POLLÁK Kitti: Történeti vázlat a francia közigazgatási eljárásjogi kodifikáció mérföldköveiről

történeti váZlAt A frAnciA köZigAZgAtási eljárásjogi kodifikáció mérföldköveiről pOLLÁk kIttI egyetemi tanársegéd (NKE ÁKK) 1. beveZetés Elöljáróban megállapíthatjuk azt is, hogy több mint harminc év hezitálás jellemzi Franciaországot a köz- 1 Franciaországban 2016. január 1-jén lépett hatályba igazgatási eljárásokra vonatkozó általános szabályok a Közigazgatási Eljárási Kódex, a Code des relations ent- kodifikációja tekintetében. Már az 1970-es években is 6 re le Public et l’Administration (a továbbiakban: CRPA), megjelentek olyan összegző és összehasonlító munkák, amely a közigazgatási eljárások általános szabályait amelyek a francia közigazgatási eljárások átfogó szabá- tartalmazza. Jelen munka célja, hogy röviden ismertes- lyozását szorgalmazták, így például Céline Weiner: se a Törvénykönyv történeti előzményeit, megalkotá- Vers une codification de la procédure administrative sának jelentősebb mérföldköveit. című 1975-ben született munkája. Raymond Odent, az Előre kell bocsátani, hogy ebben a témakörben a ma- Államtanács Közigazgatási Peres Ügyek Osztályának gyar nyelvű források még meglehetősen hiányosak, így akkori elnöke az előbb említett mű előszavában a kö- a tanulmány alapvetően a francia szakirodalomra tá- vetkező megjegyezést tette: „Különösen vonzó lenne egy olyan Törvénykönyvvel rendelkezni, amely teljesen precí- maszkodik. Közismert, hogy az Európai Unió tagálla- mainak saját és egyben sajátos közigazgatási joga, így zen szabályozza a közigazgatási eljárásokat.” 7 közigazgatási eljárásjoga van. Következésképp egyes Az elméleti munkákkal párhuzamosan az 1970-es tagállamok a magyartól eltérően értelmeznek közigaz- években jó néhány olyan jogszabály is elfogadásra ke- gatási jogi alapfogalmakat, így például magát a köz- rült, amely a közigazgatás és az ügyfelek közötti kap- igazgatási eljárást is. Ha a magyar közigazgatási ható- csolatokat is érintette, így például: az 1973. január 3-i 2 sági eljárás francia fogalmi megfelelőjét keressük , ak- 73-6. számú, az ombudsman felállításáról szóló tör- kor az leginkább a „la procédure administrative non vény , az 1978. január 6-i 78-17. számú, az informatiká- 8 contentieuse”, azaz a nem bírósági, nem jogvitás köz- ról, a fájlokról és ezzel kapcsolatos jogokról szóló tör- 9 igazgatási eljárásnak feleltethető meg. 3, 4, 5 Ezen utóbbi vény , az 1978. július 17-i 78-753. számú, a közigazgatá- kifejezést közigazgatási eljárásnak rövidítjük a tanul- si dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló tör- 10 mányban. vény , az 1979. július 11-i 79-587. számú, a közigazga- tási aktusok indokolására és a közigazgatás és az ügy- 11 fél kapcsolatainak javítására vonatkozó törvény. Többször kiújult az a (hazánkban sem ismeretlen) el- 1 Itt jegyeznénk meg, hogy a CRPA II. könyv IV. címe, amely a közigaz- méleti vita is Franciaországban, hogy egyáltalán szük- gatási aktusok hatályon kívül helyezésének szabályait tartalmazza, csak séges-e, sőt lehetséges-e kodifikálni a közigazgatási jog- 2016. június 1-jén lépett hatályba. A tanulmányban felhasznált francia ra, így a közigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályo- jogszabályok elérhetőek a www. legifrance.fr oldalon. 12 2 A közigazgatási hatósági eljárás fogalmát lásd: Patyi András: Az el- kat. Az 1980-as évektől különböző elnevezések alatt járás és az eljárásjog fogalma, a hatósági eljárás szabályozásának törté- nete. In: Patyi András (szerk.): A hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2012. 21–34. 3 A francia szakirodalom a nem bírósági, nem jogvitás közigazgatási 6 Pascale Gonod: Codification de la procédure administrative, La fin de eljárásnak az egyoldalú vagy többoldalú közigazgatási aktusok létrejöt- «l’exception française» ? AJDA, 2014. 395. tének szabályozását tekinti. Lásd: Genevieve Gondouin – Veronique In- 7 Saját fordítás, Raymond Odent: Préface. In: Céline WEINER: Vers une serguet-Brisset – Agathe Van Lang: Dictionnaire de droit administratif codification de la procédure administrative: étude de science administra- (6e édition). Sirey – Dictionnaires, Édition Dalloz, 2011. 341–342., Pascal tive comparée. Paris, Presses Universitaires de France, 1975. 7. Gonod: La codification de la procédure administrative. Actualité Juridique 8 Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République. Droit Administratif (továbbiakban: AJDA) 2006. 489., Jean Waline: Droit A francia ombudsmani intézmény 2011-es változásait a magyar szakiro- Administratif (24e édition). Édition Dalloz, 2012. 422–424. dalomban összegzi: Soós Eszter Petronella: Ombudsman á la Française – 4 A tanulmányban szereplő francia szakkifejezések fordításának alap- Adalék egy reformhoz. In: Hajas Barnabás – Szabó Máté (szerk.): Az om- ját: Bárdosi Vilmos – Trócsányi László: Magyar–francia–magyar jogi budsmani intézmények újraszabályozása a 21. században Magyarországon szótár. Budapest, KJK-Kerszöv, 2001. és Kovács Zsuzsanna − Pusztai és Európában. Budapest, Országgyűlés Hiv.: Alapvető Jogok Biztosának Zsuzsanna: Francia–magyar jogi szótár. Budapest, 2011., c. munkái ad- Hiv., 2012. 106–120. ják. Felhasználtuk továbbá a Francia Alkotmány magyar fordításait: 9 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et Trócsányi László – Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unió- aux libertés. E törvény mind a mai napig hatályban van. ban. Budapest, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó, 2005. 375–403., Ádám 10 Loi du 17 juillet 1978 relative à l’accès aux documents administratifs. Péter: Franciaország alkotmányos rendje és politikai intézményei. Buda- E törvény tartalmilag beépült a CRPA-ba. pest, Corvina Kiadó, 2007. 205–230. 11 Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes admi- 5 Franciaországban „la procédure administrative”, azaz közigazgatási nistratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le pu- eljárás alatt általában a közigazgatási bírósági eljárást értik. „A francia blic. E törvény tartalmilag beépült a CRPA-ba. közigazgatási eljárási jog döntően a közigazgatás bírósági, peres eljárás- 12 Edourd Laferrière a francia közigazgatási jog kodifikálását már a sal foglalkozik.” Lásd: Patyi András: A közigazgatási eljárásjog Francia- XIX. század végén is kétségesnek tartotta. Lásd: Edourd Laferrière: országban. In: Patyi András (szerk.): Közigazgatási jog II. Közigazgatási Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux. Paris, hatósági eljárásjog. Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2007. 701. Berger-Levrault et Cie, 1887–1888, tome 1. VII.; és Schwartz i. m.1860. / / 42 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 43

többször próbálta a jogalkotó a közigazgatási eljárások- rel és illetékességgel rendelkező hatósághoz áttegye ra vonatkozó törvénykönyv kodifikációját véghezvinni, (Art. 7.). A II. fejezet szervi és tárgyi hatálya ugyanak- ám mint ahogy a tanulmányban is láthatjuk, egészen kor szűkebb volt, mint e rendelet I. és III. fejezetének 2016-ig egyetlen próbálkozás sem járt teljes sikerrel. hatálya. A II. fejezetben található rendelkezéseket csak az állam és a közintézmények igazgatási szolgáltatásai- 16 nak eljárásaiban kellett alkalmazni , és a II. fejezet ha- 2. AZ 1980-As évek: A köZigAZgAtási tálya nem terjedt ki a közigazgatás és a közigazgatás- eljárásokrA vonAtkoZó lex generalis ban dolgozók közötti belső eljárásokra sem (4. §). A fe- megAlkotásánAk korAi kísérlete jezet nagy részét (4–8. §) már a 2001. június 6-i 200- 492. számú minisztertanácsi rendelet hatályon kívül 17 1982–1983 között a Minisztertanács többször tár- helyezte, míg az 1983-as rendelet I. és III. fejezete egé- gyalta a Közigazgatás és a közigazgatást igénybevevők szen 2007. június 30-ig hatályban volt. 18 közti kapcsolatokról szóló Charta (Charte des relations entre l’administration et les usagers, a továbbiakban: Charta) tervezetét. A Charta nevében rejlő szemantikai 3. AZ 1990-es évek: A köZigAZgAtási 13 problémák mellett, nagyobb gondot jelentett az, hogy törvénykönyv (code de sokáig a Charta pontos tartalmának a meghatározása l’AdministrAtion) terveZete is hiányzott. A Minisztertanács 1983. február 16-i ülé- sén, François Mitterrand köztársasági elnök élesen Franciaországban az 1990-es évek elejére kialakult a 19 felszólalt a Charta akkori koncepciója ellen: kijelentet- közigazgatási eljárások rendje, ám a tényleges politi- te, hogy ha a közigazgatási eljárások szabályozásában kai akarat hiánya és a különböző érdekellentétek sze- jogalkotás szükséges, akkor azt legfeljebb miniszterta- repet játszottak abban, hogy az 1989-s kodifikációs 14 nácsi rendeleti formában tartja kivitelezhetőnek. Ez tervek között már nem jelent meg kiemelt fontosságú vezetett az 1983. november 28-i 83-1025 számú mi- szabályozási területként a közigazgatási eljárásokra 20 nisztertanácsi rendelet (a továbbiakban: 1983-as ren- vonatkozó általános szabályok megalkotása. Ezen ko- 15 delet) megalkotásához. Az 1983-as rendelet messze difikációs igény csak 1995-ben került ismét elő a Köz- 21 került a Charta eredeti, a közigazgatási eljárásokra vo- igazgatási Törvénykönyv tervezeteként. natkozó, átfogó kodifikációt megvalósító tervezetétől. A Közigazgatási Törvénykönyvnek (nevétől eltérően) Az 1983-as rendelet szabályait vizsgálva megállapít- nem a közigazgatási anyagi jogi szabályok kodifikálása ható, hogy rendelkezései igen vegyes képet alkottak. Az volt a célja, hanem olyan általános eljárási szabályokat 1983-as rendelet három rövid fejezetből állt: az I. feje- és jogokat kívánt rögzíteni, amely az ügyfeleknek gya- 22 zet [1–3. §] a törvény előtti egyenlőség követelményé- korlati útmutatóként szolgált volna. A Közigazgatási nek teljesítésére vonatkozó szabályokat tartalmazta. A Törvénykönyv I. könyve a törvényi szintű általános II. fejezet [4–9. §.] a közigazgatási eljárásokra vonatko- szabályokat tartalmazta volna. Az I. könyv 1. részében zó rendelkezések (Dispositions relatives á la procédure a közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatok; míg administrative non contentieuse) címet viselte. A III. fe- az I. könyv. 2. részében a közigazgatás szervezetrend- jezetben [10–16. §] az állami szervek, illetve közintéz- szere került volna részben szabályozásra. Ehhez kap- mények tanácsadó szerveinek működésére vonatkozó csolódtak volna a rendeleti szintű szabályok a Törvény- 23 szabályokat rögzítette. könyv II. könyvében. Megállapíthatjuk, hogy a Köz- Témánk, az általános közigazgatási eljárási szabá- igazgatási Törvénykönyv egyedülálló ötlet volt, amely lyok kodifikációja szempontjából az 1983-as rendelet átfogóan kívánta szabályozni a közigazgatási eljárási II. fejezetének van kiemelt jelentősége. Ebben a fejezet- és szervezeti jogi általános normákat. ben, amely annak ellenére, hogy csak hat cikkből állt, 1996-ot követően, a Közigazgatási Törvénykönyv többek között a közigazgatás és az ügyfél kapcsolatára megalkotására vonatkozó előkészítési munkálatok el- vonatkozó, olyan alapvető szabályok kerültek megfo- kezdődtek. A közszolgálati tisztviselőkért és a közigaz- galmazásra, mint például a közigazgatási szerv azon kötelezettsége, hogy a beérkezett kérelmet a hatáskör- 16 Kivételt képezett ez alól, ha az adott eljárás/szolgáltatás az igazság- ügyi miniszter irányítása alá tartozott. Décret n° 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour l’application du chapitre II 17 13 A szemantikai problémák (a Charta és az usagers fogalom) vonat- du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l’accusé de récep- kozásában lásd: Bénédicte Delaunay: La loi du 12 avril 2000 relative aux tion des demandes présentées aux autorités administratives. droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Revue du 18 A 2007. június 8-i 2006-672. számú minisztertanácsi rendelet he- Droit Public et de la Science Politique en France et a l’Etranger. 2000. lyezte hatályon kívül 2007. július 1-jétől. Décret n° 2006-672 du 8 juin 1196.; Anicet Le Pors: Chronique d’une mort annoncée : le décret du 28 no- 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de com- vembre 1983. La Semaine Juridique Administrations et Collectivités ter- missions administratives à caractère consultative ritoriales, n°6, 5 Février 2007. 19 Rémy SCHWARTZ: Le code de l’administration. AJDA, 2004. 1860. 14 A tanulmányban az ordonnance-t törvényerejű kormányrendeletnek 20 Le Pors i. m., Gonod (2014) i. m. 395. fordítjuk, míg a décret-t rendeletnek nevezzük, ez utóbbi esetében megje- 21 Lásd: Legfőbb Kodifikációs Bizottság 1995. december 4-én elfoga- löljük annak alkotóját is. Ha a rendeletet megvitatták a kormányértekezle- dott 1996–2000 cselekvési programját, La Commission supérieur de codi- e ten, a Minisztertanácson (décret en conseil des ministres), akkor minisz- fication, 6 rapport 1995. 30. és az 1996. május 30-i miniszterelnöki kör- tertanácsi rendeletnek nevezzük, ez esetben a rendeletet mindig a köztár- levelet. Circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes légis- sasági elnök állapítja meg (décrété). Lásd: Ádám i. m. 247. latifs et réglementaires. 15 Décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre 22 Schwartz i. m. 1860. l’administration et les usagers 23 Gonod (2014) i. m. 395. / / 44 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 45

29 gatási reformokért felelős miniszter irányítása alatt, az bályozták. A Loi DCRA szervi hatálya azonban tágabb, 30 Államreformért felelős Minisztériumok közötti Bizott- mint az 1983-as rendeleté. A Loi DCRA 1. cikke a kö- ság (Délégation interministérielle á la réforme de l’État) vetkezőképp határozta meg a törvény szervi hatályát: 1998 tavaszán jött létre. Az 1999. december 16-i „Közigazgatási hatóságnak kell tekinteni az államigaz- 24 99-1071 számú törvény felhatalmazta a kormányt gatási szerveket, a területi közösségeket, az igazgatási arra, hogy kilenc törvénykönyv törvényi szintű részé- jellegű közintézményeket, a szociális biztonság intézmé- ről törvényerejű kormányrendeletet alkosson meg. E nyeit és azon más szerveket, amelyek közszolgáltatást 31 kilenc törvénykönyv között nem volt nevesítve a Köz- nyújtanak (Art.1.).” 25 igazgatási Törvénykönyv , amely annak ellenére, hogy A viszonylag összetett szerkezet mellett az is megál- részint elkészült, eredeti koncepciójában sosem került lapítható, hogy a Loi DCRA elfogadása is igen nehézkes elfogadásra. volt, hiszen a törvényjavaslatot a Nemzetgyűléshez 1998. május 13-án nyújtották be, majd a Szenátushoz első olvasatra 1999. március 10-én került. A törvényt – 4. A 2000-es évek: A 2000. április 12-én tekintettel arra, hogy a Szenátus és a Nemzetgyűlés elfogAdott, AZ állAmpolgárokAt egyes rendelkezések tekintetében nem értett egyet – a A köZigAZgAtássAl sZemben megillető Nemzetgyűlés csak a negyedik olvasat után fogadta el jogokról sZóló törvény 2000. március 30-án. 32 Végül egy olyan törvény született, amely semmiképp A 2000-es évekből mindenképpen kiemelést érdemel sem tekinthető egy egységes, átfogó, csak a közigazga- a 2000. április 12-én elfogadott, az állampolgárokat a tási eljárásokra vonatkozó törvénykönyvnek. A tör- közigazgatással szemben megillető jogokról szóló tör- vény nagy része 2000. április 13-án lépett hatályba, né- vényt (Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux hány rendelkezése mind a mai napig hatályos; felépíté- droits des citoyens dans leurs relations avec les admi- sét tekintve hat részből állt: 26 nistrations, a továbbiakban: Loi DCRA). A magyar − az I. cím alatt találhattuk a közigazgatás átlátható- szakirodalom a közigazgatási eljárásokra vonatkozó, ságára és a jogszabályokhoz való hozzáférésre vo- általános szabályokat tartalmazó francia jogszabály- natkozó (Dispositions relatives á l’accés aux régles de 27 ként a Loi DCRA-t szokta nevesíteni. Ezzel annyiban droit et la transparance) szabályokat. lehet csak egyetérteni, hogy maga a törvény valóban − A II. címben szereplő rendelkezések vonatkoztak az rendelkezett a közigazgatási eljárásokra vonatkozó ál- állampolgárok és a közigazgatás kapcsolatainak ja- talános szabályokkal is, de ez csak a Loi DCRA-nak egy vítására (Disposition relatives aux relations des ci- részét, a II. címet alkotta. Igaz, 1983 óta ekkor először toyens avec les administrations). A II. cím két fejezet- került elfogadásra egy, az ügyfelek és a közigazgatás re tagolódott: az I. fejezet (Art. 16–17.) a közigazga- közötti kapcsolatok javítására törekedő jogszabály. A tási eljárások javítására vonatkozó szabályokat Loi DCRA azonban már címében is eltért az 1983-as (Dispositions relatives à l’amélioration des procédu- rendelettől: nem az usagers azaz a közigazgatást-köz- res administratives) rögzítette. Ezen rész tartal- szolgáltatást igénybe vevők kifejezést, hanem a ci- mazta a Loi DCRA-nak az egyik jelentős újítását is, toyens, állampolgárok szót használta. Ez azonban igen nevezetesen azt, hogy az ügyféli határidőt nem ak- megtévesztő volt, mert azt a hamis érzetet keltette, kor kell megtartottnak tekinti, ha az adott kérelem hogy a Loi DCRA hatálya alá nem tartoztak a nem fran- a közigazgatási hatósághoz határidőn belül megér- 28 cia állampolgárok. A Loi DCRA címében szereplő kezett, hanem a kérelem megküldésének időpontja „droits” azaz jogok kifejezés sem volt igazán helytálló, számított. (Art. 16.). A II. cím II. fejezete (Art. 18– hiszen a törvényben olyan rendelkezéseket is megtalál- 25.) a közigazgatási hatóságok által hozott dönté- hattunk, amelyek nem az állampolgárok jogait határoz- sekre (Dispositions relatives au régime des décisions ták meg, hanem egyszerűen az ügyfelek és a közigazga- prises par les autorités administratives) vonatko- tás kapcsolatainak egyes lehetséges mozzanatait sza- zott. A Loi DCRA ezen fejezetének egyik legnagyobb jelentősége az volt, hogy meghatározta, hogy mit ért kérelem alatt. A törvény értelmében kérelem minden a közigazgatási szervekhez beérkezett ké- Loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouverne- 24 relem, ideértve a közigazgatási szervezetrendsze- ment à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie Législative de ren belüli jogorvoslati kérelmeket (les recours gra- certains codes. 25 Itt jegyeznénk meg, hogy a kilenc törvénykönyv között szerepelt a cieux ou hiérarchiques) is. A II. fejezetben található Közigazgatási Bíráskodás Kódexe (Code de justice administrative), amely rendelkezések nagy részét nem lehetett alkalmazni 2001. január 1-jén lépett hatályba és azóta is, mind a mai napig hatályos. a közigazgatás és dolgozói közötti kapcsolatokban 26 E törvény hatálybalépésekor számos átfogó tanulmány született, amelyet ezen fejezet megírásához is felhasználtunk, így különösen: Del- aunay (2000) i. m. 1201–1221., Jean-Claude RICCI: La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administra- 29 Lásd például: Loi DCRA III. címe alatti rendelkezéseket. tions, Revue générale des collectivités territoriales, 2000. 220–238. 30 Itt jegyeznénk meg, hogy a törvény szervi hatálya alá azonban még 27 Lásd például: Lőrincz Lajos: Franciaország közigazgatása. In: mindig nem tartoztak a független igazgatási szervek (autorités admi- Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula nistratives indépendantes), illetve azon magánjog hatálya alá tartozó (szerk.): Az Európia Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, Wol- szervek, amelyek ipari és kereskedelmi jellegű közszolgáltatást végez- ters Kluwer csoport Complex Kiadó, 2011. 261. tek. Lásd: Delaunay (2000) i. m. 1197. 28 Geneviève Koubi: Retour á la programmation des codes. La Semaine 31 Saját fordítás, Loi DCRA Art. 1. Juridique Administrations et Collectivités territoriales, 2013. 2115. 32 Delaunay (2000) i. m. 1196. / / 44 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 45

(Art. 18.). A Loi DCRA egyik legfontosabb vívmánya let) jött létre. 35, 36 A Legfőbb Kodifikációs Bizottság fel- továbbá az volt, hogy részletesen rendelkezett a adatait a 1989-es rendelet 1. § részletezi, míg a Bizott- hallgatással hozott döntésről is (Art. 21–23.). ság elnökére, elnökhelyettesére és tagjaira vonatkozó Főszabályként kimondta azt, hogy ha a közigazga- részletszabályokat a 1989-es rendelet 2–11. §-a hatá- tás két hónapon keresztül „hallgatott”, akkor az el- rozza meg. utasító döntésnek minősült (Art. 21–24.). A Loi A Legfőbb Kodifikációs Bizottság elnöke a miniszter- DCRA tehát nem a hallgatás-beleegyezés elvét ér- elnök. A Legfőbb Kodifikációs Bizottság elnökhelyette- vényesítette. A II. cím szabályait 2016. január 1-jé- sét a miniszterelnök miniszterelnöki rendeletben neve- 37 től hatályon kívül helyezte a 2015. október 23-i zi ki négy évre. A Legfőbb Kodifikációs Bizottság ál- 2015-1341 számú törvényerejű kormányrendelet. landó és ideiglenes tagokkal rendelkezik. − A III. cím az 1973. január 3-i 73-6. számú, az om- A mind a mai napig aktív tevékenységet folytató Bi- budsman felállításáról szóló törvény módosításait zottság feladatai többek között: tervezi a kodifikációs tartalmazta (Dispositions relatives au Médiateur de munkafolyamatokat; rögzíti az általános irányelveket la République [Art. 26.]). az egyes törvénykönyvek kidolgozásának módszerével − A IV. cím alatt a Maisons des services publicsre vo- kapcsolatosan; elfogadja és továbbítja a Kormány felé a natkozó szabályokat ismerhettük meg (Dispositions Törvénykönyvek tervezetét, etc. A Legfőbb Kodifikáci- relatives aux maisons des services publics [Art. 27– ós Bizottság munkájáról évente jelentést ad ki. 33 30.]) A Legfőbb Kodifikációs Bizottság a 2000-es években − Az V. és a VI. címben található rendelkezések a Kor- kelt jelentéseiben a közigazgatási eljárások kodifikációja mány javaslatára kerültek bele a törvénybe. Az tekintetében leginkább csak azokat az okokat próbálta V. cím, a közszolgálathoz kapcsolódó rendelkezése- nevesíteni, amelyek a Közigazgatási Törvénykönyv meg ket tartalmazta (Dispositions relatives á la fonction nem alkotásához vezettek. 2006-ban a Legfőbb Kodifi- 38 publique [Art. 31–37.]) és e cím alatt található min- kációs Bizottság már megjegyezte, hogy a Kormány le- den egyes cikk egy-egy jogszabályt módosított. A mondott a Közigazgatási Törvénykönyv megalkotásá- VI. címben, a vegyes rendelkezésekben (Disposi- ról. Megemlítette továbbá, hogy egyes jogintézmények 39 tions diverses [Art. 38–43.]) a Loi DCRA területi és (így például az ombudsman, a Loi DCRA-ban meghatáro- időbeli hatályának (Art. 38. és Art. 43.) meghatáro- zottak) külön-külön szabályozásra kerültek. 40, 41 zásán túl, az V. címhez hasonlóan, különböző jog- 2011-ben ismételten előtérbe került a Közigazgatási szabályokat módosító rendelkezések kerültek sza- Törvénykönyv megalkotásának kérdése, de a Bizottság bályozásra. Az utolsó két fejezete a Loi DCRA-nak hangsúlyozta, hogy teljesen új alapokra kellene helyez- nagyjából egynegyedét adta, ezáltal a sok módosító ni a kodifikációt. Ekkor javasolta egy szerényebb Kódex rendelkezést tartalmazó paragrafusok miatt igen- megalkotását csak a közigazgatási eljárások tekinteté- csak „salátatörvény” jellegűvé vált a Loi DRCA. ben, amelyben lehetőség nyílna a meglévő joggyakorlat és az eddig elfogadott jogszabályok egységesítésére. 2011-től a szakirodalomból eltűnt a Közigazgatási Tör- 5. A legfőbb kodifikációs biZottság vénykönyv elnevezés használata és elkezdett megje- sZerepe AZ áltAlános köZigAZgAtási lenni a Közigazgatás és a közigazgatást igénybevevők eljárási sZAbályok megAlkotásábAn közti kapcsolatok Törvénykönyve (Code des relations 42 entre l’administration et ses usagers) kifejezés. A Leg- Az elmúlt harminc évben a francia általános közigaz- főbb Kodifikációs Bizottság 2012-es jelentésben már a gatási eljárási szabályok megalkotásában kiemelt sze- közigazgatást igénybevevők (usager) szófordulat he- repet töltött be egy intézmény, a Legfőbb Kodifikációs lyett a köz, azaz (public) kifejezést találjuk. 43, 44 Bizottság (Commission supérieure de codification). Ez a Bizottság a Törvények és Rendeletek Egyszerűsítéséért és Kodifikációjáért felelős Legfőbb Bizottság jogutódja- 35 Décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au 34 ként , az 1989. szeptember 12-i 89-647 számú minisz- fonctionnement de la Commission supérieure de codification. 36 Az 1989-es rendelet 12. §-a alapján, az 1989-es rendelet 2019. febru- terelnöki rendelettel (a továbbiakban: 1989-es rende- ár 28-ig hatályos. 37 A legutóbbi elnökhelyettesi kinevezésre 2014-ben került sor, amely- ben ismételten M. Daniel Labatoulle került elnökhelyettesként kineve- zésre. Lásd: Arrêté du 7 mars 2014 portant nomination (La Commission supérieure de codification). 33 A Maisons des services publics elnevezés alatt az 1999. június 25-i 99- 38 A Legfőbb Kodifikációs Bizottság munkájáról szóló jelentések elér- 533. számú törvénnyel intézményesült, egy helyen található, több köz- hetőek: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ honlapon. szolgáltatást biztosító, gyakorlatilag egyablakos ügyintézésként funk- 39 Hasonlóképp vélekedik Koubi is. Lásd: Koubi i. m. 2115 cionáló intézményeket értjük. Lásd: Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orien- 40 La Commission supérieure de codification, Dix-septième Rapport An- tation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et nuel, 2006. 17. portant modification de la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation 41 Lásd: Marie-Anne Levêque − Célia Verot: Comment réussir à simpli- pour l’aménagement et le développement du territoire. fier ? Un témoignage à propos du code. Revue Française de Droit Adminis- 34 A Törvények és Rendeletek Egyszerűsítéséért és Kodifikációjáért tratif (a továbbiakban:RFDA) 2016. 12. felelős Legfőbb Bizottságot (La Commission supérieure chargée d’étudier 42 La Commission supérieure de codification, Vingt et deuxième Rapport la codification et la simplification des textes législatifs et règlementaires) Annuel, 2011. 23. az 1948. május 10-i 48-800 számú rendelet hívta életre. Lásd: Décret 43 La Commission supérieure de codification, Vingt et troisième Rapport n° 48-800 du 10 mai 1948 instituant la Commission supérieure chargée Annuel, 2012. 8. d’étudier la codification et la simplification des textes législatifs et règle- 44 A CRPA nevének a szó szerinti magyar fordítása: „a Köz és a Közigaz- mentaires. gatás közötti kapcsolatokról szóló Törvénykönyv”, amelyet a könnyebb / / 46 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 47

6. A crpA megAlkotásánAk köZvetlen 7. konklÚZió előZményei A tanulmány egyfajta idővonalként a francia közigaz- 2012. december 18-án a Állami Szerepvállalás Mo- gatási eljárások általános szabályai megalkotásának dernizációjáért felelős Tárcaközi Bizottság tárgyalt a legjelentősebb mérföldköveit vette sorra az 1970-es közigazgatás és az ügyfelek közötti kapcsolatok kodifi- évektől. Elemzésre kerültek az egyes korszakokban 45 kációjának lehetőségéről. Jean-Marc Ayrault minisz- megtalálható, a közigazgatási eljárások vonatkozásá- 46 terelnök 2013. március 27-i körlevelében a CRPA-t a ban meghatározó jogszabálytervezetek és jogszabá- teljesen új alapokon megalkotandó törvénykönyvek lyok, így az 1983-as rendelet, a Közigazgatási Törvény- csoportjába sorolta. E törvénykönyvet az ügyfelek ré- könyv, a Loi DCRA-t. Ismerteti a tanulmány továbbá a 47 szére egyfajta vademecumnak szánta és a Kódex meg- Legfőbb Kodifikációs Bizottság munkáját, amely nélkü- alkotásáért felelős szervnek a Kormány Főtitkárságát lözhetetlen volt ahhoz, hogy 2016-ra elfogadásra kerül- nevezte meg. jön a CRPA. A tanulmány végén, a CRPA megalkotásá- A 2013. november 12-i 2013-1005 számú törvény (a nak közvetlen előzményeit mutattuk be. továbbiakban 2013-as törvény) 3. cikke felhatalmazta Látható, hogy igen hosszú út vezetett a CRPA elfoga- 55 a kormányt, hogy egyszerűsítse a közigazgatás és az ál- dásáig , amelyen számos nehézséggel kellett szembe- lampolgárok közötti kapcsolatokat: törvényerejű kor- néznie a francia kodifikátornak; így különösen a köz- mányrendeletben fogadja el a CRPA törvényi részét, igazgatási anyagi jogszabályok és a tevékenységfajták amelyre egy – a 2013-as törvény kihirdetésétől számí- bővülésével, a közigazgatás szervezetrendszerének bo- 48 tott – huszonnégy hónapos határidőt tűzött. A 2013- nyolultabbá válásával, a közigazgatás által érintettek as törvény 3. cikkében található felhatalmazás a koráb- alapvető és alanyi jogainak jelentős gyarapodásával, az 49 biakhoz képest igen pontosan meghatározta az új Kó- ellentétes kodifikációs érdekekkel, a közigazgatási eljá- dex tartalmát is. Kimondta, hogy az új Törvénykönyv az rási törvénykönyv tartalmával kapcsolatos dilemmák- ügyfél és a közigazgatás (ideértve az államigazgatás kal, etc. Ezekhez igen hasonló kihívásokkal találkozott szerveit, a területi igazgatási szerveket, közintézmé- a magyar jogalkotó is az általános közigazgatási rend- nyeket és a közszolgáltatást biztosító intézményeket), a tartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: 56 közigazgatás egyes szervei, továbbá a közigazgatás és a Ákr.) megalkotásakor. Habár mindkét állam közigaz- közigazgatásban dolgozók közötti általános szabályo- gatási eljárási törvényének kodifikálása az utóbbi idő- 57 kat fogja tartalmazni. ben hasonló feszített tempóban zajlott , a francia sza- A Legfőbb Kodifikációs Bizottság 2013. évi jelentés- bályozás mélysége és terjedelme sokkal inkább hason- ben is megtalálhatjuk azt, hogy a CRPA kodifikációjára lít az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata vonatkozó munkafolyamatok nagy erőkkel elkezdőd- által, 2014-re kidolgozott Európai Unió Közigazgatási tek. A Legfőbb Kodifikációs Bizottság 2014. évi jelenté- Eljárási Modell-szabályokra 58, 59 , mint a magyar Ákr.-re. se részletesen foglalkozott a munkafolyamatok során 50 felmerült egyes jogtechnikai és elvi kérdésekkel. A 51 Legfőbb Kodifikációs Bizottság 2015. évi jelentése pe- mentaires du code des relations entre le public et l’administration (Décrets en Conseil d’Etat et en conseil des ministres, décrets en Conseil d’Etat et dé- 52 dig már visszatekintett a CRPA hatálybalépésére. crets). A CRPA törvényi részét a 2015. október 23-i 2015- 55 A CRPA-t röviden magyar nyelven ismerteti: Pollák Kitti: Ket. 53 1341 számú törvényerejű kormányrendelet , míg a „francia módra” – Az új francia közigazgatási eljárási kódex. Eljárásjogi Szemle, I. évfolyam, 2016. szeptember, 26–31. rendeleti részét 2015. október 23-i 2015-1342 számú 56 Így például, a közigazgatási eljárások általános szabályairól szóló 54 minisztertanácsi rendelet kodifikálta. törvénykönyvek megalkotásánál, visszatérő kérdésként szokott felme- rülni az, hogy tartalmazzon-e alapelveket etc. Lásd részletesen: Balogh-Békesi Nóra: Alapelvek a közigazgatási hatósági eljárásban. Új Magyar Közigazgatás, 2016. 8. évfolyam, 4. szám, 12–17.; Boros Anita: érthetőség végett Közigazgatási Eljárási Kódexnek nevezünk a tanul- Javaslatok a közigazgatási hatósági eljárás (újra)szabályozásához. Új mányban. Magyar Közigazgatás, 2016. 8. évfolyam, 4. szám, 1–11.; Az Ákr. újításait 45 Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique. lásd: Hajas Barnabás: Általános közigazgatási rendtartás, Ket. kontra Említés szintjén megjelenik a Legfőbb Kodifikációs Bizottság 2012. éves Ákr. Új Magyar Közigazgatás, 2016. 8. évfolyam, 4. szám, 18–25. jelentésben is: La Commission supérieure de codification, Vingt et troi- 57 Franciaországban, a CRPA 2013. január és 2015 októbere közti jog- sième Rapport Annuel, 2012. 8. alkotási időszakának részletes leírását lásd: Maud Vialettes – Cécile Circulaire de Premier Ministre du 27 mars 2013. 46 Barrois De Sarigny: La fabrique d’un code. RFDA 2016.4.; Magyarorszá- 47 Mattias Guyomar: Les perspectives de la codification contemporaine. gon a Kormány 2015 tavaszán fogadta el általános közigazgatási rend- AJDA, 2014. 400. tartásról szóló törvény koncepcióját és az Országgyűlés 2016. december Loi n° 2013–1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à 48 6-án fogadta el az Ákr.-t. Lásd: a közigazgatási perrendtartásról szóló simplifier les relations entre l’administration et les citoyens törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény előké- Lásd például: Loi n° 2004–1343 du 9 décembre 2004 de simplification 49 szítésével összefüggő egyes feladatokról szóló 1352/2015. (VI. 2.) Korm. du droit Article 84., Loi n° 2007–1787 du 20 décembre 2007 relative à la sim- határozat. plification du droit (1) Article 28. 58 Lásd: The Research Network on EU Administrative Law: http://www. La Commission supérieure de codification, Vingt et cinquième Rapport 50 reneual.eu Annuel. 2014. 8., 21–22.; 29–30. 59 Az Európai Unió Közigazgatási Eljárási Modell-szabályaira nagy- 51 2016 júniusában került fel a www.legifrance.fr oldalára, ezért tudta mértékben hatott az Amerikai Egyesült Államok Szövetségi Közigazga- retrospektív módon leírni a CRPA hatálybalépését. tási Törvénye (Administrative Procedure Act, 1946). Lásd például: az Eu- La Commission supérieure de codification, Vingt et sixième Rapport 52 rópai Unió Közigazgatási Eljárási Modell-szabályok II könyvének az Annuel, 2015. 67–69.; 70–72. Amerikai Egyesült Államok Szövetségi Közigazgatási Törvényével való Ordonnance n° 2015–1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions 53 összehasonlítását: Anna Forgacs: Administrative Rule-Making Based législatives du code des relations entre le public et l’administration on the Reneual Model Rules. In: Gerencsér Balázs – Berkes Lilla – Var- 54 Décret n° 2015–1342 du 23 octobre 2015 relatif aux dispositions régle- ga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális / / 46 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 47

Franciaország példáját alapul véve megállapítható, höz”: általuk jobban megismerhető egy adott történeti 61 hogy minél később kezd bele egy ország – főleg egy fej- korszakban az állam és a társadalom közti kapcsolat. lett alkotmányos állam – az általános közigazgatási el- Épp ezért is elengedhetetlen a modern államokban egy, járási jog tényleges szabályozásába, annál összetettebb a közigazgatási eljárások általános szabályairól szóló 60 és egyedibb lesz a megalkotásra kerülő jogszabály. kódex létezése; megfelelő szabályozása pedig talán az Összegzésképp kijelenthető, hogy a közigazgatási el- egyik legmeghatározóbb az állam működése szem- 62 járási törvénykönyvek hasonlatosak a „rosette-i kő- pontjából. kérdései – Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules.) Budapest, Pázmány Press, 2015. 437–449. 60 A CRPA több szempontból is egyedi, valódi lex generalis, Lásd pél- dául: a CRPA egyedi jogalkotási technikáját: Philippe Terneyre – Jean Gourdou: L’originalité du processus d’élaboration du code: le point de vue 61 Javier Barnes: Towards a third generation of administrative proce- d’universitaires membres du « cercle des experts » et de la La Commission dure. In: S. R. Ackerman – P. L. Lindseth: Comparative Administrative supérieure de la codification. RFDA, 2016. 9.; Daniel Labetoulle: Le code Law. Cheltenham, Edward Elgar, 2013. 339. des relations entre le public et l’administration. RFDA, 2016. 1. 62 Boros i. m. 1. A köZbesZerZéssel kApcsolAtos köZigAZgAtási perek gyAkorlAtA (2017) SZILÁGyI nORbERt bírósági titkár (Nyíregyházi Törvényszék) beveZető gondolAtok a Tanács 2014/24/EU számú irányelve szabályozza, ha- nem a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseivel ösz- A tanulmány elkészítésének vezérgondolata, hogy a szefüggő jogorvoslati szabályokat a 89/665/EGK irány- tisztán polgári joggal foglalkozó szakemberek számára elv, míg a közszolgáltatók közbeszerzéseivel kapcsola- bemutatásra kerüljön az a közjog és a magánjog hatá- tos jogorvoslatot a 92/13/EGK irányelv. Ez utóbbi két rán lévő közbeszerzési jogterület, melynek ismerete a irányelvet az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK közbeszerzési vonatkozású, de alapjaiban civilisztikai számú irányelve módosította, mely egységesítette a két természetű (közigazgatási és polgári jogi) perek vitelé- eljárásrendhez kapcsolódó jogorvoslat szabályait. 1, 2 hez – az egyre növekvő ügyszámokra figyelemmel – A tagállami jogalkotó feladata az olyan részletszabá- nélkülözhetetlenné válik. lyok kidolgozása, melyek igazodván az EU irányelvi Két külön tanulmány készült annak érdekében, hogy szekunder jogforrásaihoz, azt a célt szolgálják, hogy ha- a tételes hazai szabályozás szerinti öt speciális közbe- tékony és gyors jogorvoslat álljon az érdekeltek rendel- szerzési pertípus részletes bemutatása megtörténjen. kezésére, ami képes arra, hogy a jogsértő helyzet meg- Jelen tanulmány a közbeszerzési vonatkozású, de köz- szüntetésével, és az esetlegesen okozott károk megté- igazgatási bíróságok előtt zajló – közigazgatási és pol- rítésével reparálja a sérelmeket. gári jogi elemeket vegyesen tartalmazó – perek gya- A jogorvoslati fórumrendszer gyorsaságának a köve- korlatát mutatja be, míg a következő lapszámban köz- telménye azt a célt szolgálja, hogy a közbeszerzési eljá- beszerzési vonatkozású, de a polgári bíróságok hatás- rás jogszerűsége még azelőtt helyreálljon, mielőtt a körébe tartozó perek szabályait elemző tanulmány ke- közbeszerzési eljárás lezáródna. A jogorvoslati fórum- rül megjelentetésre „A közbeszerzésekkel kapcsolatos rendszernek hatáskörrel kell rendelkeznie egyes ideig- polgári perek gyakorlata (2017)” címmel. 1 Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. de- 1. AlApvetések és sZAbályoZási célok cember 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbe- AZ eUrópAi Uniós irányelvek tükrében szerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások ha- tékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról; http://eur- lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32007L0066; (a továbbiakban: 2007/66/EK számú Együttes Irányelv), Preambulum (1), Megállapítható, hogy a hazai jogalkotó az európai (3), (4), (13), (18), (22), (24), (30), (34); 1–2. cikk uniós kötelezettségére figyelemmel az uniós szabá- 2 A szerződések érvénytelenségére irányuló egységes perek tapaszta- lyokkal egyezően szabályozza a közbeszerzésekkel latai, az érvénytelenséges új szabályai – Ppt előadás, Szerző: Dr. Szecskó kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket. Ezen szabályokat József:http://kozbeszerzes.hu/data/documents/2015/05/19/k% C3%B6zbeszerz%C3%A9si_szerz%C5%91d%C3%A9sek_%C3% nem maga a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv A9rv%C3%A9nytelens%C3%A9g%C3%A9re_ir%C3%A1nyul%C3% hatályon kívül helyezéséről szóló Európai Parlament és B3_egys%C3%A9ges_perek_tapasztalatai_kieg.pdf / / 48 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 1 2017 1 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 49