Útmutató az Alaptörvényhez (részlet)

KISS BARNABÁS Útmutató az Alaptörvényhez



KISS BARNABÁS Útmutató az Alaptörvényhez

© Kiss Barnabás, 2023 © ORAC Kiadó Kft., 2023 Lektorálta: JÓZSA ZOLTÁN TÓTH JUDIT UGRÓCZKY MÁRIA A kézirat lezárva: 2022. november 15. A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 573 4 Budapest, 2023 Az ORAC Kiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.orac.hu E-mail: [email protected] Felelős szerkesztő: Bodnár Kriszta Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Tördelés: ORAC Kiadó Kft.

5 Tartalom Rövidítésjegyzék......................................................................................... 11 Előszó .................................................................................................... 13 I. RÉSZ I. Az Alaptörvény módosításai..................................................................... 15  1. Az Alaptörvény első módosítása (2012. június 18.)............................. 15  2. Az Alaptörvény második módosítása (2012. november 9.).................. 15  3. Az Alaptörvény harmadik módosítása (2012. december 21.)............... 15  4. Az Alaptörvény negyedik módosítása (2013. március 25.).................. 16  5. Az Alaptörvény ötödik módosítása (2013. szeptember 26.)................. 18  6. Az Alaptörvény hatodik módosítása (2016. június 14.)........................ 18  7. Az Alaptörvény hetedik módosítása (2018. június 28.)....................... 18  8. Az Alaptörvény nyolcadik módosítása (2019. december 12.)............... 19  9. Az Alaptörvény kilencedik módosítása (2020. december 22.)............. 19 10. Az Alaptörvény tizedik módosítása (2022. május 24.)........................ 20 11. Az Alaptörvény tizenegyedik módosítása (2022. július 19.) ............... 21 II. Nemzeti hitvallás (Preambulum)............................................................. 22 III. Alapvetés............................................................................................... 25  1. A) cikk............................................................................................... 25  2. B) cikk............................................................................................... 25  3. C) cikk............................................................................................... 32  4. D) cikk.............................................................................................. 34  5. E) cikk............................................................................................... 35  6. F) cikk............................................................................................... 37  7. G) cikk.............................................................................................. 38  8. H) cikk.............................................................................................. 41  9. I) cikk................................................................................................ 43 10. J) cikk............................................................................................... 45 11. K) cikk.............................................................................................. 46 12. L) cikk............................................................................................... 47 13. M) cikk.............................................................................................. 49 14. N) cikk.............................................................................................. 53 15. O) cikk.............................................................................................. 55 16. P) cikk............................................................................................... 55 17. Q) cikk.............................................................................................. 58

6 Tartalom 18. R) cikk............................................................................................... 61 19. S) cikk............................................................................................... 65 20. T) cikk............................................................................................... 66 21. U) cikk.............................................................................................. 67 IV. Az állam................................................................................................ 72 1. Az Országgyűlés.................................................................................. 72 1.1. Az Országgyűlés helye, szerepe................................................... 72 1.2. Az Országgyűlés feladat- és hatáskörei......................................... 75 1.3. Az országgyűlési választások....................................................... 83 1.4. Az Országgyűlés megbízatása...................................................... 86 1.5. A képviselők jogállása.................................................................. 87 1.6. Az Országgyűlés ülésezése.......................................................... 90 1.7. Törvényhozási eljárás és a törvényalkotás alkotmányossága......... 94 1.8. A parlamenti ellenőrzés................................................................ 97 2. Népszavazás....................................................................................... 101 2.1. A népszavazás jogintézményéről.................................................. 101 2.2. A népszavazás korlátairól............................................................. 103 3. A köztársasági elnök............................................................................ 111 3.1. Az államfői poszt általános jellemzői............................................ 111 3.2. Az államfői funkció....................................................................... 114 3.3. A köztársasági elnöki jogkörök..................................................... 115 3.4. A tisztség keletkezése és megszűnése........................................... 121 3.5. A jogállás egyéb elemei................................................................ 124 3.6. Az államfői jogállás szabályozásáról............................................. 126 4. A Kormány.......................................................................................... 127  4.1. A Kormány jogállása.................................................................. 127  4.2. A Kormány megalakulása és működése...................................... 129  4.3. A Kormány feladat- és hatáskörei................................................ 130  4.4. A Kormány felelőssége............................................................... 133  4.5. A Kormány jogalkotói hatásköre................................................. 134  4.6. A Kormány szervezetalakítási jogköre........................................ 135  4.7. A Kormány összetétele............................................................... 137  4.8. A miniszterelnök megválasztása................................................. 137  4.9. A miniszterelnök szerepe és jogállása......................................... 138 4.10. A miniszter kinevezése és megbízatásának megszűnése............. 140 4.11. A miniszter jogállása.................................................................. 140 4.12. A miniszter feladat- és hatáskörei................................................ 141 4.13. A Kormány tagjainak jogalkotói hatásköre.................................. 142 4.14. A Kormány tagjainak helyettesítése, javadalmazása................... 143 4.15. A minisztérium........................................................................... 143 4.16. A területi kormányhivatal........................................................... 145

Tartalom 7 4.17. A közszolgálati tisztviselők jogállása.......................................... 145 4.18. A Kormány tájékoztatása uniós tevékenységéről......................... 146 4.19. A Kormány és a miniszterelnök megbízatásának megszűnése..... 147 4.20. Bizalmatlansági indítvány.......................................................... 148 4.21. Bizalmi szavazás........................................................................ 149 4.22. Ügyvezető kormány................................................................... 149 5. Önálló szabályozó szervek................................................................... 151 5.1. Az önálló szabályozó szerv jogállása.......................................... 151 5.2. Az önálló szabályozó szervtípushoz tartozó szervek................... 152 5.3. Az önálló szabályozó szerv vezetőinek kinevezése...................... 154 5.4. Az önálló szabályozó szerv vezetőjének beszámolási kötelezettsége............................................................................. 155 5.5. Az önálló szabályozó szerv rendeletalkotási hatásköre................ 155 6. Az Alkotmánybíróság.......................................................................... 156 6.1. Az Alkotmánybíróság mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve............................................................................ 156 6.2. Az Alkotmánybíróság hatásköre................................................. 158 6.3. Az Alkotmánybíróság döntéseinek jogkövetkezményei................ 166 6.4. Az Alkotmánybíróság szervezete és működése........................... 168 7. A bíróság............................................................................................. 169 7.1. Az igazságszolgáltatás alkotmányos helye.................................. 169 7.2. A bírósági szervezeti rendszer.................................................... 172 7.3. A bírák jogállása......................................................................... 175 8. Az ügyészség...................................................................................... 180 8.1. Az ügyészség az államszervezetben........................................... 180 8.2. Az ügyészség szervezete és az ügyész jogállása......................... 183 8.3. Az ügyészség feladat- és hatáskörei............................................ 184 9. Az alapvető jogok biztosa..................................................................... 188 9.1. Szabályozása és funkciója........................................................... 188 9.2. Jogállása.................................................................................... 193 10. A helyi önkormányzatok..................................................................... 195 10.1. Az önkormányzás az államszervezetben..................................... 195 10.2. Helyi népszavazás...................................................................... 198 10.3. Önkormányzati jogkörök és gazdasági autonómia....................... 200 10.4. Önkormányzati rendeletalkotás.................................................. 211 10.5. Társulási jog és együttműködés.................................................. 214 10.6. Az önkormányzaton belüli működési szabályok........................... 217 10.7. Törvényességi felügyelet............................................................. 219 10.8. Képviselők és polgármesterek választása.................................... 221 10.9. Az önkormányzati megbízatás tartama....................................... 223 11. A közpénzek....................................................................................... 225 11.1. A központi költségvetés és egyensúly.......................................... 225

8 Tartalom 11.2. A nemzeti vagyon....................................................................... 230 11.3. A közpénz és felhasználása......................................................... 232 11.4. Közteherviselés.......................................................................... 235 11.5. A Magyar Nemzeti Bank és jogállása.......................................... 235 11.6. Az Állami Számvevőszék........................................................... 237 11.7. A Költségvetési Tanács............................................................... 239 12. A rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok................................... 240 12.1. Rendészeti funkciók és szervek................................................... 240 12.2. Rendészeti szervezet és jogállás................................................. 243 13. Honvédelem és döntés katonai műveletekben való részvételről............ 251 13.1. Szabályozási szintek................................................................... 251 13.2. A honvédség feladata és a katonák jogállása............................... 253 13.3. A honvédség irányítása és alkalmazása...................................... 256 V. A különleges jogrend............................................................................... 259 1. Rendkívüliből különleges – a szabályozás szintjei................................ 259 2. A hadiállapot....................................................................................... 262 3. A szükségállapot................................................................................. 263 4. Közös szabályok a hadiállapotra és a szükségállapotra.......................... 263 5. A veszélyhelyzet.................................................................................. 264 6. A különleges jogrendre vonatkozó közös szabályok.............................. 265 VI. Záró és vegyes rendelkezések................................................................ 269 II. RÉSZ SZABADSÁG ÉS FELELŐSSÉG I. cikk .................................................................................................... 273 II. cikk .................................................................................................... 278 III. cikk ................................................................................................... 287 IV. cikk.................................................................................................... 293 V. cikk .................................................................................................... 302 VI. cikk ................................................................................................... 303 VII. cikk.................................................................................................. 311 VIII. cikk................................................................................................. 315 IX. cikk ................................................................................................... 324 X. cikk .................................................................................................... 330 XI. cikk.................................................................................................... 337 XII. cikk.................................................................................................. 342 XIII. cikk................................................................................................. 344 XIV. cikk................................................................................................. 347 XV. cikk .................................................................................................. 352

Tartalom 9 XVI. cikk................................................................................................. 361 XVII. cikk ............................................................................................... 364 XVIII. cikk .............................................................................................. 369 XIX. cikk................................................................................................. 372 XX. cikk.................................................................................................. 378 XXI. cikk................................................................................................. 384 XXII. cikk................................................................................................ 389 XXIII. cikk .............................................................................................. 394 XXIV. cikk .............................................................................................. 397 XXV. cikk................................................................................................ 401 XXVI. cikk.............................................................................................. 403 XXVII. cikk............................................................................................. 405 XXVIII. cikk............................................................................................ 408 XXIX. cikk .............................................................................................. 411 XXX. cikk ............................................................................................... 417 XXXI. cikk .............................................................................................. 419



Rövidítésjegyzék AB Alkotmánybíróság Abtv. 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról Áht. 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról Ákr. 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról Áptv. 1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról ÁSZ Állami Számvevőszék Be. 2017. évi XC. törvény a büntetőeljárásról Btk. 2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről Civil tv. 2011. évi CLXXV. törvény az egyesülési jogról, a közhasznú jog- állásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatá- sáról EJEB Emberi Jogok Európai Bírósága EJEE Emberi Jogok Európai Egyezménye (1950) EJENY Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948) ENSZ Egyesült Nemzetek Szervezete ESzocK Európai Szociális Karta (1961) EUB az Európai Unió Bírósága EUMSZ az Európai Unió működéséről szóló szerződés EUSZ az Európai Unióról szóló szerződés Eütv. 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről Fgy. tv. 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről Gst. 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról GSZKJNE Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezsé- gokmánya (1966) Gytv. 2018. évi LV. törvény a gyülekezési jogról Házszabály 10/2014. (II. 24.) OGY határozat egyes házszabályi rendelkezé- sekről Hszt. 2015. évi XLII. törvény a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról Hvt. 2021. évi CXL. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvéd- ségről ILO Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Infotv. 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról Jat. 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról Kit. 2018. évi CXXV. törvény a kormányzati igazgatásról Kjsz. tv. 2019. évi CVII. törvény a különleges jogállású szervekről és az általuk foglalkoztatottak jogállásáról

12 Rövidítésjegyzék Ksztv. 2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról KT Költségvetési Tanács Kttv. 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről MEKH Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal MNB Magyar Nemzeti Bank Mötv. 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormány- zatairól Mt. 2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről Mttv. 2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tö- megkommunikációról NATO Észak-atlanti Szerződés Szervezete NMHH Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Nvtv. 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról Pp. 2016. évi CXXX. törvény a polgári perrendtartásról PPJNE Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966) PSZÁF Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete Ptk. 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről Smtv. 2010. évi CIV. törvény a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól Szoc. tv. 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellá- tásokról. SZMSZ szervezeti és működési szabályzat SZTFH Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága Tpvt. 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról Üsztv. 2011. évi CLXIV. törvény a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról Ütv. 2011. évi CLXIII. törvény az ügyészségről Vatv. 2019. évi XIII. törvény a vagyonkezelő alapítványokról

13 Előszó Az Útmutató az Alaptörvényhez célja, hogy az Alaptörvény (2011. április 25.) szerkezetét, változásait, belső kapcsolódási pontjait és tartalmát összefoglalja. A hagyományos kommentárműfajtól annyiban tekintünk el, hogy az államszer- vezeti kérdéseket az adott intézmény közjogi helyzetének bemutatásával, az al- kotmányos intézmény feladataival, működésével, tagjai jogállásával kapcsolatos elemekre bontva tárgyaljuk, azaz nem feltétlenül az egyes cikkek és bekezdések sorrendjében. Mivel a tartalmi kibontás nem tűri meg ezt a mechanikus haladást, úgy véljük, kevés olyan olvasó akad, aki kizárólag egyetlen bekezdésre kíváncsi, hanem a szabályozás kontextusára, összefüggéseire is. Az alkotmányjogi kézikönyvek és tankönyvek is hasonló felosztást követnek. Így a szintén a kiadónál megjelent Bevezetés az alkotmányjogba1 a közhata- lommal kapcsolatos legfontosabb elveket, valamint alkotmányos intézményeket tárgyalja, és jó kiegészítője lehet kötetünk I. részének. Ugyanakkor más kiad- ványok az alapjogi kérdéseket önálló kötetben dolgozzák fel.2 Ezért a II. rész az alaptörvényi Szabadság és felelősség fejezet cikkeinek útmutatója. Látható, hogy a kétféle tárgykör feldolgozási módja és terjedelme eltérő, ezért célszerű a szétválasztásuk. A két különálló egységbe szerkesztést indokolja, hogy több magyarázatot, háttér-információt igényelnek az egyes alapjogok és a hátterük- ben álló emberi jogok, mint a nagyon is változékony közhatalmi szervezeti meg- oldások. Ráadásul a két témakör külön nem választása szerkezeti anomáliákat okozna. A II. részben az alapjogok terjedelme, korlátozhatósága szerinti haladás a kívánatos, ott tehát kevés tere van az alaptörvényi cikkek szerinti sorrendtől eltérő tagolásnak, míg az első kötetben az intézményenkénti kifejtés és a feje- zeten belül tárgyalt témának az Alaptörvény más részeihez való kapcsolódásai bemutatása a feladatunk. Az I. rész a következő alaptörvényi fejezeteket dolgozza fel: Preambulum (Nemzeti hitvallás), Alapvetés, Az állam (Országgyűlés, népszavazás, köztár- sasági elnök, Alkotmánybíróság, Kormány, helyi önkormányzatok, bíróságok, ügyészség, alapjogok biztosa, önálló szabályozó szervek, rendőrség, nemzet- biztonsági szolgálatok, Magyar Honvédség; közpénzek, Magyar Nemzeti Bank, Állami Számvevőszék, Költségvetési Tanács), A különleges jogrend, valamint a Záró és vegyes rendelkezések. Az I. rész elején adunk áttekintést az Alaptörvény 1  Trócsányi László – Schanda Balázs – Csink Lóránt (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. Budapest, HVG-ORAC, 2021 (nyolcadik, átdolgozott kiadás). 2  Például például Somody Bernadette – Szabó Máté Dániel – Vissy Beatrix – Dojcsák Dalma: Alapjogi tanok I–II. Budapest, HVG-ORAC, 2021 (második kiadás).

14 Előszó eddigi módosításairól, valamint a végén összefoglaljuk az átmeneti rendelkezé- sek közül a jelentősebbeket. Az elektronikus forma segíti a szövegben szereplő hivatkozások, kapcsolódási pontok gyors elérését is, a nyomtatott forma pedig utal a feldolgozáshoz használt források, érintett alaptörvényi rendelkezések, alkotmánybírósági határozatok és az alaptörvényi szabályok végrehajtását szolgáló jogszabályokra, hogy az ér- deklődő olvasót ezzel segítsük a további tájékozódásban. Köszönetet mondunk a lektoroknak, Tóth Juditnak, Ugróczky Máriának és Józsa Zoltánnak a megfelelő forma és felépítés, szövegezés kapcsán adott ta- nácsaikért.

15 I. RÉSZ I. Az Alaptörvény módosításai 1. Az Alaptörvény első módosítása (2012. június 18.) A módosítás 1. cikke az Alaptörvény Záró rendelkezések részét egészítette ki egy új 5. ponttal. Ebben az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom azt rögzí- tette, hogy az ún. Átmeneti rendelkezések (2011. december 31.) az Alaptörvény részét képezik. Ezt a tételt az Alaptörvény hatályba léptetéséhez szükséges át- meneti rendelkezések ugyan már kimondták, de az Országgyűlés jónak látta ezt magában az Alaptörvényben deklarálni. A módosítás másik eleme a köztársasági elnök korábbi lemondására reflektált azzal, hogy az alaptörvényi rendelkezést [12. cikk (5) bekezdés] az elnök jogállá- sára és javadalmazására vonatkozóan kiterjesztette a volt köztársasági elnökök- re is. Eszerint az ezekről szóló részletes szabályokat – továbbra is – sarkalatos törvénynek kell tartalmaznia. Itt szükséges kiemelni, hogy az Átmeneti rendelkezések döntő részét az Alkot- mánybíróság visszamenőleges hatállyal megsemmisítette, mivel számos olyan érdemi, tartalmi kérdést szabályozott, amellyel az Országgyűlés túllépte felha- talmazását. A 45/2012. (XII. 29.) AB határozat értelmében az Átmeneti rendel- kezések nem átmeneti jellegű, vagyis kifejezetten a hatálybalépéshez szükséges normái közjogilag érvénytelenek, tehát semmisnek kell tekinteni azokat. Ezek a rendelkezések ilyen módon utólag sem minősíthetők az Alaptörvény részének. 2. Az Alaptörvény második módosítása (2012. november 9.) A módosítás az Átmeneti rendelkezéseket egészítette ki a választói névjegyzék- be való felvétel szabályaival. A választójog gyakorlásához előzetes regisztráció- ra, vagyis kérelem benyújtására lett volna szükség. 3. Az Alaptörvény harmadik módosítása (2012. december 21.) Ez a módosítás az Alapvetés P) cikke ma is hatályos szövegét állapította meg. A cikket egy új bekezdéssel egészítették ki, amelynek értelmében a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzésére, valamint hasznosítására vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.

16 I. RÉSZ 4. Az Alaptörvény negyedik módosítása (2013. március 25.) Az érintett rendelkezések számát és tartalmát illetően ez volt napjainkig az Alap- törvény legátfogóbb módosítása, amely egyben több alkotmányjogi kérdésben is vitákat generált. A módosítást megalapozó helyzetet az határozta meg, hogy az Alkotmánybí- róság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozattal a kihirdetésre visszaható hatállyal megsemmisítette az Átmeneti rendelkezések jelentős részét. Az alkotmányo- zó hatalom ezért úgy döntött, hogy az Átmeneti rendelkezések formai okokból megsemmisített, átmenetinek nem minősülő szabályai döntő többségét az Alap- törvénybe emeli, más módosításokkal is kiegészítve. A negyedik módosítással hatályukat veszítették az Átmeneti rendelkezések azzal, hogy az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó átmeneti rendelkezéseket a Záró és vegyes ren- delkezések című rész 8–26. pontjában helyezték el. Az Alaptörvény negyedik módosításával kapcsolatos alkotmányossági vita – az egyes konkrét kérdéseket ehelyütt mellőzve – döntően két témában csúcso- sodott ki: Az egyik probléma azzal a megoldással kapcsolatban vetődött fel, mely sze- rint az alkotmányozó hatalom úgy lehetetlenít el egy alkotmánybírósági döntést, hogy a korábban alkotmányellenesnek minősített rendelkezést beépíti az Alap- törvénybe, és ezzel eléri annak megtámadhatatlanságát. Az előzővel szorosan összefüggő másik fontos elvi kérdés úgy fogalmazható meg, hogy az Alkotmánybíróság normakontrollja kiterjedhet-e az alkotmány- módosítások tartalmi vizsgálatára. A negyedik alaptörvény-módosítás a vitát véglegesen lezárta azzal, hogy az Alkotmánybíróság a 24. cikk (5) bekezdése értelmében kizárólag azt vizsgálhatja, hogy az Alaptörvényt és az Alaptörvény módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó eljárási követel- ményeknek megfelelően fogadták-e el. Az alábbiakban vázlatosan bemutatjuk a módosítással érintett fontosabb tárgyköröket: 1. Nemzeti hitvallás (módosítás 21. cikk): szövegpontosítás három elemben. 2. Alapvetés – L ) cikk (1) bekezdés kiegészítése: „A családi kapcsolat alapja a házas- ság, illetve a szülő-gyermek viszony.” – S ) cikk (3) bekezdés kiegészítése: a köztársasági elnök előzetes kont- rollt kérhet az AB-tól az Alaptörvénnyel kapcsolatos eljárási szabályok be nem tartása miatt. – Új U) cikk: a kommunista diktatúra elítélése és felelőssége. 3. Szabadság és felelősség – VII. cikk (2), (3) és új (4) bekezdés: az egyházak mellé beépültek a „vallási tevékenységet végző szervezetekre” vonatkozó szabályok.

I. Az Alaptörvény módosításai 17 – IX. cikk (3) és új (4)–(6) bekezdés: a politikai reklám és a vélemény- nyilvánítás szabadsága korlátainak új szabályozása. – X. cikk (3) bekezdés: az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodá- sának a Kormány felügyelete alá rendelése. – XI. cikk új (3) bekezdés: a felsőoktatási hallgatók anyagi támogatásá- nak feltételhez kötése. – XXII. cikk új szöveg, (2) bekezdés: a hajlék nélkül élők lakhatása, szál- lása; (3) bekezdés: a közterületen életvitelszerű tartózkodás jogelle- nessé minősítésének lehetősége. – XXIX. cikk (3) bekezdés: a nemzetiségként való elismerés feltételei. 4. Az állam – 5 . cikk (7) és új (9) bekezdés: az Országgyűlés elnöke rendészeti és fegyelmi jogköre; az országgyűlési őrség. – 9. cikk (3) bekezdés i) pont: a köztársasági elnök vétójának kiterjeszté- se az Alaptörvénnyel kapcsolatos eljárási követelményekre. – 2 4. cikk (2), (4)–(5) és új (6)–(9) bekezdés: az Alkotmánybíróság ha- táskörével kapcsolatos eljárási kérdések pontosítása. – 2 5. cikk (4)–(7) és új (8) bekezdés: a bírósági szervezetre vonatkozó cikkbe bekerültek az Országos Bírósági Hivatal elnökére vonatkozó rendelkezések. – 2 7. cikk új (4) bekezdés: az OBH elnökének lehetőséget ad meghatáro- zott ügyek tárgyalásának áthelyezésére más bírósághoz. – 34. cikk (3) bekezdés: az államigazgatási feladat- és hatáskör ellátásá- nak lehetőségét kiterjesztette a képviselő-testületek hivatalának veze- tője vagy ügyintézője számára is a helyi önkormányzatoknál. – 35. cikk (2) bekezdés: a helyi önkormányzati választások időpontjának rögzítése az ötödik év októberére. – 3 7. cikk (5) és új (6)–(7) bekezdés: új hozzájárulási kötelezettség meg- állapításának lehetősége, ha különböző bíróságok döntéséből szárma- zó fizetési kötelezettség teljesítésére a központi költségvetés nem ele- gendő. 5. Záró rendelkezések – Az elnevezés „Záró és vegyes rendelkezések”-re változott. – 3 . pont: „Az Alaptörvény hatálybalépéséhez kapcsolódó átmeneti ren- delkezéseket a 8–26. pont tartalmazza” [módosítás 19. cikk (1) bekez- dés]. – 5 . pont: hatályukat vesztik az Alaptörvény hatálybalépése előtt meg- hozott alkotmánybírósági határozatok. Ez nem érinti az általuk kifej- tett joghatásokat [módosítás 19. cikk (2) bekezdés].

18 I. RÉSZ 5. Az Alaptörvény ötödik módosítása (2013. szeptember 26.) – V II. cikk (2)–(4) bekezdés: újraszabályozta a negyedik módosítással már érintett rendelkezéseket. Az azonos hitelveket követők szerveze- ti formájának általános megnevezése „vallási közösségek” lett. Ezek közül kiemelte a szabályozás a „bevett egyházakat”, amelyek az ál- lammal való együttműködésükre tekintettel sajátos jogosultságokat szerezhetnek. – IX. cikk (3) bekezdés: a negyedik módosítás alapján a közmédiában közölhető politikai reklám feltételeit kiterjesztette valamennyi média- szolgáltatásra (ingyenesség, esélyegyenlőség). – 2 5. cikk (5) és (6) bekezdés: bekerült az Alaptörvénybe az Országos Bírói Tanács, a bíróságok központi igazgatásának felügyeleti szerve. – 3 7. cikk (6) bekezdés: törölte az Alaptörvényből új adó kivetésének le- hetőségét az állam fizetési kötelezettségének finanszírozására külön- böző bíróságok döntésének végrehajtása érdekében, amelyet a negye- dik módosítás vezetett be. – 41. cikk (2)–(6) bekezdés: a módosítással a Magyar Nemzeti Bank látja el a pénzügyi közvetítő rendszer felügyeletét is. – 2 7. cikk (4) bekezdés: hatályát vesztette a bírósági ügyek áthelyezésé- nek a lehetősége az OBH elnöke döntése alapján. 6. Az Alaptörvény hatodik módosítása (2016. június 14.) Új 51/A. cikk: a különleges jogrendre vonatkozó rendelkezéseket új esetkörrel, az ún. terrorveszélyhelyzet szabályaival egészítette ki. 7. Az Alaptörvény hetedik módosítása (2018. június 28.) A Nemzeti hitvallás kiegészítése azzal, hogy a „történeti alkotmányunkban gyökerező önazonosságunk” védelmezését az állam alapvető kötelességévé nyilvánította. – E) cikk (2) bekezdés: a módosítás kiegészítette és konkretizálta az Eu- rópai Unió számára átengedett hatáskörök gyakorlásának szabályait a nemzeti szuverenitás és az alkotmányos identitás fokozott védelmére tekintettel. E hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alap- törvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, és az nem korlátozhatja az ország rendelkezési jogát területe, népessége és állami berendezkedése felett. – R) cikk új (4) bekezdés: az állam minden szervének kötelességévé nyil- vánította Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelmét.

I. Az Alaptörvény módosításai 19 – V I. cikk: a módosítás alaptörvényi szinten rögzítette, hogy a véle- ménynyilvánítás szabadságát és a gyülekezési jog korlátozását jelent- heti mások magán- és családi életének, valamint otthonának védelme. – X IV. cikk (1)–(3) és új (4) és (5) bekezdés: a migrációs válságra rea- gálva az új rendelkezés rögzítette, hogy Magyarországra idegen né- pesség nem telepíthető be. Az ország területén idegen állampolgár csak a magyar hatóságok által egyedileg elbírált kérelme alapján élhet. E kérelem elbírálásának és a menedékjog biztosításának szabályait az Alaptörvény sarkalatos törvényre bízta. – X XII. cikk (1)–(3) bekezdés: a negyedik módosítással (2013. március 25.) megállapított szöveg újabb módosítása. Új elem az otthon jogi vé- delmének rögzítése. A (3) bekezdés alaptörvényi szinten megtiltja köz- területen az életvitelszerű tartózkodást. – 2 5. cikk (1), (3) és (5) bekezdés: a módosítás megteremtette az önálló közigazgatási bírósági rendszer felállításához szükséges alaptörvényi feltételeket. – 2 8. cikk: a módosítás kiegészítette a bíróságok jogértelmezésére vonat- kozó általános szabályt. Eszerint a jogszabályok céljának megállapítása során a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. – 4 6. cikk (1) bekezdés: a rendőrség feladatává tette a jogellenes beván- dorlás megakadályozásában való részvételt. – A Záró és vegyes rendelkezések 27. és 28. ponttal egészült ki a köz- igazgatási bírósági szervezet felállításáról szóló sarkalatos törvény ha- tálybalépéséig alkalmazandó bírósági szabályokról. 8. Az Alaptörvény nyolcadik módosítása (2019. december 12.) Az Alaptörvény hetedik módosításával lehetővé vált a szervezetileg elkülönülő közigazgatási bírósági rendszer felállítása. Mivel a Kormány úgy döntött, hogy nem hozza létre ezeket a bíróságokat, szükségessé vált a közigazgatási bírósá- gokra, valamint a Közigazgatási Felsőbíróságra vonatkozó részek törlése, és a hetedik módosítást megelőző állapot visszaállítása. Nem került vissza ugyanak- kor az Alaptörvénybe a különbíróságok létrehozásának lehetősége. 9. Az Alaptörvény kilencedik módosítása (2020. december 22.) A módosítás döntő része a különleges jogrend alkotmányi szabályozásának re- formjával áll összefüggésben. Ezek eredetileg 2023. július 1-jén léptek volna ha- tályba, egyszerűsítve a rendkívüli jogrend elrendelésének feltételeit, fogalmait. A korábbi hat jogcím helyett csupán három maradt, ugyanakkor a Kormány sza- bályozási és cselekvési jogköre kibővült.

20 I. RÉSZ – 4 7. cikk (3) bekezdés: kiegészítette a Kormány katonai műveletekkel kapcsolatos közjogi engedélyezési jogkörét az Országgyűlés által tör- vényben megerősített nemzetközi védelmi és biztonsági együttműkö- dési szervezet döntésén alapuló műveletekkel összefüggő döntéshoza- talra. – 4 9. cikk: a hadiállapot magában foglalja a fegyveres konfliktus köz- vetlen veszélyét is, így a korábban önálló megelőző védelmi helyzet szabályozása szükségtelen, miként a Honvédelmi Tanács létezése is. – 5 0. cikk: a szükségállapot kihirdetése az alkotmányos rend védelmé- vel, az élet- és vagyonbiztonságot tömegesen és súlyosan veszélyez- tető cselekményekkel szembeni fellépést szolgáló intézkedésekkel függ össze. A módosítás felszámolja a köztársasági elnök rendeletalkotási jogkörét. – 5 1. cikk: a módosítás a veszélyhelyzet meghatározását tágabban ha- tározza meg, amelybe az élet- és vagyonbiztonságot drámaian érintő események sokfélesége tartozhat bele, a Kormány helyzetértékelésétől függően. – L) cikk (1) bekezdés: a rendelkezés a negyedik alaptörvény-módosítást követően újabb mondattal egészült ki: „Az anya nő, az apa férfi.” Az indokolás szerint az alkotmányozó szükségesnek látta rögzíteni „azt a születési nem természetes, megváltoztathatatlan adottságán alapuló felfogást, amely szerint az anya nő, az apa pedig férfi”. – X VI. cikk (1) bekezdés: a módosítás új gyermeki jogként biztosítja a „gyermekek születési nemének megfelelő önazonossághoz való jogát”. Az alkotmányozó abból a felfogásból indult ki, hogy a születési nem adottság, amelyet megváltoztatni nem lehet. A módosítás biztosítja to- vábbá a gyermekek számára Magyarország „alkotmányos önazonos- ságán és keresztény kultúráján alapuló értékrend szerinti nevelést”. – 3 8. cikk új (6) bekezdés: sarkalatos törvényi szabályozást ír elő a köz- feladatot ellátó közérdekű vagyonkezelői alapítványok létrehozásáról, működéséről, megszüntetéséről, valamint a közfeladat ellátásáról is. – 3 9. cikk új (3) bekezdés: a közpénz fogalmát határozta meg úgy, hogy az az állam bevételére, kiadására és követelésére terjed ki. 10. Az Alaptörvény tizedik módosítása (2022. május 24.) 53. cikk (1) bekezdés: a módosítás a veszélyhelyzet tényállását kiegészítette az- zal, hogy annak kihirdetésére sor kerülhet „szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, háborús helyzet vagy humanitárius katasztrófa” esetén is. Ez a módosítás azzal a következménnyel is járt, hogy az Alaptörvény előző, ki- lencedik módosításának erre vonatkozó része hatálybalépési időpontja is előbbre került, 2022. november 1-jére.

I. Az Alaptörvény módosításai 21 11. Az Alaptörvény tizenegyedik módosítása (2022. július 19.) – 35. cikk (2) bekezdés: a helyi önkormányzatokban a képviselők és pol- gármesterek mandátuma öt évre változik, így e körben az általános választást és az európai parlamenti képviselők megválasztását egy- szerre lehetséges megtartani, április és július között. Így a 2019-ben megválasztott helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megbízatása 2024. október 1-jéig tart. – A megyék elnevezése vármegyékre változik 2023. január 1-jétől az F), a 17. és 32. cikkben szereplő szövegezés módosításával. Mivel a megyére utaló elnevezés igen sok hivatali feliratban, címerben, táblán szerepel, az alaptörvényi módosítást követően a korábbi megnevezés mindaddig használható, ameddig az új megnevezés használatára való áttérés a felelős gazdálkodás elvei szerint megvalósítható. 1. táblázat Az Alaptörvény módosításai által érintett cikkek száma A módosítás sorszáma 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Preambulum 31 Alapvetés 13 221 Alapjogok 62 3 2 Államszervezet 1 83 35 6 2 Különleges jogrend +1 +9 2 Záró és vegyes 21 20 2 2 rendelkezések

22 II. Nemzeti hitvallás (Preambulum) Az Alaptörvénynek a Nemzeti hitvallás címet viselő bevezető része az Alaptör- vény preambulumának minősül. A preambulum eredeti szövegét az Alaptörvény eddigi tizenegy módosítása közül a negyedik és a hetedik módosítás érintette. A negyedik módosítás három mondatban változtatott egy-egy kifejezést. A hete- dik módosítás pedig beiktatta a preambulum szövegébe ezt a mondatot: „Valljuk, hogy a történeti alkotmányunkban gyökerező önazonosságunk védelmezése az állam alapvető kötelessége.” Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése szerint az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ez a rendelkezés felveti a kérdést, hogy mennyiben van a preambulumnak jogilag kötelező ereje, vagy a bevezető- nek inkább támogató, kiegészítő, megerősítő funkciója van az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek értelmezése során. Ha a preambulumnak normatív státusa van, akkor kizárólag a preambulum alapján is hozhatók döntések alkotmányos- sági kérdésekben, ellenkező esetben az a következtetés adódik, hogy a Nemzeti hitvallás olyan elveket foglal magában, amelyekre alkotmányjogi döntések nem alapozhatók. Ugyanakkor az R) cikkből visszafejthető, hogy az alkotmányozó hatalom azzal, hogy az új dokumentumot Alaptörvénynek nevezte el, nem pedig alkotmánynak, egy másfajta alkotmányfelfogást akart kifejezni. A jogpozitivista felfogásban az alkotmány egy parlament által alkotott jogi normaegyüttes, míg az alkotmányozó hatalom ebben úgy nyilatkozik: az alkotmány magában foglalja az Alaptörvényt és a sarkalatos törvényeket, valamint az ország alkotmányos hagyományait, a történeti alkotmányt. Ezért az egész csak történeti fejlődésében tanulmányozandó, nem tisztán jogi szempontból. Ezért sem nevezi preambu- lumnak, hanem Nemzeti hitvallásnak, sajátos irodalmi, vallási vagy történeti műfajba átlépve. Így érthetővé válik, hogy az Alaptörvény miért választja el ön- magát a jogszabályoktól – a C) cikk (3) bekezdésében és az R) cikk (2) bekez- désben –, és nem nevezi önmagát jogszabálynak, csupán azt követeli meg, hogy a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek vele [a T) cikkben]. Ebből a gondolat- menetből vezethető le, ha értéklistaként és értelmezési eszközként kap kiemelt szerepet az egyes alaptörvényi rendelkezések alkalmazásakor.3 A demokratikus jogállamban ez a műfaji sokszínűség tartalmi bizonytalanságokat eredményez, ezért a B) cikk (1) bekezdésében statuált öndefiníció az elsődlegesen irányadó. A korábbi Alkotmány esetében az Alkotmánybíróság nemlegesen válaszolt a preambulum normatív erejére vonatkozó kérdésre [32/1991. (VI. 6.) AB határo- 3  Horkay Hörcher Ferenc: A Nemzeti hitvallásról. In Jakab András – Körösényi András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon és máshol. Budapest, MTA TK – Új Mandátum, 2012, 287–309.

II. Nemzeti hitvallás (Preambulum) 23 zat]. A vizsgált ügyben az alkotmányos szabályozásra nézve fogalmazott meg célokat, ám megállapította, hogy közvetlenül a preambulumból nem vezethető le alkotmányos jog. A 2012 előtti AB határozat azonban a jelenlegi helyzetre nem alkalmazható, mivel az 1989-ben módosított és az Alaptörvény előtt ha- tályban lévő Alkotmány preambuluma politikai értelemben kifejezetten neutrális tartalmú rövid bevezetője volt a törvénynek. A Nemzeti hitvallás ezzel szemben még a közép-európai volt szocialista és a balkáni államokra jellemző alkotmány- preambulumokhoz képest is szokatlanul terjengős és érzelgős, valamint politi- kai értelemben egyértelműen elkötelezett nyilatkozatokat tartalmaz. Felvethető a preambulummal kapcsolatban az is, hogy az ott hivatkozott, ténylegesen meg- történt történelmi események nem mindenben igazolják a preambulumba foglalt ilyen tárgyú kinyilatkoztatások tartalmát.4 A preambulum szövegének normatív tartalma az Alkotmánybíróság joggya- korlatán mérhető le. A szakirodalom a preambulummal kapcsolatban azt vizs- gálja, hogy az alkotmánybírósági eljárásokban az indítványozók mennyiben hivatkoznak a Nemzeti hitvallás tételeire, illetve az Alkotmánybíróság döntése- iben formálisan vagy tartalmilag megjelenik-e a Nemzeti hitvallásra való hivat- kozás mint a döntés alapjául szolgáló alaptörvényi rendelkezés. Az Alkotmánybíróság a preambulumot elsőként említő végzésében azt mondta ki, hogy a Nemzeti hitvallás nem fogalmaz meg alapjogot, ezért nem lehet alkot- mányjogi panasz alapja [3066/2013. (II. 28.) AB végzés]. A későbbiek során ezt azzal egészítette ki, hogy a preambulum tételei értékeket és állami célokat meg- valósító deklarációk, azaz nem rendelkeznek normatív tartalommal [3220/2016. (XI. 14.) AB végzés]. Az alkotmánybírósági határozatok tartalmát összegezve a szakirodalom azt a következtetést vonta le a Nemzeti hitvallás alkotmányértel- mező szerepével kapcsolatban, hogy abban nincs olyan jogilag releváns elem, amely ne lenne az alkotmányszövegben normatív formában konkretizálva [vö. az emberi méltósággal kapcsolatos kinyilatkoztatást a II. cikkel, a család védel- mét az L) cikkel, a vallással kapcsolatos kinyilatkoztatást a VII. cikkel és így tovább]. A preambulum fontos jellemzője, hogy elvek foglalata, amelyre alkot- mányjogi érvelést nem lehet alapítani, így nem válhat ítéletek alapjává. A preambulum tételeire való szórványos hivatkozások arra utalnak, hogy az Alkotmánybíróság ezekkel az egyes alapjogok értelmezésének során a saját ér- velését támasztja alá [5/2013. (II. 21.) AB határozat, 6/2013. (III. 1.) AB határo- zat]. Ebben az értelemben tehát a Nemzeti hitvallásnak alkotmányértelmezést támogató funkciója van, habár az R) cikk (3) bekezdése úgy fogalmaz, hogy az Alaptörvény rendelkezéseit kell a Nemzeti hitvallással összhangban értelmezni. Az alkotmánybírósági gyakorlatban „egyedül a történeti alkotmány vívmányaira történő hivatkozás jelenik meg sporadikusan, a legtöbb esetben díszítő, az adott 4  Fekete Balázs: Az európai alkotmánypreambulum. Összehasonlító és elméleti perspektívák. Budapest, ELTE Eötvös, 2019; Trócsányi László – Badó Attila: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. Budapest, KJK-Kerszöv, 2005.

24 I. RÉSZ érvet az alkotmányozó tekintélyével megerősíteni szándékozó jelleggel. Ebben vé- leményünk szerint semmi meglepő sincs, mivel egy alapvetően politikai-ideológiai jellegű, az identitásteremtés céljával megalkotott szövegtől egyébként sem elvár- ható, hogy alkotmánybírósági döntések alapjává váljon.”5 Logikailag ellentmond egymásnak a Nemzeti hitvallásnak a korábbi Alkot- mánnyal kapcsolatos nyilatkozata és a Záró és vegyes rendelkezések. A pream- bulum kimondja, hogy az Alaptörvény nem ismeri el az 1949. évi kommunista alkotmányt, kinyilvánítja annak érvénytelenségét, ugyanakkor a Záró és vegyes rendelkezések 2. pontja szerint az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény felhatalmazó paragrafusai alapján fogadja el. Az 1949. évi XX. tör- vénnyel kihirdetett Alkotmány az első magyar kartális alkotmány volt, amelynek érvénytelensége esetén érvénytelennek kellene minősíteni ugyanezt a törvényt azt követően is, hogy annak tartalmát az 1989. évi XXXI. törvény átfogóan mó- dosította, és ezzel egy demokratikusan működő jogállam alkotmányos alapjait teremtette meg. Az Alaptörvény negyedik módosítása tételesen is utal arra, hogy az Alkotmány által kiváltott joghatásokat az Alaptörvény megalkotása nem érin- ti. Az érvénytelenség kimondása ugyanakkor arra utal, hogy az Alkotmányt úgy kell tekinteni, mintha meg sem alkották volna. Érintett alaptörvényi szabályok B) cikk (1) bekezdés, C) cikk (3) bekezdés, L) cikk, R) cikk (2)–(3) bekezdés, T) cikk, I. cikk, II. cikk, VII. cikk, Záró és vegyes rendelkezések 2. pont 5  Berkes Lilla – Fekete Balázs: Nemzeti Hitvallás: csupán díszítő szavak? Közjogi Szemle 2017/1., 22.