2.บทความคดี ศป.กลาง แดง 229-58 - นางดนัยพร [14-01-63]

ถอื วา่ “ร”ู้ กฎหมายระเบียบดว้ ยหนา้ ที่ราชการ แม้ “ไม่เคยม”ี ประวตั เิ สอ่ื มเสยี ก็ไมเ่ ปน็ เหตุให้ลดโทษ คดีนี้แม้จะเป็นการกระทาของข้าราชการประเภทอื่นท่ีมิใช่ข้าราชการพลเรือนสามัญ แต่หาก กฎหมายเฉพาะของสว่ นราชการนั้นได้มีการกาหนดให้นากฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับ แก่การบริหารงานบุคคลของข้าราชการประเภทน้ันด้วยโดยอนุโลม ก็สามารถนาไปเป็นแนวทางในการวนิ ิจฉัย การกระทาของขา้ ราชการประเภทต่างๆ ได้เช่นเดียวกัน ในการปฏิบัติหน้าที่ราชการนั้น ข้าราชการจะต้องประพฤติปฏิบัติตนให้อยู่ในระเบียบวินัย อย่างเคร่งครัด และเป็นแบบอย่างท่ีดีทั้งต่อข้าราชการที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือข้าราชการด้วยกันเอง ตลอดจน ประชาชนทั่วไป หากข้าราชการผู้ใดประพฤติตนในลักษณะที่เป็นการกระทาการอันได้ช่ือว่าเป็นผู้ประพฤติชั่ว อย่างร้ายแรง ย่อมถือได้ว่าข้าราชการผู้น้ันกระทาผิดวินัยอย่างร้ายแรงและอาจถูกลงโทษปลดออกหรอื ไล่ออก จากราชการตามมาตรา 85 (4) ประกอบมาตรา 97 วรรคหนง่ึ แห่งพระราชบญั ญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 ทั้งนี้ การพิจารณาพฤติการณ์การกระทาความผิดกับระดับโทษ จะต้องมีความเป็นธรรมและ เหมาะสมกันด้วย โดยพิจารณาตามข้อเท็จจริงที่เกิดข้ึนประกอบพฤติการณ์ของการกระทาความผิดที่เกิดขึ้น เปน็ กรณๆี ไป ข้อเท็จจริงในคดีน้ีมีว่า หน่วยตรวจสอบของราชการแห่งหนึ่งได้รับเรื่องร้องเรียนว่า ผู้ฟ้องคดี เป็นข้าราชการในสังกัดหน่วยตรวจสอบน้ัน ได้กระทาการเบกิ ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการจากหน่วยงาน ตน้ สังกัดและจากหน่วยงานอ่ืนในการเดินทางคราวเดียวกัน อันเป็นการเบิกค่าใชจ้ ่ายในการเดินทางไปราชการ ซ้าซ้อนกัน และยังเดินทางไปจังหวัดที่มิได้รับอนุมัติให้เดินทางไปราชการจากผู้บังคับบัญชา ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 1 ในฐานะผู้บังคับบัญชาของผู้ฟ้องคดี จึงแต่งต้ังคณะกรรมการสอบสวนเพ่ือดาเนินการสอบสวนเรื่องดังกล่าว ซง่ึ พิจารณาแลว้ เหน็ วา่ ผู้ฟอ้ งคดีและคณะกระทาความผิดวินัยฐานเป็นข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยจงใจ ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบของทางราชการ รายงานเท็จต่อผู้บังคับบัญชา และประพฤติช่ัวอย่างร้ายแรง อันเป็นการกระทาผิดวินัยอย่างร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีท่ี 1 จึงมีคาสั่งลงโทษปลดผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ และ ให้คืนเงินค่าพาหนะเดินทางทีไ่ ด้รบั ไปโดยไม่มีสทิ ธิแก่ทางราชการ ตอ่ มาผู้ฟอ้ งคดีมหี นงั สอื อุทธรณ์คาสง่ั ดงั กล่าว แตผ่ ู้ถูกฟอ้ งคดีท่ี 2 ซึ่งเป็นคณะกรรมการผู้มีอานาจ พิจารณาอุทธรณ์พิจารณาแล้วมีมติให้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีจึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้มีคาพิพากษา หรือคาสงั่ เพกิ ถอนคาส่ังลงโทษปลดผฟู้ ้องคดอี อกจากราชการ และใหผ้ ฟู้ อ้ งคดีกลบั เขา้ รับราชการตามเดมิ คดีนี้มีประเด็นที่น่าสนใจก็คือ พฤติการณ์การกระทาของผู้ฟ้องคดีท่ีเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ไปราชการซาซ้อนกัน รายงานเท็จต่อผ้บู ังคับบัญชา และเดินทางไปจังหวดั ท่ีมิได้รบั อนมุ ัติใหเ้ ดนิ ทางไปราชการ จากผูบ้ ังคับบัญชา ถือเป็นการกระทาความผิดวินัยฐานประพฤติชั่วอย่างร้ายแรงหรือไม่ ? การลงโทษปลดออก จากราชการเหมาะสมกับการกระทาความผิดดังกล่าวหรือไม่ ? และการไม่เคยมีประวตั ิเส่ือมเสียหรือถูกกล่าวหา วา่ กระทาผิดวนิ ยั จะเป็นเหตใุ หโ้ ทษที่จะลงลดนอ้ ยลงหรือไม่ ?

๒ ศาลปกครองกลางวนิ ิจฉัยในคดีหมายเลขแดงที่ 229/2558 ว่า ผู้ฟอ้ งคดแี ละคณะได้รับอนุมัติ จากผูบ้ ังคบั บัญชาให้เดินทางไปราชการเพ่ือตรวจสอบหน่วยงานแห่งหน่ึงในจงั หวดั นครสวรรค์ จงั หวัดเชียงใหม่ จังหวัดขอนแก่น และจังหวัดราชบุรี แต่ผู้ฟ้องคดีกลับเดินทางไปจังหวัดอื่นนอกเหนือจากที่ได้รับอนุมัติ ได้แก่ จังหวัดอุบลราชธานี จังหวัดนครราชสีมา จังหวัดสงขลา จังหวัดนครศรีธรรมราช และจังหวัดสุราษฎร์ธานี โดยเจ้าหน้าท่ีของหน่วยงานแห่งน้ันได้ดาเนินการขอยืมเงินทดรองราชการเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในส่วนค่าพาหนะ ในการเดินทางโดยเคร่อื งบินและรถตู้ หลังจากเดินทางกลับจากการไปตรวจราชการ ผู้ฟ้องคดีได้ขอเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไป จังหวัดต่างๆ จากหน่วยงานต้นสังกัดของตน คือ ค่าเบ้ียเลี้ยง ค่าเช่าท่ีพัก และค่าพาหนะ โดยผู้ฟ้องคดีระบุใน ใบรับรองแทนใบเสรจ็ รบั เงนิ วา่ ผู้ฟอ้ งคดีและคณะเดินทางโดยรถรับจ้าง รถโดยสารปรบั อากาศ และรถสามล้อ ขอเบิกเงนิ ค่าใช้จา่ ยในการเดนิ ทางไปตรวจราชการในจงั หวัดเชยี งใหม่ จงั หวดั ขอนแกน่ และจังหวัดราชบรุ ี โดย มิไดแ้ จ้งต่อหน่วยงานต้นสังกดั ว่าหน่วยงานแหง่ นันได้ออกคา่ พาหนะในการเดินทางให้แก่ผู้ฟ้องคดแี ละคณะแล้ว ซงึ่ เป็นการขอเบิกเงนิ คา่ ใช้จ่ายในการเดินทางจากงบประมาณของทางราชการในส่วนค่าพาหนะในการเดินทาง ซ้าซ้อนและเกินจากที่จ่ายจริง เป็นการเสนอรายงานการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางเป็นเท็จต่อผู้บังคับบัญชา แม้ว่าต่อมาผู้ฟ้องคดีจะได้นาเงินค่าพาหนะในการเดินทางส่วนที่รับเกินไปน้ันคืนใหแ้ ก่หน่วยงานแห่งน้ันแล้วก็ตาม แต่การคืนเงินดงั กลา่ วก็ได้เกดิ ข้ึนภายหลังจากมีผรู้ ้องเรียนเร่ืองนัน้ เปน็ เวลานาน เม่ือผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าท่ีสังกัดหน่วยตรวจสอบ ทาหน้าที่ตรวจสอบด้านการบัญชีและการเงิน ให้กับสว่ นราชการต่างๆ ให้เป็นไปโดยถกู ตอ้ งตามกฎหมาย ซึ่งถอื ว่าเป็นผู้ท่ีรรู้ ะเบียบและกฎหมายเก่ียวกับการเงิน รวมทังระเบียบในการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการเป็นอย่างดี การได้รับโทษปลดออกจากราชการ ตามนัยมาตรา ๘8 วรรคสอง (๔) แห่งพระราชบัญญตั ริ ะเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ จึงเหมาะสมแลว้ ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีไม่เคยมีประวัติประพฤติเสื่อมเสีย หรือทุจริตต่อหน้าที่ราชการ และไม่เคย ถูกตังกรรมการสอบสวน หรือถูกกล่าวหาว่ากระทาผิดวินัย ก็ไม่เป็นเหตุให้โทษที่จะลงแก่ผู้ฟ้องคดีลดน้อยลง แต่ประการใด บทวเิ คราะห์ ในการปฏิบัติหน้าท่ีของข้าราชการนั้น จะต้องกระทาการภายใต้ขอบเขตของกฎหมาย ระเบียบ แบบแผนของหนว่ ยงานตน้ สงั กัด และภายใตแ้ นวคดิ ทฤษฎที เ่ี กย่ี วข้อง ดงั น้ี 1. หลักความผูกพันต่อกฎหมายขององค์กรของรัฐ ถอื เป็นหลกั การท่ัวไปของรัฐเสรปี ระชาธิปไตย ท่อี งค์กรของรฐั ย่อมผกู พันตนตามกฎหมาย แต่การผูกพนั ตอ่ กฎหมายขององค์กรของรัฐนนั้ ยอ่ มมีความแตกต่าง กันไปตามภารกจิ ขององค์กรนัน้ ซ่งึ จะนามาสหู่ ลักความผูกพนั ตอ่ กฎหมายตามภารกิจขององคก์ รของรัฐ1 1 บรรเจิด สงิ คะเนติ, “หลกั กฎหมายมหาชน หลักนติ ิธรรม/นิติรัฐ ในฐานะ “เกณฑ์” จากดั อานาจรฐั ,” กรุงเทพฯ : วิญญูชน 2560, หนา้ 101.

๓ 2. หลักสุจริต เป็นบทกฎหมายยุติธรรม (jus aequum) ซ่ึงมิได้กาหนดข้อเท็จจริงอันเป็น องค์ประกอบหรือผลทางกฎหมายไว้อย่างแน่ชัด ในการใช้และตีความกฎหมายเหล่านี้จาต้องใช้ดุลพินิจประกอบ เพื่อเสริมเน้ือความให้กฎหมายสมบูรณ์ยิ่งขึ้น และเป็นหลักกฎหมายทั่วไป (General Principle) ซ่ึงมิใช่เป็น กฎหมายท่ัวไป (jus generale) ที่จะถูกตัดโดยกฎหมายพิเศษ (jus speciale) รวมท้ังเป็นบทครอบจักรวาล (Generalklausel) กล่าวคือ แม้จะมีบทบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องนั้นไว้อยู่แล้ว แต่หลักสุจริตก็ยังใช้เป็นฐาน กาหนดมาตรฐานควบคุมความประพฤติของบุคคลในทุกเรื่อง ถึงแม้ว่าหลักสุจริต (Good Faith) จะเป็น หลักกฎหมายท่ัวไปและเป็นพ้ืนฐานของกฎหมายแพ่ง ก็ยังสามารถนามาบังคับใช้ได้ในขอบเขตของกฎหมายมหาชน เทา่ ท่ไี มข่ ัดหรือแย้งกับการธารงไว้ซ่งึ ลกั ษณะพเิ ศษของความสัมพนั ธ์ในทางมหาชน2 3. หลักความรับผิดโดยมีการกระทาความผิด (La responsabillte pour faute) ปัจจุบัน กฎหมายปกครองฝรั่งเศสได้แยกหลักความรับผิดของฝ่ายปกครองออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ หลักความรับผิด โดยมีการกระทาความผิด (La responsabillte pour faute) และหลักความรับผิดโดยปราศจากความผิด (La responsabillte sans faute) ซึ่งหลักความรบั ผดิ โดยมีการกระทาความผดิ อาจแยกตามลกั ษณะความผิด ได้แก่ ความผิดในหน้าที่หรือความผิดของหน่วยงานของรัฐ (la faute de service) กับความรับผิดส่วนตัว ของเจ้าหน้าที่ (la faute personnelle) การแบ่งความผิดสองลักษณะดังกล่าวออกจากกันเป็นเรื่องที่ศาล จะพิจารณาเป็นรายกรณีไป ในหลักการกระทาผิดซ่ึงจะถือว่าเป็นความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ มักเกิดจาก ความจงใจอันเนื่องมาจากการเป็นมนุษย์ซึ่งยังมีกิเลส มีความรัก ความชัง ความกลัว และความหลง ฯลฯ หรือเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หรือกระทานอกเหนือจากการปฏิบัติหน้าที่ ถ้าหากพ้นจาก ขอบเขตเหล่าน้ีแล้ว ถือว่าการกระทาผิดน้ันเป็นการกระทาท่ีไม่อาจแยกออกจากการปฏิบัติหน้าท่ีในฐานะ เจ้าหนา้ ทขี่ องรฐั ได้ จึงเป็นความผิดอันเกิดจากการปฏบิ ัติหน้าที่หรือความรับผิดของหน่วยงาน3 4. อานาจดุลพินิจ เป็นอานาจที่กฎหมายให้แก่ฝ่ายปกครอง โดยบัญญัติไว้ล่วงหน้าว่าเมื่อมี ขอ้ เท็จจรงิ อย่างใดอย่างหน่ึงตามท่ีกฎหมายกาหนดไว้เกดิ ขึ้นแล้ว ฝ่ายปกครองสามารถเลือกปฏิบัติและตัดสินใจ ได้ด้วยตนเองในความรับผิดชอบของตนเอง และภายในขอบเขตของกฎหมายนี้ อาจมีการปฏิบัติและการ ตัดสนิ ใจได้หลายอย่าง แตล่ ะอย่างกช็ อบด้วยกฎหมายเชน่ เดียวกัน4 สาหรับคดนี ี้มปี ระเดน็ ท่ีนา่ สนใจ ดงั น้ี ประเด็นที่ 1 การเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการท่ีซาซ้อน ชอบด้วยกฎหมายระเบียบ หรือไม่ 2 วรนารี สิงห์โต, “หลักสุจริต,” https://www.stou.ac.th/schools/slw/upload/ex40701-1.pdf (สืบค้นเม่ือวันท่ี 12 ธนั วาคม 2562). 3 หลักกฎหมายปกครองวันละเร่ือง, “ข้อความคิดทั่วไป หลักความรับผิดของฝ่ายปกครอง,” https://www.facebook.com/ DroitAdministrative/posts/526234037392511 (สืบคน้ เมื่อวันที่ 18 พฤศจิกายน 2562). 4 เอกบุญ วงศ์สวัสด์ิกลุ , “อานาจดุลพินิจและการควบคุมตรวจสอบอานาจดุลพินิจ,” http://law.stou.ac.th/dynfiles/Ex.41712-9.pdf (สบื ค้นเม่ือวนั ที่ 12 ธนั วาคม 2562).

๔ ความมุ่งหมายของทางราชการท่ีให้มีการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการได้นั้น ก็เพื่อ มิให้ข้าราชการหรือลูกจ้างต้องเป็นผู้รับภาระค่าใช้จ่ายท่ีเกิดข้ึนอันเน่ืองมาจากการเดินทางไปปฏิบัติราชการ ตามคาส่ังของผู้บังคับบัญชา การเดินทางไปราชการของข้าราชการย่อมมีสิทธิเบิกค่าใช้จา่ ยในการเดินทางไปราชการ กต็ ่อเม่ือได้รับการอนุมัติจากผู้บังคับบัญชาท่ีมีอานาจให้เดินทางไปราชการ ณ พื้นท่ีที่ขออนุญาตก่อนจึงจะเกิด สทิ ธิในการเดินทางไปราชการ และสามารถเบิกค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดในการเดินทางไปราชการได้ เช่น ค่าที่พัก คา่ เบ้ียเลี้ยง ค่าพาหนะ และค่าใชจ้ ่ายท่ีจาเป็นอ่ืนในการเดินทางไปราชการ และให้เบิกได้เท่าท่ีจ่ายจริงโดยประหยัด และไมเ่ กนิ สิทธทิ ีจ่ ะพงึ ได้รบั ตามที่กฎหมายหรือระเบยี บกาหนดไว้ การที่หน่วยงานแห่งหน่ึงได้ดาเนินการเบิกคา่ ใช้จ่ายในส่วนค่าพาหนะให้ในคราวเดยี วกัน แต่ผู้ฟ้องคดี กลับมาขอเบิกค่าพาหนะในเรื่องเดียวกันอีกจากหน่วยงานต้นสังกัด เป็นการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทา ง โดยที่มิได้มีการเบิกจ่ายจริงตามรายการท่ีขอเบกิ กรณีถือว่าเป็นการได้รับสิทธติ ามกฎหมายอ่ืนแล้ว จึงเป็นการ เบิกค่าใช้จ่ายเดินทางไปราชการซ้าซ้อนกัน ย่อมไม่ได้รับสิทธิในการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ ในลักษณะเดียวกันกับหน่วยงานต้นสงั กดั อกี ส่วนข้อเท็จจริงท่ีภายหลังผู้ฟ้องคดีได้มีการคืนเงินให้แก่หน่วยงานท่ีต้ังเร่ืองขอเบิกค่าพาหนะนั้น ศาลวินิจฉัยเพียงว่าการคืนเงินเกิดขึ้นภายหลังที่มีการร้องเรียนแล้วเท่าน้ัน ในประเด็นน้ีมีความเห็นเพิ่มเติม ตอ่ ไปว่า ผู้ฟ้องคดีมิไดม้ ีนิติสัมพันธ์ทางกฎหมายกับหน่วยงานที่เบิกค่าใช้จ่ายให้ ย่อมไม่มีความผกู พันต่อกฎหมาย ขององค์กรที่ต้องปฏิบัติ การที่นาเงินไปคืนดังกล่าวก็มิได้มีกฎหมายรองรับว่าสามารถกระทาการดังกล่าวได้ และมิได้ทาให้การกระทาผิดที่สาเร็จแล้วกลับกลายเป็นไม่ผิดแต่ประการใด กรณีไม่ใช่เงินที่หน่วย งานนั้น ทดรองจ่ายให้แก่ผู้ฟ้องคดกี ่อน และผูฟ้ ้องคดกี ็ไมม่ หี นา้ ทต่ี อ้ งนาเงนิ มาชาระคนื ในภายหลังแต่อย่างใด ดังนั้น แม้ผู้ฟ้องคดีจะมีสิทธิเดินทางไปราชการก็ตาม แต่มิได้เบิกจ่ายจริงเนื่องจากได้รับสิทธิ ตามกฎหมายอ่ืนแล้ว จึงไม่มีสิทธิขอเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการในส่วนค่าพาหนะเดินทางจาก หน่วยงานต้นสังกัดของผู้ฟ้องคดีอีก กรณีจึงเป็นการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการซ้าซ้อน และไมช่ อบ ด้วยระเบยี บ ประเด็นที่ 2 การรายงานเท็จ และการเดินทางไปจังหวัดท่ีมิได้รับอนุมัติให้เดินทางไปราชการ จากผูบ้ งั คบั บัญชา เปน็ การประพฤตชิ ัว่ อย่างรา้ ยแรงหรือไม่ “การรายงาน” หมายถึง การบอกเล่าเร่ืองท่ีได้ทา ได้รู้ หรือได้เห็นมา อาจเป็นการรายงานด้วยวาจา หรือด้วยหนังสือ หรือโดยวิธีอ่ืนใดก็ได้ ซ่ึงจะเป็นการรายงานเพ่ือพิจารณาวินิจฉัย หรือขออนุญาต ขออนุมัติ หรอื เพื่อทราบ ก็เป็นการรายงานทั้งสิ้น ซ่ึงการรายงานเท็จตามข้อห้ามของกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการ พลเรือนนั้น ไมจ่ าเป็นต้องเป็นการรายงานเพือ่ การปฏบิ ตั ิราชการตามหน้าที่ หรือตามทีไ่ ด้รับมอบหมายเสมอไป อาจเป็นการรายงานในเรื่องอื่นท่ีมีกฎหมาย ระเบียบ หรือแบบธรรมเนียมของทางราชการ หรือคาส่ังของ ผู้บังคับบัญชา หรอื มตคิ ณะรัฐมนตรี กาหนดใหร้ ายงานกไ็ ด้5 5 สานักงาน ก.พ., “ไม่รายงานเท็จต่อผู้บังคับบัญชา,” https://www.ocsc.go.th/sites/default/files/attachment/article/ ocsc-book-2559-dicipline-lecturer-no-cover.pdf (สบื คน้ เมื่อวันท่ี 12 ธนั วาคม 2562).

๕ การท่ีผู้ฟ้องคดีขอเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการจากหน่วยงานต้นสังกัด โดยมิได้แจ้งต่อ หน่วยงานต้นสังกัดว่าหน่วยงานอ่ืนได้ออกค่าพาหนะในการเดินทางให้ผูฟ้ ้องคดีและคณะแล้ว เท่ากับวา่ ผู้ฟ้องคดี รายงานโดยปกปิดข้อเทจ็ จรงิ ที่ควรตอ้ งแจง้ กรณีถอื ว่าเป็นการรายงานเทจ็ ต่อผู้บังคับบญั ชา เนอ่ื งจากผ้ฟู ้องคดี ยอ่ มรู้ข้อเทจ็ จริงเป็นอย่างดี และรู้ถึงความบกพร่องแหง่ สทิ ธิของตนอยูแ่ ล้ว ดังน้ัน จะถอื วา่ ผู้ฟอ้ งคดกี ระทาการ โดยสุจรติ มิได้ การที่ผู้ฟ้องคดีได้รับอนุมัติให้เดินทางไปราชการแห่งหน่ึง แต่กลับเดินทางไปจังหวัดท่ีตนมิได้ มีการอนุมัติจากผู้บังคับบัญชา แล้วมีการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการไม่ตรงกับข้อเท็จจริงท่ีเกิดข้ึน จงึ เปน็ การเบิกค่าใชจ้ ่ายในการเดนิ ทางไปราชการอนั เป็นเท็จ พฤตกิ ารณ์เป็นการกระทาผิดวินยั ฐานเป็นข้าราชการ ปฏบิ ัตหิ น้าทรี่ าชการโดยจงใจไม่ปฏิบตั ิตามกฎหมาย ระเบียบ ของทางราชการ การรายงานเท็จตอ่ ผบู้ ังคับบญั ชา และประพฤตชิ วั่ อย่างร้ายแรง อันเป็นการกระทาผิดวนิ ยั อยา่ งร้ายแรงน้นั ประเด็นทน่ี ่าสนใจมวี ่า การพจิ ารณาว่าพฤติการณก์ ารกระทาใดถือเป็น “การประพฤติช่ัวอย่างร้ายแรง” อันเป็นการกระทาผิดทางวินัยอย่างร้ายแรงน้ัน แม้กฎหมายจะมิได้กาหนดว่าลักษณะหรือพฤติการณ์อย่างไร เป็นการประพฤตชิ ่ัวอย่างรา้ ยแรงทเี่ ป็นการเฉพาะเจาะจงหรอื ชดั แจ้งกต็ าม คดีนศ้ี าลปกครองได้วางแนววนิ จิ ฉัย ว่า ผู้ฟ้องคดีเดินทางไปจังหวัดอ่ืนนอกเหนือจากจังหวัดท่ีได้รับอนุมัติ และได้ขอเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ไปจังหวัดต่างๆ จากหน่วยตรวจสอบต้นสังกัดซึ่งเป็นการขอเบิกเงินค่าใช้จ่ายในการเดินทางในส่วนค่าพาหนะ ในการเดินทางซ้าซ้อน รวมท้ังยังได้จัดทารายงานการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางเป็นเท็จเสนอต่อผู้บังคับบัญชา ด้วย จึงเป็นพฤติการณ์หรือการกระทาอันเป็นเหตุก่อให้เกิดการออกคาส่ังลงโทษทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี ซ่ึงถือเป็น คาสง่ั ทางปกครองท่มี ีผลกระทบต่อสถานะตามสทิ ธหิ รอื หน้าที่ของบคุ คล ประกอบกับแนวทางการพิจารณาโทษตามหนังสือเวียนของสานักงาน ก.พ. จานวน 2 ฉบับ ท่เี ก่ียวข้องกับเรอ่ื งการลงโทษขา้ ราชการทก่ี ระทาผดิ วนิ ัยกรณีเบิกเงนิ ค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าพาหนะเดินทาง และเงินอ่ืน ในทานองเดียวกันเป็นเท็จ คือ หนังสือสานักงาน ก.พ. ที่ สร 0905/ว 6 ลงวันที่ 28 พฤษภาคม 2511 และหนังสือสานักงาน ก.พ. ท่ี นร 0709.2/ว 8 ลงวันท่ี 26 กรกฎาคม 2536 สรุปความได้ว่า การที่ข้าราชการ ทุจริตฉ้อโกงเงินของทางราชการ โดยทาการเบิกเงินค่าเบ้ียเล้ียง และค่าพาหนะเดินทาง ตลอดจนเงินอื่น ในทานองเดียวกันเป็นเท็จ เป็นความผิดทั้งทางอาญาและผิดวินัยอย่างร้ายแรง และถ้าเป็นกรณีที่ได้ความว่า เป็นการใช้สิทธิขอเบิกเงินจากทางราชการเป็นเท็จ โดยเจตนาทุจริตฉ้อโกงเงินของทางราชการอย่างแน่ชัด ก็เป็น ความผิดวนิ ยั อยา่ งรา้ ยแรงฐานประพฤติชั่วอยา่ งรา้ ยแรงทจ่ี ะต้องลงโทษทางวนิ ัยอยา่ งรา้ ยแรงตามควรแกก่ รณี จากข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ดังกล่าวข้างต้น กรณีจึงเป็นการประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง มีผลทาให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทาผิดจึงต้องรับผิดเป็นการส่วนตัวตาม หลักความรับผิดโดยมีการกระทาความผิด (La responsabillte pour faute) เพราะจงใจกระทานอกเหนอื จากการปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ประเด็นที่ 3 การไม่เคยถูกตังคณะกรรมการสอบสวนหรือถูกกล่าวหาว่ากระทาความผิดวินัย เป็นเหตุใหโ้ ทษทจ่ี ะลงแกผ่ ู้ฟ้องคดลี ดนอ้ ยลงได้หรือไม่ ศาลได้วินิจฉัยไว้ชดั เจนวา่ ผู้ฟ้องคดเี ป็นเจา้ หน้าที่ในสงั กดั หน่วยงานตรวจสอบ ทาหน้าทต่ี รวจสอบ ด้านการบัญชแี ละการเงินใหก้ ับส่วนราชการต่างๆ ให้เปน็ ไปโดยถูกต้องตามกฎหมาย ย่อมถือว่าเป็นผู้รู้ระเบียบ

๖ และกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องกับการเงิน รวมทั้งระเบียบในการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการเป็นอย่างดี แม้ต่อมาผู้ฟ้องคดีจะได้นาเงินค่าพาหนะในการเดินทางส่วนท่ีรับไปเกินน้ันไปคืนให้แก่หน่วยงานที่เบิกให้ แต่ การคืนเงินดังกล่าวได้เกิดขึ้นภายหลังจากมีผู้ร้องเรียนเรื่องดังกล่าวเป็นเวลานาน อีกทั้งข้อเท็จจริงปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้จัดการขอเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางของผู้ร่วมเดินทางกับผู้ฟ้องคดีอีกด้วย การได้รับโทษ ปลดออกจากราชการจึงเหมาะสมแล้ว การท่ีผู้ฟ้องคดีจะไม่เคยมีประวัติประพฤติเสื่อมเสียหรือทุจรติ ต่อหน้าที่ ราชการ และไม่เคยถูกตั้งคณะกรรมการสอบสวน หรือถูกกล่าวหาวา่ กระทาผิดวินัย ก็ไม่เปน็ เหตุให้โทษท่ีจะลง แกผ่ ้ฟู อ้ งคดลี ดนอ้ ยลงแตป่ ระการใด เห็นได้ว่า ศาลได้นาข้อเท็จจริงในการเป็นเจ้าหน้าที่ตรวจสอบด้านการบัญชีและการเงินให้กับ ส่วนราชการต่างๆ ของผู้ฟ้องคดี มารับฟังเป็นข้อเท็จจริงประกอบการวินิจฉัยในคดีด้วย จึงไม่อาจอ้างถึง ความไม่รกู้ ฎหมายหรือเจตนาทจ่ี ะกระทาความผิดของผู้ฟอ้ งคดี จึงไม่มีเหตใุ ห้โทษท่ีจะลงแกผ่ ู้ฟ้องคดลี ดน้อยลง แต่ประการใด สาหรับการพิจารณาลงโทษทางวินยั น้นั เม่ือข้อเท็จจริงรับฟังเป็นที่ยุติไดว้ ่าผู้ฟ้องคดีกระทาความผิด วนิ ยั อย่างร้ายแรง สิ่งทต่ี ้องพิจารณาต่อไปคือกฎหมายท่ีให้อานาจฝา่ ยปกครองใชอ้ านาจ กล่าวคือ กฎหมายว่าด้วย ระเบียบข้าราชการพลเรือนที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันได้กาหนดให้ข้าราชการผู้ที่กระทาผิดวินัยอย่างร้ายแรง ให้ลงโทษปลดออกหรือไล่ออกตามความร้ายแรงแห่งกรณี ถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อน จะนามาประกอบการพิจารณา ลดโทษก็ได้ แต่ห้ามมิให้ลดโทษลงต่ากว่าปลดออกนั้น6 จะเห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวกาหนดข้อเท็จจริง อันเป็นเง่ือนไขของการใช้อานาจเอาไว้ว่า ข้าราชการผู้น้ันจะต้องมีการกระทาหรือพฤติการณ์ที่มีลักษณะเป็น ความผดิ ทางวนิ ยั อย่างร้ายแรง และได้บัญญตั ิส่วนที่เปน็ ผลในทางกฎหมายเอาไวว้ า่ ผู้บงั คับบัญชาจะใชอ้ านาจได้ โดยออกคาสั่งลงโทษทางวินัยปลดออกหรือไล่ออกเท่านั้น จะลงโทษสถานอื่น คือ ภาคทัณฑ์ ตัดเงินเดือน หรือลดเงินเดือนไม่ได้ อันเป็นลักษณะที่กฎหมายได้กาหนดข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งอันเป็นเงื่อนไขของ การใช้อานาจของผู้บังคับบัญชาไว้ ซึ่งเม่ือข้อเท็จจริงน้ันเกิดขึ้นแล้ว ผู้บังคับบัญชาจะต้องใช้อานาจกระทาการ (อานาจผูกพัน) แต่ในการใช้อานาจน้ันผู้บังคับบัญชามีโอกาสเลือกเนื้อความของการกระทาอย่างหน่ึงอย่างใด ภายในกรอบที่กฎหมายกาหนดไว้ (อานาจดุลพินิจ) กล่าวคือ ถ้าเป็นกรณีวินัยอย่างร้ายแรง ผู้บังคับบัญชา มีอานาจที่จะสั่งลงโทษปลดออกหรือไล่ออกก็ได้ จึงมีลักษณะเป็นอานาจดุลพินิจที่กฎหมายเปิดโอกาสให้แก่ ผูบ้ ังคบั บัญชามดี ุลพินิจที่จะเลือกตัดสินใจได้ด้วยตนเองภายในขอบเขตท่ีกฎหมายกาหนดไว้ ซึง่ ไม่ว่าจะตัดสินใจ สั่งลงโทษปลดออกหรือไล่ออก ต่างก็ชอบด้วยกฎหมาย ด้วยเหตุน้ี จึงเป็นเร่ืองการใช้อานาจดุลพินิจในการ ตัดสินใจของผู้บังคับบัญชาซึ่งเป็นผู้ปกครองโดยแท้ เพื่อจะให้มีความสอดคล้องและเหมาะสมกับข้อเท็จจริง เป็นเรื่องๆ หรือเป็นกรณีๆ ไป และถ้ามีเหตุอันควรลดหย่อนโทษทางวินัย ก็สามารถนามาประกอบการพิจารณา ลดโทษได้ แต่จะส่ังลงโทษให้ต่ากว่าปลดออกไม่ได้ อันมีลักษณะเป็นบทบังคับให้ผู้บังคับบัญชาต้องปฏิบัติตาม ภายในกรอบของกฎหมาย ถึงแม้จะมีเหตุให้ลดโทษลงเพียงใด แต่ก็ไม่อาจลงโทษต่ากว่าปลดออกได้สาหรับกรณี ทเ่ี ปน็ ความผิดทางวินยั อยา่ งรา้ ยแรง 6 พระราชบญั ญตั ริ ะเบียบขา้ ราชการพลเรอื น พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๙๗ ภายใต้บังคับวรรคสอง ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดกระทาผิดวินัยอย่างร้ายแรง ให้ลงโทษปลดออกหรือไล่ออก ตามความรา้ ยแรงแห่งกรณี ถา้ มเี หตุอนั ควรลดหย่อนจะนามาประกอบการพจิ ารณาลดโทษก็ได้ แตห่ ้ามมิใหล้ ดโทษลงต่ากว่าปลดออก

๗ บทสรปุ คดนี ้ีถอื เป็นอทุ าหรณ์สาหรับเจ้าหน้าท่ีซง่ึ มหี น้าที่ตรวจสอบท่จี ะต้องรักษาระเบียบวินัยอย่างเคร่งครัด และต้องไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการปฏิบัติหน้าท่ีตรวจสอบการปฏิบัติงานด้านบัญชีและการเงินของข้าราชการ ลูกจ้างของส่วนราชการตา่ งๆ ท่ีจะต้องดาเนินการให้เป็นไปโดยถูกต้องตามกฎหมาย และการปฏิบัติหน้าท่ีดังกล่าว ถอื วา่ เป็นผู้ท่ีรู้ระเบียบและกฎหมายเกี่ยวกับการเงนิ รวมทั้งระบบในการเบิกค่าใชจ้ า่ ยในการเดินทางไปราชการ เป็นอย่างดี ประกอบกับการท่ีผู้ฟ้องคดีไม่เคยมีประวัติเสื่อมเสียหรือทุจริตต่อหน้าที่ราชการ และไม่เคยถูกต้ัง คณะกรรมการสอบสวนหรือถูกกล่าวหาว่ากระทาผิดวินัยน้ัน ก็ไม่เป็นเหตุให้โทษท่ีจะลงแก่ผู้ฟ้องคดีลดน้อยลง แตป่ ระการใด ท้ังนี้ นอกจากเจ้าหน้าท่ีดังกล่าวจะต้องรักษาวินัยตามกฎหมายโดยเคร่งครัดประการหนึ่งแล้ว ยังจะต้องรักษาจริยธรรมตามขอ้ กาหนดทางจริยธรรมอีกประการหน่ึงดว้ ย ซงึ่ หากมีการฝ่าฝนื หรือไมป่ ฏิบตั ิตาม อาจจะตอ้ งไดร้ บั โทษตามที่ข้อกาหนดทางจริยธรรมกาหนดไวเ้ ชน่ เดียวกัน7 ในทา้ ยนี้ เพอื่ เป็นการเตือนสติและใหเ้ กดิ จติ สานึกที่จะรักษาวินยั จงึ ขออัญเชิญพระบรมราโชวาท ของพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร ที่พระราชทานในพิธี พระราชทานกระบี่ และปริญญาบัตร แก่ผู้สาเร็จการศึกษาจากโรงเรยี นนายรอ้ ยพระจุลจอมเกล้า โรงเรียนนายเรือ และโรงเรียนนายเรืออากาศ เมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2524 ความว่า “...วินัยแทจ้ ริงมีอยู่สองอยา่ ง อย่างหนึ่งคือ วนิ ยั ตามท่ีทราบกันและถือกัน อันไดแ้ ก่ ขอ้ ปฏบิ ัติท่ีบญั ญัตไิ ว้เป็นกฎหมาย ระเบียบ ขอ้ บงั คับต่างๆ ให้ถือปฏิบัติ อีกอย่างหน่ึงคือ วินัยในตนเองที่แต่ละคนจะต้องบัญญัติข้ึนสาหรับคอยควบคุมบังคับให้มีความจริงใจและให้ ประพฤติปฏิบัติตามความจริงใจนั้นอย่างมั่นคง มีลักษณะเป็นสัจจาธิฐานหรือการตั้งสัตย์สัญญาให้แก่ตัว วนิ ยั อย่างนี้จัดเป็นตวั วนิ ัยแท้ เพราะให้ผลจริงและแนน่ อนย่ิงกว่าวินัยท่ีเป็นบทบัญญตั ิ ท้ังเป็นปัจจัยสาคัญท่ีจะ เกอ้ื กลู ให้การถอื การใช้วนิ ัยทเ่ี ปน็ บทบัญญตั นิ ้ัน ได้ผลเทีย่ งตรง ถกู ตอ้ ง สมบูรณ์ เต็มเปี่ยมตามเจตนารมย.์ ..” ******************************* กลุม่ งานวิเคราะห์กฎหมาย สานกั คดี สานกั งานการตรวจเงินแผ่นดิน 7 ประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน เรื่อง ข้อกาหนดทางจริยธรรมเจา้ หน้าที่และบุคลากรอื่นของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ประกาศ ณ วันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๖๑