דוח מסכם לשנת 2019 - תו איכות ריא צדק פיננסי 26.08.2020

‫עמותת צדק פיננסי‬ ‫תו איכות ‪RIA‬‬ ‫דוח מסכם לשנת‬ ‫‪2019‬‬ ‫אמיר זלאייט‪ ,‬אוריאל שם‪-‬טוב‪,‬‬ ‫עו\"ד נילי אבן‪-‬חן‬ ‫תהל גרינולד‬ ‫מנכ\"לית‬ ‫רכזי רגולציה צדק פיננסי‬ ‫צדק פיננסי‬

‫תקציר מנהלים‬ ‫במובנים רבים‪ ,‬רגולציה מכתיבה את סדרי העולם בו אנו חיים‬ ‫החלטה אחת‪ ,‬שלעיתים מסתכמת בשורות ספורות או בעמודים בודדים‪ ,‬עשויה לחרוץ גורלות‪ .‬לפתוח שערי ייבוא וייצוא‪,‬‬ ‫לסגור דלתות כניסה לדיסציפלינות בפני המבקשים לעסוק בהן‪ ,‬לעודד או לדכא תחרות‪ ,‬להגן על עסקים קטנים או להביאם‬ ‫לכדי פשיטת רגל‪.‬‬ ‫בשנים האחרונות עלתה המודעות למשקל המשמעותי של הרגולציה בישראל‪ ,‬ולצורך להטמיע שיטות עבודה שיבטיחו את‬ ‫איכות הרגולציה‪ .‬ברחבי העולם פותחו כלים לגיבוש רגולציות יעילות יותר וקמו ארגונים המבצעים בקרות על תהליכי‬ ‫העבודה‪ .‬מגמות מבורכות אלו חלחלו לארץ ובעקבותן הוחלט לחייב רגולטורים בשיטת עבודה מסודרת‪ ,‬שתאפשר קבלת‬ ‫החלטות מושכלת יותר‪.‬‬ ‫מאז חלפו כ‪ 5-‬שנים‪ ,‬ולצערנו נראה שתהליכי גיבוש הרגולציה בישראל נעשים בצורה בינונית‪ ,‬וישנה שונות גדולה בין‬ ‫המשרדים השונים ברמת היישום‪.‬‬ ‫● מי אנחנו?‬ ‫עמותת צדק פיננסי מתפקדת כ\"רגולטור אזרחי\"‪ .‬אנו פועלים למען קידום כלכלה הוגנת‪ ,‬שקופה ותחרותית‪ ,‬ולמען‬ ‫הגברת משקלו וקולו של האינטרס הציבורי בנושאים פיננסים ורגולטוריים‪.‬‬ ‫פרויקט תו איכות ‪RIA‬‬ ‫●‬ ‫הוקם על ידי צדק פיננסי ומטרתו לבצע בקרת איכות על תהליכי גיבוש של רגולציות חדשות‪ .‬הפרויקט מתמקד‬ ‫בבקרה על תהליך קבלת ההחלטות של הרגולטורים ולא בתוכן הרגולציה שנקבע לבסוף‪ .‬ממצאי הבקרה של‬ ‫הפרויקט מפורסמים לציבור ולרגולטורים עצמם‪.‬‬ ‫בדוח זה יוצגו הממצאים העיקריים העולים מניתוח כל דוחות הרגולציה שפורסמו בשנת ‪ 2019‬על ידי משרדי הממשלה‪,‬‬ ‫והמסקנות הנובעות מהם‪.‬‬ ‫● רב הנסתר‬ ‫בניגוד להחלטת הממשלה‪ ,‬דוחות רגולציה רבים אינם מפורסמים לציבור‪ ,‬כך שאין דרך לדעת מה היה התהליך‬ ‫שהוביל להחלטות והאם נעשה שימוש במתודולוגיה ראויה‪ .‬מדובר בתופעה חמורה שאינה מאפשרת ביקורת ציבורית‬ ‫ומדירה את הציבור מתהליכים שנוגעים לו‪.‬‬ ‫● ובאשר לגלוי‬ ‫ניתוח הדוחות שפורסמו מעיד על כך שהחלטות על רגולציות מהותיות‪ ,‬שצפויות להיות להן השפעות כלכליות‬ ‫וחברתיות רבות‪ ,‬התקבלו לאחר תהליך עבודה באיכות בינונית ולעיתים נמוכה ביותר‪.‬‬ ‫● כשלי רוחב‬ ‫הממצאים מעידים על מספר ליקויים חוזרים ונשנים בתהליכי העבודה‪:‬‬ ‫‪ .1‬ביסוס הבעיה‪ :‬הגדרת הבעיה והגורמים לה‪ ,‬תוך התבססות על נתונים מהימנים היא תנאי לתהליך נכון ופיתרון‬ ‫מדויק‪ .‬בנוסף‪ ,‬היא מסייעת למתן יוזמות שמקורן בדרג הפוליטי או בלחץ ציבורי ותקשורתי‪ .‬חרף החשיבות‬ ‫הרבה של שלב זה‪ ,‬רגולציות רבות ויקרות גובשו מבלי שהוגדרה כראוי הבעיה שיש לפתור ומבלי שזוהו הגורמים‬ ‫לבעיה‪ .‬מצב זה מעורר חשש שהרגולציות לא אפקטיביות‪.‬‬ ‫‪2‬‬

‫‪ .2‬ניתוח עלות תועלת‪ :‬לעיתים קרובות נבחרו אמצעים רגולטוריים המטילים נטל כבד ביותר על המפוקחים ועל‬ ‫הציבור הרחב‪ .‬חלק מההחלטות הובילו לרגולציה בעלת עלויות משקיות בסדרי גודל של עשרות מיליוני שקלים‪.‬‬ ‫התערבות כזו היא לפעמים הכרחית‪ ,‬אך רק במידה שהתועלת שתצמח מהרגולציה גבוהה מהעלויות שלה‪.‬‬ ‫במקרים לא מעטים‪ ,‬ניתוח מסוג זה לא נעשה כלל‪.‬‬ ‫‪ .3‬שיתוף ציבור‪ :‬חלק ניכר מהרגולציות גובש מבלי שנערך שיתוף ציבור‪ .‬בתהליכים המועטים בהם ניתנה אפשרות‬ ‫לציבור להביע עמדו‪ ,‬הפנייה נעשתה בשלב מאוחר מאוד‪ ,‬אחרי שהתקבלו ההחלטות המהותיות‪ .‬בנוסף‪ ,‬פעמים‬ ‫רבות נעשה שיתוף רק של בעלי אינטרס מסוג אחד‪ ,‬פרקטיקה המעוררת חשש לרגולציה מוטה‪.‬‬ ‫‪ .4‬הגדרת יעדים‪ :‬מדובר בכשל סיסטמתי וגורף‪ .‬כ‪ 90%-‬מהרגולציות גובשו מבלי שהוגדרו להן יעדים קונקרטיים‬ ‫שניתן למדוד ולהעריך את העמידה בהם‪ .‬ליקוי זה עלול להוביל להצטברות רגולציות יקרות שאינן רלוונטיות‪,‬‬ ‫ובכך ‪ -‬להגדלת הנטל הרגולטורי‪.‬‬ ‫מבט לעתיד‬ ‫●‬ ‫אנו קוראים לרגולטורים לשפר את תהליכי העבודה של גיבוש רגולציות שטרם יצאו לפועל‪ ,‬כאשר מדובר בתהליך‬ ‫עבודה באיכות נמוכה או בינונית‪ .‬בנוסף‪ ,‬העמותה תמשיך לפעול להגברת רמת הציות להחלטות הממשלה וליישום‬ ‫של חובת ‪ RIA‬על כל רגולציה שכפופה לחובה זו‪.‬‬ ‫‪3‬‬

‫תוכן עניינים‬ ‫רקע – מדברים רגולציה ‪5.....................................................................................................................................‬‬ ‫הפחתת נטל רגולטורי ‪5....................................................................................................................................‬‬ ‫‪RIA -‬רגולציה חכמה ‪5.......................................................................................................................................‬‬ ‫שקיפות ‪6.......................................................................................................................................................‬‬ ‫תו איכות ‪7................................................................................................................................................... RIA‬‬ ‫עמותת צדק פיננסי ‪7.........................................................................................................................................‬‬ ‫מנגנון בקרה אזרחי ‪ -‬תו איכות ‪7.................................................................................................................. RIA‬‬ ‫שיטת העבודה שלנו ‪8..........................................................................................................................................‬‬ ‫ממצאים עיקריים ‪11.............................................................................................................................................‬‬ ‫ממוצעי ציונים בקטגוריות ‪11..............................................................................................................................‬‬ ‫מסקנות ‪13........................................................................................................................................................‬‬ ‫הרגולציות שגובשו בחשכה ‪27...............................................................................................................................‬‬ ‫סיכום ‪28...........................................................................................................................................................‬‬ ‫סיכום ‪28...........................................................................................................................................................‬‬ ‫נספחים ‪29 ......................... ................................ ................................ ................................ ................................‬‬ ‫‪4‬‬

‫רקע – מדברים רגולציה‬ ‫הפחתת נטל רגולטורי‬ ‫הטלת רגולציה כרוכה במחירים כלכליים וחברתיים אשר עלולים להצטבר לכדי הכבדה משמעותית על המשק‪ .‬ההכבדה‬ ‫מתעצמת במיוחד כאשר המחירים הללו לא נשקלים באופן מספק על ידי מקבלי ההחלטות‪ ,‬וכאשר הרגולציה הנבחרת אינה‬ ‫מספקת מענה לבעיה‪ .‬מצב זה עלול להתרחש כאשר קיימים כשלים בתהליך גיבוש הרגולציה‪ ,‬וכתוצאה מכך הרגולציה‬ ‫הנבחרת עלולה לפגוע באינטרס הציבורי‪.‬‬ ‫מתוך הכרה בהיקפים המשמעותיים של הנטל הרגולטורי בישראל ומתוך רצון לקבוע תורת עבודה סדורה לגיבוש רגולציה‬ ‫חדשה‪ ,‬החליטה הממשלה בשלהי שנת ‪ 2014‬על מספר צעדים משמעותיים במסגרת החלטת הממשלה מספר ‪( 2118‬להלן‪:‬‬ ‫\"החלטה ‪ 1.)\"2118‬בהחלטה זו‪ ,‬התחייבה הממשלה לקבוע רגולציה חדשה בהתאם להליך קבלת החלטות מובנה ומסודר‪,‬‬ ‫אשר נקרא ‪ .)Regulatory Impact Assessment( RIA‬המחויבות שהממשלה לקחה על עצמה לגיבוש רגולציה טובה‬ ‫ואפקטיבית הורחבה בהחלטה של הממשלה מסוף שנת ‪( 2018‬להלן‪\" :‬החלטה ‪ ,)\"4398‬אשר נקבעו בה אבני יסוד לגיבוש‬ ‫רגולציה חכמה‪2.‬‬ ‫‪.‬‬ ‫רגולציה חכמה ‪RIA -‬‬ ‫תהליך ‪ )Regulatory Impact Assessment( RIA‬הוא מנגנון הערכה של השפעות הרגולציה המשק ועל מגוון אינטרסים‬ ‫ציבוריים‪ .‬מנגנון זה נועד להבטיח שרגולטורים ומקבלי החלטות בוחרים בצורת ההתערבות הטובה ביותר שתגשים את‬ ‫מטרות הרגולציה – במינימום עלויות לציבור‪ RIA .‬הוא תהליך עבודה מקובל בקרב מדינות ה‪ 3,OECD-‬ומדינת ישראל‬ ‫התחייבה לאמץ את עקרונותיו כחלק מקבלתה לחברות בארגון‪ .‬על מנת ליישם את העקרונות הללו‪ ,‬נכתב מדריך ממשלתי‬ ‫שנועד לסייע בביצוע של תהליכי ‪ 4.RIA‬המדריך מפרט את תהליכי העבודה הנדרשים‪ ,‬ומציע כלים מקצועיים מגוונים לשימוש‬ ‫הרגולטורים‪.‬‬ ‫‪.https://www.gov.il/he/departments/policies/2014_govdec2118 1‬‬ ‫‪ https://www.gov.il/he/Departments/policies/dec4398_2018 2‬סעיף א'‪.‬‬ ‫‪.https://www.oecd.org/regreform/regulatory-policy/ria.htm 3‬‬ ‫‪.http://regulation.gov.il/uploads/reports/7/RIAGUIDE_opt.pdf 4‬‬ ‫‪5‬‬

‫שקיפות‬ ‫חלק בלתי נפרד מגיבוש רגולציה איכותית הוא הקפדה על שקיפות‪ .‬תוך כדי תהליך העבודה‪ ,‬נדרש כל רגולטור‬ ‫להכין דוח נלווה לתהליך ה‪ RIA-‬המציג באופן נהיר את כלל השלבים שבוצעו ומאפשר להתחקות אחר תהליך‬ ‫המחשבה שהוביל למסקנות ולפתרון שנבחר‪ .‬את הדוח יש לפרסם לידיעה ולהתייחסויות הציבור‪.‬‬ ‫קיומו של מודל קבלת החלטות ברור וידוע מראש (בהתאם למדריך הממשלתי הרשמי)‪ ,‬וכן פרסום הדוחות‬ ‫המסכמים לתהליכי ‪ RIA‬שבוצעו על ידי משרדי הממשלה‪ ,‬מאפשרים לציבור להעריך את השיקולים העומדים‬ ‫מאחורי הרגולציה‪ ,‬ואת מידת התאמתם לשיטת העבודה שנבחרה‪.‬‬ ‫מעבר לכך ששלב זה מגלם מרכיב חשוב בהליך הדמוקרטי ומאפשר לציבור להיחשף לתהליכי רגולציה‪ ,‬פרסום‬ ‫הדוחות לציבור מאפשר לרגולטור להצדיק את נחיצות הרגולציה בפני הציבור שעתיד להיות כפוף לה‪.‬‬ ‫‪ ‬מאז קבלת החלטת ‪ 2118‬ועד היום‪ ,‬פורסמו בישראל עשרות דוחות ‪ .RIA‬פרסומם מאפשר לבחון האם‬ ‫יושמו הלכה למעשה העקרונות לתהליך ‪ RIA‬איכותי‪ ,‬כפי שהם מוצגים במדריך הממשלתי הרשמי‪.‬‬ ‫אף על פי כן‪ ,‬ישנם תהליכי רגולציה רבים‪ ,‬ביניהם נהלים והנחיות‪ ,‬אשר מגובשים ללא פרסום דוח ‪RIA‬‬ ‫כמתחייב‪ .‬אופן עבודה זה אינו הולם את ערך השקיפות ומנוגד להחלטה ‪ ,4398‬אשר אוסרת על העלאת תזכיר‬ ‫רגולטורי או נהלים משמעותיים לאתר החקיקה הממשלתי ללא ‪ RIA‬נלווה‪ .‬תופעה זו היא האתגר הבא‬ ‫שעמותת צדק פיננסי עתידה להתמודד עמו‪ .‬אנו פועלים לאיתור תהליכים אלו ונפעל בערוצים שידרשו לשם‬ ‫מיגור התופעה‪.‬‬ ‫תהליך גיבוש רגולציה לפי תורת ‪ RIA‬מחייב ביצוע של מספר שלבים שיובאו כאן בקצרה‪:‬‬ ‫שיח עם הציבור‬ ‫חישוב ההנטל‬ ‫הערכת התועלות‬ ‫בחינת חלופות‬ ‫הגדרת הצורך‬ ‫שיושפע‬ ‫הרגולטורי הצפוי‬ ‫הצפויות‬ ‫מדיניות לרגולציה‬ ‫בהתערבות‬ ‫ותכלית הרגולציה ובחירה בניהן‬ ‫מהרגולציה‬ ‫מהרגולציה‬ ‫‪6‬‬

‫תו איכות ‪RIA‬‬ ‫עמותת צדק פיננסי‬ ‫עמותת צדק פיננסי הוקמה על‪-‬ידי אזרחים ששמו לעצמם למטרה לקדם כלכלה הוגנת‪ ,‬שקופה ותחרותית‪ .‬העמותה פועלת‬ ‫למען הגברת משקלו וקולו של האינטרס הציבורי בנושאים פיננסיים‪ ,‬כלכליים ורגולטוריים של מדינת ישראל‪.‬‬ ‫העמותה פועלת מול הרגולטורים השונים‪ ,‬מול המחוקקים‪ ,‬השרים‪ ,‬הפקידים וועדות הכנסת‪ ,‬לוקחת חלק בהליכים מנהליים‬ ‫ואזרחיים‪ ,‬מופיעה בתקשורת‪ ,‬ושותפה בוועדה ציבורית‪ 5.‬בנוסף‪ ,‬העמותה משתפת פעולה עם ארגונים חברתיים בקשת רחבה‬ ‫של נושאים‪ .‬נציין כי יושבי ראש העמותה ומנכ\"לית העמותה נבחרו להיות במספר רשימות משפיעים של התקשורת הכלכלית‬ ‫בישראל‪6.‬‬ ‫מנגנון בקרה אזרחי ‪ -‬תו איכות ‪RIA‬‬ ‫ב‪ 22.10.2014 -‬קיבלה ממשלת ישראל את החלטה ‪ ,2118‬במסגרתה הוחלט‪ ,‬בין היתר‪ ,‬כי רגולציה חדשה תלווה בדוח ‪.RIA‬‬ ‫מעבר לפן הפורמלי שמחייב את פרסום הדוח לציבור ושיתופו‪ ,‬הרגולטורים במשרדים השונים הונחו להשתמש בשיטת ‪RIA‬‬ ‫כמתודולוגיה תומכת בקבלת ההחלטות‪.‬‬ ‫לאור החשיבות הציבורית של תהליכי הרגולציה ואופן גיבושם‪ ,‬הוקם בצדק פיננסי פרויקט תו איכות ‪ :RIA‬הערכת תהליכי‬ ‫רגולציה‪ .‬תו האיכות הוא מנגנון בקרה מטעם החברה האזרחית‪ ,‬ומטרתו לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות מבוצעים באופן‬ ‫מיטבי‪ ,‬בהתאם להחלטות הממשלה בנושא‪ .‬הפרויקט הוקם על רקע הניסיון בעולם אשר לימד על התרומה הרבה של תהליכי‬ ‫בקרה על גיבוש רגולציה בכלל‪ ,‬ועל מעורבותם של ארגוני החברה האזרחית בתהליכי הבקרה בפרט‪ ,‬לשם קידום רגולציה‬ ‫חכמה‪ .‬כך למשל‪ ,‬בארה\"ב פועל מנגנון בקרה אזרחי על ידי ‪ Mercatus Center‬כבר משנת ‪ 2009‬ומפרסם דוחות בקרה להליכי‬ ‫רגולציה של רגולטורים שונים בארצות הברית‪7.‬‬ ‫במסגרת הפרויקט‪ ,‬צוות הרגולציה של צדק פיננסי בוחן את איכותו של כל תהליך ‪ RIA‬שנעשה על ידי הממשלה כפי שהוא‬ ‫משתקף בדוח שפורסם לציבור‪ .‬הכלי שבאמצעותו נעשית בחינת הדוח מבוסס על פרקטיקות מקובלות בעולם שאומצו במודל‬ ‫שפורסם באתר \"הרגולטור\"‪ 8,‬ואשר נעשו בו שינויים כך שיתאימו לצורכי הניתוח של עמותת צדק פיננסי בכובעה כ\"רגולטור‬ ‫האזרחי\"‪.‬‬ ‫במסגרת הניתוח‪ ,‬צוות הרגולציה מעניק לכל דוח תתי ציונים עבור כל קריטריון בכלי ההערכה‪ ,‬ולבסוף נקבע ציון סופי‪ ,‬אשר‬ ‫מופק מאותם תתי ציונים‪ .‬נדגיש כי לצד הדירוגים המספריים המייצגים את איכות התהליך‪ ,‬כל ניתוח כולל משוב והערות‬ ‫מילוליות שיאפשרו לרגולטור לדעת היכן הוא יכול להשתפר‪ .‬תוצאות הניתוח מועברות למשרד האחראי על תהליך הרגולציה‪,‬‬ ‫ולאחר פרסומן מתאפשר לקיים שיח על דירוג הדוח וההערות‪ .‬להוציא את הדוחות שפורסמו בשנת ‪ ,2019‬כלל ממצאי הניתוח‬ ‫מועברים לרגולטור בזמן אמת ותוך עמידה בזמן המוקצב להתייחסויות הציבור באתר החקיקה הממשלתי‪.‬‬ ‫‪ 5‬ד\"ר הראל פרימק‪ ,‬יו\"ר משותף‪ ,‬הוא חבר בוועדה מייעצת לרשות שוק ההון בעניין הוצאות ניהול ישירות‪.‬‬ ‫‪ 6‬כך למשל‪https://www.themarker.com/magazine/EXT- ,https://www.themarker.com/magazine/EXT-INTERACTIVE-1.6431524 :‬‬ ‫‪INTERACTIVE-1.6430797‬‬ ‫‪.https://www.mercatus.org/tags/regulatory-report-card 7‬‬ ‫‪.https://regulator.online/professional_publications/ 8‬‬ ‫‪7‬‬

‫שיטת העבודה שלנו‬ ‫קריאה מעמיקה של דוח ה‪ RIA-‬ושל טיוטת‬ ‫הרגולציה‪ .‬בנוסף‪ ,‬נערכת בדיקה של המקורות‬ ‫והמסמכים שדוח ה‪ RIA-‬מפנה אליהם לשם‬ ‫ביסוס הצורך ברגולציה‪.‬‬ ‫הערכת איכות תהליך העבודה על פי ‪ 9‬קריטריוני‬ ‫בדיקה‪ ,‬כאשר כל קריטריון מקבל ציון מספרי‪.‬‬ ‫במידה שהרגולציה צפויה להשפיע על ציבור גדול‪,‬‬ ‫לשנות את מבנה השוק או לעלות כסף רב למשק –‬ ‫הבדיקה של תהליך ה‪ RIA-‬תהיה קפדנית יותר‪.‬‬ ‫פירוט הקריטריונים מופיע בנספח א' של הדוח‪.‬‬ ‫הציון שמוענק לתהליכי ה‪ RIA-‬נע בין‪,0-50 :‬‬ ‫ומחולק לשלוש קטגוריות‬ ‫הקטגוריה הירוקה‬ ‫הקטגוריה האדומה‬ ‫‪ > 50‬ציון > ‪35‬‬ ‫‪ > 20‬ציון > ‪0‬‬ ‫תהליכים באיכות גבוהה הראויים‬ ‫תהליכים חלקיים שהכרחי לשוב‬ ‫לציון (הניתוח שלנו מציין היכן ניתן‬ ‫לבצע בהם עבודה יסודית לפני אימוץ‬ ‫לשפר גם תהליכים אלו)‪.‬‬ ‫הרגולציה‪.‬‬ ‫הקטגוריה הצהובה‬ ‫‪ > 35‬ציון > ‪20‬‬ ‫תהליכים ברמה בינונית שמומלץ‬ ‫לשפר לפני אימוץ הרגולציה‪.‬‬ ‫‪8‬‬

‫בתום שלושים הימים שניתנו למשרדי‬ ‫הממשלה להגיב למשובים ‪ -‬ולאחר בחינת‬ ‫התגובות שהתקבלו ותיקון המשוב בהתאם ‪-‬‬ ‫הם מתפרסמים לציבור‪.‬‬ ‫הניתוח והמשוב המפורטים‪ ,‬הכוללים‬ ‫נימוקים מילוליים והסברים לגבי כל ניקוד‪,‬‬ ‫נשלחים לרגולטורים לקבלת התייחסותם‬ ‫בתוך שלושים ימים‪ .‬בנוסף‪ ,‬כלל משרדי‬ ‫הממשלה הוזמנו להיפגש עם הצוות של צדק‬ ‫פיננסי על מנת לפרט אודות הפרויקט ושיטת‬ ‫העבודה‪ ,‬במטרה לבנות יחסי אמון ושיתוף‬ ‫פעולה לטווח הארוך‪.‬‬ ‫‪9‬‬

‫הבהרות‬ ‫‪ .1‬הניתוח בפרויקט זה בוחן את תהליך קבלת ההחלטות על פי המתודולוגיה‬ ‫המוצגת‪ ,‬ולא את איכות ההחלטה עצמה‪.‬‬ ‫‪ .2‬לפי המדיניות של פרויקט תו איכות ‪ ,RIA‬רגולציה שגובשה ללא דוח נלווה‬ ‫המתאר את תהליך העבודה שהוביל אליה‪ ,‬תקבל ציון ‪ 0‬עבור התהליך (זאת‬ ‫לאחר שליחת התראה למשרד הממשלתי שעמד מאחורי ההחלטה)‪ .‬מאחר‬ ‫שנכון להיום לא מפורסמות כל הרגולציות שאין להן ‪ ,RIA‬הן אינן משוקללות‬ ‫בממצאים שיופיעו בדוח זה‪ .‬כלומר‪ ,‬הציונים והגרפים שמופיעים בהמשך‬ ‫נשענים רק על הניתוח שנעשה לרגולציות שפורסמו עם דוחות ‪9.RIA‬‬ ‫‪ .3‬ישנם רגולטורים שהממשלה החליטה לפטור אותם מחובת ‪ ,RIA‬וכן רגולציות‬ ‫ספציפיות שהוחלט‪ ,‬משיקולים שונים‪ ,‬לפטור אותן מחובת ‪ .RIA‬איכות‬ ‫תהליכי קבלת ההחלטות של רגולציות אלו אינה נבחנת במסגרת פרויקט זה‪.‬‬ ‫‪ .4‬תהליכי הרגולציה שנותחו הם רק תהליכים שהועלו לאתר הרגולציה‬ ‫הממשלתי‪ ,‬שהוא הפלטפורמה המחייבת לפרסום דוחות ה‪ .RIA-‬ככל שפורסמו‬ ‫תהליכים נוספים במקומות אחרים‪ ,‬הם לא נכללו בניתוח‪.‬‬ ‫‪ .5‬דוח ה‪ RIA-‬אמור לשקף באופן מדויק את העבודה שנעשתה‪ .‬משכך‪ ,‬בחינת‬ ‫התהליך נשענת על התיאור המופיע בדוח‪ .‬ככל שבוצעו תהליכי עבודה שאינם‬ ‫מוזכרים בדוח ה‪ ,RIA-‬הם לא ישוקללו בציון ומבחינת המתודולוגיה על פיה‬ ‫אנו עובדים‪ ,‬עד שהם לא יפורסמו לציבור ‪ -‬הם בבחינת שלבים שלא התרחשו‪.‬‬ ‫‪ 9‬ראו בפרק \"רגולציות שגובשו בחשכה\" את התייחסותנו בהרחבה לסעיף זה‪.‬‬ ‫‪10‬‬

‫ממצאים עיקריים‬ ‫טבלת דירוג – תהליכי ‪ RIA‬שגובשו בשנת ‪2019‬‬ ‫‪12.33‬‬ ‫מנהל התכנון ‪ -‬מערכות חיפוי חוץ דליקים‬ ‫‪15.52‬‬ ‫משרד העבודה ‪ -‬אישור ראשוני למעונות יום‬ ‫‪17.43‬‬ ‫משרד העבודה ‪ -‬אסדרת העיסוק במקצועות הקירור והמיזוג‬ ‫‪19.71‬‬ ‫המשרד להגנת הסביבה ‪ -‬הסדרת העיסוק בהדברה תברואית‬ ‫משרד התחבורה ‪ -‬הורדת חסמי יבוא רכב‬ ‫‪25.78‬‬ ‫משרד התקשורת ‪ -‬תקנות הטלגרף האלחוטי‬ ‫‪26.72‬‬ ‫המשרד להגנת הסביבה ‪ -‬הגנה על מידע וסייבר‬ ‫‪26.84‬‬ ‫המשרד להגנת הסביבה ‪ -‬מניעת זיהום אוויר משריפות פסולת חקלאית‬ ‫‪28.02‬‬ ‫משרד המשפטים ‪ -‬אגודות עותמניות‬ ‫‪28.76‬‬ ‫משרד הבריאות ‪ -‬שימוש בנתוני בריאות‬ ‫‪31.24‬‬ ‫רשות התעופה האזרחית ‪ -‬מערכת עקיבה‬ ‫‪31.33‬‬ ‫רשות התעופה האזרחית ‪ -‬רישוי כטבמים וטיסנים‬ ‫‪33.88‬‬ ‫רשות התעופה האזרחית ‪ -‬תקשורת‪ ,‬ניווט ומעקב מבוססי ביצועים‬ ‫‪34.02‬‬ ‫משרד הכלכלה ‪ -‬תקנות האגודות השיתופיות‬ ‫‪35.08‬‬ ‫משרד התחבורה ‪ -‬שימוש בטכוגרף דיגיטלי‬ ‫‪35.15‬‬ ‫משרד החקלאות ‪ -‬ביעור מחלת הברוצלוזיס‬ ‫‪40.42‬‬ ‫משרד החקלאות ‪ -‬הסגר לדגים‬ ‫‪42.17‬‬ ‫משרד החקלאות ‪ -‬יצוא סרטנים‬ ‫‪42.17‬‬ ‫משרד החקלאות ‪ -‬פערי כוחות בשיווק תוצרת חקלאית‬ ‫‪49.15‬‬ ‫‪0.00‬‬ ‫‪50.00‬‬ ‫‪40.00‬‬ ‫‪30.00‬‬ ‫‪20.00‬‬ ‫‪10.00‬‬ ‫הממצאים העולים מעבודתנו מראים כי תהליכי העבודה שהממשלה מבצעת בקביעת רגולציות חדשות היא‬ ‫בינונית‪ .‬מתוך ‪ 19‬התהליכים שפורסמו לציבור בשנת ‪ ,2019‬שישה נכללים בקטגוריה הירוקה‪ ,‬תשעה בקטגוריה‬ ‫הצהובה וארבעה בקטגוריה האדומה‪ 10.‬הציון הממוצע לכל תהליכי ה‪ RIA-‬בשנת ‪ 2019‬הוא ‪ 30.3‬וסטיית התקן‬ ‫היא ‪ .9.42‬כלומר‪ ,‬קיימת שונות משמעותית באיכות התהליכים השונים‪ .‬בעוד שחלק מהדוחות משקפים יישום‬ ‫איכותי של מתודולוגית ‪ ,RIA‬דוחות אחרים משקפים תהליכי גיבוש רגולציה ברמה נמוכה מאוד‪.‬‬ ‫‪3.71 3.56‬‬ ‫ממוצעי ציונים בקטגוריות ‪4.00‬‬ ‫‪3.27 3.13 3.12 3.02‬‬ ‫כפי שניתן להבחין‪ ,‬הגדרת היעדים הייתה ‪3.50‬‬ ‫‪2.67 2.51‬‬ ‫הקטגוריה הבעייתית ביותר בשנת ‪3.00 2019‬‬ ‫‪2.50‬‬ ‫והציון הממוצע עבורה היה ‪ 1.75‬בלבד‪.‬‬ ‫‪1.75 2.00‬‬ ‫כמו כן‪ ,‬ממוצעי הציונים בקטגוריות ‪1.50‬‬ ‫\"השוואה בין חלופות\"‪\" ,‬החלטה\" נמוכים ‪1.00‬‬ ‫ומעידים על תהליכי עבודה באיכות בלתי ‪0.50‬‬ ‫מספקת בשלבים הכרחיים אלו‪0.00 .‬‬ ‫הערה‪ :‬בעוד שציוני כל הקטגוריות ניתנים מתוך ‪ 5‬נקודות‪ ,‬הציון בקטגוריית \"הגדרת בעיה‬ ‫משמעויות הכשלים שהוצגו יפורטו בהמשך‪.‬‬ ‫סיסטמטית\" הינו מתוך ‪ 10‬נקודות‪ .‬לצורך הצגת הממצאים ולשם השוואה‪ ,‬הציון הממוצע בקטגוריה‬ ‫ממוצע הציונים בקטגוריות השונות בינוני‬ ‫זו נורמל כך שניתן יהיה להעמידו בסקאלה אחידה לצד יתר הקטגוריות‪.‬‬ ‫ועומד על ‪ .2.97‬סטיית תקן היא ‪.0.56‬‬ ‫‪ 10‬יודגש שוב כי הגרף כולל רק את דוחות ה‪ RIA‬שפורסמו לציבור בשנת ‪ .2019‬ידוע לנו כי לא לכל רגולציה שקודמה בשנת ‪ 2019‬צורף דוח ‪RIA‬‬ ‫כנדרש‪ ,‬ולכן הציון לכל משרד עלול להיות נמוך יותר‪ .‬בנוסף נציין כי משרד הכלכלה‪ ,‬משרד העבודה ורשות התעופה האזרחית ביקשו להעביר הערות‬ ‫אך ציינו כי בשל אילוצי זמן פנימיים לא יוכלו להעביר אותן במועד‪.‬‬ ‫‪11‬‬

‫השוואה בין משרדים‬ ‫ניתן לראות כי תהליכי העבודה‬ ‫שהשתקפו בדוחות של משרד העבודה‬ ‫ומנהל התכנון היו באיכות הנמוכה‬ ‫ביותר בשנת ‪ 2019‬ומשקפים כשלים‬ ‫רבים ושורשיים בתהליכי הרגולציה‬ ‫שהובילו משרדים אלו‪ .‬ממוצעי‬ ‫הציונים של המשרדים היו ‪16.48‬‬ ‫ו‪ 12.33‬מתוך ‪ 50‬בהתאמה‪.‬‬ ‫ממוצע הציונים הוא ‪ 30.3‬וסטיית‬ ‫התקן בין המשרדים היא ‪ .8.36‬נתון זה‬ ‫מצביע על ההבדלים משמעותיים בין‬ ‫משרדי הממשלה השונים‪ .‬חלק‬ ‫מהמשרדים הובילו תהליכים‬ ‫איכותיים ומשרדים אחרים התאפיינו‬ ‫בגיבוש תהליכים ברמה נמוכה שאינה‬ ‫הולמת את הסטנדרט המצופה‪.‬‬ ‫המשרד שקיבל את אות ההצטיינות‬ ‫של תו איכות ‪ RIA‬לשנת ‪ 2019‬הוא‬ ‫משרד החקלאות שביצע ארבעה‬ ‫תהליכי ‪ RIA‬בשנה זו שכולם‬ ‫בקטגוריה הירוקה‪.‬‬ ‫התהליכים שתוארו בדוחות היו‬ ‫איכותיים וממוצע הציונים של‬ ‫המשרד הוא ‪ 43.48‬מתוך ‪.50‬‬ ‫‪12‬‬

‫מסקנות‬ ‫הנתונים שהוצגו לעיל משקפים תמונת מצב בעייתית‪ .‬להלן יוצגו המסקנות המרכזיות העולות מניתוח הנתונים וכן מניתוח‬ ‫איכותני של דוחות ה‪.RIA-‬‬ ‫התערבות ומשמעויות‬ ‫הרגולציות‬ ‫תחומים רבים ורחבים‬ ‫התהליכים שהובלו בשנת ‪ 2019‬עסקו בתחומים מהותיים לחברה הישראלית‪ ,‬ובמקרים רבים הרגולציות שגובשו בעקבותם‬ ‫היו כאלו שצפויות להיות להן השפעות כלכליות וחברתיות רבות‪.‬‬ ‫הנושאים שתהליכי הרגולציה במשרדי הממשלה עסקו בהם בשנת ‪ 2019‬נגעו בין היתר לבטיחות הפעוטות במעונות היום‪,‬‬ ‫להגנה על מידע‪ ,‬לפיקוח על אגודות עות'מניות‪ ,‬למחירי פירות וירקות ולייבוא רכבים ולהדברות בבתי מגורים‪ .‬למותר לציין‬ ‫כי מדובר בתחומים הנוגעים לאזרחים רבים במדינת ישראל‪ ,‬כך שלכל התערבות בהם יש מעגלי השפעה רחבים ביותר‪.‬‬ ‫נטל כבד‪ ,‬התערבות משמעותית‬ ‫לצד זאת‪ ,‬לעיתים קרובות נבחרו אמצעים רגולטורים המטילים נטל כבד ביותר על המפוקחים ועל הציבור הרחב‪ .‬לא פעם‬ ‫בחרו הרגולטורים להגיב לבעיות באמצעות חיוב ברישיון‪ ,‬הכשרה‪ ,‬תקנים או היתר מראש‪ .‬התערבות רגולטורית משמעותית‬ ‫כזו מחייבת הצדקה משמעותית‪ ,‬וכפי שנראה להלן הצדקות כאלו לא סופקו בחלק מהמקרים‪.‬‬ ‫עלויות משקיות משמעותיות‬ ‫חלק מהרגולציות החדשות שנקבעו על ידי משרדי הממשלה היו כאלו שעמידה בהן תטיל נטל כספי משמעותי‪ .‬בהקשר זה יש‬ ‫לזכור כי גם רגולציה שעמידה בה מטילה נטל כספי נמוך או בינוני מצד כל מפוקח‪ ,‬עלולה להסתכם בעלות משקית משמעותית‬ ‫כאשר היא חלה על אזרחים רבים‪.‬‬ ‫חלק מהתהליכים הובילו לרגולציה בעלת עלויות משקיות בסדרי גודל של עשרות מיליוני שקלים בשנה‪ .‬נציין כי עלויות אלו‬ ‫הן לעיתים בלתי נמנעות‪ ,‬ובהחלט ייתכנו בעיות אשר פתרונן כרוך בעלות גבוהה‪.‬‬ ‫פגיעה בעסקים קטנים וצמצום התחרות‬ ‫אחת ההשלכות השליליות הפוטנציאליות שבקביעת רגולציות כבדות הינה פגיעה בעסקים קטנים ובבעלי מקצוע שאין ידם‬ ‫משגת לשלם עבור אגרות הרישיון‪ ,‬ההכשרה או העמידה בתנאים אחרים שנקבעו‪ .‬רגולציות שהעמידה בהן יקרה עלולות‬ ‫להוביל לסגירת עסקים קיימים ולסגירת השערים לתחום בפני עוסקים חדשים פוטנציאליים‪ .‬תופעות אלו עלולות להוביל‬ ‫לצמצום התחרות וכפועל יוצא מכך‪ ,‬לעליית מחירים‪.‬‬ ‫עליית מחירים‬ ‫צמצום תחרות‬ ‫חסם כניסה‬ ‫בפני שחקנים‬ ‫חדשים‬ ‫סגירת עסקים‬ ‫קיימים‬ ‫‪13‬‬

‫רגולציה חכמה?‬ ‫התהליכים שהובילו אל הרגולציות‬ ‫ניתוחי הדוחות העידו על כך שתהליכי הרגולציה המתבצעים במשרדי הממשלה הינם תהליכים ברמה בינונית אשר לא פעם‬ ‫לוקים בבעיות שורשיות‪ .‬תהליכים רבים נעדרים חלקים קריטיים ביותר בתהליך גיבוש רגולציה חכמה (כגון‪ ,‬שיתוף ציבור‬ ‫והגדרת יעדים) ומדוחות לא מעטים משתקפת עבודה חלקית ובלתי יסודית ביתר השלבים ובפרט בשלבי זיהוי וניתוח הבעיה‪.‬‬ ‫זאת ועוד‪ ,‬נראה כי הדרך אל הטלת החובה שמטילה את הנטל הכבד ביותר על הציבור מהירה ביותר במובן זה שבמקרים‬ ‫רבים לא נשקלות חלופות משמעותיות אחרות או שלא נשקלות חלופות אחרות כלל‪.‬‬ ‫היעדר הצדקה לרגולציה והיעדר יעילות‬ ‫הכשלים המהותיים בתהליכי הרגולציה‪ ,‬לצד כובד ההחלטות שמתקבלות בסופן מקשים על הצדקת הפתרונות היקרים‬ ‫שנבחרו‪ .‬כפי שצוין לעיל‪ ,‬לעיתים‪ ,‬רגולציה אשר מטילה עלות גבוהה על המשק ובעלת פוטנציאל לפגיעה בתחרות היא הכרחית‬ ‫לצורך שמירה על אינטרסים ציבורים אחרים (כמו בטיחות בעבודה או הפחתת זיהום אוויר)‪ ,‬ואין מנוס מבחירה בפתרון‬ ‫הכרוך בהשלכות שליליות אלו‪ .‬עם זאת‪ ,‬חלק מן התהליכים שנערכו בשנת ‪ 2019‬הסתכמו בהטלת נטל רגולטורי משמעותי‪,‬‬ ‫מבלי שניתנה הצדקה מספקת לצורך בו‪.‬‬ ‫תהליכים חלקיים ותהליכים ששלביהם נערכו באופן בלתי יסודי ובלתי מבוסס אינם מאפשרים בחירה בפתרון היעיל ביותר‬ ‫לבעיה והם אף עלולים להוביל לנזק רב יותר בהשוואה למצב טרם ההתערבות‪.‬‬ ‫תובנות מערכתיות‬ ‫במהלך ניתוח הדוחות בלט לשלילה היישום של מספר שלבים מרכזיים בתהליך ה ‪ :RIA-‬זיהוי הגורמים לבעיה והתבססות‬ ‫על נתונים בשלב זה‪ ,‬ניתוח עלות תועלת‪ ,‬שיתוף ציבור והגדרת יעדים‪.‬‬ ‫בהליכים לא מעטים שלבים אלו נעדרו לחלוטין‪ ,‬ולא פעם יושמו באופן בעייתי שלא תרם לתהליך‪ .‬להלן נרחיב על חשיבות‬ ‫כל אחד מהגורמים שצוינו ונסביר את הכשלים שביישומם‪ ,‬כפי שהשתקפו מדוחות ה‪.RIA-‬‬ ‫‪14‬‬

‫זיהוי גורמים לבעיה והתבססות על נתונים בשלב‬ ‫ניתוח הבעיה‬ ‫מה?‬ ‫כל תהליך גיבוש רגולציה חייב להתחיל מהגדרה ברורה של הבעיה אותה הרגולציה מבקשת לפתור‪ .‬לאחר מכן‪ ,‬נדרש‬ ‫להתחקות אחר הגורמים לבעיה ולפרטם‪.‬‬ ‫למה?‬ ‫קשה להפריז בחשיבותו של שלב זה‪ .‬הגדרת הבעיה היא היסוד עליו נשען התהליך כולו ולפיה יוכתבו יתר השלבים‪ .‬גיבוש‬ ‫רגולציה חכמה (בדומה לכל תהליך רציונאלי של קבלת החלטות) נפתח בזיהוי הבעיה הדורשת פיתרון‪ ,‬ולאחר מכן באיתור‬ ‫הגורמים לאותה הבעיה‪ .‬רק לאחר שני שלבים חשובים אלו ניתן לפנות לתהליך גיבוש הפיתרון לבעיה שנועד כל כולו לספק‬ ‫מענה הולם עבורה‪.‬‬ ‫רגולטור שמגבש רגולציה מבלי שזיהה וביסס את הבעיה‪ ,‬ומבלי שהבין מה גורם להיווצרותה הוא בבחינת רופא המנתח‬ ‫מטופל ללא דיאגנוזה‪ .‬במצב כזה‪ ,‬כל התערבות גם אם על פניו תעשה ללא רבב‪ ,‬בהגדרתה לא תהא מותאמת לבעיה (ככל‬ ‫שישנה)‪ ,‬ואין כל ערובה לכך שתשפר ולו במעט את המצב הקיים‪ .‬במקרים מסוימים הרופא או הרגולטור אף עלול לגרום‬ ‫לנזק רב יותר למושא ההתערבות‪ ,‬ומוטב היה למטופל‪ ,‬או במקרה של הרגולטור ‪ -‬לציבור‪ ,‬לו הייתה נמנעת ההתערבות‬ ‫מלכתחילה‪.‬‬ ‫כך למשל‪ ,‬רופא שלא יתעכב על ביצוע אבחנה למטופל הסובל מכאבים בחזה עלול למצוא עצמו מבצע ניתוח לב פתוח כאשר‬ ‫למעשה הכאבים הם רק סימפטום של לחץ נפשי‪ .‬מעבר לכך שבשל היעדר האבחנה הכלי שיבחר לא יסייע להפחית את‬ ‫הכאבים‪ ,‬הלחץ ממנו סובל המטופל עלול להחמיר כתוצאה מהפרוצדורה‪.‬‬ ‫כל בעיה‪ ,‬רפואית או ציבורית‪ ,‬דורשת טיפול שונה – ותנאי לבחירת פיתרון נכון ומדויק הוא השקעת משאבים נדרשים לשם‬ ‫אבחנה נכונה‪ .‬לעיתים שלב זה הוא מורכב ויקר‪ ,‬אך לוויתור עליו או לביצוע חלקי שלו עלולות להיות השלכות חמורות ביותר‪.‬‬ ‫איך?‬ ‫יש לפתוח בהגדרה ברורה של הבעיה תוך התייחסות מקיפה לשאלה האם היא נקודתית (מקרה נדיר או חד פעמי) או‬ ‫סיסטמטית (שיטתית‪ ,‬חוזרת על עצמה)‪ .‬לאחר מכן‪ ,‬יש לאתר את הגורמים ליצירתה‪ .‬כל זאת באמצעות שימוש בנתונים‬ ‫ומחקרים וכן שיח עם בעלי עניין וגורמים מקצועיים‪.‬‬ ‫למשל‪ ,‬כאשר רוצים לטפל ברמות גבוהות מהמותר של חיידקים מסוכנים במזון מן החי יש להבין מהיכן הן מגיעות‪ -‬הן‬ ‫יכולות להיות כתוצאה משימוש יתר באנטיביוטיקה או דווקא שימוש חסר באנטיביוטיקה במהלך גידול בעלי החיים‪ .‬ייתכן‬ ‫שהן בכלל נובעות מזיהומים בבתי השחיטה או דווקא בגלל שינוע המוצרים בתנאי קירור לא נאותים‪ .‬לבסוף ייתכן שמדובר‬ ‫באירוע חד פעמי באזור מסוים בארץ‪ ,‬או שמדובר בפגיעה שיטתית בציבור‪ .‬למותר לציין כי כל אחד מהגורמים הללו יחייב‬ ‫מענה שונה בתכלית‪.‬‬ ‫התערבות ממשלתית במשק צריכה לשרת תכלית מוגדרת‪,‬‬ ‫בהתייחס לבעיה במצב הקיים ובהתאם לאינטרס הציבורי‬ ‫מתוך המדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה‬ ‫‪15‬‬

‫תמונת מצב‬ ‫חלק גדול מתהליכי ה‪ RIA-‬אינם מצליחים לבסס את הגורמים לבעיה או לתמוך אותם בנתונים מתאימים המצדיקים‬ ‫התערבות רגולטורית מהסוג שנבחר‪.‬‬ ‫הציון הממוצע שהתקבל עבור שלב ניתוח הבעיה הינו ‪ 3.12‬מתוך ‪ ,5‬שהוא ציון בינוני‪ ,‬והציון הממוצע שהתקבל עבור שימוש‬ ‫בנתונים לביסוס הבעיה הינו ‪ 2.89‬מתוך ‪ .5‬מדובר בציונים שמבטאים תהליכי עבודה שאינם איכותיים בשלב קריטי זה‬ ‫ועלולים לפגום באופן נגרר בכל השלבים הבאים ולמעשה להוביל לגיבוש רגולציה שגויה‪ ,‬בלתי יעילה‪ ,‬ושאינה מספקת פיתרון‬ ‫לבעיה‪ .‬ניתוחי ‪ RIA‬רבים לא הקדישו מאמצים לביסוס הבעיה באמצעות נתונים ולא בדקו כהלכה מה הגורמים לבעיה‪.‬‬ ‫תהליכים אלו‪ ,‬הם באיכות נמוכה במיוחד שכן גם אם יתר השלבים נעשו לכאורה כהלכה‪ ,‬הם ביקשו לפתור סוגיות שלא‬ ‫בהכרח גרמו לבעיה או שניסו לספק מענה לבעיה שאינה קיימת או אינה סיסטמטית‪.‬‬ ‫דוגמא‪ :‬דוח ‪ RIA‬בנושא הסדרת העיסוק בהדברה תברואית‬ ‫המשרד להגנת הסביבה ביקש לתת מענה למסוכנות הפוטנציאלית שבשימוש בחומרי‬ ‫הדברה‪.‬‬ ‫בסיום התהליך הוחלט לחייב את כלל המדבירים העתידיים בקורס הכשרה‪ ,‬ולהטיל‬ ‫הגבלות וחובות שונות הנוגעות לתכני ההכשרה‪ .‬נדגיש כי מדובר בהחלטה בעלת השלכות‬ ‫כלכליות גבוהות‪ .‬בין היתר היא תגרום להתייקרות הלימודים באופן שיחסום בפני‬ ‫אנשים אפשרות לרכוש את המקצוע‪ ,‬מה שעלול להוביל לצמצום התחרות ועליית‬ ‫מחירים‪ .‬כמו כן‪ ,‬צפויה פגיעה במוסדות הלימוד שלא יצליחו לעמוד בדרישות וסגירת‬ ‫שליש מהמוסדות הקיימים‪.‬‬ ‫אך‪ ,‬לא ברור האם בכלל היה צורך בכך שכן מקבלי ההחלטות כשלו בביסוס הבעיה‬ ‫והגורמים לה‪.‬‬ ‫הדוח רק ציין כי בין השנים ‪ 2014-2016‬התרחשו ‪ 51‬אירועים עם נפגעים כתוצאה מפיזור‬ ‫חומרי הדברה בבתי מגורים וכי ייתכן שהיו עוד אירועים‪ .‬אין כל התייחסות לשאלות‪:‬‬ ‫איזה נזק נגרם? האם ממוצע של ‪ 17‬מקרים בשנה זה הרבה? מי או מה גרם לפגיעה?‬ ‫מדביר? אדם פרטי? חומר ההדברה עצמו? אם מדביר גרם לכך – האם הבעיה הייתה‬ ‫בהכשרה שקיבל?‬ ‫אם הבעיה איננה נובעת כלל מהמדבירים‪ ,‬או שלא נובעת מבעיה בהכשרה שלהם – הרי‬ ‫שההחלטה לא תסייע למגר את הבעיה (ככל שזו קיימת) והנזקים הנלווים יהיו לשווא‪.‬‬ ‫‪16‬‬

‫המלצה‬ ‫יש להפנות את מרבית המשאבים המוקדשים לתהליך ה‪ RIA-‬לשלב הגדרת הבעיה ולאיסוף נתונים מהימנים שיאפשרו‬ ‫לבסס את עצם קיומה ולהגדיר מהם הגורמים לה‪ .‬ככל שהגדרת הבעיה תיעשה באופן יסודי ומקיף יותר‪ ,‬כך שאר שלבי‬ ‫העבודה יהיו קלים ומדויקים יותר‪ .‬בדרך זו יובטח שהרגולציה תיתן מענה מדויק לבעיה שאותה היא מבקשת לפתור‪.‬‬ ‫נציין שהיצמדות לדרך עבודה שיטתית ומסודרת בשלבי הגדרת הבעיה‪ ,‬כולל התבססות על נתונים מהימנים‪ ,‬תסייע‬ ‫למיתון יוזמות שמקורן בדרג הפוליטי או בלחץ ציבורי ותקשורתי‪ .‬יוזמות מסוג זה מבקשות לעתים לתת מענה למקרים‬ ‫אשר 'תפסו כותרות' מסיבות שונות‪ ,‬אולם ניתוח מעמיק של הבעיה יכול ללמד שאין צורך בכלל בהתערבות רגולטורית‬ ‫או שניתן לבחור בהתערבות רגולטורית רכה יותר‪.‬‬ ‫‪17‬‬

‫ניתוח עלות תועלת‬ ‫מה?‬ ‫אחת מאבני היסוד בבסיס תהליך ה‪ RIA-‬היא ניתוח והשוואה בין האלטרנטיבות לפתרון הבעיה ובחירה בחלופה שמשיגה‬ ‫את מטרות הרגולציה באופן המיטבי בעלות ציבורית מינימלית‪ 11.‬המרכיבים לניתוח יכולים להיות מרכיבים כמותיים ו‪/‬או‬ ‫איכותניים‪ ,‬בדגש על מרכיבים הניתנים למדידה ולהערכה‪ .‬ביצוע איכותי של ניתוח עלות‪-‬תועלת‪ ,‬לאחר שגובשו חלופות‬ ‫ממשיות‪ ,‬לפיתרון הבעיה מהווה אינדיקציה חזקה לכך שהפיתרון נבחר בקפידה ומתוך ניסיון אמיתי לספק מענה לבעיה‪.‬‬ ‫בהתאמה‪ ,‬היעדר ניתוח של עלות תועלת לעיתים מצביע על תהליך שמסקנתו הייתה ידועה מראש ושלא באמת נעשו מאמצים‬ ‫כלשהם על מנת לבחור את הפיתרון האופטימלי‪ .‬תהליך מהסוג האחרון הינו בעייתי ביותר ומשקף שימוש בלתי שקול בכספי‬ ‫ציבור ואדישות מסוימת להשלכות כלכליות רוחבית של הרגולציה‪.‬‬ ‫למה?‬ ‫הפרמטרים המרכזיים שאנו בוחנים במסגרת‬ ‫מעבר לכך שניתוח עלות תועלת הוא שלב הכרחי בתהליך של קבלת‬ ‫הניתוח הם‪:‬‬ ‫החלטה רציונאלית‪ ,‬ניתוח זה הוא תנאי לעמידה ביעד שהציבו‬ ‫החלטות הממשלה‪ .‬קביעה של רגולציה חדשה כרוכה בעלות‬ ‫משקית המורכבת מכמה גורמים‪ :‬עלות הבירוקרטיה (כגון חובות • האם הניתוח מציג כמה כל חלופת מדיניות תהיה‬ ‫אפקטיבית בטיפול בבעיה‪ ,‬והאם הוא מציג‬ ‫דיווח‪ ,‬הגשות טפסים וזמני המתנה)‪ ,‬עלות העמידה בדרישות‬ ‫נימוק משכנע בנוגע למידת האפקטיביות שלה?‬ ‫הרגולציה (העלות הישירה שנדרשת מהמפוקחים לשם עמידה‬ ‫• האם יש כימות של צמצום הנזק מהבעיה לאחר‬ ‫בסטנדרט שנקבע)‪ ,‬עליות אכיפה וכן עלויות נלוות להתערבות (כגון‬ ‫יישום כל חלופה‪ ,‬והאם הוא מבוסס על נתונים‬ ‫צמצום התחרות ועליית מחירים)‪ .‬צמצום עלויות אלו ככל הניתן‬ ‫צריך לעמוד לנגד עיני הרגולטור בכל שלב בתהליך ה‪ .RIA-‬לרוב‬ ‫או על הערכות סבירות?‬ ‫המוחלט של הבעיות בהם מטפלים משרדים הממשלה יש יותר‬ ‫מפתרון אחד‪ ,‬שיכול להתבסס על שיטות רגולטוריות שונות‪.‬‬ ‫האם הניתוח מתייחס לעלויות ולהשפעות‬ ‫•‬ ‫לפיכך‪ ,‬ביצוע ניתוח איכותי של עלות‪-‬תועלת‪ ,‬שמגובה בנתונים‬ ‫שליליות של כל חלופה‪ ,‬כגון עלויות ציות‬ ‫ולוקח בחשבון אינטרסים ציבוריים‪ ,‬מבטיח שהרגולציה שנקבעת‬ ‫לרגולציה‪ ,‬התייקרות מוצרים או שירותים‬ ‫בסופו של דבר תהא היעילה ביותר‪ ,‬קרי – תפתור את הבעיה מבלי‬ ‫ועלויות עקיפות נוספות? האם הניתוח מבוסס על‬ ‫להעמיס על כתפי הציבור עלויות מיותרות‪.‬‬ ‫נתונים?‬ ‫• האם הניתוח מתייחס לעלויות שהרגולציה תטיל‬ ‫על הממשלה‪ ,‬כגון תוספת תקציב או תוספת‬ ‫לשם המחשת חשיבות שלב זה נחזור לדוגמת הרופא‪ .‬גם אם יזהה‬ ‫תקנים?‬ ‫נכונה שמקור הלחצים בחזה של המטופל הוא לחץ נפשי‪ ,‬יוכל‬ ‫האם הניתוח בוחן תועלות או השפעות שליליות‬ ‫•‬ ‫לגשת לבעיה במגוון אמצעים‪ :‬כדורים פסיכיאטריים‪ ,‬טיפול‬ ‫של כל חלופה על אינטרסים ציבוריים נוספים‬ ‫פסיכולוגי‪ ,‬אשפוז או המלצה למדיטציה‪ .‬לפני שיבחר בדרך‪ ,‬הוא‬ ‫כגון השפעה על התחרות‪ ,‬עסקים קטנים‪ ,‬איכות‬ ‫יכול לבדוק מהן העלויות של כל פיתרון ובאיזו מידה הוא עשוי‬ ‫לפתור את הבעיה‪ .‬למשל – ייתכן שכדורים אומנם יקלו מאוד על‬ ‫הסביבה וכו'?‬ ‫הכאבים בחזה אבל יגרמו לתופעות לוואי של כאבי ראש שיכבידו‬ ‫על המטופל הרבה יותר מאשר הכאבים בחזה‪ ,‬ייתכן שטיפול פסיכולוגי ומדיטציה יעזרו למטופל הספציפי הזה באותה‬ ‫‪ http://regulation.gov.il/uploads/reports/7/RIAGUIDE_opt.pdf 11‬עמוד ‪.55‬‬ ‫‪18‬‬

‫המידה‪ ,‬אך בעוד שטיפול יעלה אלפי שקלים בשנה‪ ,‬הוא יוכל לתרגל מדיטציה בחינם‪ .‬ויתור על שלב ניתוח עלות‪-‬תועלת זה‬ ‫או ביצוע חלקי שלו עלול להוביל לכך שיבחר לרשום למטופל כדורים‪ ,‬חרף תופעות הלוואי הקשות וחרף העובדה שקיימים‬ ‫פתרונות אחרים יעילים יותר‪.‬‬ ‫תהליך שנערך ללא ניתוח מלא ואיכותי של עלויות למול תועלות עלול להיחתם ברגולציה יקרה שאינה פותרת את הבעיה כלל‪,‬‬ ‫או שהיא פותרת את הבעיה אך בעלויות גבוהות שאינן מצדיקות יישומה‪.‬‬ ‫איך?‬ ‫בניתוח של כל חלופה‪ ,‬יש לפרט את סוגי העלויות שידרשו לשם יישומה ולכמת כל אחת מהן‪ .‬לצד זאת יש להתייחס במפורש‬ ‫למידה בה צפויה החלופה לפתור את הבעיה ולנסות לכמת את התועלת באמצעות נתונים מספריים במידת האפשר‪ .‬נציין כי‬ ‫אומנם אופפת את ההערכות הללו חוסר וודאות מסוימת‪ ,‬אך כל עוד נעשה ניסיון לדייקן באמצעות התבססות על מסמכים‪,‬‬ ‫העזרות במומחים ושימוש בנתונים שנאספו ‪ -‬הרי שיהיה בהן כדי להגביר את סיכוי הבחירה בפיתרון המיטבי‪.‬‬ ‫תמונת מצב‬ ‫חלק גדול מדוחות ה‪ RIA-‬משקפים ניתוח חלקי של עלות‪-‬תועלת ולעיתים ניתוח זה לא נעשה כלל‪ .‬לא פעם נראה שהניתוח‬ ‫נעשה כדי \"לצאת ידי חובה\" בלבד‪ ,‬כך שנראה שהדוח נכתב לאחר שההחלטה כבר התקבלה‪ .‬אינדיקציה נוספת לכך שדוחות‬ ‫רבים נכתבו לאחר שהפיתרון כבר נבחר היא שבחלק מתהליכי ה‪ RIA-‬ניתוח העלויות והתועלות נעשה רק עבור החלופה‬ ‫שנבחרה ולא עבור כל החלופות‪ .‬מדובר בתופעה חמורה שעלולה להעיד על קלות ראש בשימוש בכספי ציבור ובחינה חלקית‬ ‫(לעיתים אף היעדר בחינה) באשר למידה בה הפיתרון הנבחר יפתור את הבעיה שזוהתה‪.‬‬ ‫הציון הממוצע של בחינת תועלות ועלויות הרגולציה הוא ‪ 3.02‬ו‪ 3.13-‬מתוך ‪ 5‬בהתאמה‪ ,‬והציון של השוואה בין חלופות הוא‬ ‫‪ .2.51‬מדובר בציונים נמוכים המעידים על כך שתהליכי ‪ RIA‬רבים לא כללו ניסיון לבחון או להעריך את מידת האפקטיביות‬ ‫של כל חלופה בטיפול בבעיה‪ ,‬או לבסס את בחינה זו על נתונים או הערכות מהימנות‪.‬‬ ‫קיים חשש שרגולציה אשר לא נעשה ניסיון להעריך את מידת האפקטיביות שלה בהשגת מטרותיה לא תשיג את מטרות‬ ‫אלו‪ ,‬או לחלופין תשיג אותן תוך הטלת עלויות גבוהות מהנדרש‪.‬‬ ‫‪19‬‬

‫דוגמא‪ :‬דוח ‪ RIA‬בנושא חיפויי חוץ דליקים‬ ‫בעקבות מקרה שריפה בודד שהתרחש בבניין באנגליה‪ ,‬נעשה ניסיון להגביר את הבטיחות במבנים מסוימים‪.‬‬ ‫בסיום התהליך הוחלט לאסור על שימוש בחומרי חיפוי דליקים בבניינים בארץ‪ ,‬אלא אם הם עומדים בתקן רשמי‪ .‬החומר‬ ‫שהותר לשימוש יקר יותר מהחומרים בהם נעשה שימוש כיום באתרי הבנייה בישראל‪.‬‬ ‫חרף ההשפעה העתידית של החלטה זו על העלויות בענף הבנייה‪ ,‬לא נעשה ניסיון ממשי להעריך כמה הרגולציה תעלה ואיזו‬ ‫תועלת תצמח ממנה‪.‬‬ ‫הניתוח לא התייחס לעלויות והסתפק בציון כי מדובר בחומר יקר יותר‪ .‬כמו כן‪ ,‬לא נדונו שאלות חשובות כמו‪ :‬מה תהא עלות‬ ‫האכיפה? האם יש די כוח אדם עם הידע המקצועי הרלוונטי לביצוע הפיקוח בכל אתרי הבניה? ככל שלא‪ ,‬כמה תעלה הכשרת‬ ‫כוח אדם כאמור? האם נדרשת תוספת תקציב‪ ,‬כוח אדם‪ ,‬או הכשרה מקצועית על מנת לבצע את הבדיקות הנדרשות בשלב‬ ‫הבניה?‬ ‫בנוסף‪ ,‬לא הייתה התייחסות להשלכות אחרות של הרגולציה‪ ,‬למשל ‪ -‬כיצד יושפעו יצרנים או יבואנים המחזיקים במלאי‬ ‫חומרים? בכמה הרגולציה תייקר את עלויות הבנייה בפועל וכיצד השוק יושפע מהמחסור בהיצע של חומרים שעומדים‬ ‫בדרישות הרגולציה?‬ ‫מעבר לכך‪ ,‬לא ברור מהי התועלת הנובעת מהחלופה שנבחרה‪ ,‬משום שלא התרחש‬ ‫נזק בפועל בישראל‪ ,‬ולא ברור האם ובאיזו מידה החומר החדש יקטין‬ ‫את הסיכון משריפות‪ .‬בחינה זו של עלות ותועלת לא‬ ‫מאפשרת בחינה אמיתית של כדאיות‬ ‫החלופה שנבחרה‪.‬‬ ‫המלצה‬ ‫על אגף מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה לפעול לשם הענקת כלים מקצועיים לרגולטורים‪ ,‬באמצעות הקמת מערך‬ ‫הכשרה כפי שמפורט בהחלטה ‪ 4398‬של הממשלה‪ ,‬לשם העלאת רמת הביצוע של הליכי ‪ RIA‬בכלל וניתוחי העלות‪-‬תועלת‬ ‫בהליכים אלו בפרט‪ .‬לפי לוחות הזמנים שהוגדרו בהחלטה ‪ 4398‬בסעיף ‪(15‬א) ‪ ,‬תכנית ההכשרה לרגולטורים הייתה אמורה‬ ‫לצאת לדרך כבר בשנה שעברה‪ .‬אנו מקווים כי יישום האמור בהחלטה לא יתעכב עוד‪ ,‬ושרגולטורים רבים ככל האפשר (הן‬ ‫חדשים והן ותיקים) ייקחו חלק בהכשרה‪.‬‬ ‫‪20‬‬

‫פרקטיקות שיתוף ציבור‬ ‫מה?‬ ‫מרכיב חיוני נוסף במסגרת תהליך ה‪ RIA-‬הוא שיתוף ציבור לאורך התהליך‪ .‬על הרגולטור להיוועץ עם גורמי עניין‪ ,‬מומחים‪,‬‬ ‫מפוקחים ואזרחים שעתידים להיות מושפעים מהרגולציה ו‪/‬או שסובלים מהבעיה אותה מבקשת הרגולציה לפתור‪ .‬שיתוף‬ ‫הציבור יכול להתבצע בדרכים שונות (קבוצות דיון‪ ,‬התכתבות ועוד) ככל שאלו יאפשרו לאותם גורמים רלוונטיים להביע‬ ‫עמדתם ולהשפיע על התהליך‪ .‬כפי שיוסבר להלן‪ ,‬לדרך בה נעשה שיתוף הציבור ובעיקר לציבור אליו פונים‪ ,‬ישנה חשיבות‬ ‫גבוהה‪.‬‬ ‫למה?‬ ‫לשיתוף הציבור מספר מטרות‪ .‬הוא נועד לאסוף מידע מהציבור הרלוונטי ולהיעזר בידע ובמומחיות שלו כדי להגיע לרגולציה‬ ‫אופטימלית‪ .‬במרבית המקרים‪ ,‬אין באפשרותו של הרגולטור להכיר באופן מעמיק מספיק את הגורמים לבעיה‪ ,‬ולהעריך מהן‬ ‫הדרכים לפתור אותה ומה המשמעויות של בחירה בכל אחת מהחלופות‪ .‬שיתוף ציבור מאפשר לשפוך אור על השאלות הרבות‬ ‫שיש לענות עליהן בתהליכים חשובים אלו וכך מאפשרים תהליך איכותי ומדויק יותר‪ .‬בנוסף‪ ,‬כמי שאמור לציית בסופו של‬ ‫דבר לרגולציה‪ ,‬תהליך השיתוף יכול לעודד את הציבור המפוקח להזדהות עם הרגולציה ובכך להגביר את הציות לה‪ 12.‬כמובן‬ ‫שכל הליך שיתוף צריך להיות מותאם להיקף הרגולציה‪ ,‬ואין טעם לקיים הליך היוועצות של חודשים ארוכים עבור כל שינוי‬ ‫רגולטורי מזערי‪.‬‬ ‫אנו בוחנים את קיומו של שיתוף‬ ‫איך?‬ ‫הציבור לכל אורך תהליך ה‪:RIA-‬‬ ‫האופן בו נעשה שיתוף הציבור חשוב מאין כמותו‪ .‬עצם קיומו של שיתוף במסגרת‬ ‫ה‪ RIA-‬אינו מבטיח קבלת החלטות טובה יותר ושיתוף שנעשה באופן שגוי עלול‬ ‫אף לעוות את התהליך כולו‪ .‬ראשית ועיקר‪ ,‬התועלת בשלב זה תלויה באופן מוחלט • בשלב הגדרת הבעיה‬ ‫• בשלב ניתוח החלופות‬ ‫באיתור ובשיח עם הציבור הרלוונטי‪ .‬שיתוף של בעלי עניין מסוג אחד בלבד עלול‬ ‫להטות את תהליך המחשבה ולהוביל לקבלת החלטות שגויות‪ .‬למשל‪ ,‬לו הרופא‬ ‫• בשלב פרסום טיוטת דוח ה‪RIA-‬‬ ‫מהדוגמא שלעיל היה מגיע למסקנה שהכאבים בחזה של המטופל נובעים מלחץ‬ ‫להערות‬ ‫נפשי קשה שיש לטפל בו באמצעות תרופות‪ ,‬והיה פונה לחברת תרופות אחת אך‬ ‫לא היה בודק האם נעשו מחקרים שבודקים את השפעותיהן השליליות‪ ,‬ולא שואל את המטופל האם יש לו ניסיון קודם עם‬ ‫תרופות שלקח בעבר או האם סבל מתופעות לוואי‪ ,‬הרי שסביר מאוד שהיה משתכנע לרשום למטופל את אותה התרופה‪,‬‬ ‫וזאת חרף העובדה שייתכן שהיא מהווה פיתרון גרוע ביותר בהשוואה לאלטרנטיבות‪ .‬באופן דומה‪ ,‬רגולטור שמתייעץ עם‬ ‫בעלי אינטרס מסוים ומדיר קבוצות אחרות‪ ,‬בעלות אינטרסים שונים מהשיח‪ ,‬מסתכן בכך שתצטייר אצלו תמונה חלקית‬ ‫ביותר של הבעיה ושיקולים מוטים המנחים את הבחירה בפיתרון‪ .‬אין ספק שאיתור הציבור הרלוונטי ותהליך השיתוף אינם‬ ‫פשוטים כלל ועיקר‪ ,‬לא פעם קל ונוח יותר לפנות לגופים גדולים המאורגנים ומביעים עניין בתהליך המתגבש‪ .‬עם זאת‪ ,‬אין‬ ‫תחליף לשיתוף יתר בעלי העניין‪ ,‬והקושי שבכך אינו מצדיק את הדרתם מהשיח כאשר הדבר נחוץ‪.‬‬ ‫בנוסף‪ ,‬קיימת חשיבות רבה לתזמון של שיתוף הציבור‪ .‬ככל שהשיתוף מתרחש בשלבים מאוחרים יותר‪ ,‬כך קטנה האפשרות‬ ‫שישפיע על התהליך‪ ,‬הן מבחינת היקף הדיון והן מבחינת מידת הנכונות לשנות החלטות שעיקר תהליך העבודה לגביהן כבר‬ ‫נעשה‪.‬‬ ‫‪.https://www.gov.il/BlobFolder/aboutoffice/aboutshituf/he/shituf.pdf 12‬‬ ‫‪21‬‬

‫תמונת מצב‬ ‫ניתוח דוחות הרגולציה שנערכו בשנת ‪ 2019‬מעלה מספר ליקויים מהותיים בתהליכי שיתוף הציבור‪ .‬ראשית‪ ,‬בחלק מתהליכי‬ ‫הרגולציה לא נערך כלל שיתוף ציבור‪ .‬תופעה זו בעייתית ביותר ובין היתר מעלה חשש שהפיתרון שנבחר אינו הולם את הבעיה‬ ‫ושהוא \"מנותק מן השטח\"‪ .‬שנית ולא פחות חמור מכך‪ ,‬לעיתים נערך שיתוף שאיפשר רק לבעלי אינטרס מסוים להביע‬ ‫עמדתם ולהשפיע על התהליך‪ .‬תהליכים אלו מעוררים חשש לכך שהמסקנות שגובשו בעקבותם היו מוטות ופגעו באופן בלתי‬ ‫מוצדק ובלתי מידתי בבעלי אינטרס שונה‪ .‬לא פעם מדובר היה בקבוצות חלשות יותר שאינן מאורגנות‪ .‬שלישית‪ ,‬לעיתים‬ ‫שיתוף הציבור התבצע בשלבים מאוחרים מאוד של התהליך‪ ,‬למשל על בסיס טיוטת תקנות‪ ,‬שהיא תוצר סופי של תהליך ה‪-‬‬ ‫‪ .RIA‬שיתוף הציבור בשלב כה מאוחר של תהליך גיבוש הרגולציה פוגע ביכולת של מבעלי עניין להשפיע על שלבי העבודה‬ ‫הבסיסיים ולמעשה צמצם את השיח לכדי דיונים בדקויות ההוראות‪ .‬כך‪ ,‬ייתכן שזיהוי הבעיה לא היה מדויק או שאמצעים‬ ‫אחרים היו פותרים את הבעיה באופן יעיל יותר‪ ,‬אך בשלב כה מאוחר קשה מאוד לחזור אחורה ולשאול את שאלות היסוד‬ ‫כלפי הצורך ברגולציה פעם נוספת‪.‬‬ ‫הציון הממוצע שקיבלו רכיבים אלו הוא ‪ 2.82‬מתוך ‪ 5‬עבור שיתוף בשלב ניתוח הבעיה‪ 3.11 ,‬מתוך ‪ 5‬עבור שיתוף בשלב ניסוח‬ ‫החלופות ו‪ 0.84-‬עבור שלב פרסום דוח ה‪ RIA-‬להערות הציבור‪ .‬מדובר בציונים נמוכים המעידים על יישום חלקי של‬ ‫פרקטיקה זו‪ .‬הציון הממוצע בקטגוריה האחרונה משקף התעלמות מהצורך לשתף את הציבור בתהליך לפני המעבר לשלב‬ ‫הניסוח המשפטי‪ .‬דילוג על שלב חשוב זה מעיד על כך שגם כאשר שיתוף הציבור נעשה‪ ,‬הוא נעשה בשלב מאוחר שבו אין‬ ‫אפשרות אמיתית להערות הציבור להשפיע על הרגולציה‪.‬‬ ‫דוגמא‪ :‬דוח ‪ RIA‬בנושא נוהל למתן אישור ראשוני למעונות יום‬ ‫משרד העבודה ביקש לצמצם את הסיכונים אליהם חשופים פעוטות במעונות הפרטיים‪ .‬הרגולציה שנקבעה בסופו של דבר‬ ‫כללה חיוב בבדיקת רקע פלילי של צוות הגננות וכן חיוב בהכשרת עזרה ראשונה והכשרת התנהלות בטוחה בגן‪ .‬ההחלטה‬ ‫נשענה במידה רבה על הנחות לא מבוססות כיוון שנבעו מהיעדר מידע זמין בנוגע לגנים הפרטיים‪ .‬למרות זאת‪ ,‬וחרף ההיכרות‬ ‫הרבה של הגננות עם הסיכונים אליהם חשופים פעוטות‪ ,‬והעובדה שהפיתרון הנבחר ישפיע בעיקר עליהן‪ ,‬אין אינדיקציה לכך‬ ‫שהתקיים עמן שיח ונראה שאף גננת לא הייתה שותפה להליך‪ .‬נציין כי במקרה זה היו מספר קבוצות רלוונטיות אשר הושפעו‬ ‫מהרגולציה והיו עשויות לשפוך אור על התופעה ובניהן ‪ -‬מפעילי הגנים הפרטיים‪ ,‬ארגוני גג של הגנים הפרטיים ורשויות‬ ‫מקומיות אשר בשטחן פועלים הגנים‪ .‬שיתוף מסוג זה היה יכול לאשש או להפריך את ההנחות הרבות שליוו את תהליך‬ ‫הרגולציה‪ ,‬ולערוך התאמות מדויקות יותר לסיכונים שבהפעלת גני ילדים‪.‬‬ ‫‪22‬‬

‫המלצה‬ ‫על שיתוף הציבור להתקיים לכל אורך תהליך ה‪ .RIA-‬אנו ממליצים להנגיש את השלבים המוקדמים של הליכי גיבוש‬ ‫הרגולציה דרך אתר החקיקה הממשלתי‪ ,‬בדומה למנגנון המקובל באיחוד האירופי‪ .‬במנגנון זה‪ ,‬לפני פרסום טיוטת‬ ‫הרגולציה ודוח ה‪ RIA-‬הנלווה מתקיים שלב נוסף בו מתפרסמת 'מפת הדרכים' של הרגולציה‪ ,‬המפרטת את השאלות‬ ‫הבסיסיות שהליך ה‪ RIA-‬מבקש לענות עליהן‪ ,‬את האינטרסים הציבוריים המרכזיים‪ ,‬חלופות אפשריות לבחינה והערכה‬ ‫של השפעות אפשריות של הרגולציה על הציבור‪ 13.‬הציבור יכול להגיב על היוזמה הרגולטורית כבר בשלב מוקדם זה‪.‬‬ ‫הוספה של מנגנון מקדים להליך ה‪ RIA-‬יאפשר לציבור להשתתף בהליכי גיבוש הרגולציה בשלבים מוקדמים יותר של‬ ‫התהליך‪ ,‬והכל תחת 'קורת גג אחת' באתר החקיקה הממשלתי‪.‬‬ ‫‪https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law_en#how-their-scope-is-defined 13‬‬ ‫‪23‬‬

‫הגדרת יעדים לרגולציה‬ ‫מה?‬ ‫רגולציה חכמה דורשת הגדרה ברורה של היעדים אותם היא מבקשת להשיג באמצעות ההתערבות‪ .‬על היעדים להיות ברורים‬ ‫וניתנים למדידה ככל הניתן‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש לקבוע לוחות זמנים בהם יבחנו השפעות הרגולציה בדיעבד‪.‬‬ ‫למה?‬ ‫קביעת יעדים וקביעת מועדים לבחינת השפעות הרגולציה מהווים חלקים חשובים בתהליך קבלת החלטות‪ ,‬בעיקר כאשר יש‬ ‫להן השלכות ענפות‪.‬‬ ‫כך למשל‪ ,‬על הרופא שהוזכר לעיל היה להגדיר בצורה ברורה אילו יעדים ביקש להשיג באמצעות ההתערבות שביצע‪ .‬נניח‬ ‫שביקש לצמצם את מידת הכאב שחש המטופל‪ ,‬כך שלכל היותר יחוש בכאב קל אחת ליום‪ .‬נניח גם שבסופו של דבר החליט‬ ‫לרשום למטופל כדורים פסיכיאטרים‪ .‬בחינת השפעות ההתערבות בדיעבד לאור היעד שנקבע (למשל באמצעות קביעת תור‬ ‫נוסף שלושה חודשים מאוחר יותר) הייתה מאפשרת לו לקבוע האם ובאיזו מידה הצליח לצמצם את מידת הכאב‪ .‬כך היה‬ ‫מגלה שהתרופות אומנם הקלו על כאבי החזה אך גרמו לכאבי ראש עזים ביותר – וככל הנראה היה בוחר להפסיק את מתן‬ ‫הכדורים ולנסות אמצעי אחר לטיפול בבעיה‪.‬‬ ‫רגולציה היא כלי להתערבות בתחומי חייהם של אזרחים או עסקים על מנת להשיג תועלות ציבוריות (למשל ‪ -‬צמצום סיכונים‬ ‫סביבתיים או בריאותיים‪ ,‬עידוד תחרות במשק או הבטחת איכותם של מוצרי צריכה)‪ .‬החובות שמטילה הרגולציה מעמיסות‬ ‫עלויות על הציבור‪ ,‬ולכן רגולציה שאינה מייצרת תועלת‪ ,‬מוסיפה עלויות ללא סיבה מוצדקת‪.‬‬ ‫במקרים רבים הרגולציה נקבעת כאשר אין לרגולטור מספיק מידע‪ 14.‬כלומר‪ ,‬ידוע שישנם סיכונים המובילים לפגיעה בציבור‪,‬‬ ‫אך לא ידוע מה היקף הנזק שנגרם או מהם הגורמים לפגיעה‪ .‬על פערי המידע האלו לא תמיד ניתן לגשר מראש (על אף שיש‬ ‫לשאוף לכך)‪ ,‬ולכן יש חשש שהרגולציה תהיה מחמירה‪/‬מקלה מדי או שהיא תטפל בבעיה הלא נכונה‪.‬‬ ‫לפיכך‪ ,‬ישנה חשיבות מכרעת לקביעה מראש של יעדי הרגולציה‪ ,‬מה נחשב הצלחה‪ ,‬ותוך כמה זמן הרגולציה אמורה להשפיע‬ ‫(למשל ‪ -‬צמצום של ‪ X‬אחוזים במספר הפצועים קשה מתאונות דרכים בתוך ‪ Y‬שנים)‪ .‬רגולטור שאינו מגדיר מראש כיצד‬ ‫תמדד הצלחה או כישלון של התהליך‪ ,‬ולא קובע מועדים לבחינה בדיעבד של ההחלטה גוזר \"קיפאון\" על ההחלטות שהתקבלו‬ ‫ומסתכן בכך שטעויות שאירעו במהלך קבלת ההחלטות או השפעות בלתי צפויות שהיו לרגולציה ישתרשו ולא יתוקנו כנדרש‪.‬‬ ‫יש לקבוע במסגרת תהליך ה‪ RIA-‬מנגנון להערכה בדיעבד של הרגולציה‪,‬‬ ‫על מנת להבטיח שרגולציה לא טובה לא תישאר בתוקף‪.‬‬ ‫‪ 14‬דוגמא לפערי מידע אצל הרגולטור אפשר למצוא למשל בדוחות ‪ RIA‬של משרד העבודה‪ ,‬המשרד להגנת הסביבה ורשות התעופה האזרחית‪.‬‬ ‫‪24‬‬

‫הפרמטרים המרכזיים שאנו בוחנים במסגרת‬ ‫איך?‬ ‫הניתוח הם‪:‬‬ ‫לעמדתנו יש מקום לבחון את האפשרות בשימוש בסעיפי שקיעה ולהחילם‬ ‫• האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב‬ ‫במקרים הרלוונטים‪ 15.‬מנגנונים כאלו יסייעו במתן וודאות שהרגולציה‬ ‫לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה?‬ ‫תהיה יעילה‪ ,‬וכן יסייעו בצבירת ניסיון בהפעלת הרגולציה ובהשלמת פערי‬ ‫• האם נקבעו מדדים לכימות העלויות‬ ‫המידע הקיימים לפני הארכתה‪.‬‬ ‫וההשפעות הלא רצויות של הרגולציה?‬ ‫\"סעיף שקיעה\" – כלי שמגביל את התוקף של הרגולציה‬ ‫• האם נקבעו לוחות זמנים במסגרת ייבחן‬ ‫האם שינוי הרגולציה השיג את מטרתו?‬ ‫לתקופה מוגדרת‪ .‬הוא כולל מנגנון המחייב את הרגולטורים לבחון‬ ‫בדיעבד את ההשפעות של הרגולציה בפועל‪ ,‬בהתאם למדדים‬ ‫• האם נקבעה שיטה לאיסוף המידע‬ ‫אובייקטיבים שנקבעו מראש‪ .‬בחינה בדיעבד במסגרת זמנים ברורה‬ ‫בדיעבד ומקורות לאיסוף הנתונים?‬ ‫מאפשרת לשמור על עדכניות ואפקטיביות‪.‬‬ ‫• האם נקבע מנגנון המצריך הליך גיבוש‬ ‫מחדש של הרגולציה בתום התקופה?‬ ‫הערה‪ :‬אין ספק כי שימוש במכשיר זה אינו מתאים בכל מקרה‬ ‫ומקרה‪ .‬עם זאת‪ ,‬לאור היתרונות שצוינו לעיל‪ ,‬במקרים‬ ‫מתאימים ראוי לשקול להחילו בעת גיבוש רגולציה חדשה‪.‬‬ ‫הפרמטרים המרכזיים שאנו בוחנים במסגרת‬ ‫הניתוח הם‪:‬‬ ‫• האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון‬ ‫מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של‬ ‫הרגולציה?‬ ‫• האם נקבעו מדדים לכימות העלויות‬ ‫תמונת מצב‬ ‫הנתונים העולים מניתוח הדוחות מלמדים שמרכיבים אלו חסרים באופן סיסטמתי ובהתההלשיפכעיותה‪IA-‬ה‪R‬לאשל הרמצומיושלתה‪ ,‬בשאולפן‬ ‫שעלול להוביל להצטברות של רגולציה לא יעילה‪ ,‬יקרה‪ ,‬וללא כלי מדיניות שיסייהעורגבולביציטוהל?ה במקרה הצורך‪ .‬מתוך סך‬ ‫התהליכים שפרמטרים אלו רלוונטיים עבורם‪ 16,‬נמצא שב‪ 87.5%-‬מהדוחות לא הי•יתהההאתםיינחקסבועות כללולחוליתעדזימםנ‪,‬יםמדבדימהסגצרלתחה‬ ‫או לוחות זמנים לבחינת העמידה ביעדים‪ .‬הציון הממוצע שקיבלו תהליכי ה‪ RIA-‬ילישבנחתן ‪9‬ה‪1‬א‪20‬ם עשיבנוורי קהרריגוטלרצייונהיםהשאיגלואהתוא‬ ‫‪ 1.75‬מתוך ‪ .5‬ציון זה ממחיש את המחדל בכל הנוגע להגדרת היעדים ומדגיש את החשמשטרשתתוו?אר לקיבעון של רגולציות יקרות‬ ‫• האם נקבעה שיטה לאיסוף המידע‬ ‫שאינן פותרות כל בעיה‪.‬‬ ‫בדיעבד ומקורות לאיסוף הנתונים?‬ ‫• האם נקבע מנגנון המצריך הליך‬ ‫גיבוש מחדש של הרגולציה בתום‬ ‫התקופה?‬ ‫‪https://drive.google.com/file/d/1EB8J0Y0G8dsaEpTw_VDb5Wocn52hmMZg/view 15‬‬ ‫‪ 16‬שני תהליכי ‪ RIA‬שפורסמו על ידי משרד החקלאות (ייצוא סרטנים והסגר לדגים) עסקו בסוגייה מאוד מצומצמת‪ ,‬שם לדעתנו לא היה נדרש‬ ‫להתייחס לפרמטרים אלו‪ .‬בדוח ה‪ RIA-‬בעניין מערכות עקיבה של רשות התעופה האזרחית מצאנו שהתייחסות ליעדים אינה קריטית‪ ,‬ולכן גם דוח‬ ‫זה אינו כלול במדגם‪.‬‬ ‫‪25‬‬

‫דוגמא‪ :‬אסדרת העיסוק במקצועות הקירור‬ ‫משרד העבודה ביקש למנוע מראש דליקות שעלולות להגרם כתוצאה מהמעבר העתידי לגז‬ ‫מזגנים חדש‪ ,‬שדליק יותר בהשוואה לגז הקירור הנוכחי‪.‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬לא ברור מהדוח מה מקור הסכנה‪ ,‬מי הגורמים שלעולים ליצור אותה ואילו תנאים‬ ‫צריכים להתקיים כדי שהגז החדש יידלק‪ .‬כמו כן‪ ,‬לא ברור איזה נזק עלול להגרם ובאיזה היקף‪.‬‬ ‫הרגולציה שנקבעה בסיום התהליך הייתה חיוב כל מתקין מזגנים ברישיון ובביצוע הכשרה‪ .‬מדובר בפיתרון יקר מאוד‬ ‫שיישומו כרוך בעלות משקית של לפחות ‪ 50‬מיליון שקלים בשנה‪ .‬כמו כן‪ ,‬הרגולציה עלולה ליצור חסם כניסה לתחום ולהוביל‬ ‫לפרישתם של מתקינים עצמאיים שלא יוכלו לעמוד במחירי ההכשרה ואגרות הרישיון‪ .‬תהליכים אלו עלולים לפגוע בתחרות‬ ‫וכפועל יוצא מכך לגרום לעליית מחירים נוספת‪.‬‬ ‫חרף העלות הגבוהה של הרגולציה והשפעתה הרחבה‪ ,‬ואף על פי שקיים חוסר וודאות באשר לגורמי הסכנה הפוטנציאלית –‬ ‫לא נקבעו כלל יעדים לרגולציה‪ .‬לא נקבע כיצד יוגדר כישלון או מה תחשב הצלחה ולא נקבעו לוחות זמנים בהם יבדקו‬ ‫השלכות הרגולציה‪ .‬כלומר‪ ,‬במידה שהרגולציה היקרה שנקבעה לא תהיה יעילה ו‪/‬או במידה שתוביל לנזק שעולה על התועלת‬ ‫שתיווצר‪ ,‬לא יהיה כל מנגנון שיאפשר לזהות זאת ולשנות את הרגולציה במידת הצורך‪ .‬כך‪ ,‬תתקבע הרגולציה והציבור יאלץ‬ ‫לשאת מידי שנה בעלויות‪.‬‬ ‫המלצה‬ ‫יש לכלול בתהליכי ה‪ RIA-‬התייחסות ליעדי הרגולציה‪ ,‬ולפעול לשם הטמעת המנגנון של סעיפי שקיעה‪ ,‬במקרים‬ ‫המתאימים‪ ,‬כחלק בלתי נפרד מהרגולציה‪.‬‬ ‫לצד זאת‪ ,‬יש לדעתנו לבחון את מערך התמריצים של רגולטורים‪ ,‬על מנת שהם יתוגמלו (ציבורית‪ ,‬מקצועית או כלכלית)המלצה‬ ‫עבור עמידה ביעדי הרגולציה מצד אחד‪ ,‬אך לא \"ייענשו\" על אי עמידה ביעדים מצד שני‪ .‬נקודה זו היא קריטית‪ ,‬מכיוון‬ ‫שכל עוד אין מנגנון מסודר להערכה של הרגולציה ‪ -‬אין גם דרך למדוד את ההצלחות או הכשלונות שלה‪ ,‬והיא עלולה‬ ‫להישאר בתוקף גם אם היא מזיקה‪.‬‬ ‫‪26‬‬

‫הרגולציות שגובשו בחשכה‬ ‫התמונה המתקבלת מדוח זה אודות איכות התהליכים היא חלקית‪.‬‬ ‫ניתוח הדוחות והסקת מסקנות מהנתונים של התהליכים שהובלו בשנת ‪ 2019‬הם בבחינת \"לחפש את המטבע מתחת לפנס\"‪.‬‬ ‫זאת מאחר שרק תהליכי רגולציה שנערכו בכפוף לחובת ביצוע ‪ RIA‬ופורסמו כנדרש באתר הרגולציה הממשלתי נותחו על‬ ‫ידי הצוות המקצועי של צדק פיננסי‪ .‬אולם‪ ,‬ידוע לנו כי ישנן רגולציות שנקבעו ללא פרסום של דוח ‪ RIA‬נלווה‪ ,‬וייתכן שגובשו‬ ‫ללא שימוש במתודולוגית ‪ RIA‬על אף החיוב בכך‪.‬‬ ‫להערכתנו במהלך שנת ‪ 2019‬נערכו עשרות אסדרות שונות‪ ,‬אך רק ‪ 19‬מהם פורסמו לציבור באתר הרגולציה הממשלתי עם‬ ‫דוח ‪ RIA‬נלווה‪.‬‬ ‫נדגיש כי אנו רואים בחומרה את חוסר השקיפות ואת הפרת ההנחיות המפורשות שנקבעו בהחלטה ‪ 2118‬ובהחלטות מאוחרות‬ ‫יותר‪ .‬כפי שצוין בראשית דוח זה‪ ,‬שקיפות תהליכי ה‪ RIA-‬הם האמצעי היחיד דרכו יכול הציבור לבקר את תהליכי העבודה‬ ‫שהובילו לרגולציות השונות‪ .‬כמו כן כאמור‪ ,‬ללא פרסום דוחות ה‪ RIA-‬לא ניתן כלל לדעת האם הליך כזה בכלל נערך טרם‬ ‫קבלת ההחלטות‪.‬‬ ‫הממצאים בדוח זה למעשה לא כללו כלל דירוגים של תהליכים שלא פורסמו לציבור‪ ,‬אשר בשל כך בלבד יש התכנות גבוהה‬ ‫שגיבושם נערך באופן כושל‪ .‬נזכיר כי תהליך רגולציה שגובשה ללא פרסום דוח ‪ RIA‬נלווה מקבל ציון ‪.0‬‬ ‫כפי שמעידים הנתונים שפורסמו בדוח זה‪ ,‬מתודולוגית ‪ RIA‬כשלעצמה אינה ערובה לרגולציה חכמה‪ ,‬אך אין ספק כי מדובר‬ ‫בתנאי הכרחי‪ .‬תהליכים הנערכים הרחק מעיני הציבור עלולים להסתכם בהחלטות בעלות השלכות שליליות משמעותיות על‬ ‫תחומים רבים במשק ובחברה ללא הצדקה של ממש‪ ,‬ומבלי שתהיה אפשרות לציבור להגיב ולנסות להשפיע עליהן‪.‬‬ ‫פעולות צדק פיננסי למען שקיפות תהליכי ה‪RIA-‬‬ ‫סעיף ‪(4‬ז) בהחלטה ‪ 4398‬מחייב לרכז דיווח שנתי לציבור אודות התשתית המשרדית ליצירת רגולציה חכמה לא יאוחר מה‪-‬‬ ‫‪ 31.03‬בשנה העוקבת‪ .‬בדיווח זה אמורים להיות מפורטים כל שינויי הרגולציה שנעשו בשנת ‪ ,2019‬כולל היקף הציות לחובת‬ ‫‪.RIA‬‬ ‫מבדיקה עם אגף רגולציה במשרד ראש הממשלה‪ ,‬מועד הדיווח נדחה לסוף חודש יולי ‪ .2020‬עם זאת‪ ,‬עד היום רק חלק‬ ‫מהמשרדים עד כה פרסמו לציבור את הדוח המסכם‪ :‬משרד התחבורה‪ 17,‬משרד הפנים‪ 18,‬מנהל התכנון‪ 19,‬משרד הבינוי‬ ‫והשיכון‪ 20,‬רשות התחרות‪ 21,‬משרד התקשורת‪ 22‬ומשרד החקלאות‪ 23.‬על כן‪ ,‬לא התחשבנו בנתונים המופיעים בדוחות אלו‬ ‫בניתוח שלנו‪ .‬אנו נפעל להשלמת התמונה בהמשך‪.‬‬ ‫‪.https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/annual_report_2118 17‬‬ ‫‪https://www.gov.il/he/departments/publications/Call_for_bids/report_4398 18‬‬ ‫‪https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/annual_report_2019-decision_4398 19‬‬ ‫‪https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/report-4389-30072020 20‬‬ ‫‪.https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/annualreport_2019-decision_4398 21‬‬ ‫‪.https://www.gov.il/he/departments/publications/reports/23072020_3 22‬‬ ‫‪https://www.moag.gov.il/yhidotmisrad/research_economy_strategy/regulatory_policy/new_regulation/Documents/annual_repo23‬‬ ‫‪rt_4398.xlsx‬‬ ‫‪27‬‬

‫סיכום‬ ‫נפעל להשגת המידע הרלוונטי באמצעות בקשות חופש מידע בהתאם לחוק חופש המידע‪ ,‬תשנ\"ח‪.1998-‬‬ ‫דוח זה נועד להצביע על איכות היישום של חובת ה‪ RIA-‬בתהליכי גיבוש רגולציה שהממשלה מקדמת‪ ,‬מתוך כוונה להוביל‬ ‫לשיפור של תהליכי קבלת ההחלטות בממשלה תוך שיתוף פעולה ובניית יחסי אמון בין הממשלה לחברה האזרחית‪.‬סיכום‬ ‫תמונת המצב המשתקפת מדוח זה מאפשרת להבחין בכשלים המרכזיים בהטמעת מתודולוגיית ‪ RIA‬במשרדי הממשלה‪.‬‬ ‫אנו מזמינים את הרגולטורים המקצועיים‪ ,‬את ההנהלה הבכירה במשרדי הממשלה‪ ,‬את נבחרי הציבור וכמובן את הציבור‬ ‫הרחב‪ ,‬לפעול לשם הטמעת תהליכי עבודה יעילים ואפקטיביים לגיבוש רגולציה חכמה לפי שיטת ‪ ,RIA‬שתשרת את כלל‬ ‫הציבור לטווח הארוך‪.‬‬ ‫אנו מזמינים את מקבלי ההחלטות להשתמש במסקנות המפורטות בדוח כדי לדייק את תהליכי קבלת ההחלטות בעתיד‪.‬‬ ‫כמו כן‪ ,‬אנו מקווים כי הדגשים שהוצגו כמו גם המכתבים המפורטים שנשלחו למשרדי הממשלה ישפיעו על תהליכי‬ ‫רגולציה שגובשו אך טרם יצאו לפועל‪.‬‬ ‫אנו תקווה כי הדוח של שנה הבאה יכיל תמונה רחבה יותר של ממצאים ובעיקר ישקף גם את הרגולציות שלא ביצעו‬ ‫הליך ‪ RIA‬כנדרש‪ .‬בטווח היותר רחוק היה ראוי אף לבדוק את השפעת הרגולציה בדיעבד‪ ,‬קרי מעקב אמפירי שיבדוק‬ ‫כיצד הרגולציה השפיעה בפועל (לטובה או לרעה) והאם כדאי להשאירה או לעדכנה‪ .‬בחינה כזאת תשקף הלכה למעשה‬ ‫הן את מידת האפקטיביות של הליכי ‪ RIA‬איכותיים והן את מידת האפקטיביות בפועל של הטמעת הרגולציה החדשה‪.‬‬ ‫‪28‬‬

‫נספחים‬ ‫נספח א' – הסבר על מתודולוגיית הניקוד והקריטריונים השונים לבדיקת איכות תהליך ‪.RIA‬‬ ‫במסגרת הניתוח שעורך הצוות המקצועי בצדק פיננסי‪ ,‬נבחנים תשעה קריטריונים שונים אשר מרכיבים תהליך ‪ RIA‬איכותי‪.‬‬ ‫כל קריטריון מחולק למספר נושאים‪ ,‬ומקבל ציון אשר נע בין ‪ ,0-5‬למעט הקריטריון \"הגדרת בעיה סיסטמתית\"‪ ,‬המקבל ציון‬ ‫בין ‪ .0-10‬הסיבה שקריטריון \"הגדרת בעיה סיסטמתית\" מקבל ניקוד גבוה‪ ,‬היא מכיוון שרגולציה שלא הגדירה את הבעיה‬ ‫באופן מקיף‪ ,‬ככל הנראה לא תצליח לפתור אותה‪.‬‬ ‫להלן פירוט אודות הקריטריונים השונים‪:‬‬ ‫פתיחות ונגישות‬ ‫‪.1‬‬ ‫כמה קל למצוא באינטרנט את דוח גיבוש הרגולציה (‪ ,)RIA‬טיוטת החוק‪ /‬תקנות ואת כל החומרים הנלווים‬ ‫‪.1.1‬‬ ‫והתומכים שעליהם הניתוח מתבסס?‬ ‫‪.1.2‬‬ ‫האם המידע והנתונים ששימשו את הניתוח נגישים?‬ ‫‪.1.3‬‬ ‫האם דוח גיבוש הרגולציה מקיף וברור לאדם מן הציבור?‬ ‫‪.2‬‬ ‫‪.2.1‬‬ ‫הגדרת בעיה סיסטמתית‬ ‫‪.2.2‬‬ ‫האם הניתוח מזהה כשל שוק או בעיה סיסטמתית אחרת?‬ ‫‪.2.3‬‬ ‫האם הניתוח כולל הסבר קוהרנטי שמסביר למה הבעיה היא סיסטמתית ולא אנקדוטה?‬ ‫‪.3‬‬ ‫האם הניתוח כולל נתונים שתומכים את ההסבר לכך שהבעיה היא סיסטמתית?‬ ‫‪.3.1‬‬ ‫‪.3.2‬‬ ‫ניתוח הבעיה‬ ‫‪.3.3‬‬ ‫האם הניתוח מגדיר את המאפיינים של הבעיה? [מתי היא מתרחשת‪ ,‬היכן‪ ,‬מי גורם לה וכו']‬ ‫‪.3.4‬‬ ‫האם הניתוח מתחשב באי וודאות לגבי קיומה או מאפייניה של הבעיה?‬ ‫‪.3.5‬‬ ‫האם הניתוח מתייחס למצב הקיים ללא שינוי ההתערבות הממשלתית ‪ -‬מה יקרה בעתיד אם‬ ‫‪.4‬‬ ‫‪.4.1‬‬ ‫הרגולציה לא תשתנה?‬ ‫‪.4.2‬‬ ‫האם נערך שיח עם גורמים ממשלתיים משיקים כחלק מניתוח הבעיה?‬ ‫‪.4.3‬‬ ‫האם נערך שיתוף ציבור בשלב ניתוח הבעיה?‬ ‫‪.4.4‬‬ ‫גיבוש חלופות‬ ‫‪.4.5‬‬ ‫‪.5‬‬ ‫האם הניתוח כולל בחינה של מספר חלופות אמיתיות לטיפול בבעיה?‬ ‫‪.5.1‬‬ ‫האם מגוון החלופות רחב (חלופות מסוגים שונים) או צר (שונות קטנה בין חלופות)? [רישיונות‪,‬‬ ‫‪.5.2‬‬ ‫נורמות מחייבות‪ ,‬רגולציה מתקדמת‪ ,‬כללי התנהגות ‪ /‬דרישות מידע‪ ,‬תקני תהליך‪ /‬תקני ביצוע‪,‬‬ ‫‪.5.3‬‬ ‫תיקון של כשל רגולטורי‪ /‬כשל שוק]‬ ‫האם הניתוח מתייחס לכל הגורמים שיושפעו מכל חלופה?‬ ‫האם נערך שיתוף ציבור בשלב גיבוש החלופות?‬ ‫האם נערכה סקירה בין לאומית של חלופות אפשריות לפתרון הבעיה והשפעותיהן?‬ ‫בחינת תועלות‬ ‫האם הניתוח מתייחס לרמת האפקטיביות של כל חלופה בפתרון הבעיה?‬ ‫האם יש כימות של הנזק מהבעיה לאחר יישום כל חלופה?‬ ‫האם הניתוח מתייחס לתועלות נוספות שהחלופות יוצרות?‬ ‫‪29‬‬

‫בחינת עלויות והשפעות שליליות‬ ‫‪.6‬‬ ‫האם הניתוח מתייחס לעלויות ולהשפעות הלא רצויות שכל חלופה תטיל על הציבור? [עלויות ציות‬ ‫‪.6.1‬‬ ‫לרגולציה‪ ,‬עלויות עקיפות וכו']‬ ‫‪.6.2‬‬ ‫האם הניתוח מתייחס לעלויות שכל חלופה תטיל על הממשלה? [תקציב תפעולי‪ ,‬תקנים‪ ,‬זמן עבודה]‬ ‫‪.6.3‬‬ ‫‪.6.4‬‬ ‫האם יש כימות של העלויות שכרוכות בכל חלופה?‬ ‫‪.7‬‬ ‫האם הניתוח בוחן את ההשפעות של החלופות על שיקולים ציבוריים רלוונטיים?‬ ‫‪.7.1‬‬ ‫‪.7.2‬‬ ‫השוואה בין חלופות ובחירה‬ ‫‪.7.3‬‬ ‫האם הניתוח בוחן כל חלופה בהיבטי עלות‪-‬תועלת?‬ ‫האם הניתוח מזהה את החלופה שבסך הכל (עלות‪-‬תועלת) ממקסמת את הערך לחברה?‬ ‫‪.8‬‬ ‫האם בסיום הניתוח‪ ,‬טיוטת הדוח פורסמה לקבלת התייחסויות? (לפני קבלת ההחלטה ומעבר‬ ‫‪.8.1‬‬ ‫‪.8.2‬‬ ‫לניסוח משפטי‪.‬‬ ‫הגדרת יעדים‬ ‫‪.8.3‬‬ ‫‪.9‬‬ ‫האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של המטרות ויעדים מדידים?‬ ‫‪.9.1‬‬ ‫האם הניתוח קובע מדדים ולוחות זמנים כדי לבחון באופן אמפירי האם ההחלטה השיגה את‬ ‫‪.9.2‬‬ ‫מטרתה?‬ ‫‪.9.3‬‬ ‫האם הניתוח מגדיר איזה נתונים יבחנו בעתיד כדי לבדוק את ההשפעה של ההחלטה בפועל?‬ ‫החלטה‬ ‫האם טיוטת הרגולציה גובשה בהסתמך על הניתוח?‬ ‫האם מקבל ההחלטות בחר בחלופה שממקסמת את הערך לחברה או נימק מדוע בחר בחלופה‬ ‫אחרת?‬ ‫האם נקבעו יעדים מדידים ומנגנון מחייב לבחינת ההשפעות בפועל של הרגולציה ולבחינת ההצלחה‬ ‫של הרגולציה בהשגת מטרותיה?‬ ‫‪30‬‬

‫נספח ב' ‪ -‬פירוט הליקויים העיקריים בהליכי ה‪ RIA-‬לשנת ‪24.2019‬‬ ‫הבעיה שהרגולציה מנסה סוגיה מרכזית לשיפור בתהליך ה‪-‬‬ ‫ציון‬ ‫שם המשרד שם הדוח‬ ‫לפתור ‪RIA‬‬ ‫יחסי המסחר בין חקלאים תהליך ה‪ RIA-‬הוא ברמה גבוהה‬ ‫פערי כוחות ‪49.15‬‬ ‫משרד‬ ‫למשווקים של תוצרת מאוד‪ .‬קיבל כמעט את הניקוד‬ ‫בשיווק פירות‬ ‫החקלאות‬ ‫חקלאית מאופיינים בפערי המקסימלי‪ .‬אין נקודה משמעותית‬ ‫וירקות טריים‬ ‫כוחות כתוצאה מהבדלי לשיפור‪.‬‬ ‫גודל (קמעונאים גדולים‬ ‫אל מול אלפי חקלאים‬ ‫קטנים) ואופי הסחורה‬ ‫(מתכלה ולא הומוגנית)‪.‬‬ ‫כתוצאה מכך מתקיימות‬ ‫פרקטיקות מסחר הפוגעות‬ ‫בחקלאים‪.‬‬ ‫פניה של המפוקחים תהליך ה‪ RIA-‬הוא ברמה גבוהה‪,‬‬ ‫דרישות טיפול ‪42.17‬‬ ‫משרד‬ ‫לרגולטור העלתה ששיטות היקף הבעיה יחסית מצומצם ואין‬ ‫במים‬ ‫החקלאות‬ ‫הטיפול במים בתחנות נקודה משמעותית לשיפור‪.‬‬ ‫במקומות‬ ‫הסגר לדגים מיובאים הן‬ ‫הסגר לדגים‬ ‫יקרות או פוגעות בסביבה‪.‬‬ ‫חיים מיבוא‬ ‫פניה של המפוקחים תהליך ה‪ RIA-‬הוא ברמה גבוהה‪,‬‬ ‫פיקוח על ‪42.17‬‬ ‫משרד‬ ‫מתקנים‬ ‫החקלאות‬ ‫העלתה היקף הבעיה יחסית מצומצם ואין‬ ‫לרגולטור‬ ‫סגורים‬ ‫שהדרישות לדיגום של נקודה משמעותית לשיפור‪.‬‬ ‫לגידול סרטני‬ ‫מאכל‬ ‫סרטנים לייצוא‪ ,‬לצורך‬ ‫החופשיים‬ ‫ניטור מחלות בהתאם‬ ‫ממחלות‬ ‫סרטנאים‬ ‫המדינה‬ ‫לדרישות‬ ‫המייבאת‪ ,‬הן יקרות מאוד‬ ‫ומחמירות יתר על המידה‪.‬‬ ‫מחלת הברוצלוזיס היא הפתרון שנבחר לביעור המחלה‬ ‫התמודדות ‪40.42‬‬ ‫משרד‬ ‫מחלה הפוגעת בעיקר הוא לא הפתרון המיטבי‪ ,‬מכיוון‬ ‫עם מחלת‬ ‫החקלאות‬ ‫בצאן‪ ,‬מועברת גם לבקר שהוא לא ריאלי לביצוע עקב‬ ‫הברוצלוזיס‬ ‫ויכולה להדביק בני אדם‪ .‬אילוצים שונים הקשורים בסכסוך‬ ‫ברפתות חלב‬ ‫מאז הפסקת מבצע ביעור עבודה פעיל במשרד החקלאות‪.‬‬ ‫בישראל‬ ‫המחלה בשנת ‪ ,2015‬נחזו הניתוח מפרט לוחות זמנים אשר‬ ‫התפרצויות מחודשות אינם לוקחים בחשבון את‬ ‫ברפתות חלב הגורמות האפשרות של סיום סכסוך‬ ‫לנזק כלכלי ובריאותי העבודה שיאפשר ביצוע ביעור‬ ‫‪ 24‬כל הדוחות זמינים לעיון הציבור כאן‪.http://regulation.gov.il/RIA_REP :‬‬ ‫‪31‬‬

‫אפקטיבי יותר של המחלה בעדרי‬ ‫לציבור‪.‬‬ ‫הצאן‪.‬‬ ‫הטכוגרף האנלוגי‪ ,‬בו טענות שונות בדוח הובאו ללא‬ ‫‪35.15‬‬ ‫שימוש‬ ‫משרד‬ ‫בטכוגרף‬ ‫התחבורה‬ ‫נעשה שימוש היום – קל הסבר או הפנייה לנתונים ‪/‬‬ ‫דיגיטלי‬ ‫לזיוף ולכן מקשה על למקורות עליהם התבססו‪ .‬כמו כן‪,‬‬ ‫פיקוח שעות הנהיגה מאחר ונעשה שימוש בטכוגרף‬ ‫דיגיטלי ברחבי העולם‪ ,‬מן הראוי‬ ‫והמנוחה של הנהגים‪.‬‬ ‫היה לבצע סקירה בינלאומית‬ ‫שתכלול השוואה בין המצב טרם‬ ‫המעבר לביו המצב אחריו‪ ,‬בעיקר‬ ‫בהיבט השיפור בפיקוח וההפחתה‬ ‫בתאונות הדרכים‪.‬‬ ‫אחד ממאפייני האגודה בדוח מצוין שפורסם מסמך‬ ‫‪35.08‬‬ ‫תקנות‬ ‫משרד‬ ‫השיתופית הוא חשש גבוה הנחיות לשיפור התנהלותן של‬ ‫האגודות‬ ‫הכלכלה‬ ‫לקיומה של 'בעיית הנציג'‪ ,‬ועדות הביקורת במקביל לפרסום‬ ‫השיתופיות‬ ‫מכיוון שמי שמנהל את התקנות בנושא‪ .‬נראה שהיה מקום‬ ‫(רשויות‬ ‫האגודה אינו בעל השליטה לקבוע תקופת זמן מוגדרת או‬ ‫האגודה)‬ ‫בה‪ .‬אחד הכלים לטפל בכך לבצע נסיונות ממשיים להטמיע‬ ‫הוא באמצעות מינוי ועדת את הנחיות אלו‪ ,‬ולראות כיצד הן‬ ‫ביקורת או מבקר פנימי‪ ,‬יסייעו בשיפור המצב הקיים לפני‬ ‫אך קיומה של ועדה כזו קידום התקנות‪.‬‬ ‫באגודות שיתופיות הוא‬ ‫ספורדי‪ ,‬ולעתים התפקיד‬ ‫של הביקורת אינו מובן דיו‬ ‫לגורם המבצע אותה‪.‬‬ ‫הטמעה של קונספט חדש אחת התקנות בטיוטת הרגולציה‬ ‫תקשורת‪34.02 ,‬‬ ‫רשות‬ ‫ניווט ומעקב‬ ‫התעופה‬ ‫ומוכר בעולם לניהול שפורסמה לציבור העוסקת‬ ‫מבוססי‬ ‫האזרחית‬ ‫ביצועים‬ ‫תעבורה אווירית‪ ,‬על מנת בהתקנת בסיסי נתונים‪ ,‬אשר‬ ‫להתמודד עם המספר לגביה נתקבלו מרבית הערות‬ ‫ההולך וגדל של כלי טיס הציבור‪ ,‬לא קיבלה התייחסות כלל‬ ‫לגבי נחיצותה במסגרת ה‪.RIA-‬‬ ‫במרחבים האוויריים‪.‬‬ ‫עקב שינויים מרחיקי לכת במסגרת ניתוח ה‪ RIA-‬נכתב‬ ‫‪33.88‬‬ ‫הפעלת‬ ‫רשות‬ ‫התעופה‬ ‫הכטב\"מים שאחת הבעיות המרכזיות היא‬ ‫בשוק‬ ‫מערכות‬ ‫האזרחית‬ ‫בעולם היעדר פיקוח ואכיפה על מפעילי‬ ‫והטיסנים‬ ‫כטב\"מ קטן‬ ‫ובישראל‪ ,‬המאפשרים טיסנים וכטב\"מים בשל היעדר‬ ‫וטיסנים‬ ‫כמעט לכל אדם להחזיק תקציבים‪ ,‬וכן עקב סדר עדיפויות‬ ‫ברשותו כלי טיס קטן‪ ,‬יש פנימי בנוגע למאמצי האכיפה של‬ ‫צורך להתאים את רת\"א‪ .‬הרגולציה החדשה קובעת‬ ‫‪32‬‬

‫למגמות מנגנון חדש של רישוי ורישום של‬ ‫הרגולציה‬ ‫כלי הטיס‪ ,‬מבלי להתאים במקביל‬ ‫העדכניות בשוק‪.‬‬ ‫את מערך הפיקוח והאכיפה למצב‬ ‫השוק החדש‪.‬‬ ‫מתן מענה לתרחישי קיצון‪ ,‬במסגרת ה‪ RIA-‬נכתב שאחת‬ ‫‪31.33‬‬ ‫מערכות‬ ‫רשות‬ ‫בעקבות לקחים משתי המערכות ממילא צפויה להיות‬ ‫התעופה‬ ‫תאונות מטוס מפורסמות‪ ,‬מותקנת כסטנדרט במטוסים‬ ‫עקיבה אחר‬ ‫האזרחית‬ ‫באמצעות חיוב התקנת חדשים‪ ,‬ולכן לא ברור מדוע יש‬ ‫מטוסים‬ ‫מערכות עקיבה אחר לקבוע רגולציה בנושא‪.‬‬ ‫מטוסים לשם שידור‬ ‫ושידור‬ ‫מדויק של מיקומם כאשר‬ ‫הם מצויים במצב מצוקה‪.‬‬ ‫אוטונומי של‬ ‫מטוסים‬ ‫במצוקה‬ ‫מידע הבריאות שנאסף על למרות ההשפעות מרחיקות הלכת‬ ‫‪31.24‬‬ ‫שימוש‬ ‫משרד‬ ‫הבריאות‬ ‫ידי ארגוני הבריאות של הרגולציה‪ ,‬ניתוח העלויות‬ ‫מחקרי במידע‬ ‫האחרונים והתועלות במסגרת תהליך ה‪RIA-‬‬ ‫בעשורים‬ ‫בריאות‬ ‫בישראל יכול לשמש מנוע הוא חלקי‪ .‬קריאה של נוסח‬ ‫צמיחה לאומי באמצעות הרגולציה המוצעת מלמדת‬ ‫פיתוח פתרונות מבוססי שהקמת מערך שיאפשר את‬ ‫מידע בתחום הבריאות‪ ,‬אך השימוש במידע בריאות דורשת‬ ‫רגולטוריים משאבים ניכרים‪ ,‬אך מבלי שניתן‬ ‫חסמים‬ ‫מונעים הסבר או הצדקה מספקים כיצד‬ ‫משמעותיים‬ ‫שימוש יעיל ובטוח במידע המנגנון שהוחלט לגביו מקדם את‬ ‫זה‪ ,‬עקב חששות לפגיעה מטרות הרגולציה על הצד הטוב‬ ‫ביותר‪.‬‬ ‫בפרטיות‪.‬‬ ‫ישנם אלפי גופים‪ ,‬ביניהם מצוין בדוח שבעקבות חקיקת חוק‬ ‫החלת חובות ‪28.76‬‬ ‫משרד‬ ‫דיווח על‬ ‫המשפטים‬ ‫גם גופים גדולים העמותות‪ ,‬אגודות מסוימות בחרו‬ ‫אגודות‬ ‫עותומניות‬ ‫במשק‪ ,‬להתאגד כעמותה‪ .‬לא הוסבר מה‬ ‫ומשפיעים‬ ‫כאגודות גרם לאגודות מסוימות לבחור‬ ‫המאוגדים‬ ‫עותומניות‪ .‬על אגודות אלו להתאגד כעמותה בניגוד לאחרות‪,‬‬ ‫לא מוטלות חובות דיווח האם מגמה זו צפויה להימשך או‬ ‫ושקיפות כפי שמוטלות על לא‪ ,‬והאם בכוונת המשרד לפעול‬ ‫עמותות‪ ,‬למרות שישנו לשינוי מבנה ההתארגנות של‬ ‫דמיון רב בין צורות אגודות עותומניות נוספות‬ ‫ההתארגנות של אגודות באמצעות כלי מדיניות משלימים‪.‬‬ ‫ועמותות‪ ,‬ולכן לא ניתן‬ ‫לבצע עליהן פיקוח ציבורי‪.‬‬ ‫‪33‬‬

‫הרבה חקלאים שורפים הניתוח אינו כולל התייחסות‬ ‫מניעת זיהום ‪28.02‬‬ ‫המשרד‬ ‫את הפסולת החקלאית להיבטי פיקוח ואכיפה על‬ ‫אוויר‬ ‫להגנת‬ ‫שלהם (גם גזם וגם הרגולציה‪ ,‬ובמקרה הנדון סוגיה זו‬ ‫הסביבה‬ ‫פלסטיק)‪ ,‬מכיוון שאין נראית קריטית‪ .‬זאת ביתר היתר‬ ‫משריפות‬ ‫להם דרך יעילה וזולה משום שכבר כיום יש איסורים‬ ‫פסולת‬ ‫להיפטר ממנה‪ ,‬וכך נוצרים רבים בדין על השלכת פסולת‬ ‫מפגעי ריח וזיהום אוויר‪ .‬ושריפתה‪ ,‬אשר ללא אכיפה בצידם‬ ‫חקלאית‬ ‫הם אינם אפקטיביים‪.‬‬ ‫מניעת סיכונים הנובעים אין אינדיקציה במסגרת הניתוח‬ ‫הוספת תנאים ‪26.84‬‬ ‫המשרד‬ ‫להיתר רעלים‬ ‫להגנת‬ ‫מתקיפות סייבר על להיקפי תקיפות הסייבר על‬ ‫בנושא הגנה‬ ‫הסביבה‬ ‫על מידע‬ ‫מסוכנים‪ ,‬מפעלים מסוכנים‪ ,‬האם התרחשו‬ ‫מפעלים‬ ‫וסייבר‬ ‫העשויות להוביל לפגיעה תקיפות על מפעלים בישראל‪ ,‬סוג‬ ‫בציבור ובסביבה על ידי וכמות הנזק שנגרמו בפועל‬ ‫דליפת חומרים כתוצאה כתוצאה מתקיפות אלו או‬ ‫אינדיקציה לכך שהאיומים‬ ‫מתקיפות הסייבר‪.‬‬ ‫מתגברים בשנים האחרונות‪ .‬כמו‬ ‫כן‪ ,‬הניתוח אינו מבסס מהם‬ ‫הגורמים לבעיה בישראל (למשל‬ ‫חוסר מודעות‪ ,‬חוסר תקציב או‬ ‫חוסר הבנה לגבי דרכי התמודדות‬ ‫עם תקיפות)‪.‬‬ ‫קיימת ברגולציה דרישה התהליך אינו מתייחס לסיכונים‬ ‫‪26.72‬‬ ‫תקנות‬ ‫משרד‬ ‫הטלגרף‬ ‫התקשורת‬ ‫לבדיקת עבר פלילי של ולהשפעות השליליות שעשויות‬ ‫האלחוטי‬ ‫(רשוינות‪,‬‬ ‫מבקשי רשיון סחר לצמוח מביטול הדרישה‪ ,‬כמו‬ ‫תעודות‬ ‫ואגרות)‬ ‫במכשירים אלחוטיים‪ ,‬למשל כניסה של עבריינים לתחום‪,‬‬ ‫והוצע לבטלה מכיוון שהיא שייתכן שעד כה נרתעו מכך עקב‬ ‫נראית כמיותרת‪ ,‬במיוחד הדרישה הקיימת לבדיקת עבר‬ ‫עקב אפשרות חדשה פלילי‪.‬‬ ‫בחקיקה‬ ‫שהוקנתה‬ ‫להטלת קנסות מנהליים‪.‬‬ ‫נמצא שחלק מהדרישות הניתוח מציג מטרה ברורה‬ ‫הורדת חסמי ‪25.78‬‬ ‫משרד‬ ‫ביחס לרשיונות יבוא להורדת חסמי כניסה לענף והגדלת‬ ‫כניסה ליבוא‬ ‫התחבורה‬ ‫מסחרי של רכב במסגרת תחרות‪ ,‬אך אינו מגדיר יעדים או‬ ‫מסחרי בענף‬ ‫חוק רישוי שירותים לוחות זמנים לבדיקת הצלחת‬ ‫הרכב‬ ‫ומקצועות בענף הרכב‪ ,‬הרגולציה (כגון צפי לכניסת‬ ‫מהוות חסמי כניסה לענף מתחרים נוספים לענף‪ ,‬צפי‬ ‫היבוא (למשל היקף ההון להורדת מחירים או צפי להגדלת‬ ‫העצמי שנדרש הוא גבוה היצע הרכבים)‪.‬‬ ‫מדי לעומת הסיכונים)‪.‬‬ ‫‪34‬‬

‫צמצום נזקים בריאותיים ביסוס הבעיה לוקה בחסר‪ .‬הניתוח‬ ‫‪19.71‬‬ ‫הסדרת‬ ‫המשרד‬ ‫העיסוק‬ ‫להגנת‬ ‫לציבור כתוצאה משימוש מתבסס על ‪ 51‬מקרי הרעלה‬ ‫בהדברה‬ ‫הסביבה‬ ‫תברואית‬ ‫לקוי בחומרי הדברה על שאירעו על פני שלוש שנים (ומעריך‬ ‫ידי מדבירים מורשים‪ ,‬שישנם מקרים נוספים אשר לא‬ ‫באמצעות העלאת רמת דווחו)‪ ,‬אך אינו מפרט אודות‬ ‫ההכשרה של מדבירים נסיבות ההרעלה‪ ,‬מי גרם להן‪,‬‬ ‫והאם מדובר בהרבה מקרים או‬ ‫אלו‪.‬‬ ‫מעט באופן יחסי‪ .‬לפיכך לא ניתן‬ ‫להעריך את מידת הצלחת‬ ‫הרגולציה ולא ניתן להצדיק את‬ ‫הפגיעה בתלמידים ובחלק‬ ‫ממוסדות הלימוד‪.‬‬ ‫ישראל מחוייבת לעבור הדוח מעלה שהרגולציה צפויה‬ ‫‪17.43‬‬ ‫אסדרת‬ ‫משרד‬ ‫מקצוע‬ ‫העבודה‬ ‫להשתמש בחומרי מילוי להוסיף עלות משקית של מעל‬ ‫מורשה‬ ‫לביצוע‬ ‫למזגנים‪ ,‬היוצרים פחות ‪ 55,000,000‬ש\"ח בשנה לפחות‬ ‫עבודות‬ ‫במערכות‬ ‫זיהום סביבתי‪ .‬חומרי באמצעות ייקור שירותי ההתקנה‬ ‫קירור ומיזוג‬ ‫המילוי החדשים הם של מזגנים‪ ,‬במקביל לפגיעה‬ ‫דליקים יותר‪ ,‬ולכן דליפה בתחרות והטבה עם השחקנים‬ ‫שלהם מהמזגן עלולה החזקים במשק‪ .‬למרות העלות‬ ‫לגרום לפגיעה בגוף הגבוהה‪ ,‬נראה שדוח ה‪ RIA-‬לא‬ ‫וברכוש‪ .‬לפיכך מבקש מבסס כראוי את התממשות‬ ‫משרד העבודה להעלות את הסיכון בפועל ‪ -‬גם אם ישנה דליפה‬ ‫רמת ההכשרה של מתקיני של חומר מילוי עדיין אין הכרח‬ ‫מזגנים באמצעות הטלת שהיא תוביל לפגיעה בגוף או‬ ‫ברכוש‪ .‬כמו כן‪ ,‬הוא אינו מבסס‬ ‫חובת רישוי על הענף‪.‬‬ ‫האם הסיכון נובע כתוצאה מרמת‬ ‫ההכשרה הנמוכה של מתקיני‬ ‫המזגנים כיום או דווקא מסיבות‬ ‫אחרות‪ .‬בהמשך לכך‪ ,‬הוא אינו‬ ‫מבסס כראוי כיצד בחירה במנגנון‬ ‫של חובת רישוי על כלל הענף‪,‬‬ ‫היוצר הכבדה רגולטורית‬ ‫משמעותית‪ ,‬יפחית את הסיכון‬ ‫ברמה שמצדיקה הטלת עלויות כה‬ ‫משמעותיות‪.‬‬ ‫טיפול בשתי בעיות בחינת הנתונים שפורסמו בניתוח‬ ‫נוהל למתן ‪15.52‬‬ ‫משרד‬ ‫עיקריות המתרחשות מלמדת שפגיעה מכוונת בילדים‬ ‫אישור ראשוני‬ ‫העבודה‬ ‫במעונות הפרטיים של אינה תופעה שכיחה‪ ,‬אלא מדובר‬ ‫למעונות יום‬ ‫ילדים בגילאי ‪ - 0-3‬פגיעה במקרי קצה בלבד‪ .‬לגבי פגיעה לא‬ ‫מכוונת בילדים ופגיעה לא מכוונת בילדים‪ ,‬לא הובאו נתונים‬ ‫‪35‬‬

‫המבססים את הבעיה או הגורמים‬ ‫מכוונת בילדים‪.‬‬ ‫לבעיה‪.‬‬ ‫הפחתת הסיכון לשריפה הרגולציה מבוססת על מקרה אחד‬ ‫‪12.33‬‬ ‫מערכות‬ ‫מנהל‬ ‫התכנון‬ ‫בבניינים בישראל כתוצאה שהתרחש באנגליה‪ ,‬מבלי להצביע‬ ‫חיפויי חוץ‬ ‫משימוש בחיפויי חוץ על הסיכון בישראל ועל מגמת‬ ‫דליקים‬ ‫השימוש בחומרים מסוכנים (האם‬ ‫דליקים‪.‬‬ ‫מחומרים‬ ‫מצטמצמת או מתרחבת)‪ .‬בנוסף‪,‬‬ ‫מורכבים‬ ‫הניתוח מציין שמתקיימת ועדת‬ ‫מתכתיים‬ ‫חקירה באנגליה אודות המקרה‬ ‫ושמכון התקנים נערך לשינוי תקן‬ ‫הבניה‪ ,‬אך לא מספק הסבר מדוע‬ ‫לא להמתין לתוצאות המהלכים‪,‬‬ ‫או לכל הפחות לקבוע מועד עדכון‬ ‫לרגולציה בהתאם לתוצאות‪.‬‬ ‫‪36‬‬