(4) เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว

รายงานการพจิ ารณาศกึ ษา เรือ่ ง “ปัญหาและผลกระทบจากการบังคับใชพ้ ระราชบัญญัติ ภาษที ่ีดินและสง่ิ ปลกู สร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒” ของ คณะกรรมาธกิ ารการกฎหมาย การยุติธรรมและสทิ ธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร กล่มุ งานคณะกรรมาธกิ ารการกฎหมาย การยุตธิ รรมและสทิ ธิมนุษยชน สานักกรรมาธกิ าร ๒ สานักงานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร





สารบัญ หนา้ รายนามคณะกรรมาธิการ ก รายนามอนุกรรมาธกิ าร ข บทสรปุ ผู้บรหิ าร ค สารบญั ๑. การดาเนินการ ๒ ๒. วธิ กี ารพิจารณาศกึ ษา ๓ ๓. หน่วยงานและเอกสารที่เก่ียวขอ้ ง ๓ ๓.๑ หน่วยงานทเี่ ก่ียวข้อง ๓ ๓.๒ เอกสารทเี่ กย่ี วข้อง ๕ ๔. ผลการพจิ ารณา ๖ ๔.๑ ความเปน็ มาและสภาพปัญหา ๖ ๔.๒ ประเด็นการพิจารณา ๖ ๕. ข้อสงั เกตและข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการ ๑๒ ภาคผนวก ภาคผนวก ก พระราชบัญญัติภาษที ีด่ นิ และส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ภาคผนวก ข หนังสอื กระทรวงมหาดไทยด่วนท่สี ุด ท่ี มท ๐๘๐๘.๓/ว๗๔๗๕ ลงวนั ท่ี ๑๑ ธันวาคม ๒๕๖๒ เร่ือง การขยายกาหนดเวลาดาเนินการตามพระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและ ส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ภาคผนวก ค ตารางเปรียบเทียบภาษี ปี ๒๕๖๒ – ๒๕๖๓ ของสานักงานเขต ๕๐ เขต ของ กรุงเทพมหานคร ภาคผนวก ง ตารางเปรียบเทียบค่าภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้างกับภาษีโรงเรือนและที่ดินของ เทศบาลนครแหลมฉบงั ภาคผนวก จ ตารางรายได้ค่าภาษที จ่ี ดั เกบ็ จากประเภทห้างสรรพสินคา้

ก รายนามคณะกรรมาธกิ ารการกฎหมาย การยตุ ิธรรมและสิทธมิ นุษยชน ชุดที่ ๒๕ นายปยิ บตุ ร แสงกนกกลุ ประธานคณะกรรมาธกิ าร นายสทุ ศั น์ เงินหมื่น นายชวลิต วิชยสุทธ์ิ นายสริ ะ เจนจาคะ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีสาม รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทห่ี น่ึง รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนที่สอง นางสาวพรรณิการ์ วานชิ นายวิสิทธ์ิ พทิ ยาภรณ์ นายคมเดช ไชยศิวามงคล รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทสี่ ี่ รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนท่ีห้า รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีหก นายพีระพนั ธุ์ สาลีรัฐวิภาค นายศาสตรา ศรีปาน นายรังสิมนั ต์ โรม ท่ีปรึกษาคณะกรรมาธกิ าร โฆษกคณะกรรมาธกิ าร โฆษกคณะกรรมาธกิ าร รอ้ ยตารวจเอก อรณุ สวสั ดี นายนิรมิต สุจารี นายอาดลิ นั อาลีอสิ เฮาะ โฆษกคณะกรรมาธกิ าร โฆษกคณะกรรมาธกิ าร กรรมาธิการ นายจลุ พนั ธ์ อมรวิวัฒน์ นายกมลศักด์ิ ลวี าเมาะ

ข รายนามคณะอนุกรรมาธิการการศึกษาการปฏิรปู ทบทวน และการแกไ้ ขปรบั ปรงุ กฎหมาย ในคณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ชุดท่ี ๒๕ นายชวลติ วชิ ยสทุ ธิ์ ประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร นายนพิ นธ์ ฮะกมี ี นายประเสริฐ ประคณุ ศกึ ษาพันธ์ นายนริ มิต สจุ ารี อนุกรรมาธกิ าร รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร คนทห่ี นึ่ง รองประธานคณะอนกุ รรมาธกิ าร คนที่สอง นายชยั ยุทธ ถาวรานรุ ักษ์ นายณฏั ฐพฒั น์ ธรี นนั ทวาณชิ นายธรรมรัตน์ แสงจนั ทร์ อนุกรรมาธิการ อนกุ รรมาธิการ อนกุ รรมาธิการ นางสาวพราวรุจี คนั ธสร นายศภุ ณัฐ บญุ สด นางสาวบญุ ธดิ า เพมิ่ ธรรมสนิ อนุกรรมาธกิ าร อนุกรรมาธกิ าร เลขานุการคณะอนกุ รรมาธกิ าร

ค บทสรุปผู้บรหิ าร คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน มีหน้าที่และอานาจตาม ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ขอ้ ๙๐ (๑) กระทากจิ การ พจิ ารณาสอบหาขอ้ เท็จจริง หรือ ศึกษาเร่ืองใด ๆ ท่ีเก่ียวกับการดาเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมาย การยุติธรรม สิทธิมนุษยชน สทิ ธชิ ุมชน สทิ ธใิ นกระบวนการยตุ ธิ รรม และความเปน็ ธรรมในระยะเปลย่ี นผ่าน ดังนั้น การพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเร่ืองใด ๆ ที่เกี่ยวกับการดาเนินการ ตามแนวนโยบายด้านกฎหมาย และการยุติธรรมจึงเป็นหนึ่งในภารกิจสาคัญของคณะกรรมาธิการ การศึกษาข้อเท็จจริงทางกฎหมายในปัญหาและผลกระทบจากการบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและ สิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ จึงเป็นเรื่องสาคัญที่เก่ียวข้องกับการใช้ประโยชน์ในที่ดินรกร้างว่างเปล่า แต่ในรายละเอียด กลับก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวายต่อสังคมและเศรษฐกิจของประชาชนและ ผลกระทบ ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่างรุนแรง อันเนื่องมาจากสาเหตุสาคัญ ๓ ประการคือ ประการแรก ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติ หลักการคานวณภาษีที่ไม่เป็นธรรม และประการสุดท้าย ผลกระทบต่อ ประชาชนและผูป้ ฏิบตั ิ คอื องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน จึงได้มอบหมายเรื่องดังกล่าว ให้คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูปกฎหมาย ทบทวนและแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ดาเนินการศึกษา หาข้อเท็จจรงิ ประเดน็ ทางกฎหมาย และแนวทางการแกไ้ ขปัญหา โดยไดศ้ กึ ษาข้อเทจ็ จริง และพระราชบญั ญัติ ภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ โดยเชิญหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องมาร่วมประชุมและให้ศึกษาข้อมูล ข้อเท็จจริง ตลอดจนแสดงความคิดเห็น โดยคณะอนุกรรมาธิการมีข้อสรุปให้มีชะลอการบังคับใช้ พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ออกไป และพบข้อโต้แย้งในประเด็นทางกฎหมาย ดงั น้ี ๑. ความไมช่ ัดเจนของบทบญั ญัติในกฎหมาย ๒. ความไม่พร้อมในการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เน่ืองจากกฎหมายมี ความย่งุ ยากและวธิ ีปฏิบตั มิ ากมาย

รายงานการพิจารณาศกึ ษา เรอ่ื ง “ปญั หาและผลกระทบจากการบังคบั ใช้ พระราชบญั ญตั ิภาษีท่ีดนิ และส่ิงปลกู สรา้ ง พ.ศ. ๒๕๖๒” ของ คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยตุ ิธรรมและสทิ ธมิ นุษยชน สภาผูแ้ ทนราษฎร --------------------------------------- ตามท่ีท่ีประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดท่ี ๒๕ ปีที่ ๑ คร้ังท่ี ๒๑ (สมัยสามัญประจาปีคร้ังท่ีหน่ึง) วันพธุ ที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๖๒ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติตั้งคณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและ สิทธิมนุษยชน สภาผู้แทนราษฎร เพ่ือให้มีหน้าท่ีและอานาจตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๐ (๑) คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน มีหน้าท่ีและอานาจกระทา กิจการ พิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการดาเนินการตามแนวนโยบาย ด้านกฎหมาย การยุติธรรม สิทธิมนุษยชน สิทธิชุมชน สิทธิในกระบวนการยุติธรรม และความเป็นธรรม ในระยะเปลยี่ นผ่าน นน้ั คณะกรรมาธิการคณะนี้ ประกอบด้วย ๑. นายปยิ บตุ ร แสงกนกกลุ ประธานคณะกรรมาธิการ ๒. นายสุทศั น์ เงินหมื่น รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทห่ี นงึ่ ๓. นายชวลติ วิชยสทุ ธ์ิ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สอง ๔. นายสริ ะ เจนจาคะ รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทส่ี าม ๕. นางสาวพรรณิการ์ วานิช รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทส่ี ี่ ๖. นายวสิ ิทธิ์ พทิ ยาภรณ์ รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทห่ี า้ ๗. นายคมเดช ไชยศิวามงคล รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนท่ีหก ๘. นายพีระพนั ธุ์ สาลีรัฐวภิ าค ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ ๙. นายศาสตรา ศรปี าน โฆษกคณะกรรมาธิการ ๑๐. นายรังสมิ นั ต์ โรม โฆษกคณะกรรมาธิการ ๑๑. ร้อยตารวจเอก อรณุ สวสั ดี โฆษกคณะกรรมาธกิ าร ๑๒. นายนิรมติ สจุ ารี โฆษกคณะกรรมาธิการ ๑๓. นายจุลพนั ธ์ อมรวิวฒั น์ กรรมาธิการ ๑๔. นายอาดลิ นั อาลอี สิ เฮาะ กรรมาธกิ าร ๑๕. นายกมลศกั ด์ิ ลวี าเมาะ เลขานกุ ารคณะกรรมาธกิ าร ต่อมา นายพีระพันธ์ุ สาลีรัฐวิภาค ได้ขอลาออกจากการเป็นกรรมาธิการ ตั้งแต่วันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๖๒ บัดน้ี คณะกรรมาธิการได้ดาเนินการพิจารณาศึกษาปัญหาและผลกระทบจากการบังคับใช้ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ เสร็จเรียบร้อยแล้ว จึงขอรายงานผลการศึกษาเรื่อง ดงั กลา่ วต่อสภาผแู้ ทนราษฎร ดงั นี้

๒ ๑. การดาเนินงาน คณะกรรมาธิการได้มีมติตั้งคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูปกฎหมาย ทบทวนและแก้ไข ปรับปรุงกฎหมาย เพ่อื ทาหน้าทีพ่ จิ ารณาปัญหาอันอยู่ในหนา้ ทแี่ ละอานาจของคณะกรรมาธิการ หรือกจิ การอ่ืน ท่ีคณะกรรมาธิการมอบหมาย ทั้งนี้ ตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๖๒ ข้อ ๙๖ ซึง่ อนุกรรมาธกิ ารคณะนี้ ประกอบด้วย ๑.๑ นายชวลติ วิชยสทุ ธิ์ ประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร ๑.๒ นายนพิ นธ์ ฮะกีมี รองประธานคณะอนกุ รรมาธิการ คนท่ีหน่ึง ๑.๓ นายประเสริฐ ประคณุ ศึกษาพันธ์ รองประธานคณะอนุกรรมาธกิ าร คนทสี่ อง ๑.๔ นายนริ มิต สุจารี อนุกรรมาธกิ าร ๑.๕ นายณฏั ฐพฒั น์ ธรี นันทวาณิช อนกุ รรมาธิการ ๑.๖ นายศภุ ณัฐ บุญสด อนกุ รรมาธกิ าร ๑.๗ นางสาวพราวรจุ ี คันธสร อนกุ รรมาธกิ าร ๑.๘ นายธรรมรัตน์ แสงจันทร์ อนุกรรมาธิการ ๑.๙ นายชัยยุทธ ถาวรานรุ ักษ์ อนกุ รรมาธกิ าร ๑.๑๐ นางสาวบุญธิดา เพิ่มธรรมสิน เลขานุการคณะอนกุ รรมาธกิ าร ท่ีปรกึ ษาประจาคณะอนุกรรมาธิการ ๑.๑ นายณฐั วฒั น์ พอใช้ได้ ๑.๒ นายจานงค์ ไชยมงคล ๑.๓ นายเศรษฐโชค วรรณประเทศ ๑.๔ นายอานนท์ณฏั ฐ์ เครือไชย ๑.๕ พลตารวจเอก วิรุฬห์ พน้ื แสน ๑.๖ นายวิบลู ย์ แชม่ ชนื่ ๑.๗ นายพนัส ทศั นยี านนท์ ในการนี้ คณะกรรมาธิการเห็นควรเสนอรายงานผลการพิจารณาศึกษาปัญหาและผลกระทบ จากการบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ซ่ึงเป็นเรื่องสาคัญและมีความจาเป็น เร่งด่วน เน่ืองจากเกิดความไม่เป็นธรรมและมีผลกระทบต่อประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแ ละ ผูป้ ระกอบการ อกี ท้งั ยังไม่มคี วามชัดเจนของบทบัญญตั ิกฎหมายดว้ ย บัดน้ี คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยตุ ิธรรมและสทิ ธิมนุษยชน โดยคณะอนกุ รรมาธกิ ารศึกษา การปฏิรูปกฎหมาย ทบทวนและแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ได้ดาเนินการพิจารณาศึกษาปัญหาและผลกระทบ จากการบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ เพื่อเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร เพอื่ พจิ ารณา

๓ ๒. วิธกี ารพจิ ารณาศึกษา ๒. ๑ คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูป ทบทว น และแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ในคณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ได้พิจารณาศึกษาปัญหาและผลกระทบจาก การบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ โดยเชิญหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องมาร่วม ประชมุ และให้ศึกษาขอ้ มูล ขอ้ เท็จจรงิ ตลอดจนแสดงความคิดเหน็ จานวน ๒ ครั้ง ดังนี้ คร้งั ที่ ๑ วนั จนั ทรท์ ่ี ๖ มกราคม ๒๕๖๓ ครง้ั ท่ี ๒ วันจนั ทรท์ ่ี ๑๓ มกราคม ๒๕๖๓ ๓. หนว่ ยงานและเอกสารท่ีเกีย่ วขอ้ ง คณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูป ทบทวน และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในคณะกรรมาธิการการ กฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ได้ดาเนินการโดยเชิญหน่วยงานมาให้ข้อมูล ข้อเท็จจริงและ ประกอบการพจิ ารณา ดังนี้ ๓.๑ หน่วยงานทเ่ี ก่ยี วข้อง ๑) ผแู้ ทนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ๑. นายเทวินทร์ นรนิ ทร์ ผ้อู านวยการสานักกฎหมาย ๒. นายโอภาส เท่ียงงามดี นติ ิกรชานาญการพเิ ศษ ๓. นายบัญชา ไชยนา นิตกิ ร ๔. นายสุธรรม ลมิ่ พาณชิ นกั วิชาการประมงชานาญการพิเศษ ๕. นายเอกพงศ์ นอ้ ยสรา้ ง ๒) สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ๑. นางสาวจีรภทั ร์ การประเสรฐิ สุข ผู้อานวยการกองกฎหมาย การเงิน การคลัง ๒. นางสาววลิ ล่ี อมราภรณ์ ผู้อานวยกองกฎหมายเทคโนโลยี และการคมนาคม ๓. นางสาววิชชุกาญจน์ พฒั นพันธ์ชัย นกั กฎหมายกฤษฎีกาชานาญการพิเศษ ๓) กรมสง่ เสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น ๑. นางจิรพฒั น์ เธยี รพานชิ ผเู้ ช่ยี วชาญเฉพาะดา้ นการคลังท้องถ่ิน ๒. นายชรินทร์ สจั จามัน่ ผู้อานวยการส่วนนโยบายการคลังและ พฒั นารายได้ ๓. นายจมุ พล สมทุ รวนิ จิ พนั ธุ์ หัวหนา้ กล่มุ งานพัฒนารายได้ สานกั บริหารการคลงั ทอ้ งถ่นิ ๔. นางศริ ิพร ดสิ ถาพร นิติกรชานาญการ ๔) กรมธนารักษ์ ๑. นายฐนญั พงษ์ สขุ สมศักด์ิ ผู้อานวยการสานักประเมินราคาทรัพย์สิน ๒. นายธนติ กฤษณะ ๓. นางสาวภารดี เอกชน ผอู้ านวยการสว่ นประเมนิ ราคาทรัพย์สนิ ๔. นางสุภาพร อนนั ตาภากลุ นิตกิ รชานาญการ

๔ ๕) สานกั งานเศรษฐกจิ การคลัง เลขานกุ ารกรม ๑. นายชมุ พล สวุ รรณกิจบริหาร เศรษฐกรชานาญการพิเศษ ๒. นายชยั สทิ ธิ์ บณุ ยเนตร เศรษฐกรปฏิบตั กิ าร ๓. นางสาวศิรญิ า วงษท์ พิ ย์ นติ กิ รปฏิบัติการ ๔. นางสาวรวนิ ันท์ ภ่วู ัฒนกลุ นติ ิกรปฏิบัติการ ๕. นางสาวกนกพร ฟองคา นิตกิ รชานาญการ ๖) สานักงานเศรษฐกจิ การเกษตร นักวิเคราะหน์ โยบายและแผน ๑. นายพรหมทอง อยุ ตระกลู ๒. นางเพญ็ ร่งุ สมบตั นิ มิ ติ ร รองอธิบดีกรมปศุสัตว์ เศรษฐกรชานาญการ ๗) กรมปศุสัตว์ นิตกิ รชานาญการ ๑. นายเศรษฐเกียรติ กระจ่างวงษ์ นิติกรปฏิบตั ิการ ๒. นางสาวยุภา ชูดา ๓. นางสาวกลั ป์ยาศริ ิ กลนิ่ อวล รองอธิบดกี รมสง่ เสรมิ การเกษตร ๔. นางสาวอมรรัตน์ ศรีสว่าง ผู้อานวยการกลมุ่ ทะเบยี นเกษตรกร ผู้อานวยการศนู ย์เทคโนโลยี ๘) กรมส่งเสรมิ การเกษตร สารสนเทศและการสื่อสาร ๑. นายทวี มาสขาว นกั วชิ าการเกษตรชานาญการ ๒. นายสัมฤทธิ์ เทวะภมู ิ ๓. นางพรรณนาภา ปรชั ญาศริ ิ นิติกรชานาญการพเิ ศษ นิตกิ รปฏบิ ตั กิ าร ๔. นายไพวงศ์ แสงชชั วาลวงศ์ นิติกรปฏิบัตกิ าร ๙) กรมประมง นติ ิกร นกั วิเคราะห์ ๑. นายยานยนต์ สราญรมย์ ๒. นายธีรเศรษฐ์ บญุ แสนกลุ ธวชั รองปลดั กรงุ เทพมหานคร ๓. นางสาวอาทติ ยา ศภุ วชั โรบล ผอู้ านวยการกองรายได้ ๔. นางสาวศุจริ าวดี ศรเี สถยี รวงศ์ นิตกิ รชานาญการพิเศษ ๕. นายไพรสิฏฐ์ ขหิ ลสุญ นักวิชาการจดั เกบ็ รายได้ปฏิบตั ิการ ๑๐) ผูแ้ ทนกรงุ เทพมหานคร นักวชิ าการจดั เก็บรายได้ปฏิบัติการ ๑. นางวลั ยา วัฒนรัตน์ ๒. นางสาวนราทิพย์ ผินประดบั ผู้อานวยการสานกั การคลัง ๓. นายโอฬาร อศั วพลงั กรู หวั หนา้ ฝา่ ยแผนทภ่ี าษฯี ๔. นางสาวมลทิภา ญาณสตู ร นติ ิกรชานาญการ ๕. นางสาวญณิดา วบิ ลู ย์ธนภัณฑ์ ๑๑) ผู้แทนนายกเมอื งพัทยา ๑. นางปญุ ชรัศม์ิ สพุ พิ ัฒนโมลี ๒. นางสาวสุภวรรณ คงศริ ิ ๓. นางสาวเบญ็ จวรรณ อินทรการ

๕ ๑๒) นายกเทศมนตรีนครแหลมฉบงั ผ้อู านวยการสานักการคลัง ๑. นางวชั รี อา่ ปลอด ผู้อานวยการส่วนพฒั นาภายใน ๒. นางสาวพรรณภา รัตนพนั ธ์ หัวหน้าฝ่ายแผนทีภ่ าษี ๓. นางนภาพร ทองอุทศิ ๔. นายชยันต์วุฒิ แสนธรรมยุทธ ผอู้ านวยการกองคลัง ๕. นางสาวรวิวรรณ นยิ มสารวจ นักวชิ าการจัดเก็บรายได้ ๑๓) เทศบาลตาบลเสาธงหิน ๑. นางสวุ รรณี แสงไชย ๒. นางสาวรดา คาก้อนแก้ว ๑๔) ผู้ร้องเรียน ๑. นายปราโมช ชวนะบุตรวิไล ๒. นายประจักษ์ ชวนะบุตรวิไล ๓. นายบญุ ไกร เจยี มจาปา ๓.๒ เอกสารทเี่ กยี่ วขอ้ ง ๑) พระราชบญั ญัตภิ าษที ดี่ ินและสิ่งปลกู สร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ (ภาคผนวก ก) ๒) หนังสือกระทรวงมหาดไทยด่วนที่สุด ท่ี มท ๐๘๐๘.๓/ว๗๔๗๕ ลงวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๖๒ เรื่อง การขยายกาหนดเวลาดาเนินการตามพระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ (ภาคผนวก ข) ๓) ตารางเปรียบเทียบภาษี ปี ๒๕๖๒ – ๒๕๖๓ ของสานักงานเขต ๕๐ เขต ของกรงุ เทพมหานคร (ภาคผนวก ค) ๔) ตารางเปรียบเทียบค่าภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้างกับภาษีโรงเรือนและที่ดินของ เทศบาลนครแหลมฉบงั (ภาคผนวก ง) ๕) ตารางรายได้คา่ ภาษีท่ีจัดเก็บจากประเภทห้างสรรพสินคา้ (ภาคผนวก จ)

๖ ๔. ผลการพจิ ารณา คณะกรรมาธิการไดจ้ ัดทารายงานผลการพิจารณาศึกษา เร่ือง ปัญหาและผลกระทบจากการบงั คับ ใชพ้ ระราชบญั ญัตภิ าษที ด่ี นิ และสง่ิ ปลกู สร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ปรากฏผลการดาเนนิ การ ซงึ่ สรุปไดด้ ังนี้ ๔.๑ ความเป็นมาและสภาพปัญหา พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้างปี ๒๕๖๒ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ ๑๒ มนี าคม ๒๕๖๒ โดยมีผลบงั คบั ใช้ วนั ท่ี ๑ มกราคม ๒๕๖๓ ซ่ึงจะมาแทนท่ีการจัดเก็บภาษีบารงุ ท้องท่ีและ ภาษีโรงเรอื นและที่ดนิ ซง่ึ จะถกู ยกเลิกไป ต่อมา เมือ่ วนั ท่ี ๑๑ ธนั วาคม ๒๕๖๒ กระทรวงมหาดไทยไดม้ ีหนังสือ ขยายเวลาการบังคับใช้ออกไป เช่น เลื่อนการแจ้งประเมินภาษีจากเดือนกุมภาพันธ์เป็นภายในเดือนมิถุนายน ๒๕๖๓ และเล่ือนการชาระภาษีจากเดือนเมษายนเป็นเดือนสิงหาคม ๒๕๖๓ ดังรายละเอียดท่ีปรากฏใน ภาคผนวก ข เน่ืองจากกฎหมายลาดับรองซึ่งกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบยัง ดาเนนิ การไมแ่ ล้วเสร็จ จงึ ตอ้ งเล่อื นกาหนดการต่าง ๆ ออกไป พระราชบัญญตั ิฉบับนี้ ซงึ่ มีวัตถปุ ระสงคห์ ลักคือ ให้มีการใช้ประโยชน์ในท่ีดินรกร้างว่างเปล่า แต่ในรายละเอียดกลับก่อให้เกิดความสับสนวุ่นวายต่อสังคมและ เศรษฐกิจของประชาชนและผลกระทบต่อองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างรุนแรง อนั เนอ่ื งมาจากสาเหตุสาคัญ ๒ ประการคือ ประการแรก ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติ และประการที่สอง หลักการคานวณภาษีท่ีไม่เป็น ธรรม ก่อใหเ้ กิดผลกระทบต่อประชาชนและผ้ปู ฏิบัติ คือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ๔.๒ ประเดน็ การพิจารณา ๔.๒.๑ ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ (๑) พระราชบัญญัติฉบับนี้ต้องอาศัยกฎหมายลาดับรองจานวนมากเพื่อให้เกิดความ ชัดเจนยง่ิ ขนึ้ การไม่มีกฎหมายลาดับรองจะทาให้การปฏิบัติหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีเป็นไปด้วยความ ยากลาบากเนื่องจากพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๓ ให้หลักการกว้าง ๆ ความชัดเจน ในการกาหนดการปฏิบัติงานจะอยู่ในกฎหมายลาดับรอง ปัจจุบันยังไม่สามารถออกกฎหมายลาดับรองท้ังหมด ได้ทนั กาหนดเวลา ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ ไม่ทราบรายละเอยี ด หลักเกณฑ์และวธิ กี ารปฏิบัติท่ชี ัดเจน และไม่สามารถดาเนินการแจ้งบัญชีรายการที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้ถูกต้องครบถ้วน รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทยจึงต้องประกาศขยายกาหนดเวลาการดาเนินการของเจ้าหน้าที่ผู้มีห น้าที่ต้องปฏิบัติตาม กาหนดเวลาตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นการทั่วไป ตามหนังสือ กระทรวงมหาดไทยด่วนท่ีสุด ที่ มท ๐๘๐๘.๓/ว๗๔๗๕ ลงวันท่ี ๑๑ ธันวาคม ๒๕๖๒ ความไม่ชัดเจนของ พระราชบัญญตั เิ นื่องจากยงั ไมม่ ีกฎหมายลาดับรองน้ัน นอกจากจะทาให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไม่สามารถ ปฏิบัติตามกฎหมายได้แล้ว ยังก่อให้เกิดความสับสนในหมู่ประชาชนที่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายฉบับนี้ด้วย ณ ปัจจุบัน การใช้ประโยชนใ์ นท่ีดินในการประกอบเกษตรกรรมก็ยังไม่มีความชดั เจน เนื่องจากยังไม่มีประกาศ ในเรื่องดังกล่าว เมื่อกฎหมายลาดับรองประกาศใช้ครบถ้วนแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังต้อง ดาเนินการตามหมวด ๔ ของพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ คือ ทาการสารวจและ จัดทาบัญชีรายการท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง และส่งข้อมูลให้แก่ผู้เสียภาษีแต่ละราย ซึ่งผู้เสียภาษีอาจขอแก้ไข ได้อีก ซ่ึงกระบวนการท้ังหมดต้องใช้ระยะเวลาในการดาเนินการนาน จากการสอบถามผู้แทนหน่วยงาน

๗ ท่ีเก่ียวข้องได้ให้ข้อเท็จจริงว่า ยังมีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอีกเป็นจานวนสองพันกว่าแห่งท่ียังไม่ได้ ดาเนินการสารวจตามกระบวนการขา้ งตน้ (๒) บทบัญญตั ิของพระราชบญั ญตั ฉิ บับน้ไี ม่มีความชัดเจน (๒.๑) ความไม่ชัดเจนของการกาหนดนิยาม “ส่ิงปลูกสร้าง” ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติ ภาษีทด่ี ินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ นิยามคาว่า “ส่ิงปลูกสร้าง” ซ่ึงเป็นคาท่ีสาคัญมากในพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิง ปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้ถูกให้ความหมายไว้ในมาตรา ๕ ซ่ึงมีความชัดเจนเพียงส่วนหนึ่ง คือ “โรงเรือน อาคาร ตึก ... ที่บคุ คลอาจเข้าอยูอ่ าศยั หรือใชส้ อยได้...” อย่างไรกต็ าม ยังมีอกี สว่ นหนงึ่ ทีไ่ ม่ชัดเจน คือ “...หรอื ส่ิงปลูกสร้างอย่างอ่ืน ที่บุคคลอาจเข้าอยู่อาศัยหรือใช้สอยได้ หรือ ท่ีใช้เป็นท่ีเก็บสินค้าหรือประกอบการ อุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรม” ซึ่งปัจจุบัน เจ้าหน้าท่ีผู้มีหน้าที่ตามกฎหมายได้มีการจัดทาคู่มือเพื่ออธิบายวา่ สิ่งปลูกสร้างอย่างอื่น มีความหมายอย่างไร และคืออะไร เช่น “กระท่อม” ซึ่งปลูกอยู่ในสวนหรือที่นาเพื่อใช้ใน การประกอบเกษตรกรรม เป็นสิ่งปลูกสร้าง ชาวนาหรือชาวสวนที่เป็นเจ้าของกระท่อมซึ่งเป็นเพียงผู้เช่าท่ีนา หรือเช่าสวนก็เป็นผู้เสียภาษีตามราคาประเมินกระท่อม หรือ “เครื่องเล่นในสวนสนุก” ไม่ใช่สิ่งปลูกสร้าง แต่ “บ้านผีสิงในสวนสนุก” เป็นส่ิงปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ เม่ือ พจิ ารณาแล้ว ทั้งสองกรณีควรจัดอยู่ในประเภทเดียวกันคอื เป็นหรือไม่เป็นสิง่ ปลูกสร้าง การอธิบายนิยามคาวา่ “สิ่งปลูกสร้าง” ตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลกู สรา้ ง พ.ศ. ๒๕๖๒ ทป่ี รากฏอยู่ในคู่มือนั้น เป็นเพยี งการสรา้ งความเข้าใจใหผ้ ู้ที่เก่ียวข้องได้รับรู้ แต่ไม่มผี ลบงั คับตาม กฎหมาย เมื่อไมม่ ผี ลตามกฎหมายแล้ว การโต้แยง้ ระหว่างเจา้ หน้าท่ีกับประชาชนผูเ้ สียภาษียอ่ มเกิดขนึ้ ได้อย่าง แนน่ อน และจะนาไปสู่การฟ้องรอ้ งเปน็ คดตี อ่ ไป ผู้แทนจากสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ชี้แจงในประเด็นการตีความขอบเขต ของสิ่งปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ นิยามสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นเน้น บุคคลจะเข้าอยู่อาศัยใช้สอยได้ โดยท่าเทียบเรอื แผงโซล่าเซลล์ แผงกังหันลม เสาสัญญาณโทรศัพท์ ไม่มีภาระ ท่ีต้องเสียภาษีตามพระราชบัญญัติที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ซึ่งตามกฎหมายฉบับเดิมมีภาระภาษี เคร่ืองจักรที่ต้องเสียภาษีแต่ตามพระราชบัญญัติที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ไม่ครอบคลุมเครื่องจักร ทาให้ไม่มีภาระภาษี แต่คณะอนุกรรมาธิการได้ตั้งข้อสังเกตว่า เคร่ืองจักร แผงกังหันลม แผงโซล่าเซลล์ เป็นอุปกรณ์ไม่ใช่สิ่งปลูกสร้างสามารถเคล่ือนที่ไปได้ แต่ในทางธุรกิจเครื่องจักร แผงกังหันลม แผงโซล่าเซลล์ สามารถจดทะเบยี นเป็นหลกั ประกันทางธุรกจิ ได้ตามพระราชบัญญัติหลักประกันทางธรุ กจิ พ.ศ. ๒๕๕๘ ความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติน้ัน สามารถทาให้ชัดเจนและมีผลตามกฎหมายได้ ดังตัวอย่างในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งได้นิยามคาว่า “อาคาร” ไว้ให้หมายความว่า “ตึก บ้าน เรอื น โรง รา้ น แพ คลงั สินคา้ สานักงาน ... (๕) ส่งิ ทสี่ รา้ งขน้ึ อย่างอ่ืนตามท่ีกาหนดในกฎกระทรวง” เม่ือได้ตรากฎกระทรวงกาหนดว่าส่ิงใดเป็นอาคารแล้ว ย่อมมีสภาพบังคับเป็นกฎหมาย การโต้แย้งระหว่าง เจ้าหน้าที่และประชาชนก็จะไม่เกิดขึ้น ดังนั้น จึงควรแก้ไขพระราชบัญญัติที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ โดยให้อานาจออกกฎกระทรวงกาหนดคานิยามของคาว่า “สิ่งปลูกสร้าง” ทั้งนี้ เพื่อให้มีความชัดเจนเพ่ือ ประโยชนข์ องประชาชนและเจ้าหนา้ ทผี่ ูม้ ีหนา้ ที่ตามกฎหมาย (๒.๒) ความไม่ชดั เจนของการกาหนดฐานภาษเี พือ่ ใช้ในการคานวณภาษี กรณีตามมาตรา ๓๕ วรรคแรกบัญญัติไว้ว่า “ฐานภาษีเพื่อการคานวณภาษี ตามพระราชบัญญัตินี้ ได้แก่ มูลค่าท้ังหมดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง” และมาตรา ๓๘ บัญญัติไว้ว่า “ในกรณี

๘ ท่ีท่ีดินหรือสิ่งปลูกสร้างใดมีการใช้ประโยชน์หลายประเภท ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจัดเก็บภาษีตาม สัดส่วนของการใช้ประโยชน์ในท่ีดินหรือส่ิงปลูกสร้าง ตามหลักเ กณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการคลงั และรฐั มนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกาหนด” กรณมี ปี ระเด็นว่า หากที่ดิน ท่ีมีการใช้ประโยชน์หลายประเภทแต่ในการใช้งานแต่ละประเภทน้ันใช้ไม่เต็มสัดส่วนท่ีดินท้ังหมด ในการ คานวณภาษนี น้ั ฐานภาษีจะคดิ คานวณจากมูลค่าทงั้ หมดของทดี่ ิน ตามมาตรา ๓๕ ทาใหผ้ ู้เสียภาษีมภี าระภาษี เพมิ่ มากขึ้นกว่าความเปน็ จรงิ หรือคิดตามสัดส่วนการใช้ประโยชน์ตามมาตรา ๓๘ (๒.๓) ความไม่ชัดเจนของการกาหนดวิธีการปฏิบัติของประชาชนและการประชาสัมพันธ์ ให้ประชาชนทราบ กรณีตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง บญั ญัตไิ วว้ ่า “เพือ่ ประโยชน์ในการคานวณจานวนภาษี ตามวรรคหน่งึ กรณีทดี่ นิ หลายแปลงซึ่งมีอาณาเขตติดต่อกันและเป็นของเจ้าของเดียวกัน ใหค้ านวณมลู ค่าที่ดิน ท้ังหมดรวมกันเป็นฐานภาษี” กรณีมีประเด็นว่า หากเป็นกรณีท่ีดินหลายแปลงที่มีอาณาเขตติดต่อกันแต่อยู่คน ละเขตองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินกนั และเจา้ ของไดส้ ร้างสิ่งปลูกสรา้ งลงบนทีด่ นิ อนั มีหลายแปลงตดิ กนั แต่ต่าง เขตน้ัน กรณีจะมีการคานวณมูลค่าของที่ดินและส่ิงปลูกสร้างอย่างไร และกรณีจะมีประเด็นมากย่ิงขึ้น หาก องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินหนึ่งใช้อานาจตามมาตรา ๓๗ วรรคหก ออกข้อบัญญัติจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีสูง กวา่ อัตราท่พี ระราชกฤษฎีกากาหนดตามมาตรา ๓๗ วรรคห้า และองค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ ท่ีเขตต่อเนื่องกัน ใช้อัตราภาษีตามท่ีประกาศในพระราชกฤษฎีกา ซ่ึงพระราชบัญญัติฉบับน้ีมิได้มีการบัญญัติแนวทางการจัดการ หรือการแก้ไขกรณีตามท่กี ลา่ วไว้ ผลของความไม่ชัดเจนของบทบัญญตั ิจะทาใหป้ ระชาชนไมส่ ามารถปฏิบัติตามกฎหมาย ได้อย่างถูกต้อง ซึ่งการปฏิบัติไม่ถูกต้องนี้ในบางกรณีอาจนาไปสู่โทษปรับและบางกรณีอาจมีโทษจาคุก ซ่ึงมาตรา ๘๘ ของพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ บัญญัติว่า “ผู้ใดแจ้งข้อความอันเป็นเท็จหรือ นาพยานหลักฐานอันเป็นเท็จมาแสดงเพ่ือหลีกเลี่ยงการเสียภาษี ต้องระวางโทษจาคุกไม่เกินสองปี หรือปรับ ไม่เกินส่ีหม่ืนบาท หรือทั้งจาทั้งปรับ” กรณียกตัวอย่างที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ท้ิงไว้ว่างเปล่า ซ่ึงจะโดนภาษี อัตราสูงสุด แต่เจ้าของที่ดินหรือส่ิงปลูกสร้างนั้นเห็นว่าท่ีดินหรือส่ิงปลูกสร้างได้มีการใช้ประโยชน์ และได้แจ้ง แก่เจ้าหน้าที่ว่าได้มีการเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดิน เจ้าของที่ดินก็จะถูกดาเนินคดีตามมาตรา ๘๘ น้ีได้ และเป็น ภาระแก่ประชาชนในการพสิ ูจนเ์ จตนาในชัน้ ศาลตอ่ ไป ซึ่งก่อใหเ้ กิดความวุน่ วายในสังคม (๒.๔) ความไม่ชัดเจนหรือไม่แน่นอนของอัตราภาษีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างตาม พระราชบัญญัตภิ าษีทดี่ นิ หรือสิง่ ปลูกสรา้ ง พ.ศ. ๒๕๖๒ พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ให้อานาจแก่องค์กรปกครอง ส่ ว น ท้ อ ง ถ่ิ น ท่ี จ ะ อ อ ก ข้ อ บั ญ ญั ติ ก า ห น ด อั ต ร า ภ า ษี ไ ด้ สู ง ก ว่ า อั ต ร า ท่ี ป ร ะ ก า ศ ใ ช้ เ ป็ น ก า ร ทั่ ว ไ ป โ ด ย พระราชกฤษฎีกาตามมาตรา ๓๗ วรรคหก แนวความคิดเรื่องการกระจายอานาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีอิสระในการ ปกครองตนเอง โดยให้ท้องถ่ินมีอานาจจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีท่ีท้องถ่ินนั้น ๆ เพื่อใช้ในการดาเนินกิจการอัน เป็นประโยชน์ของท้องถ่ิน แนวความคิดดังกล่าวน้ันเป็นแนวความคิดท่ีถูกต้อง แต่แนวความคิดนี้ต้องอาศัย กลไกทางกฎหมายที่ถูกต้องด้วย เพ่ือให้เกิดความเช่ือมั่นของประชาชน ผู้ลงทุน และเจ้าหน้าท่ีผู้มีหน้าท่ีตาม กฎหมาย มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ได้กาหนดอัตราภาษีขั้นสูงสุดไว้ และในวรรคห้าของมาตรา ๓๗ ให้อานาจในการตราพระราชกฤษฎีกากาหนด

๙ อตั ราภาษีเพ่อื ใช้บังคับเป็นการท่ัวไป โดยต้องกาหนดในอตั ราทีไ่ ม่เกนิ อตั ราภาษีขัน้ สูงสุดตามวรรคหนึ่ง อย่างไร ก็ตาม ในวรรคหกของมาตรา ๓๗ กลับให้อานาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะกาหนดอัตราภาษีสูงกว่า อัตราท่ีกาหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราข้ันสูงสุดตามพระราชบัญญัติ หลักการใน บทบัญญตั นิ ้ี นามาสูป่ ระเด็นทางกฎหมายหลายประการ กลา่ วคือ ประการแรก องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่มีอิสระในการจัดเก็บภาษีเพ่ือปกครอง ตนเอง ท้องถ่ินไม่สามารถประกาศเพื่อเก็บภาษีในอัตราภาษีท่ีต่ากว่าอัตราที่ได้ประกาศในพระราชกฤษฎีกา ท้องถิ่นจะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีท่ีแตกต่างกันได้ต่อเม่ือท้องถิ่นต้องการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษี ที่สูง กว่าอัตราภาษีตามพระราชกฤษฎีกา ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ประการที่สอง การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจออกข้อบัญญัติเพื่อจัดเก็บ ภาษใี นอตั ราภาษีทีส่ ูงกวา่ อัตราที่กาหนไว้ในพระราชกฤษฎีกาน้ัน ย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อความเช่ือม่ันของ ประชาชนในท้องถิ่นน้ัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเช่ือม่ันต่อกลุ่มผู้ลงทุน ซึ่งความม่ันคงในบทบัญญัติท่ีเกี่ยวกับ การภาษีอากรเป็นเร่ืองสาคัญ เพราะเป็นต้นทุนที่จะต้องนาไปใช้คานวณในแผนธุรกิจ เม่ือบทบัญญัติของ กฎหมายไม่ก่อให้เกิดความแน่นอนแล้ว ในทางธุรกิจผู้ประกอบการจึงต้องปิดความเส่ียงด้วยการนาอัตราภาษี ขั้นสูงสดุ ตามพระราชบญั ญัตมิ าคานวณเปน็ ตน้ ทนุ ของสินค้า ซ่ึงจะส่งผลกระทบตอ่ ราคาสนิ คา้ ประการที่สาม การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถออกข้อบัญญัติกาหนดอัตรา ภาษไี ด้สูงกวา่ อัตราภาษีที่กาหนดไวใ้ นพระราชกฤษฎกี านัน้ เป็นหลักการท่ไี ม่ถกู ตอ้ ง โดยทมี่ าตรา ๑๗๕ ของรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า “พระมหากษตั ริย์ ทรงไวซ้ ่ึงพระราชอานาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย” อัตราภาษีที่กาหนดอยู่ในพระราช กฤษฎีกาจงึ เปน็ อัตราภาษีท่ที าใหผ้ ู้เก่ียวข้องกับพระราชบัญญตั ภิ าษีทดี่ ินและส่งิ ปลูกสรา้ ง พ.ศ. ๒๕๖๒ มคี วาม เช่ือม่ันอย่างสูง เพราะเป็นอัตราภาษีท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายท่ีมีลาดับศักด์ิสูง แต่บทบัญญัติมาตรา ๓๗ วรรค หกแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ กลับบัญญัติให้ข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งเป็น กฎหมายที่มีลาดับศักดิ์ต่ากว่าและบังคับใช้เฉพาะในเขตการปกครองของท้องถิ่นน้ัน ๆ สามารถกาหนดอัตรา ภาษีท่ีสงู กว่าอตั ราตามพระราชกฤษฎีกาได้ การจะให้อานาจแก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมีอิสระในการจัดเก็บภาษีทแ่ี ตกต่างกัน ไปในแต่ละท้องถ่ินนั้น สามารถกระทาโดยกลไกของกฎหมายแต่ไม่ใช่ตามกลไกที่บัญญัติอยู่ตามมาตรา ๓๗ วรรคหกดงั กลา่ ว ๔.๒.๒ การคานวณภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสร้างก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมและ มผี ลกระทบตอ่ ประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และผู้ประกอบการ (๑) ผลกระทบต่อประชาชน การประเมินภาษีท่ีดินและส่ิงปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติน้ีก่อให้เกิดภาระภาษี แก่ประชาชนเป็นอย่างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับการประเมินภาษีตามกฎหมายว่าด้วยภาษีโรงเรือนและที่ดิน หรอื กฎหมายว่าดว้ ยภาษบี ารุงท้องที่ มีประชาชนจานวนมากทมี่ ีรายไดเ้ พ่ือยงั ชีพไม่มาก แตม่ ีท่ีดินเป็นทรัพย์สิน เพื่อให้ครอบครัวได้ใช้สอยตามฐานานุรูป ประชาชนกลุ่มนี้ไม่มีความสามารถในการชาระภาษีที่ดินตาม พระราชบัญญัติฉบบั นี้ ดังข้อเท็จจริงดังต่อไปน้ี เทศบาลนครแหลมฉบัง ได้จัดทาข้อมูลประมาณการเปรียบเทียบภาระภาษีของประชาชน ท่ีมที ่ีดนิ อยู่ในเขตเทศบาลนครแหลมฉบงั ซึ่งขอยกตวั อยา่ งจานวนสองราย คือ

๑๐ (ก) นางบญุ เยีย่ ม สถานนท์ชยั ประเภททด่ี นิ รกร้างวา่ งเปล่า - ภาระภาษบี ารงุ ท้องที่ ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๑,๐๔๑.๐๐ บาท - ภาระภาษที ่ีดนิ และสิง่ ปลูกสรา้ ง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๑๓,๔๖๒.๔๓ บาท (ข) นายปัญญา วิญญาสุข ประเภทที่ดนิ เพ่ือเกษตรกรรม/ทีว่ ่างเปล่า/ที่จอดรถ - ภาระภาษีโรงเรือนและทด่ี ิน ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๑,๑๗๑.๐๐ บาท - ภาระภาษีทดี่ นิ และสิง่ ปลกู สร้าง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๑๖,๑๙๙.๖๓ บาท จากตัวอย่างสองรายข้างต้น จะเห็นได้ว่าประชาชนมีภาระภาษีเพ่ิมมากขึ้นอย่างมาก และ ผู้แทนกระทรวงการคลังได้ช้ีแจงว่าภาระภาษีที่เพ่ิมมากขึ้นน้ันเนื่องจากว่ากฎหมายภาษีบารุงท้องท่ีนั้นไม่ได้ มกี ารปรับปรงุ ราคาประเมินที่ดนิ มาตง้ั แต่ พ.ศ. ๒๕๒๑ แลว้ (ตามเอกสารใน ภาคผนวก ง) อย่างไรก็ตาม การท่ีประชาชนเกิดภาระภาษีเพ่ิมขึ้นจากเดิมในอัตรามากกว่าสิบเท่าในหน่ึงปี น้ัน เป็นการบริหารการเปล่ียนแปลงท่ีไม่ถูกต้องอย่างยิ่งจากภาครัฐ ภาระภาษีจากพระราชบัญญัติภาษีที่ดิน และสิง่ ปลูกสรา้ ง พ.ศ. ๒๕๖๓ นน้ั เกิดจากการทภ่ี าครัฐไม่ได้ดาเนนิ การประเมินราคาที่ดนิ ให้เป็นปจั จบุ ัน หาก ภาครัฐปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายของตนคือประเมินราคาที่ดินทุก ๆ รอบปีตามท่ีกฎหมายกาหนดให้ราคา ประเมินที่ดินเป็นปัจจุบันเพื่อใช้เป็นฐานภาษีในการคานวณ ความแตกต่างระหว่างภาระภาษีในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ กบั ภาระภาษีในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ ของผ้เู สยี ภาษีย่อมไม่มากดงั ที่ปรากฏในปจั จบุ ัน (๒) ผลกระทบต่อองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ด้วยการประเมินภาษีตามหลักการของพระราชบัญญตั ิภาษที ่ีดนิ และส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ทาให้รายได้จากการจัดเก็บภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินลดน้อยลงอย่างมาก กรุงเทพมหานครและ เทศบาลนครแหลมฉบงั ไดใ้ ห้ข้อมูลดงั น้ี กรุงเทพมหานคร (ตามเอกสารใน ภาคผนวก ค) (ก) กองทุนรวมอสงั หารมิ ทรัพย์มลิ เลยี นแนร์ - ภาระภาษีบารุงท้องที่ ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๒๖,๖๗๗,๔๑๐.๐๐ บาท - ภาระภาษีทด่ี นิ และสิ่งปลูกสรา้ ง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๓,๙๘๓,๑๐๙.๘๕ บาท (ข) บริษทั สยามจตจุ กั ร จากดั - ภาระภาษีบารงุ ทอ้ งท่ี ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๑๓,๕๐๑,๐๕๐.๐๐ บาท - ภาระภาษที ด่ี ินและส่งิ ปลกู สร้าง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๔,๓๖๓,๐๙๐.๐๘ บาท เทศบาลนครแหลมฉบัง (ตามเอกสารใน ภาคผนวก ง) (ก) ท่าเทียบเรือ ซี ๓ - ภาระภาษบี ารงุ ท้องท่ี ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๖๐,๖๒๕,๐๐๐.๐๐ บาท - ภาระภาษที ดี่ นิ และสิ่งปลูกสรา้ ง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๓,๐๖๐,๗๗๐.๕๕ บาท (ข) หา้ งฮาร์เบอร์ มอลล์ - ภาระภาษบี ารุงท้องท่ี ในปี พ.ศ. ๒๕๖๒ จานวน ๗,๓๓๗,๒๑๗.๖๓ บาท - ภาระภาษที ด่ี นิ และส่งิ ปลกู สร้าง ในปี พ.ศ. ๒๕๖๓ จานวน ๑,๕๐๖,๘๗๒.๐๑ บาท จากตัวอย่างข้างต้นพบว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีรายได้ลดลงอย่างมากซ่ึงย่อม ส่งผลกระทบตอ่ แผนงานโครงการตา่ ง ๆ ท่ที ้องถนิ่ ได้จดั เตรยี มหรอื อนุมตั ิไว้

๑๑ การแก้ไขโดยให้จัดงบประมาณแผ่นดินหรือให้คณะกรรมการกระจายอานาจจัดสรรเงิน ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน คงจะต้องใช้ระยะเวลาและก็อาจไม่ได้รับงบประมาณเต็มตามแผนงานหรือ โครงการท่ไี ดจ้ ัดเตรียมหรืออนมุ ัติไว้ แผนงานหรอื โครงการทสี่ รา้ งความเจรญิ ให้ท้องท่ีคงตอ้ งหยุดชะลอไวก้ ่อน (๓) ผลตอ่ ผู้ประกอบการ จากข้อมลู ตวั เลขตามข้อ ๒ ขา้ งตน้ จะเห็นไดว้ ่า ผ้ปู ระกอบการมีภาระภาษนี ้อยลงอยา่ งมาก (๔) การยกเวน้ มูลคา่ ฐานภาษีสาหรับบา้ นหลงั หลักท่มี มี ูลค่าไมเ่ กนิ ห้าสิบลา้ นบาท มาตรา ๔๑ แห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ สรุปได้ว่าบุคคล ธรรมดาที่มีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นท่ีอยู่อาศัยและมีช่ืออยู่ในทะเบียนบ้านตามกฎหมายในวันที่ ๑ มกราคมของปีภาษี (บ้านหลังหลัก) ที่มีมูลค่าไม่เกินห้าสิบล้านบาทจะได้รับการยกเว้นโดยไม่ต้องเสียภาษี ตัวอย่าง กรณีบ้านบนท่ีดินขนาด ๕๐ ตารางวาในเขตสาธรหรือสีลม มีราคาประเมินท่ีดินเป็นมูลค่าฐานภาษี จานวนห้าสิบล้านบาท ก็ได้รับยกเว้นภาษีเช่นเดียวกันกับบ้านบนที่ดินขนาด ๓๐ ตารางวาในเขตหนองจอก ซึ่งอาจมีราคาประเมนิ ท่ีดนิ เปน็ มูลคา่ ฐานภาษีจานวน ๔ หรอื ๕ ล้านบาท พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ นี้มีหลักการสาคัญ คือ จัดเก็บ ภาษีจากมูลค่าของที่ดิน และตัวเลขตามมาตรา ๔๑ ของพระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ มาจากหลักคิดว่าคนจนหรือคนรวยต้องเสียภาษีทรัพย์สินในอัตราท่ีเท่ากัน ผู้ใดครอบครองท่ีดิน ท่ีมีมูลค่าของท่ีดินเท่ากันก็จะถูกจัดเก็บภาษีในอัตราที่เท่ากัน หรือผู้ใดครอบครองที่ดินท่ีมีราคาประเมินห้าสิบ ล้านบาท ก็ได้รับยกเว้นภาษีเท่ากับผู้ที่ครอบครองที่ดินที่มีราคาประเมินส่ีล้านบาท หลักคิดดังกล่าวน้ีเป็นหลัก คิดท่ีไม่ถูกต้อง จากข้อมูลท่ีได้รับจากหน่วยงานต่าง ๆ ซ่ึงได้ทาการเปรียบเทียบภาระภาษีท่ีเกิดแก่ประชาชน และผู้ประกอบการ ปรากฏผลอันสรุปได้ว่า พระราชบัญญัติฉบับน้ีก่อให้เกิดภาระภาษีแก่ประชาชนรายย่อย เป็นอย่างมาก ในขณะเดียวกันกลับส่งผลดีแก่ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ เช่น ผู้ประกอบการท่า เทียบเรือ โรงกลั่น ห้างสรรพสินค้า เป็นต้น ซ่ึงเป็นกลุ่มผู้เสียภาษีท่ีสร้างรายได้หลักใหแ้ ก่ท้องถิ่นในการจดั เก็บ ภาษี และภาษีท่ีน้อยลงหลายเท่าตัวนี้ย่อมกระทบต่อรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พระราชบัญญัติ ภาษีทดี่ นิ และสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ จึงไม่ได้สรา้ งความเปน็ ธรรมในระบบภาษใี ห้แก่สงั คม จากการศึกษากฎหมายต่างประเทศ พบว่า ประเทศฝรั่งเศสมีกฎหมายที่มีหลักการ เช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ แต่กฎหมายฝรั่งเศสน้ันไม่ได้พิจารณา เฉพาะราคาตัวทรัพย์เท่าน้ัน แต่นารายได้ของเจ้าของที่ดินและส่ิงปลูกสร้างมาประกอบการพิจารณาด้วย คือ หากเจ้าของท่ีดินและส่ิงปลูกสร้างมีรายได้ทั้งปีไม่ถึงรายได้พึงประเมินตามประมวลรัษฎากร เจ้าของที่ดินและ สิ่งปลูกสรา้ งน้นั กไ็ ม่มภี าระภาษีตามกฎหมายภาษีทีด่ ินและสิ่งปลูกสร้าง หรือกรณีคนชราท่ีไปอยู่บ้านพกั คนชรา และปล่อยบ้านหรืออาคารชุดไว้ว่างเปล่า คนชราผู้นั้นก็ไม่มีภาระภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง ซึ่งหลักการของ พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ไม่ได้มีหลักการดังกล่าว พระราชบัญญัติฉบับน้ีจึงเป็น การเพ่มิ ภาระและกอ่ ใหเ้ กิดความสับสนใหแ้ กป่ ระชาชนอยา่ งมาก

๑๒ ๕. ข้อสังเกตและข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธกิ าร ด้วยความไม่ชัดเจนของพระราชบญั ญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ อนั เนื่องจากกฎหมาย ลาดับรองยังประกาศใช้ไม่ครบ และเน่ืองจากตัวบทบัญญัติเองก็ไม่มีความชัดเจน การท่ีเจ้าหน้าท่ีไม่สามารถ ดาเนินการต่าง ๆ ได้ภายในกรอบระยะเวลาท่ีพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ กาหนด ความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซ่ึงใช้หลักการว่าคนรวยและคนจนต้องเสีย ภาษี ทรัพย์สินเท่ากัน โดยไม่คานึงถึงรายได้ของผู้เสียภาษี ภาระภาษีของประชาชนที่เพ่ิมขึ้นหลายเท่า และส่งผลกระทบต่อรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างมาก เป็นความสับสน ทาให้สังคมเกิด ความตระหนก (panic) ฝ่ายบริหารต้องมีการบริหารจัดการการเปลี่ยนแปลงระบบภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ท่ีเหมาะสมกว่าน้ี และจัดให้มีระบบภาษีท่ีเป็นธรรมและสร้างความรับรู้ของประชาชนในระบบภาษีที่ดินและ ส่ิงปลูกสร้างตามแนวคิดใหม่ สมควรอย่างย่ิงที่ฝ่ายบริหารจะชะลอการบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและ ส่ิงปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ ออกไป โดยการตราพระราชกาหนดตามมาตรา ๑๗๔ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย ท่ีบัญญัติว่า ในกรณีที่มีความจาเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ซ่ึงจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วนและลับเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดิน พระมหากษัตริย์จะ ทรงตราพระราชกาหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ ดังเช่น พระราชกาหนดแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติส่งเสริมการพัฒนา และคุ้มครองสถาบันครอบครัว พ.ศ. ๒๕๖๒ พ.ศ. ๒๕๖๒ ในพระราช กาหนดดังกล่าว ให้มีบทบัญญัติชะลอการบังคับใช้พระราชบัญญัติภาษีท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ๒๕๖๒ โดยให้นาบทบัญญัติตามพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พุทธศักราช ๒๔๗๕ และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติภาษีบารุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม และพระราชกาหนดกาหนดราคาปานกลาง ของท่ีดินสาหรับการประเมินภาษีบารุงท้องท่ี พ.ศ. ๒๕๒๙ รวมถึงกฎต่าง ๆ และคาสั่งที่มีสภาพบังคับเช่นกฎ ทอ่ี อกตามกฎหมายดงั กล่าวข้างตน้ มาบงั คบั ใช้ไปพลางกอ่ น กมลศกั ด์ิ ลวี าเมาะ (นายกมลศักด์ิ ลวี าเมาะ) เลขานุการคณะกรรมาธิการ