สำเนาของ ๑ บทที่ ๑ การบริหารราชการแผ่นดิน 1 กย.59 (1) (1)

1

2

3

4 คำนำ

5 สำรบญั

6

7 บทที่ ๑ การบริหารราชการแผ่นดิน วตั ถปุ ระสงคป์ ระจาบท เมื่อศกึ ษาเน้ือหาในบทน้แี ลว้ ผศู้ กึ ษาสามารถ ๑. อธิบายแนวคดิ ในการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ได้ ๒. อธิบายความเปน็ มาของการบรหิ ารราชการแผ่นดินในประเทศไทยได้ ๓. อธิบายการบริหารราชการแผน่ ดินของไทยในปัจจุบนั ได้ ๔. วิเคราะห์ปัญหาและอุปสรรคในการบริหารราชการแผน่ ดนิ ของไทยได้ ขอบข่ายเนอื้ หา  แนวคิดการบริหารราชการแผ่นดนิ  ความเป็นมาของการบรหิ ารราชการแผ่นดินในประเทศไทย  การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของไทยในปัจจบุ นั  การบริหารราชการส่วนกลาง  การบรหิ ารราชการส่วนภูมิภาค  การบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน  ปัญหาและและอุปสรรคในการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของไทย

8 ๑.๑ ความนา เจตนารมณ์สงู สุดในการบริหารราชการแผ่นดิน เปน็ การบรหิ ารราชการเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนโดยรวม ประโยชนส์ ุขของประชาชน หมายถึงการทางานและการให้บริการสาธารณะต่างๆ ของสว่ นราชการใดๆ ตอ้ งคานึงถึง หลักการนเี้ ปน็ สาคัญ มกี ารจัดทาแผนงานโครงการและบริการต่างๆ ท่มี ผี ลนาประโยชน์สุขไปส่ปู ระชาชน ประชาชน พงึ พอใจในคุณภาพบริการ ตอบสนองและตรงกบั ความต้องการของประชาชน และเป็นการบริหารราชการ ที่ส่งผล ทางบวกต่อประชาชนและสงั คมโดยรวม การบรหิ ารราชการแผน่ ดิน เปน็ การดาเนินการบริหารประเทศให้เปน็ ไปตามนโยบายท่รี ัฐวางไว้ โดยมกี ฎหมาย รองรับและมีระบบราชการเป็นเคร่ืองมือในการดาเนนิ งาน มีขา้ ราชการเปน็ ผปู้ ฏิบัตใิ หเ้ ปน็ นโยบายทร่ี ฐั กาหนดเพ่ือ ประโยชน์สุขของประชาชน ดงั น้ันการบริหารราชการแผน่ ดินเก่ียวข้องอยา่ งสาคัญกบั ระบบการเมองและระบอบการ ปกครองของการปกครองของประเทศ ถา้ การเมืองการปกครองของประเทศ เป็นเช่นไรการบริหารราชการแผน่ ดิน ยอ่ มเป็นเชน่ นน้ั 1 ๑.๒ แนวความคดิ หลกั การบรหิ ารราชการแผ่นดิน โดยท่ัวไปหลักในการจัดระเบียบการปกครองของประเทศโดยใช้อานาจในการบริหารที่นิยมใช้อยู่ใน ประเทศต่าง ๆ มีดังน้ีคือ ถ้าเป็นประเทศท่ีมีรูปแบบของรัฐเป็นแบบรัฐรวม มักใช้หลักสาคัญอยู่ ๒ ชนิด คือ หลักการ รวมอานาจปกครอง และหลักการกระจายอานาจปกครอง และสาหรับประเทศท่ีมีรูปแบบรัฐเป็นแบบรัฐเดี่ยว เช่น ไทย ฝรั่งเศสและญป่ี นุ่ ฯลฯ มักนยิ มใช้หลักการจดั ระเบยี บการปกครองประเทศโดยแบ่งเป็น ๓ หลกั คือ หลักการรวม อานาจปกครอง หลักการแบง่ อานาจปกครอง และหลักการกระจายอานาจปกครอง ๑. หลักการรวมอานาจการปกครอง (Centralization) หมายถึง การปกครองประเทศท่ีมีการรวมอานาจ ทั้งหมดไว้ที่ “ส่วนกลาง” ซึ่งได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงกฎหมายอื่น ๆ ของรัฐ และมีเจ้าหน้าที่ของ ส่วนกลางซ่ึงขึ้นตรงต่อกันตามลาดับช้ันการบังคับบัญชาเป็นผู้ดาเนินการปกครองตลอดทั่วทั้งราชอาณาเขตประเทศ หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นการรวมอานาจปกครองทั้งหมดไว้ท่ีส่วนกลาง และใช้อานาจนั้นโดยเจ้าหน้าท่ีของราชการ บริหารส่วนกลางท้ังสิ้นเพื่อเป็นการประสานงานได้ทั่วถึงทั้งประเทศ รักษาไว้ซึ่งเอกภาพในการบริหารและปกครอง รวมถงึ การรักษาความมน่ั คงปลอดภยั ของประเทศเปน็ สาคัญ โดยมลี กั ษณะสาคญั ดังนีค้ อื ๑.๑ รวมกาลังทหารและตารวจให้ข้ึนกับส่วนกลาง มิให้เป็นอิสระ เพื่อจะได้ใช้กาลังน้ันได้เด็ดขาด และ ทนั ท่วงที อนั เป็นปจั จัยสาคัญในการรักษาความสงบเรยี บร้อยของประชาชนและความม่นั คง มีเสถียรภาพของประเทศ ๑.๒ รวมอานาจในการวินิจฉัยส่ังการไว้ท่ีส่วนกลางทั้งหมดในการอนุมัติ ระงับหรือแก้ไขเพิกถอนการ กระทาใด ๆ เช่น การป้องกันประเทศ การคลัง การเจ้าหน้าที่ ฯลฯ เพ่ือให้เจ้าหน้าที่ผู้บริหารชั้นสูงของส่วนกลางมี อานาจวินิจฉัยสั่งการได้ทั่วอาณาเขตประเทศ ในส่วนกิจการที่ตนรับผิดชอบ ในอานาจหน้าท่ีของตน ซึ่งจะมีอยู่ท้ังใน สว่ นภมู ภิ าคและทอ้ งถน่ิ ด้วย ๑.๓ มีลาดับช้ันการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ลดหลั่นกันไป (Hierachy) โดยผู้บังคับบัญชาสามารถส่ังการ กับผู้ใต้บังคับบัญชา เพื่อกาหนดแนวทางปฏิบัติ นโยบายให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติได้ รวมตลอดถึงการเปลี่ยนแปลง แก้ไข ยับย้ัง การกระทาใด ๆ ของผู้ใต้บังคับบัญชาก็ได้ โดยไม่จากัดอยู่แต่เฉพาะความชอบด้วยกฎหมายของกระทา 1 วิสทุ ธ์ิ โพธิแท่น, การบรหิ ารราชการแผน่ ดินกับจติ วิญญาณประชาธิปไตย, (นนทบรุ ี :มหาวิทยาลยั สโุ ขทัยธรรมาธริ าช, ๒๕๔๙), หนา้ ๒๒๐.

9 น้ันแต่เพียงอย่างเดียว แต่ยังรวมถึงกรณีที่ผู้บังคับบัญชาเห็นว่าการกระทาของผู้ใต้บังคับบัญชาน้ันเป็นไปโดยไม่ เหมาะสมอีกด้วย ลักษณะสาคัญอีกอย่างหนึ่งของหลักการรวมอานาจปกครองก็คือ การติดต่อสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดระหว่าง เจ้าหนา้ ท่ีผดู้ าเนนิ การปกครองต่าง ๆ ตามลาดบั ลาดับช้ันการบังคับบัญชาหมายความว่า ขีดข้ั นแห่งอานาจหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีตาแหน่ง ตา่ ง ๆ ซงึ่ ข้นึ ต่อกนั ตามลาดับ กลา่ วคอื เจา้ หนา้ ทีผ่ ูม้ ตี าแหน่งสูงมีอานาจบังคับบัญชาส่ังการเจ้าหน้าท่ีซ่ึงมีตาแหน่งต่า กว่าในฐานะท่ีเป็นผู้บงั คับบญั ชา และต้องรับผิดชอบในกจิ การทผ่ี ู้อยูใ่ ต้บงั คับบัญชาปฏิบัติในหน้าที่ หรือตามคาส่ังของ ตน สว่ นเจา้ หนา้ ท่ีผ้ใู ต้บงั คบั บญั ชากต็ ้องปฏบิ ตั ิตามคาส่ังของผ้บู ังคับบัญชาโดยมวี นิ ยั เป็นเคร่ืองบงั คบั อานาจของผบู้ งั คับบัญชานนั้ อาจจาแนกได้ ๔ อยา่ ง คอื ๑) อานาจหนา้ ที่จะออกคาสัง่ ใหผ้ ู้อยู่ใตบ้ ังคบั บญั ชาปฏบิ ตั ิ ๒) อานาจควบคุมกิจการทผี่ ู้อยูใ่ ต้บังคบั บัญชาปฏบิ ตั ิ ๓) อานาจทจ่ี ะลงโทษทางวนิ ัยแกผ่ อู้ ยใู่ ตบ้ งั คบั บัญชาเม่ือกระทาผิด ๔) อานาจท่จี ะใหบ้ าเหนจ็ ความดี ความชอบแก่ผูอ้ ยูใ่ ตบ้ งั คับบัญชา ส่วนผู้อยู่ใต้บังคับบัญชานั้นต้องอยู่ใต้อานาจของผู้บังคับบัญชาอย่างเต็มท่ีตามหลักการรวมอานาจการ ปกครอง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องขึ้นต่อกันตามลาดับข้ันการบังคับบัญชา ต้ังแต่เจ้าหน้าท่ีผู้มีตาแหน่งต่า คือ เสมียนพนักงานขึ้นไปจนถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงซ่ึงอยู่ในระดับสูงสุดของกระทรวง ลาดับชั้นการบังคับบัญชา เจ้าหนา้ ท่ีมีความสาคญั มากในการรวมอานาจปกครองเข้าไว้ในส่วนกลาง โดยเฉพาะอย่างย่ิงสาหรับเจ้าหน้าท่ีซึ่งส่งไป ประจาการตามเขตการปกครองต่าง ๆ ในส่วนภูมิภาค จากรูปแบบของหลักการรวมอานาจการปกครองดังกล่าว ข้างตน้ ทาให้เกิดจดุ แข็งและจดุ ออ่ น ดังน้ี ๒. หลักการแบ่งอานาจการปกครอง (Deconcentration) หมายถึง หลกั การที่การบรหิ ารราชการส่วนกลาง ได้จัดแบ่งอานาจวินิจฉัยและสั่งการบางส่วนไปให้ข้าราชการในส่วนภูมิภาค โดยให้มีอานาจในการใช้ดุลยพินิจ ตัดสินใจแก้ไขปัญหา ตลอดจนริเร่ิมได้ ในกรอบแห่งนโยบายของรัฐบาลที่ได้วางไว้ เพ่ือเป็นการแบ่งเบาภาระของ ส่วนกลาง โดยมอบอานาจให้เจ้าหน้าที่สามารถส่ังการในข้อราชการท่ีไม่เก่ียวกับส่วนได้ส่วนเสียทั่วไปของประเทศ และเปน็ เร่ืองท่เี กี่ยวกับเขตการปกครองนั้น ๆ โดยเฉพาะ แต่ท้ังน้ีราชการบริหารส่วนกลางต้องวางระเบียบ แบบแผน เอาไวใ้ ห้ปฏิบตั ใิ นแนวเดยี วกัน และสงวนอานาจส่ังการข้ันสุดท้ายเอาไว้ เพ่ือให้การปฏิบัติราชการในเขตการปกครอง ตา่ ง ๆ เป็นไปในแบบเดียวกัน ลกั ษณะสาคญั ของหลักการแบ่งอานาจการปกครอง ๑) เปน็ การบรหิ ารโดยใช้เจ้าหน้าทที่ ี่ได้รบั การแต่งตั้งไปจากสว่ นกลาง ไปประจาตามเขตการปกครอง ใ น ส่ ว น ภู มิ ภ า ค ทุ ก แ ห่ ง ไ ด้ แ ก่ ภ า ค ม ณ ฑ ล จั ง ห วั ด อ า เ ภ อ กิ่ ง อ า เ ภ อ ต า บ ล และหมูบ่ ้าน เปน็ ตน้ และเจ้าหน้าที่เหลา่ นีก้ ็อยใู่ นระบบบรหิ ารงานบคุ คลของรัฐบาลกลางอนั เดียวกนั ๒) เป็นการบริหารโดยใช้งบประมาณ ซึ่งส่วนกลางเป็นผู้อนุมัติและควบคุมให้เป็นไปตามวิธีการ งบประมาณแผน่ ดิน ๓) เปน็ การบรหิ ารภายใต้นโยบายและวัตถปุ ระสงค์ของรฐั บาลกลาง จดุ แขง็ ของหลกั การแบ่งอานาจการปกครอง ๑) หลกั การนเี้ ปน็ ก้าวแรกท่ีจะนาพาไปส่กู ารกระจายอานาจการปกครอง ๒) ประชาชนไดร้ ับความสะดวกรวดเรว็ ในการมาตดิ ต่อในเร่ืองท่ีราชการส่วนภูมิภาคมีอานาจวินิจฉัย ส่งั การไม่ต้องรอสว่ นกลาง

10 ๓) เป็นจดุ เชือ่ มระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถ่ิน ทาให้การติดต่อประสานงานระหว่างท้ัง ๒ ส่วนดี ข้ึน เพราะมีเจ้าหน้าท่ีส่วนกลางประจาอยู่ในท้องที่ต่าง ๆ ซ่ึงสามารถติดต่อและควบคุมดูแลองค์กรส่วนท้องถิ่นได้ ใกลช้ ดิ เปน็ การแบ่งเบาภาระของส่วนกลาง ๔) มปี ระโยชนต์ อ่ ประเทศท่ปี ระชาชนยังไมร่ ู้จักการปกครองตนเอง จนเม่ือประชาชนรู้จักใช้สิทธิและ หนา้ ท่ีปกครองตนเอง จงึ คอ่ ยกระจายอานาจใหเ้ ต็มรูปแบบ จดุ ออ่ นของหลักการแบง่ อานาจการปกครอง ๑) เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะการท่ีส่งเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางเข้าไป บรหิ ารงานในทอ้ งถิ่น สะท้อนใหเ้ หน็ วา่ รัฐบาลยงั ไม่เชอื่ ความสามารถของท้องถ่ิน ๒) เกิดความล่าช้าในการบริหารงาน เพราะต้องผ่านระเบียบแบบถึง ๒ ระดับ คือ ระดับส่วนกลาง และระดบั สว่ นภมู ภิ าค ๓) ทาให้ระบบราชการมขี นาดใหญ่โต เกดิ การสิน้ เปลืองงบประมาณ ๔) ทาให้ทรัพยากรท่ีมีค่าบางอย่างในท้องถ่ินไม่เกิดประโยชน์ เช่น บุคลากร เจ้าหน้าที่ เพราะถูกส่ง มาจากสว่ นกลาง ๕) บุคลากร เจ้าหน้าท่ีที่ถูกส่งเข้าไปปฏิบัติหน้าท่ีในท้องถิ่น ไม่สามารถทางานได้เต็มที่อาจ เนอ่ื งมาจากไม่ใชค่ นในพื้นที่ จงึ ไม่มีความเข้าใจและอาจเกดิ ความขัดแยง้ กับคนในพื้นที่ได้ ๓. หลักในการกระจายอานาจการปกครอง (Decentralization) หมายถึง หลักการท่ีรัฐมอบอานาจในการ ปกครองบางส่วนให้แก่องค์การอื่นที่ไม่ได้เป็นส่วนหน่ึงของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง ให้ไปจัดทาบริการ สาธารณะบางอย่างโดยมีอิสระตามสมควร เป็นการมอบอานาจให้ทั้งในด้านการเมืองและการบริหาร เป็นเร่ืองที่ ทอ้ งถน่ิ มอี านาจหน้าที่จะกาหนดนโยบายและควบคุมการปฏบิ ัตใิ หเ้ ป็นไปตามนโยบายทอ้ งถนิ่ ของตนเองได้ ลกั ษณะสาคญั ของหลกั การกระจายอานาจการปกครอง ๑) ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยผลแห่งกฎหมาย ให้มีส่วนเป็นนิติบุคคล หน่วยการปกครองท้องถ่ินจะมี หน้าท่ี งบประมาณ และทรัพย์สินเป็นของตนเองต่างหาก และไม่ขึ้นตรงต่อหน่วยการปกครองของส่วนกลาง ส่วนกลางเพยี งแต่กากับดูแลใหป้ ฏิบัติหนา้ ท่ีใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายเทา่ นนั้ ๒) มีการเลือกต้ังสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถ่ินทั้งหมดหรือบางส่วน เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชน ท้องถนิ่ ได้เขา้ ไปมีส่วนรว่ มในการปกครองตนเองได้อย่างใกลช้ ดิ ๓) มีอานาจอิสระในการบริหารงาน จัดทากิจกรรมและวินิจฉัยสั่งการได้เองพอสมควรด้วย งบประมาณและเจา้ หนา้ ทีข่ องตนเอง ๔) หน่วยการปกครองทอ้ งถิ่น ต้องมีอานาจในการจดั เก็บรายได้ เช่น ภาษีอากร ค่าธรรมเนียมต่าง ๆ ตามท่รี ฐั อนุญาต ตลอดจนทรพั ย์สนิ และเงนิ อุดหนนุ (ถา้ ม)ี เพอื่ เปน็ ค่าใชจ้ า่ ยในการดาเนนิ กิจการต่าง ๆ ๕) มีเจ้าหน้าท่ีปฏิบัติงานที่เป็นคนในท้องถิ่น ซึ่งนอกจากจะมีงบประมาณแยกต่างหากแล้ว เจ้าหน้าท่จี ะตอ้ งเป็นพนกั งานของท้องถน่ิ เองเปน็ ส่วนใหญ่ หรือทง้ั หมด และไมข่ ้นึ กับส่วนกลางโดยตรง จุดแข็งของหลกั การกระจายอานาจการปกครอง ๑) ทาให้มีการสนองความต้องการของแต่ละท้องถ่ินได้ดีขึ้น เพราะผู้บริหารท่ีมาจากการเลือกต้ังใน ทอ้ งถ่ินจะรปู้ ัญหาและความตอ้ งการของทอ้ งถิ่นได้ดีกว่า ๒) เปน็ การแบ่งเบาภาระของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง โดยรับภาระเกี่ยวกับกิจการเฉพาะ ของทอ้ งถิน่ นน้ั ๆ แทน ๓) เป็นการสง่ เสรมิ และพฒั นาการเมืองในระดบั ทอ้ งถิ่นตามระบอบประชาธิปไตยเพราะการกระจาย อานาจทาให้ประชาชนในทอ้ งถ่ินรู้จักรับผดิ ชอบในการปกครองท้องถิน่ ของตนเองมากข้ึน

11 จุดอ่อนของหลกั การกระจายอานาจการปกครอง ๑) อาจก่อให้เกดิ การแก่งแยง่ แขง่ ขันระหว่างท้องถ่ิน ซง่ึ มผี ลกระทบต่อเอกภาพทางการปกครองและ ความมั่นคงของประเทศ ประชาชนในแตล่ ะทอ้ งถ่นิ อาจมุ่งแต่ประโยชน์ของท้องถิ่นตนไมใ่ หค้ วามสาคัญกบั สว่ นรวม ๒) ผ้ทู ี่ไดร้ บั การเลือกตั้งอาจใช้อานาจบังคับคู่แข่ง หรือประชาชนที่ไม่ได้อยู่ฝ่ายตนทาให้เกิดความไม่ สงบ เดือดร้อนและไม่พอใจข้นึ ได้มากกวา่ การถูกปกครองโดยเจา้ หน้าทสี่ ว่ นกลางหรือส่วนภมู ภิ าคเสยี อีก ๓) ทาให้เกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ เพราะต้องมีบุคลากร เครื่องมือเครื่องใช้ประจาในทุกหน่วย การปกครองทอ้ งถ่นิ ไม่มกี ารสับเปลีย่ นหมุนเวียนเหมอื นการบรหิ ารราชการสว่ นกลาง 4) อาจเปน็ ภยั ต่อเอกภาพในการปกครอง และส่นั คลอนความมน่ั คงของประเทศได้ หากการกระจาย อานาจให้อิสระในการปกครองตนเองของท้องถิ่นมากเกินไป 4. การกระจายอานาจ (Decentralization) คือ การโอนกิจการบริการสาธารณะบางเรื่องจากรัฐหรือ องค์การปกครองส่วนกลางไปให้ชุมชนซึ่งตั้งอยู่ในท้องถิ่นต่าง ๆ ของประเทศ หรือหน่วยงานบางหน่วยรับผิดชอบ จดั ทาอยา่ งเป็นอิสระจากองค์กรปกครองส่วนกลาง ดงั นั้นเห็นว่าการกระจายอานาจมี ๒ รปู แบบ คือ ๑) การกระจายอานาจส่ทู อ้ งถ่ิน หรือการกระจายอานาจตามอาณาเขต หมายถึง การมอบอานาจให้ ทอ้ งถนิ่ จัดทากิจการหรือบริการสาธารณะบางเร่ืองภายในของแต่ละท้องถิ่น และท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเอง พอสมควร ๒) การกระจายอานาจตามบริการ หรือการกระจายอานาจทางเทคนิค หมายถึง การโอนกิจการ บริการสาธารณะบางกิจการจากรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนกลางไปให้หน่วยงานบางหน่วยงานรับผิดชอบจัดทาแยก ต่างหากและอย่างเป็นอิสระ โดยปกติแล้วจะเป็นกิจการซึ่งการจัดทาต้องอาศัยความรู้ความชานาญทางเทคโ นโลยี แขนงใดแขนงหนึ่งเป็นพเิ ศษ เช่น การส่อื สาร วิทยุกระจายเสยี ง และโทรทศั น์ การผลติ กระแสไฟฟ้า เปน็ ต้น ห รื อ ท่ี ธ เ น ศ ว ร์ เ จ ริ ญ เ มื อ ง ไ ด้ ก ล่ า ว ถึ ง แ น ว คิ ด เ ร่ื อ ง ก า ร ก ร ะ จ า ย อ า น า จ ไ ว้ ว่ า การกระจายอานาจ หมายถึง ระบบการบริหารประเทศที่เปิดโอกาสให้ท้องถิ่นต่าง ๆ ได้มีอานาจในการจัดการดูแล กิจการหลาย ๆ ด้านของตนเอง ไม่ใช่ปล่อยให้รัฐบาลกลางรวมศูนย์อานาจในการจัดการกิจการแทบทุกอย่างของ ท้องถ่ิน กิจการที่ท้องถิ่นมีสิทธิจัดการดูแล มักจะได้แก่ ระบบสาธารณูปโภค การศึกษาและศิลปวัฒนธรรม การดูแล ชีวิตทรัพย์สิน และการดูแลรักษาส่ิงแวดล้อม ส่วนกิจการใหญ่ ๆ ๒ อย่างที่รัฐบาลกลางควบคุมไว้เด็ดขาดก็คือ การทหารและการตา่ งประเทศ 2 ขอบเขตของการดูแลกจิ การในท้องถ่ินแตล่ ะประเทศต่างกนั ไปในรายละเอียดตามลักษณะเฉพาะของ แต่ละประเทศ แต่ส่วนที่เหมือนกันและมีความสาคัญอย่างย่ิงก็คือ รัฐบาลกลางมิได้รวมศูนย์อานาจการดูแล จัดการ แทบทุกอย่างไว้ท่ีตัวเอง แต่ปลอ่ ยให้ท้องถิ่นมีบทบาทและอานาจในการกาหนดลักษณะต่าง ๆ ในทอ้ งถ่นิ ของตน ๑.๓ ความเป็นมาของการบริหารราชการแผ่นดิน ๑.๓.๑ การบริหารราชการแผน่ ดนิ กอ่ นเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของประเทศไทย มีวิวฒั นาการมาจากปฏิรูปการบริหารราชการแผน่ ดนิ ครง้ั ใหญใ่ นสมัย รชั กาลท่ี ๕ ที่ได้ทรงวางรากฐานการบริหารราชการแผ่นดินใหม่ทง้ั ในสว่ นกลางและสว่ นภมู ภิ าค โดยในส่วนการไดม้ ี 2 ธเนศวร์ เจรญิ เมอื ง, การปกครองทอ้ งถนิ่ กับการบริหารจัดการทอ้ งถนิ่ อีกมติ หิ นง่ึ ของ อารยธรรมโลก, (กรงุ เทพฯ : โครงการจัดพมิ พ์คบไฟ, ๒๕๓5), หนา้ 60-66.

12 การจดั โครงสรา้ งการบรหิ ารราชการส่วนกลางและสว่ นภมู ิภาค โดยในส่วนกลางได้มกี ารจัดโครงสรา้ งการบริหาร ราชการตามหน้าท่ี ในรูปกระทรวงแทนการจดั ตามพนื้ ทดี่ ังทเี่ ปน็ มาแต่โบราญ ในส่วนภมู ภิ าคไดป้ รบั ปรงุ กลไกการ บรหิ ารราชการภูมภิ าคใหม่ให้สามารถกระชับอานาจจากปกครองสู่ศนู ย์กลางและแผข่ ยายพระราชอานาจ ของ สว่ นกลางครอบคลมุ หวั เมอื งและประเทศราชได้อย่างจรงิ จังโดยนาเอาระบบ “เทศาภบิ าล” มาใช้อันเปน็ รากฐาน สาคญั ของการบรหิ ารส่วนภมู ิภาคโดยทุกวันน้ี มีการแตง่ ต้ังคนจากสว่ นกลางไปดารงตาแหนง่ ยังหวั เมืองตา่ งๆ และจัด โครงสรา้ งการบริหารในรูป “มณฑล” นอกจากนี้ยังได้ทรงริเร่ิมใหค้ นในท้องถ่นิ ได้ร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นในรปู “สุขาภบิ าล” ขึ้นในเขตพระราชธานี (กรุงเทพฯ) กอ่ นทจ่ี ะขยายไปยงั หัวเมือง ทั้งได้ทรงจัดการ “กรปกครองท้องท่ี” ใหม่ในระดับตาบล หมบู่ า้ น การปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดนิ ในสมัยรัชกาลที่ ๕ จงึ เปน็ ไปอย่างทวั่ ดา้ น ทัง้ ในแงโ่ ครงสรา้ ง ระบบการ บริหารงานในกิจการต่างๆ ของรัฐ นับเปน็ การเปล่ียนแปลงโครงสร้างอานาจหนา้ ท่ีและความสัมพันธ์ทางอานาจการ บรหิ ารราชการแผน่ ดินครัง้ ใหญ่ และอาจกลา่ วได้วา่ เป็นคร้ังแรกและคร้งั เดยี ว นับแตร่ าชกาลที่ ๕ จนถึงปัจจุบัน ท้งั นี้ การปฏริ ปู ทเี่ กดิ ขน้ึ กเ็ พอ่ื การรักษาเอกราชและความมน่ั คง โดยสรปุ ปฏิรูปการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ในสมัยรชั กาลท่ี ๕ นับเป็นการวางรากฐานสาคญั ของการจดั ระเบยี บการบริหารราชการแผน่ ดินในระยะต่อมา โดยเฉพาะอย่างย่ิงการ บริหารราชการส่วนกลางและสว่ นภูมภิ าคทเี่ นน้ การรวมศูนย์กลาง ๑.๓.๒ การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ หลังการเปล่ียนแปลงการปกครอง พ.ศ.๒๔๗๕ หลงั การเปลย่ี นแปลงการปกครอง พ.ศ.๒๔๗๕ ได้มีการประกาศใชร้ ฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. ๒๔๗๕ วางกรอบกติกาทางการเมืองการปกครอง ในปถี ัดมาจงึ ไดม้ ีพระราชบัญญัติวา่ ดว้ ยระเบยี บราชการบรหิ าร ราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๖ โดยใหก้ ารบรหิ ารราชการเป็นสามสว่ น ราชการบรหิ ารสว่ นกลาง อันได้แก่สานัก คณะรัฐมนตรีและกระทรวง ทบวง กรม วางโครงสรา้ งการบริหารราชการแผน่ ดนิ หลังจากทีม่ ีการเปลีย่ นระบบการ ปกครองใหม่ โดยเหตุผลสาคัญของการตรากฎหมายฉบับน้ีคือ เพ่ือต้องการจดั รปู แบบงานให้เข้าลกั ษณะแต่ละหนว่ ยมี ฐานะเป็น “ทบวงการเมือง” ซง่ึ เปน็ นติ ิบุคคลในกฎหมายมหาชน ราชการบรหิ ารส่วนภมู ภิ าค ไดแ้ ก่ จังหวดั อาเภอ โดยแต่ละตาบล มีหม่บู า้ น ที่จดั ตง้ั ขึน้ ตาม พ.ร.บ.ลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.๒๔๕๗ และราชการส่วนทอ้ งถิ่น อัน ไดแ้ ก่เทศบาลทีม่ ีอยู่ ๓ ประเภท ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตาบล3 หลงั จากทีม่ ีการใชพ้ ระราชบญั ญัติวา่ ด้วยระเบียบราชการบรหิ ารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศกั ราช ๒๔๗๖ มา เป็นเวลาเกอื บ ๒๐ ปี จงึ ได้มีการยกเลิกและประกาศใช้พระราชบัญญัตริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ.๒๔๙๕ เหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายฉบบั นี้ คือ4 3 วิสทุ ธ์ิ โพธิแทน่ , การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ กับจิตวิญญาณประชาธปิ ไตย, หนา้ ๒3๕. 4 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองทอ้ งถนิ่ ไทย หลักการและมิตใิ หมใ่ นอนาคต, พิมพ์คร้งั ที่ ๒, (กรุงเทพมหานคร : วญิ ญชู น, ๒๕๔๓), หนา้ ๗๔.

13 ๑. ให้ปลัดกระทรวงมีอานาจรับผิดชอบในราชการประจาของกระทรวงมีอานาจบังคบั บญั ชา ข้าราชการในกระทรวงได้ ๒. กระจายอานาจส่ังจากการสว่ นกลางไปยังส่วนภูมภิ าคใหเ้ กิดความรวดเร็วและมีประสทิ ธิภาพ ในการบริหารราชการ ๓. ปรับปรงุ การบรหิ ารราชการส่วนท้องถน่ิ เสยี ใหม่ โดยฉบบั แรก ให้มีสขุ าภบิ าลเพ่ือเตรียมตวั รองรับความเจริญ ก่อนจะตั้งเปน็ เทศบาล ต่อมา พ.ศ.๒๔๙๙ ใหม้ ีองคก์ ารบริหารสว่ นจังหวดั และองคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบลเพม่ิ ข้ึน ๑.๓.๓ การบรหิ ารราชการแผ่นดินตามประกาศคณะปฏิบตั ิ ฉบบั ๒๑๘5 ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๑๘ น้นั ระเบียบบริหารราชการสว่ นกลางได้แก่ สานักนายกรฐั มนตรี กระทรวง ทบวง ซง่ึ สังกดั หรอื ไม่สังกดั นายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง หรอื ทบวง และกรม หรือสว่ นราชการท่ีเรียกช่ืออย่างอื่น ทีม่ ฐี านะเปน็ กรม ซึ่งสงั กดั หรอื ไม่สงั กดั สานกั นายกรฐั มนตรี กระทรวง หรือ ทบวง ระเบียบบริหารราชการส่วน ภูมภิ าคยังไดแ้ ก่ จงั หวดั และอาเภอ สว่ นการจัดระเบียบบรหิ ารอาเภอให้เปน็ ไปตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ.๒๔๕๗ เช่นเดมิ ตาบลและหมูบ่ า้ น ส่วนระเบยี บบริหารราชการสว่ นท้องถิ่นน้นั ได้กาหนดรปู แบบราชการสว่ น ทอ้ งถ่ินเป็น องค์กรบริหารส่วนจังหวัด เทศบาลสขุ าภิบาลและราชการสว่ นทอ้ งถิ่นอน่ื ตามทีม่ ีกฎหมายกาหนด ซง่ึ ตอ่ มาไดม้ ีกฎหมายจัดตั้งกรงุ เทพมหานครและเมอื งพัทยา ซ่งึ เป็นองค์การปกครองส่วนท้องถิน่ ท่มี รี ูปแบบพเิ ศษขนึ้ ๑.๓.๔ การบรหิ ารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดนิ พ.ศ.๒๕๓๔6 ประกาศคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ ๒๑๘ ได้เปน็ กฎหมายหลกั ในการจัดระเบียบบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ มาเกือบ ๒๐ ปี แมจ้ ะมรี ัฐบาลพลเรอื นทีม่ าจากการเลือกต้ังหลายชดุ กต็ าม จวบจบกระท่ังปี พ.ศ.๒๕๓๔ สมยั รัฐบาล นายอานนั ท์ ปนั ยารชนุ จึงได้ประกาศใชพ้ ระราชบญั ญตั ิระเบยี บบรหิ ารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ แทนประกาศปฏิวตั ิ ฉบับ พ.ศ. ๒๑๘ โดยมปี ระเดน็ สาคญั ของการปรบั ปรุง ได้แก่ ประการแรก มีการกาหนดขอบเขตอานาจหนา้ ทข่ี องส่วนราชการให้ชัดเจนเพอื่ มิให้มกี ารซา้ ซ้อนกันระหว่างส่วน ราชการ ประการทส่ี อง ได้มีการกาหนดบทบัญญตั ทิ ่ีใหบ้ ริหารงานระดับกระทรวงมีเอกภาพ โดยระบใุ ห้รัฐมนตรวี ่าการ กระทรวงเปน็ ผ้บู ังคบั บัญชาข้าราชการ และกาหนดนโยบายของกระทรวงให้สอดคล้องกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรี กาหนดหรอื อนมุ ัติ และปลดั กระทรวงมีอานาจหน้าทรี่ บั ผิดชอบควบคมุ ราชการประจา กาหนดแนวทางและแผนการ ปฏิบัติราชการประจาปขี องส่วนราชการให้เปน็ ไปตามนโยบายทร่ี ฐั มนตรีกาหนด รวมทง้ั กากบั เร่งรดั ติดตามและ ประเมนิ การปฏิบตั ิราชการของสว่ นราชการในกระทรวง 5 วิสทุ ธ์ิ โพธแิ ท่น, การบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ กับจิตวิญญาณประชาธิปไตย, หนา้ ๒๓๖. 6 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหมใ่ นอนาคต, หน้า ๘๑.

14 ประการทีส่ าม กาหนดใหม้ กี ารมอบอานาจลดหลั่นลงไปในระดับตา่ งๆเพื่อใหเ้ กิดความคล่องตวั ในการบรหิ าร ราชการ ๑.๔ การบริหารราชการแผ่นดนิ ของไทยในปัจจบุ ัน การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ไทย คือ การกาหนดนโยบายในการปกครองประเทศเพื่อให้เปน็ ไปตามท่ีทิศทางท่ี ก่อใหเ้ กิดประโยชนส์ ุขแกป่ ระชาชนเป็นสาคัญ ตามพระราชบญั ญัตริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ.๒๕๓๔ แกไ้ ข เพ่มิ เติมถึงฉบับที่ ๗ พ.ศ.๒๕๕๐ กาหนดใหจ้ ัดระเบยี บบริหารราชการแผน่ ดนิ เป็น ๓ สว่ นคอื ระเบียบราชการบรหิ าร สว่ นกลาง ระเบยี บราชการบริหารส่วนภูมิภาค และระเบยี บราชการบริหารสว่ นท้องถิ่น ๑๑.๔.๑ การบริหารราชการส่วนกลาง รัฐบาล หรอื คณะรฐั มนตรี ท่ีมีหนา้ ทเ่ี ข้ามาบรหิ ารประเทศและกาหนดนโยบายในการบริหารประเทศ จะมีอานาจ และใชอ้ านาจบรหิ ารและจัดการใหเ้ ป็นไปตามนโยบายท่ีกาหนดไว้ หน่วยงานซึ่งถอื วา่ เป็นกลไกของรฐั บาล จะต้องนา นโยบายของรฐั บาลไปปฏิบัติ กค็ อื กระทรวง ทบวง กรม7 พระราชบญั ญัตริ ะเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ กาหนดจัดระเบียบการบริหารราชการสว่ นกลาง มี สว่ นราชการ ดงั น้ี ๑) สานกั นายกรฐั มนตรี ๒) กระทรวงหรือทบวงซง่ึ มีฐานะเทยี บเทา่ กระทรวง ๓) ทบวงซง่ึ สงั กดั สานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง ๔) กรม หรือส่วนราชการที่เรยี กชอ่ื อย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรมซ่ึงสงั กดั หรอื ในสงั กัดของสานัก นายกรัฐมนตรี กระทรวง หรอื ทบวง การจัดต้ัง การรวม หรอื การโอนส่วนของราชการของกระทรวง ทบวง กรม ให้ตราเป็นพระราชบัญญตั ิแต่การ แบ่งสว่ นราชการในกรม หรอื ส่วนราชการท่เี รือกชอ่ื อยา่ งอื่นและมีฐานะเป็นกรม ให้ออกกฎกระทรวง คือ รัฐมนตรีใน กระทรวงน้นั มีอานาจออกเป็นกฎกระทรวง แบง่ สว่ นราชการระดบั กรมได้ การปรบั ปรุงกระทรวง ทบวง กรม จะต้อง ตราเป็นพระราชบญั ญัติ เรยี กว่า พระราชบญั ญตั ิปรบั ปรงุ กระทรวง ทบวง กรม การรวม หรอื การโอนส่วนราชการโดยไม่มีกาหนดตาแหน่งหรอื อัตราข้าราชการ อัตราลูกจ้างเพิ่มข้นึ ใหต้ รา เป็นพระราชกฤษฎกี า คอื ไม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัตกิ ็ได้8 7 เชาวนว์ ศั เสนาพงศ์, การเมืองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในประเทศไทย, (กรุงเทพมหานคร : มหาวิทยาลยั รามคาแหง, ๒๕๔๖), หนา้ ๑๔. 8 เพมิ่ ศกั ดิ์ วรรลยางกลู , การเมืองการปกครองไทย, (กรงึ เทพมหานคร : วงั อกั ษร, ๒๕๕๑), หน้า ๒๐๐-๒๐๑

15 พระราชบัญญตั ปิ รับปรงุ กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ จดั แบง่ สว่ นระดบั ราชการระดับกระทรวงจากเดมิ มี ๑๔ กระทรวง เพ่ือให้เหมาะสม กับความจาเปน็ ในปจั จุบนั กาหนดใหม้ กี ระทรวงและสว่ นราชการทีฐ่ านะเป็น กระทรวง ดังนี้ ๑. สานกั นายกรัฐมนตรี ๒. กระทรวงกลาโหม ๓. กระทรวงการหลัง ๔. กระทรวงการต่างประเทศ ๕. กระทรวงการท่องเทยี่ วและกีฬา ๖. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่นั คงของมนษุ ย์ ๗. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ๘. กระทรวงคมนาคม ๙. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อม ๑๐. กระทรวงเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสือ่ สาร ๑๑. กระทรวงพลงั งาน ๑๒. กระทรวงพาณชิ ย์ ๑๓. กระทรวงมหาดไทย ๑๔. กระทรวงยุตธิ รรม ๑๕. กระทรวงแรงงาน ๑๖. กระทรวงวฒั นธรรม ๑๗. กระทรวงวทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยี ๑๘. กระทรวงศึกษาธิการ ๑๙. กระทรวงสาธารณะสุข ๒๐.กระทรวงอุตสาหกรรม สว่ นราชการทีส่ งั กดั ได้แก่ สานักงานรฐั มนตรี สานักงานปลัดกระทรวง กรมโรงงาน อตุ สาหกรรมการสง่ เสริม อตุ สาหกรรม กรมอตุ สาหกรรมพื้นฐานและเหมืองแร่ สานกั งานคณะกรรมการอ้อยและนา้ ตาลทราย สานกั งาน มาตรฐานการผลิตภณั ฑ์อุตสาหกรรม สานกั งานเศรษฐกจิ อตุ สาหกรรม สว่ นราชการที่อย่ใู นส่วนบงั คับบญั ชาขนึ้ ตรง ตอ่ รฐั มนตรีสานกั งานคณะกรรมการการส่งเสริมการลงทุน สว่ นราชการท่ไี มม่ ีสังกัดสานกั นายกรัฐมนตรี กระทรวง หรอื ทบวง แตม่ ฐี านะเปน็ กรม ไดแ้ ก่ ๑. สานกั ราชเลขาธิการ ๒. สานกั พระราชวงั ๓. สานกั งานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ๔. สานกั งานคณะกรรมหาพิเศษ เพ่ือประสานงานโครงการอนั เนื่องมาจากพระราชดาริ ๕. สานักงานคณะกรรมกาวิจยั แห่งชาติ ๖. ราชบัณฑติ ยสถาน ๗. สานักงานตารวจแห่งชาติ ๘. สารักงานปอ้ งและปราบปรามการฟอกเงนิ ๙. สานกั งานอยั การสูงสดุ สว่ นข้อที่ ๑ ถึงข้อที่ ๗ อย่ใู นบังคบั บัญชาของนายกรฐั มนตรีโดยตรง ตง้ั แตข่ ้อ ๘ ถงึ ข้อ ๙ ไมส่ ังกัดกระทรวงแต่ ขึ้นอยใู่ นการบังคบั บัญชาของรัฐมนตรวี า่ การกระทรวงยุติธรรมโดยตรง ๑๑.๔.๒ การบริหารราชการส่วนภมู ภิ าค

16 การจดั ระเบยี บราชการบรหิ ารสว่ นภูมิภาค ตามพระราชบัญญัติตามระเบยี บบริหารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ บัญญัติวา่ ใหจ้ ดั ระเบียบบริหารราชการสว่ นภูมภิ าคดงั น้ี9 ๑) จังหวดั ๒) อาเภอ แตน่ อกเหนือจากนใ้ี ห้เป็นไปตามพระราชบัญญัตกิ ารปกครองท้องท่ี พ.ศ. ๒๔๕๗ ซึ่งมี ๓ รปู แบบคอื ๑) ก่งิ อาเภอ ๒) ตาบล ๓) หมู่บ้าน ๑) จังหวดั 10 จังหวัด เป็นเขตการปกครองสว่ นภูมิภาคท่ใี หญ่ทีส่ ุด พระราชบัญญตั ริ ะเบียบบริหารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ.๒๕๓๔ ให้รวมพนื้ ทีห่ ลายๆอาเภอตั้งขน้ึ เปน็ จงั หวดั มีฐานะเป็นนติ ิบุคคล เพราะฉะนน้ั จังหวดั จึงเปน็ หนว่ ยการปกครองทรี่ วม อาเภอหลายๆอาเภอเข้าด้วยกนั แตก่ ฎหมายมไิ ด้กาหนดว่าตอ้ งมีกอ่ี าเภอ ดว้ ยเหตนุ ี้ อาเภอตงั้ แต่สองอาเภอข้ึนไปจึง อาจรวมกนั เปน็ จงั หวัดได้ แต่ละจังหวัดจะมีอาเภอมากหรือน้อยสดุ แล้วแต่ลักษณะและอาณาเขตพนื้ ที่ จานานพลเมือง รายไดข้ องจงั หวัด การต้ัง ยุบ และการเปลยี่ นแปลงเขตจงั หวดั ต้องตราเป็นพระราชบัญญตั ิ ก. การจดั ระเบียบปกครองจงั หวัด ในจังหวัดหนง่ึ ๆ มเี จ้าหนา้ ทด่ี าเนนิ การปกครองดังนี้ (๑) ผูว้ า่ ราชการจังหวัด (๒) รองผ้วู า่ ราชการจงั หวดั (๓) ปลดั จงั หวัด (๔) หัวหนา้ ส่วนราชการประจาจังหวัด ซง่ึ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ สง่ ไปประจาจังหวดั (๕) คณะกรรมการจังหวดั ผู้ว่าราชการจังหวดั ตามพระราชบัญญตั ิระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ มาตรา ๕๔ ในจงั หวดั หนึง่ ให้มีผู้ว่าราชการจังหวดั คนหน่ึงเป็นผู้รบั ผดิ ชอบนโยบายและคาส่งั จากนายกรัฐมนตรีในฐานะหวั หน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏบิ ัติการให้เหมาะสม กบั ท้องที่และประชาชน และเป็นหัวหนา้ บงั คับบัญชา บรรดาข้าราชการฝา่ ยบรหิ าร ซงึ่ ปฏิบตั ิหน้าท่ใี นราชการส่วนภมู ภิ าคในเขตจงั หวดั และรบั ผดิ ชอบในราชการจงั หวัด และอาเภอ 9 เชาวนว์ ศั เสนาพงศ์, การเมืองสว่ นท้องถ่นิ ในประเทศไทย, หนา้ ๒๑. 10 อุษา ใบหยก, การปกครองสว่ นภมู ภิ าค, (กรงุ เทพมหานคร : วิทยาลัยรามคาแหง, ๒๕๔๙), หน้า ๒๑๕-๒๒๒.

17 ผ้วู า่ ราชการจังหวดั สังกดั สานักงานปลดั กระทรวง กระทรวงมหาดไทย แตม่ ีอานาจปกครองบงั คบั บัญชา ข้าราชการฝ่ายบรหิ ารสว่ นภมู ภิ าคของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ได้ทุกกระทรวง ในฐานะท่เี ปน็ หวั หน้าของจังหวัด ในตาแหนง่ เทยี บเท่าอธิบดี ข. การแบ่งส่วนราชการของจังหวัด ทุกจังหวัดมศี าลากลางจังหวดั เปน็ สานกั งานใหญ่และแบง่ สว่ นราชการ ภายใน ตามมาตรา ๖๐ ดงั น้ี (๑) สานักงานจงั หวดั มีหน้าทเ่ี กย่ี วกบั ราชการทั่วไปและการวางแผนพฒั นาจังหวดั ของจังหวดั นนั้ มี หัวหนา้ สว่ นราชการจงั หวัดเปน็ ผ้ปู กครองบังคับบัญชาขา้ ราชการและรบั ผดิ ชอบในการปฏิบตั ิ ราชการของสานักงานจังหวดั (๒) ส่วนตา่ งๆ ซ่ึงกระทรวง ทบวง กรม ได้ตราข้นึ มีหน้าทีเ่ กย่ี วกับราชการของกระทรวง ทบวง กรม นน้ั ๆ มหี าหน้าส่วนราชการประจาจงั หวัดนน้ั ๆ เปน็ ผูป้ กครองบงั คับบัญชารบั ผดิ ชอบ เช่น สานักงานสรรพากรจงั หวัด สานกั งานพาณิชยจ์ ังหวดั ท่ที าการปกครองจังหวดั เป็นตน้ การจดั ระเบยี บจังหวัดตามทกี่ ลา่ วมาใช้บงั คับแกจ่ งั หวัดทว่ั ๆไปนอกจากกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นนครหลวงมีการ จัดระเบียบบรหิ ารราชการเป็นพิเศษ ไม่มฐี านะเป็นจังหวดั ตาม พระราชบัญญัตริ ะเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๓๔ ๒) อาเภอ อาเภอ เปน็ หน่วยราชการสว่ นภมู ิภาค แต่ไม่มีฐานะเปน็ นติ ิบคุ คลเหมือนจงั หวดั การต้งั ยบุ เปลี่ยนแปลงเขต อาเภอ ให้ตราเป็นพระราชกฤษฏกี า11 การจดั ตง้ั อาเภอนนั้ ต้องดาเนนิ การตามพระราชบัญญตั ริ ะเบียบบรหิ ารราชการ แผน่ ดนิ พ.ศ.๒๕๓๔ และพระราชบญั ญตั ลิ กั ษณะปกครองทอ้ งถนิ่ ที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ประกอบด้วยกนั กล่าวคือ ตาม มาตรา ๖๑ แตง่ พระราชบัญญตั ริ ะเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ การตงั้ ยุบ และการเปลย่ี นแปลงเขตอาเภอต้องตรา เป็นพระราชกฤษฎีกา แตม่ ิได้กาหนดหลักเกณฑ์ในการจัดตั้งอาเภอไว้ว่าจะต้องดาเนินการอย่างไดบา้ ง หลักเกณฑ์ท่ีว่า นี้ไดก้ าหนดไว้ในพระราชบัญญตั ิลักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ. ๒๔๕๗ มาตรา ๖๓ ดังต่อไปนี้ 12 ๑. ให้กาหนดท้องที่อาเภอ มีเครื่องหมายแสดงเขตและจดเขตอาเภออน่ื ทกุ ดา้ น อยา่ ให้มที ่ีวา่ งเปลา่ อยู่นอกเขต อาเภอ เพราะจะเปน็ ปญั หาในการใช้บังคับกฎหมายวา่ อยใู่ นเขตอานาจหน้าทีข่ องอาเภอใด ๒. ให้กาหนดจานวนตาบลท่เี ขา้ ร่วมเปน็ อาเภอ และให้กาหนดเขตตาบลรวมกนั ใหต้ รงกบั เขตอาเภอ จะให้ ตาบลอย่ใู นเขตอาเภอแต่เพยี งบางสว่ นไมไ่ ด้ ตอ้ งให้อยู่ในเขตอาเภอเดยี วกันท้ังตาบล ถ้ามที ่ีวา่ งเชน่ ทุ่งหรือ ป่า เป็นตน้ อย่ใู กลเ้ คยี งท้องทอี่ าเภอใดหรอื จะตรวจตราได้สะดวกจากอาเภอใด ก็ให้กาหนดเขตทวี่ ่างน้นั ข้ึนอยูใ่ น เขตอาเภอนน้ั ๓. ใหก้ าหนดที่ตั้งท่ีว่าราชการอาเภอให้อยู่ในที่ซ่ึงจะทาการปกครองราษฎรในอาเภอน้นั ได้สะดวก 11 เชาวนว์ ัศ เสนาพงศ์, การเมอื งสว่ นท้องถิ่นในประเทศไทย, หน้า ๒3. 12 อุษา ใบหยก, การปกครองสว่ นภูมภิ าค, หน้า ๒23

18 นอกจากนนั้ หลกั เกณฑ์ตามพระราชบญั ญตั ิลกั ษณะปกครองท้องที่ฯ ดังกล่าว กระทรวงมหาดไทยยงั ได้กาหนด หลักเกณฑใ์ นการจัดต้ังอาเภอขน้ึ ด้วย ก. การจัดระเบยี บปกครองอาเภอ ในการปกครองอาเภอเจา้ หนา้ ทดี่ าเนินการปกครองดังน้ี (๑) นายอาเภอ ตามมาตรา ๖๒ แห่งพระราชบญั ญัตริ ะเบยี บการบริหารราชการแผ่นดินฯ ในอาเภอหนึ่ง มีนายอาเภอ คนหนง่ึ เป็นหัวหน้าปกครองบังคบั บัญชาบรรดาข้าราชการในอาเภอ และรบั ผดิ ชอบงานบรหิ ารราชการของอาเภอ นายอาเภอเปน็ ข้าราชการสงั กัดกระทรวงมหาดไทย มีอานาจปกครองบงั คบั บญั ชาบรรดาข้าราชการของทุก กระทรวง ทบวง กรม สง่ มาปฏิบตั ขิ า้ ราชการประจาอาเภอ (๒) ปลัดอาเภอ (๓) หัวหน้าสว่ นราชการประจาอาเภอ ซึง่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ส่งมาประจาอาเภอ ข. การแบ่งส่วนขา้ ราชการประจาอาเภอ ๑๖ ประกอยไปด้วย (๑) สานกั งานอาเภอ มหี น้าทเ่ี ก่ียวข้องกับราชการประจาทว่ั ไปของอาเภอนั้นๆ มนี ายอาเภอเปน็ ผู้ปกครองบงั คบั บัญชาและรับผดิ ชอบ (๒) สว่ นต่างๆ ซ่งึ กระทรวง ทบวง กรม ได้ตงั้ ขึน้ ในอาเภอนนั้ ๆ มีหนา้ ทเี่ กย่ี วกบั ราชการของกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ มีหวั หนา้ ส่วนราชการประจาอาเภอน้นั ๆ เปน็ ผบู้ งั คับบญั ชา ๔. กงิ่ อาเภอ13 ตามพระราชบัญญัติระเบยี บบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ไดก้ าหนดหนว่ ยงานเปน็ กิ่งอาเภอ ดังน้ัน การจดั ตง้ั กง่ิ อาเภอจึงอาศยั พระราชบญั ญตั ลิ กั ษณะปกครองทอ้ งท่ี พ.ศ. ๒๕๔๗ เป็นหลัก อาเภออาจจะแบง่ ออกเป็นกิ่งอาเภอ ถา้ มคี วามจาเปน็ ในการ ปกครอง ก. การจัดตัง้ ก่งิ อาเภอ หลกั เกณฑใ์ นการจดั ตง้ั กง่ิ อาเภอน้ัน ไดก้ าหนดไวใ้ นมาตรา ๖๔ ของพระราชบญั ญตั ลิ ักษณะ ปกครองทอ้ งทฯี่ ดังน้ี (๑) อาเภอใดมที อ้ งทก่ี วา้ งซง่ึ จะตรวจตราใหต้ ลอดทอ้ งท่ีได้ยาก แต่ในท้องที่นนั้ มีราษฎรไมม่ ากพอทจี่ ะตัง้ เป็น อาเภอหน่งึ ตา่ งหาก หรือ (๒) ทอ้ งที่อาเภอใดมรี าษฎรจานวนมากอยูห่ ่างไกลม่ีว่าการอาเภอ ยากแกก่ ารตรวจตรา แตท่ ้องทเ่ี ลก็ เกินไปไม่ สมควรตั้งเป็นอาเภอหนึง่ ตา่ งหาก ในกรณีที่กล่าวมาอย่างใดอยา่ งหนง่ึ น้ี อาจจัดต้ังท้องท่ีนั้นเป็นก่งิ อาเภอได้ แต่ท้งั จะได้ต่อเมอ่ื มีความจาเปน็ ในการ ปกครองเทา่ นัน้ กลา่ วคอื ต้องคานึงถงึ ความเหมาะสมในด้านการปกครอง และความจาเป็นของท้องทเ่ี ปน็ เรื่องสาคญั ในทอ้ งทอี่ าเภอหนึ่งๆ จะมกี ่ิงอาเภอเดียวหรือหลายก่ิงอาเภอก็ได้ กิ่งอาเภอน้ียังถอื วา่ อยูใ่ นเขตปกครองของ อาเภอ โดยรวมหลายๆตาบลใหอ้ ยู่ในการปกครองของกิง่ อาเภอ แมม่ ิไดแ้ ยกออกเปน็ หน่วยการปกครองอสิ ระตา่ งหาก ตากอาเภอ และยังคงอยใู่ ต้การปกครองของนายอาเภอแหง้ ท้องที่นั้น การจดั ระเบียบปกครองก่ิงอาเภอในการปกครองอาเภอมเี จา้ หนา้ ทดี่ าเนนิ การปกครอง ดงั น้ี 13 อษุ า ใบหยก, การปกครองส่วนภมู ิภาค, หนา้ ๒31.

19 ๑.ปลดั อาเภอเปน็ หวั หนา้ ประจาก่ิงอาเภอ ๑ คน ๒.ปลัดอาวุโส ๑ คนเป็นหวั หนา้ ทีท่ าการปกครองกง่ิ อาเภอ ๓.หวั หนา้ ส่วนราชการประจาก่ิงอาเภอ ซึง่ กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ สง่ ไปประจากิง่ อาเภอ ข. การแบ่งส่วนราชการของกิง่ อาเภอ การแบง่ ส่วนราชการของก่งิ อาเภอ แบง่ ออกเปน็ ทีท่ าการ ปกครอง กง่ิ อาเภอซึ่งแบง่ ออกเปน็ ฝ่ายปกครองและพัฒนา ฝ่ายทะเบยี นและบตั ร ส่วนฝ่ายกจิ การพเิ ศษจะตง้ั ขนึ้ เฉพาะกง่ิ อาเภอที่มีการประกาศจัดตง้ั หมบู่ ้านอาสาพัฒนาและป้องกนั ตนเองเท่าน้นั สานักงานประจาก่งิ อาเภอซ่ึง กระทรวง ทบวง กรมตา่ งๆ ได้ตง้ั ขน้ึ ในกิ่งอาเภอเท่านนั้ ปลัดอาเภอเปน็ หวั หน้าประจากิ่งอาเภอนี้ข้ึนอยู่ในบงั คับบญั ชาของนายอาเภอท้องท่ีกจิ การท่ีอย่ใู นอานาจหน้าท่ี ของอาเภอน้นั ผวู้ ่าราชการจงั หวัดเปน็ ผูพ้ จิ ารณากาหนดดว้ ยความเหน็ ชอบของกระทรวงมหาดไทย วา่ กจิ การอย่าง ใดบ้างที่จะแยกไปให้กิง่ อาเภอทาได้ โดยระบปุ ระเภทกจิ การไว้ สว่ นกจิ การอน่ื ๆ ท่มี ิได้ระบุไว้ว่าให้อยู่ในหนา้ ท่ีของก่ิง อาเภอก็ตอ้ งไปกระทา ณ ท่ีว่าการอาเภอ กิจการทก่ี ระทรวงมหาดไทยเคยให้ความเห็นชอบท่ีจะกาหนดให้ก่งิ อาเภอ จดั ทาน้นั มกี ิจการแผนกปกครอง เสมยี นตรา สรรพากร ศกึ ษาธิการ เปน็ ต้น ๔.ตาบล การจดั ตั้งตาบลตามพระราชบัญญตั ิลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ระบุไว้ว่าหลายหมบู่ า้ นรวมกันราว ๒๐ หมู่บ้าน ใหจ้ ดั ตัง้ เปน็ ตาบลหนึง่ ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพจิ ารณาจดั ต้งั ตาบลและกาหนดเขตตาบล แล้วรายงานไปยัง กระทรวงมหาดไทย เพื่อให้ความเห็นชอบก็ออกประกาศกระทรวงมหาดไทยจดั ตัง้ ตาบล 14 ข้นึ โดยประกาศในราช กจิ จานเุ บกษา ก. การจัดตง้ั ตาบล การจดั ตั้งตาบลตามมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัตลิ ักษณะปกครองท้องที่ฯ เปน็ อานาจ ของผ้วู า่ ราชการจังหวัดพจิ ารณากาหนดเขต แล้วรายงานไปยังกระทรวงมหาดไทย เมอื่ กระทรวงมหาดไทย เห็นชอบดว้ ย กอ็ อกไปประกาศกระทรวงมหาดไทยจดั ตง้ั ตาบลขนึ้ โดยประกาศในราชกจิ จานุเบกษา หลักเกณฑ์ในการจัดตัง้ ตาบลนนั้ พระราชบญั ญตั ลิ ักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๗ ได้กาหนดไว้ในมาตรา ๒๙ ดังตอ่ ไปนี้ คอื ตอ้ งรวมหมู่บ้านราว ๒๐ หมูบ่ า้ น ตอ้ งกาหนดเขตตาบลไวใ้ หช้ ัดเจนทุกดา้ น โดยกาหนดหมายเขตไว้ ถา้ ทห่ี มายเขตไม่มลี าห้วย หนอง คลอง บึง บาง หรอื สงิ่ ใดเปน็ สาคญั กใ็ หจ้ ดั ให้มีหลักปกั หมายเขตไวเ้ ป็นสาคัญ ซึ่ง ในทางปฏบิ ตั ิกระทรวงมหาดไทยได้กาหนด ข. การจดั ระเบยี บปกครองตาบล ในกรปกครองตาบลมีเจ้าหน้าทด่ี งั นี้ 14 เชาวน์วัศ เสนาพงศ์, การเมืองสว่ นทอ้ งถ่นิ ในประเทศไทย, หนา้ ๒๔.

20 (๑) กานัน ในตาบลหน่งึ มีกานนั หน่งึ คน ซงึ่ มีอานาจหนา้ ทีป่ กครองราษฎรที่อยใู่ นเขตตาบลนั้น กานนั มี ฐานะเป็นเจ้าหน้าที่พนักงานตามกฎหมาย แต่ไม่มีฐานะเป็นข้าราชการ เพราะกานันมิได้รับเงนิ เดอื นจากงบประมาณ แผน่ ดิน หมวดเงนิ เดอื นแต่ได้รับเงนิ ตอบแทน ตาแหนง่ กานัน (๒) แพทย์ประจาตาบล พนักงานปกครองตาบลอีกตาแหน่งหนง่ึ คือ แพทยป์ ระจาตาบล ตามมาตรา ๔๕ ของพระราชบญั ญัตลิ ักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ.๒๔๗๕ ในตาบลหนึ่งมีแพทย์ประจาตาบลหน่ึงคน ซึง่ กานันและ ผใู้ หญบ่ า้ นประชุมพรอ้ มกนั เลือก จากบุคคลผูม้ คี วามรใู้ นวิชาแพทย์ และผูว้ า่ ราชการจังหวดั เปน็ ผ้แู ต่งตัง้ แพทย์ ประจาตาบลมีอานาจหน้าที่ประชมุ ร่วมกับกานันผ้ใู หญบ่ ้านรว่ มมือในการจดั การรักษาความสงบเรยี บร้อยในตาบล และตรวจตราความเจบ็ ไข้ที่เกิดขนึ้ แก่ราษฎรในตาบลนน้ั (๓) สารวตั รกานัน ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบญั ญัตลิ ักษณะปกครองทอ้ งที่ พ.ศ.๒๔๕๗ ในตาบลหนึง่ ให้มีสารวตั ร กานนั สาหรบั เป็นผู้ชว่ ยและรับใช้กานันสองคน ผทู้ ี่จะเปน็ ไดสารวตั รกานนั นัน้ กานนั เป็นผู้เลอื ก แตต่ ้องไดร้ ับความเห็นชอบจากผ้วู า่ ราชการจังหวดั ด้วย จงึ จะตง้ั ให้เปน็ สารวตั รกานนั ได้ และกานันมีอานาจเปลยี่ นสารวัตรได้ แตท่ ัง้ นี้การแตง่ ตง้ั ใหมก่ ็จะตอ้ งไดรบั ความ เหน็ ชอบจากผู้วา่ ราชการจังหวัด ฉะน้ัน การใหส้ ารวตั รกานันออกจากตาแหน่งก็ดีการแตง่ ตงั้ สารวตั รกานันใหม่กด็ ีต้องเสนอใหผ้ วู้ า่ ราชการจังหวดั ออกคาสงั่ ค.สภาตาบล15 แต่เดมิ พระราชบัญญัตลิ ักษณะปกครองท้องท่ี พุทธศกั ราช ๒๔๕๗ มไิ ด้กาหนดใหม้ สี ภาตาบล แตต่ อ่ มาในปี พ.ศ. ๒๕๑๕ ประกาศคณะปฏิบตั ิ ฉบบั ท่ี ๓๒๖ ลงวนั ที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ กาหนดใหม้ สี ภาตาบล ซงึ่ มิไดม้ ฐี านะเปน็ นิตบิ ุคคล และมไิ ด้เป็นราชการบรหิ ารสว่ นทอ้ งถิน่ แต่ เป็นเพียงองคก์ รของตาบลซงึ่ เป็นราชการสว่ นภูมภิ าค ในปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ได้มกี ารประกาศพระราชบัญญัตสิ ภาตาบลและองค์การบรหิ ารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ซ่ึงยกเลกิ ประกาศคณะ ปฏิวตั ิ ฉบบั ท่ี ๓๒๕ และกาหนดใหแ้ ตล่ ะตาบลมสี ภาตาบลซ่ึงมฐี านะเป็นนติ บิ ุคคล ทาหนา้ ทบี่ ริหารงานตาบลของตนเองตามที่ กฎหมายบญั ญตั ไิ ว้ แต่เนื่องจากตาบลแต่ละตาบลมรี ายไดไ้ มเ่ ทา่ กนั บางตาบลมรี ายไดต้ ่ามาก คือต่ากวา่ ปลี ะ ๑๕๐,๐๐๐ บาท กฎหมายจึงบญั ญตั ิใหม้ ฐี านะเปน็ นติ บิ ุคคลเท่าน้ัน แตไ่ มม่ สี ถานะเปน็ องคก์ รปกครองทอ้ งถ่นิ แต่ถา้ ตาบลใดมรี ายได้สูงกวา่ ปลี ะ ๑๕๐,๐๐๐ บาท ตาบลนน้ั กจ็ ะสามารถพฒั นาจากการมสี ภาตาบลท่เี ปน็ นติ ิบคุ คลไปสู่การมี “องคก์ ารบรหิ ารสว่ นตาบล” ซึ่งมีฐานะ เปน็ องคก์ รปกครองทอ้ งถ่ิน ง.การจัดระเบียบการปกครองตาบล16 สภาตาบล ประกอบดว้ ย สมาชกิ ประจาตาแหนง่ ได้แก่ กานนั ผ้ใู หญบ่ า้ น แพทย์ประจา ตาบล และสมาชิกทีม่ าจากการเลอื กตั้ง จากราษฎรในแตล่ ะหมบู่ ้านในตาบลน้ัน หมบู่ า้ นละ ๑ คน มวี าระในการดารงตาแหนง่ ๔ ปี สภาตาบลมีกานนั เป็นเป็นประธานสภาตาบล และมีรองประธานสภาตาบล ๑ คน ซ่งึ นายอาเภอแต่งตัง้ จากสมาชอกสภาตาบลตาม มติของสภาตาบล ประธานสภาและรองประธานสภามวี าระในการดารงตาแหนง่ คราวละ ๔ ปี ๕) หมบู่ า้ น17 15 ชาญชยั แสวงศกั ดิ์, คาอธิบายกฎหมายปกครอง, (กรงุ เทพมหานคร : วิญญชู น, ๒๕๕๑), หนา้ ๑๕๒-๑๕๓. 16 ชาญชัย แสวงศักด์ิ, คาอธบิ ายกฎหมายปกครอง, หน้า ๑๕๓. 17 โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองทอ้ งถ่นิ ไทย หลักการและมิตใิ หม่ในอนาคต, หนา้ ๘๑.

21 พระราชบญั ญัตลิ ักษณะปกครองท้องที่ ได้บญั ญตั ิหลกั เกณฑห์ มบู่ า้ นจัดตง้ั ขนึ้ ใหม่วา่ บ้านหลายบา้ นท่อี ยู่ในท้องท่ี หนง่ึ ซงึ่ ควรอยู่ในความปกครองอนั เดียวกนั ได้ ใหจ้ ดั เปน็ หมู่บา้ นหนึง่ โดยถอื เอาจานวนราษฎรประมาณ ๒๐๐ คน หรอื จานวนบ้านไม่ตา่ กว่า ๕ บ้าน ถ้าเปน็ ท้องทท่ี ่ีราษฎรตงั้ บ้านเรอื นกระจายอยหู่ า่ งไกลกันถึงจานวนจะน้อย ก. การจดั ระเบียบการปกครองหม่บู ้าน ในการจดั ระเบียบการปกครองหมบู่ า้ น มีเจา้ หน้าทด่ี ังน้ี (๑) ผ้ใู หญบ่ า้ น ในหมบู่ า้ นหน่ึง ให้มผี ู้ใหญบ่ า้ นคนหนึง่ ซ่ึงไดร้ บั เลือกโยราษฎรในหม่บู ้าน ผู้ใหญ่บ้านมี หน้าทใี่ นการปกครองและรกั ษาความสงบเรียบร้อยของราษฎรตามท่ีบญั ญัติไว้ในพระราชบญั ญัติลักษณะปกครอง ทอ้ งที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ (๒) ผูช้ ่วยผใู้ หญบ่ ้าน ในหมบู่ า้ นหนึง่ ใหม้ ผี ู้ช่วยผู้ใหญบ่ ้านฝา่ ยปกครองหมบู่ า้ นละ ๒ คน เวน้ แต่หมบู่ ้าน ใดมีความจาเป็นตอ้ งมีมากกว่า ๒ คน ให้ขออนมุ ตั ิกระทรวงมหาดไทย ในหมบู่ ้านใดท่มี ผี ู้วา่ ราชการจงั หวดั เหน็ สมควร ใหม้ ีผู้ชว่ ยผใู้ หญ่บา้ นฝ่ายรักษาความสงบกใ็ ห้มีได้ตามจานวนทกี่ ระทรวงมหาดไทยเห็นสมควร (๓) คณะกรรมการหม่บู า้ น ในแต่ละหมูบ่ ้าน ให้มีคณะกรรมการหมู่บ้านแระกอบด้วย ผูใ้ หญบ่ ้านเป็น ประธานโดยตาแหนง่ ผ้ชู ว่ ยผใู้ หญบ่ ้านฝา่ ยปกครองเปน็ กรรมการโดยตาแหน่งกบั ผู้ซง่ึ ราษฎรเลือกต้ังเป็นกรรมการ ผู้ทรงคุณวฒุ ิ มจี านวนตามท่นี ายกอาเภอจะเหน็ สมควร แต่ไมน่ ้อยกวา่ ๒ คน คณะกรรมการหมู่บ้านมีหน้าทเ่ี สนอข้อเสนอแนะนาและให้คาปรกึ ษาตอ่ ผู้ใหญ่บา้ นเก่ยี วกับกจิ การท่ี ผู้ใหญบ่ ้านจะต้องปฏิบัติตามอานาจหน้าที่ของผู้ใหญบ่ า้ น ๑๑.๔.๓ การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น18 การบริหารราชการส่วนทอ้ งถิ่น ได้แก่ การกระจายอานาจสทู่ ้องถ่ินเพ่ือใหป้ ระชาชนมีอานาจในการตดั สินใจ เกีย่ วกับกจิ การต่างๆ ที่เป็นสาธารณะของท้องถิ่นด้วยตนเอง ตามภารกิจหน้าที่ทรี่ ะบใุ ห้ดาเนินการอยา่ งชัดเจน มพี ืน้ ท่ี รับผดิ ชอบชัดเจน มผี ู้บรหิ ารทไ่ี ดร้ ับการเลอื กตัง้ โดยตรงจากประชาชนหรืออาจจะไดร้ บั ความเห็นชอบจากสภาท้องถ่ิน การบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน หรือ การใชห้ ลักการกระจายอานาจ(Decentralization) ใหก้ ับประชาชนโยตรง เป็นการกระจายอานาจใหแ้ ก่ท้องถ่ิน ในฐานะผู้รบั มอบอานาจจะตอ้ งมีความรับผดิ ชอบตอ่ การดาเนนิ การและการ ตดั สนิ ใจของตนเอง ๑) การจดั ระเบยี บบริหารราชการสว่ นท้องถิน่ ภายใต้ พระราชบัญญัตริ ะเบยี บบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ กาหนดไว้ ท้องถนิ่ ใดทเี่ ห็นสมควรจดั ใหร้ าษฎรมีส่วนในการปกครองทอ้ งถ่ินใหจ้ ัดระเบยี บการปกครองเป็น ราชการส่วนทอ้ งถิ่น และให้จัดระเบยี บบริหารราชการสว่ นท้องถน่ิ ดังน้ี (๑) องค์การบริหารส่วนจังหวดั (๒) เทศบาล (๓) สุขาภิบาล 18 เรือ่ งเดวี ยกนั ,หน้า 87

22 (๔) ราชการสว่ นท้องถิน่ อื่นตามท่ีมกี ฎหมายกาหนด สาหรบั สขุ าภบิ าล ได้เปลย่ี นอปลงฐานะเป็นเทศบาลตาบล ตามพระราชบญั ญตั ิเปลยี่ นแปลงฐานะสขุ าภบิ าล พ.ศ. ๒๕๔๒ มผี ลทาให้สขุ าภิบาลตอ้ งยกเลิกไป และราชการส่วนท้องถนิ่ อ่นื ตามกฎหมายกาหนดในปจั จุบนั นีไ้ ดแ้ ก่ กรงุ เทพมหานคร เมอื งพัทยา และ องค์การบรหิ ารส่วนตาบล หากนาพระราชบญั ญตั ิระเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ท่จี ดั ระเบียบบริหารราชการส่วนทอ้ งถ่นิ ข้างตน้ มาพจิ ารณาศึกษาและจัดกลุ่ม(ยกเว้นสขุ าภิบาลซ่ึง ยกเลกิ ไปแล้ว) แม้พระราชบัญญัตดิ งั กลา่ วมิได้มบี ทบัญญัติทีจ่ ดั กลมุ่ ไว้ แต่ก็ทาใหก้ ลา่ วได้ว่าปะเทศไทยจดั หรือแบ่ง การบริหารราชการส่วนท้องถ่ินออกเปน็ ๒ รูปแบบใหญๆ่ ท้ังนไี้ ดย้ ดึ หลักเกณฑก์ ารจัดตาม (๑) จานวนของหนว่ ยการ บริหารท้องถ่นิ ว่ามากหรือน้อย (๒) จานวนทอ้ งถ่ินที่นาไปใช้ (๓) กฎหมายรองรับวา่ เป็นกฎหมายพิเศษหรือเปน็ กฎหมายเฉพาะ หรือไม่ ดังน้ี 19 (๑) รปู แบบปกติ คือ มหี น่วยการบริหารทอ้ งถิ่นเป็นจานวนมาก นาไปใช้กบั ท้องถิ่นทว่ั ประเทศ และไมม่ ีกฎหมาย พเิ ศษรองรบั มี ๓ รปู แบบ ได้แก่ องคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัด เทศบาล และองค์การบรหิ ารส่วนตาบล (๒) รปู แบบพเิ ศษ มหี นว่ ยการบริหารท้องถ่นิ เพียงไม่กี่แหง่ นาไปใชเ้ ฉพาะในบางท้องถน่ิ เทา่ นนั้ มีกฎหมายพิเศษ รองรบั มี ๒ รูปแบบ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร เป็นหน่วยการบรหิ ารทอ้ งถ่ินเต็มพื้นทแ่ี ละเมืองพทั ยา เปน็ หนว่ ยการบรหิ ารท้องถิ่นไม่เต็มพนื้ ที่จังหวัด ๑.๕ ปัญหาและอุปสรรคของการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ของไทย ในการบริหารราชการแผ่นดนิ ของประเทศไทย ท่ีผา่ นมาพบว่า มีสภาพปัญหาและอปุ สรรคด้านการบริการ กลา่ ว โดยสรุป ดังนี้ ๑. ปญั หาจากการรวมศูนยแ์ ละการกระจายอานาจทางการศึกษา ธเนศวร์ เจริญเมอื ง20 กลา่ วสรุปวา่ การรวมศูนย์ อานาจในสังคมไทยในหว้ ง ๑ ศตวรรษเศษที่ผ่านมา (๒๔๓๕-๒๕๔๐)การรวมศูนย์อานาจทมี่ ากเกินไป (๒๔๓๕- ๒๕๐๔) และการรวมศนู ย์อานาจแบบแยกส่วน (พ.ศ.๒๔๐๔-๒๕๔๐) และแม้รฐั ธรรมนูญจะกาหนดให้รัฐกระจาย อานาจสู่ท้องถน่ิ เร่ิมตง้ั แตป่ ี พ.ศ.๒๕๔๐ เป็นต้นมา แตใ่ นสาระสาคญั การกระจายอานาจในสังคมไทยยงั อยู่ใน ระยะเริม่ ต้น การรวมศูนย์อานาจแบบแยกสว่ นยังคงอยู่ เนื่องจากหน่วยบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ยงั คงอยู่ในท้องถน่ิ และมบี ทบาทอยา่ งมากต่อไปในระดับประเทศและในแต่ละท้องถิ่น ๒. ปัญหาการโดยใชร้ ะบบผวู้ ่าราชการจังหวดั แบบซอี โี อ การสถาปนาผ้วู า่ ฯ แบบบรู ณาการเพื่อการพัฒนาในปี พ.ศ. ๒๕๔๖ มิใช่การกระจายอานาจสู่ทอ้ งถ่ิน แตเ่ ปน็ ผลงานของรัฐบาลทีม่ าจากการเลือกต้ัง ตอ้ งการจดั ระบบผู้ว่าฯ แบบใหม่ เพื่อใหร้ ะบบใหม่นเ้ี ปน็ เคร่อื งมือในการทางานการเมืองและเศรษฐกจิ ให้แก่รัฐบาลมากข้ึน ส่วนการ กาหนดให้มีการบริหารและจัดการโยประชาชนทุกภาคสว่ นมีส่วนร่วมในการบริหารงานของจังหวัดเปน็ เพยี ง นโยบายแต่ไมม่ ีผลในทางปฏิบัติ แตก่ ารรวมศนู ยแ์ บบเอกภาพเพอ่ื แทนการรวมศนู ยอ์ านาจแบบแยกสว่ นกย็ ังไม่ 19 วิรัช วริ ัชนภิ าวรรณ,การบริหารเมอื งหลวงและการบรหิ ารท้องถิ่น สหรฐั อเมริกา อังกฤษ ฝร่งั เศส ญปี่ ่นุ และไทย, (กรุงเทพมหานคร:โฟรเ์ พช, 2545),หน้า 242 20 ธเนศว์ เจริญเมือง,ทฤษฎีและแนวคิดซการปกครองท้องถิ่นกับการกบั การบรหิ ารจดั การทอ้ งถ่ินภาคแรก,หน้า 221

23 เกิดขึ้น เนื่องจากหน่วยงานราชการของแตล่ ะกระทรวงยังไม่ยอมศูนย์เสียอานาจและบทบาทใหแ้ กร่ ะบบผ้วู า่ ราชการจังหวัดแบบใหม่21 สรปุ ท้ายบท โดยสรปุ การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ไทยมหลกั การบรหิ ารราชการแผ่นดนิ อยู่ ๓ หลักการ คือ หลักการรวมอานาจ การแบง่ อานาจและการกระจายอานาจ โดยมีโครงสร้างของการจดั ระเบยี บการบรหิ ารราชการแผน่ ดิน ออกเปน็ ๓ สว่ นอันได้แก่ การจดั ระเบียบบริหารราชการสว่ นกลาง อนั ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม การจดั ระเบียบบรหิ ารราชการ สว่ นภูมภิ าค ได้แก่ จังหวัด อาเภอ กิ่งอาเภอ ตาบลและหมู่บา้ น การจดั ระเบยี บบริหารราชการส่วนทอ้ งถ่ิน ซง่ึ ไดจ้ ดั หรือแบ่งการบรหิ ารราชการส่วนท้องถ่นิ ออกเปน็ ๒ รปู แบบใหญๆ่ คอื รูปแบบท่ี ๑ รปู แบบปกติ ซงึ่ มีหนว่ ยการ บรหิ ารท้องถิน่ เปน็ จานวนมาก และนาไปใช้กับท้องถนิ่ ทั่วประเทศ ได้แก่ องค์การบริหารสว่ นจงั หวดั เทศบาลและ องค์การบรหิ ารสว่ นตาบล รูปแบบท่ี ๒ รูปแบบพิเศษ มหี นว่ ยการบรหิ ารทอ้ งถ่นิ เพียงไม่กี่แหง่ และนาไปใชเ้ ฉพาะใน บางท้องถ่นิ เทา่ น้ันและมีกฎหมายพเิ ศษรองรบั อันไดแ้ ก่กรงุ เทพมหานคร ซง่ึ เปน็ หน่วยการบริหารท้องถ่ินแบบเต็ม พ้นื ที่จงั หวัด และเมอื งพทั ยาเปน็ หนว่ ยการบรหิ ารทอ้ งถิ่นไม่เต็มพื้นท่จี ังหวัด 21เรื่องเดยี วกนั , หน้า ๒๒๒.

24 คาถามประจาบท ๑. จงอธิบายหลกั และแนวคิดในการบรหิ ารราชการแผ่นดนิ ไทย มาใหเ้ ขา้ ใจ ๒. การบริหารราชการแผน่ ดนิ ไทยมีประวัติความเปน็ มาอย่างไร อธบิ ายมาพอสงั เขป ๓. พระราชบญั ญตั ิระเบียบบรหิ ารราชการแผ่นดนิ พ.ศ.๒๕๓๔ กาหนดการจดั ระเบยี บการบริหารราชการ ส่วนกลางประกอบด้วยส่วนราชการกสี่ ่วน อะไรบ้าง จงอธบิ าย ๔. พระราชบัญญตั ริ ะเบียบบริหารราชการแผน่ ดิน พ.ศ.๒๕๓๔ กาหนดใหก้ ารบริหารราชการสว่ นภมู ิภาค เป็นก่ี รูปแบบ? มโี ครงสรา้ งส่วนราชการอยา่ งไร อธบิ าย ๕. พระราชบญั ญตั ิระเบียบบริหารราชการแผ่นดนิ ไทย พ.ศ.๒๕๓๔ บญั ญตั ใิ ห้จดั ระเบยี บการบรหิ ารราชการ สว่ นทอ้ งถนิ่ มีกีร่ ปู แบบ และมีโครงสรา้ งการบรหิ ารอยา่ งไร จงอธบิ าย ๖. จงวิเคราะหส์ ภาพปญั หาและอปุ สรรคในการบริหารราชการแผ่นดนิ ไทย