POLLÁK KITTI: Ket. „francia módra” – Az új francia közigazgatási eljárási kódex

ket. „francia Módra” 1 Az új frAnciA KözigAzgAtási Eljárási KódEx Pollák Kitti egyetemi tanársegéd (NKE ÁKK) 1 Franciaországban 2016. január 1-jén hatályba lépett például kiemelten a közigazgatási eljárást is. Francia- a Közigazgatási Eljárási Kódex, a „Code des relations országban „la procédure administrative” alatt általában 8, 9 entre le public et l’administration” (a továbbiakban: a közigazgatási bírósági eljárást értik. Ha a magyar 2 CRPA). Habár a francia szakirodalomban e Törvény- közigazgatási hatósági eljárás fogalmi megfelelőjét ke- 10 könyv elfogadásának indokoltsága évtizedek óta fenn- ressük, akkor az leginkább a „la procédure administra- 3 álló kérdés, mégis megalkotását számos tényező hát- tive non contentieuse” azaz a nem bírósági, nem jogvi- 11 4 ráltatta. A CRPA hatályba lépésével azonban Francia- tás, közigazgatási eljárásrésznek feleltethető meg. ország is csatlakozott azon országok csoportjához, me- A tanulmányban ez utóbbi értelemben használjuk a lyek kodifikált, lex generalis törvénykönyvvel rendel- közigazgatási eljárás kifejezést. 12 5 keznek a közigazgatási eljárások tekintetében. Jelen tanulmány célja a francia közigazgatási eljárási szabá- lyok kodifikációjának rövid történeti áttekintését kö- 1. HarMinc év Hezitálás 13 vetően, a CRPA sajátosságainak, hatályának, szerkeze- tének és főbb szabályainak az elemzése. A tanulmány A francia közigazgatási eljárásra vonatkozó szabá- zárásaként az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutató- lyok kodifikációját röviden a következőképp lehetne hálózata (a továbbiakban: ReNEUAL) által kidolgozott összegezni: „először megtervezett, utána elhagyatott, 15 14 Európai Unió Közigazgatási Eljárási Modell-szabályok végül megalkotott.” „Régi ötlet” ez az átfogó új kódex, francia kodifikációra gyakorolt hatását vizsgáljuk. 6 de legalább annyira hányattatott sorsú, mint Magyar- Elöljáróban megjegyeznénk, hogy a magyar szakiro- dalom még igen hiányos az új törvényt illetően és saj- nos általában is a francia közigazgatási jog témaköré- 8 Lásd például: David Bailleul: Le procès administratif. LGDJ, Lexten- ben, ezért főképp francia forrásokat használtunk fel. A so éditions, 2014., René Chapus: La justice administrative: evolution et tanulmány megírásában további nehézséget okozott az codification, Lecture du code de justice administrative. Revue Française a tény is, hogy Franciaországban a magyartól eltérően de Droit Administratif, 2000. 929. 7 értelmeznek egyes közigazgatási jogi fogalmakat, így 9 Erre hívja fel a figyelmünket Patyi András is, mikor megjegyzi, hogy „a francia közigazgatási eljárási jog döntően a közigazgatás bírósági, pe- res eljárással foglalkozik.” Patyi András: A közigazgatási eljárásjog Fran- ciaországban. In: Patyi András (szerk.): Közigazgatási jog II. Közigazga- 1 A tanulmányban a magyar közigazgatási hatósági eljárás és szolgál- tási hatósági eljárásjog. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2007. 701. tatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény ismert rövidí- 10 „Hatósági eljárás a közigazgatási szerven kívüli jogalany ügyében tését (Ket.) használjuk. megvalósuló, jogilag szabályozott cselekvési rend, mely egyedi ügy intézése 2 A „Code des relations entre le public et l’administration” szószerinti for- során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi dítása a „köz” és a közigazgatás közti kapcsolatok Kódexe. A tanulmány- helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, köz- ban a „köz” kifejezés helyett a magyar nyelvben meghonosodott és széles vetlen jogi hatást gyakorló egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetőleg értelmű „ügyfelek” kifejezést használjuk, hiszen a CRPA az ügyfelek és a érvényesítése érdekében jön létre.” Patyi András: Az eljárás és az eljárás- közigazgatás közötti kapcsolatokat szabályozó Törvénykönyv. A magyar jog fogalma, a hatósági eljárás szabályozásának története. In: Patyi And- ügyfél kifejezés szószerinti francia fordítása „le client” szó lenne, amely- rás (szerk.): A Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest–Pécs, nek használata nem igazán terjedt el a francia közigazgatási jogban. Dialóg Campus Kiadó, 2012. 21–34. 3 Charles-André Dubreuil: Le champ d’application des dispositions 11 A francia szakirodalom a nem bírósági, nem jogvitás közigazgatási du code. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 17. eljárásnak az egyoldalú vagy többoldalú közigazgatási aktusok létrejöt- „Ami az aktus kiadását megelőző „nem jogvitás” közigazgatási eljárást 4 tének szabályozását tekinti. Lásd: Genevieve Gondouin – Veronique In- illeti, azt eredetileg éppen úgy mint az angol közigazgatásban nem tartot- serguet-Brisset – Agathe Van Lang: Dictionnaire de droit administratif ták a közigazgatási jogra tartozónak, e tekintetben tehát a közigazgatás (6e édition). Sirey – Dictionnaires, Édition Dalloz, 2011. 341–342., Pascal cselekvési szabadsága teljes.” Lásd: Lőrincz Lajos (szerk.): Eljárási jog a Gonod: La codification de la procédure administrative. Actualité Juri- közigazgatásban. Budapest, Unió Kiadó. 2003. 31; Az a tény, hogy a köz- dique Droit Administratif, 2006. 489., Jean Waline: Droit Administratif igazgatási jog, így a közigazgatási eljárásjog is alapvetően a joggyakorla- (24e édition). Édition Dalloz, 2012. 422–424. ton keresztül ismerhető meg Franciaországban szintén nem könnyítette 12 A tanulmányban szereplő francia szakkifejezések fordításának meg az eljárási jog kodifikációját. Lásd: Delphine Costa: Nullus codex alapját: Bárdosi Vilmos – Trócsányi László: Magyar–francia–magyar sine definition. Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 185. jogi szótár. Budapest, KJK–KERSZÖV, 2001. és Kovács Zsuzsanna − Pusz- 5 Daniel Labetoulle: Le code des relations entre le public et l’admi- tai Zsuzsanna: Francia–magyar jogi szótár. Budapest, 2011., c. munkái nistration. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 1. adják. Felhasználtuk továbbá a Francia Alkotmány magyar fordításait: The Research Network on EU Administrative Law: http://www.re- Trócsányi László – Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unió- 6 neual.eu/ ban. Budapest, KJK–KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2005. 375–403, Ádám 7 Nemcsak az értelmezési, hanem a fordítási nehézségek is nehezítet- Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Buda- ték a témakör feldolgozását, hisz traduttore, traditore (a fordító áruló) – pest, Corvina Kiadó, 2007. 205–230. hangzik az ismert olasz mondás. Kosztolányi műfordításra vonatkozó 13 A fejezet címét Pascale Gonod-tól kölcsönöztük. Pascale Gonod: Co- szavai pedig itt is helytállóak: „fordítás mindig ferdítés is.[…] Minden for- dification de la procédure administrative. La fin de « l’exception frança- dítás csak egyezmény, kompromisszum Eszmény és Valóság között, megal- ise » ? Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 395. kuvások sorozata, a föladat legügyesebb megoldása – ha úgy tetszik –, el- 14 Costa: i. m. 185. més csalás.” In: Ábécé a fordításról és ferdítésről. In: Kosztolányi Dezső: 15 Rémy Schwartz: Le code de l’administration, Actualité Juridique Nyelv és lélek. Budapest, Osiris Kiadó, 1999. 511–515. Droit Administratif, 2004. 1860. / / 26 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 27

országon a Közigazgatási Perrendtartásról szóló tör- sem járt sikerrel, mert vagy a jogszabály megalkotására vény kodifikációja. illetve elfogadására nem került sor (tervezet maradt), Franciaországban, Magyarországhoz hasonlóan vagy nem volt a közigazgatási eljárásnak átfogó, általá- több ször kiújult az az elméleti vita is, hogy egyáltalán nos jellegű szabályozása. lehetséges-e kodifikálni a közigazgatási jogot, így a Az 1980-as évek végének kiemelkedő jelentőségű in- 16 közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályokat. Az tézményi változása volt a Legfőbb Kodifikációs Bizott- 23 1970-es években már – néhány elméleti munkával pár- ság életre hívása, amely az 1989. szeptember 12-i 24 huzamosan, amelyek a közigazgatási eljárás általános 89-647 számú miniszterelnöki rendelettel jött létre 17 szabályainak megalkotását sürgették – olyan jogsza- és mind a mai napig központi szerepet játszik a francia 25 bályok is elfogadásra kerültek, amelyek a közigazgatás törvénykönyvek – így a CRPA – megalkotásában. és az ügyfél közti kapcsolatokat kívánták egyszerűsíte- A CRPA megalkotásának közvetlen előzménye volt, 18 ni. Az 1980-as évektől a jogalkotó különböző elneve- hogy 2012. december 18-án a Minisztériumok közti Ál- zések alatt többször próbálta a közigazgatási eljárás ál- lami Szerepvállalás Modernizációjáért felelős Bizottság talános szabályait tartalmazó törvénykönyv kodifiká- újra napirendre tűzte a közigazgatás és az ügyfelek cióját befejezni. Elsőként említendő az 1983. november közti kapcsolatokra irányuló szabályok kodifikáció- 26 28-i 83-1025 számú minisztertanácsi rendelet 19,20 és a ját. Ezt követően, közel három évtizednyi várakozás 21 Közigazgatási Törvénykönyv tervezete. Másrészt ide után az események felgyorsultak: Jean-Marc Ayrault vonható a 2000. április 12-én elfogadott, az állampolgá- miniszterelnök 2013. március 27-i körlevelében a köz- rokat a közigazgatással szemben megillető jogokról igazgatás és az ügyfelek közti kapcsolatokra vonatkozó szóló törvény is (ez utóbbi jogszabály a továbbiakban: Törvénykönyvet azon törvénykönyvek csoportjába so- 22 loi DCRA). Ám egészen 2016-ig egyetlen próbálkozás rolta, amelyeket meg kell alkotni, mégpedig teljesen új 27 alapokon. A miniszterelnök a Kormány Főtitkárságát nevezte meg az ügyfelek részére vademecumnak, út- 16 Edourd Laferrière Traité de la juridiction administrative et des mutatónak szánt Törvénykönyv megalkotásáért fele- 28 recours contentieux c. munkájában a francia közigazgatási jog kodifiká- lős szervnek. A 2013. november 12-i 2013–1005 számú lását már a XIX. század végén is kétségesnek tartotta, Lásd: Edourd Laferrière: Traité de la juridiction administrative et des recours conten- törvény 3. cikke felhatalmazta a Kormányt, hogy egy- tieux. Paris, Berger-Levrault et Cie, 1887–1888, tome 1, VII.; Schwartz szerűsítse a közigazgatás és az állampolgárok közti i. m. 1860. kapcsolatokat és törvényerejű kormányrendeletben fo- Például: Céline WEINER: Vers une codification de la procédure admi- 17 gadja el a CRPA törvényi részét, amelyre egy – a 2013. nistrative: étude de science administrative comparée. Paris, Presses Uni- versitaires de France, 1975. Így például: az 1973. január 3-i az ombudsman felállításáról szóló tör- 18 vény,az 1978. január 6-i 78-17. számú az informatikáról, a fájlokról és ezzel került először újra megalkotásra az állampolgárok és a közigazgatás kapcsolatos jogokról szóló törvény, az 1978. július 17-i 78-753. számú a köz- kapcsolatának javítására vonatkozó jogszabály, azonban egy olyan tör- igazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló törvény, az 1979. jú- vény született, amely semmiképp nem tekinthető egy egységes, átfogó, a lius 11-i 79-587. számú a közigazgatási aktusok indokolására és a közigaz- közigazgatási eljárásra vonatkozó törvénykönyvnek: tartalmilag hete- gatás és a közösség kapcsolatának javítására vonatkozó törvény. rogén, viszonylag rövid, összesen 43. cikket tartalmazott. A törvény ha- 19 Jelen tanulmány nem ismerteti a francia jogforrási hierarchiát, ám tálybalépésekor számos elemzés készült, lásd például: Bénédicte Delau- mindenképp szükséges megjegyeznünk, hogy a francia ordonnance és nay: La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs re- décret szavak közti különbséget. A francia Alkotmány 38. cikke kimond- lations avec les administrations. Revue du Droit Public et de la Science Poli- ja, hogy: „A kormány programjának végrehajtása végett kérheti a Parla- tique en France et a l’Etranger. 2000. 1201–1221., Jean-Claude Ricci: La ment felhatalmazását, hogy korlátozott időtartamra törvényerejű kor- loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations mányrendelettel olyan területeken is intézkedéseket hozzon, amelyek a tör- avec les administrations. Revue générale des collectivités territoriales, vény illetékességi területébe tartoznak.” Az ordonnance-t tehát törvény- 2000. 220–238. erejű kormányrendeletnek fordítjuk, míg a décret-t rendeletnek nevez- 23 A Kodifikációs Legfőbb Bizottság, a Commission supérieure de codifi- zük, ez utóbbi esetében megjelöljük annak alkotóját is. Ha a rendeletet cation a Törvények és Rendeletek Egyszerűsítéséért és Kodifikációjáért megvitatták a kormányértekezleten, a Miniszterek tanácsán (décret en felelős Legfőbb Bizottság (Commission supérieure chargée d’étudier la co- conseil des ministres), akkor minisztertanácsi rendeletnek nevezzük, ez dification et la simplification des textes législatifs et règlementaires) jog- esetben a rendeletet a köztársasági elnök írja alá (décrété). Lásd: Ádám: utódjaként jött létre. Lásd: Décret n°48-800 du 10 mai 1948 instituant une i. m. 247. commission supérieure chargée d’étudier la codification et la simplification 20 Décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre des textes législatifs et règlementaires l’administration et les usagers, amelynek csak a II. fejezete [4–9. §] tartal- 24 Décret n°89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au mazott a közigazgatási eljárásra vonatkozó rendelkezéseket. fonctionnement de la Commission supérieure de codification 21 A Közigazgatási Törvénykönyv (azaz a Code de l’administration) ere- 25 Az 1990–2000. években a Kodifikációs Legfőbb Bizottság égisze deti koncepciója az volt, hogy a Törvénykönyv I. könyve a törvényi szintű alatt került sor a törvénykönyvek kodifikációjára. Lásd: Geneviève Kou- általános szabályokat tartalmazta volna. Az I. könyv 1. részében a köz- bi: Retour á la programmation des codes. La Semaine Juridique Admi- igazgatás és az ügyfél közti kapcsolatok; míg az I. könyv. 2. részében a nistrations et Collectivités territoriales. n° 17, 22 Avril, 2013. 2115. közigazgatás szervezetrendszere került volna szabályozásra. Ehhez 26 Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique. Te- kapcsolódtak volna a rendeleti szintű szabályok a Törvénykönyv II. vékenységét lásd: http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/ könyvében. A Közigazgatási Törvénykönyv az eredeti elképzelés szerint fichiers-attaches/dp-cimap_18-12-12-releve_decisions.pdf 10. sosem készült el. Lásd: Gonod (2014): i. m. 395. 27 2013. március 27-i körlevél (Circulaire de Premier Ministre du 27 Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans 22 mars 2013) a kodifikációs munkálatokat három csoportra különítette el: leurs relations avec les administrations. A magyar szakirodalom a francia egyrészt vannak olyan törvénykönyvek, amelyeket véglegesíteni kell közigazgatási eljárásra vonatkozó általánosabb hatályú és jellegű jog- (például az Energiára vonatkozó Kódex, etc.), másodrészt vannak olyan szabályként nevesíti a Loi DCRA-t. (Lásd például: Lőrincz Lajos: Fran- törvénykönyvek, amelyeket meg kell alkotni – teljesen újonnan. Har- ciaország közigazgatása. In: Szamel Katalin – Balázs István – Gajdusc- madrészt, vannak olyan törvénykönyvek, amelyeknek felülvizsgálata hek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európia Unió tagállamainak közigaz- szükséges (ide sorolható például: a Választási Törvénykönyv; Fogyasz- gatása. Budapest, Wolters Kluwer csoport Complex Kiadó, 2011. 261.) tóvédelmi Törvénykönyv, etc.) Lásd részletesen az egyes kategóriák Ezzel annyiban tudunk egyetérteni, hogy maga a törvény rendelkezik elemzését: Koubi: i. m. 2115. általános jellegű és a közigazgatási eljárásra vonatkozó szabályokkal, de 28 Mattias Guyomar: Les perspectives de la codification contemporai- ez csak a Loi DCRA-nak egy része (II. címe). Igaz, hogy 1983 óta ekkor ne. Actualité Juridique Droit Administratif, 2014. 400. / / 26 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 27

november 12-i 2013-1005 számú törvény kihirdetésé- vében az első helyen még a Törvénykönyv szervi hatá- 29 től számított – huszonnégy hónapos határidőt tűzött. lya, a közigazgatás szerepelt; a későbbiekben – hosszú Az, hogy a CRPA valóban megalkotásra került több té- vitát követően – ez megváltozott és a végleges címben nyezőre vezethető vissza, így különösen politikai tá- már első helyen a személyi hatály, az ügyfél áll. A jogal- mogatottságára, a hatékony időbeosztásra és az újsze- kotó azért választotta a Törvénykönyv személyi hatá- rű jogalkotási szemléletmódra. 30, 31 A CRPA törvényi ré- lyát meghatározó kifejezésként a francia „public” szót, szét a 2015. október 23-i 2015-1341 számú törvényere- mert ezzel is érzékeltetni kívánta azt, hogy a közigaz- 38 32 jű kormányrendelet , míg a rendeleti részét a 2015. ok- gatás a közt szolgálja. Továbbá, így a jogalkotónak tóber 23-i 2015-1342 számú minisztertanácsi rende- nem kellett különbséget tennie a közigazgatás alanya, 33 let kodifikálta. az igazgatott, azaz „administré” és a közigazgatást igénybe vevők, azaz „usagers” kifejezések közt sem. 39, 40 A korábbi jogszabályokban a francia „public” kifejezés 2. a crpa jogalkotási sajátossága használata nem terjedt el annyira, mint például a loi és a kódex Hatálya DCRA címében is szereplő, „citoyen” azaz állampolgár 41 szó, amelynek szimbolikus és a politikai jelentősége is 42 34 A CRPA igen egyedi jellegű kódexként született meg, nagyobb. Mindazonáltal a CRPA címválasztását akár hiszen egyszerre tartalmazza a törvényi és rendeleti úgy is tekinthetjük, mint egy korábbi fordulathoz való szabályokat és a cikkek egymást követő számozással visszatérést, hiszen az 1978. július 17-i 78-753. számú a jelennek meg: L betű alatt a törvényi, R betű alatt a ren- közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférésről 43 35 deleti rész. Az adott témakörhöz, jogintézményhez szóló törvény teljes címében szintén ez a szó szere- 44 tartozó törvényi részt követi a rendeleti rész. Igaz, egy pelt. A CRPA L100-3 cikke pontosan meghatározza a cikkben a bekezdések közt is fennállhat az az eset, hogy Törvénykönyv személyi hatályát: „a) minden természe- a törvényi és a rendeleti szabályok egymás után talál- tes személy, b) minden magánjogi jogi személy, kivéve, hatóak meg. Ezzel az újfajta jogalkotási technikával a azon jogi személyek körét, akik közszolgáltatást látnak CRPA alkotóinak az volt a célja, hogy a szabályozás az el, ha e feladatukat végzik.” 45 ügyfelek számára átláthatóbb, könnyebben értelmez- A CRPA a szervi hatályát is definiálja. A címben egyes hető legyen. 36 számú alakban szerepel a közigazgatás azaz „admi- A CRPA hatálya vonatkozásában a jogalkotónak az nistration”. A CRPA L100-3 cikke alapján, közigazgatás egyik célkitűzése az volt, hogy a Törvénykönyv címe alatt értjük: „az államigazgatási szerveket, a területi kö- egyben a hatályát is meghatározza. Ez a személyi, szer- zösségeket, ezek közintézményeit és azon közjogi vagy vi és tárgyi hatály tekintetében sikerült is. 37 magánjogi szervezetek és személyek körét, akik közszol- A CRPA címében először a Törvénykönyv személyi gáltatást látnak el, ebbe beletartozik a szociális bizton- 46 hatálya jelenik meg. Habár, Jean-Marc Ayrault minisz- ság szervezetei is.” terelnök 2013. március 27-i körlevelében, a Kódex ne- A CRPA a korábbi Közigazgatási Törvénykönyv terve- zetéhez (Code de l’administration) képest tárgyi hatá- lyát igencsak leszűkíti, kizárja mindazon szabályokat, Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à amelyek a közigazgatási szervek rendszerére és hatás- 29 47 simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. E törvény a köreire vonatkoznak, viszont a CRPA-t – ha a speciális Kormány számára szintén előírta, hogy elő kell készíteni a Parlament jogszabályokban ellentétes rendelkezés nem található számára a törvényerejű kormányrendelet közzétételétől számított há- rom hónapon belül a CRPA-ra vonatkozó ratifikációs törvénytervezetet. – akkor a közigazgatás és a közigazgatásban dolgozók 30 Lásd: Marie-Anne Levêque − Célia Verot: Comment réussir à simp- közötti kapcsolatokban is alkalmazni kell. 48 lifier? Un témoignage à propos du code. Revue Française de Droit Admi- Az időbeli hatály tekintetében, a CRPA legnagyobb nistratif, 2016. 12. része 2016. január 1-jén lépett hatályba. A CRPA II. 31 2013. január és 2015 októbere közti feszített jogalkotási időszakot könyv IV. címe, amely a közigazgatási aktusok hatályon részletesen ismerteti: Maud Vialettes – Cécile Barrois de Sarigny: La fabrique d’un code. Revue Française de Droit Administratif , 2016. 4. Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions 32 législatives du code des relations entre le public et l’administration 38 Assemblée Nationale, Rapport n°1342 de Hugues Fourage : http:// Décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015 relatif aux dispositions régle- 33 www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r1342.asp mentaires du code des relations entre le public et l’administration (Décrets 39 Koubi: i. m. 2115. en Conseil d’Etat et en conseil des ministres, décrets en Conseil d’Etat et déc- 40 A két kifejezés közti különbség mindenképp érzékelhető, egyes jog- rets) szabályok külön-külön is nevesítik így például: Loi n° 2009-526 du 12 mai 34 A CRPA egyik sajátosságának nevezi ezen jogalkotási technikát, 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procé- Philippe Terneyre – Jean Gourdou: L’originalité du processus d’élabo- dures (1) Chapitre I.er: Mesures de simplification en faveur des citoyens et ration du code: le point de vue d’universitaires membres du « cercle des des usagers des administrations experts » et de la Commission supérieure de la codification. Revue 41 Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámolója: Commission Française de Droit Administratif, 2016. 9. supérieure de codification, Vingt et cinquième Rapport Annuel, 2014. Avis n° 35 Az ezzel kapcsolatos dilemmákkal és jogtechnikai lehetőségekkel 2 Projet de code des relations entre le public et les administrations, 21. kapcsolatosan lásd: Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámo- 42 Delaunay: i. m. 1196. lója: Commission supérieure de codification, Vingt et cinquième Rapport 43 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’améliora- Annuel, 2014. Avis n° 2 Projet de code des relations entre le public et les ad- tion des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions ministrations, 21–22. és Avis n° 6 Projet de périmètre et de plan du code des d’ordre administratif, social et fiscal relations entre le public et les administrations 28–29. A Kodifikációs Leg- 44 Vialettes – Barrois de Sarigny (2014): i. m. 402. főbb Bizottság éves beszámolói elérhetőek a http://www.ladocumenta- 45 Saját fordítás: CRPA Bevezető rendelkezések 3. cikke. 2 tionfrancaise.fr honlapon. 46 Saját fordítás: CRPA Bevezető rendelkezések 3. cikke. 1 36 Vialettes – Barrois de Sarigny (2014): i. m. 402. 47 Dubreuil: i. m. 17. 37 Dubreuil: i. m. 17. 48 CRPA Article L100-1 alapján. / / 28 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 29

56 kívül helyezésének szabályait tartalmazza csak 2016. szabályait igen részletesen meghatározza. Többek 57 június 1-jén lépett hatályba. közt az indokolás és az aláírás (I. cím), a közigazgatási 58 A CRPA területi hatálya Franciaország. A CRPA V. aktusok hatálybalépésének (II. cím), a hallgatással könyve rendezi azt, hogy Franciaország tengerentúli hozott döntés (III. cím) és a közigazgatási aktusok ha- 59 területei vonatkozásában mely szabályokat kell alkal- tályon kívül helyezésének (IV. cím) részletszabályait mazni. tartalmazza. A jogalkotó itt kodifikál olyan jelentős el- Érdekes, hogy a CRPA címében – ellentétben a ma- vet, mint a hallgatás-beleegyezés szabályát és különb- gyar Ket.-tel – nem található meg az általános jelző. A séget tesz az aktusok megsemmisítése és visszavonása Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. évi beszámolójá- közt is. ban ezt azzal magyarázta, hogy az általános törvény- A III. Könyvben a Közigazgatási dokumentumokhoz könyv egy adott szabályozási terület összes szabályát való hozzáférés és a nyilvánosan elérhető információk teljes egészében kodifikálni kívánja, ez pedig a CRPA további felhasználásáról szóló szabályokat (L’accès aux esetében nem áll fenn. 49 documents administratifs et la reutilisation des informa- tions publiques), így különösen a közigazgatási doku- mentumokhoz való hozzáférés jogát (I. cím), a nyilvá- 3. A CrpA felépítése és főBB szABályAi nosan elérhető információk további felhasználását (II. cím), az ezekért felelős személyek körét (III. cím), a 50 A CRPA viszonylag rövid, 361. cikkből áll. Szerkeze- Közigazgatási Dokumentumok Hozzáférési Bizottságát tileg Bevezető rendelkezésekre és öt Könyvre oszlik. (Commission d’accès aux documents administratifs, rövi- A Bevezető rendelkezésekben (Dispositions prélimi- dítve: CADA, IV. cím) részletezi. Gyakorlatilag tartalmi- naires) a Törvénykönyv először rendezi a más jogszabá- lag e Könyvbe épült be az 1978. július 17-i 78-753. szá- lyokkal való viszonyát. Kimondja, hogy abban az eset- mú a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáfé- 60 ben alkalmazható csak, ha speciális rendelkezések nin- résről szóló törvény. 51 csenek [L. 100-1]. A CRPA – a Ket.-től eltérően – má- A IV. Könyvben, a Közigazgatással lévő vitarendezés 52 sodlagos jelleggel érvényesül. A Bevezető rendelkezé- (Le réglement des différends avec l’administration) cím- sek közt kerül rögzítésre az is, hogy a közigazgatás a szó alatt kerül röviden – jóformán felsorolás szintjén – „köz” érdekében cselekszik és alapelvként deklarálja a szabályozásra a közigazgatási döntéssel szembeni jog- 61 jogszerűségi elvet, a pártatlanság követelményét, a val- orvoslati lehetőségek. Az I. címben a bíróságon kívüli, lási szempontú semlegesség elvének tiszteletben tartá- közigazgatási jogorvoslati eljárások (recours admi- sát, az egyenlőség elvét és az egyenlő bánásmód elvét. nistratifs) szerepelnek. A francia jog – így a CRPA is – A Bevezető rendelkezések közt kerül meghatározásra a különbséget tesz itt úgynevezett „recours gracieux” és CRPA személyi, szervi és tárgyi hatálya is. 53 „recours hierarchique” közt. A jogorvoslati kérelem cím- Az I. Könyv a Közigazgatási kapcsolatok (Les zettje az előbbi esetben maga a döntést hozó szerv, míg échanges avec l’administration) címet viseli. Az I. Könyv az utóbbiban a döntést hozó hatóság hierarchiában fe- 62 I. címében kerül szabályozásra minden olyan kérelem lette lévő szerve. A bíróságon kívüli, közigazgatási és az ezzel kapcsolatos eljárás, amely az ügyféltől szár- jogorvoslati eljárások a magyar fellebbezési eljárással mazhat. A II. cím az észrevételek megtételére vonatko- részben megfeleltethetőek. A CRPA IV. könyv I. címe 54 zó jog gyakorlását tartalmazza. A III. cím pedig a köz- igazgatási döntésekben való együttműködés szabálya- it rögzíti. 55 56 A közigazgatási aktus fogalmi meghatározásával kapcsolatban A II. Könyv a Közigazgatás által hozott egyoldalú ak- lásd: Pierre Delvolvé: La définition des actes administratifs. Revue tusok (Les actes unilaréraux pris par l’administration) Française de Droit Administratif, 2016. 35. A közigazgatási aktus és a köz- igazgatási döntés közti különbségtétel vonatkozásában lásd: Fabricce Melleray: Les apports du CRPA á la théorie de l’acte administrative uni- lateral. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2491. Kodifikációs Legfőbb Bizottság 2014. éves beszámolója: Commission 49 57 Gweltaz Éveillard: L’adoption des actes administartifs unilaté- supérieure de codification, Vingt et cinquième Rapport Annuel, 2014. Avis n° raux. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 40. 2 Projet de code des relations entre le public et les administrations 21. 58 A közigazgatási aktusok hatálybalépésére vonatkozó kérdések már 50 Ez a Ket.– amely 189. §-ből áll – majd kétszerese, mégis a más francia régebben is elemzések tárgyát képezték: lásd különösen: Bertrand Seil- törvénykönyvek hosszára tekintettel a francia szakirodalomban rövid ler: L’entrée en vigeur des actes unilatéraux. Actualité Juridique Droit Törvénykönyvnek nevezik a CRPA-t. Lásd: Delaunay – Fouilleron – Administratif, 2004. 1463.; illetve a CRPA e címe vonatkozásában: Del- Monteils – Pissaloux – Rouban – Supplisson: i. m. 1113–1140. volvé: i. m. 50., Jacques Petit: L’entrée en vigueur des actes administra- 51 A Ket. Preambuluma is meghatározza elsődlegességét. Lásd Patyi: tifs dans le Code des relations entre le public et l’administration. Actuali- i. m. 77-88. Barabás Gergely – Baranyi Bertold – Kovács András György té Juridique Droit Administratif, 2016. 2433. (szerk.): Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárási törvényhez. 59 Lásd: Bertrand Seiller: La sortie de vigueur des actes administra- Budapest, Complex Kiadó, 2013. 19. tifs. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 58., Gweltaz Eveil- 52 Dubreuil: i. m. 17. lard: La codification du retrait et d l’abrogation des actes administratifs 53 Értelmező rendelkezéseket a Törvénykönyv nem tartalmaz, hanem unilatéraux. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2474. az egyes Könyvek alapvető fogalmainak meghatározását az adott Könyv 60 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’améliora- elején találjuk. tion des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions 54 Bruno Bachini – Pascal Trouilly: Les procédures contradictoires d’ordre administratif, social et fiscal. dans le code des relations entre le public et l’administration. Revue 61 Az IV. könyvvel kapcsolatos dilemmákat lásd: Bertrand Seiller: Le Française de Droit Administratif, 2016. 23. règlement des différends avec l’administration (1). Actualité Juridique 55 Pierre Bon: L’association du public aux décisions prises par l’admi- Droit Administratif , 2015. 2485. nistration. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 27., Sébastien 62 Patyi András: A közigazgatási eljárásjog Franciaországban. In: Saunier: L’association du public aux décisions prises par l’administra- Patyi András (szerk.): Közigazgatási jog II. Közigazgatási hatósági eljá- tion. Actualité Juridique Droit Administratif, 2016. 2426. rásjog. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2007. 701. / / 28 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 29

alatt a bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljá- döntésekkel, a IV. Könyv a (közigazgatási) szerződé- rások egy másik fajtáját is ismerteti a megelőző, kötele- sekkel, az V. Könyv a jogsegély és a tagállamok közötti ző, bíróságon kívüli, közigazgatási jogorvoslati eljárá- együttműködés szabályaival, illetve a VI. Könyv az sokat (Recours administratifs préalables obligatoires, rö- adatkezelés kérdéseivel foglalkozik. A Modell-szabá- vidítve: RAPO). A II. cím az alternatív, nem bírósági vi- lyok rendeltetése elsődlegesen az, hogy a már meglévő, tarendezési módokat nevesíti, így például a mediációt a közigazgatás működése tekintetében lényeges alkot- vagy az ombudsmanhoz (Défenseur des droits-hoz) for- mányos alapelveket, értékeket egy szabályba rendez- dulás lehetőségét. A III. cím pedig megemlíti a bírósági ze. 65 jogorvoslati eljárás lehetőségét (Recours juridiction- A CRPA megalkotásában a ReNEUAL két tagja is részt nels). vett, név szerint Jean-Bernard Auby és Herwig Hof- Az V. Könyv (Dispositions relatives á l’outre-mer) mann. A Modell-szabályok hatása részint tetten érhető Franciaország tengerentúli területei vonatkozásában a CRPA-ban, azért csak részint mert egyrészről, igen rögzíti azokat a CRPA szabályokat, amelyeket alkal- nehéz összehasonlítani az Európai Unió többszintű mazni kell. A francia Alkotmány XII. címe szól a Terüle- igazgatási struktúráját a francia unitárius államéval. ti közösségekről. A francia Alkotmány 72. cikke ki- Egyes szabályok nehezen lennének Franciaország te- mondja, hogy: „A Köztársaság területi közösségei a köz- kintetében értelmezhetőek például a Modell-szabá- ségek, a megyék, a régiók, a sajátos jogállású területek és lyok V. könyve. Másrészt a szabályozás középpontjába, a 74. cikk által szabályozott tengeren túli területek.” míg a francia jogalkotók a CRPA megalkotásakor a köz- Franciaország tengeren túli területeit két csoportba igazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatokat, addig a oszthatjuk: egyrészt azon tengerentúli megyék és ré- ReNEUAL szerzői az egyes közigazgatási tevékenysé- giók (départements et régions d’outre-mer) csoportjára, geket helyezték. Mindazonáltal tagadhatatlan hason- amelyet az Alkotmány 73. cikke szabályoz. Ide tarto- lóság mutatkozik a két szabályozás közt, nemcsak for- zik: Guadelupe, Réunion, Mayotte, Guyana és Marti- mailag (szerkezeti felépítését tekintve a CRPA és a Mo- nique. A másik csoportot azon Tengerentúli területek dell-szabályok is Könyvekre tagozódnak), hanem tar- képezik, amelyet az Alkotmány 74. cikke szabályoz (les talmilag is, így például egyes alapelvek vonatkozásá- collectivités d’outre-mer, rövidítve: COM). A következő ban (jogszerűség elve), vagy akár részletszabályok területek részei ezen utóbbi csoportnak: St.-Barthé- (így például: a ReNEUAL Modell-szabályok II-4 Konzul- lemy, St.-Martin, St. Pierre és Miquelon, Wallis et Futu- táció és részvétel és a CRPA I. könyv III. címe, a köz- na Szigetek és a Francia Polinézia. Sui generis terület- igazgatási döntésekben való részvétel szabályai) te- 66 nek tekinthetjük Új-Kaledóniát, amelynek helyzetét az kintetében is. Habár a Modell-szabályok korábban Francia Alkotmány XIII. címe rendezi. Szintén sajátos kerültek megalkotásra, mint a CRPA, mégis mind a mai jogállású terület a Francia Déli és Antarktiszi terüle- napig rendelkezései nem kerültek jogalkotói szinten 63 tek. A CRPA V. Könyv I. címében Guadelupe-ra, elfogadásra. Guyana-ra, Martinique-re, Réunion-ra és Mayotte-re, a II. címben St-Barthélemy-re, a III. címben St-Martin-ra, a IV. címben St Pierre és Miquelon-ra, a V. címben Fran- 5. záró gondolatok cia Polinéziára, a VI. címben Új-Kaledóniára, VII. cím- ben Wallis et Futuna Szigetekre, VIII. címben Francia Az elmúlt öt évben, a kodifikációs folyamatok a fran- Déli és Antarktiszi területeire vonatkozó rendelkezé- cia Közigazgatási Eljárási Törvénykönyv vonatkozásá- seket találjuk. 64 ban felgyorsultak és mára egy valódi modellváltásnak 67 lehetünk szemtanúi. A CRPA egy igen örvendetes új- 4. a reneuAl modell-szABályok hAtásA a francia kodifikációra 65 Az elmúlt időszakban Magyarországon is több tanulmány-tanul- mánykötet jelent meg a ReNEUAL Modell-Szabályokra vonatkozóan. 2014-re a ReNEUAL egy összetett jogszabály-terve- Lásd például: Boros Anita: Az Európai Unió közigazgatási eljárásjoga – európai közigazgatási eljárásjog avagy europanizálódás a közigazgatási zetet dolgozott ki az Európai Unió Közigazgatási Eljárá- si Modell-szabályok (ReNEUAL Model Rules on EU Admi- eljárásjog területén (is)?, Jogtudományi Közlöny, 2013. 620.; Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási modell-szabályokról. nistrative Procedure) címen, amelyhez részletes magya- Magyar jog, 2014. 548., Gerencsér Balázs – Berkes Lilla – Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései rázatot is fűzött. A Modell-szabályok könyvekre tago- – Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the Re- zódnak az alábbiak szerint: az I. Könyv az általános NEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015; illetve számos kon- rendelkezésekkel, a II. Könyv a közigazgatási jogalko- ferencia is megszervezésre került e témában, így például: 2015. március tás kérdéseivel, a III. Könyv az egyedi jogalkalmazói 5–6 Konferencia, erről az összefoglalót lásd: Berkes Lilla − Gerencsér Balázs Szabolcs: Konferencia az EU készülő eljárási modelltörvényéről és a tíz éves Ket. rekodifikációjáról a Pázmányon. Új magyar közigazga- tás, 2015. 116–119. 63 Franciaország tengeren túli területeit lásd: Franciaország Tenge- 66 Yale Law School, Conference on Comparative Administrative Law rentúli Területei Minisztériumának honlapján: http://www.outre-mer. 2016. április 29–30-i konferencia: Herwig C.H. Hofmann – Jens-Peter gouv.fr/?-decouvrir-l-outre-mer-.html. A magyar szakirodalomban Schneider: Administrative Law Reform in the EU: the ReNEUAL Project, Franciaország tengerentúli területeinek jogállása említés szintjén jele- Early Draft, 34. Forrás: https://www.law.yale.edu/system/files/area/ nik meg csak általában, lásd például: Szamel – Balázs – Gajduschek – conference/compadmin/compadmin16_hofmann_schneider_reneual. Koi: i. m. 257. pdf 64 Lásd: Florian Roussel: Un code également innovant dans sa partie 67 A közigazgatási jog kodifikációja tekintetében, Vasco Pereira da outre-mer. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 69. Silva két modellt különböztet meg: a szabályozás minimalista és maxi- / / 30 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 31

donság a francia közigazgatási jogban és a mostani ko- vábbá összhangba hozta a szabályozást a modern tech- 70 difikációs tendenciák közt hatalmas jogalkotói ered- nológiával is. Végül, a Törvénykönyv egységesítette mény, tekintettel a múlt árnyékaira. A CRPA lex genera- azon fogalmakat, amelyeket a közigazgatási szervek el- 68 lis, azon általános szabályokat rögzíti, amely az ügy- térőképp használtak. 71 felek és a közigazgatás közt egyes esetekben felmerül- A tanulmány a CRPA kialakulásának jelentősebb 69 hetnek. A CRPA legnagyobb érdeme, hogy harmoni- mérföldköveinek számbavétele után, a Törvénykönyv zálta az ügyfelek és a közigazgatás kapcsolataira vo- hatályát és szerkezetét mutatta be. Végül, a ReNEUAL natkozó jelentősebb törvényeket, az Államtanács ko- Modell-Szabályok francia kodifikációra gyakorolt ha- rábbi döntéseit és a legújabb jogalkalmazói eredménye- tását elemeztük. Megállapíthatjuk, hogy a CRPA egyedi ket, így például a hallgatás-beleegyezés szabályát. To- és a francia közigazgatási eljárási szabályok kodifiká- ciójának igen szerencsés kiindulópontja, de semmi- képp sem végállomása, ahogy erre Labetoulle is em- malista modelljét. Vasco Pereira da Silva az első modellbe sorolta Fran- lékeztet. 72 ciaországot is. Az elmúlt évek kodifikációjára tekintettel (CRPA) azon- ban – álláspontunk szerint – mára Franciaország az utóbbi modellbe tar- tozik. Lásd: Vasco Pereira da Silva: Functions and Purposes of the Ad- ministrative Procedure: new problems and new solution. In: Lisbon Mee- ting on Administrative Procedure: Functions and Purpuses of the Admi- nistrative Procedure: New Problemes and New solutions. Lisbon, Institute for Legal and Political Sciences, 2011. 73. Forrás: http://www.icjp.pt/si- tes/default/files/media/e-book_international_isbn.pdf. 68 Bénédicte Delaunay – Antoine Fouilleron – Jean-François Monte- ils – Jean-Luc Pissaloux – Luc Rouban – Didier Supplisson: Chronique de l’administration. Revue française d’administration publique, 2015. 70 Vialettes – Barrois de Sarigny (2016): i. m. 2421. 1113–1140. 71 Lásd például: A megsemmisítés és a visszavonás közti különbségek 69 Maud Vialettes – Cécile Barrois de Sarigny: Le projet d’un code tisztázását In: Bertrand Seiller: La sortie de vigueur des actes admi- des relations entre le public et les administrations. Actualité Juridique nistratifs. Revue Française de Droit Administratif, 2016. 58. Droit Administratif, 2014. 402. 72 Labetoulle: i. m. 1. közérdekŰ igényérvényesítés mAgyArországon i. – A gyAKorlAt tüKrébEn – GELEncSéR dÁnIEL doktorandusz (PPKE-JÁK) 1. Bevezető gondolAtok – A kutAtás jogvédelmi eszköz működését, a kereset benyújtásától módszeréről egészen a jogerős ítélet végrehajtásáig. A vizsgálat alap- jául hozzávetőlegesen kilencven, különböző jogterüle- A két részes tanulmány célja elsősorban – a popularis tet érintő jogeset szolgált. 2 actiok elvi és jogszabályi kereteinek rövid felvázolása A tanulmány első részében a közérdekű keresetek el- után – a közérdekű igényérvényesítési mechanizmusok méleti és jogszabályi hátterét vázoljuk fel, majd ezt kö- 1 gyakorlati működésének bemutatása. Általánosságban veti a keresetindítás anyagi jogi alapjainak, a kerese- megállapítható, hogy a közérdekű keresetek gyakorlata tindítók körének, az ügyek bíróság szerinti megoszlá- kevésbé ismert, ezzel foglalkozó empirikus kutatás nem sának bemutatása. A tanulmány első részében térünk lelhető fel. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a közér- ki a perköltségviselésre, továbbá a peres felekkel, per- dekű perekben számos olyan jogalkalmazói probléma társasággal, beavatkozással kapcsolatos kérdésekre is. merül fel, amelyre szükséges lenne valamiféle megol- A tanulmány második részében foglalkozunk az előter- dást találni. E területre jellemző, hogy a jogalkotó az jeszthető keresetek dogmatikai megítélésével, a tár- anyagi jogi rendelkezéseken kívül elvétve alkot csak el- gyalással, valamint a bizonyítással összefüggő problé- járási természetű szabályokat, holott az eljárások álta- mákkal, a közérdekű perekben születő döntés tartal- lános szabályai sokszor igen nehezen alkalmazhatók. mával és érvényesülésével, továbbá a közérdekű per és A feldolgozott jogesetek segítségével bemutatjuk eme az egyedi ügy összefüggéseivel. Munkánk összegzésére szintén a tanulmány második részében vállalkozunk. 1 Az értekezés a Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Jog és Államtudo- mányi karának Polgári Eljárásjogi Tanszékén működő OTKA-K105559 azonosító számú „A csoportos keresetindítás összehasonlító értékelése” 2 Az említett ügyek közül a legkorábbi 2002-ben, a legutóbbi pedig c. projekt keretében készült. 2015-ben zárult le. / / 30 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2016 3 2016 3 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 31