CSATLÓS Erzsébet: Konzuli hatósági együttműködések az Európai Unió égisze alatt

hoz hasonló eljárásban jár el, és azt vizsgálja, hogy rendelet 20. cikkével való analógia útján felülvizsgál- ilyen körülmények között e tagállam bíróságai rendel- ni e fizetési meghagyást. 36 keznek-e joghatósággal az ilyen, a kötelezett által az előírt ha tár időben ellentmondással megtámadott fi- zetési meghagyás alapját képező igénnyel kapcsolatos 3. ÖSSZEGZÉS per lefolytatására, a rendelet 26. cikke értelmében to- vábbra is a tagállam nemzeti joga alkalmazandó, mi- Az EU Bíróságának a fentiekben röviden ismertetett, vel az európai fizetési meghagyásos eljárásról szóló 2016. évi európai polgári eljárásjogot érintő esetjoga rendelet nem szabályozza a bíróság jogait és kötele- kapcsán leszögezhető, hogy a korábbi időszak ʻtrendjét’ zettségeit. A Brüsszel-I. (44/2001/EK) rendelet azon- követte, így ismét fontos szerep jutott a 44/2001/EK ban megköveteli, hogy az európai fizetési meghagyás rendelet értelmezésének, emellett a Brüsszel-IIA. rende- származási tagállama bíróságai joghatóságának kér- letet és a fizetésképtelenségi eljárásra vonatkozó rende- dését olyan eljárási szabályok alapján bírálják el, ame- letet is több alkalommal vetették vizsgálat tárgyává. lyek lehetővé teszik az európai fizetési meghagyásos Örömteli, hogy 2016-ban már megjelent az 1215/2012/ eljárásról szóló rendelet rendelkezései hatékony érvé- EU rendelet is az előzetes döntéshozatali eljárások tár- nyesülésének és a védelemhez való jognak a biztosítá- gyaként, ugyanakkor sajnálatos, hogy van olyan rende- 37 sát, akár a kérdést előterjesztő bíróság, akár az általa let , melyek vonatkozásában még egyetlen ítéletet sem az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló követelés el- született előzetes döntéshozatali eljárás keretében. bírálására a polgári peres eljárás szerint hatáskörrel Az EU Bíróságának 23 bemutatott (melyek közül 3 és illetékességgel rendelkezőként kijelölt bíróság ha- magyar kezdeményezésre indult és további 1 bír ma- tároz e kérdésekről. Abban az esetben, ha valamely gyar vonatkozással), 2016-ban hozott döntése kapcsán tagállami bíróság az európai fizetési meghagyás szár- elmondható, hogy mindegyik a maga módján hiánypót- mazási tagállama bíróságainak joghatóságáról hatá- ló és abban segíti a tagállami bíróságokat, illetve magu- roz, és a Brüsszel-I. rendeletben foglalt szempontokra kat az uniós polgárokat is, hogy minél pontosabb tarta- tekintettel megállapítja az ilyen joghatóság fennállá- lommal tudják kitölteni a másodlagos jogforrások ren- sát, a Brüsszel-I. rendelet és az európai fizetési meg- delkezéseit. hagyásos eljárásról szóló rendelet arra kötelezik e bí- róságot, hogy a nemzeti jogot úgy értelmezze, hogy az lehetővé tegye számára az ezen eljárás lefolytatására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróság meghatározását vagy kijelölését, továbbá abban az 36 Flight Refund Ltd kontra Deutsche Lufthansa AG C-94/14. sz. ügyben esetben, ha valamely tagállami bíróság a joghatóság 2016. március 10-én hozott ítélet (ECLI:EU:C:2016:148). 37 Pl. az Európai Parlament és a Tanács 861/2007/EK rendelete (2007. hiányát állapítja meg, e bíróság nem köteles hivatal- július 11.) a kis értékű követelések európai eljárásának bevezetéséről, ból, az európai fizetési meghagyásos eljárásról szóló HL L 199., 2007.7.31., 1–22. KONZULI HATÓSÁGI EGYÜTTMŰKÖDÉSEK AZ EURÓPAI UNIÓ ÉGISZE ALATT 1 CSATLÓS ERZSÉBET adjunktus (SZTE ÁJTK) 1 Az Európai Unió a különböző politikái hatékony vég- ba helyezte az uniós polgárok azon jogát, hogy harma- rehajtása kapcsán épít a tagállami hatóságok együtt- dik államokban bármely tagállamhoz fordulhatnak működésére. A 2015. április 20-án elfogadott tanácsi konzuli v édelem okán, új lendületet adott a jogalkalma- 2 irányelv amellett, hogy ismét a figyelem középpontjá- zás oldalának azzal, hogy – a hatásköri korlátok között maradva – a korábbinál nagyobb hangsúlyt fektetett a konzuli hatóságok együttműködésében rejlő potenciál- ba, részletesebben lefektetve annak kereteit, már a 1 Az Emberi Erőforrások Minisztériuma ÚNKP-16-4-iii. Kódszámú Új Nemzeti Kiválóság Programjának támogatásával készült. címben is kiemelve a koordinációs és együttműködési in- 2 A Tanács (EU) 2015/637 Irányelve (2015. április 20.) a harmadik or- tézkedések fogalmát. szágokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védel- A konzuli hatóságok feladataikat különböző együtt- mét elősegítő koordinációs és együttműködési intézkedésekről és a működési formákon keresztül – különböző típusú köz- 95/553/EK határozat hatályon kívül helyezéséről [Konzuli irányelv] HL L 106. 2015.4.24. 1. igazgatási jogviszonyok alanyaiként – valósítják meg, / / 22 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 23 EJSz2017_2 belív.indd 22 2017.07.25. 14:45:31

amelyek alapvetően két csoportra oszlanak aszerint, ba tolódik, és akár vertikális, horizontális vagy sugaras hogy a saját államuk hatóságaival, vagy más államok ha- szerkezetű kooperációról van szó, új kihívásokat tarto- tóságaival való kooperációról van szó. E körben fontos gat. A közigazgatási hatóságok közötti együttműködési meghatározni az így létrejött jogviszonyok jellegét, ez formákat az EU égisze alatt alapvetően két csoportra ugyanis a jogalkalmazási kérdések alapja, és kérdésként lehet osztani: a klasszikus jogsegély, és az annak nem merül fel, hogy a konzuli irányelv rendelkezései miként minősülő, egyéb operatív együttműködés területére, hatnak majd a fennálló rendre, illetve milyen alapokra amelynek során hálózatba rendeződnek a feladat- és 3 kerül a 2018. május 1-jei hatályba lépésével. Az előző hatáskörben érintett tagállami és uniós hatóságok. Az számban megjelent tanulmány igyekezett számba venni Európai Unióban jogsegély során egyik tagállam ható- a különböző jogviszonyokat, jelen tanulmány pedig ez- sága illetékességi területén kívül jár el és egy másik zel összefüggésben vizsgálja meg a konzuli hatósági tagállam hatósági eljárásának kapcsán felmerült eljá- együttműködéseket az EU értelmezésében. rási cselekmények tekintetében nyújt jogi segítséget. A másik esetben előzetes kérés nélküli, uniós jogon ala- puló adatmegosztási mechanizmusról van szó. Egyre 1. A KONZULI HATÓSÁGI EGYÜTTMŰKÖDÉSEK nő ugyanis azon szabályozások száma, amelyek a tagál- AZ EU ÉRTELMEZÉSÉBEN lami hatóságok közötti közvetlen kapcsolatot igénylik, vagy kifejezetten előírják. Ennek oka nem utolsósorban A konzul feladatai ellátása során többféle jogalannyal az, hogy ezek az együttműködési mechanizmusok a Bi- kerül kapcsolatba, így az együttműködés kifejezés tá- zottság által működtetett adatmegosztásra épülő háló- gan értelmezve lefed valamennyi ilyen módon létrejövő zatok révén működnek, és személyes adatokat is tartal- jogviszonyt. A konzuli képviselet közigazgatási szerve- mazó adatok, információk, dokumentumok megosztá- zeti egység, ennek a kapcsolatnak pedig a java része – sára épülnek. Ebből kifolyólag az átlátható működés és 4 de korántsem kizárólagosan, a közigazgatási jog által nyitottság követelményének fényében a felelősségi kér- meghatározott közigazgatási jogviszony. A konzuli kép- dések és a jogorvoslat lehetőségei felértékelődnek, ki- viseletek közigazgatási jog által szabályozott társadal- számítható és világos szabályozásuk hiánya így még in- mi viszonyainak típusai között különbséget tehetünk kább szembetűnő. 7 azok jellemzői szerint, így beszélhetünk hatósági A speciális hatósági kapcsolatok miatt, amelyre az ügyekben az ügyfelekkel fennálló kapcsolat alapján ha- uniós politikák építenek, indokolják azt, hogy az EU tósági jogviszonyokról, szervezeti struktúra elemei kö- égisze alatti együttműködéseket külön cím alatt, külön zötti hierarchikus jogviszonyról, illetve a feladatellátás- kategóriaként tárgyaljuk. ban egymás tevékenységeinek interdependenciájára Alapvetően az EU esetében konzuli szervekről nem épülő együttműködési jogviszonyokról. Szűk értelemben beszélhetünk, hatásköröket tekintve a konzuli szerve- véve az együttműködés tehát kifejezetten csak a fela- zetre és tevékenységre nézve az EU általános felhatal- 8 dat- és hatáskörben eljáró konzuli hatóság más hatósá- mazást nem kapott. Ez azonban nem azt jelenti, hogy gokkal mellérendelt helyzetben lévő, ilyen módon létre- egyéb politikákat illetően a konzuli igazgatás nem érin- 5 jövő jogviszonyait tekinthetjük együttműködésnek. tett: a vízumpolitika kapcsán a tagállami konzuli ható- Akármelyik értelmezést vesszük alapul, közös bennük, ságok vízumhatósági jogkörrel bírnak, míg az uniós hogy az uniós jog mindegyik típusú jogviszonyra nézve polgárság által keletkeztetett jogosítványok okán bár- tartogat szabályozási elemeket, és ezzel együtt jogal- mely harmadik államban tartózkodó uniós polgár irá- kalmazásra nézve kihívásokat. nyába konzuli védelemmel összefüggő feladatok terhe- A jogirodalomban az 1990-es évek óta forgó európai lik az adott harmadik államban működő tagállami kül- közigazgatási tér által lefedett jelenség alatt egy több- képviseleti szerveket. 9 szintű közigazgatási rendszert érthetünk, amelyben az európai és a tagállami nemzeti közigazgatási rendszer 6 szoros kölcsönhatásban állnak egymással. Az európai 2. EGYÜTTMŰKÖDÉSI MECHANIZMUS közigazgatás jelenlegi fejlődési útja a szektorális frag- A SCHENGENI VÍZUM KIADÁSA TERÉN mentáltság irányából a jelenlegi tendencia szerint már a közigazgatási együttműködés és koordináció irányá- A schengeni térséghez való csatlakozáskor az álla- mok felelősséget vállaltak a többi schengeni állam ne- vében a térség külső határainak ellenőrzéséért, vala- mint rövid távú tartózkodásra jogosító egységes vízu- 3 Konzuli irányelv, 18. cikk. 4 Bizonyos kérdések kapcsán a konzuli képviselet és a másik jogalany között nem közigazgatási jogviszony, hanem pl. munkajogi viszony áll fenn, vagy polgári jogi viszony. Lásd: Petrik Ferenc: A közigazgatási jogviszony fogalma elhatárolása már jogviszonyoktól. Magyar Jog, 2010/9. 527. 7 Csatlós Erzsébet: Az európai közigazgatási eljárási jog kodifikáció- Ennek részleteiről lásd a szerző előző lapszámban megjelent Az álta- 5 ja és a hatóságok együttműködése. Eljárásjogi Szemle, 2016/2. 17.; 19. lános konzuli hatósági együttműködések elméleti kérdései című írását. 8 Vö. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerke- Dezső Márta – Vincze Attila: Magyar alkotmányosság az európai in- 6 zetbe foglalt változata. HL C 326, 2012.10.26. 1. [EUMSz] 23. cikk 2. for- tegrációban. Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2014. 490. Az európai közigaz- dulat. gatás szerepe az európai egység megteremtésében. Csatlós Erzsébet: 9 Ana Mar Fernandez: The Europanisation of Consular Affairs: The Case Gondolatok az Alaptörvény E) cikk (1) bekezdésének margójára. In: Ba- of Visa Policy. The Hague, Netherland Institute of International Relations, logh Elemér (szerk.): Számadás az Alaptörvényről. Budapest, Magyar 2006. 3. http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20061000_cdsp_ Közlöny Lap és Könyvkiadó Kft. 2016. 375. paper_dip.pdf (2016.12.13.) / / 22 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 23 EJSz2017_2 belív.indd 23 2017.07.25. 14:45:31

10 mok (schengeni vízumok) alkalmazásáért , amelyet Harmadik államokban nem minden tagállam rendel- 16 harmadik állam polgárai a célország konzuli hatóságá- kezik külképviselettel, így vízumhatósággal sem , nál kérelmezhetnek, és amelynek birtokában megnyí- emiatt a tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy 17 11 lik előttük Európa kapuja. 2015-ben az EU tagállamai kétoldalú megállapodást kössenek egy olyan tagál- 14 407 594 vízumot bocsátottak ki, ebből több mint lammal, amely az adott országban rendelkezik konzu- 14 300 000-at a konzuli hatóságok. A vízumkérelmet a látussal abból a célból, hogy az az adott tagállam nevé- célország – kizárólagos úti cél, vagy több tagállam ese- ben a kérelmeket megvizsgálja és a vízumokat kiadja. tén az a tagállam, ahol a kérelmező a legtöbbet tartóz- Ezekben az esetekben államközi megegyezés alapján – 18 kodik – külképviseletén szükséges benyújtani. Ahhoz, és a fogadó állam beleegyezésével – egyik állam ví- hogy a forum shopping elkerülhető legyen, a tagállamok zumhatósága a másik állam nevében jár el. Magyaror- konzuli hatóságai speciális együttműködési jogvi- szág isztambuli főkonzulátusa vízumképviseleti meg- 12 szonyban állnak, amelynek tartalmát a Vízumkódex állapodás keretében például Észtország, Portugália tölti meg, vízumhatósági kérdésekben felülírva minden Szlovénia és Norvégia részére is állít ki vízumot. Ma- tagállami szabályozást, amely a konzuli hatóságokra gyarország nevében például Afganisztánban Csehor- irányadó. Az információmegosztás, illetve hatósági szág kabuli nagykövetsége ad ki vízumot, Djiboutiban 19 kapcsolattartás alapja a közös vízuminformációs rend- pedig a fővárosban működő francia főkonzulátus. A 13 szer és annak adatbázisa (VIS). A vízumhatóságok kö- megállapodás lehet szűkebb körű is, amely kizárólag a zötti együttműködési jogviszony speciális, mert nem kérelmek átvétele és a biometrikus azonosítók felvéte- ad hoc jellegű, hanem tartós, normatív rendelkezése- lére ad felhatalmazást az eljáró tagállam konzuli ható- 14 20 ken alapuló folytonos kooperatív mechanizmus , és ságának. Vízumhatósági feladatok ellátására, az érin- ebben különbözik például egy jogsegélyjellegű adatto- tett tagállamok által kötött nemzetközi megállapodá- vábbítástól. Uniós jog határozza meg a vízumpolitika sok alapján a harmadik államban konzuli hatósággal anyagi és eljárásjogi szabályait, a vízumosztályok mű- rendelkező állam konzuli hatósága illetékes hatósággá ködési rendjét, valamint a helyi schengeni együttműkö- válik, és attól függően, hogy a két tagállam megállapo- dések szabályait, így helyezve keretbe a tagállamok ví- dása mire terjed ki, (a) eljáró illetékes vízumhatóság- zumkibocsátásban illetékes konzuli hatóságait. 15 ként, (b) közreműködő hatóságként fog eljárni a kérel- mek vonatkozásában. A kétoldalú képviseletről szóló nemzetközi megállapodás az államokat kötelezi, az el- 10 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazá- járó vízumhatóság feladat- és hatásköreit a Vízumkó- sáról és tartózkodásáról [Harmtv.] 8. cikk. A három hónapot meghaladó dex által nem szabályozott részekben a megbízott ál- tartózkodásra szóló vízumok továbbra is a nemzeti eljárások hatásköré- be tartoznak, és birtokosukat egy adott nemzeti területen való tartózko- lam belső joga határozza meg: a tagállamok felelősek dásra jogosítják fel. (1. cikk). konzulátusaik vízumosztályainak megszervezéséért, 11 Lásd: Council recommendation of 4 March 1996 relating to local továbbá minden tagállam maga felel a vízumkérelmek- consular cooperation regarding visas. OJ C 080, 18/03/1996. 0001. 21 12 A Bizottság javaslata COM(2006) 403 végleges (2006. július 19.) Eu- hez kapcsolódó eljárások szabályozásáért. Ez esetben rópai Parlament és Tanács rendelete a Közösségi Vízumkódex kialakítá- az ügyfél, a kérelmet benyújtó személy és az eljáró kon- sáról; Az Európai Parlament és a Tanács 810/2009/EK rendelete (2009. zuli hatóság között hatósági jogviszony áll fenn, a tag- július 13.) a Közösségi Vízumkódex létrehozásáról. HL L 243., 2009. 09. állam központi vízumhatósága – akinek a nevében ki- 15., 1. [Vízumkódex] 13 A közös vízumpolitika végrehajtása, a konzuli együttműködés és a adják a vízumot – és az eljáró vízumhatóság között pe- központi vízumhatóságok közötti konzultáció céljából 2008-ban a Ta- dig együttműködési jogviszony áll fenn, amelynek tár- nács és az Európai Parlament rendelettel szabályozta a VIS-t, amely gyát a Vízumkódex, mint keretrendelkezés, valamint a 2011. október 11-én kezdte meg működését a schengeni államok észak-afrikai (algériai, egyiptomi, líbiai, mauritániai, marokkói és tuné- kétoldalú képviseleti megállapodás adja, többek között ziai) vízumkibocsátó konzuli képviseletein, majd 2015 végére minden olyan részletekkel, hogy milyen típusú vízumok, illetve régióra kiterjesztették annak teljes hatályú működését. Az Európai Par- kérelmezők esetében kívánja, hogy a vízumhatóság a lament és a Tanács 767/2008/EK rendelete (2008. július 9.) a vízum in- formációs rendszerről (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízu- mokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjéről. HL L 218., 2008.8.13., 60. könyv létrehozásáról szóló, 2010. március 19-i C(2010) 1620 végleges 14 Feladat- és hatáskörében eljárva az uniós politikák végrehajtásának bizottsági határozat módosításáról. keretén belül több hatáskör is illetékes az adatbázis használatára és abba 16 List of consular presence and representation. https://ec.europa.eu/ adat feltöltésére, ily módon valósítva meg az együttműködési mechaniz- home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/ must. A tagállamok kijelölik azon hatóságokat, amelyek a VIS-adatokhoz borders-and-visas/visa policy/docs/list_of_consular_presence_and_ való hozzáféréshez felhatalmazást kapnak, továbbá azokat a központi representation_en.xlsx (2017.01.25.) hozzáférési ponto(ka)t, amelye(ke)n keresztül a hozzáférés történik. A 17 Ennek tartalmi elemeit lásd: Vízumkódex, 8. cikk. A tizenötök idején kijelölt hatóságok betekintés céljából a hatáskörükön belül férhetnek mindez regionális csoportosulásként elsősorban Franciaország és Né- hozzá a VIS-hez. A Tanács 2008/633/IB határozata 2008. június 23.) a ví- metország konzuli hatóságaira koncentrált képet mutatott, de emellett zuminformációs rendszerhez (VIS) a tagállamok kijelölt hatóságai, vala- megfigyelhető volt egy balti, Benelux és dél-európai centrum is. Mogens mint az Europol számára a terrorcselekmények és egyéb súlyos bűncse- Hvam Hobolth: Border Control Cooperation in the European Union: The lekmények megelőzése, felderítése és kivizsgálása érdekében, betekintés Schengen Visa Policy in Practice. Thesis, London, European Institute of céljából történő hozzáférésről. HL L 218, 2008.08.13. 129. 3.; 5. cikk. the London School of Economics, 2012. 98–102. 15 A Bizottság C(2010) 3667 végleges határozata (2010. június 11.) a 18 Vienna Convention on Consular Relations. Vienna, 24 April 1963. vízumosztályok működési rendjéről és a helyi schengeni együttműkö- 596 UNTS 261. [kihirdette: 1987. évi 13. törvényerejű rendelet, a továb- désről szóló kézikönyv létrehozásáról. Brüsszel, 2010.6.11.; A Bizottság biakban: BKE] 8. cikk; Harmtv. 12. cikk (2). C(2010) 1620 végleges határozata (2010. március 19.) a vízumkérelmek 19 Vízumkiadás Magyarország nevében. http://konzuliszolgalat. feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézikönyv lét- kormany.hu/vizumkiadas-magyarorszag-neveben (2017.01.25.) rehozásáról (Vízumokra vonatkozó kézikönyv) és a Bizottság C(2011) 20 Vízumkódex, 8. cikk (4) bek. 5501 végleges végrehajtási határozata (2011. augusztus 4.) vízumkérel- 21 Lásd Vízumkódex IV. címe (Hivatali irányítás és vezetés), különö- mek feldolgozásáról és a kiadott vízumok módosításáról szóló kézi- sen: 37. cikk (1); 40. cikk (1) bek. / / 24 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 25 EJSz2017_2 belív.indd 24 2017.07.25. 14:45:32

22 megbízó állam központi hatóságait informálja. Sajáto- gáltató közötti felelősségi kérdésekről a kettejük meg- 29 san keveredik a kétfajta jogviszony abban az esetben, állapodása szól. ha a kérelem elutasítása szükséges, ekkor ugyanis a Az együttműködés más jellegű típusa a közös ügyinté- konzuli hatóság átteszi a vízumkérelmet a képviselt zési hely. Itt egy tagállam konzulátusának személyzete tagállam megfelelő hatóságaihoz, hogy ők hozzák meg hajtja végre a másik tagállam konzulátusán keresztül a kérelemről az érdemi döntést, tehát a helyszínen ví- hozzájuk címzett kérelmekkel kapcsolatos eljárásokat, zumhatóságként eljáró szerv közreműködő hatóság- továbbá használják a másik tagállam eszközeit is. Az 23 ként jár el. Az ilyen – a vízum elutasítása, megsemmi- érintett tagállamok megállapodnak a közös ügyintézési sítése vagy visszavonása – esetekre a Vízumkódex for- hely fenntartásának időtartamáról és megszünteté- manyomtatvány alkalmazását írja elő, amelyet a dön- sének feltételeiről, továbbá abban, hogy a vízumdíj tés közlésekor és kézbesítésekor el kell látni a nemzeti mekkora hányadát kell megkapnia azon tagállamnak, 30 jog szerinti jogorvoslati tájékoztatással. 24 amelynek konzulátusát igénybe veszik. Ettől annyiban Képviseleti megállapodások kötésén kívül is gondos- különbözik a közös igénylési központ, hogy több tagál- kodhat egy tagállam arról, hogy vízumhatóságot tud- lam konzulátusainak személyzetét egy közös épületbe jon biztosítani olyan harmadik államban, ahol egyéb- vonják össze, ahová a kérelmezők kérelmüket benyújt- ként nincs külképviselete. Szerződhet külső szolgálta- hatják. A kérelmezőket a vízumkérelem elbírálásáért és tókkal, illetve a tiszteletbeli konzulját is felhatalmazhat- az arról való döntéshozatalért felelős tagállamhoz kell 25 ja – meghatározott korlátok között – olyan feladatok irányítani. A tagállamok megállapodnak az ilyen együtt- ellátásával, amelyekkel a vízumhatóság és az ügyfél kö- működés időtartamáról és megszüntetésének feltételei- zötti kapcsolattartást elősegítik, sőt kérelmek átvétele ről, valamint a részt vevő tagállamok közötti költség- érdekében együttműködhetnek akkreditált kereskedel- megosztásról, a fogadó állammal fennálló diplomáciai 31 mi közvetítőkkel – gyakorlatilag utazási irodákkal – és logisztikai kapcsolatért pedig egyikőjük lesz felelős. 26 is. Ezek közfeladat ellátásával megbízott kvázi köz- A kéttípusú „ügyfélszolgálat” az ügyfelek szempontjá- igazgatási szervek, amelyek hatósági jogkört nem gya- ból ugyanolyan: a vízumkérelmek a célország vízumha- korolhatnak, de kérelmet, befizetett díjat továbbíthat- tóságai által lefolytatott hatósági eljárás tárgyai. 27 nak. A kérelmek elbírálását, a személyes elbeszélgeté- Az első ilyen kérelembefogadó helynek Chisinau sek lefolytatását, és adott esetben a kérelmekről való (Moldova) városában Magyarország külképviselete döntéshozatalt, valamint a vízumbélyegek kinyomtatá- adott helyt, ahova kezdetben Ausztria, Szlovénia és Lit- 32 sát és beillesztését, illetve a VIS-rendszerben való kom- vánia, majd Dánia és Észtország is csatlakozott. Ma- 28 munikációt kizárólag a vízumhatóságok végezhetik. gyarország külső szolgáltatók útján biztosítja a vízum- A külső szolgáltatók a tagállami hatóságokkal állnak hatóságokhoz való hozzáférést például Gomelben (Be- jogviszonyban, tevékenységükért az ügyféllel szemben lorusszia), Manamában (Bahrein) vagy Bangalorban a vízumhatóságok felelnek, a vízumhatóság és a szol- (India). Tiszteletbeli konzulra viszont nem telepít ilyen faladatot, Olaszországgal ellentétben, amely a tagálla- mok közül a legnagyobb számban alkalmazza őket ví- 33 zumkérelmek továbbítására. Az ilyen jellegű szolgál- 22 Vízumkódex, 31. cikk (1) bek. 23 Vízumkódex 8. cikk (2) bek. tatásokat nyújtó helyek a konzuli tevékenységek meg- 24 Vízumkódex VI. melléklet. hosszabbított karjaként a fogadó állam beleegyezésé- 25 Vízumkódex 42. cikk. Ennek listáját lásd: Overview of Member vel működhetnek, a kérelmet benyújtók és a vízumha- States’ diplomatic missions and consular posts responsible for process- tóságok közötti hatósági jogviszonyba közvetítőként ing visa applications and representation arrangements in accordance with Article 8 (1) of the Visa Code. Where applications are submitted to beékelődő jogalanyokról van szó, akinek szerepe – jo- an external service provider in accordance with under Article 43 of the gai és kötelezettségei – korlátozottak, tevékenységük a Visa Code, this is indicated by an asterisk (*). (21 December 2016) és hatósági eljárási jogviszony érdemét nem érinti, a kvázi Overview over Member States’ honorary consuls authorised to collect közigazgatási szervként végzett szolgáltatói tevékeny- visa applications under Articles 42 and Article 43 (6) of the Visa Code (21 December 2016) https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaf- ségükre a már ismertetett szabályokat kell irányadó- fairs/files/e-library/documents/policies/borders-and-visas/visa- nak tekinteni. 34 policy/docs/list_of_consular_presence_and_representation_en.xlsx Nem tekinthető jogi értelemben hatóságok közötti (2017.01.25.) 26 A kérelem átvétele ezesetben a biometrikus adatok átvételére nem együttműködésnek a közös vízumpolitika harmonizált terjed ki. Vízumkódex 45. cikk. 27 Megjegyzendő, hogy a Ket. az eljárás illetékét, illetve a díj megfizeté- sének lehetőségét a közvetítői hatóság által végezhető eljárási cselek- ményként említi, addig a Vízumkódex ezt a nézetet nem osztja és azt nem 29 Ehhez lásd: Vízumkódex, X. melléklet, C. D. minősíti hatósági eljárási cselekménynek. A külső szolgáltató, illetve a 30 Vízumkódex 41. cikk (1) bek. tiszteletbeli konzul az alábbiakban felsorolt egy vagy több feladat ellátá- 31 Vízumkódex 41. cikk (2) bek. sával bízható meg: a) általános tájékoztatás a vízumszerzés feltételeiről 32 The first EU „Common Visa Application Centre” opens in Moldova. és a vízumkérdőívekről; b) a kérelmezők tájékoztatása a szükséges tá- Brussels, 25 April 2007. IP/07/561. Evelien Brouwer: Extraterritorial mogató dokumentumokról egy ellenőrző lista alapján; c) az adatok és a Migration Control and Human Rights. In: Bernhard Ryan – Valsamis kérelmek (többek között a biometrikus azonosítók) felvétele, valamint Mitsilegas (eds.): Extraterritorial Migration Control: Legal Challenges. a kérelmek továbbítása a konzulátus részére; d) a vízumdíj beszedése; The Hague, BRILL, 2010. 204–205. e) a konzulátuson, illetve a külső szolgáltatónál való személyes megjele- 33 A teljes listát lásd: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/ nés céljából adott időpontok egyeztetése; f) az úti okmányoknak a kon- homeaffairs/files/e-library/documents/policies/borders-and-visas/vi- zulátustól való átvétele (ideértve adott esetben az elutasításról szóló ér- sa-policy/docs/list_of_consular_presence_and_representation_en.xlsx tesítést is), majd a kérelmezőhöz való visszajuttatása. Vízumkódex 43. (2017.01.25.) cikk (6) bek. 34 A Vízumkódex 43. cikk (6) bekezdésében felsorolt tevékenységekre 28 Vízumkódex 43. cikk (4)–(5) bek. korlátozódnak. / / 24 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 25 EJSz2017_2 belív.indd 25 2017.07.25. 14:45:32

alkalmazásának biztosítása érdekében a tagállamok kooperációs mechanizmus kiépítésére törekszik az érin- konzulátusai és a Bizottság valamennyi illetékességi tett tagállamok illetékes külképviseleti szervei között területen való kooperációja, amelynek során ülések és azzal acéllal, hogy az uniós polgár a számára szükséges 39 jelentések nyomán a közös vízumpolitika alkalmazásá- konzuli védelmet megkapja. Az irányelv rendelkezé- val kapcsolatos gyakorlati információkat osztanak meg sei szerint, amennyiben valamely tagállam konzuli ha- 35 a vízumkibocsátásokkal kapcsolatban. Ez a tevékeny- tóságához konzuli védelem iránti kérelmet nyújt be egy ség ugyanis azon a hierarchikus kapcsolaton alapul, magát képviselettel nem rendelkező polgárnak valló amelyben a Bizottság mint – az EU közvetlen közigaz- személy, vagy ha a konzuli hatóság tudomást szerez egy 40 gatási szintjének – szakigazgatási csúcsszerv, míg a ilyen személyről, a rendkívül sürgős eseteket kivéve , tagállami konzuli hatóságok a végrehajtói hatalmi ág minden esetben haladéktalanul kapcsolatba kell lépnie legalacsonyabb szintjét képező – az EU közvetett köz- a polgár állampolgársága szerinti tagállam illetékes ha- igazgatási szintjén – vízumhatóságokként járnak el, így tóságaival, és tájékoztatnia kell azt minden lényeges ez az irányításfelügyeleti jogviszony keretében megva- körülményről, még mielőtt bármilyen segítséget nyúj- lósuló visszacsatolás az uniós vízumpolitika megvaló- tana. A konzultációnak olyan módon kell megvalósul- sulásáról. nia, hogy az érintett hatóságok megoszthassák egy- mással a releváns információkat annak érdekében, hogy az állampolgárság szerinti tagállam saját maga 3. AZ UNIÓS POLGÁR KONZULI VÉDELME nyújthasson konzuli védelmet, de elkerülhetővé váljon ÉRDEKÉBEN SZÜKSÉGES KONZULI HATÓSÁGI az, hogy az uniós polgárok visszaéljenek a konzuli vé- EGYÜTTMŰKÖDÉS delemhez való joggal. Alapesetben a konzuli védelem- hez való jog korábbi, 95/553/EK határozati szabályozá- A Maastrichti Szerződés által bevezetett uniós pol- sához hasonlóan tehát eljárási kötelezettséget kelet- 41 gárság intézményéhez kapcsolódik az uniós polgárok keztet , de elsősorban közreműködő-hatósági funkci- azon joga, hogy jogosultak bármely tagállam diplomá- ókat vár el a tagállamoktól harmadik állam területén, ciai vagy konzuli hatóságainak védelmét igénybe venni helyben található illetékes konzuli hatóságaiktól, és olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgár- csak másodsorban azt, hogy a helyszínen képviselt tag- ságuk szerinti tagállam nem rendelkezik képviselettel. állam hatósága járjon el érdemben. Az uniós polgár Jelesül: ugyanolyan feltételekkel jogosultak konzuli szempontjait figyelembe véve a nem elérhető közelség- 36 védelemre, mint az adott tagállam állampolgárai. A ben lévő saját konzuli hatóság hiánya esetén is nyitva 2015-ben elfogadott, és 2018 májusában hatályba lépő áll a lehetőség, hogy egy közelebbi – uniós tagállamhoz konzuli irányelv új dimenziókat nyit meg a hatóságok tartozó – konzuli hatóság segítségét kérje. Eszerint ab- kapcsolatrendszerében. Az irányelv, ahogyan a korábbi ban a harmadik államban, ahol nincs elérhető konzuli határozat is, csak példálózóan sorolja fel azokat a kö- képviselet, és az állampolgárság szerinti állam nem tud 37 rülményeket, amikor ilyen eljárás indokolt , egyebek- vagy nem kíván konzuli védelmet nyújtani, a magyar ben nem érinti a tagállamok azon hatáskörét, miszerint konzuli képviselet is el kell hogy lássa az uniós polgár maguk határozzák meg az állampolgáraiknak nyújtan- érdekvédelmét, feltéve, hogy azt a fogadó állam nem el- dó védelem körét. Az Alapjogi Karta ellenben az egyen- lenzi. A magyar állampolgárral ellentétben azonban, lő bánásmód követelménye mellé alapjoggá emelte a ilyen esetekben hatósági eljárást kizárólag kérelemre 42 konzuli védelemhez való jogot, amely proaktív hozzáál- indít meg. Ez esetben a magyar konzuli hatóság nem lást igényelt azoktól, akik eddig nem jogként szabályoz- az uniós polgár államának nevében jár el, eljárása és ták a kérdést, az alapjog hatékony érvényesüléséhez döntése azonban az Európai Unió működéséről szóló ugyanis beleértendő a megfelelő garanciarendszer el- szerződés (EUMSz) 23. cikke, valamint az Alapjogi Kar- 38 érhetősége is. Nem keletkeztet viszont automatikus ta 46. cikke hatékony érvényesülése érdekében auto- konzuli védelmi kötelezettséget, ilyen értelemben nem matikusan kölcsönös elismerés tárgyaként res iudica- írja át a nemzeti szabályokat, hanem elsődlegesen egy tának tekinthető. Alapjogról lévén szó, a garanciarend- szer léte kulcskérdés, így a konzuli hatóság eljárása és döntése ellen az irányadó eljárási szabályok alapján 35 Vízumkódex, 48. cikk (1), (4) bek. kell jogorvoslati lehetőséget is biztosítani. 43 36 Az Európai Unióról szóló szerződés. HL C 326, 2012.10.26. 13. A konzuli védelem körébe eső intézkedések azonban [EUSz] 20. cikk. (2) c); 23. cikk. Alapjogi Karta 46. cikk. különbözőek lehetnek, anyagi jogi jogharmonizáció 37 A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői csak az uniós polgár ideiglenes úti okmánnyal ellátása, által elfogadott határozat (1995. december 19.) az Európai Unió polgárai- nak diplomáciai és konzuli képviseletek általi védelméről 95/553/EK. HL 314, 1995.12.28. 73. 5. cikk.; Konzuli irányelv 9. cikk. 38 Ennek elsősorban azokban a tagállamokban van jelentősége, ahol a konzuli védelem nyújtása nem jogként van szabályozva. Egy 2010-es fel- 39 Annemarieke Vermeer-Kunzli: Where the Law Becomes Irrele- mérés szerint az akkor 27 tagállamból 16 esetében beszélhetünk konzu- vant: Consular Assistance and the European Union. International and li védelemhez való jogról, míg a többi esetben van példa arra, hogy nem Comparative Law Quarterly, 60. 2011. 969. jogi, hanem politikai kérdésként állnak hozzá, mint Ausztriában, vagy 40 Vö. 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szol- diszkrecionális jogkörbe tartozó közigazgatási hatósági döntésnek tart- gáltatás általános szabályairól (Ket.) 22. cikk (3) bek. ják, mint Spanyolországban, vagy egyszerűen csak nem is rendelkeznek 41 A határozatot egyöntetűen egyszerűsített formában elfogadott róla, mint Lengyelországban. CARE Final Report (2010) Consular and nemzetközi szerződésnek minősítették a tagállamok. CARE Report, 576. Diplomatic Protection. Legal Framework in the EU Member States. 42 2001. évi XLVI. törvény a konzuli védelemről (Konztv.) 3. cikk (4) http://www.careproject.eu/images/stories/ConsularAndDiplomati- bek., 19. cikk (9) bek. cProtection.pdf (2016.11.18.) [CARE Report] 611–613. 43 Konztv. 19. cikk (7) bek. / / 26 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 27 EJSz2017_2 belív.indd 26 2017.07.25. 14:45:32

illetve a hazatérési kölcsön esetében létezik, egyéb ese- kötelezettséget állapítson meg, és a harmadik állam ezt tekben az egyenlő bánásmód követelménye alapján ré- a kötelezettséget kifejezetten, írásban elfogadja. A har- szesül konzuli védelemben a képviselettel nem rendel- madik államokkal való megállapodás ez esetben nem kező polgár. A magyar konzuli hatóságok ilyen esetben megkerülhető, akkor sem, ha a konzuli kapcsolatokról az egyébként irányadó jogszabályok szerint járnak el az szóló bécsi egyezmény (BKE) írásbeliséget expressis 47 uniós polgár, illetve a vele tartózkodó családtag ügyé- verbis nem követel meg. A konzuli védelem nyújtásá- ben, a konzuli védelem nyújtására irányuló jogviszony- val összefüggő egyéb rendelkezések megtétele, ame- nak mindketten alanyai. A nem uniós polgárságú csa- lyek nem a szerződéses rendelkezésekből folynak, ha- ládtag felvet azonban némi problémát többek között az nem a határozatokból, az irányelvből, illetve a soft law ideiglenes úti okmány kibocsátása során, mivel az en- körébe tartozó iránymutatásokból következnek, és a nek kiadására irányuló hatósági jogviszonyban csak tagállamok hatóságainak eljárását determinálnák, 44 48 uniós polgár lehet jogalany, ügyfél. Ez esetben nem ugyanis még pactumnak sem tekinthetők. Ebből ere- tisztázott a konzuli hatóság további eljárási kötelezett- dően a hatékony konzuli védelmi rendelkezek megtéte- ségének köre. További jogviszony létesítése a nem uni- lének tényleges lehetőségéről indokolt szerződni a har- ós polgár családtag államának illetékes hatóságaival madik államokkal. pedig – előzetes, erre a kérdésre ki nem terjedő nem- Többek között ilyen problémák kiküszöbölése végett zetközi megállapodás hiányában – elsősorban diplomá- hívja fel a konzuli irányelv a figyelmet a gyakorlati ciai kérdés, és csak másodsorban hatóságok közötti megállapodások kötésére, továbbá a részletszabályok együttműködés, amelyre jelenleg nincs irányadó uniós kidolgozása, illetve a feladatok és az ezzel járó munka- 49 jogi rendelkezés azon kívül, hogy az uniós polgárral teher-megosztás céljából. Ennek szükségességéről utazó családtagot is megilleti származékos jogként a már a korábbi, határozati formában született szabályo- konzuli védelem. Egyúttal jogértelmezési probléma zás is szólt, eredménytelenül. Magyarországnak példá- adódhat a családtag fogalommal is, amelyet a konzuli ul Angolában nincs külképviselete, viszont 10 másik 50 irányelv nem határoz meg, a Ket. pedig az uniós csa- tagállamnak igen. Ez jelenleg párhuzamos illetékessé- ládegyesítési irányelvénél szélesebb körben vonja meg, get jelent, az illetékességi vita eldöntésére pedig nincs és nem köti önfenntartással összefüggő feltételekhez szabály, így a konzuli védelemért folyamodó uniós pol- 45 sem a hozzátartozói minőséget. A nemzeti jog konzuli gár szabad döntése lehet, hogy melyik állam konzuli védelmet előíró uniós jog effect utile elvnek megfelelő hatóságánál fogja a kérelmét benyújtani, de ugyanígy értelmezése a konzuli hatóság eljárási kötelezettségét dilemma az is, ha csak két választás létezik, például megalapozzák, de minden további eljárás függ attól, Fidzsi esetében, ahol csak Franciaország és az Egyesült 51 hogy ehhez a harmadik állam miként viszonyul, illetve Királyság rendelkezik külképviselettel. Ez elsősorban 52 hogy az eljáró konzuli hatóság állama milyen nemzet- a válsághelyzetek esetében jelent problémát, amikor közi kapcsolatokat ápol a nem uniós családtag állam- tömeges konzuli védelem iránti kérelmekkel kell szá- polgárság szerinti államával. Az uniós jog kötelezi a molni. Válsághelyzet esetén nyer igazán jelentőséget tagállamot a konzuli védelemmel összefüggésben meg- az, hogy a harmadik állam területén képviselettel ren- határozott eljárásra, ellenben a harmadik államra néz- delkező tagállamok választottak-e vezető államot, aki- ve, amelynek területén a konzuli hatóság a tevékenysé- nek konzuli hatósága a konzuli védelmi tevékenységet get kifejti, kifejtené, az EU-jognak nincs kötőereje. A koordinálja. Felmerül a kérdés, hogy ilyen esetekben nemzetközi jog általános szabályai alapján a harmadik szuprematív vagy együttműködési jogviszony létesül államok számára az EU joga pacta tertiis nec nocent nec 46 prosunt , vagyis a harmadik állam számára a szerző- dés valamely rendelkezése – az EUMSz 23. cikke, illetve 47 Vö. BKE 8. cikk; Knapp László: Az uniós polgárok diplomáciai és az Alapjogi Charta 46. cikke – csak akkor teremt kötele- konzuli védelméről II. Jog-Állam Politika, 2010/1. 108. 48 Vermeer-Kunzli (2011) i. m. 990. zettséget – ti. annak tűrését, hogy az uniós tagállam, 49 Konztv. 3. cikk.; Konzuli irányelv, 7., 10.; 12. cikk. akivel konzuli szerződése van, nem a saját állampolgá- 50 Konzuli védelem európai uniós polgárok számára külföldön. Ma- rának nyújtson konzuli védelmet – , ha a szerződésben gyarország–Angola. http://ec.europa.eu/consularprotection/represen- tations_hu?f%5B0%5D=im_field_country_of_origin%3A%5B%2A%20 részes felek szándéka arra irányul, hogy a rendelkezés TO%20%2A%5D&f%5B1%5D=im_field_target_country%3A70&iE= 1&fr=52&solrsort=ss_ms_country%20asc (2017.01.20.) 51 Konzuli védelem európai uniós polgárok számára külföldön. Ma- gyarország–Fidzsi. http://ec.europa.eu/consularprotection/represen- 44 A tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői tations_hu?f%5B0%5D=im_field_country_of_origin%3A%5B*+- által elfogadott határozat (1996. június 25.) egy ideiglenes úti okmány TO+*%5D&f%5B1%5D=im_field_target_country%3A139&solrsort=ss_ létrehozásáról, 96/409/KKBP. HL L 168, 1996.07.06. 4. II. melléklet 1. ms_country+asc&form_build_id=form-y6xzrq3gVpiCxwEORtQ6X- 45 A Ket. 172. cikk h) pontja alapján hozzátartozó az egyeneságbeli ro- B9U3DMLIx-7_qVVzBv4Iv8&form_id=just_cp_core_form (2017.01.20.) kon és annak házastársa; az örökbe fogadó és a nevelőszülő; az örökbe 52 A válsághelyzet fogalmát az irányelv ugyan nem határozza meg, de fogadott és a nevelt gyermek; a testvér, a házastárs, az élettárs; a házas- a polgári védelmi mechanizmus igénybevételi lehetőségéből következő- társnak, az élettársnak egyeneságbeli rokona, testvére és a testvér há- en az ilyen helyzet felöleli mindazt, amit például a magyar Konztv. végre- zastársa. Lásd még 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről, 8:1. hajtási rendelete itt felsorol. 17/2001. (XI. 15.) KüM rendelet a konzuli cikk (1) 1–2. pont. Vö. A Tanács 2003/86/EK irányelve (2003. szeptem- védelem részletes szabályairól, 1/A. cikk c) pont válsághelyzet: rendkí- ber 22.) a családegyesítési jogról HL L 251., 2003.10.3. 12–18. 4. cikk. vüli körülmények vagy események által előidézett olyan helyzet, amely 46 A szerződés harmadik állam számára – annak beleegyezése nélkül – jelentős számú magyar, illetve uniós polgárt hátrányosan érint vagy sem kötelezettségeket, sem jogokat nem hoz létre. Vienna Convention érinthet, és szükségessé teszi a konzuli szolgálat haladéktalan fellépését ont he Law of Treaties, Vienna, 23 May 1969, 1155 U.N.T.S. 331, [kihirdet- a konzuli védelem biztosítása érdekében. Válsághelyzetnek minősül kü- te: 1987. évi 12. törvényerejű rendelet, a továbbiakban: a szerződések lönösen az életet, testi épséget külföldön közvetlenül fenyegető termé- jogáról szóló bécsi egyezmény] 34. cikk. szeti katasztrófa, háborús cselekmény vagy fegyveres összeütközés. / / 26 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 27 EJSz2017_2 belív.indd 27 2017.07.25. 14:45:32

az illetékes – különböző tagállami – konzuli hatóságok ni, és tiszteletben tartják az Unió e területen folytatott között, tekintettel arra, hogy nemzetközi jogi keret- tevékenységét, efölött a Tanács és a Főképviselő őrkö- 57 megállapodás jelenleg nincs, az uniós jogi rendelkezé- dik. Az ő szavaikat pedig a küldöttségek tolmácsolják, sek pedig a konzuli igazgatást ilyen mértékben nem ír- akikkel a tagállamok diplomáciai képviseletei és az ják és hatásköri korlátok miatt nem is értelmezhetőek Unió küldöttségei a harmadik országokban és a nem- ekként, például Magyarország esetében egy külgazda- zetközi szervezetekben együttműködnek és hozzájá- sági és külügyminiszteri (kkm) utasítást felülírni vál- rulnak a közös intézkedések kialakításához és végre- sághelyzet esetén egy vezető állami konzuli hatósági hajtásához. A konzuli hatóságok, illetve uniós szervek rendelkezéssel. közötti együttműködési és információmegosztási köte- A vezető állam – ha a tagállamok kijelöltek ilyet – lezettség a tagállamok és a harmadik államok közötti 58 ugyanis a tagállamok a harmadik államba rendelt misz- bilaterális kapcsolatokat nem érinti , ámbár azzal, szió- vagy képviseletvezetője révén, és az Európai Unió hogy a tagállamok együtt munkálkodnak kölcsönös po- 53 helyi elnökségét ellátó állammal együttműködve ko- litikai szolidaritásuk erősítésén és továbbfejlesztésén, ordinálja a legmegfelelőbb előkészítő intézkedéseket. és ennek szolgálatában kötelesek tartózkodni minden Jelentős konzuli válság esetén pedig a vezető állam olyan cselekvéstől, amely ellentétes az EU érdekeivel, misszió- vagy képviseletvezetője hozza meg az uniós illetve ronthatja az EU mint kohéziós erő eredményes- polgárok érdekét szolgáló konzuli védelmi intézkedé- ségét a nemzetközi kapcsolatokban, kihatással bír a seket, továbbá szervezi és irányítja a segítségnyújtást kétoldalú kapcsolatokra is, hiszen minderre csak a fo- és szükség esetén az evakuálást. Konzuli feladataik gadó állam hozzájárulásával kerülhet sor annak terüle- azonban nincsenek, azokat a tagállami konzuli hatósá- tén. Az együttműködési jogviszony tartalmának prob- 54 gok látják el. A vezető állam képviseletvezetőjének lémái pedig kihatnak a hatósági jogviszony tartalmára feladatai körében a vezető állam elvének konzuli ügyek- is, ami szorosan kapcsolódik ahhoz, hogy jelenleg az ben történő alkalmazására vonatkozó iránymutatás a uniós közigazgatási eljárásjog fragmentált, és nincs át- többi tagállam – és azok harmadik államba akkreditált fogó szabályozása, amihez biztos kézzel nyúlhatnánk képviseleti munkájának – irányába koordinációról be- akkor, ha például a konzuli védelem során született szél, amelynek célja, hogy erősítse az EU tagállamai kö- döntésekkel szemben az uniós polgár jogorvoslattal kí- zötti konzuli együttműködést. Ennek érdekében hozott vánna élni. A jogelméleti probléma ugyanis nem áll meg intézkedése a tagállamok irányába ugyan nem lehet kö- ott, hogy konzuli feladatokat csak a tagállami konzuli telező, nem adhat utasítást a tagállamok konzuli védel- hatóságok jogosultak végezni, így jogviszonyba a pol- met ellátó külképviseleti szervei vezetőjének, ha vi- gár csak a hatósággal kerül. A konzuli feladatok kap- szont kötőerő nélküliek, akkor nem biztosítható az csán létrejövő jogviszonyok felelősségi kérdések is egy- egységes fellépés, hiszen a konzuli hatóságok irányítá- ben, amelyeket a jogalkalmazási problémák kiküszöbö- sa végső soron az államuk kezében van. Jelenleg uniós lése érdekében tisztázni szükséges és egyben megte- kötelező hatályú szabályozás az együttműködés mi- remteni a kiszámítható és átlátható eljárást ilyen ese- 55 kéntjére nézve nincs, a soft law pedig nem köti az álla- tekben. mot, így annak hatóságait sem, az együttműködési jog- viszony tartalmát pedig képlékennyé teszi. A közigaz- gatási jogviszonyok sajátossága ugyanis a közhatalom, 4. A JELENLEGI HELYZET ÉS A JÖVŐ és ezzel a kikényszeríthetőség jellemzője, ami a soft law NAGY KÉRDÉSEI esetében kétséges. Kétségessé válik ezzel továbbá a ha- tósági jogviszonyok – amely a konkrét bajba jutott uni- Olyan esetben, amikor képviselettel nem rendelkező ós polgár, illetve családtagja, és az eljáró konzuli szol- polgárok védelemre szorulnak egy harmadik ország- gálat között fennáll – tartalma is, hiszen jelen esetben a ban, hatékony együttműködésre és annak koordináció- kéttípusú jogviszony egymással interdependens. Köti jára van szükség. A harmadik országban jelen lévő és azonban a tagállamokat a lojális együttműködés köte- segítséget nyújtó tagállamnak és a polgár állampolgár- 56 lezettsége , és az, hogy tevékenyen és fenntartások sága szerinti tagállamnak szorosan együtt kell működ- nélkül kötelesek az EU kül- és biztonságpolitikáját a nie. A képviselettel nem rendelkező polgárok esetében lojalitás és a kölcsönös szolidaritás jegyében támogat- a helyi konzuli együttműködés összetettebb lehet, mi- vel a helyszínen nem képviselt hatóságokkal – adott esetben például az illetékes nagykövetségekkel vagy konzulátusokkal – való koordinációt igényel. 59 53 Dimitar Dermendzhiev: The Emergence of a Network of ‘European Embassies’: Increasing Cooperation between EU Delegations and Mem- Ahogyan a konzuli hatóságok közötti kialakult a ví- ber State Diplomatic Missions. EU Diplomacy Papers, 10/2014. 9–10. zumhatósági képviseleti rendszer, úgy a konzuli véde- 54 A vezető állam elvének konzuli ügyekben történő alkalmazására vo- lem esetében is valószínűsíteni lehet, hogy működni fog natkozó európai uniós iránymutatások (2008/C 317/06) HL C 317 a természetes rendeződési folyamat. Ellentétben azon- 2008.12.12. 6. 2. pont. 60 55 Lásd például: Guidelines on consular protection of EU citizens in ban a megosztott uniós hatáskör vízumpolitikaként third countries. Brussels, 5 November 2010, 15613/10. COCON 40 PESC 1371.; Common practices in consular assistance and crisis coordination. Common practices in consular assistance and crisis coordination. Brus- sels, 9 June 2010, 10698/10. COCON 28, PESC, 745; Guidelines for further 57 EUSz 24. cikk (3) bek. implementing a number of provisions under Decision 95/553/EC. Brus- 58 Dermendzhiev i. m. 14. sels, 24 June 2008, 11113/08, PESC 833 COCON 10. 59 Konzuli irányelv, preambulum, (7) bek. 56 EUSz 4. cikk (3) 60 EUSz 4. cikk (2) bek. j) pont. / / 28 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 29 EJSz2017_2 belív.indd 28 2017.07.25. 14:45:32

egységes anyagi jogi rendelkezések és eljárásjogi kere- ködésre fókuszálva, kiegészítő, támogató, összehango- teket adott, úgy ez a háttér a konzuli védelem esetén ló hatáskörben eljárva az uniós jogalkotásra bízni a hiányzik. Maga a konzuli irányelv deklarálja, hogy az szükséges részletkérdések eljárásjogi alapjainak meg- uniós polgár saját tagállama nagykövetségének vagy alkotását az anyagi rendelkezések érvényre juttatása 61 konzulátusának hiányával járó rést világos és stabil érdekében. Ezáltal, a szuprematív jogviszonyok szük- szabályrendszer kialakításával kell orvosolni. Ehhez ségképpen determinálni fogják a konzuli hatósági azonban az irányelv csak felhívást tesz közzé annak el- együttműködési jogviszonyokat is. lenére, hogy ez esetben több konzuli feladattípus – és ezzel több lehetséges jogviszonytípus – is érintett, a jogbiztonság és a kiszámítható eljárás érdekében, szük- 61 Diana-Urania Galetta: Procedural Autonomy of EU Member States: séges lenne továbbgondolni, hogy ne a tagállamok meg- Paradise Lost? A Study on the „Functionalized Procedural Competence” of állapodásaira várjunk, hanem az igazgatási együttmű- EU Member States. Heidelberg, Springer, 2010. 11. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGOK KONKRÉT NORMAKONTROLL- HATÁSKÖRÉNEK ALAKULÁSA NEMZETKÖZI SZINTEN MANHERTZ TAMÁS ISTVÁN PhD-hallgató (PPKE JÁK) 1. BEVEZETÉS olyan jogszabály alkotmányellenességét, amely az al- kotmányba ütközik, ha a normát az adott ügyben alkal- A normakontroll az alkotmánybíróságok egyik legjel- mazni kellene. 2 legzetesebb funkciója. Vizsgálódásunk középpontjában az utólagos felülvizsgálat, azon belül is a bírói kezde- ményezés áll. Ebben a tekintetben az alkotmánybíró- 1.1. AUSZTRIA ság már egy kihirdetett jogszabályt vizsgál, amely egy egyedi ügy elbírálása kapcsán lenne alkalmazandó. Hans Kelsen, az európai modell alapjául szolgáló A konkrét normakontroll lényeges eleme, hogy az al- osztrák alkotmánybíróság elméleti megalapozója sze- kotmányellenes norma észlelésekor az alapügyben el- rint minden alkotmányos érintettségű jogvita eldönté- járó bíróság nem semmisítheti meg azt, de nem is te- se az alkotmánybíróságok kizárólagos hatásköre kell kinthet el az alkalmazásától. Ebben az esetben a rendes legyen, míg az alkotmánynál alacsonyabb szintű törvé- bíróság az alkotmánybírósághoz fordul, kérelmezve az nyek alkalmazását igénylő ügyeket a rendes bíróságok érintett norma alkotmányossági felülvizsgálatát. E ha- (végső soron a legfelsőbb bíróság) bírálják el. Ennek el- táskört vizsgálva az alkotmánybíróság és a rendes bí- lenére az 1920. évi alkotmány még csak az absztrakt róságok közötti munkamegosztás elve tapasztalható. normakontrollt ismerte, így érdemi kapcsolat nem volt Egy jogszabály alkotmánykonformitásáról való határo- a rendesbíróságok és az alkotmánybíróság között. 3 zat meghozatala az alkotmánybíróság feladata, mivel A bírósági megkeresés intézménye Charles Eisen- az ennek megítéléséhez szükséges szakértelemmel mann elméleti munkássága hatásának, eredménye rendelkezik. Az alapügyben eljáró bíróság azonban (1928), amely a gyakorlat szintjén 1929-ben valósult minden elé kerülő ügyben köteles megvizsgálni, hogy meg: a Közigazgatási Bíróság és a Legfelsőbb Bíróság az alkalmazandó norma, ill. annak egyedi ügyben tör- ugyanis előterjesztővé lépett elő törvények alkotmá- ténő alkalmazása az alkotmánynak megfelel-e. Ebből nyosságának kérdése kapcsán, ha a kifogásolt normák következően a rendes bírónak az alkotmány szabályait az említett bíróságok valamely határozatát érintik. E is tiszteletben kell tartania, nem csak az adott esetre jogosítvánnyal inkább a Közigazgatási Bíróság élt, a vonatkozó joganyagot. 1 Legfelsőbb Bíróság kevésbé. Az Alkotmánybíróság hi- A konkrét normakontroll főként az európai modell al- vatalból járt el, ha a kifogásolt törvény a testület vala- 4 kotmánybíróságain ismeretes hatáskör (a francia Al- mely határozatát érintette. Ha az Alkotmánybíróság kotmánytanácsot kivéve). E hatáskör gyökerei az ame- rikai rendszerben találhatók meg, mivel a decentrali- zált modell valamennyi – szövetségi és tagállami – bí- 2 Tóth Judit – Legény Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog. Buda- róság számára is lehetővé teszi, hogy megállapítsák pest, Complex Kiadó, 2006, 217–218., ill. 253. 3 Lech Garlicki: Alkotmánybíróságok kontra legfelső bíróságok. Fundamentum, 2010/1. szám, 5–6. 1 Herbert Küpper: Az alkotmány, a törvény és a(z alkotmány)bírásko- 4 Szabó István: Ausztria államszervezete 1918–1955. Budapest, dás – magyar kihívások és német tapasztalatok. Kodifikáció és közigaz- PPKE-JÁK, 2010. 505–506. [Ausztria 1920.évi alkotmányának 1929-es gatás, 2013/1. szám, 8. novelláris módosítása 140. cikk (1) bekezdés]. / / 28 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 29 EJSz2017_2 belív.indd 29 2017.07.25. 14:45:32