APUNTES DE CLASE 1 FORMATO

Economía Pública La Política Fiscal Docente Álvaro Javier Vargas Villamizar

La Política Fiscal Contenido Introducción ..................................................................................................................... 2 1. Generalidades de la política fiscal ......................................................................... 3 2. Conceptos elementales de la política fiscal .......................................................... 4 3. El balance fiscal....................................................................................................... 6 4. La deuda pública ..................................................................................................... 7 5. Los instrumentos de la política fiscal..................................................................... 8 Referencias bibliográficas............................................................................................... 9 Introducción La política fiscal ocupa uno de los principales puestos dentro del análisis económico. Las implicaciones macroeconómicas que posee son significativas en cuanto al curso que podría tener la economía en el corto, mediano y largo plazo. Su influencia puede observarse de manera directa a través de la medición del Producto Interno Bruto visto desde la demanda agregada. Cuando se cuantifica el PIB desde el gasto como ������������ = ������ + ������ + ������ + (������ − ������) en donde ������ es igual al consumo privado, ������ son las inversiones privadas y ������ es el gasto público (que aquí denominamos política fiscal) y ������ − ������ son las exportaciones netas; se evidencia que un aumento del gasto público impacta directamente en un aumento del Producto Interno Bruto. Por esta razón, es que estudiar y analizar el comportamiento de la política fiscal forma parte del quehacer fundamental de cualquier persona que esté interesada en las finanzas públicas; debido a que permite entender los mecanismos bajo los cuales el Estado se financia y ejecuta sus rubros tanto en funcionamiento como en inversión. El propósito de la presente sección es exponer al estudiante los aspectos más importantes de la política fiscal en términos macroeconómicos. Específicamente se desea introducir al lector a los conceptos elementales que son utilizados por los economistas a la hora de entender las dinámicas fiscales del Estado colombiano. Lo

anterior se logrará a través de una serie de conceptos básicos macroeconómicos que guiarán al estudiante a lo largo de la sección. También se han propuesto una serie de actividades que permitan desarrollar las competencias del hacer y afianzar las del comprender. En concordancia con lo anterior, la correcta ejecución de una política fiscal saludable le permite a la economía en el corto, mediano y largo plazo establecer planes que le den la posibilidad de generar escenarios de fluctuaciones macroeconómicas menos volátiles, crear confianza en los inversionistas y fomentar el consumo interno. Cuando hay evidencia de la ejecución de una política fiscal responsable las calificadoras de riesgo aumentan el puntaje del país, favoreciendo el acceso a deuda pública de menor costo y convirtiendo a la nación en un destino atractivo para la inversión extranjera directa e inversión extranjera de portafolio. El presente documento estará dividido en cinco cortos capítulos en los cuales se abordarán temas generales relacionados con la política fiscal aplicada a Colombia. Se espera que una vez finalizada la lectura del texto el lector esté familiarizado con los conceptos más elementales en cuanto a la política fiscal y el gasto público. 1. Generalidades de la política fiscal A pesar de que de forma generalizada la gente suele creer que la economía está mucho mejor cuando las decisiones se toman desde el sector privado y bajo contexto de amplia competencia, en algunos casos se justifica la participación y dirección del Estado en términos económicos. Existen casos en donde, por ejemplo, es una función pública garantizar la justicia, la seguridad y el orden. Por lo tanto, se evidencia claramente que este tipo de servicios no podrían ser proveídos por un privado. Esta clase de provisión que otorga el sector público podría entenderse desde la lógica económica como un bien público, dicho de otro modo, aquellos bienes que el mercado por sí solo no está en la capacidad de suministrar a las personas. Desde la perspectiva de los economistas, los bienes públicos deben cumplir con ciertas características: la primera de ellas es que el bien no debe ser excluyente, es decir, que no se le puede impedir a nadie su uso bajo ningún concepto. La segunda de ellas es que no debería ser rival; en otras palabras, hace referencia a que el uso por parte de una persona no le impida a otra darle uso también. El problema con los bienes públicos es que en ocasiones suelen ser objeto de un problema en la economía llamado la “tragedia de los comunes” que surge ante la inexistencia de derechos de propiedad o una

administración bien definida, que termina causando una conducta depredadora por parte de la sociedad haciendo que estos bienes se deprecien de una manera más acelerada. Un ejemplo de la tragedia de los comunes son el deterioro de las carreteras, andenes, lugares públicos, vehículos de transporte público, etc. En este sentido, la función del Estado es garantizar y proteger el buen estado de estos bienes públicos en la búsqueda de maximizar el beneficio social a través de mecanismos eficientes. De acuerdo con Cárdenas (2014) son parte de las funciones del Estado las siguientes: • Proveer bienes públicos (bienes y servicios que el mercado no produce por sí mismo o en las magnitudes necesarias). o Bienes meritorios o Bienes comunales o Control de externalidades • Propender por mayor competencia en los mercados o Regular los monopolios naturales y los servicios públicos. • Proteger a los desamparados o Garantizar la igualdad de oportunidades a la población que está en situación de vulnerabilidad como por ejemplo niños ancianos y personas en situación de discapacidad. • Estabilizar el ciclo económico o Evitar las grandes fluctuaciones en el ingreso y consumo de las personas en general ante cambios en el ciclo económico. Desde la lógica económica el Estado tiene unas funciones muy específicas encaminadas a promover el bienestar social a través de la correcta administración de los recursos públicos. Esto lo logra en la ejecución de lo que para efectos del presente curso se llamará política fiscal o en otros contextos llamado Presupuesto General de la Nación. 2. Conceptos elementales de la política fiscal Como lo señala Cárdenas (2014) de acuerdo con Atkinson y Stiglitz (1980) presentando su texto clásico sobre economía pública en donde señala que las decisiones del gobierno afectan a la sociedad de manera constante y tal como diría Benjamín Franklin “nada es tan seguro como la muerte y los impuestos”. Es necesario reconocer que en algún momento no solo somos contribuyentes de los bienes públicos, sino que en ocasiones también nos convertimos en receptores de dichos bienes o de dichas externalidades. Ejemplo de ello es cuando se utilizan los servicios de seguridad que

provee el Estado como la policía o las fuerzas militares, el uso de carreteras públicas, puentes, parques, o el acceso al sistema de justicia. Desde un punto de vista más amplio, podría manifestarse que el papel del Estado va mucho más allá y se encarga de mantener las reglas del juego estables (instituciones fuertes), defender a los consumidores de las prácticas anticompetitivas de algunas empresas que tienen poder de mercado, o mantener los derechos de propiedad o la estabilidad jurídica son otros ejemplos. Entonces, podría entenderse que la participación del Estado desde la óptica económica abarca una dimensión totalmente transversal. Para empezar, en este apartado se van a llamar a política fiscal a las acciones que se toman por parte del Gobierno Nacional para ejecutar el Presupuesto General de la Nación. Se llamará finanzas públicas no sólo a los impuestos y el gasto público, sino que además se incluirá allí la participación que posee el Estado en los mercados de capitales y de deuda, también su participación en el sector real y la producción nacional como las acciones que posea en algunas sociedades de economía mixta. De acuerdo con lo anterior, se puede evidenciar que el papel del Estado ostenta distintas funciones dentro de las cuales se pueden clasificar: el gobierno general (también llamado administraciones públicas), las empresas públicas no financieras, las instituciones públicas financieras y la banca central. El común denominador de las administraciones públicas es que garantiza su funcionamiento a través de los impuestos, los aportes o las transferencias. En cambio, con las empresas públicas no financieras se recauda su operación a través de la venta de los bienes y servicios que producen. Por último, las entidades financieras públicas son aquellas que se dedican a la intermediación de recursos financieros como por ejemplo el Banco Agrario de Colombia o el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras FOGAFIN. De acuerdo con Cárdenas (2014) el sector público consolidado está estructurado de la siguiente forma: • No financiero o Administración pública o gobierno general § Administración central • Gobierno central y establecimientos públicos de orden nacional § Administración descentralizada • Gobiernos territoriales y establecimientos descentralizados § Seguridad social

§ o Empresas no financieras § Empresas industriales y comerciales § Empresas de servicios públicos § Empresas públicas departamentales y municipales • Financiero o Bancos de propiedad estatal y otras entidades financieras o FOGAFIN • Banca central Es necesario destacar que el gobierno general puede subdividirse a su vez en la administración central, la administración descentralizada y las entidades de seguridad social. La administración central incluye al Gobierno Nacional Central (GNC) (presidencia, ministerios, departamentos administrativos, congreso, rama judicial y los establecimientos públicos nacionales). Adicionalmente, incluye los órganos de control del Estado y del poder electoral. Por otra parte, la administración descentralizada está conformada por las gobernaciones departamentales, las alcaldías municipales y los establecimientos descentralizados que en cada territorio se hayan creado. 3. El balance fiscal De forma tradicional de acuerdo con lo que señala Cárdenas (2014) la contabilidad fiscal utiliza tres definiciones alternativas en el sector público como lo son: • El Gobierno Nacional Central que para todos los efectos de el presente módulo se llamará GNC que es el encargado de administrar los recursos centrales del país. • El Sector Público No Financiero SPNF en el cual están incluidas las administraciones públicas como las empresas del sector real. • El Sector Público Consolidado SPC en el cual están incluidos las instituciones financieras y la banca central. Se entiende como balance fiscal al balance primario que se hace para un periodo y que generalmente suele ser de un año. Está definido como la diferencia existente entre los ingresos que se reciben y los gastos que corresponden a las operaciones corrientes y de inversión del Estado. Con el propósito de obtener un resultado fiscal final se descuenta también los intereses pagados y las comisiones del servicio de la deuda.

En el caso hipotético en donde los gastos llegasen a superar los ingresos se podría afirmar que existe un déficit fiscal. En el caso contrario, en donde los ingresos sean mayores que los egresos se pueden afirmar que existe un superávit fiscal. También, en el balance fiscal se puede determinar el monto de los préstamos que el Estado debe adquirir para poder financiar su operación o realizar las inversiones que se haya trazado. En términos generales podría decirse que la política fiscal es la decisión discrecional que toman las autoridades que componen el gobierno y que podrían llevar a que exista un superávit o un déficit. De esta forma, el gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público deberá establecer qué hacer con los dineros resultantes en caso de superávit o cómo financiar el faltante en caso de déficit. 4. La deuda pública La deuda en el sector público surge como la acumulación de déficit fiscal a lo largo del tiempo. Se puede decir que los países en la actualidad se encuentran endeudados debido a que en el pasado tomaron decisiones de política fiscal que los llevaron a gastar más de lo que efectivamente recibieron. En la medida en que un país aumente su nivel de deuda como porcentaje del Producto Interno Bruto, aumentará también su nivel de riesgo; por lo tanto, se esperaría que endeudarse sea cada vez más costoso. Una estrategia importante que se realiza a nivel macroeconómico por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es crear proyecciones realistas y estables sobre los ingresos fiscales en los años venideros. De esta forma, los posibles inversionistas de deuda púbica tienen la posibilidad de encontrar más certeza en su capital y estarían dispuestos a otorgar préstamos a menores tasas de interés. En cuanto al manejo de la deuda pública Cárdenas (2014) recomienda que se deben evaluar los siguientes elementos: • Los riesgos asociados al mercado en cuanto a las modificaciones de las tasas de interés. • Los riesgos de rotación de la deuda relacionados con la dificultad de reponer créditos vencidos. • Los riesgos de liquidez relacionados con no encontrar préstamos en el mercado. En síntesis, la estabilidad macroeconómica de un país depende en una porción realmente significativa del manejo que se le dé a la política fiscal. Se espera que un manejo responsable fiscal permita a la economía crear escenarios más optimistas y estables en donde se reduzcan los riesgos de la volatilidad y se minimicen las

probabilidades de entrar en una desaceleración, o en el peor de los casos en una contracción económica. 5. Los instrumentos de la política fiscal Desde el sentido más etimológico posible, cuando se habla de política fiscal se refiere a la manera en que las autoridades económicas están utilizando los recursos del Estado. El propósito de la política fiscal es financiar la operación del Estado y redistribuir la riqueza entre las personas más vulnerables. De modo que, una política fiscal adecuada gravaría con más impuestos a las personas o empresas más adineradas y transferiría estos fondos a los que menos recursos poseen. Cuando aumenta el gasto público los economistas suelen llamar a este fenómeno política fiscal expansiva. En el caso contrario, en donde se disminuye el gasto público se le suele llamar política fiscal contractiva. Uno de los instrumentos más importantes de la política fiscal es la tributación, esta es una actividad que proviene desde tiempos inmemoriales. La lógica es bastante sencilla, el Estado exige que las personas o empresas que se dedican a cualquier actividad económica transfieran parte de los excedentes económicos a sus arcas con el propósito de que a futuro puedan beneficiarse de las externalidades de la operación pública. En el mundo existen muchas clases de impuestos, sin embargo, la mayoría de ellos se establecen aplicando una tarifa porcentual a una actividad específica a la que suele conocerse como base gravable. Generalmente altas tarifas pueden reducir la base gravable al estimular un incremento en la informalidad de la economía. En cuanto al direccionamiento de los impuestos, podría decirse que existen dos principales tipos de impuestos: los directos y los indirectos. Los impuestos directos son aquellos que gravan a una persona o empresa en específico, y generalmente están destinados a cobrar una parte sobre el patrimonio que estas posean. Un ejemplo de impuesto indirecto suele ser el impuesto de renta, el impuesto predial o el impuesto vehicular. Por otra parte, los impuestos indirectos son aquellos que generalmente gravan el consumo o las transacciones y se cobran a todas las personas por igual sin importar su nivel de ingresos o patrimonio. Un impuesto común e indirecto es el IVA que se cobra por las compras de ciertos productos o servicios independientemente de quién sea el comprador, también se encuentran otro tipo de impuestos al consumo como a las bebidas alcohólicas y los aranceles que son impuestos a las importaciones.

Una política tributaria equitativa y responsable es aquella en donde se gravan a las personas o empresas de forma justa. Sin embargo, aquí surge una dificultad debido a que la justicia es un concepto subjetivo y difícil de definir. Por tal razón, de acuerdo con Cárdenas (2014) existen tres diferentes principios que podrían tenerse en cuenta para lograr una tributación más equitativa que son los siguientes: • El principio de beneficio que indica que las personas o empresas deberían contribuir de manera proporcional al beneficio que obtienen del Estado. • El principio de la capacidad de pago en donde se señala que las personas o empresas deberían tributar en función de su patrimonio o ingresos. • El principio de equidad vertical que está basado en que las personas con mejores condiciones económicas paguen proporcionalmente más. El principio de beneficio suena bastante interesante en el papel, no obstante, en términos económicos es muy complejo cuantificar cuánto es el beneficio proporcional que cada una de las personas o empresas obtiene del Estado. En cuánto al principio de capacidad, es un poco más fácil establecer la carga tributaria debido a que el patrimonio y los ingresos suelen ser variables relativamente fáciles de observar. Sin embargo, en escenarios de alta informalidad este tipo de tributación podría llevar a la evasión de impuestos. Por último, el principio de la equidad vertical también podría ampliarse al de equidad horizontal, en donde se asume que personas con características económicas similares deberían tributar de la misma forma. Con base en lo anterior se puede afirmar que un impuesto es considerado progresivo cuando recae proporcionalmente de una manera más alta en las personas que tengan mayor capacidad económica y a su vez más baja en aquellas más vulnerables. En cambio, un impuesto se puede catalogar como regresivo cuando el porcentaje de tributación no está en función de la capacidad económica del contribuyente. Entonces, el diseño de un sistema tributario óptimo es una tarea compleja porque dependerá de la estructura económica de cada país. A pesar de ello, uno de los logros importantes de la política tributaria es intentar disminuir los niveles de desigualdad social preexistentes. Referencias bibliográficas Atkinson, A. y Stiglitz, J. (1980). Lectures y public economics. McGraw Hill Book Co. Cárdenas, M. (2014). Introducción a la Economía Colombiana, Alfaomega Editores.