อิทธิพลของสหรัฐอเมริกาต่อนโยบายความสัมพันธ์ทางต่างประเทศของไทยในยุคสงครามเย็น ....

อิทธพิ ลของสหรัฐอเมรกิ า ต่อนโยบายต่างประเทศของไทยในช่วงสงครามเย็น เสนอ อาจารย์พงพันธ์ พ่ึงตน รายงานเล่มนี้เปน็ ส่วนหน่ึงของการเรียนวิชา 10143402o ประวตั ิศาสตรส์ หรัฐอเมรกิ า สาขาวิชาครุศาสตร์บณั ฑิตสงั คมศกึ ษา มหาวทิ ยาลัยราชภัฏสุรินทร์ ภาคเรยี นที่ 1 ปีการศึกษา 2564

อทิ ธพิ ลของสหรฐั อเมรกิ า ตอ่ นโยบายตา่ งประเทศของไทยในชว่ งสงครามเย็น จดั ทำโดย นางสาวณัฐวรกานต์ สริ เิ ถลิงเกยี รติ รหัสนักศกึ ษา 61191100206 นายธรี ภัทร์ ศรเี พ็ชร รหัสนกั ศึกษา 61191100305 นางสาวสาวิตรี เรอื นนาค รหัสนักศกึ ษา 61191100307 นางสาวสิริทยั นพพบิ ูลย์ รหสั นกั ศกึ ษา 61191100309 นางสาวพชั ราพร งอมสระคู รหัสนักศกึ ษา 61191100315 Section 03 รายงานเลม่ นเ้ี ปน็ สว่ นหนงึ่ ของการเรียนวิชา 10143402o ประวัติศาสตรส์ หรัฐอเมรกิ า สาขาวิชาครุศาสตร์บณั ฑิตสงั คมศกึ ษา มหาวิทยาลยั ราชภัฏสรุ นิ ทร์ ภาคเรยี นที่ 1 ปีการศึกษา 2564

ก คำนำ รายงานเล่มนี้จัดทำขึ้นเพื่อเป็นส่วนหนึ่งของวิชา 10143402 o ประวัติศาสตร์ สหรัฐอเมริกา เพื่อให้ได้ศึกษาหาความรู้ในเรื่องราวของอิทธิพลของสหรัฐอเมริกาต่อ นโยบายต่างประเทศของไทยในชว่ งสงครามเย็น โดยได้ศึกษาผ่านแหล่งความรู้ตา่ งๆ อาทิ เชน่ ตำรา หนังสอื หนังสือพมิ พ์ วารสาร หอ้ งสมดุ และแหล่งความรูจ้ ากเวบ็ ไซต์ต่างๆ โดย รายงานเล่มนมี้ เี น้อื หาเก่ียวกับสหรัฐอเมริกาเข้ามามีบทบาทตอ่ ประเทศไทยในชว่ งสงคราม เยน็ และไดศ้ กึ ษาอย่างเข้าใจเพื่อเปน็ ประโยชน์ตอ่ การเรียนวิชาประวัตศิ าสตร์ ผู้จัดทำหวังว่า รายงานเล่มนี้จะเป็นประโยชน์กับผู้อ่าน หรือนักเรียน นักศึกษา ท่ี กำลังหาข้อมูลเรื่องนี้ หากมีข้อแนะนำ หรือข้อผิดพลาดประการใด ผู้จัดทำขอน้อมรับไว้ และขออภัยมา ณ ที่นี่ด้วย ผู้จัดทำ นางสาวณัฐวรกานต์ สริ ิเถลิงเกยี รติ และคณะ วันที่ 5 ต.ค. 2564

สารบญั ข เรอ่ื ง หน้า คำนำ ก สารบัญ ข บทนำ 1 กระบวนการทำนโยบายตา่ งประเทศไทย 2 อิทธิพลของสหรฐั อเมรกิ า ต่อนโยบายความสมั พันธ์ต่างประเทศของไทยในยคุ สงครามเยน็ 4 การดำเนนิ นโยบายตา่ งประเทศ 7 บทสรปุ 12 บรรณานกุ รม 14

1 บทนำ นโยบายต่างประเทศไทยในยุคสงครามเย็นถือเป็นหน่ึงในช่วงเวลาสำคัญของประวัติศาสตร์ การต่างประเทศไทย บทความนี้เป็นความพยายามท่ีจะชี้ให้เห็นถึงกระบวนการนโยบายต่างประเทศ ว่ามีบุคคลและหน่วยงานใดเข้ามาเกี่ยวข้องและมีการจัดความสัมพันธ์กันอย่างไร ปัจจัยต่าง ๆ ที่มี อิทธิพลต่อการกำหนดนโยบาย รวมถึงการดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยตลอดช่วงเวลาแห่ง ความท้าทาย ผันผวนและมีพลวัตอย่างยิ่งของยุคสงครามเย็น ในช่วงเวลาดังกล่าวกระบวนการ นโยบายต่างประเทศไทยอยู่ภายใต้ตัวแบบที่กองทัพมีบทบาทนำตัวแบบที่ข้าราชการ/เทคโนแครตมี บทบาทนำและตัวแบบที่ผู้นำรัฐบาลพลเรือนมีบทบาทนำโดยมีหลายปัจจัยท่ีส่งผลต่อการกำหนด นโยบายในส่วนของการดำเนินนโยบาย จะเห็นได้ถึงการดำเนินตามทิศทางนโยบายของมหาอำนาจ คือสหรฐั อเมริกาอยา่ งใกล้ชิด นโยบายต่างประเทศไม่ได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ หากแต่เป็นผลจากกระบวนการนโยบายที่ เกิดขึ้นก่อนหน้าโดยมีตัวแสดงต่าง ๆ เข้ามาเกี่ยวข้องและมีการจัดความสัมพันธ์ระหว่างกนั ท่ีแตกต่าง กันไปในแต่ละยุค ขณะเดียวกันก็มีหลากหลายปัจจัยท่ีมีอิทธิพลต่อการกำหนดและดำเนินนโยบาย ดังกล่าว นับต้ังแต่อดีตจนถึงการสิ้นสุดของสงครามโลกคร้ังท่ี 2 การดำเนินนโยบายต่างประเทศของ ไทยสะท้อนให้เห็นถึงการปรับเปลี่ยนนโยบายให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมท่ีเปล่ียนแปลงไปโดยมี จุดมุ่งหมายสำคัญเพื่อธำรงไว้ซึ่งความมั่นคงและความอยู่รอดของประเทศในขณะที่ในยุคสงครามเย็น การดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยมีแนวโน้มเป็นไปในทิศทางเดียวกับประเทศมหาอ ำนาจคือ สหรัฐอเมรกิ าเปน็ สำคญั กวา่ เม่ือสหรัฐฯ ตัดสินใจลดบทบาทของตนในภมู ิภาคเอเชียตะวนั ออกเฉียงใต้ ลงก็ถือเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญอย่างย่ิงต่อการกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทย ดังนั้น บทความน้ีจึงมุ่งหมายที่จะทำความเข้าใจและอธิบายให้เห็นว่านโยบายต่างประเทศไทยในช่วงเวลา ดังกล่าวเกิดข้ึนได้อย่างไร โดยจะแสดงให้เห็นถึงกระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศไทยใน ภาพรวมว่ามีตัวแสดงใดบ้างที่เข้ามาเก่ียวข้องและความสัมพันธ์ของตัวแสดงเหล่านี้ในแต่ละช่วงเป็น อย่างไร มปี ัจจยั ใดบา้ งที่มีอิทธพิ ลต่อการกำหนดนโยบายและประเด็นเหล่าน้ีสง่ ผลตอ่ การกำหนดและ ดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยในช่วงสงครามเย็นอย่างไร กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือบทความน้ี พยายามเปิด “กล่องดำ” (black box) ของการกำหนดและดำเนินนโยบาย ต่างประเทศไทยใน ช่วงเวลาดังกล่าวนั่นเอง นอกเหนือจากการวางน้ำหนักไว้ที่การศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับ ประเทศมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ นโยบายต่างประเทศของไทยต่อประเทศเพ่ือนบา้ นหรือบทบาทของ สหรฐั ฯ ภายใตโ้ ครงสรา้ งอำนาจระหวา่ งประเทศแบบ Pax Ameicana ดังงานวชิ าการท่มี ีมากอ่ นหน้า เช่น งานของ จิติยา พฤกษาเมธานันท์(2553), สุรพงษ์ ชัยนาม (2559), พวงทอง ภวัครพันธุ์ (2561), Darling (1967), Randolph (1986), Fineman (1997), Kislenko (2002), Kesboonchoo Mead (2003) และ Jayanama (2003) เป็นตน้

2 กระบวนการทำนโยบายต่างประเทศไทย (Policy Making Process) การศึกษากระบวนการนโยบายต่างประเทศเป็นการศึกษาการเมืองและความสัมพันธ์เชิง อำนาจระหว่างตัวแสดงต่างๆท่ีเก่ียวข้อง โดยเฉพาะอำนาจในการกำหนดนโยบายต่างประเทศอยู่ที่ ใครหรือหนว่ ยงานใดถือเปน็ ส่งิ สำคัญ ประการหน่งึ ของการศึกษานโยบายตา่ งประเทศ(Jiwalai, 1994: 1) สำหรับประเทศที่มีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา การกำหนดนโยบาย ต่างประเทศ ผู้รับผิดชอบโดยตรงคณะรัฐมนตรี สภาความม่ันคงแห่งชาติ ผู้นำในหน่วยราชการอย่าง กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงกลาโหมหน่วยปฏิบัติอย่างสำนักขา่ วกรองแห่งชาติ รวมถึงรัฐสภา อีกด้วย นับต้ังแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 เป็นต้นมา กลุ่มผู้นำหรือผู้กำหนด นโยบายของไทยส่วนใหญ่ประกอบด้วยผู้นำรัฐบาล กล่มุทหาร กลุ่มข้าราชการพลเรือนในระดับสูง ระบบราชการ นักการเมืองมืออาชีพ ในขณะที่องค์กรนอกภาครัฐอย่างปัญญาชน ภาคเอกชน แล ะ ประชาชน อาจเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายได้บ้างมากน้อยต่างกันไปในแต่ละสมยักระ บวนการนโยบายต่างประเทศ จงึ เป็นปฏิสมั พนั ธร์ ะหวา่ งตัวแสดงตา่ งๆมฐี านของทหารและข้าราชการ เป็นศูนย์กลางจัดความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆมีทั้งลักษณะคล้ายคลึงและแตกต่างกันในแต่ละ ชว่ งงเวลา ดังตัวแบบทจ่ี ะไดก้ ลา่วถึงในรายงานตอ่ ไปน้ี 1.1ยคุ รฐั บาลทหาร:ตวั แบบทีก่ องทัพมบี ทบาทนำ ( ก่อน พ.ศ.2516 ) ท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแย้งด้านอดุมการณ์ในยคุสงครามเย็นใน พ.ศ. 2490 การ แข่งขันระหว่างงมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯและสหภาพโซเวียตนั้นในปีเดียวกันน้ีเองสังคมการเมืองไทย เผชิญกับความเปลี่ยนแปลงคร้ังสำคัญเม่ือคณะนายทหารนำโดยจอมพลผิน ชุณหะวัณ ทำการ รัฐประหารเปิดโอกาสให้ทหารเข้ามามีบทบาทสำคัญในทางการเมืองอย่างมาก ทหารท่ีกลายมาเป็น นายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศ ไทยซึ่งเป็น ประเทศเล็กในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็มิอาจหลีกหนีสภาพการณ์ดังกล่าวได้ ประกอบกับการ เมืองไทยใต้ระบอบอำนาจนิยม สำหรับผู้นำทหารแล้ว คอมมิวนิสต์เป็นภัยคุกคามหลัก ผู้นำตัดสินใจ เป็นพันธมิตรที่ใกล้ชิดกับประเทศมหาอำนาจนอย่างสหรัฐอเมริกา นั้นหมายความว่าการดำเนิน นโยบายต่างประเทศของไทยย่อมจะต้องสอดคล้องกับการดำเนินนโยบายของประเทศมหาอำนาจ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ กระทรวงการต่างประเทศแทบไม่มีบทบาทเป็นแต่เพียงผู้นำนโยบายของรัฐบาล มาปฏิบตั แิ ต่ก็มีอิสระเร่อื งท่ีไมเ่ ก่ยี วข้องกับความม่ันคง 2.2ยคุ รฐั ราชการ: ตวั แบบที่ข้าราชการ/เทคโนแครตมีบทบาทนำ (หลงั พ.ศ. 2516-2531) การชุมนุมประท้วงเมื่อวันท่ี 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 เป็นปัจจัยสาคั ญท่ีนำมาซ่ึงการ เปล่ียนแปลง ทหารและกองทัพถูกลดบทบาททางการเมืองนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงในนโยบายการ

3 เลือกตั้งสู่การบริหารประเทศ การเมืองท่ีเปิดกว้างมากขึ้น รัฐบาลท่ีมาจากการเลือกต้ังอยู่ในตำแหน่ง ไม่นานจงึ ยังต้องพึ่งพาระบบราชการ ในช่วงนี้ยังเห็นถึงการเข้ามามีบทบาทของหน่วยงานนอกภาครัฐ และภาคเอกชนท่ีเห็นได้ชัดเจนก็คือบทบาทของนิสิตนักศึกษา ปัญญาชน และนักเคลื่อนไหวต่างๆ กดดันให้รัฐบาลในยุคหลังระบอบอำนาจนิยมละท้ิงนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์และเข้าข้าง มหาอำนาจตะวันตกกอย่างมากและกลับไปสู่จุดยืนเชิงนโยบายท่ีเป็นกลางมากข้ึน โดยเฉพาะการ เรียกร้องของขบวนการนิสิตนักศึกษาให้ถอนทหารและฐานทัพของสหรัฐฯในไทยออกทั้งหมด จน นายกรัฐมนตรีม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ต้องประกาศนโยบายถอนฐานทัพสหรัฐฯช่วงเวลาน้ียังมีการ จัดตั้งคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชนเพ่ือแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจ (กรอ.) ในรัฐบาล พล.อ. เปรม ติณสูลานนท์ มีบทบาทสำคัญการเสนอแนะนโยบายรวมถึงแนวทางแก้ไขปัญหาเศรษฐกจิ (สำนัก ปลัดกระทรวงมหาดไทย,2560) เป็นจดุเปลี่ยนที่สำคัญแห่งการฟื้นฟูบทบาทของกระทรวงการ ต่างประเทศในกระบวนการนโยบายต่างประเทศโดยเฉพาะ เมื่อสามประเทศในอินโดจีนคือ กัมพูชา เวียดนาม และลาว เปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบสังคมนิยม กระทรวงการต่างประเทศผงาด ขึ้นมามีบทบาทสำคัญอย่างมาก “เป็นช่วงที่อิทธิพลชี้ขาดและผูกขาดด้านนโยบายต่างประเทศของ ฝา่ ยทหารเสื่อมลงจนหมดความนา่ เช่อื ถือ”(สรพุ งษ์ชยั นาม,2559:516) การรัฐประหารเม่ือวันท่ี 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 แนวคิดอนุรักษนิยมสุดโต่งทำการรัฐประหาร นายกรัฐมนตรีไม่มีความเช่ือใจต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ส่งผลกระทบให้บทบาท กระทรวงการต่างประเทศลดลงอย่างมาก จนกระทั้ง พล.อ.เกรียงศักด์ิ ขึ้นมาดำรงตำแหน่งผู้นำ รัฐบาล เขาจึงกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศแสดงให้เห็นถึงบทบาทนำของฝ่ายการเมือง เหนือข้าราชการประจำในกระบวนการนโยบายตา่ งประเทศ 1.3 ยุครัฐบาลเลือกตั้ง : ตัวแบบที่ผู้นำรัฐบาลพลเรือนมีบทบาทนำ (ระหว่างพ.ศ.2531- 2534) ในช่วงรอยต่อก่อนการสิ้นสุดของสงครามเย็นรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ก้าวสู่การ บรหิ ารประเทศประกาศแนวทางหลักในการดำเนินนโยบายตา่ งประเทศ เปลยี่ นอินโดจีนจากสนามรบ ให้เป็นตลาดการค้า ยกระดับประเทศเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจของภูมิภาคอีกด้วย (Buszynski, 1989: 1061) ความมุ่ง ม่ันตัง้ ใจของ พล.อ.ชาตชิ าย ที่จะยุติสงครามเย็นท่ฉี ุดรัง้ การพัฒนาประเทศ ใน ภมู ิภาคเอเชียตะวนั ออกเฉยี งใต้(ทีมข่าวการเมอื งมตชิ น,2549:26)

4 อิทธิพลของสหรัฐอเมริกาต่อนโยบายความสัมพันธ์ต่างประเทศของไทยในยุคสงคราม เยน็ การกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยก็ไมไ่ ด้แตกต่างจาก นโยบายตา่ งประเทศ ของรัฐอื่น ๆ ซ่ึงถูกกำหนดจากหลากหลายปัจจัย ได้แก่ ผลประโยชน์แห่งชาติ ทัศนะต่อภัยคุกคาม ของผู้นำ สภาพแวดล้อมภายนอก และสภาพแวดลอ้ มภายในประเทศ 1. ผลประโยชน์แห่งชาติ(National Interest): นักวิชาการให้นิยามของผลประโยชนแ์ หง่ ชาติ ว่าเป็นวัตถุประสงค์โดยท่ัวไปและมีลักษณะต่อเน่ืองในระยะยาว ซ่ึงรัฐและรัฐบาลเห็นว่าตนกำลัง ส่งเสริมหรือดำเนินนโยบายไปเพื่อส่ิงนี้ (Lerche & Said, 1964: 6) หรืออาจกล่าวได้ว่าผลประโยชน์ แห่งชาติเป็นเป้าหมายหลักของการดำเนินนโยบายต่างประเทศของทุกประเทศ ในกรณีของไทย ผลประโยชน์แห่งชาตินับตั้งแต่อดีตเป็นต้นมาต้ังอยู่บนหลักการพื้นฐานสำคัญคือการรักษาเอกราช อธิปไตย และบูรณภาพแห่งดินแดน โดยผู้นำให้ทกุ ยุคทุกสมยั ต่างพยายามดำเนินการทุกวิถีทาง เพื่อ รักษาอำนาจทางการเมืองและการป้องกันอิทธิพลจากประเทศมหาอ ำนาจให้ได้มากท่ีสุด (Phuangkasem, 1984: 8) เพ่ือใหไ้ ทยยงั คงสถานะของรฐั เอกราชต่อไป การถือกำเนิดของสถาบันทางการเมืองสมัยใหม่ การดำรงอยู่ของสถาบันพระมหากษัตริย์ รวมไปถึงเอกราช อธิปไตย และบรู ณภาพแหง่ ดินแดนได้กลายเป็นผลประโยชน์แหง่ ชาติทผ่ี ูน้ ำทางการ เมืองตลอดยุคสงครามเย็นให้ความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง เพราะผู้นำเห็นว่าการขยายตัวของลัทธิ คอมมิวนิสต์เป็นภัยคุกคามโดยตรงต่อ ความมั่นคงและกระทบต่อผลประโยชน์แห่งชาติของไทย ขณะเดียวกันอุดมการณ์ คอมมิวนิสต์ยังขัดแย้งและต้องการล้มล้างค่านิยมหรอื สถาบันทางการเมืองท่ี สำคญั ของประเทศ เชน่ ชาติ ศาสนาและพระมหากษตั ริย์อนั เป็นเครอ่ื งยึดเหนี่ยวความเป็นอนั หน่ึงอัน เดียวของคนไทย อุดมการณ์คอมมิวนิสต์จึงไม่สอดคล้องกับจารีตประเพณีและวิถีชีวิตของคนไทย ทั้ง ยังขัดแย้งกับความเป็นไทย (พัชรินทร์ พิบูลสงคราม, 2558) ดังน้ัน การรักษาสถาบันทางการเมือง เหลา่ น้ีจงึ มนี ัยโดยตรงถงึ การรกั ษาความมน่ั คงและความอยูร่ อดของประเทศดว้ ย หรอื กล่าวอีกมุมหนึ่ง ก็คือผู้นำไทยดำเนินนโยบายต่างประเทศในช่วงสงครามเย็นเพื่อการปกป้องประเทศและสถาบันทาง สังคมและการเมืองท่ีมีอยู่น่ันเอง (ชาร์ลส์อี. มอริสัน และแอสตรี ซรูห์เก, 2523: 18-19) และ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้นำทหารทก่ี ลายมาเป็นผนู้ ำทางการเมอื งในชว่ งเวลาดงั กลา่ วด้วยแล้ว พวก เขายึดมั่นในอุดมการณ์ชาติ ศาสนา และพระมหากษัตริย์อย่างเหนียวแน่น ประกอบกับความเชื่อม่ัน ในศักยภาพของตนและความไม่ไว้วางใจต่อความเข้มแข็งของรัฐบาลพลเรือนในการต่อกรกับการ ขยายตัวของลทั ธิคอมมิวนสิ ต์ ส่งผลให้ผู้นำทหารก่อการรัฐประหารข้ึนบ่อยคร้ังตลอดชว่ งสงครามเย็น และก้าวเข้ามามีบทบาททางการเมืองอย่างเป็นรูปธรรม ในแง่นี้กองทัพได้เข้ามามีบทบาททาง การเมืองเพ่ิมมากขึ้น ทั้งยงั กลายเป็นกลไกสำคัญในการตอ่ ตา้ นภยั คุกคามจากลัทธิคอมมวิ นิสต์อีกด้วย (สุรชาติ บำรุงสุข, 2543) ในอีกด้านหน่ึง การนิยามผลประโยชน์แห่งชาติไม่ได้มีลักษณะตายตัว การ

5 จะทำความเข้าใจผลประโยชน์แห่งชาติควรต้องพิจารณาควบคู่ไปด้วยว่าผู้นำในแต่ละสมัยมีทัศนะต่อ เรื่องผลประโยชน์แห่งชาติอย่างไร หรือผลประโยชน์ของผู้นำกับผลประโยชน์แห่งชาติมีความเหล่ือม ซ้อนจนยากที่จะแยกออกจากกัน ดังตัวอย่างในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งได้ตัดสินใจ เปน็ พนั ธมิตรใกลช้ ดิ กบั สหรัฐฯ น้ันผลประโยชนแ์ ห่งชาตอิ าจจะมไิ ดห้ มายรวมถึงความอยู่รอดและเอก ราชของประเทศเท่านั้น หากแต่ยังหมายรวมถึงความอยู่รอดและสถานะทางการเมืองของผนู้ ำรัฐบาล ด้วย (Fineman, 2009: 277) อย่างไรก็ตาม ในช่วงปลายสงครามเย็น เม่ือสถานการณ์ความตึงเครียดระหว่างประเทศ มหาอำนาจท่ีมีอุดมการณ์ทางการเมืองแตกต่างกันเริ่มคลี่คลายลง ประเด็นความม่ันคงไม่ได้เป็น ประเด็นเดียวในฐานะผลประโยชน์แห่งชาติของไทยอีกต่อไป ผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศหนั มาให้ ความสำคัญกับผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจเพ่ิมมากขึ้น โดยเฉพาะด้านการค้า การลงทุน และความ ต้องการทรัพยากรจากประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งได้กลายเป็นปัจจัยผลักดันในการกำหนดและการดำเนิน นโยบายต่างประเทศของไทยในเวลาต่อมา (Buszynski, 1989: 1059) 2. ทัศนะต่อภัยคุกคาม (Threat Perception) การท่ีผู้นำไทยมีทัศนะต่อลัทธิคอมมิวนิสต์ใน ฐานะภัยคุกคามหลัก ส่วนหน่ึงเป็นเพราะลัทธิดังกล่าวขัดแย้งกับจารีตประเพณีและระบอบการ ปกครองของไทยดังท่ีกล่าวแล้วในข้างต้น แต่อีกส่วนหน่ึงเป็นเพราะไทยต้องเผชิญกับการขยายตัว ของลัทธิคอมมิวนิสต์ท้ังในระดับภูมิภาคและภายในประเทศคู่ขนานกันไปในเอเชีย เกาหลีถูกแบ่ง ออกเป็นเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ท่ีเสน้ ขนานที่ 38 ตามข้อตกลงในการประชุมพอทสดัม (Potsdam Conference) ใน พ.ศ. 2488 โดยเกาหลีเหนอื มรี ะบอบการปกครองแบบคอมมิวนสิ ต์ ส่วนเกาหลใี ต้มี การปกครองในระบอบประชาธิปไตยและมีระบบเศรษฐกิจกิจแบบทุนนิยม ต่อมาใน พ.ศ. 2492 พรรคคอมมิวนิสต์จีนสามารถสถาปนาสาธารณ รัฐประชาชนจีนได้ส ำเร็จและยึดอุดมการณ์ ทาง การเมืองดังกล่าวในการปกครองประเทศเรื่อยมาจนปัจจุบัน ในอีกด้านหน่ึงพื้นท่ีอินโดจีน ซ่ึงโดย สภาพทางภูมิศาสตร์แล้วมีความใกล้ชิดกับไทยอย่างมากนั้นก็ต้องเผชิญกับการขยายตัวของลัทธิ คอมมิวนิสต์ไม่ว่าจะเป็นขบวนการชาตินิยมของเวียดนามท่ีนำโดยโฮจิมินห์ ท่ียึดมั่นในลัทธิ คอมมิวนิสต์ที่ต่อสู้เพ่ือปลดแอกเวียดนามจากเจ้าอาณานิคมฝร่ังเศสและการต่อต้านสหรัฐฯ ใน สงครามเวียดนามขบวนการปะเทศลาว ซึ่งดำเนินการต่อต้านการปกครองแบบจารีตนิยมมาตั้งแต่ พ.ศ. 2503 โดยขบวนการดังกล่าวยึดม่ันในอุดมการณ์ของลัทธิคอมมิวนสิ ต์ทง้ั ยังไดร้ ับความสนบั สนุน จากเวียดนามเหนือและสหภาพโซเวียตอีกด้วย รวมไปถึงการกำเนิดและการดำเนินการของพรรค คอมมิวนิสต์แห่งกัมพูชาหรือเขมรแดงที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่ พ.ศ. 2511 ขณะเดียวกันลัทธิคอมมิวนิสต์ก็ ขยายตัวในประเทศไทยมาตั้งแต่ พ.ศ. 2470 โดยสมาชกิ พรรคคอมมิวนิสต์จนี และเวียดนามได้นำลัทธิ ดังกล่าวเข้ามาเผยแพร่ แม้ว่าจะจำกัดอยู่แต่ในกลุ่มของปัญญาชนจีนและญวนแต่ต่อมาแนวคิด ดงั กล่าวได้ขยายไปสู่กลุ่มคนจีนในไทย คนไทยโดยเฉพาะกลุ่มนิสิตนักศึกษาและกรรมกร โดยมีพื้นท่ี

6 เคลื่อนไหวทั้งในกรุงเทพฯ และต่างจังหวัด (ธำรงค์ ชินหริ ัญ, 2536: 50) ต่อมาใน พ.ศ. 2473จงึ ได้ก่อ เกิดพรรคคอมมิวนิสต์สยามขึ้น และดำเนินการเผยแพร่แนวคิดลัทธิดังกล่าวรวมถึงการเผยแพร่คำ ขวญั คอมมิวนิสตส์ ากลและการเรียกร้องให้ใช้ระบอบการปกครองแบบสหภาพโซเวียต เปน็ ต้น ทัศนะต่อภัยคุกคามคอมมิวนิสต์ยังถูกสร้างข้ึนจากปัจจัยภายนอกอีกส่วนหน่ึงนั่นคือการ โฆษณาชวนเช่ือของเจา้ หน้าทีส่ หรัฐฯ ในเอเชียที่เน้นย้ำถงึ อนั ตรายจากการรุกรานของคอมมิวนิสต์ต่อ ประชาคมระหว่างประเทศ (ชาร์ลส์ อี. มอรสิ ัน และ แอสตรี ซรูห์เก, 2523: 30-31) ทำให้บรรยากาศ ทางการเมืองภายในและ ระหว่างประเทศของไทยถูกตอกย้ำด้วยประเด็นภัยคุกคามจากคอมมิวนิสต์ มากยิง่ ขึ้น รัฐบาลไทยในยุคสงครามเยน็ โดยเฉพาะรัฐบาลทหารมที ัศนะตอ่ ต้านคอมมวิ นิสตอ์ ย่างมาก อันสะท้อนให้เห็นได้จากพระราชบัญญัติต่อต้านการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ดังเช่นความพยายาม ป้องกันภัยคอมมิวนิสต์ภายในประเทศในสมัย จอมพล ป. พิบูลสงคราม ท่ีได้มีการออกกฎหมาย คอมมิวนิสต์ฉบับใหม่ซ่ึงมีบทลงโทษที่รุนแรงกว่าเดิมยิ่งไปกว่าน้ันในยุคเผด็จการทหาร กฎหมายใน ลกั ษณะดังกลา่ วได้ให้อำนาจกับภาครัฐในการตรวจสอบ จับกุม กักขัง และปราบปรามการกระทำอัน น่าสงสยั ว่าเกยี่ วขอ้ งกับลทั ธคิ อมมวิ นสิ ตไ์ ดอ้ ยา่ งชอบธรรมอีกดว้ ย 3. สภาพแวดล้อมภายนอก (External Environment) ในช่วงสงครามเย็นระเบียบระหว่าง ประเทศถกู กำหนดโดยการตอ่ สู้แขง่ ขันดา้ นอดุ มการณ์ของประเทศมหาอำนาจคอื สหรัฐฯ และสหภาพ โซเวียต กรณีของไทยก็เห็นได้ชัดเจนว่าในท่ามกลางการแข่งขันด้านอุดมการณ์ะหว่างประเทศ มหาอำนาจเช่นนี้ไทยตัดสินใจที่จะยืนอยู่ฝ่ายเดียวกับโลกเสรี ซ่ึงการตัดสินใจเช่นน้ีทำให้ไทยต้องมี เป้าหมายในการดำเนินนโยบายต่างประเทศและทัศนะ ต่อภัยคุกคามท่ีเป็นไปในทิศทางเดียวกันกับ สหรัฐฯมหาอำนาจผู้นำแห่งโลกเสรีอีกด้วย นั่นคือความเป็นพันธมิตรที่แน่นแฟ้นระหว่างไทยกับ สหรฐั ฯ เป็นปจั จยั สำคัญทสี่ ่งผลโดยตรงต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศไทย 4. สภาพแวดล้อมภายใน (Domestic Environment) สภาพแวดล้อมภายในประเทศ เช่น สภาพการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ก็เป็นอีกส่วนหนึ่งท่ีส่งผลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศ ในช่วงที่ไทยปกครองโดยรัฐบาลทหารน้ัน นโยบายต่างประเทศมักมีทิศทางท่ีโน้มเอียงไปทางของ ตะวันตก โดยเฉพาะสหรัฐฯ กล่าวคือมีนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างมาก รวมถึงมีนโยบายที่แข็ง กร้าวต่อประเทศเพื่อนบ้าน ทัง้ น้ีเนือ่ งจากรัฐบาลทหารต้องการความช่วยเหลือจากสหรฐั ฯ เป็นสำคัญ ในขณะที่รัฐบาลพลเรือนจะมีนโยบายที่ค่อนข้างจะยืดหยุ่นมากกว่านอกจากนี้การเปลี่ยนผ่ านสู่ ประชาธิปไตยก็มีผลโดยตรงต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศโดยการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย แม้ในระยะเวลาอันส้ันในระหว่าง พ.ศ. 2516-2519 รวมถึงการเลือกต้ังท่ีเกิดขึ้นใน พ.ศ. 2531อันทำ ให้ไทยมีรัฐบาลท่ีมาจากการเลือกต้ังนั้นนอกจากจะส่งผลให้ระบอบการเมืองไทยมีเสรีมากขึ้นแล้วยัง เปิดกว้างให้ตัวแสดงอ่ืน ๆ นอกระบบราชการเข้ามามีบทบาทในกระบวนการนโยบายต่างประเทศ มากขึ้น นั่นคือนโยบายต่างประเทศมิได้ถูกผูกขาดโดยชนชั้นนำหรือผู้นำรัฐบาลแต่เพียงอย่างเดียว

7 เท่านั้น หากแต่ประชาชน นิสิตนักศึกษา นักวิชาการ และกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ สามารถเข้ามามี บทบาทในการกำหนดวาระและผลักดันนโยบายต่างประเทศได้มากขึ้น อันจะเห็นได้จากบทบาทของ ขบวนการนิสิตนักศึกษาต่อการเรียกร้องให้มีการถอนฐานทัพสหรัฐฯ ออกจากไทย บทบาทของกลุ่ม ผลประโยชน์ด้านเศรษฐกิจ รวมถึงบทบาทการเป็นท่ีปรึกษานโยบายของนักวิชาการเป็นต้น ซ่ึงในยุค หลังสงครามเย็นกจ็ ะเห็นถงึ ตวั แสดงอื่นๆท่ีเข้ามามีบทบาทในนโยบายตา่ งประเทศมากข้ึน จากที่กลา่ ว ในข้างต้นชี้ให้เห็นถึงปัจจัยต่าง ๆ ที่มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายต่างประเทศไทยในยุคสงคราม เย็น และยังเห็นอีกด้วยว่าปัจจัยเหล่านี้ไม่ได้อย่นู ิ่ง ทว่ามีความซบั ซ้อนและเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา ตามสถานการณ์ทางการเมือง ทั้งภายในและภายนอกและความเปลี่ยนแปลงเช่นน้ียังส่งผลต่อ สารัตถะและแนวทางในการดำเนินนโยบายต่างประเทศอีกดว้ ย ดังจะไดก้ ล่าวในสว่ นถดั ไป การดำเนินนโยบายตา่ งประเทศ (Policy Implementation) ในบริบทท่ีไทยต้องเผชิญกับระเบียบระหว่างประเทศในยุคสงครามเย็นนั้น เรียกร้องให้ผู้นำ ไทยต้องตัดสินใจว่าจะดำเนินนโยบายอย่างไร หรอื จะมีจุดยืนเชิงนโยบายอย่างไร การดำเนนิ นโยบาย เป็นกลางจะเป็นทางเลือกที่ดีในสภาวะที่การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจเข้มข้นข้ึนอย่างต่อเนื่อง หรือไม่ แต่จากประวัติศาสตร์ก็ สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่าไทยไม่สามารถดำรงสถานะความเป็น กลางไว้ได้ สุดท้ายแลว้ ไทยกต็ ดั สินใจท่จี ะเปน็ พันธมิตรกับมหาอำนาจใดมหาอำนาจหน่ึงมาโดยตลอด ในสงครามเย็นก็เช่นกัน ที่ในท้ายท่ีสุดแล้วผู้นำไทยตัดสินใจนำรัฐนาวานี้เข้าเป็นพันธมิตรกับสหรัฐฯ ผู้นำฝ่ายเสรีนิยมน่ันเอง แต่หากย้อนไปในช่วงต้นของสงครามเย็น ไทยไม่ได้เป็นพันธมิตรใกล้ชิดกับ สหรัฐฯ และดำเนินนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างเต็มท่ีแต่ปัจจัยระหว่างประเทศท่ีกลายเป็นจุด เปล่ียนสำคัญในการกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยก็คือการที่พรรคคอมมิวนิสต์จีน สามารถสถาปนาสาธารณรัฐประชาชนจีนได้สำเร็จใน พ.ศ. 2492 นอกเหนือไปจากการมีระบอบการ ปกครองทแ่ี ตกตา่ งกันแลว้ ปัจจัยหนึ่งที่สำคญั ทีส่ ่งผลต่อการพิจารณาภัยคุกคามจากจีนก็คอื การท่ีจีน มคี วามสัมพันธ์ท่ีแนบแน่นกับสหภาพโซเวียต มหาอำนาจฝ่ายสังคมนิยมน่ันเอง ย่ิงไปกว่าน้ันจีนยังมี บทบาทสำคัญในการให้ความช่วยเหลือกองกำลังเวียดมินห์ในเวียดนามเพ่ือ ต่อสู้กับฝร่ังเศสอีกด้วย ปัจจัยเหล่าน้ีส่งผลให้รัฐบาลไทยเร่ิมตระหนักถึงภัยคุกคามจากลัทธิคอมมิวนิสต์ต่อความมั่นคงของ ไทยส่งผลให้ไทยปรับเปล่ียนนโยบายต่างประเทศไปในทิศทางที่ใกล้ชิดแนบแน่นกับสหรัฐฯ มากขึ้น และแนวโนม้ เชน่ น้ีก็ดำเนนิ ไปเกือบตลอดช่วงสงครามเยน็ การตัดสินใจเปน็ พนั ธมติ รกับสหรัฐฯ สง่ ผล ให้ไทยจำเป็นต้องดำเนินนโยบายท่ีสอดคล้องกับมหาอำนาจดังกล่าวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้โดยเฉพาะ การต่อต้านคอมมิวนิสต์ และด้วยความเชื่อว่าคอมมิวนิสต์เป็นภัยคุกคามท่ีจะบ่อนทำลายระบอบการ ปกครองและสถาบันสำคัญของไทย ดังน้ันรัฐบาลจึงต้องให้ความสำคัญกับประเด็นความมั่นคงและ

8 ความอยู่รอดของประเทศเป็นอนั ดับแรก นั่นคืออุดมการณ์ทาง การเมืองกลายเป็นปัจจัยสำคญั ในการ กำหนดการดำเนนิ นโยบายต่างประเทศของไทย ในช่วงสงครามเย็นในขณะทสี่ หรฐั ฯเองกม็ องว่าไทยเปน็ จดุ ยุทธศาสตร์สำคัญในนโยบายความ ม่นั คงและการตอ่ ต้านคอมมิวนิสต์ของตนในภูมภิ าค (Liang, 1977: 7) ดงั นั้นการเป็นพันธมิตรกบั ไทย ก็ตอบสนองผลประโยชน์และยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ เช่นกัน การเลือกดำเนินนโยบายเป็นพันธมิตร ใกล้ชิดกบั สหรัฐฯ และตอ่ ตา้ นคอมมวิ นสิ ต์อยา่ งแข็งขันในช่วงต้นสงครามเยน็ ปรากฏใหเ้ หน็ ในชว่ งสอง ทศวรรษแรกคอื ราว พ.ศ. 2493-2513 โดยการต่อต้านคอมมิวนิสตใ์ นเวทีสากลเริ่มปรากฏใหเ้ ห็นเป็น รูปธรรมในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม เม่ือผู้นำตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ด้วย การรับรองรัฐบาลเบาได๋ของเวียดนาม และรัฐบาลใหม่ของลาวและกัมพูชาภายใต้การสนับสนุนของ สหรัฐฯ ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2493 ซ่ึงกระทรวง การต่างประเทศและรัฐมนตรีหลายท่านใน รัฐบาลดังกล่าวไม่เห็นด้วย (สุรพงษ์ ชัยนาม, 2559: 12) และนับจากจุดนี้เป็นต้นมาอาจกล่าวได้ว่า นโยบายต่างประเทศของไทยดำเนนิ รอยตามนโยบายตอ่ ตา้ นคอมมวิ นสิ ต์ของสหรฐั ฯอยา่ งเหนียวแน่น ซึ่งนโยบายน้ีพัฒนาเป็นการปิดล้อมการขยายอิทธิพลของคอมมิวนิสต์ (containment policy) น่ันเอง (Viraphol, 1976) อย่างไรก็ตามการรับรองรัฐบาลเบาได๋โดยรัฐบาลจอมพล ป. น้ันไม่ได้ เกิดขึ้นจากความริเริ่มเชิงนโยบายจากฝ่ายไทย หากแต่เป็นผลจากการดำเนินการอย่างต่อเนื่องของ สหรัฐฯ มาตง้ั แต่กลางปี พ.ศ. 2492 ท่ีพยายามกดดันให้รฐั บาลไทยรับรองรฐั บาลเบาได๋ของเวียดนาม โดยสหรัฐฯ ได้ยกประเด็นความช่วยเหลือทางทหารมาเป็นข้อต่อรอง (Fineman, 2009: 276-286) ในที่สุดรัฐบาลจอมพล ป. จึงได้ประกาศรับรองรัฐบาลหุ่นของสหรัฐฯ ท้ังในเวียดนาม ลาว และ กมั พชู า ในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2493 หรอื 5 เดอื นหลังจากคำประกาศรับรองรัฐบาลหุ่นในอินโดจีน รัฐบาลไทยดำเนินนโยบายต่างประเทศอย่างก้าวกระโดดโดยการส่งทหารไปช่วยสหรัฐฯ และ สหประชาชาติทำการรบในสงครามเกาหลี ต่อมาความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับสหรัฐฯ ใกล้ชิดย่ิงขึ้น เม่ือท้ังสองประเทศได้ร่วมลงนามในความตกลงด้านเศรษฐกิจและเทคโนโลยีระหว่างกันทั้งยังตามมา ดว้ ยข้อตกลงความช่วยเหลอื ดา้ นการทหารอกี ดว้ ย นอกจากน้ีการสถาปนาสาธารณรัฐประชาชนจีนใน พ.ศ. 2492รวมถึงการก่อต้ังเขตปกครอง ตนเองของชนชาติไทยในมณฑลยูนนาน ส่งผลต่อทัศนะต่อภัยคุกคามของผู้นำไทยต่อภัยคุกคามจาก คอมมิวนิสต์ในช่วงเวลาดังกล่าวอย่างมาก ด้วยเกรงว่าลัทธิดังกล่าวจะแทรกซึมเข้าสู่ไทย ต่อมาใน พ.ศ. 2497 ไทยได้ร่วมเปน็ หนง่ึ ในสมาชิกขององค์การสนธสิ ัญญาปอ้ งกนั ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉยี ง ใต้หรือซีโต้ (Southeast Asia Treaty Organization: SEATO) ซ่ึงมีสหรัฐฯ อังกฤษ ฝร่ังเศส ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ฟิลิปปินส์ และปากีสถาน เป็นสมาชิกในองค์กรนี้ด้วยโดยวัตถุประสงค์หลัก ของการก่อต้ังซีโต้ก็เพื่อจำกัดการขยายอำนาจและอิทธิพลของคอมมิวนิสต์ในเอเชียโดยเฉพาะใน เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับสหรัฐฯ ในระดับทวิภาคีโดยเฉพาะด้านความ

9 มั่นคงและการทหารมีความใกล้ชิดมากขึ้นอีกภายหลังวิกฤตการณ์ในลาว (แถมสุข นุ่มนนท์, 2536: 157-181) ที่ขบวนการคอมมิวนิสต์ในลาวเร่ิมได้เปรียบและสามารถยึด ครองพ้ืนที่ได้มากข้ึน ซึ่งใน ทัศนะของผู้นำไทยแล้วสถานการณ์ดังกล่าวส่งผลต่อความมั่นคงไทยโดยตรงและเพื่อเป็นการ รับประกันความม่ันคงของไทยจึงนำมาสู่ แถลงการณ์ร่วมถนัด-รัสก์ ใน พ.ศ. 2505 และไม่นานหลัง จากน้ันไทยก็ได้อนุญาตให้สหรัฐฯ เข้ามาใช้ก่อสร้างและปรับปรุงฐานทัพอากาศ ค่ายทหาร ศูนย์ สื่อสาร และให้ยังอนุญาตให้สหรัฐฯ ตั้งฐานทัพในไทยเพื่อดำเนินการเร่ืองการต่อต้านคอมมิวนิสต์ใน เอเชีย การยินยอมให้สหรัฐฯ มาต้ังฐานทัพในไทยเช่นนี้ในด้านหน่ึงก็ทำให้ “ผู้นำและกองทัพรู้สึก ปลอดภัยและอุ่นใจ” (Viraphol, 1976) ที่จะมีประเทศท่ีเป็นผู้นำที่มีศักยภาพในการป้องกัน คอมมิวนิสต์มาช่วยพิทักษ์รักษาความม่ันคงและผลประโยชน์ให้แก่ไทย ขณะเดียวกันการตัดสินใจ ดังกล่าวของรัฐบาลก็นำมาซึ่งข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่าประเทศไทยกลายเป็นเรือบรรทุกเครื่องบินท่ีใหญ่ ที่สุดในโลกของสหรัฐฯ (สุรพงษ์ ชัยนาม, 2559: 5) ความเกรงกลัวภัยคุกคามจากคอมมิวนิสต์และ ความต้องการรักษาสถานะ ความสัมพันธ์อันใกล้ชิดกับสหรัฐฯ ยังส่งผลให้ผู้นำไทยตัดสินใจเข้าไปมี ส่วนสนับสนุนสหรัฐฯ ในการทำสงครามในอินโดจีนอย่างใกล้ชิด การดำเนินนโยบายดังกล่าวมี วัตถุประสงค์สำคัญในการรักษาระบอบการปกครองที่ไม่ใช่คอมมิวนิสต์ รวมทั้งการทำให้เวียดนาม เหนืออ่อนแอจนไม่สามารถขยายอิทธิพลในภูมิภาคได้ ขณะเดียวกันก็เป็น การจำกัดขอบเขตของ สงครามให้อยู่แต่ภายนอกประเทศ ไม่ให้แผ่ขยายเขา้ มาสู่ไทยได้ (Phuangkasem, 1984: 26) ในการ น้ีรัฐบาลไทยสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร ได้ตัดสินใจครั้งสำคัญโดยการยอมให้สหรัฐฯเข้ามาต้ังฐาน ทัพในไทย โดยฐานทัพเหล่าน้ีมีจุดประสงค์สำคัญในการส่งเครื่องบินรบเพื่อโจมตีประเทศในอินโดจีน ยิ่งไปกว่านั้นไทยยังส่งทหารเข้าร่วมรบในเวียดนามใต้และลาวอีกด้วย โดยกองกำลังของไทยเข้าสู่ เวียดนามใต้ต้ังแต่ พ.ศ. 2510(และประจำอยู่จนถึง พ.ศ. 2515) และมีจำนวนเพ่ิมขึ้นในปีต่อ ๆ มาท้ัง ยังได้รับการสนับสนุนอย่างลับๆจากสหรัฐฯอีกด้วยไทยส่งอาสาสมัครไปช่วยฝ่ายขวาในลาวสู้รบช่วย ฝึกทหารกัมพชู าและจดั สง่ อาวธุ ยุทโธปกรณใ์ หอ้ กี ดว้ ย (Phuangkasem, 1984: 26) จากที่กล่าวในข้างต้นจะเห็นได้ว่าในช่วงสองทศวรรษแรกของสงครามเย็น นโยบาย ต่างประเทศของไทยมุ่งเน้นไปท่ีการพึ่งพาสหรัฐฯด้านความมั่นคงเป็นอย่างมากแต่ในอีกด้านหนึ่ง แม้ว่าสหรัฐจะดำเนินนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างแข็งขัน แต่การกระทำบางอย่างของสหรัฐฯก็ นำมาสู่ข้อสงสัยและความกังวลใจของไทยต่อความเชื่อมั่น และท่าทีของมหาอำนาจดังกล่าวในการ ต่อต้านคอมมวิ นิสต์และการประกันความมั่นคงของไทย เช่น การที่สหรัฐฯพบปะอยา่ งไม่เป็นทางการ กับตัวแทนของรัฐบาลปักกิ่งในการประชุมที่เจนีวาใน พ.ศ. 2498 ท่าทีของสหรัฐฯต่อวิกฤตการณ์ใน ลาวใน พ.ศ. 2505 การตัดสินใจจำกัดการโจมตีเวียดนามเหนือของประธานาธิบดี จอห์นสันใน พ.ศ. 2511 เพ่ือการเจรจาต่อรองกับเวยี ดนามเหนือและนำมาสู่การประชุมสันติภาพปารีส รวมถึงหลักการ นิกสัน (Nixon Doctrine) การตัดสนิ ใจท่ีจะลดบทบาทของสหรัฐฯในเวียดนามและปล่อยใหส้ งครามน้ี

10 เป็นสงครามของชาวเวียดนามเอง (Vietnamization) ใน พ.ศ. 2512 ตลอดจนการปรับความสัมพันธ์ กับจีน และการหยุดยิงในพ้ืนที่อินโดจีนอีกด้วย (Liang, 1977: 9) นโยบายต่างประเทศไทยมาถึงจุด พลิกผนั คร้ังใหญ่เมื่อสหรฐั ฯปรับนโยบายในเอเชียทั้งหมด ในปลายทศวรรษ 1960เร่ิมดว้ ยการยตุ ิการ ท้ิงระเบิดในเวียดนามเมื่อ เดือนมีนาคม พ.ศ. 2511 การถอนทหารออกจากภูมิภาค การเริ่มปรับ ความสัมพันธ์กับจีนจนนำมาสู่การสถาปนาความสัมพันธ์อย่างเป็นทางการใน พ.ศ. 2515 ย่ิงไปกว่า น้ัน จุดเปลี่ยนท่ีสำคัญอีกจุดหน่ึงคือใน พ.ศ. 2518 ขบวนการคอมมิวนิสต์ประสบความสำเร็จในการ เปลี่ยนระบอบการปกครองของอินโดจีนท้ังหมด ปัจจัยเหล่านี้ล้วนส่งผลกระทบต่อท่าทีของไทยใน ประชาคมระหว่างประเทศ รวมถึงนโยบายต่างประเทศของไทยด้วย ประกอบกับภายหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 การเมืองไทยก้าวสู่การเปล่ียนผ่านสู่ประชาธิปไตยอีกคร้ัง ท้ังยังถือเป็นการ เปิดศักราชใหม่ของนโยบาย ตา่ งประเทศไทยด้วย กล่าวคือเป็นการปรับทิศทางนโยบายครงั้ สำคัญที่มี ความเป็นอิสระมากข้ึนโดยไม่ได้ม่งุ เน้นการเป็นพันธมิตรกับมหาอำนาจใดแต่เพียงอย่างเดียวอีกต่อไป เมื่อประเทศในอนิ โดจีนเปลี่ยนระบอบการปกครองกลายเป็นคอมมิวนิสตท์ ้ังหมดส่งผลโดยตรงตอ่ การ กำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทย รัฐบาลคึกฤทธ์ิ ปรับนโยบายต่างประเทศครั้งสำคัญ เพื่อการอยรู่ ่วมกันกับประเทศเหล่านี้ด้วยความเช่ือวา่ การที่ไทยจะมคี วามสงบและสนั ติได้กจ็ ำเป็นต้อง พัฒนาความสัมพันธ์ที่เป็นมิตรและมีผลประโยชน์ร่วมกันกับประเทศเพ่ือนบ้าน โดยไทยดำเนินการ ปรับความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้านในอินโดจีนอย่างค่อยเป็นค่อยไปผ่านการแลกเปล่ียนการ เยือนของผู้นำระดับสูงและความร่วมมือทางด้านเศรษฐกิจ การเดินอากาศ และวิชาการ (นิตย์ พิบูล สงคราม, 2526: 30-31) รัฐบาลไทยยังได้ปรับทิศทางของนโยบายต่างประเทศคร้ังสำคัญด้วยการรื้อ ฟื้นและกระชับความสัมพันธ์ การยกเลิกกฎหมายการห้ามค้าขายกับจีนท่ีมีมาตั้งแต่ พ.ศ. 2501 (Viraphol, 1976) และการสถาปนาความสัมพนั ธอ์ ยา่ งเป็นทางการใน พ.ศ. 2518 นอกเห นือไปจากการปรับเปลี่ยนน โยบายของสหรัฐฯต่อจีน ท่ี ส่งผลต่อการปรับ ทิศท าง นโยบายต่างประเทศของไทยต่อจีนด้วยนั้น เหตุผลสำคัญอีกส่วนหน่ึงที่ทำให้ไทยจำเป็นต้องปรับ ความสัมพันธก์ ับจีนก็เนื่องมาจากในช่วงเวลาดังกล่าวจีนเติบโตและมีอิทธิพลมากข้ึนในภูมิภาคทั้งยังมี ทตี่ ั้งใกล้กบั ไทย ย่ิงไปกว่าน้นั การปรบั ความสัมพันธ์กับจนี กเ็ พ่อื ใหจ้ ีนยุติบทบาทในการสนับสนนุ กลุ่ม ก่อความไม่สงบในไทย รวมถึงเพ่ือสร้างความสมดุลต่อความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับมหาอำนาจอ่ืนๆ อีกด้วย (Liang, 1977: 14) โดยท่าทีและการดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยต่อประเทศ มหาอำนาจในช่วงดังกล่าวเรียกได้วา่ ไทยรักษาระยะห่างในความสัมพนั ธ์กับประเทศมหาอำนาจต่างๆ อย่างเท่าเทียม (equidistance policy) ขณะเดียวกันการดำเนินนโยบายต่างประเทศในระดับพหุ ภาคีโดยเฉพาะองค์กรความร่วมมือในระดับระหว่างประเทศกเ็ ปลี่ยนแปลงไปเช่นกัน ในอดีตไทยไม่ได้ ให้ความสำคัญกับความร่วมมือในภูมิภาคอย่างอาเซียนมากนักเน่ืองจากมุ่งเน้นการเป็นพันธมิตร ใกล้ชิดกับประเทศมหาอำนาจมากกว่า จนกระท่ังสถานการณ์ในภูมิภาคเปล่ียนแปลงไป อินโดจี

11 กลายเป็นคอมมิวนิสต์และสหรัฐฯถอนทหารออกจากภูมิภาค อาเซียนจึงกลายเป็นกลไกสำคัญต่อ ความมั่นคงของไทย (Liang, 1977: 17; นิตย์ พิบูลสงคราม, 2526: 29) และสำหรับผู้นำไทยแล้ว อาเซียนท่ีเขม้ แขง็ จะมีความสำคัญตอ่ ความมั่นคง คือ 1) การขจัดความแตกตา่ งและการสง่ เสรมิ ความ ร่วมมือด้านการเมืองและเศรษฐกิจระหว่างประเทศสมาชิกอาเซียน จะช่วยลดความกังวลด้านความ มั่นคงของไทย โดยเฉพาะเรอ่ื งของกลุ่มกอ่ ความไม่สงบท่ีมอี ุดมการณค์ อมมิวนิสต์และการบอ่ นทำลาย การปกครองของประเทศ 2) อาเซียนจะเป็นตัวคอยถ่วงดุลรัฐอินโดจีน ซึ่งถือเป็นภัยคุกคามภายนอก ต่อความม่ันคงไทยและมีโน้มน้าวให้รัฐเหล่าน้ันอยู่ร่วมกันโดยสันติกับประเทศสมาชิกอาเซียน 3) อาเซียนท่ีเข้มแขง็ จะทำให้ภูมิภาคมคี วามสงบสุข มีอสิ ระ และความเปน็ กลางปลอดจากการแทรกแซง จากมหาอำนาจภายนอกอย่างแท้จริง (Liang, 1977: 19) จุดเปลี่ยนท่ีสำคัญอีกคร้ังหนึ่งที่ส่งผลต่อ การกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยก็คือ วิกฤตการณ์ในกัมพูชา เมื่อเวียดนาม ตัดสินใจส่งทหารเข้ายึดครองกัมพูชาในวันที่ 2 มกราคม พ.ศ. 2522 และตามมาด้วยการทำสงคราม ส่ังสอนเวียดนามของจีน รวมถึงการแข่งขันระหว่างจีนและสหภาพโซเวียตในการขยายอิทธิพลใน ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ท่ีเข้มขึ้นมากขึ้น สถานการณ์ในอินโดจีนกลับสู่ความตึงเครียดอีกคร้ัง ขณะท่ีการยึดครองกัมพูชาของเวียดนามกลายเป็นประเด็นหลักในนโยบายต่างประเทศและความ มั่นคงไทยตลอดทศวรรษต่อมา ในอีกด้านหน่ึง ผลจากการท่ีจีนทำสงครามสั่งสอนเวียดนามในเดือน กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2522 ทำให้ผู้นำไทยเล็งเห็นว่าจีนเป็นประเทศเดียวที่กล้าใช้กำลังทางทหารกับ เวียดนาม ซึ่งมีสหภาพโซเวียตหนุนหลังอยู่ แม้ว่าการดำเนินการดังกล่าวของจีนจะไม่ช่วยกดดันให้ เวียดนามถอนทหารออกจากกัมพูชากต็ าม กระนั้นจีนก็อาจเป็น กุญแจสำคัญในการรักษาเสถียรภาพ ของไทยและของภูมิภาคในภาวะที่สหรัฐฯ ลดบทบาทในภูมิภาคลงอย่างมาก นโยบายต่างประเทศ ไทยหลังจากวิกฤตการณ์กัมพูชา จึงมุ่งเน้นการกระชับความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับจีน จนอาจกล่าว ได้ว่าเหตุการณ์น้ีเป็นการยกระดับความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศสู่ความสัมพันธ์ทางยุทธศาสตร์ และความสัมพันธ์ด้านการทหารที่ใกล้ชิด (Gill, 1991: 526-539) รวมถึงการหันมาให้ความสำคัญกับ องค์กรความร่วมมือในระดับภูมิภาคคืออาเซียน ในการแก้ไขปัญหา กัมพูชา ขณะเดียวกันนโยบาย ต่างประเทศของไทยนับตั้งแต่ พ.ศ. 2520 เป็นต้นมา มีลักษณะรอบด้านมากขึ้น กล่าวคือแม้ประเด็น ด้านความมั่นคงจะยังคงเป็นปัจจัยสำคัญในนโยบายต่างประเทศ แต่ประเด็นอื่น ๆ ทั้งทางด้าน เศรษฐกิจและวัฒนธรรมเริ่มเข้ามามีบทบาทในการกำหนดและนโยบายต่างประเทศของไทยมากขึ้น (จุลชีพ ชินวรรโณ, 2533: 2) ไทยยังคงให้ความสำคัญกบั ประเทศมหาอำนาจเดมิ คือสหรัฐฯ โดยยงั คง มีการเดินทางเย่ียมเยือนระหว่างผู้นำระดับสูง รวมท้ังการซ้ืออาวุธจากสหรัฐอีกด้วย อย่างไรก็ตาม นโยบายต่างประเทศและความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับสหรัฐฯ ในช่วงน้ีมิได้มีความใกล้ชิดดังเช่นใน ช่วงแรกของยุคสงครามเยน็ แตอ่ ย่างใด นอกจากนไี้ ทยยังกระชับความสมั พนั ธก์ บั จนี และประเทศกำลัง พัฒนาในภูมิภาคต่างๆท่ัวโลกอีกด้วยตลอดจนการมุ่งเน้นความร่วมมือด้านเศรษฐกิจและการพัฒนา

12 กับประเทศต่างๆท้ังประเทศท่ีมีระบอบการปกครองเหมือนหรือต่างจากไทยมากยง่ิ ข้นึ ทงั้ น้ีก็หวังว่าจะ ได้รับเสยี งจากประเทศเหล่านี้เพอ่ื สนบั สนุนไทยในการแก้ปัญหากมั พชู านน่ั เอง (Cheow, 1986: 747) กลา่ วโดยสรุป ในช่วงต้นสงครามเย็น นโยบายต่างประเทศของไทยมุ่งเน้น ความร่วมมอื กับสหรฐั ฯ ใน การรักษาความมั่นคงและผลประโยชน์แห่งชาติของไทย และเมื่อสหรัฐฯ ไม่ได้อยู่ในสถานะของผู้ค้ำ ประกันความมั่นคงของไทยภายหลงั การลดบทบาทในภูมิภาคไทยก็ยังคงมีความสัมพันธ์ท่ีดกี ับสหรฐั ฯ แม้ว่าอาจจะไม่ใกล้ชิดเช่น ในอดีตขณะเดียวกันนโยบายของไทยก็มุ่งเน้นการกระชับความสัมพันธ์กับ จีน หลังจากวิกฤตการณ์ในกัมพูชา ผู้นำไทยเชื่อว่าการดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทย ในการ ความสัมพนั ธ์กบั สหรัฐฯและกระชับความสัมพนั ธก์ ับจนี จะชว่ ยคานอำนาจและ อิทธพิ ลของเวียดนาม และสหภาพโซเวียตได้ (Cheow, 1986: 757) ซึ่งได้ขยายบทบาท ในภูมิภาคอย่างมาก ท้ังยังส่งผล โดยตรงต่อความม่ันคงไทยเช่นกัน ยิ่งไปกว่าน้ัน สภาพแวดล้อมภายในและระหว่างประเทศที่ เปลี่ยนแปลงไปยังเรียกร้องให้ไทยต้องปรับเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศให้สอดคล้องกบั ความเป็นจริง มากยง่ิ ข้นึ บทสรปุ กระบวนการนโยบายต่างประเทศไทยในยุคสงครามเย็นอยู่ภายใต้การกำกับดู แลของรัฐบาล ท้ังที่มาจากการเลือกตั้งหรือการรัฐประหาร ในขณะท่ีประชาชน อาจไม่ได้เข้ามามีส่วนร่วมมากนัก ขณะเดียวกนั การกำหนดผลประโยชน์แหง่ ชาติและการพจิ ารณาถงึ ภัยคุกคามที่แตกต่างกันไปในแต่ละ ยุคสมัย ยังส่งผลโดยตรงต่อการกำหนดทิศทางและสารัตถะของนโยบายต่างประเทศด้วย ย่ิงไปกว่า นน้ั ยงั สะท้อนให้เห็นถึงการจัดความสัมพนั ธ์ระหว่างฝา่ ยการเมืองท่ีเป็นฝ่ายบริหาร กบั ฝ่ายขา้ ราชการ ประจำซึ่งเป็นผู้ปฏิบัติโดยอาจกล่าวได้ว่าแบบแผนของกระบวนการนโยบายต่างประเทศไทยโดยส่วน ใหญ่แล้วอยู่ในตัวแบบท่ีข้าราชการมีบทบาทนำแต่ก็มีบางช่วงที่ฝ่ายการเมืองสามารถสอดแทรกและ กา้ วเข้ามามีบทบาทนำได้เชน่ กนั ดังจะเหน็ ได้จากกรณขี องรัฐบาล พล.อ. ชาติชาย ซง่ึ ถอื เปน็ จุดเปลีย่ น ครั้งสำคัญในด้านกระบวนการและสารัตถะของนโยบายต่างประเทศไทย ทั้งยังนำมาซึ่งความขัดแย้ง กบั ฝ่ายข้าราชการด้วยในส่วนของการดำเนินนโยบายแต่ละช่วงเวลาก็มีปจั จัยต่างๆที่มีอิทธพิ ลต่อการ กำหนดและดำเนินนโยบายแตกต่างกันออกไป โดยในยุครัฐบาลทหารจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ประเด็นเรื่องความม่ันคงและความอยู่รอดเป็นประเด็นสำคัญท่ีครอบงำการกำหนดและดำเนิน นโยบายต่างประเทศอย่างมาก อันส่งผลให้ไทยจำเป็นต้องดำเนินนโยบายในทิศทางเดียวกับประเทศ มหาอำนาจ ไม่มีอิสระในการดำเนินนโยบาย ขณะท่ีในยุครัฐราชการ บทบาทของกองทัพใน กระบวนการกำหนดนโยบายตา่ งประเทศ ลดบทบาทลงอย่างเหน็ ได้ชัดและกระทรวงการต่างประเทศ สามารถพลิกฟื้นบทบาทของตนในกระบวนการนโยบายได้ เน่ืองจากพลวัตและสภาพแวดล้อมของ การกำหนดนโยบายเปล่ียนแปลงไปอย่างมากอันเป็นผลจากการที่สหรัฐฯปรับเปล่ียนนโยบายต่อ ภูมิภาคซึ่งได้สร้างความหวั่นวิตกและเรียกร้องให้ไทยต้องเร่งปรับนโยบายต่างประเทศเช่นเดียวกั น

13 ทว่าในยคุ รัฐบาลเลือกต้งั ท่ีก้าวขึ้นสตู่ ำแหนง่ ในชว่ งปลายสงครามเยน็ มีทัศนะตอ่ ภยั คุกคามและมุมมอง เร่อื งผลประโยชนแ์ หง่ ชาตแิ ตกต่างไปจากรัฐบาล ในช่วงกอ่ นหน้าก็สง่ ผลให้ทศิ ทางและแนวทางในการ กำหนดและดำเนินนโยบายแตกต่างออกไป กล่าวคือตลอดยุคสงครามเย็นบริบทของการกำหนดและ ดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยตอ้ งเผชิญกับ “สนามรบ” ของการแขง่ ขันดา้ นอุดมการณ์และการ ต่อต้านลัทธคิ อมมวิ นิสต์ แต่ในช่วงกอ่ นสงครามเย็นส้ินสุดไม่นาน รัฐบาลไทยได้ตัดสินใจคร้ังสำคัญจน นำมาสู่การเปล่ียนแปลงทิศทางนโยบายต่างประเทศที่มุ่งเน้น มิติด้านเศรษฐกิจเพื่อเปิด “ตลาด การค้า” ในภูมิภาค และนับแต่นั้นเป็นต้นมาประเด็นด้านเศรษฐกิจได้เข้ามามีบทบาทในการกำหนด นโยบายต่างประเทศของไทยมากข้ึน ขณะท่ีประเด็นด้านความมั่นคงก็ไม่ได้เป็นปัจจัยเดียวท่ีผลักดัน การกำหนดและดำเนินนโยบายต่างประเทศของไทยดังเช่นในช่วงต้นของยุคสงครามเย็นอีกต่อไป ภายใต้กระบวนการนโยบายต่างประเทศยังเห็นถึงบทบาทของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการ ต่างประเทศในการกำหนดและดำเนินนโยบาย ซึ่งรัฐมนตรีจะมีบทบาทได้มากน้อยเพียงใดน้ัน ข้ึนอยู่ กับการได้รับมอบอำนาจและความไว้วางใจ จากผู้นำรัฐบาล ขณะเดียวกันก็ยังขึ้นอยู่กับความต่ืนตัว และความสนใจมิติด้านการต่างประเทศของรัฐมนตรีผู้น้ันด้วยซ่ึงในช่วงสงครามเย็นรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงการตา่ งประเทศทมี่ บี ทบาทโดดเดน่ และไดร้ บั การยอมรบั ไดแ้ ก่ พระเจา้ วรวงศเ์ ธอ กรมหม่ืน นราธิปพงศ์ประพันธ์ พ.อ. (พิเศษ) ดร.ถนัด คอมันตร์ และ พล.อ.อ. สิทธิ เศวตศิลา ซึ่งท่านเหล่านี้มี บทบาทสำคัญในนโยบายต่างประเทศไทยในช่วงที่ไทยต้องเผชิญ กับวิกฤตการเมืองและความม่ันคง ทง้ั ในระดับโลกและระดับภูมิภาค และเห็นไดช้ ัดว่าในช่วงสงครามเย็นนี้นโยบายดังกล่าวอยู่ในอำนาจ ของฝ่ายขา้ ราชการประจำเป็นสำคญั

14 บรรณานกุ รม กสุ ุมา สนทิ วงศ์ ณ อยุธยา. (2536). “นโยบายต่างประเทศของไทยหลังสงครามเย็น.” ใน ชยั โชค จุลศิริวงศ์ (บก.). 5 ทศวรรษการต่างประเทศของไทย: จากความ ขัดแยง้ สู่ความร่วมมือ. (หน้า 223- 231) . กรงุ เทพฯ : สำนักงานคณะกรรมการวฒั นธรรมแห่งชาต.ิ จติ ยิ า พฤกษาเมธานันท.์ (2553). ประเทศไทยในยุทธศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาตอ่ เอเชียอาคเนย์ ในชว่ งการเปลย่ี นแปลง (พ.ศ. 2516-2519). วิทยานพิ นธ์ รฐั ศาสตร์ดุษฎบี ณั ฑิต, คณะรฐั ศาสตร์, จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลยั . เขยี น ธีระวิทย.์ (2519). “กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศของไทย.” ในการเมืองและ สงั คม. กรุงเทพฯ: คณะรฐั ศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย. สรุ ชาติ บำรุงสุข. (2525). “อเมริกนั มองไทย:ทัศนของสหรัฐตอ่ ไทยในปี 1982.” วารสาร สงั คมศาสตร์,19(4): 22-40. สมพงศ์ ชูมาก. (2536). “การกำหนดนโยบายตา่ งประเทศของไทย.” ในชัยโชค จลุ ศริ ิวงศ์. (บก.). 5 ทศวรรษการตา่ งประเทศของไทย: จากความขดแั ย้งสู่ความร่วมมือ. (หน้ า 15-26). กรุงเทพฯ: สำนกั งานคณะกรรมการวฒั นธรรม แห่งชาติ และคณะรัฐศาสตร์จุฬาลงกรณ์มหาวทิ ยาลัย. สำนักงานปลดั กระทรวงมหาดไทย. (ม.ป.ป.). กรอ.กลไกการขบั เคลอ่ื นการพัฒนาประเทศ. เข้าถึงได้ จากhttp://www.jpp.moi.go.th/detail.php?section =1&id=80//สืบค้นเม่ือ 29 กันยายน 2564