Cuaderno de Trabajo N°10-2018

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONAL ISSN 0719-4110 CUADERNO DE TRABAJO N°10-2018 DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LASFRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALwww.anepe.cl 1



CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación orientada a abordartemas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a laformación de opinión en estas materias.Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisionesy asesores del ámbito de la Defensa, altos oficiales de las FuerzasArmadas, académicos y personas relacionadas con la comunidad dedefensa en general.Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CIEE de laANEPE, pero sus páginas se encuentran abiertas a todos quienesquieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas.

CUADERNO DE TRABAJO DEL CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS esuna publicación electrónica del Centro de Investigaciones y Estudios Estratégicos de la Academia Nacionalde Estudios Políticos y Estratégicos y está registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuad. Trab., - Cent. Estud.Estratég.Dirección postal: Avda. Eliodoro Yáñez 2760, Providencia, Santiago, Chile.Sitio Web www.anepe.cl. Teléfonos (+56 2) 2598 1000, correo electrónico [email protected] los artículos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de laAcademia.Autorizada su reproducción mencionando el Cuaderno de Trabajo y el autor.

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONAL DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONAL Septiembre, 2018 Mario Puig Morales*RESUMENEl presente artículo tiene por objeto analizar la forma en la que las denominadas“amenazas emergentes” afectan el rol soberano de los Estados, en un escenariomundial en el que las fronteras de los países se tornan cada vez más permeables a laacción del terrorismo, del tráfico en sus diferentes formas y a lo que hoy se denominael crimen organizado, cuya principal característica es la internacionalización de susacciones y su capacidad para afectar, no solo a la población o a la actividad económicade un país, sino también a sus autoridades, a las instituciones y finalmente a lagobernabilidad de los Estados.Sudamérica, y particularmente su cono sur, es una zona de baja intensidad de conflictos,pero de alta calificación de riesgos en tanto ha experimentado, durante los últimosaños, un preocupante incremento del narcotráfico, de movimientos sociales, así comoun fuerte debilitamiento de la confianza en las autoridades y en la institucionalidad engeneral, elementos que ayudan a generar las condiciones ideales para el actuar degrupos delictivos organizados.Chile no está inmune a los riesgos de la región, en tanto una parte importante deltráfico de drogas sale a otros mercados por su territorio, siendo además el tercerpaís consumidor de cocaína en el continente. A lo anterior se suma una migraciónsin precedentes, con los riesgos asociados que ella conlleva, que han puesto enevidencia una política migratoria y un sistema de control fronterizo imperfecto y conpoca capacidad de adaptación. Urge en consecuencia adoptar medidas, tanto anivel nacional así como en coordinación con otros gobiernos de la región, de modode restaurar, lo antes posible, la acción de soberanía efectiva del Estado en todo elterritorio nacional.La Unión Europea (UE) posee, sin lugar a dudas, una experiencia inigualable enmaterias de control migratorio, seguridad cooperativa, seguridad asociativa y engestión de fronteras, la cual puede servir de modelo para fortalecer la planificaciónregional y nacional en estas materias.PALABRAS CLAVE: Estado, territorio, soberanía, riesgos y amenazas, gobernanza,asociación y cooperación, gestión de fronteras.* General de Brigada (R), Magíster en Planificación Estratégica, Prospectiva en Asuntos Internacionales y en RelacionesInternacionales. Graduado del programa de Alta Dirección de Empresas de la Universidad de Los Andes. Actualmentese desempeña como asesor en el Estado Mayor General del Ejército e investigador y profesor de la Academia Nacionalde Estudios Políticos y Estratégicos.www.anepe.cl 1

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018Introducción desde hace algún tiempo, por involucrarHistóricamente los Estados han adoptado a sus fuerzas armadas activamente en eldiversas medidas para impedir, o al menos sistema de seguridad interior, ya sea en virtudminimizar, la acción de individuos que, aislados de legislaciones existentes o generando laso en grupos organizados, busquen violar las modificaciones suficientes que lo permitan.líneas físicas que conforman las fronteras del El cambio de paradigma, consecuencia de lospaís, tanto aquellas de naturaleza terrestre, fenómenos descritos, es que los Estados nocomo aérea, marítima o lacustre y prevenir así pueden resguardar su soberanía tan solo a partiractos ilícitos que afecten la seguridad de su de la acción aislada, convencional y reactivaterritorio, de sus habitantes y de “... los Estados no de los servicios aduanerossus recursos. y policiales, sino que debenSdelptegedphoedlaaexnelueevraneiosnngptorrmibidtmaeonlliuaaacelfnlnbtaoiaceeulstnniidlizrsziamrdlocúómaaaéacoitsslnrnabctseciaem,ió.cis,macioggónornepnaeulngmsaonyrPqesnr,oáusltiuusdoeoede,csneerngrattyiaaiaeqícdcleannapmuaadluspdcoemccépnpailhoraouicreoedpracelslamttnnriaisiusdmraelteroararedapvarudsaavdtsusaodpoei,snso,lrryiiteiegaeidnilaahdvonnmnralddaaeoastlttldíroaeaanessssymepdriletoouaecspsplcnsrcoooioatp,oopsnisbprlsstcdioiuiivnuiectsupEsearcseerieldosltiaaepnadleátrialasanrvcernime,,ednlíeiinaasdaoacodtasced,ssei.nretocsdareaaasimisenónlyggapiysnyaosnespuurdnteolnoeraarqasupegerecsliuurnioasrauovidpaaecanlscreeacaaolietrgind,dndrdovi.prvldt.eeinaasovo.iaiaa”bvdc,eusburlinae,odtnadcyi,nnperlieeaep, srayoíldabclucmhqcsdaadaouruuneareoteepoamgsceiinvcssrcliretsaibuotdaigssmaespelitsireuioabtnegogsroieiaaeoóraactrut,eadrrnlncdrcildomnodeitiedaadóoadft.onepuaeanqsneutanrdudinaadelmzdeeoyagendqaedslaedaeumlldiseonannemeqesesecptcpeubirosnisrsefaaireeceremutnmrcolaomvm,gstanulebmagetummaietenruslntreooeineniisrbtddqrbysitncvailaaeueoaoataelesddoneesslsr,,,llDe igual forma aparecen también las nuevas Chile no ha permanecido ajeno a los cambiosamenazas a los Estados o como se les denomina mundiales; por el contrario, se presenta como unacadémicamente las “amenazas emergentes”, país líder en materia de integración y desarrolloentre las que destaca el terrorismo, el tráfico económico, lo cual ha traído consigo los riegosen cualquiera de sus formas, los ciberataques, asociados. En efecto, durante los últimoslas migraciones no controladas y el crimen años la inmigración ilegal ha experimentadoorganizado. un incremento exponencial y también seEstas nuevas amenazas invaden los espacios ha registrado un crecimiento importante deterritoriales de los Estados, penetrando a través las denominadas amenazas emergentesde cualquiera de sus fronteras, afectando la transnacionales, principalmente el narcotráfico,seguridad de la población, contaminando los pero también de otros tipos como el tráfico desistemas de control (policías, servicios de animales exóticos, oro y vehículos.aduanas, etc.) y obligando a las autoridades a Es evidente entonces que las fronteras dedestinar recursos especiales para combatirlas. Chile están hoy más permeables que antes, loAsimismo, numerosos países han optado, que obligará al Estado a cambiar los modelos www.anepe.cl2

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALactuales de control fronterizo, por alguno como organización política y social, requiereque permita coordinar todas las capacidades que la completemos con la explicación deexistentes o por desarrollar y que aseguren la determinados rasgos específicos que aleficacia necesaria. contemplarse conjuntamente, la diferencien deLa UE, con un proceso de integración de más otras organizaciones con personalidad jurídica.de 50 años de experiencia, ha desarrollado un Estos rasgos son los llamados elementos delmodelo comunitario base, el cual es adaptado por Estado y básicamente consisten en recordarcada uno de los Estados miembros en función que esa organización no es cualquiera, sinode sus propias realidades. Estas experiencias una que se atribuye un poder soberano, quecomunitarias y particularmente está formada por un conjuntolos desafíos que enfrenta “... podemos ya extraer de personas asentadas sobrehoy como consecuencia del cuáles son los elementos un territorio en el que seincremento de las migraciones que componen lo que ejerce dicho poder soberanoilegales y del terrorismo, se denomina el Estado y que actúa atribuyéndosepueden constituir un muy el monopolio de la llamadabuen referente respecto de – nación; un territorio, violencia o fuerza legítima.las tendencias de los riesgos una población, un poder De esta definición podemosy amenazas, así como un soberano y, finalmente, un ya extraer cuáles son losposible modelo de gestión a ordenamiento jurídico.” elementos que componen loadoptar o a adaptar. que se denomina el Estado –El Estado y su territorio nación; un territorio, una población, un poder soberano y, finalmente, un ordenamientoLa palabra Estado proviene del latín status y jurídico.fue utilizada por Maquiavelo para designar la En el ámbito de las relaciones internacionalescomunidad política organizada con pretensiones modernas, el territorio de un Estado, ende estabilidad y con carácter de permanente. cuanto al espacio sobre el que este ejercePero en el lenguaje corriente tiene también otras sus competencias, es objeto de determinadasaceptaciones y así llamamos Estado, a veces, al ampliaciones de carácter singular. Seconjunto de los gobernantes de una nación y en trata aquí de extensiones de competencialos Estados descentralizados se suele utilizar (extraterritorialidad), que se producen eneste nombre para identificar al poder central espacios situados en territorios de otrospor contraposición a los periféricos. Por otro Estados (como es el caso de las embajadas,lado, cuando utilizamos la palabra Estado hacia por ejemplo) o elementos móviles sujetos aadentro de una comunidad social organizada, abanderamiento (barcos, aviones). Igualmentetiende a veces a confundirse con el concepto se han producido ampliaciones hacia espaciosde nación, mientras que hacia fuera, la palabra que serían, en principio, res - nullius, es decirse utiliza para designar a sujetos o actores del de nadie, como el mar o el aire. En el primerSistema Internacional1. caso está el fenómeno de las llamadas aguasLo anterior es un razonamiento necesario territoriales y en el llamado espacio aéreo o depara comprender lo que es el Estado, pero por sobrevuelo del espacio territorial terrestre2.cierto, no es suficiente. La visión del Estado,1 GARCÍA Ruiz, José Luis. Introducción al derecho constitucional. Universidad de Cádiz. 253 p. 2010.2 Ibíd. p. 51. www.anepe.cl 3

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018Así también, el elemento territorio se ha como espacio físico, siendo en consecuenciaconvertido muy frecuentemente en factor sus fronteras el límite donde termina la accióndesencadenante de conflictos, a partir de soberana de un Estado y comienza aquellala teoría del espacio vital o necesidad de del vecino o de la comunidad internacional.incremento territorial3. Uno de los precursores Sin embargo, producto del fenómeno de lade la ciencia geopolítica, el geógrafo Rudolf globalización, hoy existen distintas concepcionesKjellén, sostenía que el territorio era el primer y respecto de los alcances del concepto “Estadomás importante factor para que “La soberanía del Estado– territorial” el cual, debido aun Estado fuera considerado nación, está íntimamente consideraciones económicasuna potencia. principalmente, pero también ligada a la existencia sociales, medioambientalesEn su obra “El estado como de un territorio, como e incluso científicas, hoyforma de vida”, lo compara espacio físico, siendo comparte escenario con otroscon un organismo biológico, en consecuencia sus actores que se mueven en uncuya existencia y crecimiento fronteras el límite donde espacio virtual, diferente al dedependerá de la forma como termina la acción soberana los Estados7.este sea organizado, explotado de un Estado y comienzay protegido4. Así, durante aquella del vecino o de la Pero más importante que elmuchos años, la protección surgimiento de estos nuevosdel estado se asoció a la comunidad internacional.” actores, es el hecho de que elmantención del territorio o concepto de soberanía tiende aespacio físico que lo conforma, debilitarse en beneficio de unasoliendo ser además un principio básico recogido supranacionalidad que los mismos Estados hanen los textos de las constituciones5. creado, con efectos o consecuencias negativasDesde una perspectiva calificada como evidentemente, pero también con importantesparadigma realista, Hans Morgenthau señala beneficios como los mecanismos de seguridadque el territorio debe ser el factor más estable y desarrollo cooperativo y asociativo8, los cualesde un Estado, de él dependerá su poder y para abordaremos posteriormente.ello debe articular un conjunto de acciones Las fronteras, un concepto en evolucióntendientes a mantener su integridad territorial, En derecho internacional se entiende y seproteger sus fronteras, relacionarse con los acepta por frontera a la línea física que separaEstados vecinos y generar las condiciones los territorios sobre los cuales los Estadosesenciales para el desarrollo6. ejercen soberanía completa. La finalidad de ellaLa soberanía del Estado–nación, está es, en consecuencia, delimitar los espacios queíntimamente ligada a la existencia de un territorio, constituyen el territorio de un Estado respecto3 Ibíd. p. 53.4 SANTIS, Hernán. La naturaleza de la Geopolítica. Revista Chilena de Geopolítica. 1990.5 GARCÍA. Op. Cit. pp. 49–51.6 MORGENTHAU, Hans. Política entre las naciones: la lucha por el poder y la paz. Grupo Editor Latinoamericano.Buenos Aires, Argentina. 1986.7 SANZ Jofré, Jorge. La revalorización del territorio como factor de poder. Revista Escenarios Actuales. Centro deEstudios e Investigaciones Militares. 2014.8 BOURDIEU, Pierre. Sobre el Estado. Revista Latinoamericana, Volumen 15, Número 43, 2016, pp. 689-693. www.anepe.cl4

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALde otro9. Los Estados tienen una característica lado, los cambios contemporáneos conducen aesencial: la soberanía, esto es la facultad de un proceso de des-territorialización, en el cualimplantar y ejercer su autoridad de la manera en las fronteras tienden a derrumbarse, en tantola que lo crean conveniente. Para que el ejercicio los componentes básicos como la soberanía,de la soberanía por parte de los Estados no la territorialidad y el mismo poder pierdenperjudique a otros de igual naturaleza, se crean vigencia12.límites definidos en porciones “... aun cuando se Por otra parte, es importantede tierra, agua y aire. En el evidencian una serie depunto preciso y exacto en que realidades superpuestas destacar que las fronteras,estos límites llegan a su fin escuando se habla de fronteras10. en el contexto global, como elementos de el mundo persiste conEl origen del concepto moderno separación, operan ade frontera se encuentra en el fronteras, pero conTratado de Westfalia11 el cual variaciones en su función, diferentes escalas y en distintos contextos espaciales, tales como el internacional, el nacional, el regional y el local.significó uno de los puntos principalmente debido a la Sin embargo, la mayor partemás importantes dentro de la integración económica.” de las funciones fronterizashistoria europea y mundial, se dan en el contexto local,por cuanto se trató del primer jugando la realidad diariatratado de carácter multilateral. En efecto, por fronteriza un papel importante en el procesoprimera vez en la historia se habló de Estados- de construcción del área de frontera. En estenaciones y de límites internacionales, elementos sentido se distinguen tres escalas territoriales;que sirvieron para el desarrollo internacional la primera dentro de la cual el Estado, comopúblico y que constituyen la base de la sociedad “contenedor de poder”, tiende a preservar lasinternacional moderna, integrada por múltiples fronteras existentes. En la segunda, el EstadoEstados que disponen del atributo de soberanía actúa como “contenedor” de riqueza” y tiendey se reconocen jurídicamente como iguales. hacia la formación de grandes territorios. EnSin embargo, desde hace algún tiempo se la tercera, concebida como una escala local,debate acerca de una redefinición del rol y de el Estado, como contenedor cultural, tiendelas funciones de las fronteras, principalmente a la creación o fortalecimiento de pequeñosen el marco de los cuestionamientos al territorios13.Estado-nación. Con insistencia las teorías Sin embargo, aun cuando se evidencian unapostmodernistas enfatizan una concepción dual serie de realidades superpuestas en el contextode la territorialidad del Estado moderno. Por un global, el mundo persiste con fronteras, pero9 GARCÍA Jiménez, Antonio; BELTRÁN Orenes, Pilar y NÚÑEZ Puente, Sonia. Una aproximación al concepto de fronteravirtual. Identidades y espacios de comunicación. Revista Latina de Comunicación Social. 2010.10 RODRÍGUEZ, Juan Carlos. El concepto frontera en la geografía humana. Perspectiva geográfica, número 17, pp. 71-96. 2014.11 Tratado que puso fin a la Guerra de los Treinta Años, iniciada en 1618, con la defenestración de Praga.12 BRADSHAW, Roy y LINARES, Rosalba. Fronteras: una visión teórica en el período contemporáneo. Aldea Mundo,vol. 4, número 7, pp. 14-19. 1999.13 PÉREZ–TAYLOR, Rafael. Fronteras reales, fronteras imaginarias. Antropologías de las fronteras. Alteridad, historiase identidad más allá de la línea, pp. 61-70. 2007. www.anepe.cl 5

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018con variaciones en su función, principalmente asegurar la protección, la integridad territorial,debido a la integración económica. La función la de sus habitantes y de esa forma el libretradicional de la frontera como muros y ejercicio de la soberanía. En estas dos esferas,barreras servidas para bloquear o restringir Estado y ciudadanos, es donde se enmarca lalos movimientos de personas y bienes, con el seguridad nacional. Tres son los parámetrosfin de preservar la seguridad, la economía y la fundamentales para establecer los niveles deintegridad cultural del Estado está cambiando seguridad requeridos: la identificación del agentejunto con la acelerada intensificación de las hostil, la definición de los bienes a proteger yrelaciones trasnacionales. “... los fenómenos inherentes la elección del grado de a la globalización ya cobertura deseable. FijadosLas fronteras son estos parámetros y teniendoescenarios de una serie de señalados y particularmente presente los mediosmovimientos expresados en las denominadas “nuevas disponibles, es posiblecruces diarios, semanales amenazas”, han obligado a formular el grado o nivel deo por días que no siempre seguridad a alcanzar16.tienen por objetivo el los Estados a reorientar susestablecimiento en el sistemas de seguridad y la En la segunda mitad del siglo“otro lado”. Por lo tanto, la institucionalidad necesaria XX y en un mundo dominadonoción de movilidad es más por el enfrentamiento para enfrentarlas.”apropiada para comprender ideológico de la Guerra Fría,los movimientos en torno o a través de las seguridad y defensa eran conceptos sinónimos.fronteras porque es más amplia y comprende En ambos casos el Estado constituía el objetomás aspectos que la migración. En efecto, referente, pues era este quien proporcionabalas asimetrías entre países convierten a las seguridad y defensa a los individuos que vivíanfronteras en un recurso, en la medida que el al interior de sus fronteras. Así, la seguridad decruce proporciona ganancias que no se obtienen los ciudadanos se garantizaba a través de laen el territorio nacional, o por lo menos no en la defensa del Estado. Este modelo de seguridadmisma proporción14 . nacional trataba, por sobre todo, de defender laLa seguridad del Estado soberanía como columna vertebral de todos los intereses de la nación.La seguridad consiste en una condición que se En el ámbito de los riesgos y amenazas, unodesea alcanzar para que se realicen los fines del de los elementos o características que surgen aEstado y de la nación, particularmente los del partir del fin de la Guerra Fría es la imbricación odesarrollo social, económico, cultural, etc., y es interpenetración de los conceptos de “seguridadresultado de un conjunto de acciones destinadas interior” y de “seguridad exterior”. En efecto,a preservar los intereses nacionales15. El objetivo los fenómenos inherentes a la globalización yade la seguridad es generar una condición y señalados y particularmente las denominadasuna sensación de estabilidad, de ausencia de “nuevas amenazas”, han obligado a los Estadosamenazas y sus acciones están orientadas a14 TAPIA Ladino, Marcela. Las fronteras, la movilidad y lo transfronterizo: reflexiones para un debate. Estudios fronterizos,vol. 18, número 37, pp. 61-80. 2017.15 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Libro de la Defensa Nacional de Chile, Capítulo VI, Conceptualización de laDefensa Nacional. Edición 2017.16 ANEPE. CEE. Retos a la Seguridad y Defensa: aportes para la reflexión. Cuaderno Trabajo, Edición Especial. 2015. www.anepe.cl6

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALa reorientar sus sistemas de seguridad y la principales en el sistema de seguridad, noinstitucionalidad necesaria para enfrentarlas. A exige la creación de instituciones de seguridadeste fenómeno se une la creciente implicación de formales, pero tampoco las rechaza y, sobrelas naciones en organizaciones supranacionales, todas las cosas, resalta el valor del diálogo sobrepor lo que el anterior concepto se ha sustituido una base multilateral. La seguridad cooperativaen gran medida por la diferenciación entre transforma la noción de soberanía, comoamenazas propias y aquellas compartidas con históricamente se ha entendido, en un conceptootros actores. Las amenazas más claramente de co-soberanía en el que la preeminencia deidentificadas y que destacan “... la seguridad los intereses generales dapor su probabilidad y multidimensional, como el lugar a un panorama depeligrosidad, normalmente concepto más nuevo en las soberanía ampliada18.interrelacionadas entre sí, relaciones internacionales,presentan hoy un carácter se da tras la aparición de las En la seguridad colectivacasi universal al ser común a nuevas amenazas. Estas han o de integración, losla mayoría de los Estados17. obligado a desarrollar nuevas países pertenecientes a estrategias que involucren a un organismo multilateralAsí, el nuevo debate ha todos los estamentos de la de seguridad aceptan renunciar al uso de laincorporado diferentes sociedad y al Estado,..” fuerza y prometen ayudar a cualquiera de los miembrosconcepciones de seguridad,como la seguridad colectiva,la cooperativa y la asociativa. de la comunidad en elLo que observamos en estos enfoques sobre caso de que otro Estado recurra al uso de laseguridad, es que necesariamente vamos hacia fuerza. Es un sistema que contempla unaun nuevo paradigma, desde uno realista, donde reacción de fuerza de parte de la comunidadel Estado es el único actor cuando se trata de internacional, en caso de quebrantamiento detemas de seguridad, hasta las teorías de la la paz internacional19. Su máxima expresióninterdependencia, que a diferencia del primero, institucional está representada por el sistemaatiende a múltiples actores y variables de tipo actual de las Naciones Unidas. La seguridadeconómicas, políticas y sociales, además de las colectiva fue la base para la construcciónmilitares. de sistemas de seguridad subregionales yLa seguridad cooperativa es un enfoque que presupone la disposición de los Estados a dejarenfatiza más en la confianza y la seguridad, la guerra en manos de un órgano internacionalque en la disuasión. Es incluyente más que que garantizará su imparcialidad20.excluyente ya que no limita el ingreso de nuevos Finalmente, la seguridad multidimensional,miembros, favorece el multilateralismo más que como el concepto más nuevo en las relacionesel bilateralismo, privilegia las soluciones no internacionales, se da tras la aparición demilitares, supone que los Estados son los actores las nuevas amenazas. Estas han obligado a17 ÁLVAREZ, Jaime Alberto. Evolución del concepto de seguridad hemisférica a la luz de las nuevas amenazas. CriterioLibre Jurídico. Volumen 14, número 1. 2018.18 VITELLI, Marina. América del Sur: de la seguridad cooperativa a la cooperación disuasoria. Foro internacional número56. pp. 724-755. 2016.19 Ibíd. p. 730.20 ÁLVAREZ. Op. Cit. pp. 142–143. www.anepe.cl 7

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018desarrollar nuevas estrategias que involucren a central de la organización política a ser uno detodos los estamentos de la sociedad y al Estado, sus componentes.en particular en su prevención y neutralización. La gobernanza es una noción que busca,Es una respuesta integral contra los factores antes que imponer un modelo, describir unade inseguridad modernos. Empero, no es un transformación sistémica compleja, que seconcepto que reemplace o se oponga a los produce a distintos niveles-de lo local a loanteriores sino muy por el contrario, es absoluta mundial- y en distintos sectores público, privadoy necesariamente complementario21. y civil23.Gobernanza y desarrollo, el Estado en acción La capacidad del Estado para ejercer su rolEl término gobernanza viene utilizándose, soberano está compuesta por tres dimensiones adesde fines del siglo “... gobernanza puede ser saber: la autonomía respectopasado, para designar la definida como la forma en de actores no estatales, laeficacia, la calidad y la competencia organizacionalbuena orientación de la que un gobierno asume que el de las agencias estatalesintervención del Estado, en desarrollo es el resultado de la y el alcance territorial delo que a veces se define acción concertada de distintos las instituciones. Estascomo una “nueva forma dimensiones, que adquierende gobernar22. La rápida actores que intervienen per se la denominacióndifusión de la palabra desde y actúan en las esferas de “condiciones básicaslos años 90 parece implicar económicas, sociales, políticas o esenciales”, sonun cambio de paradigma en y de la seguridad.” complementarias ylas relaciones de poder. Se materializan lo que se haha percibido la insuficiencia del concepto clásico denominado como la capacidad de gobernanzade “gobierno” para describir las transformaciones de un Estado24.que se han ido produciendo en el contexto de la Así, entonces, gobernanza puede ser definidaglobalización. como la forma en que un gobierno asume que elAnte el surgimiento de empresas desarrollo es el resultado de la acción concertadamultinacionales, con presupuestos a veces de distintos actores que intervienen y actúan ensuperiores a los de ciertos Estados soberanos las esferas económicas, sociales, políticas y deo de organizaciones no gubernamentales y con la seguridad. El supuesto para su eficacia es queuna creciente capacidad de acción y de presión, para coordinar los esfuerzos se requiere de unatanto en los ámbitos local como internacional, inteligencia coordinada, basada en una ciertalos gobiernos han pasado de ser la referencia coherencia de objetivos, estudios, análisis,21 Ibíd. pp. 144–145.22 MAYORGA, Fernando y CÓRDOVA, Eduardo. Gobernabilidad y gobernanza en América Latina. Proyecto Gobernanza.Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo. Ginebra, 2007.23 PÉREZ-CARDOZO, G. S. “Gobernanza y gobernabilidad”. Bitácora Urbana Territorial. 2018.24 VON HAU, Mathias. State capacity and inclusive development: new challenges and directions. 2012. En: GARCÍAPinzón, Viviana. Políticas públicas y zonas extremas en el norte y sur de Chile: aproximación desde el marco de lascoaliciones promotoras. Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. Colección de Investigaciones N° 37,2015. www.anepe.cl8

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALvisiones y acciones, que influyan limitando los Un aspecto clave para el éxito de la coordinaciónriesgos y generando oportunidades25. interagencial es el establecimiento de una culturasieatEyLpúsreddnaeoaunecsenantdmqttecoeillirceuaislrsubdeaallaiftaoegciseldaduméacstisoactmocuneotb“gedirrgsónbsdaueaonpuonctrelcrlbaegearnbitiegvílousbnaesasiri,rlasrarneentanstícntlzsaipagcoaptoanyhuiunucnocozacadtniotzlpeoaíieneooatfedmidunddscndraegneemaaooaeEdlcrsndlollco.eaiuaoeboldpsearrnrEUmaorerndnsoaelpsrE”toaoeylnr-r.talaeaaddesoOolíesi.ssdcltprE“ucaeeréEiUsoesdfcbrxutsileaanleleítiapneatzitnrfnitoartdtocgtcaideoetorsviloasmedme,mppa.sreayeiyedaiq,oaneEcdulegppstalnleaeestcerraotvocionosamoccccildoeoleeimcryioanaeaeudsnsrrteelvltadapeeoiexatuemteatririsbrssiosnnvosislp,t.aciae,aea”deemca,efncnesaaicrclcmpioectaóiuootlaostitaooelnlaneístrntmdmdesiul,tcoees,araaasteetud,orsneimtatedecruesearoepae,nnxsneaaedsrgitptfatocsprispraéenuaueotcdoatosgesacnicenedluninítitdcdlttaatusacaioooscciardmsicsur,aaaupbeiidsólioyllltceaaeeqaunrldinípsnesuddrtedidtiartginecceooioieed:nieoasonpcladxnf;,dneiodpudoeiodisastoeernfespeiciit.lrlnfscmceseiriedddauvitcnpnoEireieaadrlenecaetdnrrxralaranoioroniaaiaoenasdccl,rzrl,pntieeoiiógedoasotlslelseanoanaeussyr,;lLas autoridades políticas ejecución de sus políticastienen que ser fuertes y y programas, y cuarto,competentes, lo que no significa arbitrarias ni políticas de gestión que privilegian la visión deomnipotentes. Deben tener frente a ellas una espiral y no de conjunto.sociedad civil en la que los individuos gocen Las estructuras que se forman para lade igualdad como ciudadanos y en la que los coordinación interagencial, como cualquierintereses privados encuentren una expresión organización, deben tener una visión, misiónorganizada. y objetivos definidos. Sin embargo, estasLa coordinación interagencial estructuras enfrentan el reto de planificar y ejecutar simultáneamente. De esta manera, laLacoordinación interinstitucional,ointeragencial, coordinación no es sólo desarrollo técnico sinoes un proceso mediante el cual se concertan un proceso político con dos niveles: un primery se sincronizan medios y esfuerzos de dos o nivel relacionado con la definición de directrices,varias instituciones o agencias estatales que que guíen la acción interagencial y el segundobuscan generar valor en la gestión pública y relacionado con la implementación de laspara lograr objetivos definidos. Se logra a partir políticas y medidas27.de la interacción de los procesos de información,consulta, programación paralela y concurrente yacción la conjunta26.25 FERNÁNDEZ, Margarita. Gobernanza y articulación de actores en experiencias de desarrollo de los territorios deChile, En: DELAMAZA, Gonzalo, CUNILL, Nuria y JOIGNANT, Alfredo. Nueva agenda de descentralización de Chile.Universidad de los Lagos, 2012. p. 332.26 MOLANO Aponte, Diego Andrés y FRANCO, Juan Pablo. La coordinación interagencial: el arma secreta de la seguridaddemocrática. Desafíos 2006, número 14, pp. 338-381.27 Ibíd. p 322. www.anepe.cl 9

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018La Unión Europea (UE) y la seguridad en sus de justicia e interior, con la creación de tresfronteras pilares, donde el tercero de ellos contemplaba la cooperación policial y judicial penal31. EnLos orígenes de la cooperación en Europa, en concreto, este nuevo alcance en la cooperaciónmaterias de seguridad y control fronterizo, se abarcó nueve aspectos de interés común: elsitúan en el contexto de la puesta en marcha asilo, el paso de las fronteras exteriores, lade la Unión Aduanera (UA), dando origen al inmigración, la lucha contra la droga, la luchaconvenio de Nápoles del año 1967, para normar contra el fraude internacional, la cooperación enlos intercambios entre los Estados miembros. materia civil, la cooperación en materia penal, laEste instrumento buscaba prevenir, investigar cooperación aduanera y la cooperación policial.y reprimir infracciones aduaneras, a través dela cooperación transfronteriza, haciendo posible Por su parte el Tratado de Ámsterdam, del añoque agentes de un Estado pudieran actuar en el 1997 y que entró en vigor el 1 de mayo del añoterritorio de otro Estado miembro28. 1999, tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros de la UE, pasó a convertirseLuego, a partir del año 1975, se profundizan en la nueva normativa legal comunitarialos acuerdos, ahora en materias netamente haciendo énfasis en la libre circulación, justicia,de seguridad comunitaria, con el denominado política exterior y seguridad común. Junto con‘Grupo de Trevi’29, conformado por un consejo esta actualización de los acuerdos se define lade ministros de Interior de los nueve países, Policía Europea, (EUROPOL), que comenzaríaintegrantes de la entonces Comunidad recién a funcionar el año 2004 y también naceEconómica Europea (CEE), que decidieron la figura de “mister PESC”32, como ministro demantener conversaciones conjuntas sobre relaciones exteriores de la UE.la problemática terrorista, delincuenciaorganizada, orden público e intercambio de Con el propósito de optimizar las disposicionesconocimientos y experiencias. Se trataba, en su del Tratado de Ámsterdam relativas a la creaciónorigen, de una colaboración delimitada por un de un espacio de libertad, seguridad y justicia,espacio supranacional, pero lo que de verdad el Consejo Europeo adoptó en Viena, el 3 deimportaba, fue que se iniciaba un conocimiento diciembre de 1998, un plan de acción que fuey confianza mutua o recíproca, único modo de confirmado en Pörtschach y cuyo objetivo eralograr el verdadero intercambio de información fijar las líneas generales del nuevo espacio,policial30. entendiendo que las nociones de libertad, seguridad y justicia eran inseparables por tenerEl Tratado de Maastricht del año 1992 y que entró como denominador común a las personas.en vigencia al año siguiente, dio un impulso a losacuerdos informales en cuanto a las temáticas28 FERNÁNDEZ José Carlos. “El espacio de libertad, seguridad y justicia consolidado por la constitución europea”.Revista Jurídica Española La Ley. 2004, 4. D-195, pp.1867-1881. ISSN: 0211:224429 Acuerdo de cooperación policial contra el terrorismo, extremismo y violencia internacional. Conformado por losministros de justicia e interior de los países participantes.30 DÍAZ Díaz, José Enrique. “Cooperación y colaboración internacional en la lucha contra el terrorismo”. Real InstitutoElcano. N°29. 2007.31 El tercer pilar de los acuerdos comunitarios se refiere a las migraciones, el terrorismo y el narcotráfico.32 La Política Exterior y de Seguridad Común, (PESC), es una de las dos plataformas o medios de actuación en quese estructura la acción exterior de la UE. La PESC abarca potencialmente a todos los ámbitos de la política exterior ylas relaciones internacionales, así como aquellas relacionadas con la seguridad y aquellas que podrían conducir a unadefensa común. www.anepe.cl10

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALDespués de los acontecimientos terroristas de entonces involucrados deciden firmar, el 14 deseptiembre de 2001, en los Estados Unidos junio del 1985, el acuerdo de Schengen conde NA, la Comisión promueve una gestión el fin de suprimir los controles respecto de lasintegrada de frontera, (IBM) por su sigla en inglés personas, mercaderías y servicios en el tránsito(Integrated Border Management), considerado fronterizo y radicar estos esfuerzos en lasel precedente de la Frontex. fronteras exteriores de esta “nueva región35.El Consejo de Sevilla, “... el Parlamento, en El Acuerdo fue completadopor su parte, en junio de septiembre de 2003 exhibió con el Convenio de2002 lanzó el Plan para laGestión de las Fronteras un informe sobre la viabilidad Schengen, firmado el añoExternas y recomendó que de control de las fronteras 1990, mediante el cual selos Estados intentasen políticas, estableciendo definieron las condicioneshacer cooperaciones con áreas prioritarias como la y garantías para establecerterceros Estados para tratar identificación de las rutas un espacio sin controleslos flujos migratorios. Por su de inmigración ilegal, la en las fronteras interiores.parte, el Consejo Europeo, cooperación con terceros Tanto el Acuerdo como el Convenio fueronen Salónica, presentó una países, las estructuras integrados a la legislaciónestructura comunitaria de operativas efectivas y aspectos de la UE36. En la actualidadoperación y, el Parlamento, en legales de los controles en las veintiséis países formanseptiembre de 2003 exhibió parte del espacioun informe sobre la viabilidad fronteras marítimas.” Schengen: veintidós sonde control de las fronteras Estados miembros de lapolíticas, estableciendo áreas prioritarias como UE-a excepción de Bulgaria, Croacia, Chipre,la identificación de las rutas de inmigración Rumania, Irlanda y Reino Unido- y cuatro sonilegal, la cooperación con terceros países, las extracomunitarios, específicamente Islandia,estructuras operativas efectivas y aspectos Liechtenstein, Noruega y Suiza.legales de los controles en las fronteras El Acuerdo dio lugar a una zona libre de controlesmarítimas33. fronterizos internos entre los países Schengen,El acuerdo de Schengen manteniéndose los controles en fronterasA través del Acuerdo de Sarrebruck, en el año exteriores entre un miembro del espacio y1984, Francia y Alemania articularon un conjunto otro Estado no perteneciente. Las principalesde medidas destinadas a rebajar los controles medidas que se pueden incluir dentro delde las personas en el tránsito entre sus fronteras Acuerdo son:comunes. En forma paralela, Alemania aplicó •Supresión de controles de personas enel mismo criterio con los países del Benelux34. fronteras interiores, supresión de obstáculosAnte estas iniciativas, los cinco países hasta33 FERNÁNDEZ. Op. Cit. pp. 7 -12.34 Acrónimo formado por las primeras letras de los países de Bélgica, Holanda y Luxemburgo, integrantes de un acuerdode unión económica y de supresión de derechos de aduana, firmado en el año 1944.35 ILLAMONA Dausá, Mariona. Hacia una gestión integrada de las fronteras: El Código de Fronteras Schengen y el crucede fronteras en la Unión Europea. Editorial CIDOB. Barcelona. 2008. ISSN. 1697-773436 COMISIÓN EUROPEA. Schengen Área. Comisión Europea. [En línea] [Fecha de consulta: 15 mayo 2018]. Disponibleen: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen. www.anepe.cl 11

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018y restricciones a la circulación en pasos Fronteras Exteriores de los Estados miembrosfronterizos. de la Unión Europea (FRONTEX).•Aplicación de normas en aeropuertos. La FRONTEX ayuda a las autoridades fronterizas•Política común de visado. de los diferentes países de la UE en las áreas•Cooperación policial pasiva. de operaciones conjuntas, planificación,•Asistencia judicial. coordinación, ejecución y evaluación de las operaciones conjuntas llevadas a cabo en todas las fronteras exteriores (mar, tierra y aire).•Regulación del Sistema de “No obstante, La FRONTEX tiene por tareaInformación. continúan siendo principal identificar las mejoresLos Estados Schengen los propios Estados prácticas llevadas a cabo encoordinan sus acciones en las los responsables del la gestión de las fronteras yfronteras externas comunes, control de sus fronteras aportar asistencia técnica ycon el fin de garantizar la conocimientos a los países. Noseguridad dentro del espacio exteriores,...” obstante, continúan siendo lossin fronteras. Según datos de propios Estados los responsablesla CE, se crearon más de cincuenta centros de del control de sus fronteras exteriores, porcooperación bilateral o multilateral, así como lo que las disposiciones adoptadas por laequipos conjuntos. Esto permite un intercambio agencia, relativas a actividades específicas quede información más rápido y eficiente frente a se lleven a cabo en la frontera exterior de un Estado determinado o a una distancia inmediataposibles amenazas. de dicha frontera, deben contar con el votoLa FRONTEX favorable del Estado implicado.A partir del Espacio de Libertad, Seguridad Asimismo, la Agencia facilita la cooperacióny Justicia (ELSJ) y el Acuerdo Schengen, era operacional entre los Estados miembros ynecesario articular el asunto inmigratorio, de países terceros, lo que comporta asegurarse laasilo y frontera. La libre circulación de personas presencia e influencia de la comunidad más alláha sido una consecuencia de la integración de sus fronteras y simultáneamente traspasareuropea desde la década del 50. Los cuatro parte de la responsabilidad en la seguridad defundamentos de la Unión establecidos en el la comunidad a los países terceros.Tratado de Roma de 1957 son: la libre circulaciónde personas, de capitales y de mercancía y Además, la Agencia puede prestar ayuda enservicios. cooperaciones operativas entre países, a través de la coordinación. En este sentido, cooperaAdemás con el propósito de mejorar las acciones directamente con los Estados afectados, aly trabajos del Órgano Común, el 26 octubre del menos dos, para coordinar conjuntamenteaño 2004 fue creada la Agencia Europea para operaciones o proyectos destinados a mejorarla Gestión de la Cooperación Operativa en las la vigilancia en las fronteras exteriores.37 FERNÁNDEZ Rozas, J.C. Loc. Cit. www.anepe.cl12

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALSituación actual de la institucionalidad de la lograron alcanzar territorio europeo. Frenteseguridad en la Comunidad Europea a esta crisis y ante la falta de acción política conjunta en las fronteras externas, otros estadosLa severa crisis migratoria que afecta al siguieron el ejemplo de Francia39.mundo, así como la proliferación de los ataquesterroristas, llevó a que algunos Estados Estas decisiones políticas se encuentranSchengen, miembros de la UE, optaran por reguladas por el Código de Fronteras Schengen,el establecimiento de políticas para restringir en su Reglamento Nº 562/2006 del Parlamentola libre circulación y, más específicamente, Europeo y del Consejo de la Unión Europea,para reintroducir controles fronterizos intra- sobre el restablecimiento temporal de losSchengen. En efecto, el año 2011 con el inicio controles en las fronteras interiores, el cualde la denominada Primavera Árabe38 se inició un establece que, excepcionalmente, si existeincremento en el flujo migratorio hacia Europa y una amenaza grave para el orden público o laun porcentaje importante de ellos en carácter de seguridad interior, un estado miembro podráirregular. restablecer el control fronterizo en las fronteras interiores, durante un período limitado no superiorEl mayor de estos flujos de migrantes a 30 días o mientras se prevea que persisteirregulares se dirigió a Malta o al sur de Italia, la amenaza grave. La amplitud y duración deldesde el norte de África por la vía marítima. restablecimiento temporal de los controles enMuchos de los refugiados siguieron camino las fronteras interiores no excederá lo que seahacia otros Estados europeos, particularmente estrictamente necesario para responder a lahacia Francia, Alemania e Inglaterra. Ante la amenaza grave40.masividad de inmigrantes y la inadecuadaprotección de las fronteras externas comunes de Por su parte, la UE ha incorporado controleslos Estados de la UE, Francia decidió, en abril sistemáticos en fronteras externas y tambiénde 2011, establecer controles fronterizos en la generó el fortalecimiento de la FRONTEX41.frontera con Italia. Ya para el 2014 se comienza Esta “nueva” agencia recibió una ampliacióna notar un flujo migratorio ascendente ante el importante de recursos, tanto presupuestariorecrudecimiento de los conflictos en diferentes como de personal, así como un incrementopaíses árabes. de sus competencias. También en el 2016 se implementó el denominado paquete dePara el 2015, casi un millón de ciudadanos “fronteras inteligentes”, cuyo objetivo espertenecientes a aquellas zonas de conflicto “modernizar la gestión de las fronteras mediante38 Se denomina Primavera Árabe, a la serie de manifestaciones populares que se dieron en el Mundo Árabe. Lasprotestas que comenzaron en Túnez y que se extendieron principalmente hacia Egipto, Yemen, Bahréin, Libia y Siria,tenían como finalidad obtener de los regímenes reformas políticas, económicas y justicia social.39 CASARES, María Laura. El aumento de la seguridad fronteriza ante la crisis migratoria: amenaza el espacio Schengen.Universidad Nacional de Rosario. 30 de abril 2018. [en línea] [fecha de consulta 15 de junio 2018] Disponible en: < http://hdl.handle.net/2133/11387>.40 Comisión Europea: “Schengen Área”. [En línea] Comisión Europea. [Fecha de consulta: 15 de mayo de 2018].Disponible en https://ec.europa.eu.41 Bajo la regulación 2016/1624, se crea la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Este nuevo organismo se encuentracompuesto por la Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas y las autoridades nacionales y guardacostasresponsables de la gestión de las fronteras. Su misión es la promoción, coordinación y desarrollo de las fronteraseuropeas. Dentro de sus funciones principales se puede destacar el monitoreo de los flujos migratorios.www.anepe.cl 13

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018la automatización de los controles fronterizos y Schengen es esencial para el proceso dela mejora de la información de entrada y salida”. integración y una posible renuncia a aquellaSegún datos de la Comisión Europea, con la podría suponer un riesgo para el futuro de lamejora en la seguridad de los bordes exteriores Unión Europea.y la limitación de la migración irregular, gracias Chile y la situación de su seguridad fronterizaa la incorporación de la FRONTEX y el acuerdode 2016 con Turquía42, “...la clara resistencia a Las políticas de ordenla migración irregular ha eliminar los controles zonasdecrecido en un 90%. territorial en fronterizasEn noviembre del año 2017 fronterizos internos por Chile ha definido sus zonascinco Estados Schengen parte de los gobiernos de fronterizas atendiendo a las(Alemania, Austria, Francia, condiciones particulares de los Estados miembros,Suecia, Dinamarca), notificaron surge ante la crisis sus límites internacionales, aa la Comisión Europea, la migratoria y la amenaza las características dominantesintención de extender por seis de aislamiento y también enmeses más, hasta mayo de terrorista de los últimos función del cumplimiento de2018, los controles fronterizos. años que ponen en peligro tratados internacionales deEl gobierno de Francia notificó efectos permanentes, sujetosel mantenimiento de controles la seguridad interna y el a una legislación específica43. orden público.”en la totalidad de sus fronteras Por otra parte, con los paísesinternas, mientras que los cinco vecinos los Comités de Integración y FronterasEstados restantes mantendrán controles han sido una herramienta que puede serfronterizos en determinadas fronteras. Así, calificada como un avance para establecerla clara resistencia a eliminar los controles canales que den vitalidad a las zonas fronterizas,fronterizos internos por parte de los gobiernos facilitando el flujo transfronterizo de personasde los Estados miembros, surge ante la crisis y bienes y dinamizando las comunidades másmigratoria y la amenaza terrorista de los aisladas y desfavorecidas.últimos años que ponen en peligro la seguridad En el mismo orden se inscriben los corredoresinterna y el orden público. Esto lleva a los bioceánicos, principalmente de enlace terrestre,Estados a priorizar sus propios intereses, lo derivados de lo que se conoce como “ejes decual compromete la conservación del espacio integración y desarrollo”, lo que implica unSchengen. enfoque más integral de conectividad y dePor su parte, Bruselas intenta preservarlo y desarrollo productivo de tipo transnacional44. Laresguardarlo dándole mayor flexibilidad con política en zonas fronterizas se complementa consu nueva propuesta, entendiendo que el área aquella de desarrollo de zonas aisladas y zonas42 El acuerdo entre la Unión Europea y Turquía establece que “los migrantes irregulares y solicitantes de asilo quellegados a las islas griegas desde Turquía y cuyas solicitudes se las declara inadmisibles deben ser devueltos a esteúltimo país” (UE, 2016). A cambio de ello, el país turco recibirá asistencia financiera y humanitaria y la posibilidad de quesus ciudadanos puedan viajar por los países de la zona Schengen sin requerir visado. Además, la UE se compromete aretomar el proceso de adhesión de Turquía a UE.43 MDN. Op. Cit. pp. 60–61.44 Ibíd. p. 62. www.anepe.cl14

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALextremas, la cual contempla la implementación No obstante lo anterior, una adecuadade planes, programas y proyectos, cuyo interpretación asignaría al Ejército laobjetivo es la reinserción de estas zonas en el preservación de las fronteras terrestres dedesarrollo económico nacional. Esto supone toda acción proveniente desde el exterior, enmedidas complementarias que permitan coherencia con la misión constitucional de lasgenerar las condiciones de seguridad, tanto a Fuerzas Armadas cual es la protección dellos entes inversores, como a “La protección de las territorio de amenazas exteriorla población en general. En las fronteras terrestres de naturaleza militar.zonas y espacios fronterizos es un asunto en ely/o aislados, las instituciones que se produce una A su turno, Carabineros debede las Fuerzas Armadas superposición aparente ejercer la vigilancia de lascontribuyen a la seguridad y de competencias y fronteras desde su misión deal desarrollo local y regional, jurisdicciones entre orden y seguridad interna y decoadyuvan a las relaciones las Fuerzas Armadas apoyo a la vigencia del Estadocon los países vecinos y a los (especialmente con el de derecho. En consecuencia,procesos de cooperación y de Ejército) y las de Orden y la policía uniformada debeintegración45. vigilar las fronteras para prevenir la comisión de delitos,La protección de las fronteras Seguridad Pública.” especialmente el ingreso ilegalterrestres es un asunto en el que de personas, el contrabandose produce una superposición y demás tráficos ilícitos,aparente de competencias y jurisdicciones entre cualquiera sea su naturaleza46.las Fuerzas Armadas (especialmente con el Las políticas del mar territorial y espaciosEjército) y las de Orden y Seguridad Pública. En marítimosefecto, el citado D.S. N° 272 del 26 de marzode 1985 establece, en su artículo 9°, que son Las políticas nacionales para el territoriomisiones específica del Ejército, entre otras, la marítimo, así como la seguridad de sus fronteras,preservación de la seguridad de las fronteras se generan de la definición de los interesesterrestres de toda acción provocada desde el marítimos, los cuales están relacionados con elexterior. derecho al uso y goce exclusivo de los recursosParalelamente, el artículo 3° de la Ley N° y beneficios suministrados por el mar, el lecho18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros marino, las corrientes, las mareas y, en general,de Chile, radica en dicha Institución la vigilancia todos los productos susceptibles de aprovecharpolicial de las fronteras, sin especificar de para beneficio del Estado y sus habitantes47.qué tipo de frontera se trata (terrestre, aérea La política oceánica de Chile se construye ao marítima), mientras que el artículo 5° del partir de lineamientos de carácter estratégico,Decreto Ley 2.460, Ley Orgánica de la Policía acordes con la realidad e intereses del Estado.de Investigaciones, le otorga a la PDI el control En tal sentido, el Estado, a través de la Armadadel ingreso y salida de personas del territorio de Chile, ejerce funciones de seguridad en losnacional. océanos, tanto en el marco de los objetivos e45 Ibíd. p. 63.46 ANEPE. Op. Cit. pp. 91–93.47 MDN. Op. Cit. p. 64. www.anepe.cl 15

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018intereses propios, así como aquellos derivados Las políticas para el espacio aéreo y espacialde la cooperación internacional. Entre losprincipales objetivos se pueden señalar: El Estado de Chile reconoce la necesidad de tener una visión realista y uniforme sobre el espacio•Fiscalizar el cumplimiento de la legislación aéreo nacional, lo que se expresa en una Políticachilena e internacional en los espacios bajo Aeronáutica Nacional. La actividad aeronáuticajurisdicción, con el fin de resguardar la soberanía contribuye al desarrollo económico y social dely asegurar el desarrollo y bienestar de la Nación. país y ella se complementa con la Política de los Cielos Abiertos, de la cual Chile es pionero•Ampliar, robustecer y sostener las capacidades a nivel mundial. La estructura del espacio aéreonecesarias para un efectivo y oportuno control es complementaria a las necesidades de mayordel patrimonio acuático y subacuático. conectividad y seguridad en la navegación, estructurándose de esta forma un uso flexible•Mantener una capacidad naval y marítima para y que permite la convivencia armónica de todosejercer en forma eficaz y con permanencia la los actores que en él operan50.vigilancia oceánica y la protección de las bases. En relación con el control territorial del espacio•Prevenir y neutralizar actos ilícitos y acciones aéreo, el Código Aeronáutico, en su artículo 1°que impidan el desarrollo seguro y continuo de reconoce la soberanía absoluta de Chile sobrela actividad marítima48. el mismo, en tanto el artículo 11° del D.S. N° 272, dispone para la Fuerza Aérea, comoEn lo que dice relación con la seguridad y misión específica de tiempo de paz, el ejercer laprotección de las fronteras marítimas, el D.S. vigilancia y el control positivo del espacio aéreoN° 272 entrega a la Armada la vigilancia y el nacional51.control de las actividades que se desarrollanen las costas, espacios marítimos y lacustres Aplicando el principio de especialización, esde jurisdicción nacional, lo que comprende todo dable considerar que la protección de lasel mar territorial. Ahora bien, la Armada ejerce fronteras aéreas es exclusiva de la Fuerzatal responsabilidad por medio de la Dirección Aérea, aun cuando con limitaciones en el sentidoGeneral del Territorio Marítimo y de Marina de no poder ejercer tareas de seguridad interior,Mercante (DGTM y MM), cuya ley orgánica, salvo que se trate de repeler un ataque externoel DFL 292 de 1953, varias veces modificada, en los términos del artículo 51 de la Carta de lasfija su competencia funcional y geográfica. Naciones Unidas52.El Director, las autoridades marítimas y losdemás funcionarios en quienes el Director o las En los últimos años la actividad aeronáutica haautoridades marítimas deleguen tales facultades, incorporado una nueva dimensión, la espacial,podrán efectuar allanamientos, incautaciones lo que derivó en la consolidación de un Sistemay arrestos, dentro de sus funciones de Policía Aeroespacial chileno, en el que interactúan lasMarítima49.48 GOBIERNO DE CHILE. Política Oceánica Nacional de Chile, 3. Seguridad y Océanos. pp43-45. [En línea]. Ministeriode Relaciones Exteriores. [Fecha de consulta: 25 de mayo de 2018]. Disponible en https://minrel.gob.cl49 DFL 292. 1953 (modificada) “Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante”.50 MDN. Op. Cit. pp. 66–67.51 MINISTERIO DE JUSTICIA. Código Aeronáutico. [En línea]. Biblioteca del Congreso Nacional. [Fecha de consulta: 27de mayo de 2918]. Disponible en https://www.dgac.gob.cl52 Se refiere al derecho inmanente de legítima defensa individual o colectiva, en caso de ataque armado contra unmiembro de la ONU. www.anepe.cl16

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALpolíticas de estado, la conducción del Gobierno, la Agencia Chilena del Espacio dependientela defensa, la seguridad pública y las entidades de la Subsecretaría de Aviación, pasandoprivadas relacionadas con la explotación del posteriormente en el año 2008 a la Subsecretaríaespacio aéreo. de Economía. Sus objetivos principales son53:El Sistema Aeroespacial es un bien social, •Regular el uso de la tecnología espacial paraque integra las capacidades incrementar las capacidadesaeronáuticas, espaciales “En los últimos años la productivas del país.y humanas. La tecnología actividad aeronáutica ha •Promover la integraciónespacial ha pasado a ser incorporado una nueva internacional, regional yuna herramienta usada por dimensión, la espacial, lo que vecinal.diversos organismos como derivó en la consolidaciónuniversidades, centros de de un Sistema Aeroespacial •Coadyuvar a las necesidadesinvestigación y empresas, estratégicas de seguridad ydebiendo depender de otros chileno, en el que interactúan defensa. las políticas de estado, laEstados para obtener la conducción del Gobierno, El Plan Frontera Norteinformación, los serviciosy las imágenes satelitales. la defensa, la seguridad El Plan Frontera Norte (PFN),En el ámbito internacional,los criterios que orientan la pública y las entidades dado a conocer a fines delpolítica espacial son: privadas relacionadas con año 2011 por los ministros de la explotación del espacio Interior y Seguridad Pública y•Defender el principio de que de Defensa necesariamente,el espacio ultraterrestre es aéreo. ” está orientado a lograrpatrimonio común de la humanidad, conforme una efectiva coordinaciónlo establece la legislación internacional. interagencial en las fronteras terrestres y marítimas de las regiones de Arica y Parinacota,•Promover el uso pacífico del mismo espacio. Tarapacá y Antofagasta. Su objetivo es evitar el•Cautelar la soberanía y la seguridad nacional. ingreso y salida de droga y contrabando a través de puertos, zonas costeras no habilitadas,•Promover la cooperación y la integración en la complejos fronterizos y paso no habilitadosregión. terrestres.En el ámbito nacional, los criterios que orientan Los actores involucrados en este Plannuestra política consideran que, respecto de la son: Carabineros de Chile, la Policía deseguridad y la defensa, el uso del espacio se Investigaciones, la Armada de Chile, a travéshará de acuerdo con las normas internacionales de la Dirección General del Territorio Marítimoy favoreciendo la cooperación en proyectos y Marina Mercante, el Servicio Nacional deconjuntos entre entidades civiles y del sector Aduanas y el Servicio Agrícola y Ganadero54.Defensa. Para lo anterior y con el objeto de queChile pueda disponer de capacidades propias Junto con la coordinación de las actividades aen la actividad espacial, el año 2001 se creó desarrollar por cada una de las instituciones y53 MDN. Op. Cit. p. 67.54 VILLEGAS Vicencio Mario. El plan frontera norte: descripción, implementación y coordinación interagencial. Desafíosnacionales en un contexto internacional complejo. ANEPE. N° 27. 2013. www.anepe.cl 17

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018agencias involucradas, el Plan considera una Reflexiones finalesalta inversión en equipamiento y tecnología Desde su concepción primaria, las fronterasde comunicaciones y de procesamiento de fueron pensadas y diseñadas para proteger,información. contener o evitar el paso de personas, bienesLas actividades relativas al PFN no se orientan o mercancías no deseables. En torno a ellas seexclusivamente a los hechos que ocurren en enfatizó el carácter nacional donde la protección,territorio nacional, sino que buscan redes de a través del control o la defensa, ha sido la normaextensión a los países vecinos y a la región, que orienta las políticas, iniciativas y medidashaciendo uso de los acuerdos internacionales adoptadas por los Estados.en materias de seguridad y principalmente los Sin embargo, determinadas configuracionesintercambios técnicos entre territoriales artificiales o “... determinadas antojadizas, junto coninstituciones y agencias los fenómenos sociales producto de la globalizaciónafines. configuraciones territoriales y el incremento de lasUno de los marcos jurídicos artificiales o antojadizas,importantes para los fines junto con los fenómenosindicados anteriormente es la sociales producto de la comunicaciones y lasDeclaración de Seguridad de globalización y el incremento informaciones, han originadolas Américas, del año 200355, de las comunicaciones movilidades espontáneasen la que junto con describir y las informaciones, han que traspasan, física o originado movilidades virtualmente las fronteras,las nuevas amenazas y uniendo espacios y espontáneas que traspasan, ciudades fronterizas yotros desafíos, señala que física o virtualmente las generando el fenómeno de la transfrontericidad, inclusolos estados del Hemisferio fronteras, uniendo espacios a pesar de la existencia de y ciudades fronterizas y límites y las dificultades quereconocen diferentes generando el fenómeno de laperspectivas y prioridadesa su seguridad, por lo quela arquitectura de esta debeser flexible y contemplar las transfrontericidad,...” en ocasiones representa elparticularidades de cada cruce.subregión y cada Estado. Siendo la corrupción El fenómeno de lo transfronterizo se manifiestaun problema mayor en la Región, existiendo intensamente al interior de la Comunidadcomo agravante la gran cantidad de problemas Europea, pero también en otras regionessociales, derivado de inequidades y falta de del planeta aun cuando no existan acuerdosoportunidades y la sofisticación de las redes especiales, como por ejemplo en la fronteradel crimen organizado, la potencialidad de un entre México y los EE.UU de NA., antes de laincremento sostenido de los riesgos, no solo crisis migratoria, en Centro América y tambiénen la frontera norte, sino en todo el territorio en el norte de Chile, entre Tacna y Arica, pornacional se incrementa día a día. señalar solo algunos ejemplos.55 DECLARACIÓN DE SEGURIDAD DE LAS AMÉRICAS. [En línea]. Suscrita en Ciudad de México. [Fecha de consulta:5 de junio de 2018]. Disponible en http://www.oas.org. www.anepe.cl18

DE LA PROTECCIÓN DE LAS FRONTERAS, A LA GESTIÓN DE LAS FRONTERAS: EXPERIENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA APLICABLES AL CASO NACIONALHoy la transfrontericidad no debe analizarse regiones centro y sur, hoy son calificadas comotan solo desde una perspectiva sociológica, una de la más violenta del mundo, con índicessino también incorporar otros factores de de criminalidad en permanente aumento,naturaleza física, como son los recursos expansión e internacionalización, al trasponernaturales compartidos, los ríos, los yacimientos las fronteras con relativa facilidad. Estade minerales, los acuíferos, los corredores inseguridad de las fronteras afecta la movilidadbioceánicos y todo aquello que genera algún de las personas, los bienes y los capitales, puesefecto en las condiciones de seguridad y de los Estados se ven obligados a fortalecer losdesarrollo de los Estados. mecanismos de control aduanero y migratorio,ecidyecEleaasnilfgmerpráoaherbcellocelitndaatyesrtesdroe,lostEeraaessaúmnstclasptptsindomedluiaorcoesaeci,satyssiaaol,mnsdfniuclaeaeedidsalngf,éudoltameceeelaennedstpnleudaootneeessdr eiilnemdgsacpiiitcveioo“mtinnLsduiddaiuaaaboladcnleelncahseieatssouancunmdreaeeeselsneaenafzraxlarigaaieozscúnadelgnatsreaebdEahmnlaansaesisdtceroaaoendretool ,tráledcanponaenersssooubgtiopptcsiaolniaiiaatatciaívdisenncooesiofdsnoss,nos.ramtuyietenuaflfaleclioenicosynatr.nolemSlasolaaelesicdusngiamiódteeednenmeleniptrddtoraoleeeas,,organismos internacionales instancias de acción común La naturaleza de lashasta los grupos criminales, actuales amenazas hace de tipo bi o multilateral, imposible su enfrentamientopasando por las empresas buscando desarticular con acciones aisladas o individuales de algún Estado,transnacionales, los o debilitar las redesmigrantes, las asociaciones transfronterizas.”civiles y religiosas y diferentes siendo necesario generargrupos de presión e influencia. instancias de acción comúnLas fórmulas para hacer frente a este fenómeno de tipo bi o multilateral, buscando desarticular oson diversas y van desde la expansión de las debilitar las redes transfronterizas. Una primeraatribuciones del Estado, mediante formas de forma de asociación entre–Estados son losgobierno más autoritarias o empoderadas o bien mecanismos de coordinación técnica entreun aumento de la cooperación transfronteriza, organismos pares, como por ejemplo entre lasespecialmente en la lucha contra el crimen policías, los servicios de aduanas o de controlesorganizado transnacional y el terrorismo. fitosanitarios. Sin embargo, la magnitud delAmbas fórmulas, sin importar los matices de problema aconseja radicar la planificación y lasu eventual aplicación, importan algún grado coordinación de estas acciones en el más altode limitación de las libertades individuales y los nivel gubernamental, esto es en los gobiernoscostos asociados a una decisión política de esa nacionales y regionales.naturaleza. Europa, desde hace ya medio siglo, vieneLas amenazas transnacionales, y desarrollando instancias de coordinación yparticularmente aquellas asociadas al crimen colaboración entre los Estados con interesesorganizado, han sido reconocidas como uno de comunes. El proceso podría calificarse delos riesgos que más afectan hoy la seguridad natural y progresivo pues transitó, a pasosde los Estados, por cuanto amenazan su ininterrumpidos, desde la simple coordinaciónestabilidad económica, social y política. El fronteriza a la cooperación multilateral, paracontinente americano y especialmente las finalizar en el mecanismo de integración que www.anepe.cl 19

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 10 - 2018hoy representa la Comunidad Europea y sus de ocurrencia y del grado de afectación a losmúltiples instrumentos que la operacionalizan, intereses nacionales.como son la Constitución Europea y elConvenio de Schengen y una institucionalidad •Un sistema de información, de inteligencia y deen la que destaca el Parlamento Europeo intercambio de datos que asegure oportunidady la Agencia Europea para la Gestión de y certeza en la toma de decisiones.la Cooperación Operativa en las FronterasExteriores de los Estados Miembros de la •Una masa crítica que permita conformar unaUnión Europea (FRONTEX). Sin embargo, comunidad de expertos en materias de gestiónel sistema no respondió con oportunidad y fronteriza, tanto en los niveles de dirección comoeficacia frente a los atentados terroristas que en los de operación y de combate del crimenhan afectado a Europa, ni tampoco frente al organizado u otros delitos.nuevo fenómeno migratorio, al menos esa es lasensación de algunos países de la Comunidad •Un sistema de alerta temprana de carácterEuropea que resolvieron reanudar los controles dinámico, para detectar, prevenir y combatir elintrafronterizos, especialmente en aquellas crimen organizado, facilitando la cooperaciónfronteras comunes con los países de ingreso al entre organismos y el intercambio oportuno deespacio Schengen. L información pertinente y fiable.os cuestionamientos al sistema comunitario •Procesos flexibles que faciliten la adaptación aafectaron los principios mismos en los que las incertidumbres y evoluciones del entorno.descansa el acuerdo, como son la confianza,la solidaridad y la corresponsabilidad entre En el caso de la región sudamericana, esEstados. La lección aprendida de esta evidente que existen muchas limitaciones paralimitación comunitaria es su poca capacidad de avanzar en modelos de integración similares alanticipación y de adaptación a la evolución de de la Unión Europea. Las asimetrías políticas,nuevos riesgos y amenazas. económicas y sociales hacen que los Estados aun no lleguen a la convicción de que los beneficiosEl modelo actual de integración territorial y de de una gobernanza cooperativa o comunitaria,gestión fronteriza de la Comunidad Europea, en materias de Seguridad y Defensa, seríanes el resultado de más de cincuenta años de mayores que los costos asociados.avances y retrocesos, de aciertos y errores yfinalmente de limitaciones y fortalezas. Entre En efecto, este tipo de acuerdo lleva implícitasus fortalezas podemos encontrar un conjunto la sesión de autonomía, de capacidad dede atributos, tanto de la organización como resolución, de atribuciones y, en suma, delde sus procesos, que deben ser tomados en ejercicio de la soberanía plena. Las fórmulascuenta a la hora de definir un modelo adecuado adecuadas entonces parecen ser la cooperaciónde gestión de fronteras, como son: transfronteriza de carácter bi o multilateral e internamente una efectiva coordinación•La capacidad de identificar las amenazas, interagencial, con una planificación y direcciónlevantar los potenciales escenarios de riesgo desde el más alto nivel, del tipo “top down” y unay jerarquizarlos en función de la probabilidad ejecución descentralizada regional y localmente. www.anepe.cl20

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DIRECCIÓN DE LA REVISTA DIRECTOR Luis Farías GallardoMagíster en Ciencias Militares por la Academia de Guerra del Ejército,Magíster en Gerencia y Políticas Públicas por la Universidad AdolfoIbáñez. Profesor Militar de Academia en la asignatura de HistoriaMilitar y Estrategia. Cuenta con diversas publicaciones en revistas ylibros. Se ha desempeñado como Observador de Naciones Unidasen Medio Oriente y Agregado de Defensa en Estados Unidos CONSEJO EDITORIALCarlos Ojeda Bennett Fulvio Queirolo PelleranoMagíster en Ciencias Militares con mención en Magíster en Ciencias Militares con mención enPlanificación Estratégica de la Academia de Planificación Estratégica de la Academia deGuerra del Ejército; Magister en Prospectiva Guerra del Ejército; Magister en Ciencia Política,en Asuntos Internacionales de la Universidad Seguridad y Defensa en la Academia Nacionalde Paris V; Profesor Militar de Academia en las de Estudios Políticos y Estratégicos; Profesorasignaturas de Historia Militar y Estrategia, y Militar de Academia en la asignatura de Historiade Geopolítica; Doctor en Ciencia Política de la Militar y Estrategia; Diplomado en Estudios deUniversidad de Paris V. Seguridad y Defensa, y Operaciones de Paz de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos. Bernardita Alarcón CarvajalMagíster en Ciencia Política, Seguridad yDefensa de la Academia Nacional de EstudiosPolíticos y Estratégicos, Historiadora y CientistaPolítica de la Universidad Gabriela Mistral,Bachiller en Ciencias Sociales en la misma casade estudios, Diplomado en Estudios Políticos yEstratégicos ANEPE