Alkotmányos tanok I. (részlet)

BODNÁR ESZTER GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA KUKORELLI ISTVÁN LÁPOSSY ATTILA POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN SOMODY BERNADETTE VISSY BEATRIX Alkotmányos tanok I. MÁSODIK KIADÁS Szerkesztette: BODNÁR ESZTER POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN



BODNÁR ESZTER GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA KUKORELLI ISTVÁN LÁPOSSY ATTILA POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN SOMODY BERNADETTE VISSY BEATRIX Alkotmányos tanok I. MÁSODIK KIADÁS Szerkesztette: BODNÁR ESZTER POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN Lap- és Könyvkiadó Kft.

© A Szerzők, 2021 © A Szerkesztők, 2021 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2021 Szerkesztők: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Szerzők: Alkotmány, alkotmányosság: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Jogforrások: Gárdos-Orosz Fruzsina A politikai közösség: Lápossy Attila Demokratikus hatalomgyakorlás: Bodnár Eszter Kormányzati rendszerek: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán A törvényhozó hatalom: Somody Bernadette A kormány: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán Az államfő: Vissy Beatrix Alkotmánybíráskodás: Lápossy Attila Igazságszolgáltatás: Bodnár Eszter A többségi hatalom további korlátai: Pozsár-Szentmiklósy Zoltán A különleges jogrend: Gárdos-Orosz Fruzsina Alkotmánytörténeti áttekintés: Kukorelli István Összehasonlító alkotmánytani alapok: Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán A tankönyvi koncepciót véleményezte: Dezső Márta A kézirat lezárva: 2021. július 31. A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 532-1 Budapest, 2021 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: [email protected] Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

TARTALOM ELŐSZÓ AZ ALKOTMÁNYOS TANOKHOZ................................ 9 KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS ............................................................... 13 1. ALKOTMÁNY, ALKOTMÁNYOSSÁG (Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán).................................................................. 15 1.1. Az alkotmány fogalma..................................................................... 15 1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás ......................................... 17 1.3. Alkotmányos alapelvek.................................................................... 21 1.4. Állami szuverenitás és az állami szuverenitásból következő jogok gyakorlása............................................................. 29 1.5. Alkotmányvédelem és alkotmányértelmezés.................................. 33 2. JOGFORRÁSOK (Gárdos-Orosz Fruzsina)...................................... 39 2.1. Az integrált jogforrási rendszer - Nemzetközi jog, európai uniós jog és a magyar jog rendszere......................................................... 39 2.2. A jogforrás....................................................................................... 43 2.3. A jogalkotás rendje, a jogforrási rendszer....................................... 45 2.4. Közjogi érvényesség és hatályosság................................................ 48 2.5. Az egyes jogforrások....................................................................... 51 3. A POLITIKAI KÖZÖSSÉG (Lápossy Attila).................................. 56 3.1. A politikai közösség határai és a nemzetfogalom............................ 56 3.2. Az állampolgárság fogalma és alapelvei.......................................... 57 3.3. Az állampolgárság létrejötte és megszűnése................................... 62 3.4. A nemzetiségek................................................................................ 66 3.5. Egyéb jogi státusok.......................................................................... 69 4. DEMOKRATIKUS HATALOMGYAKORLÁS (Bodnár Eszter). 73 4.1. A demokratikus hatalomgyakorlás formái....................................... 73 4.2. Politikai közösség és választójogosultság........................................ 75 4.3. Választási alapelvek......................................................................... 80 4.4. Választási rendszerek....................................................................... 83 4.5. A közvetlen demokrácia intézményei.............................................. 88 5. KORMÁNYZATI RENDSZEREK (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán). 94 5.1. Államszervezési elvek és struktúrák............................................... 94 5.2. A parlamentáris kormányforma....................................................... 98 5.3. A prezidenciális kormányforma....................................................... 104 5

5.4. A félprezidenciális kormányforma.................................................. 106 5.5. Atipikus kormányzati struktúrák.. ................................................... 108 6. A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM (Somody Bernadette)................. 111 6.1. A parlament alkotmányos funkciói.................................................. 111 6.2. A parlament működése.................................................................... 112 6.3. A parlament szervezete.................................................................... 116 6.4. A képviselők jogállása..................................................................... 118 6.5. A törvényalkotás.............................................................................. 120 6.6. A parlamenti ellenőrzés................................................................... 123 7. A KORMÁNY (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)..................................... 125 7.1. A végrehajtó hatalom funkciója. A kormány a végrehajtó hatalomban....................................................................................... 125 7.2. A kormány megalakulása és szervezete.......................................... 127 7.3. A kormány tevékenysége................................................................. 132 7.4. A kormány politikai felelőssége....................................................... 135 7.5. A kormány megbízatásának megszűnése........................................ 139 8. AZ ÁLLAMFŐ (Vissy Beatrix)........................................................... 141 8.1. Az államfői hatalom funkciója ........................................................ 141 8.2. Az államfői tisztség keletkezése...................................................... 142 8.3. Az államfő jogállása, jogi felelőssége.............................................. 145 8.4. Az államfő hatáskörei...................................................................... 147 8.5. Az államfő helyettesítése................................................................. 153 8.6. Az államfő megbízatásának megszűnése........................................ 153 9. ALKOTMÁNYBÍRÁSKODÁS (Lápossy Attila).............................. 155 9.1. Az alkotmánybíráskodás fogalma és funkciói................................. 155 9.2. Az alkotmánybíráskodás kialakulása és modelljei.......................... 157 9.3. Az alkotmánybíróságok jogállási jellemzői..................................... 160 9.4. Alkotmánybírósági hatáskörök........................................................ 163 9.5. Alkotmánybírósági eljárás és szervezet........................................... 167 10. IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS (Bodnár Eszter)............................... 171 10.1. Az igazságszolgáltatás fogalma és funkciója .............................. 171 10.2. A bíróságok a hatalmi ágak rendszerében................................... 173 10.3. A bíróságok függetlenségének személyi és szervezeti garanciái ..................................................................................... 175 10.4. A bíróságokra és eljárásukra vonatkozó további alkotmányos követelmények....................................................... 178 10.5. Az igazságszolgáltatáshoz kötődő más szervek........................... 180 6

11. A TÖBBSÉGI HATALOM TOVÁBBI KORLÁTAI (Pozsár-Szentmiklósy Zoltán)............................................................... 184 11.1. Transznacionális fórumok............................................................. 184 11.2. A parlamenti ellenőrzés szakosított szervei................................. 188 11.3. A közpénzügyek........................................................................... 193 11.4. A helyi önkormányzatok............................................................... 196 12. A KÜLÖNLEGES JOGREND (Gárdos-Orosz Fruzsina)................ 199 12.1. A különleges jogrend fogalma...................................................... 199 12.2. A különleges jogrend és az alkotmányos demokrácia................. 201 12.3. A magyar szabályozás.................................................................. 205 13. ALKOTMÁNYTÖRTÉNETI ÁTTEKINTÉS (Kukorelli István). 208 13.1. A történeti alkotmány................................................................... 208 13.2. Az első polgári alkotmány és hatása............................................ 210 13.3. A közjogi provizórium ................................................................ 211 13.4. Az 1946. évi I. törvény, a „kisalkotmány”................................... 213 13.5. Az 1949. évi XX. törvény. A Magyar Népköztársaság kora (1949–1989).................................................................................. 213 13.6. A rendszerváltozás és a Magyar Köztársaság............................. 214 13.7. Az új alkotmány ügye, az alkotmánymódosítások láncolata 1990 és 2011 között..................................................................... 219 13.8. Az Alaptörvény............................................................................ 220 14. ÖSSZEHASONLÍTÓ ALKOTMÁNYTANI ALAPOK (Bodnár Eszter – Pozsár-Szentmiklósy Zoltán).................................... 223 14.1. Az összehasonlító alkotmányjog jelentősége............................... 223 14.2. Az alkotmányos kultúra szerepe.................................................. 228 14.3. Az összehasonlító alkotmányjog az alkotmányértelmezésben.... 230 7



ELŐSZÓ AZ ALKOTMÁNYOS TANOKHOZ Az Alkotmányos tanok I–II. az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar jogász hallgatói számára, az Alkotmányjog tantárgy ok- tatásához kapcsolódó tankönyvként készült, de más egyetemi képzésekben is használható, továbbá az alkotmányos intézmények működése, valamint az alkotmányos kultúra alapfogalmai iránt érdeklődők számára is közérthető, rendszerezett kiindulási alapot jelenthet. Jelen tankönyv a 2018-ban megjelent tankönyv második kiadása, amelynek megújult tartalma a joganyag változásai mellett az oktatási tapasztalatokra is reflektál. Az Alkotmányos tanok szerves folytatását jelenti – a szintén a jogászképzésében használt – Alapjogi tanok I–II. című tankönyv. A négykötetes tankönyvcsomag egy problémaorientált, alkotmányjogi problé- mák megoldására fókuszáló oktatási koncepció részeként készült – amely mo- dell mellett tanszékünk hosszú évek óta elkötelezett. A tankönyvek abban a tanulási folyamatban támogatják a hallgatókat, amelynek célja, hogy amellett, hogy biztos ismeretekkel rendelkeznek az alkotmányosságról és a magyar al- kotmányjogról, képessé váljanak önállóan elemezni és értékelni alkotmányjo- gi kérdéseket, megoldani új, jövőben felmerülő alkotmányjogi problémákat is. Mindennek során pedig magukénak vallják és érvényre juttassák az alkotmá- nyos alapértékeket. A többféléves alkotmányjogi oktatásban a fokozatosság elvét követjük: a hall- gatók az oktatásban, a tanulási folyamatban egyre komplexebb esetekkel fog- lalkoznak, amelyek egyre összetettebb alkotmányjogi érvelések kidolgozását igénylik, és ehhez egyre kiterjedtebben kutatják és használják fel az alkotmány- jogi esetjogot is. Ez a módszer feltételezi azt is, hogy a hallgatók egyre nagyobb önállóságra tesznek szert mind az egyéni, mind a kiscsoportos munkában, hogy végül magabiztosan szerkesszenek meg akár egy alkotmánybírósági beadványt is. A tankönyvek fontos, de nem kizárólagos forrásai ennek a tanulási folyamat- nak. Az előadások közvetítik az alkotmányos szemléletmódot és bemutatják az egyes témakörök közötti összefüggéseket. A szemináriumokon és konzultáci- ókon elsősorban különböző alkotmányjogi fórumok döntéseinek elemzésére és problémák megoldására helyezzük a hangsúlyt, amihez pedig nélkülözhetetlen, hogy a hallgatók felkutassák és feldolgozzák az alkotmányjogi joganyagot, jog- szabályokat és esetjogot. Alkotmányos tanok alatt azokat az elméleti fogalmakat, jogi követelményeket és rendszerszerű összefüggéseket értjük, amelyekkel leírhatók, vizsgálhatók és értékelhetők az egyes államok alkotmányos rendszerei – köztük a magyar köz- jogi rendszer is. Az alkotmányos tanok forrása ebben az értelemben az alkot- 9

mányjog-tudomány és az alkotmányos gyakorlat – elsősorban a közös európai alkotmányos hagyományt értve ez alatt. A tankönyv ebben a keretben mutatja be és értékeli a magyar alkotmányos rendszer alapvető elemeit, jogintézményeit is. Az alkotmányjog mint a közhatalom-gyakorlás kereteit és az alapvető jogok gyakorlásához kapcsolódó garanciákat szabályozó jogág nem tematikus jog- szabályok zárt rendszereként, hanem komplex megközelítésben jelenik meg a tankönyvben. Az egyes fogalmak, jogintézmények szorosan kapcsolódnak más jogterületekhez, történeti előzményekhez, az összehasonlító jogi kontextushoz és az azt körülvevő valósághoz, az alkotmányos kultúrához – a tankönyv az al- kotmányjog alapvető fogalmait e kapcsolódásokra figyelemmel mutatja be. Az alkotmányjog forrásaként az alkotmányszövegek, a nemzetközi egyezmények és a jogszabályi rendelkezések mellett a hazai és nemzetközi bírósági (alkot- mánybírósági) gyakorlatra, valamint tudományos elemző munkákra támasz- kodtunk. A fentieknek megfelelően, a tankönyv nem vállalkozik a hazai tételes jogi, al- kotmányjogi tárgyú szabályozás részletes tárgyalására, hanem az alkotmányos tanokhoz sorolható alapelvek, fogalmak, követelmények és rendszerszerű ös�- szefüggések átfogó elemzésére és azokhoz kapcsolódóan a hazai szabályozás alapvonalainak bemutatására törekszik. Ebben a keretben bármely alkotmány- jogi kérdés részletes elemzése önállóan elvégezhető, amelyhez a tankönyv az egyes fogalmakhoz kapcsolódó szemelvények és kommentárok formájában nyújt igazodási pontokat. A tankönyv sajátos szerkezetet követ: két, egymást szervesen kiegészítő kö- tetből tevődik össze, amelyek együtt használandók. A két kötet felhasználása során az olvasó nem passzív befogadó, hanem aktív, tevékeny résztvevő. Az Alkotmányos tanok I. című kötet az alkotmánytani alapfogalmak és össze- függések részletes elemzését, az alapvető jogintézmények bemutatását tűzte ki célként. A könyv az egyes jogintézmények funkciójára koncentrál, és azokat az európai alkotmányos követelmények kontextusában, összehasonlító jogi és esetenként jogtörténeti perspektívában vizsgálja, bemutatva és elemezve a ha- tályos magyar szabályozás alapvonalait, meghatározó jogintézményeit is. Az Alkotmányos tanok II. Szemelvények és kommentárok című, második kötet célja az első kötetben tárgyalt jogintézmények szövegalapú, „felhasználóbarát” részletes elemzése. Ennek megfelelően a második kötet az első kötetben tárgyalt témakörök szerinti bontásban, az egyes kiemelt jogintézményekhez kapcsoló- dóan szerkesztett szemelvényeket tartalmaz, rövid, a megértést segítő kom- mentárokkal. A szemelvények között megtalálhatóak nemcsak alaptörvényi és jogszabályi rendelkezések, hanem alkotmánybírósági és bírósági határozatok, az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései, az Európa Tanács Velencei 10

Bizottságának ajánlásai, valamint más országok alkotmányszövegei, történeti dokumentumok, illetve külföldi és magyar szakirodalmi források is. A máso- dik kötetnek nem célja az egyes jogintézményekhez kapcsolódó joganyag teljes körű bemutatása: a bemutatott és elemzett szövegek az első kötetben tárgyalt fogalmak meghatározó jellemzőihez kapcsolódnak. A szemelvények elemzésé- nek módja ugyanakkor a releváns, további joganyag önálló feldolgozásához is módszertani támpontot nyújt az olvasó számára. A szöveg technikai felépítése is azt hivatott elősegíteni, hogy az olvasó a leg- fontosabb összefüggésekre koncentrálhasson: a szöveget csak ritkán törik meg lábjegyzetek, és a legfontosabb fogalmak, jogintézmények margócímként van- nak kiemelve. Az első kötetben a bekezdésszámokra utaló kereszthivatkozá- sok könnyítik meg az egyes fogalmak összekapcsolását. A két kötet szövegei azonos margócímek alá tagozódnak, így az olvasó szabadon választhatja ki a számára legmegfelelőbb ismeretszerzési módot. Dönthet úgy, hogy előbb egy egész témakör elméleti hátterét ismeri meg az első kötetből, és utána foglalko- zik a második kötet részleteivel, de akár margócímenként is összekapcsolhatja a két szöveget, mintegy hozzámérve a konkrét jogintézményi környezetet az első kötetben tárgyalt alkotmányos követelményekhez. A két kötet ismeretanyagát természetesen kiegészítik az előadások, szemináriumok és konzultációk, vala- mint az azok keretében feldolgozott feladatok, esetek. A tankönyv vállalt célja, hogy a jövendő jogászgeneráció, bármilyen jogterüle- ten találja is meg a hivatását, beszélje az alkotmányos kultúra nyelvét, rendel- kezzen átfogó tudással a legfontosabb alkotmányos alapértékekről, az egyéni szabadság garanciáiról, a jogállamiság, a demokrácia és a hatalommegosztás elvéről (későbbi tanulmányaiban az alapjogokról), és ezeket jogászként és sza- badságszerető emberként egyszerre ténynek és programnak tekintse. A szerkesztők 11



KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS Az Alkotmányos tanok szerzői az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék oktatói, akik az egyes fejezetek írása során nagyban építettek a Tanszék melletti, az ok- tatók, doktoranduszok és hallgatók közösségeként működő tudományos műhely munkájára és tapasztalataira. Köszönettel tartozunk az alkotmányjogi oktatást országosan megalapozó, ko- rábbi alkotmányjogi tankönyv közreadásáért, valamint a kompetenciák fejlesz- tését előtérbe helyező oktatási koncepció elindításáért tanszékünk korábbi ve- zetőinek, Kukorelli Istvánnak és Dezső Mártának. A tankönyv koncepciójának kidolgozása, szerkesztése során mindkét munkára jelentős mértékben támasz- kodtunk. Köszönjük a Tanszék melletti tudományos műhely tagjainak, hogy a tankönyv első kiadásához kapcsolódóan 2018 tavaszán, a második kiadás megújult és új fejezeteihez kapcsolódóan pedig 2021 tavaszán aktív és alakító módon vettek részt az egyes tankönyvi fejezetek műhelyvitáin. Köszönet illeti azokat a más tudományterületeken aktív oktató kollégáinkat, akik észrevételeikkel a köz­ jogi társtantárgyak tananyagával történő összehangolás során voltak a segítsé- günkre. Hasonlóképpen köszönjük a tankönyv második kiadásának technikai szerkesztésében részt vállaló doktoranduszok, Bukor Liza, Hollós Dominika Kincső, Kiss Balázs és Kührner László munkáját. Az esetleges hibákért a felelősség a szerkesztőket terheli. Örömmel fogadunk minden észrevételt, amelyek segítségével a tankönyv további kiadásainak tar- talma, az önálló és kiscsoportos tanulást, kompetenciafejlesztést támogató funkciója erősíthető. A szerkesztők 13



1. ALKOTMÁNY, ALKOTMÁNYOSSÁG 1.1. Az alkotmány fogalma [1] Az alkotmány olyan alapvető jogforrás, amely az adott politikai közösség az alkotmány együttélésének legfontosabb kereteit, a közös politikai értékeket határozza meg, fogalma rendelkezve a közhatalom gyakorlásáról. Ez a definíció az alkotmányt jogi és po- litikai értelemben is meghatározza. Jogi értelemben az alkotmány alapvető jogi norma, a közösségi lét jogi alaprendje, alapvető normatív értékrend. Jogi norma- ként az alkotmány mindenkire kötelező, a többi normától azonban az különbözteti meg, hogy a jogrendszer csúcsán álló dokumentum, azaz egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes az alkotmánnyal, az alkotmányellenes jogszabály érvényte- len. A magyar Alaptörvény saját magát nyilvánítja a jogrendszer alapjának. Poli- tikai értelemben az alkotmány meghatározza a közhatalom gyakorlásának szabá- lyait, kereteit és a politikai közösség tagjainak jogait. Szimbolikus erővel bír, mert kifejezi az adott politikai közösség értékrendszerét, együvé tartozását. [2] Az alkotmány formai értelemben önálló, sui generis jogforrás, amely alap- alkotmány formai érte- vető jogi normákat foglal magában. Tehát egy jogi dokumentumról van szó, lemben nem pusztán politikai deklarációról. Formai követelmény, hogy az alkotmányt az alkotmányozó hatalom az erre irányuló eljárási rendben fogadja el →[15]– [18]. Az alkotmány normatív és kikényszeríthető. [3]  A magyar alkotmány elnevezése Magyarország Alaptörvénye, ez az alkot- mány jogi jellegére, a jogrendszer csúcsán álló norma voltára utal. Az Alaptörvény azonban nem törvény, mivel egy önálló jogforrásként határozza meg magát, és a többi jogforrást (köztük a törvényeket is) az Alaptörvény hozza létre. Az Alaptör- vény úgy fogalmaz, hogy Magyarország jogrendszerének alapja, és mindenkire kötelező. Az Alaptörvényt az Országgyűlés a korábbi alkotmányban meghatáro- zott, az alkotmány elfogadására vonatkozó szabályok szerint fogadta el. [4] A modern jogállamok esetében meghatározott szabályozási tartalmak alkotmány tartalmi érte- nélkül tartalmi értelemben nem beszélhetünk alkotmányról. Az alkotmány lemben meghatározza az alkotmányos alapelveket, szabályozza a közhatalom gyakor- lásának szabályait és korlátait, valamint a politikai közösség tagjainak alapvető jogait. Az alkotmányok két fő szabályozási tárgyköre tehát az államszervezet és az alapjogok. Az alkotmányokat gyakran jogi kötőerővel nem bíró, politikai deklarációként funkcionáló preambulum előzi meg. [5]  Az Alaptörvény négy nagy érdemi részre tagolódik. Az Alapvető rendel- kezések az alkotmányos alapelveket határozzák meg, a Szabadság és felelősség 15

rész rendelkezik a polgárok alapvető jogairól és kötelezettségeiről, az Állam rész pedig a közhatalmat gyakorló szervek létrejöttéről, hatásköreiről, jogállá- sáról és megszűnéséről. A Különleges jogrend mind az államszervezet műkö- désére, mind az alapjogok érvényesülésére vonatkozóan tartalmaz a szokásos alkotmányos rendtől eltérő szabályokat arra az esetre, ha valamilyen speciális állapot (pl. rendkívüli állapot vagy szükségállapot) következik be. Az Alaptör- vény normaszövegét preambulum (jogi kötőerővel nem bíró előszó) előzi meg, amely a Nemzeti hitvallás nevet viseli. az alkotmá- [6] Az alkotmányok típusait rendkívül sokféleképpen lehet csoportosítani.1 nyok típusai Történetileg két alaptípusa alakult ki az alkotmányoknak. Ma már a legtöbb államban egy (esetenként több) jogi dokumentumba foglalt írott törvény, az ún. kartális alkotmány a jogrendszer alapja. A modern alkotmányosság előtti idő- szakban azonban (és Nagy-Britanniában a mai napig is) gyakoriak voltak az ún. történeti alkotmányok, amelyeket egy adott ország történelme során létrejött alkotmányos szabályok, illetve szokásjogi szabályok alkotnak. Ez utóbbi eset- ben az alkotmány tartalma a történelmi fejlődés során alakul, az alkotmányos normák körének meghatározása is az alkotmányos diskurzus része lehet. [7]  Történetileg léteztek nem-jogi (leíró jellegű) alkotmányok, a modern al- kotmányok azonban jogi, előíró jellegűek. Az alkotmányos jogállamokban az alkotmány hatékonyan érvényesül, jogi kötőerővel bír, máshol azonban szimbo- likusak maradnak az alkotmányok. A keletkezést tekintve vannak alkotmányok, amelyek újonnan hoznak létre egy alkotmányos rendet, ilyenek történetileg a forradalmak eredményeképpen létrejött új alkotmányok. A modern alkotmá- nyok többsége inkább csak megváltoztatja az államhatalom rendjét. Az alkot- mányok több országban törvényi formában jelennek meg, valódi funkc­ iójukat azonban csak akkor tudják betölteni, ha magasabb szintűek a többi jogforráshoz képest, és nem lehet velük ellentétes más jogforrás, az állami szervek pedig az alkotmány rendelkezéseire figyelemmel kötelesek eljárni. [8]  A módosíthatóság szempontjából megkülönböztetünk stabil alkotmányo- kat, amelyeket nehezen lehet megváltoztatni, mivel többféle garanciarendszer- rel övezett a módosítási eljárás. Vannak azonban kifejezetten rugalmas alkot- mányszövegek, amelyek megváltoztatása egyszerűbb →[26]–[29]. Különbség mutatkozik az alkotmányok hossza és részletezettsége szerint is. Míg a rövi- debb, kevesebb tárgykört szabályozó (exkluzív) alkotmányok több mérlegelési lehetőséget biztosítanak végrehajtásuk során a politikai döntést hozó hatalmi ágaknak, értelmezésük során pedig a bíróságoknak, a hosszabb, részletesebb (inkluzív) alkotmányok jobban megkötik a jogalkalmazó kezét. 1 Az alkotmányok csoportosításának szempontjait részletesen ismerteti Dieter Grimm: Types of consti- tutions. In: Michel Rosenfeld – András Sajó (szerk.): Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law. Oxford University Press, Oxford, 2013. 98–132. 16

[9]  Az alkotmányok védelmét a legtöbb országban valamilyen bírói szerv látja el, ily módon kikényszerítve az alkotmány elsőbbségét a többi jogfor- ráshoz képest. Csak nagyon kevés országban hiányzik a bírói szerv által ellá- tott alkotmánybíráskodás intézménye (például az észak-európai országokban) →[79]–[86]. [10]  Míg a nem-demokratikus alkotmányokat valamilyen (isteni, uralkodói) igazság kinyilvánításának tekintették, a demokratikus alkotmányok legiti- mációs forrása a népakarat, amely az alkotmányozó hatalom által kialakított konszenzusban jelenik meg. Politikai szempontból a modern mai alkotmányok többsége liberális-demokratikus, azaz egyaránt meghatározó eleme az alapve- tő jogok tiszteletben tartása és a demokratikus döntéshozatalra épülő hatalom- gyakorlási rendszer. Történetileg több alkotmányt liberális, de nem demokra- tikus alkotmánynak tekinthetünk, amelyek az alapvető jogokat biztosították, a hatalomgyakorláshoz azonban nem kívántak meg demokratikus kereteket (pl. Napóleon által elfogadtatott alkotmányok). A másik véglet a demokratikus, de nem liberális alkotmány, amelynél a hatalomgyakorlás a többség uralmát védi, azonban a kisebbségi jogok (és általában az alapvető jogok) nem biztosítottak (pl. az 1919-es weimari alkotmány), vagy az alkotmány a népuralom elvén ala- pul, a mindennapi politikában azonban kevés súlya van a nép részvételének (pl. a latin-amerikai első alkotmányok). A szociális vagy jóléti államok alkotmá- nyai a hangsúlyt a szociális jogokra helyezik, elsősorban kiegészítve a liberális elemet. Végül a szocialista típusú alkotmányok a liberalizmus és a demokrácia teljes tagadásán alapulnak: nem, vagy csak formálisan biztosítják az alapvető jogokat, és a hatalom megosztásának elve helyett a hatalom egységének elvét képviselik. [11]  Habár az alkotmányok hagyományosan egy adott ország politikai kö- zösségéhez kötődnek, ma már a globális alkotmányosság koráról beszélhe- tünk, ahol az alkotmány tartalmát, különösen az emberi jogokra vonatkozó rendelkezéseket erősen meghatározzák az ország nemzetközi jogi kötelezett- ségei →[809]. 1.2. Alkotmányozás és alkotmánymódosítás [12] Az alkotmányozás az a folyamat, amelynek eredményeként az írott alkotmá- (kartális) alkotmány szövege kialakításra, megvitatásra és elfogadásra kerül, nyozás továbbá az alkotmány a jogrendszer részévé, annak alapjává válik. Az alkotmá- nyozás során mindig az alkotmányozó hatalom nyilvánul meg. Az alkotmányo- zó hatalom (pouvoir constituant) fogalma leginkább absztrakt módon ragad- ható meg: az államot alkotó politikai közösségre →[168] utal, amelynek tagjai személyesen (pl. az alkotmány népszavazás útján történő megerősítése során), vagy erre felhatalmazott képviselőik útján vesznek részt az alkotmányozás fo- 17

lyamatában.2 Az alkotmányozó hatalom mindig elsődleges hatalom abban az értelemben, hogy nem származtatja más hatalomtól az alkotmány megalkotásá- ra vonatkozó jogosultságát, minden más hatalmat azonban ő maga hatalmaz fel az alkotmányban feladatai ellátására (másodlagos vagy konstituált hatalmak). [13]  Az alkotmányozó hatalom megnyilvánulása, cselekvése akkor lehet tel- jes, ha az alkotmányozás folyamata nyitott, lehetővé teszi (akár képviselet útján) a politikai közösség minden tagjának részvételét, érdekeinek becsatornázását, a versengő alternatívák érdemi megvitatását és az alkotmány széles körű támo- gatottságának kinyilvánítását. [14]  Az alkotmányozás előkészítésének folyamatára rendszerint nem térnek ki az alkotmányszövegek, azonban az egyes államok alkotmányozási tapasztalatai alapján megfogalmazhatók az azzal kapcsolatos követelmények. Az alkotmá- nyozás előkészítése szakértők és politikai szereplők egyidejű közreműködését igénylő folyamat, amelyben kulcsszerepe van a tervezésnek és az időzítésnek. Az alkotmányok szövegezése előtt rendszerint a tervezett szabályozás fő kerete- it és hangsúlyait rögzítő, részletszabályokat azonban nem tartalmazó koncepció kialakítására és megvitatására kerül sor. A szakmai és politikai támogatással bíró koncepció alapján alakítható ki az alkotmány normaszövegének tervezete. A tervezet érdemi megvitatására megfelelő időt és kereteket kell biztosítani a szakmai, politikai és társadalmi szereplők számára. [15]  Az alkotmánytervezet elfogadása többféle eljárásban, formában történ- het: a korábbi alkotmányban meghatározott módon, az alkotmányos szokások szerint, vagy – ilyen szabályok hiányában – akár az alkotmányozás előkészíté- se során meghatározott keretben. Valamennyi eljárással kapcsolatban követel- mény ugyanakkor, hogy azok alkalmasak legyenek az alkotmány széles körű támogatottságának kinyilvánítására és ebből következően legitimitásának biz- tosítására. [16]  Tipikus alkotmányozási eljárásnak tekinthető, amelyben a törvényhozó szerv (parlament) játszik központi szerepet, azonban a rendes törvényhozási eljáráshoz képest különleges szabályok szerint jár el. Ennek legegyszerűbb for- mája, ha az alkotmányt minősített, azaz a többségi támogatáshoz képest ma- gasabb szavazati aránnyal kell elfogadni. A magyar alkotmányos rendszerben az országgyűlési képviselők kétharmadának támogató szavazata szükséges az alkotmányozáshoz. Amennyiben a törvényhozás két kamarából áll, úgy jellem- zően mindkét kamarának minősített többséggel kell elfogadnia az alkotmányt. További különleges alkotmányozási szabály lehet, ha az alkotmányszöveget két egymást követően megválasztott parlament fogadja el, jellemzően azután, 2 Az alkotmányozó hatalomra vonatkozó különböző elméleti megközelítések összefoglalásával kapcsolatban lásd Christoph Möllers: Alkotmányozó hatalom – alkotmány – alkotmányoság. Fundamentum 2011/2. 5–37. 18

miután a hivatalban lévő parlament az alkotmány elfogadása után kimondta saját feloszlását. Föderatív államszerkezetű →[66], szövetségi államokban az új alkotmány elfogadásához a szövetséget alkotó tagállamok támogatására is szükség van. A különleges törvényhozási szabályok funkciója az alkotmány legitimitásának erősítése. [17]  Gyakran kerül sor a közvetlen demokrácia →[292]–[295] eszközeinek alkalmazására, tipikusan népszavazásra az alkotmányozás folyamatában. Jel- lemzően az alkotmányozás előkészítő szakasza és az alkotmányszöveg tör- vényhozás általi elfogadása után kerül sor az alkotmány népszavazáson történő megerősítésére. Ilyen esetben a választópolgárok támogatásának közvetlen ki- fejezése az új alkotmány megalkotásának érvényességi feltétele, ami egyúttal természetesen egyértelmű legitimációt is jelent az alkotmány számára. [18]  Arra is van példa, hogy az alkotmányt egy kifejezetten erre a célra létre- hozott, és a politikai közösség felhatalmazásával rendelkező testület, alkotmá- nyozó gyűlés fogadja el. Arra tekintettel, hogy az alkotmányozó gyűlés tagjait kifejezetten azért választják meg, hogy az alkotmány elfogadásában közremű- ködjenek, egy ilyen testület által elfogadott alkotmány legitimitása is erősnek tekinthető. Az alkotmányozó gyűlések az alkotmány elfogadását követően be- fejezik működésüket, azaz nem járnak el törvényhozó testületként. [19]  Az alkotmányok „élettartama” változó, több politikai és történelmi kö- rülmény függvénye. A ma hatályos alkotmányok között vannak évszázados múltra visszatekintők és néhány éve elfogadottak. [20] Az alkotmánymódosítás az a folyamat, amelynek eredményeként a ko- alkotmány- rábban érvényesen létrejött alkotmány szövege az alkotmányban meghatározott módosítás eljárásban módosul. Az alkotmánymódosítás során az alkotmánymódosító ha- talom nyilvánul meg. Az alkotmányozó hatalomhoz hasonlóan az alkotmány- módosító hatalom is absztrakt módon, az államot alkotó politikai közösség képviseletének funkciójában ragadható meg. Jelentős különbség ugyanakkor az alkotmányozó hatalomhoz képest, hogy az alkotmánymódosító hatalom másod- lagos, konstituált hatalom, amely az alkotmányozó hatalomtól nyeri felhatalma- zását, mozgásterét tehát ebből következően maga az alkotmány határozza meg. [21]  Az alkotmánymódosítás szakmai és politikai előkészítésének módja és időtartama, megvitatása jelentős vagy nagy terjedelmű módosítások esetén hasonló lehet az alkotmányozás folyamatához, más esetekben az alkotmány- módosítás előkészítése kevésbé összetett folyamat. Az alkotmánymódosítással szemben is megfogalmazható követelmény ugyanakkor, hogy annak széles körű társadalmi támogatottságot kell tükröznie. Az alkotmánymódosítás elfo- gadásának módjára vonatkozóan maguk az alkotmányszövegek tartalmaznak rendelkezéseket. 19

[22]  Gyakran előfordul, hogy az alkotmánymódosítás elfogadására vonatko- zóan az alkotmány az alkotmányozással megegyező szabályokat ír elő. A ma- gyar alkotmányos szabályozás szerint is megegyezik az új alkotmány és az al- kotmánymódosítás elfogadásának eljárása. A szabályok egyezése ellenére ilyen esetben is az alkotmánymódosító hatalom eljárására kerül sor, amely fogalmilag nem azonos az alkotmányozó hatalommal – az alkotmányozó hatalom ugyanis minden esetben új alkotmányt alkot. [23]  Jellemző megoldás az is, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozóan az alkotmányozástól különböző szabályokat tartalmaz az alkotmányszöveg. Ugyanakkor e speciális szabályok típusai is az alkotmányozással kapcsolatban tárgyalt eljárástípusokból merítenek: az alkotmánymódosításhoz speciális tör- vényhozási eljárási szabályok kapcsolódhatnak, ahhoz népszavazás útján törté- nő megerősítés kapcsolódhat, és az is lehetséges, hogy az alkotmánymódosítás elfogadása céljából hívnak össze egy speciálisan erre felhatalmazott testüle- tet. Arra is van példa, hogy az alkotmányszöveg párhuzamosan többféle alkot- mánymódosítási eljárást tesz lehetővé, attól függően, hogy ki az alkotmánymó- dosítás kezdeményezője. Egyes alkotmányok attól függően írják elő különböző alkotmánymódosítási eljárások alkalmazását, hogy az alkotmány mely rendel- kezései érintettek a módosításban: az alkotmány alapvető, az alkotmányozó ha- talom által kiemelt fontosságúnak ítélt rendelkezéseit szigorúbb követelmények szerint, nehezebben, míg az alkotmányszöveg többi részét könnyebben lehet módosítani. [24]  Az alkotmány formális módosításai hatálybalépésüket követően beépül- nek az alkotmányszövegbe, annak részévé válnak. Kivételesnek tekinthető az Amerikai Egyesült Államokban alkalmazott kodifikációs technika, amely az alkotmánymódosítás elfogadása után az alkotmányszöveget változatlanul hagy- ja, és az eredeti alkotmányszöveget – annak részeként – sorrendben követik az alkotmánykiegészítések. [25]  Az alkotmánymódosítások gyakoriságát más tényezők mellett az alkot- mányos kultúra →[826] is befolyásolja. Általános tapasztalat, hogy alkotmány- módosításokra időnként elkerülhetetlenül szükség van, a túlságosan gyakori módosítások ugyanakkor leronthatják az alkotmány stabilitását. az alkotmány [26] Az alkotmány stabilitása, relatív változatlansága az alkotmány funkció- stabilitása jából következő, minden alkotmányos rendszerben jelen lévő érték: csak a sta- bil alkotmány képes valóban biztosítani a közhatalmat gyakorló állami szervek kontrollját, az alapvető jogok védelmét, a jogrendszer integritását és a társa- dalmi kohéziót, egyúttal pedig fenntartani saját legitimitását. Az alkotmány stabilitásának követelménye elsősorban az alkotmánymódosításokkal szemben érvényesíthető. 20

[27]  Attól függően, hogy az alkotmánymódosításra vonatkozó, fentiekben be- mutatott szabálytípusok alapján az alkotmány mennyire könnyen módosítható, megkülönböztethetők egymástól a merev (rigid) és rugalmas (flexibilis) alkot- mányok. Azok az előírások is az alkotmány stabilitását biztosítják, amelyek az alkotmány egyes részeire vonatkozóan írnak elő különböző (többféle) módosí- tási szabályokat – ilyen módon az alkotmány meghatározott részei rendelkez- hetnek nagyobb stabilitással. Az is elképzelhető, hogy az alkotmánymódosítás időben korlátozott, amennyiben az alkotmány olyan előírást tartalmaz, amely rögzíti, hogy a legutóbbi alkotmánymódosítás után mennyi idővel lehetséges újabb alkotmánymódosítást előterjeszteni. [28]  Az alkotmányok stabilitása tovább erősíthető, ha az alkotmányozó hata- lom meghatározott kérdéskörökben előzetesen kizárja az alkotmánymódosítás lehetőségét, ilyen módon nemcsak eljárási, hanem tartalmi alapon is korlátozza az alkotmánymódosító hatalom mozgásterét. Az „örökkévalósági klauzulák” rendszerint az alkotmány azon rendelkezéseit védik, amelyek annak alapvető értékeit és sajátosságait rögzítik, ilyen módon az alkotmány többi rendelkezésé- nek lehetséges tartalmát is jelentős mértékben meghatározzák. Ilyenek lehetnek a jogállamiságra, a hatalommegosztás követelményére, az emberi jogok védel- mére, a közhatalom gyakorlásának módjára vonatkozó rendelkezések, vagy akár a kormányzati rendszert →[323] vagy az államszerkezetet →[318] rögzítő előírások. [29]  Az alkotmányok alapvető értékei és sajátosságai abban az esetben is meghatározó jelentőségűek lehetnek, ha azokat kifejezetten nem védik az örök- kévalósági klauzulák: tartalmi értelemben akkor is keretet szabnak az alkot- mány további rendelkezései számára, ha maga az alkotmányszöveg nem zárja ki formális módosításukat. Esetleges módosításuk esetén ugyanis az alkotmány alapvető elvei és struktúrája változhatnak meg. Erős érvek szólnak amellett, hogy az alkotmány alapjainak megváltoztatására csak az alkotmányozó hata- lom jogosult, egy új alkotmány elfogadásával. Az alkotmánymódosító hata- lomnak ebből következően tehát az „implicit örökkévalósági klauzulákat” is tiszteletben kell tartania. 1.3. Alkotmányos alapelvek [30] Az alkotmányokban foglalt rendelkezések tartalma minden esetben az alkotmányos alkotmányozó döntésétől függ. Ugyanakkor ahhoz hasonlóan, ahogyan az al- alapelvek kotmány fogalmából, funkciójából következnek azok a kérdéskörök, amelyeket egy alkotmánynak szükségképpen szabályoznia kell (az emberi jogok elisme- rése és védelme, a közhatalom-gyakorlás kereteinek és korlátainak kialakí- tása, a jogrendszer alapjainak rögzítése), az egyes alkotmányi rendelkezések tartalmára vonatkozóan is megállapíthatók általános érvényű követelmények. E követelmények, egymással szorosan összekapcsolódó alkotmányos alapelvek 21