้อื ใหจ้ ดทะเบยี น VAT ผู้ประกอบการเองได้ไหม เขาก็ ต้องการเอื้ออำ�นวยให้ผู้ประกอบการสะดวก อยากจดท่ีไหนเป็นสิทธิของ ผปู้ ระกอบการ จงึ ยังเป็นเรอื่ งที่ไม่ไปด้วยกัน

อปท. กบั การกระจายอำ�นาจดา้ นการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติ 453. อปท. จะสามารถจัดการทรพั ยากรธรรมชาติไดอ้ ย่างไรบ้าง ตอบ: ถ้าใช้ Legal Approach ทำ�ได้ยาก แต่ถ้าใช้ Social Approach กพ็ อ ท�ำ ได้ โดยท�ำ เปน็ Social Contract ภายในกนั เอง การจดั การปา่ ชมุ ชนเปน็ gray area ถา้ เอากฎหมายมาจับก็จะเปน็ ปญั หา ต้องไปเถยี งกบั กรมปา่ ไม้ แตก่ อ็ าจพฒั นาไปถงึ ขน้ั มนี โยบายรฐั บาลรองรบั เชน่ นโยบายโฉนดชมุ ชน ซงึ่ เปน็ การหาทางออกแบบยงั ไม่ถงึ ข้นั เป็นกฎหมาย 100%

ส�ำ นกั ง�นกรุงเทพฯ สถาบนั ศกึ ษานโยบายสาธารณะ มหาวทิ ยาลยั เชยี งใหม่ 637/1 อาคารพรอ้ มพันธุ์ ชน้ั 4 ยนู ติ 4/2 ถ.ลาดพร้าว แขวงจอมพล เขตจตุจักร กทม. 10900 โทรศัพท์ 0 2938 8826 โทรสาร 0 2938 8864 ส�ำ นักง�นเชยี งใหม่ สถาบนั ศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวทิ ยาลัยเชียงใหม่ (อาคารสถาบนั วิจยั สังคม) 239 ถ.หว้ ยแกว้ อ.เมือง จ.เชยี งใหม่ 50200 โทรศัพท์ 0 5394 2552 โทรสาร 0 5394 2698 www.tuhpp.net ส�ำ นกั ง�นกองทนุ สนับสนุนก�รสร้�งเสรมิ สุขภ�พ (สสส.) 979 อาคารเอส เอม็ ทาวเวอร์ ชั้น 34 ถนนพหลโยธิน แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรงุ เทพฯ 10400โทรศัพท์ 0 2298 0500 โทรสาร 0 2298 0501 และ 0 2298 0499 www.thaihealth.or.th