2.-รวมทุกการนำเสนอ-จะแก้ปัญหาความยากจนกันอย่างไร-แข่งขัน-แจกจ่าย-หรือสวัสดิการ

ISSN 0859-0036 รายงานทดี อี ารไอ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) จะแกปญหาความยากจนกนั อยา งไร: แขง ขนั แจกจา ย หรือสวสั ดกิ าร สถาบันวิจัยเพ่อื การพัฒนาประเทศไทย

จะแกป ญ หาความยากจนกันอยางไร: แขง ขัน แจกจาย หรอื สวสั ดกิ าร ◘ การใหสนิ เชื่อเพื่อแกปญ หาเศรษฐกิจของคนจน ◘ การใหการศกึ ษาเพือ่ แกป ญหาของคนจน ◘ การตอ สูก บั ความยากจนดวยระบบรฐั สวัสดิการ ◘ โลกาภวิ ัตนข จดั ความยากจนจริงหรอื ? รายงานทดี ีอารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) สรปุ บทความจากการสัมมนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย เร่ือง “จะแกปญหาความยากจนกันอยางไร: แขงขัน แจกจาย หรือ สวัสดิการ” เมือ่ วนั ที่ 10-11 พฤศจิกายน 2550 ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร ซติ ้ี จอมเทียน ชลบรุ ี สถาบนั วจิ ัยเพ่อื การพัฒนาประเทศไทย

ISSN 0859-0036 รายงานทีดีอารไอ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) เร่ือง จะแกปญหาความยากจนกนั อยางไร: แขงขนั แจกจา ย หรอื สวัสดิการ พิมพค ร้ังท่ี 1 เดือนมกราคม 2551 จาํ นวน 800 เลม (สงวนลขิ สิทธิ์) ลิขสิทธ์ิเปนของสถาบันวิจยั เพ่อื การพฒั นาประเทศไทย เลขที่ 565 ซอยรามคาํ แหง 39 เขตวังทองหลาง กรงุ เทพฯ 10310 โทรศพั ท (02) 718-5460 โทรสาร (02) 718-5461-62 Internet: http://www.info.tdri.or.th Email: [email protected] สถาบนั วจิ ัยเพือ่ การพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ไดเ ผยแพร “รายงานทีดอี ารไอ” (มชี อื่ เดมิ วา “สมุดปกขาว ทีดีอารไอ”) มาตั้งแตเดือนสิงหาคม 2536 โดยคัดสรรกล่ันกรองงานวิจัยตางๆ มานาํ เสนออยางเรียบงายเพื่อ จุดประกายใหเกดิ การวพิ ากษวจิ ารณ “รายงานทีดอี ารไ อ” มโี อกาสรบั ใชสังคมไทยเปน ระยะๆ แบบรายสะดวก อยางไรกต็ ามการเปลีย่ นแปลงทาง เศรษฐกจิ การเมือง และสงั คมในปจจบุ นั เปน ไปอยา งรวดเร็วและซับซอ นขน้ึ “รายงานทดี ีอารไ อ” จึงจะมาพบกับผูอ า น เปนรายเดือนดวยรูปเลมกะทัดรัดซึ่งหอหุมเน้ือหาที่แนนกระชับ และยังคงนาํ เสนอเร่ืองราวตางๆ อยางเรียบงาย แบบเปน มติ รตอความสนใจใครร ขู องผอู านทั่วไป นอกจากนี้ จะมกี ารนํางานวจิ ัยจาํ นวนหนึ่งซง่ึ มแี นวคิดเกี่ยวเนอ่ื งกนั มาจดั ทาํ เปน “รายงานทีดอี ารไ อ ฉบบั พเิ ศษ” เปนคร้งั คราวดว ย

จะแกปญหาความยากจนกันอยางไร: แขงขนั แจกจาย หรือสวัสดกิ าร สรุปบทความจากการสมั มนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวจิ ยั เพ่ือการพฒั นาประเทศไทย เกรนิ่ นาํ ความเปนมา สถาบันวิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทยไดจัดการสัมมนาวิชาการประจําปมาเปนเวลา กวา 20 ป โดยในแตละปสถาบันฯ จะเลือกหัวขอการสัมมนาที่คาดวาจะมีความสําคัญ ตอการพัฒนาประเทศในชว งนนั้ ๆ สําหรับในป 2550 เปนบรรยากาศชวงใกลการเลือกต้ังท่ัวไปในเดือนธันวาคม ซึ่งพรรคการเมืองทั้งหลายตางหยิบยกนโยบายแนวประชานิยมมาเสนอตอประชาชน สถาบันฯ จงึ ไดร วมกบั มูลนิธิชัยพัฒนา และสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแหงชาติ (สศช.) จัดการสัมมนาวิชาการประจําปในหัวขอ “จะแกปญหาความ ยากจนกันอยางไร: แขงขัน แจกจาย หรือสวัสดิการ” ในวันที่ 10-11 พฤศจิกายน 2550 ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร ซติ ้ี จอมเทียน ชลบรุ ี งานวิจัยท่ีนําเสนอในการสัมมนามิไดเปนการประเมินแนวนโยบายของพรรค การเมืองตางๆ สําหรับการเลือกต้ังท่ัวไปครั้งนี้ แตมุงนําหลักฐานขอมูลมาพิจารณา ผลกระทบของแนวนโยบายประชานิยมในอดีตวาสามารถบรรลุเปาหมายไดจริงมากนอย เพียงไร พรอ มกันน้ีไดมีการนําเสนอทางออกอ่ืนๆ ในการแกปญหาของประชาชนในระดับ ฐานรากโดยเนนความย่ังยืนและถาวรของมาตรการท่ีจะนํามาใช โดยเรียกทางออก ดงั กลา ววา “ระบบสวัสดิการ” การสัมมนาน้ีมีวัตถุประสงคสามประการ ไดแก 1) เพ่ือเสนอผลการศึกษาและ เผยแพรแนวคดิ ตางๆ เก่ยี วกับแนวทางประชานิยมในการแกปญหาความยากจน 2) เพ่ือให ภาครัฐ ภาคการเมือง ภาคเอกชน ภาคประชาชน สื่อมวลชน และภาควิชาการได

4 รายงานทีดอี ารไอ ฉบับท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกปญหาความยากจนกันอยางไร: แขง ขนั แจกจา ย หรือสวัสดิการ แลกเปลี่ยนความคิดเห็นและประสบการณดานปญหาความยากจน และ 3) เพื่อให ผูเขารวมสัมมนารวมกันแสวงหาแนวนโยบายท่ีเหมาะสมในการแกปญหาของประชาชน ในระดบั ฐานราก องคป ระกอบของการสมั มนา ในภาคเชาของวันเสารท่ี 10 พฤศจิกายน ดร. อัมมาร สยามวาลา รักษาการ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยกลาวตอนรับผูเขารวมการสัมมนา จากนั้นเปนการปาฐกถานําเรื่อง “ภารกิจสําหรับรัฐบาลชุดตอไป” โดย ฯพณฯ โฆสิต ปนเปยมรัษฎ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีวาการกระทรวงอุตสาหกรรม และการ นําเสนอบทความเรื่อง “แนวทางการแกปญหาความยากจน: เสรีนิยม ประชานิยม หรือ รัฐสวัสดิการ” โดย ดร. อัมมาร สยามวาลา และ ดร. สมชัย จิตสุชน ผูอํานวยการวิจัย ดานการพัฒนาเศรษฐกิจสวนรวมและการกระจายรายได สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา ประเทศไทย ในภาคบายของวันเดียวกันและภาคเชาของวันอาทิตยที่ 11 พฤศจิกายน สถาบันฯ จดั ใหมีการประชมุ กลุมยอยภาคละสองกลุมเพ่ือระดมความคิดเห็นในประเด็น ท่ีเกี่ยวเนื่องแตกยอยมาจากหัวขอหลักของการสัมมนา โดยเชิญผูเช่ียวชาญและผูมี ประสบการณในเรื่องท่ีกําหนดมานําเสนอบทความและอภิปรายเพ่ือตั้งประเด็นใหเกิด การแลกเปล่ียนและวิพากษว จิ ารณ การประชมุ กลุมยอ ยแบง ออกเปนสกี่ ลุม ไดแ ก 1. การใหสินเชอื่ เพอ่ื แกปญหาเศรษฐกิจของคนจน 2. การใหก ารศกึ ษาเพอ่ื แกป ญหาของคนจน 3. การตอสกู บั ความยากจนดวยระบบรฐั สวสั ดิการ 4. โลกาภวิ ัตนข จัดความยากจนจรงิ หรอื ? (ดูกําหนดการสัมมนาในภาคผนวก) ผเู ขา รวมการสมั มนา การสัมมนาคร้ังนี้มีผูสนใจเขารวมประมาณ 400 คน จากทั้งภาคการเมือง ราชการ รัฐวิสาหกิจ ภาคเอกชน สถานทูต องคกรระหวางประเทศ สถาบนั การศกึ ษา สถาบันการเงนิ องคกรพฒั นาเอกชน มูลนิธิ องคก รวิชาชพี หนวยงานอิสระ ผนู าํ ชุมชน ส่อื มวลชน ตลอดจนบคุ ลากรของสถาบนั ฯ โดยผเู ขา รวมการสมั มนาไดกระจายกนั เขารว ม การประชมุ กลุม ยอ ยตามทไ่ี ดเ ลือกไว

รายงานทีดอี ารไอ ฉบับที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) 5 สรุปบทความจากการสมั มนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวิจยั เพือ่ การพัฒนาประเทศไทย สาระสําคญั ของบทความท่ีนําเสนอ บทความเร่อื ง “แนวทางการแกป ญ หาความยากจน: เสรนี ยิ ม ประชานยิ ม หรอื รัฐสวสั ดกิ าร” โดย ดร. อมั มาร สยามวาลา และ ดร. สมชยั จิตสุชน นโยบายเศรษฐกิจท่ีรัฐบาลไทยนํามาใชต้ังแตยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชตทาํ รฐั ประหารครงั้ ทส่ี องในป 2501 ประกอบดวยนโยบายเสรนี ยิ มและประชานิยม นอกจากนน้ั ยังมแี นวนโยบายทางเลอื กอีกแนวหน่ึงคอื รฐั สวสั ดิการ ท้งั สามแนวนโยบายชวยแกป ญ หา ความยากจนไดแ ตกตางกนั ท่ผี า นมาประเทศไทยใชแ นวนโยบายเสรีนยิ มเปนหลักโดย เนน การขยายตวั ของเศรษฐกิจภายใตการขับเคลอ่ื นโดยภาคเอกชน และรฐั บาลยังไดใ ช นโยบายอัตราแลกเปล่ียนคงท่ีและใชทรัพยากรธรรมชาติท่ีมีอยางเหลือเฟอ สงผลให เศรษฐกิจขยายตัวถึงรอ ยละ 7 โดยเฉลย่ี การขยายตวั ทางเศรษฐกิจน้ที าํ ใหค วามยากจน ลดลงคอนขางมากในชวงแรกแตใ นระยะหลงั มผี ลคอ นขา งนอ ย ขอจํากดั ท่ีสาํ คัญท่ีสดุ ของแนวทางเสรนี ยิ มคอื กลไกตลาดไมสามารถและไมมี หนา ทด่ี า นการกระจายรายได จงึ ตองใหภ าครฐั มบี ทบาทในเรอ่ื งน้โี ดยใชนโยบายการ คลังและการใหบ ริการในเรือ่ งทก่ี ลไกตลาดไมท ํางาน เชน การใหก ารศกึ ษาข้นั พนื้ ฐาน และการประกันความเสยี่ งใหกับประชาชน ท้งั นที้ ผ่ี านมารัฐไทยและสงั คมไทยลม เหลวใน การทาํ หนาทด่ี า นการกระจายรายได นโยบายประชานิยมซึ่งเคยมีในสมัยรัฐบาล ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช เฟองฟูมาก ในยุคพรรคไทยรักไทยซึ่งถือเปนพรรคการเมืองที่เสนอแนวนโยบายประชานิยมอยาง เต็มรูปแบบ สาระสาํ คญั ของแนวนโยบายเศรษฐกิจพรรคไทยรักไทยคือเศรษฐกิจทวิวิถี (dual track economy) ซึ่งเปนการขับเคลื่อนเศรษฐกิจดวยการสงออกพรอมๆ กับการ กระตุนการบริโภคในประเทศเพื่อผลท้ังทางดานเศรษฐกิจมหภาคและผลดานการเมือง ท่ีตอบสนองทั้งคนจนและคนรวย นโยบายน้ีใชเงินทั้งในงบประมาณและนอกงบประมาณ เปนจํานวนมากในระยะแรกและสรางภาระผูกพันตอเนื่อง รวมทั้งกอใหเกิดความไม โปรงใสทางการคลัง ในดานผลท่ีมีตอการลดความยากจนน้ันยังไมสามารถเห็นไดอยาง ชัดเจน นโยบายประชานิยมที่สามารถเขาถึงคนจนไดมากมีเพียงนโยบาย 30 บาท รกั ษาทกุ โรค และนา สนใจวา ในชวงแรกของการใชนโยบายประชานิยมน้ัน การกระจาย รายไดด ีข้นึ อยางชัดเจน แตผลทีเ่ กิดขึ้นไมยั่งยืน เม่ือหยุดอัดฉีดเงิน การกระจายรายได กลับเลวรา ยกวา ภาวะปกตเิ สียอีก รัฐสวัสดิการเกิดข้ึนจากการท่ีเราตองประสบกับความเสี่ยงท่ีหลากหลายใน ชีวิตประจําวัน ทําใหรายไดผันผวนและเกิดคาใชจายท่ีคาดไมถึง ผูที่ไมสามารถจัดการ

6 รายงานทีดีอารไอ ฉบับท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) จะแกปญ หาความยากจนกนั อยา งไร: แขงขัน แจกจา ย หรือสวสั ดกิ าร กับความผนั ผวนไดก็จะตองประสบความยากลําบากในการดํารงชีวิต ในอดีตครอบครัว และเครือญาติเปนกลไกสําคัญในการชวยเหลือคนจนและคนเปราะบางท่ีมีความเสี่ยงท่ี จะจนโดยเฉพาะในชนบท อีกทั้งชุมชนกย็ ังยืน่ มือเขา ชวยเหลือ แตเมอ่ื สงั คมเปลีย่ นเปน สังคมอุตสาหกรรมและครอบครัวมีขนาดเล็กลง กลไกการชวยเหลือดังกลาวก็เร่ิมหมด ไป ภาครัฐจึงควรเขามามีบทบาทภายใตแนวทางรัฐสวัสดิการท่ีใหการดูแลและชวยเหลือ ตั้งแตอยใู นครรภมารดาจนส้ินชวี ิตตามแนวคดิ ของอาจารยปวย อึ๊งภากรณ สวัสดิการท่ี ภาครัฐจัดใหแ กประชาชนตองประกอบดว ยการประกันสิทธิข้ันพ้ืนฐานท่ีไดกําหนดไวใน รัฐธรรมนูญ และการชวยเหลือยามตกยาก (ภายใตระบบเสรีนิยมและประชานิยมมี ประชาชนจาํ นวนไมนอยทไ่ี มไ ดรบั การดูแลชว ยเหลอื อยา งเพียงพอ) ปจจุบันประเทศไทยยังไมสามารถเรียกตัวเองวารัฐสวัสดิการ เน่ืองจากการให ความคุมครองยังไมครอบคลุมอีกทั้งงบประมาณที่ใชก็จํากัด หากจะจัดใหมีสวัสดิการ อยางเพียงพอและถวนหนาก็จําเปนท่ีรัฐจะตองพิจารณาเลือกใชแนวทางใดแนวทางหนึ่ง ตอ ไปนค้ี ือ 1) ระบบประกนั สงั คมท่ีผไู ดรบั สวสั ดิการตองรว มจา ย แนวทางน้ีจะไมสามารถ ครอบคลุมลูกจางที่ทํางานอยูนอกระบบซ่ึงมีเปนจํานวนมากได 2) ใชเงินงบประมาณ แผนดินโดยอาจเก็บภาษีเพ่ิมขึ้น แตภาระภาษีที่เก็บเพ่ิมขึ้นน้ีจะตองไมกระทบคนจน และคนเปราะบาง และ 3) ใหส ิทธปิ ระโยชนเ ฉพาะคนจนและคนเปราะบางเทา นั้น (แตก ็ จะมปี ญ หาในการคัดเลือก) สําหรับแนวโนมเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองไทยนั้น ความยากจนในรูปตัวเงิน จะลดลงแตค าดวาจะลดในอัตราทช่ี าลง และปญหาความยากจนจะยังคงมีอยตู ราบเทา ที่ ความไมเปนธรรมในสังคมและการเมืองยังดํารงอยู นอกจากน้ีสังคมไทยโดยรวมกําลัง เขาสูสังคมคนชราซ่ึงจะทําใหความสามารถในการสรางรายไดของเศรษฐกิจไทยโดยรวม ลดลง ขณะท่ีสัดสวนภาคเศรษฐกิจนอกระบบจะลดลงตามระดับการศึกษาท่ีเพ่ิมข้ึนของ ผูเขาสูตลาดแรงงาน (ซ่ึงมีแนวโนมดีข้ึนอยางตอเน่ือง) ในสวนของการเมืองไทยน้ันจะ ยงั คงพฒั นาตอไปแมจะมคี วามขดั แยงทางความคิดของคนในสังคมอยู การนําเสนอชุดนโยบายเพ่ือแกปญหาความยากจนของไทยควรคํานึงถึง แนวโนมทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองขางตน และควรใชแนวนโยบายเสรีนิยม ประชานิยม ตลอดจนรัฐสวัสดิการผสมผสานกัน โดยใหแนวทางรัฐสวัสดิการเปน แนวทางหลักของการแกปญหาเนื่องจากจะสามารถแกปญหาความยากจนเรื้อรัง ความ ยากจนโครงสราง และปญหาการกระจายรายไดไปพรอมกัน และใชแนวทางเสรีนิยม เพือ่ ชวยใหเ ศรษฐกิจขยายตวั ทาํ ใหประเทศมที รพั ยากรเพยี งพอในการลดความยากจน ตลอดจนใชแนวทางประชานิยมเขามารองรับหากกลไกตลาดลมเหลวโดยเฉพาะในกรณี

รายงานทดี ีอารไ อ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) 7 สรปุ บทความจากการสัมมนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวจิ ยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย คนจนดักดาน อยางไรก็ตาม การดําเนินนโยบายดังกลาวจะไมประสบความสําเร็จหาก ขาดพลังเกื้อหนุนทางการเมือง เมื่อสภาพเศรษฐกิจไมเอื้อตอการขยายตัวในระดับสูง นักการเมืองจะหันมานิยมนโยบายประชานิยมเพื่อกระตุนเศรษฐกิจ สวนรัฐสวัสดิการ แมเ ปนแนวทางที่ควรยึดถือ แตคงยากลําบากที่จะไดรับการสนับสนุนเนื่องจากมีตนทุน สงู ในระยะแรก กลมุ ที่ 1: การใหส นิ เชอื่ เพื่อแกป ญ หาเศรษฐกจิ ของคนจน ที่มา โดยท่ัวไปแนวนโยบายประชานิยมจะมุงเนนเร่ืองปญหาเศรษฐกิจของคนจน แตดูเหมือนมีสองแนวทางความคิดพื้นฐานที่ขัดกันเอง แนวทางแรกเช่ือวาลักษณะ สําคัญประการหน่งึ ของคนจนคือผูมีหน้ีสินมากมาย ดังน้ัน นโยบายอันดับตนๆ ท่ีพรรค ไทยรักไทยนําเสนอก็คือใหมีการพักชําระหนี้ท่ีเกษตรกรมีกับธนาคารเพื่อการเกษตร และสหกรณการเกษตร (ธกส.) ในขณะเดียวกนั ก็มคี วามเชื่ออกี ทางหนึ่งดว ยวา คนจนมี รายไดไมเพียงพอกับคาใชจายจึงจําเปนตองจัดหาสินเช่ือมาใหแกประชาชน ดังนั้นจึง ไดนําเสนอนโยบายกองทุนหมูบาน ดวยเหตุน้ีจึงจําเปนตองหาคําตอบตอคําถามที่วา คนจนมีหนี้สินมากเกินไปหรือไม และแนวทางในการจัดหาสินเชื่อใหแกประชาชนเพื่อ แกปญหาเปนครั้งคราวหรือเพ่ือแกปญหารายไดที่ผันผวนเปนการสรางหนี้สินเพิ่มขึ้น หรอื ไม สรปุ บทความทนี่ าํ เสนอ 1. “สนิ เชือ่ และปญหาเศรษฐกจิ ของคนจน” โดย ดร. กอบศกั ดิ์ ภตู ระกลู ผบู รหิ ารสถาบนั วจิ ยั เพ่ือตลาดทุน ตลาดหลกั ทรพั ยแหง ประเทศไทย ความสัมพันธระหวางสินเช่ือและปญหาเศรษฐกิจของคนจนเปนประเด็นท่ีมี ผูสนใจและกลาวถึงไมนอยในชวงท่ีผานมา เนื่องจากหากคนจนใชสินเช่ือที่ไดรับอยาง ถูกตองก็มีโอกาสใหมในการประกอบอาชีพเพื่อเล้ียงตนเองได แตหากใชไมถูกตอง สิ่ง ที่ดีก็อาจกลายเปนสิ่งไมดี มีโอกาสกลายเปนปญหาหนี้สินลนพนตัวได คําถามท่ี บทความน้ีตองการจะตอบก็คือ สินเช่ือเปนส่ิงที่ดีหรือเปนสิ่งท่ีสรางปญหาใหกับคนจน มากกวากนั

8 รายงานทดี ีอารไอ ฉบบั ที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) จะแกปญ หาความยากจนกันอยา งไร: แขงขัน แจกจา ย หรอื สวัสดกิ าร การศึกษาโดยใชขอมูลจากการสํารวจท่ีธนาคารแหงประเทศไทยรวมกับ สํานกั งานสถิติแหงชาติสอบถามครัวเรอื นประมาณ 11,000 ครัวเรอื น ในไตรมาสทสี่ ่ีของ ป 2549 พรอ มกบั การสํารวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมในไตรมาสเดียวกัน พบวา ครัวเรือน มีหนี้สินเพ่ิมข้ึนอยางรวดเร็วในชวงท่ีผานมา กลุมครัวเรือนที่จนท่ีสุดมีระดับหนี้สินตอ รายไดที่สูงเมื่อเทียบกับกลุมครัวเรือนอ่ืนๆ โดยมีรายไดนอยกวารายจาย ที่นาสนใจ ก็คือเมื่อพิจารณาถึงสินทรัพยที่ครัวเรือนในกลุมคนจนมีจะพบวา สินทรัพยสุทธิของ กลุมคนจนมักจะเปนสินทรัพยถาวร เชน ท่ีดิน บาน ขณะที่มีสินทรัพยทางการเงินอยู เพียงเล็กนอ ย ทําใหก ลุมคนจนมีปญหาเรอื่ งสภาพคลอ งไดงา ย และเมื่อรวมถึงภาระหน้ี (เงินตนและดอกเบี้ย) ท่ีคิดเปนสัดสวนท่ีสูงเมื่อเทียบกับรายไดในแตละเดือน ครัวเรือน กลุมนี้จึงมีความเปราะบางทางการเงินมากเปนพิเศษ ตองกูยืมจากแหลงอ่ืนมาใชหนี้ และผดิ นัดชาํ ระหนเ้ี ปน สัดสวนท่มี ากกวาครัวเรอื นในกลมุ อื่นๆ เน่ืองจากกลุมครัวเรือนท่ีจนที่สุดถูกปฏิเสธการใหสินเชื่อจากสถาบันการเงิน มากกวากลมุ อน่ื ๆ ทําใหตอ งหนั ไปกหู น้ีนอกระบบ หรือใชชอ งทางประชานิยมของทางการ เชน กองทุนหมูบาน เพ่ือการกูยืมเปนสําคัญ และสวนใหญของชองทางท่ีทําใหกลุม ครัวเรือนท่ีจนที่สุดนี้สามารถกูยืมไดนั้นก็คือชองทางที่รัฐบาลจัดให โดยเฉพาะอยางย่ิง กองทุนหมบู าน และธนาคารเฉพาะกจิ เชน ธกส. อยางไรก็ตาม ชองทางประชานิยมดังกลาวของทางการกลับทําใหครัวเรือนใน กลมุ ที่จนตอ งเปนหนีม้ ากกวา ความสามารถทจี่ ะชําระหน้ี ซ่งึ ทําใหเกิดประเด็นปญหาวา นโยบายนี้ทําใหคนเปนหนี้และตกอยูในวังวนของการเปนหน้ีหรือไม จากขอมูลเบ้ืองตน พบวา การใหส นิ เช่อื ของทางการผานโครงการประชานยิ มตางๆ ไดส ง ผลใหค รัวเรือนใน กลุม รายไดท ่จี นทีส่ ดุ มีหนีส้ นิ เพ่มิ ข้ึนอยางมีนัยสําคัญ ทําใหกลุมครัวเรือนดังกลาวมีความ เปราะบางทางการเงินเพิ่มขึ้นและออนไหวตอการเปลี่ยนแปลงของภาวะเศรษฐกิจและ ดอกเบ้ยี และในทส่ี ุดทําใหประสบปญ หาการชาํ ระหน้ีเพิม่ ขึน้ ดวยเหตุน้ี ตอไปภาครัฐจะตองดําเนินการเรื่องสินเช่ือสําหรับคนจนอยาง ระมัดระวังมากขึ้นโดยเนนการมีวินัยในการปลอยสินเชื่อใหแกกลุมคนดังกลาว และให สนิ เชือ่ เฉพาะโครงการทีจ่ ะเกิดประโยชนและสามารถสรางรายไดใหแกผูกูยืม ตลอดจน ใหความรูทางการเงินแกผูกูเพ่ือใหสามารถดูแลปญหาทางการเงินของตนเองไดดวย ตนเอง นําประสบการณของธนาคารคนจนในตางประเทศท่ีมักเรียกกันวาไมโครไฟแนนซ (microfinance) ซึ่งมีกระบวนการใหสินเชื่ออยางระมัดระวังและรัดกุมมาประยุกตใชเพื่อ หลีกเลี่ยงการใหสินเช่ือในลักษณะประชานิยมที่นําไปสูปญหาหน้ีสินลนพนตัวในที่สุด และหลกี เลยี่ งการเปนรฐั สวัสดิการทเ่ี นน การใหส ิ่งตา งๆ ตามสิทธิของประชาชน แตควร

รายงานทดี อี ารไอ ฉบับที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) 9 สรุปบทความจากการสัมมนาวชิ าการประจําป 2550 ของสถาบนั วิจัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย ใหสนิ เชือ่ เพ่ือมุงชว ยยกระดบั ฐานะของประชาชน และนาํ ไปสูความอยูดีกินดีของทุกคน อยา งแทจ ริง 2. “โอกาสที่จะเขา ถึงแหลง สินเช่อื กบั การลดปญ หาความยากจน” โดย ดร. ชัยสิทธิ์ อนชุ ิตวรวงศ ผเู ช่ยี วชาญ ฝา ยการวจิ ัยแผนงานเศรษฐกิจรายสาขา สถาบันวจิ ัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย วกิ ฤตเศรษฐกจิ ป 2540 ไดก ระทบตอเสถยี รภาพของระบบสถาบนั การเงนิ ไทย อยางรุนแรง โดยเฉพาะอยางย่ิงธนาคารพาณิชยซึ่งเปนแหลงเงินทุนภายในประเทศที่ สําคัญที่สุด ธุรกิจธนาคารพาณิชยโดยรวมประสบปญหาในการดําเนินงานอยางมาก ดานหนง่ึ ตองแกไขปญหาเรือ่ งคุณภาพของสนิ ทรัพยห รอื หนี้ทไ่ี มกอ ใหเกิดรายได อกี ดานหนึ่งก็ตองเรงเพ่ิมทุนและดํารงเงินกองทุน ปญหาสถาบันการเงินและการขาด สภาพคลองในระบบไดส งผลกระทบตอ ภาคการผลติ และภาคการลงทุน ตลอดจนเกดิ การหดตวั ของการอุปโภคบริโภคโดยรวม เน่ืองจากธนาคารพาณิชยเ อกชนออ นแอและ ระมดั ระวังมากขนึ้ ในการดูแลคณุ ภาพสนิ ทรัพย จงึ เปนอุปสรรคตอ การประกอบธรุ กรรม ทางการเงนิ ของภาคเศรษฐกจิ ทแ่ี ทจริง ดังนั้นรัฐบาลจึงอาศัยสถาบันการเงินเฉพาะกิจเปนกลไกทางการเงินท่ีสําคัญ เพ่ือชวยกระตุนเศรษฐกิจและหวังจะชวยแกไขปญหาความยากจน กลาวคือ รัฐไดออก มาตรการตางๆ เพ่ือสนับสนนุ สินเชื่อและเงินทุนใหแกภาคครัวเรือนและธุรกิจขนาดกลาง และขนาดยอมโดยใชสถาบันการเงินของรัฐเปนตัวกลาง แมวาโครงการท่ีใหความ ชวยเหลือดานเงินทุนและสินเชื่อน้ีมิใชสิ่งใหม แตรัฐบาลพรรคไทยรักไทยไดวางกรอบ และแนวทางปฏิบัติท่ีมีความแตกตางจากเดิมมาก โดยมีการหวานเงินจํานวนมากสู ระดบั เศรษฐกจิ ฐานรากและครอบคลมุ กลมุ เปา หมายในวงกวาง คําถามมีอยูวาโครงการ ตางๆ ของรัฐซึ่งสนับสนุนดานสินเชื่อแกประชาชนโดยมุงหวังลดปญหาความยากจน ชวยเพม่ิ รายได ลดรายจา ย และสรางโอกาสในการลงทุนน้ันสัมฤทธิผลตามเจตนารมณ หรอื ไม โดยทวั่ ไปมกั เขาใจกันวา การขาดแคลนเงนิ ทนุ เปนปจ จยั สาํ คญั ท่ที าํ ใหคนยากจน ไมมีโอกาสในการลงทุน จึงทาํ ใหภาครัฐมักยื่นมือเขาชวยเหลือคนยากจนหรือคน ดอยโอกาสกลุม ตา งๆ โดยใชเ งินเปน ตัวตั้ง ซ่ึงไมน าจะจรงิ เสมอไป กลาวคอื แมว า ปจจยั ดา นเงนิ ทุนจะเปน ส่ิงสาํ คัญตอ การขยายตัวของธรุ กิจ แตสิง่ ทสี่ าํ คญั มากกวา คือ ความรแู ละความสามารถในการเพม่ิ ประสิทธภิ าพ การใชเ ทคโนโลยี และการหาตลาด รองรับ เน่ืองจากการเขา ถงึ แหลงเงินไดง า ยเพยี งอยางเดยี วแตม องไมเ หน็ โอกาสในการ

10 รายงานทีดอี ารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) จะแกป ญ หาความยากจนกนั อยา งไร: แขงขัน แจกจาย หรอื สวัสดิการ ลงทุนหรือไมรูวาควรจะใชเงนิ อยางไรใหเ กดิ ประโยชนส ูงสุด ยอมไมก อใหเ กดิ ผลอยา ง ทคี่ วรจะเปน แมจะมีโครงการของรัฐบาลพรรคไทยรักไทยท่ีตองการแกไขปญหาความยากจน ในระดับฐานรากโดยใชสถาบันการเงินของรัฐเปนเคร่ืองมือสนับสนุนดานเงินทุน แต ปรากฏวา คนสวนใหญที่ไดรับประโยชนจากโครงการเหลาน้ีเปนคนท่ีไมจน ความ ชวยเหลือน้ีกลับทําใหการกระจายรายไดแยลงหรือมีความเหลื่อมล้ําระหวางคนจนกับ คนรวยมากขึ้น อยางไรก็ตาม เมื่อพิจารณาผลของโครงการของรัฐดานการเพิ่มรายได และลดรายจายของผูใชประโยชนจากกองทุนหมูบานและการพักชําระหน้ีใหแก เกษตรกรรายยอ ย พบวา รายไดและรายจายที่แทจ ริงของคนจนมีอัตราการเติบโตเฉลี่ย ตอปสูงกวาคนไมจนคอนขางมาก แตจะมีเพียงบางกรณีเทานั้นที่รายไดมีอัตราเพิ่มขึ้น สูงกวารายจาย ซ่ึงนาจะเปนประโยชนในการชวยยกระดับคุณภาพชีวิตของคนจน นอกจากน้ี สิ่งที่ตองระมัดระวังอีกประการหน่ึงคือ พฤติกรรมการกอหน้ีซํ้าซอนและ ตอเน่ือง ซ่ึงนาเปนหวงวาผูที่กอหนี้ลักษณะนี้จะสามารถนําเงินทุนท่ีไดไปใชลงทุนใน กิจกรรมทีเ่ ปน ประโยชนไ ดจ รงิ หรอื ไม หากตองการใหโครงการของรัฐที่สนับสนุนสินเช่ือและเงินทุนชวยสรางโอกาส ใหคนจนหลุดพนจากความยากจนไดจริง ก็ควรมีการปรับรูปแบบและแนวทางการ ปฏิบัติงานตามโครงการใหมีความชัดเจนย่ิงข้ึนเพ่ือใหเขาถึงคนยากจนไดอยางแทจริง และทัว่ ถงึ รวมถงึ เกิดการกระจายรายไดท่ีดีย่ิงข้ึน ตลอดจนวางแนวทางในการเสริมสราง และรักษาวนิ ัยทางการเงนิ ของประชาชนทว่ั ไปโดยไมเ จาะจงเฉพาะคนยากจน นอกจากนี้ รฐั บาลควรระมดั ระวังยง่ิ ข้นึ ในการดาํ เนนิ กิจกรรมกง่ึ การคลังซงึ่ จะ สรางภาระผกู พันทางการคลังของรัฐบาลในอนาคต แมใ นปจ จุบนั ยังไมพบปญ หาทน่ี า เปนหวง แตห ากการบรหิ ารจัดการโครงการตางๆ ไมม ปี ระสิทธภิ าพ เชน มีการปลอ ย สนิ เชอื่ ใหแกกลุมเสยี่ งมาก กอ็ าจสงผลกระทบตอ เสถยี รภาพของระบบสถาบนั การเงิน ของรฐั ซง่ึ ถาเกดิ ปญหานี้จรงิ รัฐบาลก็ตอ งเขา ไปรับภาระทงั้ หมดและยอ มหมายถึงการ ใชเ งินภาษีของประชาชนนนั่ เอง

รายงานทีดีอารไอ ฉบบั ที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 11 สรปุ บทความจากการสมั มนาวชิ าการประจําป 2550 ของสถาบันวิจยั เพ่ือการพัฒนาประเทศไทย 3. “การประเมนิ ผลกระทบของกองทุนหมูบา นตอความยากจน” โดย บวรพรรณ อัชกลุ นักวจิ ยั ฝา ยการวิจยั ทรัพยากรมนษุ ยแ ละพฒั นาสังคม และ ดร. วรวรรณ ชาญดว ยวิทย ผอู าํ นวยการวจิ ยั ดานหลกั ประกนั ทางสังคม สถาบันวจิ ยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย โครงการกองทุนหมูบานและชุมชนเมือง (หรือที่เรียกกันโดยยอวาโครงการ กองทุนหมบู า น) เปน โครงการทีท่ าํ หนาทีจ่ ัดสรรสินเชื่อระดับยอยใหแกกลุมคนท่ีมีโอกาส เขาถึงแหลงเงินทุนในระบบนอยกวาคนทั่วไปเพื่อกระตุนเศรษฐกิจในระดับฐานราก พัฒนาคุณภาพชวี ิต และบรรเทาปญหาความยากจนของประเทศ โครงการสินเชื่อระดับ ยอ ยต้งั อยูบนพนื้ ฐานความเชอ่ื ที่วา การขาดแคลนเงนิ ทุนเปนสาเหตุหนงึ่ ของความยากจน ดังน้นั แนวทางหนึ่งในการแกปญ หาความยากจนคือการขยายโอกาสในการเขาถึงแหลง เงนิ ทุน โดยเชือ่ วาผกู ูจะสามารถอาศัยเงินทุนดังกลาวนําพาใหตัวเองหลุดพนจากความ ยากจนได อยางไรกต็ าม ปจจัยสาํ คัญทจี่ ะสงผลใหโ ครงการสนิ เชอื่ ระดบั ยอ ยชว ยแกป ญ หา ความยากจน คอื การทผ่ี ูก จู ะตองนาํ เงนิ ไปใชใ นกจิ กรรมที่กอ ใหเกิดรายได และรายได ดังกลา วจะตองมากกวาภาระหน้ีสนิ จากโครงการสนิ เชือ่ ระดบั ยอ ย ประสบการณข อง ตา งประเทศชใ้ี หเหน็ วา โครงการสินเชื่อระดับยอยอาจมีสวนชว ยเพม่ิ รายไดข องผูกู แต ยังคงไมมีสวนบรรเทาปญหาความยากจน เนอ่ื งจากผูกทู ีม่ รี ายไดต ่าํ มแี นวโนม ทจ่ี ะนาํ เงินกไู ปใชใ นกจิ การอ่ืนๆ ทไี่ มเกยี่ วของกับการลงทนุ การเปด โอกาสใหผูกูน าํ เงนิ ไปใช ในกจิ การทไ่ี มก อ ใหเ กดิ รายไดเ ปนการสรา งภาระหนส้ี ินใหก บั ผกู ู และในที่สดุ กอ็ าจทาํ ลาย ความมัน่ คงทางการเงนิ ของผูกไู ด แมโครงการกองทุนหมูบานจะมีวัตถุประสงคที่ดีและเนนการพัฒนาคุณภาพชีวิต ของประชากรกลุมใหญของประเทศ แตโครงการน้ีก็เปนเครื่องมือสรางความนิยมทาง การเมอื งอยางชัดเจน ดังนั้น การดําเนินงานกองทุนหมูบานจึงอาจมีความหละหลวมใน การควบคุมการใชเงินกูตามวัตถุประสงค หรืออาจมีการเรงดําเนินการเพ่ือสรางผลงาน โดยไมค ํานึงถงึ ความพรอ มและความตองการเงินทุนของผูก ู ซง่ึ สง ผลรายตอสถานะทาง การเงินของผูกูโดยไมจําเปน การประเมินผลกระทบของกองทุนหมูบานตอรายไดและรายจายของครัวเรือน รวมถึงผลกระทบตอความยากจนของประเทศ พบวา กองทุนหมูบานสงผลใหรายได จากกิจการภาคเกษตรเพ่มิ ขนึ้ จริง แตร ายไดทีเ่ พิ่มขน้ึ นี้ไมเพียงพอท่ีจะทําใหรายไดรวม ของครวั เรอื นเพม่ิ ขึ้น นอกจากนี้กองทุนหมูบานยังสงผลใหรายจายนอกเหนือการบริโภค ของครัวเรือนเพิ่มขึ้น สวนผลกระทบตอรายจายเพื่อการบริโภคของครัวเรือนยังคง

12 รายงานทดี ีอารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกป ญหาความยากจนกันอยางไร: แขง ขนั แจกจา ย หรอื สวัสดกิ าร คลมุ เครือ1 และในดา นผลกระทบตอความยากจนนนั้ การกูยืมจากกองทุนหมูบานสามารถ บรรเทาปญ หาความยากจนไดในระยะสน้ั เทานน้ั ผลการประเมินดังกลาวทําใหทราบวา ผูกูบางสวนนําเงินไปใชในกิจการท่ีไม กอใหเกิดรายไดซึ่งเห็นไดจากการประเมินรายไดและรายจายรวม และการที่รายจาย นอกเหนอื การบรโิ ภคเพม่ิ ข้นึ มากจากการกูยมื กส็ อดคลองกับขอมูลการสัมภาษณผูกูซึ่ง ชใี้ หเ ห็นวา ผูกมู ากกวา รอยละ 15 ท่ัวประเทศจําเปนตอ งกูยืมจากแหลงอื่นๆ เพ่ือชําระ หน้ีกองทนุ แมว า ผกู บู างสว นอาจมคี วามจําเปนในการใชกระแสเงินทุนเพื่อดําเนินกิจการ อยางตอเนื่อง แตการกูยืมเพื่อชําระหน้ีก็สามารถเปนหลักฐานยืนยันวาผูกูยังมีรายได ไมเพยี งพอตอ การชําระหน้ี ดังน้ันความคาดหวังวาโครงการสินเช่ือระดับยอยจะสามารถนําพาคนจนให หลุดพนจากความยากจนไดดวยตนเองนั้นจึงสําเร็จไดยาก เนื่องจากมีการนําเงินไปใช ในกิจกรรมท่ีไมสรางรายไดที่ยั่งยืน นอกจากนี้การขาดแคลนแหลงเงินทุนเปนเพียง สาเหตุหน่ึงในหลายสาเหตุของความยากจน ปญหาความยากจนมีความซับซอนและมี พลวัตมากกวาปญหาการขาดโอกาสทางการเงินมาก การแกไขปญหาความยากจนจึง ไมสามารถสําเร็จไดดวยโครงการเดียว แตควรประกอบดวยความชวยเหลือดานอื่นๆ นอกเหนอื จากความชว ยเหลือดานการเงนิ ดวย กลมุ ท่ี 2: การใหก ารศึกษาเพ่อื แกปญ หาของคนจน ทมี่ า รัฐไทยไดพยายามใหประชาชนทุกคนไดรับการศึกษาขั้นตนมาโดยตลอด โดย คอยๆ ขยายระยะเวลาของการศึกษาข้ันตนหรือท่ีเรียกกันวาภาคบังคับจากส่ีปเปน 12 ป ตามที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 นโยบายน้ีมีมากอน นโยบายประชานิยมและเปนหนึ่งในไมก่ีนโยบายท่ีพรรคไทยรักไทยใชรณรงคหาเสียง ในการเลอื กต้งั แตไมสามารถนํามาปฏิบัติไดอยางจริงจัง ทั้งๆ ท่ีในระยะยาวเปนนโยบาย ท่ีนา จะมีผลตอฐานะการครองชพี ของคนฐานรากอยางแทจรงิ 1 รายจา ยเพือ่ การบริโภคประกอบดวยรายจา ยเกีย่ วกับอาหารและเครื่องดืม่ ยาสูบ สินคา บรกิ าร และรายจา ยที่เกยี่ วขอ งกบั การลงทุนเพอ่ื ประกอบอาชพี เชน ยานพาหนะ อปุ กรณ ส่ือสาร และการศกึ ษา สว นรายจา ยนอกเหนอื การบริโภคประกอบดวยภาษี ของขวัญและ การบริจาค เบี้ยประกนั (ไมรวมการประกนั ในลกั ษณะออมทรัพย) สลากกนิ แบง การพนนั ดอกเบยี้ เงนิ กู ดอกเบี้ยแชร และอืน่ ๆ

รายงานทดี ีอารไ อ ฉบบั ที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 13 สรปุ บทความจากการสัมมนาวชิ าการประจําป 2550 ของสถาบันวิจัยเพือ่ การพฒั นาประเทศไทย สรุปบทความทนี่ าํ เสนอ 1. “บทบาทของรัฐในดา นการศกึ ษา: โจทยหลกั และบทวเิ คราะหเชงิ เศรษฐศาสตรก ารเมอื ง” โดย ดร. วิโรจน ณ ระนอง ผเู ชย่ี วชาญอาวุโส ฝา ยการวิจัยแผนงานเศรษฐกจิ รายสาขา สถาบนั วิจยั เพ่อื การพัฒนาประเทศไทย เปน ท่ีเชอื่ กนั อยางกวางขวางวาการแกปญหาความยากจนในระยะยาวตองอาศัย การศกึ ษามาสรางคนทมี่ ีความรแู ละทักษะในการประกอบอาชีพและสามารถปรับตัวรับกับ ความเปลี่ยนแปลงตางๆ ได นอกจากนี้การท่ีรายไดมักมีความสัมพันธกับการศึกษา ยอมทําใหสามารถใชการศึกษาเปนเครื่องมือในการปรับปรุงการกระจายรายไดของ ประเทศในระยะยาวอีกดวย ทผี่ านมานโยบายและมาตรการตา งๆ ของรัฐในดานการศึกษาไดกอใหเกิดคําถาม หลายประการ แตการตั้งคําถามและตอบคําถามเหลานี้มักจะทําแบบแยกสวน ทําให บางครั้งนาํ ไปสูการเสนอแนวทางท่ีอาจแกปญหาในภาพยอยได เชน การดําเนินนโยบาย เรียนฟรี 12 ปโดยอนุญาตใหโรงเรียนระดมทรัพยากรเองซ่ึงชวยแกปญหาที่โรงเรียน สวนใหญไดรับงบประมาณไมเพียงพอได อยางไรก็ตาม ในทางปฏิบัติก็เปนการระดม ทรัพยากรจากผูปกครองนักเรียนเปนสวนใหญ ในบางกรณีทรัพยากรที่ระดมเพ่ิมจาก ผูปกครองมากกวาคาเลาเรียนท่ีผูปกครองตองจายกอนมีนโยบายเรียนฟรีเสียอีก การ ดําเนินการนี้จึงขัดแยงกับเปาหมายใหญของนโยบายท่ีตองการไมใหคาใชจายดาน การศกึ ษากลายเปนอุปสรรคในการเขา ถึงการศกึ ษาของเยาวชน สําหรับการพิจารณาเรื่องบทบาทของรัฐในดานการศึกษาน้ัน บทความน้ีใช ทฤษฎีเศรษฐศาสตรและเศรษฐศาสตรการเมืองเปนกรอบในการต้ังโจทยและเชื่อมโยง คาํ ถามตา งๆ เขา ดวยกัน และเสนอคาํ ตอบหรือคําทํานายจากทฤษฎแี ละ/หรอื การศกึ ษา เชิงประจักษตางๆ โจทยหลักสี่ประการท่ีตั้งข้ึน ไดแก 1) มีความลมเหลวของกลไก ตลาดในดา นการศกึ ษาหรอื ไม 2) ผลลัพธที่ไดจากกลไกตลาดใหผลที่พึงปรารถนาหรือไม 3) หากรัฐจะมีบทบาทในการอุดหนุนการศึกษา ควรดําเนินการอยางไรใหมีประสิทธิภาพ และสรางความเปนธรรมในสังคม และ 4) รัฐควรมีบทบาทในดานการจัดการศึกษาใน ระดับตางๆ เพียงใด (ในบทความนีผ้ ูเ ขยี นเสนอเพยี งคําถามเทา น้นั ) จากการวเิ คราะหคาํ ถามเหลานี้ ผูเขียนเสนอวา แมการศึกษาจะเปนสินคาเอกชน และเปนการลงทุนท่ีประโยชนที่ไดรับกลับไปสูผูเรียนหรือผูลงทุนโดยสวนใหญ แต การศึกษาก็นาจะมีผลกระทบภายนอกดานบวกท่ีกอใหเกิดประโยชนตอสังคมมากกวาที่

14 รายงานทีดอี ารไ อ ฉบับที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกปญหาความยากจนกนั อยางไร: แขงขัน แจกจาย หรอื สวัสดิการ เกิดประโยชนตอตัวผูเรียนโดยเฉพาะ รัฐจึงควรอุดหนุน ในขณะเดียวกันรัฐก็ควรเขา แทรกแซงเน่ืองจากยังมีปญหาความไมสมบูรณของขอมูล (เชน ความไมแนนอนของ ผลตอบแทนจากการลงทนุ ดานการศกึ ษา) และปญ หาตลาดสินเชื่อเพ่ือการศกึ ษา แนวคิดเร่ืองทรัพยากรมนุษยหรือทุนมนุษยเชื่อวา การศึกษามีสวนชวยสั่งสม และเพ่ิมทุนมนุษยซึ่งสงผลใหทํางานไดอยางมีผลิตภาพมากข้ึน เปนเหตุใหไดรับ คาตอบแทนสูงขึน้ ดงั นน้ั จงึ ควรลงทุนดา นการศกึ ษากับคนจนเพอื่ ชว ยใหค นจนหลุดพน จากความยากจนได แตก็มีตัวอยางที่ชวนใหคิดวา การศึกษาอาจมีบทบาทเปน เครือ่ งสงสัญญาณเกีย่ วกับคณุ ภาพของคนใหกบั ตลาดแรงงาน ทําใหนายจางซ่ึงมีขอมูล ขาวสารไมสมบูรณใชระดับการศึกษาของผูสมัครงานเปนเคร่ืองมือในการคัดกรองผูท่ีมี สติปญญาและความสามารถสูงและต่ําออกจากกัน อยางไรก็ตาม ขอมูลการกระจายตัว ของคนจนตามระดับการศึกษาตางๆ บงช้ีวา สัดสวนของคนจนที่มีการศึกษาสูงกวาช้ัน ประถมศกึ ษาปที่ 4 และชน้ั ประถมศึกษาปท ี่ 6 มีแนวโนมเพิม่ ข้นึ อยา งชัดเจนในระหวาง ป 2529-2549 ซง่ึ ไมสอดคลองกับคาํ ทํานายของทฤษฎที ุนมนษุ ย แมวานโยบายเรียนฟรี 12 ปจะไดรับการยอมรับคอนขางมากในปจจุบัน แตทั้ง นโยบายน้ีและนโยบายกองทุนเงินกูดานการศึกษาอาจไมเพียงพอท่ีจะลดชองวาง ระหวางลูกของคนร่ํารวยและลูกของคนยากจน เน่ืองจากแมกองทุนเงินใหกูยืมเพ่ือ การศึกษา (กยศ.) จะมุงเปาใหความชวยเหลือคนจน แตผูท่ีขอกูก็มีความเส่ียงกับการกู ไมไดหรือไดนอยกวาท่ีจําเปนตองใชคอนขางมาก จึงอาจทําใหโครงการนี้สงเสริมโอกาส ดานการศึกษาของคนจนไดไมเต็มท่ี สวนกองทุนเงินใหกูยืมที่ผูกกับรายไดในอนาคต (กรอ.) (จายเงินคืนใหแกกรมสรรพากรแบบเดียวกับการจายภาษีอัตรากาวหนาโดยผูก กับรายไดในอนาคต) นั้น แมจะใหทุกคนกูยืมได แตโครงการนี้ก็อาจนําไปสูการขยาย ชองวางมากกวาการลดชองวาง กลาวคือ การดําเนินงานของ กรอ. อยูภายใตสมมติฐาน ที่วา ผลตอบแทนจากการศกึ ษาจะคุมกับเงนิ ทผ่ี กู ลู งทนุ ไปและอดุ มศกึ ษาเปน สนิ คา เอกชน ทผ่ี ูเรยี นควรรับผดิ ชอบคา ใชจา ยเอง ในภาวะที่ผูเรียนทกุ คนตองจายคาเลาเรียนเทากัน แตค นจนตองสาํ เรจ็ การศกึ ษาพรอมกับภาระหนีจ้ ํานวนมากจากการกูยืม ในขณะท่ีคนมี ฐานะดีไมมีหน้ีติดตัวเม่ือสําเร็จการศึกษา จึงอาจทําใหคนจนคิดวาตนตองเร่ิมตนชีวิต การทาํ งานในภาวะท่ีเสยี เปรยี บบัณฑติ ทม่ี ฐี านะดีกวา ดังน้ันหากรฐั หวังทจ่ี ะใชการศกึ ษาเปนกลไกลดความเหลอื่ มลา้ํ ในสงั คม ก็ควร จะใชน โยบายตงั้ ราคาคาเลา เรียนสาํ หรบั คนรวยใหแ ตกตางจากคนจน หรอื อกี นัยหนงึ่ เปน นโยบายทไี่ มพ ง่ึ พาเงินกเู พยี งอยา งเดยี ว แตต อ งมีการจัดสรรทนุ การศกึ ษาหรอื เงนิ ให เปลาทเี่ ปน ระบบดวยและตองใชน โยบายนีส้ าํ หรบั ทกุ คน (universal)

รายงานทดี ีอารไอ ฉบับที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 15 สรปุ บทความจากการสัมมนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพ่อื การพัฒนาประเทศไทย 2. “ความสําคญั ของการศกึ ษาตอ การลดความยากจน” โดย ดร. อัศวนิ อาฮูยา ผูบริหารทมี สายนโยบายการเงิน ธนาคารแหงประเทศไทย บทความน้ีมุง พิจารณาเรื่องการลงทุนเพ่ือสรางคนใหมีคุณภาพสูงขึ้นกับการลด ความยากจนในสังคมไทย โดยแบงประเด็นนําเสนอออกเปนสองหัวขอใหญ ไดแก 1) เรารูและไมรูอะไรบางเกี่ยวกับกระบวนการสรางทักษะของคน และ 2) ปญหาความ ยากจนและการศึกษาไทยโดยสังเขป และจะทําอยา งไรใหค นไทยเกง ขนึ้ เรารแู ละไมร อู ะไรบางเกี่ยวกบั กระบวนการสรางทักษะของคน การวางนโยบาย การสรางทรพั ยากรมนุษยข องประเทศไทยควรต้ังอยูบนพ้ืนฐานขอเท็จจริงและความรูท่ีดี และทนั สมัยที่สุดในเรื่องน้คี ือ 1. แหลง ผลิตหรือใหทักษะที่เปนประโยชนทางเศรษฐกิจและสังคมในเศรษฐกิจ สมัยใหมม ีสามแหลง ใหญ ไดแ ก ครอบครวั สถาบันการศึกษาในระบบ และสถานท่ที ํางาน 2. ลักษณะทางพันธุกรรมและสภาพแวดลอมในบานมีสวนกําหนดการสราง ทักษะ ครอบครัวมีบทบาทมากในชวงปฐมวัย แตความยากจนสามารถมีอิทธิพลเหนือ พันธกุ รรมไดใ นการสรางทกั ษะดานสติปญญาของเด็ก 3. ทักษะท่ีทําใหคนประสบความสําเร็จในชีวิตแบงเปนสองประเภทใหญ ไดแก 1) ความสามารถดานสติปญญา (cognitive ability) หมายถึงความสามารถที่จะคิด เขาใจ และ ใชเ หตุผลโดยใชสติปญญา และ 2) ความสามารถดานอารมณและสังคม (non-cognitive ability) เชน ความมุงม่ัน ความมีวินัย การมีทัศนคติที่ดี และความอดทน ครอบครัวและ โรงเรียนไทยควรใหความสําคัญกับกระบวนการเรียนรูทักษะท้ังสองประเภทของเด็ก โดยเฉพาะในประเด็นทวี่ า เด็กเริ่มเรยี นรทู กั ษะทั้งสองประเภทนเ้ี ม่อื ไรและอยางไร 4. มีบางชว งในชวี ิตมนุษยท มี่ คี วามสําคัญตอการสรางทักษะเปนพิเศษ กลาวคือ ความสามารถดานสติปญญาเริ่มพัฒนาต้ังแตอยูในครรภมารดาและเร่ิมคงท่ีเมื่ออายุ 8-10 ป สวนทักษะดานอารมณและสังคมยังสามารถเสริมสรางหรือเปล่ียนแปลงไดในชวงอายุ 18-20 ป 5. ทักษะท่ีไดมาในชวงใดชวงหน่ึงของชีวิตจะอยูกับผูนั้นและชวยในการเรียนรู ทักษะอืน่ ๆ ในอนาคต 6. ทกั ษะทส่ี รา งข้นึ ณ ชว งใดชวงหนึง่ จะชวยเพ่มิ ประสทิ ธภิ าพของการลงทนุ เพอ่ื สรา งทกั ษะอนื่ ในอนาคต นโยบายท่ีจะสรางแรงงานใหมีความสามารถและชวยลดชองวางระหวางคนรวย กับคนจนไดอยางมีประสิทธิภาพในดานตนทุนมากที่สุดควรมุงใหครอบครัวและโรงเรียน

16 รายงานทีดีอารไอ ฉบับท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) จะแกป ญหาความยากจนกันอยางไร: แขง ขนั แจกจาย หรอื สวสั ดกิ าร สรา งทักษะของเด็กต้งั แตว ัยเยาว แตก ารลงทนุ ของรฐั ไทยมงุ ใหการอุดหนุนตอหัวสูงสุด ในระดบั มหาวทิ ยาลยั และคอ นขา งนอ ยในชวงปฐมวยั ปญหาความยากจนและการศึกษาไทยโดยสังเขป และจะทําอยางไรใหคนไทย เกงข้ึน นักเรียนไทยมีปญหาดานความพรอมในการเขาเรียนและการเรียนตอเน่ืองจาก ขาดแคลนทุนทรัพย การอดุ หนนุ ใหเรียนตอ ไดเ มื่อจบชั้นมัธยมศึกษาตอนตนแลวนับเปน การแกปญหาท่ีไมประสบผลสําเร็จเพราะนักเรียนมีปญหาการขาดแคลนทุนทรัพยมา กอ นหนานัน้ แลว สว นปญหาของผปู กครองคอื ความยากจน ไมส ามารถเอาใจใสลูกหลานไดเ พียงพอ สถานศกึ ษาและครูไมม ีคุณภาพ นอกจากนที้ กั ษะของผูสําเรจ็ การศึกษากไ็ มสอดคลอ ง กับท่ีตลาดแรงงานตอ งการ แนวทางการแกปญ หามดี งั ตอไปนี้ 1. การเพมิ่ ขีดความสามารถของผูปกครองท่ีมีรายไดต่ําใหดูแลบุตรหลานในชวง ปฐมวยั ไดเปนอยางดี ซ่ึงตองใหความสําคัญตอการเขาถึงการสาธารณสุขพื้นฐานท่ีทันสมัย และใหความรูในการดูแลบุตรหลาน เชน สงเสริมใหผูปกครองมีสุขนิสัยและสุขภาพที่ดี โดยเฉพาะสตรีที่อยใู นชวงตงั้ ครรภและหลังคลอดบุตร สงเสริมใหมีความสัมพันธท่ีอบอุน ในครอบครัว สนับสนุนใหผูปกครองพัฒนาตัวเองอยูเสมอ เชน ชวยหางาน และ วางแผนครอบครัว ท้ังนี้ควรมุงเนนใหใชงบประมาณภาครัฐในการชวยเหลือครอบครัว ของเดก็ ดอยโอกาสเปน พิเศษ 2. สาํ หรับนักเรยี นในระดับประถมศกึ ษาข้นึ ไปน้ัน ควรมกี ารสงเสรมิ ใหท กุ คน พัฒนาตนเองไดอ ยางเตม็ ศักยภาพ ควรสรางแรงจูงใจใหเ ด็กอยากพฒั นาตนเองโดย การใหท ุนการศกึ ษาตามความสามารถแกเ ดก็ ดอยโอกาส ทัง้ ยังควรจัดใหเ ด็กตองสอบ มาตรฐานในวชิ าหลกั และทักษะดา นสงั คม เชน การทาํ งานเปนหมคู ณะ 3. ครูและผูบริหารโรงเรียนตองพัฒนาตนเองใหดีข้ึนและไดรับการสนับสนุนจาก ภาครัฐ เชน ใหความสนับสนุนดานทรัพยากรและสื่อการสอนและใหการฝกอบรมข้ัน พื้นฐาน ที่สําคัญคือควรมีระบบกําหนดผลตอบแทนของครูตามผลงานและความยาก ของงาน โดยวดั จากคะแนนสอบมาตรฐานของนักเรยี นและความเปล่ียนแปลงของคะแนน เพือ่ เปน แรงจูงใจใหค รไู มกระจกุ ตวั อยูต ามเมอื งใหญท่มี ปี ญ หาการศกึ ษานอ ย 4. การเพม่ิ การแขงขนั ระหวา งโรงเรยี นจะชวยพัฒนาคณุ ภาพการศึกษาได ท้งั น้ี ควรจดั อนั ดบั สถานศึกษาตามลาํ ดับคะแนนสอบมาตรฐาน ใหส ถานศกึ ษาบรหิ ารทรพั ยากร และครขู องตนเองได รวมทง้ั จัดสรรเงนิ เดือนไดเ องโดยใหรับผิดชอบตอทองถน่ิ ซ่ึงนา จะ ใหความสาํ คัญกบั ความกาวหนา ของผรู บั การศึกษามากกวาสว นกลาง และสงเสรมิ ให

รายงานทดี ีอารไอ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) 17 สรุปบทความจากการสัมมนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจัยเพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย สถานศกึ ษาพฒั นาหลักสูตรการสอนของตนเอง โดยจดั ใหมผี ลตอบแทนตอ ความคิด ใหมๆ ดานการจัดทําหลักสตู ร นอกจากนค้ี วรจาํ กัดบทบาทภาครัฐในการจดั การศึกษา ในพืน้ ทท่ี เ่ี อกชนสามารถดําเนินการเองไดแ ละผูปกครองสามารถรบั ผดิ ชอบคาใชจ ายได 5. สําหรับการศึกษาในระดับอาชีวศึกษาและอุดมศึกษาน้ัน ควรสงเสริมใหการ จัดหลักสูตรมุงเนนการสรางความรูและทักษะหลายประเภทใหกับผูเรียน ตลอดจนให ความสําคัญกับการฝกงานเพื่อเชื่อมโยงงานและการเรียนรูในสถานศึกษาเขาดวยกัน หรืออีกนัยหนงึ่ หลักสตู รควรมคี วามยืดหยนุ เพอ่ื ลดปญ หาการมคี ุณสมบตั ิท่ไี มสอดคลอ ง กับความตองการของตลาดแรงงาน และเนื่องจากตลาดแรงงานตอบแทนวุฒิบัตรของ ผูเรียนในระดับสูงคอนขางมาก ผูเรียนจึงควรรับภาระคาใชจายในการศึกษามากข้ึน (ลดการพึ่งพาการลงทุนจากภาครัฐ) ทั้งนี้เมื่อผูเรียนใชเงินสวนตัวหรือการกูยืมเพื่อ การศกึ ษาเพิ่มขึ้นก็จะกดดนั ใหส ถานศกึ ษาตอบสนองความตอ งการของตนเองมากขึ้น 6. ควรลดบทบาทของรัฐและเพิ่มบทบาทของเอกชนในการพัฒนาฝมือแรงงาน ใหกับผูดอยโอกาสหรือผูที่เร่ิมสูงวัย เน่ืองจากโครงการท่ีภาคเอกชนดําเนินการมักจะ ประสบความสาํ เรจ็ ในแงการเพมิ่ รายไดไ ดส งู กวา โครงการที่ภาครัฐดําเนนิ การ 7. ในดา นของระบบภาษนี ้ัน ควรกําหนดอัตราภาษีเงินไดท ีเ่ ก็บตามผลตอบแทน จากแรงงานและทักษะใหไมเ ปน แบบกา วหนา หรือชนั มากนกั เพือ่ ไมเ ปนการลดแรงจูงใจ ในการพฒั นาทกั ษะ (การกําหนดอัตราภาษีใหมีลักษณะแบนราบมากท่สี ุดนบั เปน มาตรการ ทีเ่ หมาะสม) และชดเชยโดยเนนการเก็บภาษีจากการบรโิ ภค 3. “บทบาทของการศกึ ษาภาคบังคับตอการแกป ญหาความยากจน: โอกาส ทางการศึกษาของเดก็ ยากจนและเด็กดอ ยโอกาส” โดย วรญั ญา เตียวกลุ ภูมิสขุ คณานรุ กั ษ ศภุ สทิ ธ์ิ ฟองสมุทร วรวรรณ พลคิ ามนิ และ นภิ า กติ ติเรืองชาญ สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง ชาติ การศึกษาเกี่ยวกับภาวะความยากจนทั่วโลกรวมทั้งในประเทศไทยพบวา การศกึ ษาตาํ่ เปนลักษณะรวมที่เดนชัดในหมูคนจน การขาดโอกาสทางการศึกษาหมาย รวมถึงโอกาสในการเลาเรียนจนสําเร็จการศึกษาและโอกาสศึกษาตอเนื่องในระดับสูงข้ึน เมอ่ื จบการศกึ ษาภาคบงั คับ ซึง่ จะเอ้ือใหม ที างเลอื กในการประกอบอาชพี ผลการวิจยั นมี้ ปี ระเด็นสําคญั ดงั ตอ ไปน้ี 1. รายไดเฉลี่ยของผูสําเร็จเพียงการศึกษาภาคบังคับไมพอท่ีจะยกระดับความ เปนอยูของครอบครัวใหพนจากภาวะความยากจน การศึกษาขอมูลเกี่ยวกับการศึกษา ภาวะการมีงานทําของประชากรและผลตอบแทนแรงงาน พบวา ผูมีงานทําทั้งชายและ

18 รายงานทดี อี ารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) จะแกป ญหาความยากจนกนั อยางไร: แขง ขัน แจกจาย หรือสวัสดิการ หญิงในไตรมาสท่ีสาม (ซ่ึงเปนชวงที่มีการจางงานเต็มท่ี) ของป 2546-2549 มีจํานวนป การศึกษาเฉล่ียเจ็ดถึงแปดปหรือสูงกวาระดับประถมศึกษาเพียงเล็กนอยแตไมสําเร็จ การศึกษาภาคบังคับ โดยในป 2545-2549 ผูมีงานทําท่ีจบระดับประถมศึกษามีรายได เฉลี่ยตอเดือนตํ่ากวาผูจบระดับอุดมศึกษาประมาณ 3.9 เทา ท้ังน้ีแมผูสําเร็จการศึกษา ภาคบังคับจะมีรายไดเฉล่ียเพียงพอสําหรับเลี้ยงตัวเอง แตหากมีภาระในการดูแลครอบครัว ท่ีมีสมาชิกหลายคนก็ไมเพียงพอที่จะยกระดับความเปนอยูของครอบครัวใหพนจาก ภาวะความยากจนได 2. ความยากจนผนวกกับภาวะความเปนกําพราและพิการทําใหเด็กเขาสู การศึกษาภาคบังคับชากวาเกณฑหรือไมเขาเรียนเลย เมื่อพิจารณาอัตราการเขาเรียน จริงในระดับการศึกษาภาคบังคับของเด็กอายุ 6-14 ปในป 2549 พบวา มีอัตราการเขา เรียนจริงถึงรอยละ 98.42 โดยเด็กยากจนมีอัตราการเขาเรียนจริงในระดับการศึกษา ภาคบงั คบั ต่าํ กวา เดก็ ทัว่ ไป เด็กวัยเรียนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีอัตราการเขาเรียน ต่ําที่สุดท้ังในระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนตน และสวนใหญของเด็กอายุ 6-14 ป ที่ไมเขาโรงเรียนนั้นเปนกลุมที่ครอบครัวมีฐานะยากจนมาก กําพรา หรือพิการ ทั้งน้ี กลุมเด็กกําพรา ยากจนที่ขาดท้ังพอ และแมม ีความเส่ียงตอการขาดโอกาสทางการศึกษา อยา งมาก เม่ือพิจารณาถึงมาตรการจูงใจใหเด็กดอยโอกาสเขารับการศึกษา เชน การ จัดสรรทุนสนับสนุนการศึกษาหรือการเลี้ยงอาหารกลางวันในโรงเรียน พบวา มีเด็ก นักเรยี นยากจนท่ไี ดร ับทนุ การศกึ ษาเพยี งรอยละ 11 ของเด็กนกั เรยี นทไี่ ดร บั ทนุ การศกึ ษา ท้งั หมดและคิดเปนรอ ยละ 3.7 ของเด็กนกั เรยี นยากจนท้งั หมด หากมีกลไกการคัดกรอง ที่ดีโดยการกําหนดเง่ือนไขและหลักเกณฑที่เหมาะสมของผูสมควรไดรับทุนการศึกษา ทุนการศึกษาท่ีมีอยูจะสามารถครอบคลุมหน่ึงในสามของเด็กยากจนท่ีกําลังเรียน การศึกษาภาคบังคับ สวนในกรณีของการเล้ียงอาหารกลางวันน้ัน สามารถดําเนินการ ไดค รอบคลมุ รอยละ 42 ของเด็กท่ีเรียนในระดับการศึกษาภาคบังคบั ท้ังหมด แตค รอบคลมุ เพียงสองในสามของเด็กนักเรียนยากจน หากมีการปรับปรุงหลักเกณฑในการเขาถึง แลวกน็ า จะสามารถครอบคลุมเดก็ ยากจนไดทกุ คน 3. เด็กนักเรียนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือไดรับการอุดหนุนรายหัวตํ่าที่สุดใน เกือบทุกระดับการศึกษา ในป 2549 รัฐใชจายงบประมาณเพื่อจัดบริการการศึกษา ทั้งหมด 267,430 ลานบาท คิดเปนรอยละ 21 ของรายจายรวมท้ังประเทศ โดยภาค 2 คํานวณโดยนาํ จํานวนนักเรยี นอายุ 6-14 ปท ีก่ าํ ลงั เรียนในทกุ ระดับการศึกษารวมทั้งท่ีสูงกวา หรือต่ํากวา ระดบั การศกึ ษาภาคบังคบั มาหารดว ยจํานวนประชากรวยั เรยี นอายุ 6-14 ป

รายงานทีดอี ารไ อ ฉบบั ที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) 19 สรปุ บทความจากการสมั มนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวจิ ัยเพ่ือการพัฒนาประเทศไทย ตะวันออกเฉียงเหนือไดรับเงินอุดหนุนรายหัวแกนักเรียนต่ําที่สุดในเกือบทุกระดับ การศึกษายกเวนระดับกอนประถมและประถมศึกษาซึ่งสูงกวาภาคใตเล็กนอย และการ อุดหนุนรายหัวแกนักเรียนในทุกระดับการศึกษาในภาคตะวันออกเฉียงเหนือยังตํ่ากวา คาเฉล่ียของประเทศ ซึ่งสะทอนถึงการกระจายรายจายงบประมาณเพ่ือการศึกษาที่ยัง ไมเปน ธรรมเทา ที่ควร ภาคครัวเรอื นมรี ายจายเพอ่ื การศกึ ษารวม 91,209 ลา นบาท ครวั เรอื นทั่วไปและ ครวั เรอื นยากจนใชจา ยเพอ่ื การศกึ ษาภาคบังคบั โดยเฉลยี่ 10,270 บาท และ 5,158 บาท ตอ คนตอปตามลาํ ดบั หากครอบครัวมีภาระการเลยี้ งดสู งู มคี วามเปราะบาง หรือเกิด การเปลี่ยนแปลงในครอบครัว เชน เปน กาํ พรา มสี มาชกิ ในครอบครัวที่พกิ าร หรอื เจบ็ ปว ยเรอื้ รงั ก็ทําใหเดก็ มีความเสีย่ งที่จะขาดโอกาสในการเขาถึงการศึกษาภาคบังคบั หรอื ไมส ามารถเขารบั การศึกษาอยา งตอ เนอื่ งจนสาํ เร็จการศกึ ษาภาคบังคับได เมื่อประมาณการความตองการทรัพยากรเพ่ือเสริมสรางโอกาสการศึกษาภาค บังคับในกลุมเด็กยากจนในป 2549 รัฐจะมีภาระรายจายงบประมาณดานอุปทานในการ จัดบริการการศึกษาเพิ่มข้ึนอีกเปน 1,984.38 ลานบาท และมีภาระรายจายสําหรับการ อุดหนุนดานอุปสงคแกเด็กและครอบครัวอีก 841.68 ลานบาท (ในกรณีที่อุดหนุนเปน เงนิ 5,158 บาทตอคนตอป) รวมเปนภาระรายจาย 2,826.06 ลานบาท การศึกษานี้มีขอเสนอแนะใหปรับการกระจายรายจายงบประมาณใหเปนธรรม ควบคูก บั การสนบั สนุนทุนการศึกษาแกเด็กยากจน กลาวคือ ในการสงเสริมใหเด็กทุกคน สามารถเขาถึงการศึกษาภาคบังคับน้ัน รัฐควรดําเนินการทั้งดานการขยายอุปทานของ บรกิ ารการศึกษาภาคบังคบั โดยปรับอตั ราการอดุ หนุนเงินรายหัวแกเด็กนักเรียนในภาค ตะวันออกเฉียงเหนือใหเหมาะสม ควบคูกับการกระตุนอุปสงคโดยการใหทุนสนับสนุน การศึกษาและปรับหลักเกณฑและเงื่อนไขในการรับทุนใหเนนกลุมเปาหมายท่ียากจน และดอยโอกาส นอกจากนี้ยังอาจใหการอุดหนุนแกครอบครัวโดยมีเง่ือนไขใหเด็กตอง เขา รบั การศกึ ษาภาคบงั คับโดยเนน ใหช ุมชนและครอบครัวมสี ว นรวมติดตามและดแู ลให เดก็ ไดเ ขารบั การศกึ ษาอยางสมา่ํ เสมอ กลมุ ที่ 3: การตอสูก ับความยากจนดวยระบบรัฐสวสั ดกิ าร ท่ีมา ระบบรัฐสวัสดกิ ารเปน ระบบท่ีรัฐจัดกลไกท่ีใหการดูแลประชาชนตั้งแตเกิดจนตาย เพื่อใหประชาชนหลุดพนจากภาวะความยากจนและความยากลําบาก กลไกท่ีสําคัญ

20 รายงานทีดอี ารไอ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) จะแกปญหาความยากจนกนั อยางไร: แขงขัน แจกจาย หรือสวสั ดิการ ของระบบรัฐสวัสดิการคือ การจัดสรรเงินภาษีจากประชาชนในวัยทํางานเพื่อชวยเหลือ เล้ียงดูประชาชนวัยเด็กและวัยชราในลักษณะท่ีเปนการโอนระหวางรุน (intergeneration transfer) รวมถึงกลไกท่ีชวยเหลือผูตกอยูในภาวะยากลําบาก เชน ผูพิการ กําพรา หรือ ตกงาน กรอบของการเลี้ยงดูของระบบรัฐสวัสดิการครอบคลุมการศึกษา การรักษาพยาบาล ที่อยูอาศัย การสงเคราะห การวางงาน เงินบํานาญชราภาพ และโครงการชวยเหลืออื่น ที่มีลักษณะเปนโครงการประจํา ความเขมขนของการเปนรัฐสวัสดิการข้ึนอยูกับความ กวา งและความลกึ ของการเล้ียงดตู ามกรอบดงั กลาว การระดมความคิดเห็นในกลุมน้ีจะพิจารณาประเด็นที่ตองคํานึงถึงเม่ือประเทศไทย จะใชระบบรัฐสวัสดิการเพ่ือตอสูกับปญหาความยากจน การเขาสูรัฐสวัสดิการน้ีมี คาใชจายสาธารณะเพ่ิมขึ้นอีกมาก ซ่ึงหมายความวาประชาชนในวัยทํางานจะตองเสีย ภาษีเพ่ิมข้ึน ปญหาสําคัญสําหรับประเทศไทยและประเทศกําลังพัฒนาอ่ืนๆ คือ การมี ฐานภาษีรายไดที่แคบเพราะประชาชนวัยทํางานสวนใหญยังคงเปนแรงงานนอกระบบ นอกจากนยี้ งั จะพิจารณาวา สังคมไทยพรอมหรือไมกับการใชกลไกรัฐในการโอนระหวาง รุนจากคนทํางานไปสลู ูกหลานและพอ แม แทนทีจ่ ะเปนกลไกครอบครัวดังในอดตี สรุปบทความทนี่ ําเสนอ 1. “การเปลย่ี นแปลงในวิธีการปด งบขาดดลุ รายไดของคนไทยและนยั ตอ การเขา สรู ัฐสวสั ดกิ าร” โดย รศ. ดร. มทั นา พนานิรามัย คณะเศรษฐศาสตร มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร เปนที่ทราบกนั ดวี า แตล ะชวงชีวิตของคนเราจะมรี ายไดจ ากแรงงานไมส มาํ่ เสมอ โดยปกติรายไดจะต่ําในวัยเด็กและในวัยสูงอายุแตจะสูงในวัยกลางคน อยางไรก็ตาม ความตองการบริโภคของคนเรากลับมีอยูอยางสมา่ํ เสมอกวา และการไดบริโภคอยาง สม่ําเสมอกวาทําใหม ีความพอใจสงู กวา ดวย บทความนี้ตองการนําเสนอการเปล่ียนแปลงในธรรมชาติของรายไดจากแรงงาน และการบริโภคของบุคคลวัยตางๆ ในประเทศไทย และศึกษาวาเมื่อเกิดการขาดดุล รายได (มีการบริโภคมากกวารายไดจากแรงงาน) ในวัยเด็กและวัยสูงอายุ คนไทยใช วิธีการใดบางเพอื่ ปด งบขาดดุลดังกลา ว และวธิ ีการปดงบนใ้ี นปจจุบนั มกี ารเปลี่ยนแปลง

รายงานทดี ีอารไ อ ฉบบั ที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 21 สรุปบทความจากการสัมมนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพื่อการพฒั นาประเทศไทย จากอดีตอยางไร โดยใชการวิเคราะหจากผลการประมาณบัญชีการโอนประชาชาติ (national transfer accounts) เปนหลกั 3 ในป 2547 โดยเฉลยี่ แลวคนไทยขาดดลุ รายไดต ั้งแตเ กดิ จนถงึ อายุ 24 ป เร่ิม เกนิ ดลุ รายไดเ มอ่ื อายุ 25 ป และคงอยใู นสภาพเกนิ ดุลจนกระทงั่ อายุ 57 ปจ ึงกลับไปอยู ในสภาพขาดดลุ อีกครั้งหนงึ่ ทีร่ ะดบั บคุ คลโดยเฉลี่ย แตล ะคนจะไมสามารถปดงบขาดดุล รายไดทง้ั ในวยั เดก็ และวยั สงู อายดุ วยสว นทเี่ กนิ ดุลในระหวา งทํางาน แตสําหรับระดบั รวม ท้ังประเทศน้ัน กลุมท่ีเกินดุลรายไดมีความสามารถในการปดงบขาดดุลของกลมุ เด็ก และผูสูงอายุไดดกี วา ซง่ึ เปน ผลจากการทโี่ ครงสรา งทางอายุของประชากรมีสัดสว นของ ประชากรในวยั ทาํ งานสูง การศึกษาวิธีปดงบขาดดุลรายไดพบวา รอยละ 90 ของงบขาดดุลรายไดใน กลุมประชากรอายตุ ํ่ากวา 25 ปถูกปด ดวยเงินโอนโดยแบงเปนเงนิ โอนภาคเอกชนรอ ยละ 63 และเงนิ โอนภาครัฐรอ ยละ 274 แตใ นกลุมผูสงู อายุน้นั รอ ยละ 74 ของการขาดดลุ ท้ังหมด ถกู ปด ดวยการจดั การดา นสินทรพั ย หรอื asset-based reallocation ซงึ่ หมายถงึ การออม หรอื ลดเงนิ ออม สวนการขาดดุลทเี่ หลอื ถกู ปด ดวยเงินโอนภาคเอกชน ในอดตี ประเทศไทย มโี ครงการที่ภาครัฐจัดเพอ่ื ผูสงู อายไุ มม าก ดังน้ันบทบาทของเงินโอนภาครัฐในการปด งบ ขาดดุลรายไดในผสู งู อายุจึงนอย การศึกษาการเปลี่ยนแปลงวิธีปดงบขาดดุลรายไดระหวางป 2524-2547 พบวา การที่ประชากรวัยตนและวัยสูงอายุมีอัตราการเขาสูตลาดแรงงานลดลงยอมทําใหคาดได วาแหลงรายไดจากแรงงานเพ่ือใชจายในการบริโภคมีความสําคัญนอยลง การท่ีวัยตน 3 วธิ กี ารสรา งบัญชกี ารโอนประชาชาตเิ ปนวิธกี ารท่พี ัฒนาข้ึนโดย แอนดรูว เมสนั และโรนัล ลี ในปจ จบุ ันมากกวา 35 ประเทศไดเขา รวมโครงการเพื่อสรางบญั ชีดงั กลา วสําหรบั ประเทศ ของตน ผูเขียนรวมกับ ดร. อมรเทพ เชาวลา ไดเขารวมโครงการวิจัยเร่ือง “Asia’s Dependency Transition: Intergenerational Equity, Poverty Alleviation and Public Policy” ใน ระหวางป 2548-2550 เพ่ือสรางและพัฒนาการประยุกตใชบัญชีการโอนประชาชาติสําหรับ ประเทศไทย 4 ในดา นเงินโอนภาครัฐนน้ั จะพิจารณาเงนิ โอนสุทธทิ บี่ คุ คลไดรับผา นรัฐซ่งึ หมายถึงผลตา ง ของกระแสเงนิ โอนรับ (inflows) และเงนิ โอนจา ย (outflows) กระแสเงินโอนรับประกอบดวย เงินที่ไดรบั ตามโครงการประกันสังคมและเงนิ รับในรปู แบบอนื่ ๆ (cash transfer) สว นกระแสเงนิ โอนจายใหร ัฐประกอบดว ยภาษีและเงนิ สมทบเขาโครงการประกนั สงั คม เงินโอนภาคเอกชนประกอบดว ยการโอนภายในและภายนอกครวั เรือน และเชน เดียวกับ การคดิ เงินโอนสุทธิภาครัฐ เงินโอนสทุ ธิภาคเอกชนกค็ อื ผลตางของกระแสเงินโอนรบั และ เงินโอนจาย

22 รายงานทดี ีอารไ อ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) จะแกป ญหาความยากจนกันอยา งไร: แขงขัน แจกจา ย หรอื สวัสดกิ าร และวยั สูงอายมุ กี ารขาดดลุ รายไดมากขึ้นไมเพียงเกิดจากการที่ประชากรวัยตนเขาทํางาน ชา ลงและวัยสูงอายอุ อกจากงานเร็วข้ึนเทาน้ัน แตยังเกิดจากรายจายตอคนท่ีเพ่ิมข้ึนทั้ง ในวัยตน (คาศึกษาเลาเรียน) และวัยสูงอายุ (คาใชจายดานสุขภาพ) อีกดวย ภาระใน การปดงบขาดดุลรายไดของประชากรอายุตํ่ากวา 25 ป คอยๆ ยายออกจากครอบครัว มาเปนภาระของสังคมมากข้ึน และในอดตี รายไดจากสินทรัพยหรือการจัดการสินทรัพย สามารถปด งบขาดดุลของผูสูงอายุไดเกือบทั้งหมด แตความสามารถดังกลาวลดลงตาม เวลา ผูสูงอายุจึงตองหันมาพ่ึงเงินโอนภายในครัวเรือนมากข้ึน แตแนวโนมของโครงการ ที่รฐั จดั เพื่อผสู ูงอายุก็มีมากข้ึน ดงั นนั้ บทบาทของเงินโอนภาครัฐในการปดงบขาดดุลจึง เพม่ิ มากขน้ึ เม่ือพิจารณาเรื่องการที่รัฐจะเพิ่มโครงการประเภทสงเคราะหแกผูสูงอายุนั้น ก็ ควรจัดใหตามความจําเปน (means tested) และในทางปฏิบัติยอมตองมีมาตรการที่รัดกุม ในการคัดเลือกผูสมควรไดรับการสงเคราะหเพื่อใหโครงการครอบคลุมกลุมเปาหมายท่ี แทจริง นอกจากน้ีก็ไมจําเปนตองใหการสงเคราะหเปนตัวเงินเสมอไป แตรัฐอาจ พิจารณาใหในรูปของบริการที่มีความสําคัญตอผูสูงอายุ เชน การจัดใหมีระบบการดูแล ผูสูงอายุระยะยาว หรือสรางกฎระเบียบเพ่ือสงเสริมใหเกิดตลาดการซ้ือขายบริการที่ จาํ เปนสาํ หรับกลมุ ผูส ูงอายุ การเขาสรู ัฐสวสั ดิการนาจะหมายถึงการทรี่ ฐั ตอ งจดั ใหมกี ลไกท่ใี หหลักประกันแก ประชาชนอยางครบถวนยิ่งข้ึนโดยพึ่งพิงกลไกอื่นๆ เชน ครอบครัว นอยลง และไม กอใหเ กดิ ผลขางเคยี ง เชน ไมทําลายแรงจงู ใจในการทาํ งาน 2. “แรงงานนอกระบบและนยั ตอ รฐั สวสั ดกิ าร” โดย รศ. ดร. นฤมล นิราทร คณะสงั คมสงเคราะหศาสตร มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร แตเดิมแรงงานนอกระบบถูกมองวาเปนแรงงานชายขอบและเปนแรงงานชั่วคราว ซงึ่ นา จะหมดไปเมอื่ อุตสาหกรรมพฒั นาไปถงึ จดุ ท่ีสามารถรองรับแรงงานเหลา นี้ไดหมด อยางไรก็ตาม แรงงานนอกระบบเหลานี้ยังคงดํารงอยูอยางตอเนื่อง และเร่ิมมีบทบาท ทางเศรษฐกิจมากขึ้นในยุคโลกาภิวัตน เนื่องจากแรงงานกลุมนี้มีความยืดหยุนสูง และ สามารถตอบสนองตอ ความไมแ นนอนจากกระแสโลกาภิวตั นไดดี หากพจิ ารณาวา “แรงงานนอกระบบ” หมายถึง ผูม งี านทํา มีรายได ไมม ี นายจา งประจาํ ไมอ ยใู นความคุม ครองของกฎหมายประกนั สังคมแลว เราก็จะเขาใจได วา แรงงานนอกระบบเปน ปรากฏการณท ม่ี มี ายาวนานในสังคมไทย และเกดิ ข้ึนกอ นที่

รายงานทีดอี ารไ อ ฉบับที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 23 สรปุ บทความจากการสมั มนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วจิ ยั เพ่ือการพฒั นาประเทศไทย องคการแรงงานระหวา งประเทศจะเรมิ่ ใชคาํ วา “เศรษฐกิจนอกระบบ” หรือ informal sector ในป 2516 ในป 2535 มกี ารปรับคาํ ที่ใชเ รยี กเศรษฐกจิ นอกระบบจาก informal sector มา เปน informal economy ภายใตคาํ จาํ กัดความใหมน ้ี ผปู ระกอบอาชพี ในเศรษฐกจิ นอก ระบบหมายถึง 1) ผปู ระกอบอาชพี อิสระ ประกอบดวยนายจาง ผจู า งงานตนเอง และ สมาชิกในครอบครวั ทท่ี ํางานโดยไมไดร บั คาตอบแทน และ 2) แรงงานท่ที าํ งานนอกระบบ ซ่ึงอาจเปนแรงงานในวิสาหกิจที่เปนทางการและไมเปนทางการ และแรงงานที่ไมมี นายจา งทีแ่ นน อน แรงงานกลุมนห้ี มายรวมถงึ แรงงานรบั จางรายวนั แรงงานรบั เหมา ชวงในภาคอตุ สาหกรรม แรงงานพนั ธะสญั ญา แรงงานชว่ั คราว แรงงานที่ทํางานไมเ ตม็ เวลาซง่ึ ไมไ ดรับการคมุ ครอง และแรงงานตางดาวทไี่ มไ ดจ ดทะเบยี นถกู ตอ งตามกฎหมาย แรงงานนอกระบบดอ ยโอกาสทุกกลุมตอ งเผชญิ กบั ความเส่ยี ง การจัดการกับ ความเส่ียงตางๆ ดวยระบบการคุมครองทางสังคมสําหรับแรงงานนอกระบบมีทั้งที่ ดําเนินการโดยภาครัฐ องคกรเอกชน องคก รของแรงงานนอกระบบ และการคมุ ครอง ทางสงั คมโดยระบบสวสั ดกิ ารชมุ ชน ซึง่ กลา วโดยสงั เขปไดดังนี้ การคมุ ครองทางสงั คมทด่ี ําเนนิ การโดยรัฐแบงเปน 1) การคมุ ครองพนื้ ฐาน เชน สวัสดิการดานหลักประกันสุขภาพ (โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค) 2) การคุมครองทาง เศรษฐกจิ ประกอบดวยการคมุ ครองแรงงาน การสง เสรมิ ความปลอดภยั ในการทํางาน การพัฒนาฝม ือแรงงาน การสนบั สนุนดานทุน และการสนบั สนนุ การรวมกลุม การคุมครองที่ดําเนินการโดยองคกรเอกชนมีทั้งในรูปแบบของการประกันซ่ึงผู ไดรับการคุมครองตองจายเงินในอัตราที่แนนอน โดยเฉพาะผูประกอบอาชีพขนสงที่จะ ไดรับประโยชนจากพระราชบัญญัติประกันภัยบุคคลท่ีสามเพ่ือผูประสบภัยจากรถ พ.ศ. 2533 สวนการคุมครองโดยไมตองจายเงินสวนใหญอยูในรูปแบบของการสงเคราะหโดยกลุม องคกรทางศาสนาหรือมูลนิธิตางๆ นอกจากนี้ยังมีองคกรพัฒนาเอกชนจํานวนมากท่ี ทาํ งานเพื่อเสรมิ สรา งคุณภาพชีวิตของแรงงานนอกระบบ การคุม ครองที่ดําเนนิ การโดยองคกรของแรงงานนอกระบบมีท้ังองคกรท่ีเกิดจาก การรวมตัวกันของกลมุ อาชพี และกลุมการผลิต (เชน กลุมการผลิตดานการเกษตร กลุม การผลิตดานหัตถกรรม) เครือขายแรงงานนอกระบบ (ซึ่งสมาชิกสวนใหญเปนผูรับงาน ไปทําท่ีบาน) และสหกรณแ ละกลมุ เครดติ ยเู นียน ในสวนการสนับสนนุ ใหช ุมชนเปน กลไกหลักในการดําเนินการดา นความคมุ ครอง ทางสงั คมนนั้ ไดร บั การยนื ยนั จากการท่ี สศช. จดั ทาํ โครงการนํารอ งเพ่อื ศึกษาการจัดการ คมุ ครองทางสงั คมสาํ หรบั ผอู ยูใ นเศรษฐกจิ นอกระบบในชมุ ชนในป 2549 เพื่อคน หารูปแบบ

24 รายงานทีดอี ารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) จะแกปญหาความยากจนกนั อยา งไร: แขงขัน แจกจาย หรือสวัสดิการ และการบรู ณาการของการจดั การคมุ ครองทางสังคมของชมุ ชน โดยพ้ืนทีข่ องโครงการ นาํ รองไดแ ก จังหวัดนครศรีธรรมราช กาญจนบรุ ี และพะเยา จังหวัดละสองชมุ ชน ซ่ึง มาจากชุมชนเมอื งและชุมชนชนบทประเภทละหน่งึ ชุมชน อยา งไรกต็ าม ดวยขนาดที่ใหญและความหลากหลายของกลุมแรงงานนอกระบบ ตลอดจนขอ จาํ กดั ในการเขา ถงึ ระบบการคุมครองทางสังคมตางๆ ทําใหแรงงานนอกระบบ ไมไดรับการคุมครองอยางทั่วถึงและยังตองเผชิญกับความเส่ียงตางๆ อีกมาก นอกจากน้ี แรงงานนอกระบบยังมีทัศนคติตอระบบการคุมครองทางสังคมท่ีแตกตางกัน การสราง ระบบการคุมครองทางสังคมสําหรับแรงงานเหลานี้จึงควรเปนการจัดสวัสดิการแบบ พหุลักษณเพ่ือใหสอดคลองกับความแตกตางของแรงงาน ในสถานการณดังกลาว การ จัดการดวยระบบรัฐสวัสดิการอาจมีขอจํากัด ดังน้ันจึงควรใหภาคประชาชนและทองถ่ิน มีบทบาทสาํ คัญในการจัดสวัสดกิ ารโดยภาครัฐทําหนา ท่ีหนนุ เสริม ในระดับการบริหารจัดการเศรษฐกิจนอกระบบน้ัน รัฐบาลควรมีนโยบายทําให เศรษฐกิจภาคนี้เปนเศรษฐกิจทางเลือกสําหรับกลุมคนที่เปนชายขอบของการพัฒนา กระแสหลัก และบริหารจัดการดว ยกระบวนทศั นท่ีเนนมนุษยเปนศูนยกลางในการพัฒนา ซึง่ ในความเปนจริงแลวไมไดปฏิเสธการสะสมทุนหรือการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต ควรเปนระบบทุนนิยมท่ีเริ่มตนจากในระดับทองถิ่นและใหความสําคัญตอคุณภาพชีวิต ของมนษุ ย 3. “คนไทยพรอ มจะจายคารฐั สวัสดิการหรอื ?” โดย ดร. วรวรรณ ชาญดวยวทิ ย ผอู าํ นวยการวิจยั ดา นหลักประกันทางสังคม สถาบันวิจัยเพ่ือการพฒั นาประเทศไทย บทความนต้ี อ งการสรางความเขาใจเกีย่ วกบั รฐั สวสั ดิการในมติ ติ างๆ และนัยทีม่ ี ตอการเลอื กทศิ ทางการเปน/ไมเ ปน รฐั สวัสดิการของไทย โดยแบง หวั ขอ การนําเสนอ ออกเปนส่ีประเด็นใหญไดแก 1) รัฐสวัสดิการคืออะไร 2) ทําไมตองรัฐสวัสดิการ 3) ประเทศไทยเปน รฐั สวัสดกิ ารหรอื ยงั และ 4) คนไทยจะจา ยคารฐั สวัสดิการไหวหรอื ไม รฐั สวัสดกิ ารคอื อะไร การกําหนดความหมายของรัฐสวสั ดิการแบบตายตวั น้นั คอนขา งยากเน่อื งจากมี มิติการพจิ ารณาหลายประการ อยางไรก็ตาม เม่ือกลาวถึงรัฐสวัสดิการก็มักเขาใจรวมกัน วาเปนระบบการใหสวัสดิการของรัฐท่ีรวมหลักประกันทางสังคมและการสงเคราะหตางๆ ความเขม ขนของการเปนรัฐสวัสดิการจึงขึ้นอยูกับความเขมขนในการใหสวัสดิการของรัฐ

รายงานทดี อี ารไอ ฉบับท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 25 สรุปบทความจากการสมั มนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวจิ ัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ในดานหลักประกันทางสังคมและการสงเคราะห ความเขมขนในท่ีนี้หมายถึงสัดสวน คา ใชจ ายของรฐั ทีส่ นบั สนุนสวัสดกิ าร (หรือบางคร้ังเรียกวาคาใชจายสาธารณะดานสังคม) เทียบกบั คาใชจายของรัฐในดา นอนื่ ๆ หรอื เทียบกบั ผลิตภัณฑมวลรวมประชาชาติ (GDP) องคก รความรว มมือและพัฒนาทางเศรษฐกจิ (OECD) กําหนดวา คาใชจายดาน สังคมหมายรวมถึงคา ใชจ า ย (อาจจะเปนเงนิ หรอื ประโยชนท ่ีไมใ ชเ งิน) ทรี่ ัฐหรือองคก าร เอกชนจายใหแกครัวเรือนหรือบุคคลในยามที่ตกอยูในเหตุการณที่กระทบความเปนอยู ของครอบครัวหรือบุคคล การใชจายผานสถาบันเทาน้ันท่ีนับเปนคาใชจายสาธารณะ ดานสังคม OECD แบงประเภทคาใชจายสาธารณะดานสังคมเปนเกาประเภท คือ 1) คาใชจายเพื่อการชราภาพ 2) คาใชจายใหแกผูเปนหมายและบุตร 3) คาใชจาย ประโยชนทดแทนผูทพุ พลภาพ 4) คา ใชจ า ยเพอ่ื การรักษาพยาบาล 5) คาใชจายสําหรับ ครอบครัว 6) คาใชจายเพื่อกระตุนตลาดแรงงาน 7) คาใชจายเพื่อผูวางงาน 8) คาใชจาย เพื่อท่ีอยูอาศัย และ 9) คาใชจายอื่นๆ เชน เงินชวยเหลืออ่ืนๆ ท่ีใหแกครัวเรือนท่ีมี รายไดนอย หรือเงินอุดหนนุ ดา นอาหาร ทาํ ไมตองรฐั สวสั ดกิ าร บทบาทของรัฐสวัสดกิ ารประกอบดว ยสองสว นคอื 1) การชวยเตรียมประชาชน ใหสามารถเผชิญกับความเส่ยี งทางสังคมประเภทตา งๆ เชน การเจบ็ ปวย การเขาสูว ยั ชรา การเผชญิ กบั วกิ ฤตเศรษฐกิจทก่ี ระทบตอ การมงี านทาํ และ 2) การชวยเหลือหรือ การสงเคราะหเมื่อประชาชนตกอยูในภาวะยากลําบาก เน่ืองจากไมสามารถตอสูกับ ความเสย่ี งทางสงั คมได หนาท่ีสาํ คญั ของรฐั สวัสดกิ ารคอื การชวยเหลือประชาชนเพื่อใหแ นใ จวา ประชาชน ไมต กอยูใตม าตรฐานการดํารงชีพขั้นต่าํ หรอื การชวยเหลอื คนจนน่นั เอง รัฐสวสั ดกิ าร ยงั ชว ยสรางความเปนธรรมและความเทาเทยี มกันระหวางคนรวยและคนจนใหด ีขน้ึ ประเทศไทยเปน รฐั สวสั ดิการหรือยัง ประเทศไทยมีการใหสวัสดิการสังคมหลากหลายรายการเชนเดียวกับประเทศ ในกลุม OECD เพียงแตความครอบคลุมของสวัสดิการมักจะไมเปนแบบถวนหนา เชน ในกรณีสวสั ดิการเพอ่ื การชราภาพนน้ั มปี ระชาชนวยั ทาํ งานเพียงหน่ึงในสามเทานั้นท่ีมี หลักประกันดานรายไดเม่ือเขาสูวัยชรา อยางไรก็ตาม ประชาชนทุกคนไดรับสวัสดิการ รักษาพยาบาลอยางถวนหนา ซึ่งแมขอบเขตและสิทธิประโยชนท่ีแตละโครงการให ความคุมครองจะแตกตางกันอยูบาง แตก็กลาวไดวามีการดูแลชวยเหลือดานการ รักษาพยาบาลที่เปนภาระตอประชาชนดีในระดับหน่ึง สวนสวัสดิการท่ีประเทศไทยให

26 รายงานทดี ีอารไ อ ฉบับท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกปญหาความยากจนกันอยา งไร: แขงขนั แจกจาย หรอื สวัสดกิ าร ความสําคัญตํ่าคือ สวัสดิการดานตลาดแรงงาน ดานที่อยูอาศัย และสวัสดิการสําหรับ ผูทุพพลภาพและผูส ญู เสียแรงงานหลักของครอบครัว คาใชจายเพื่อสวัสดิการสังคมทั้งหมดของประเทศไทยในป 2549 เทากับ 180,038 ลานบาท หรือคิดเปนรอยละ 2.3 ของ GDP ซึ่งต่ํากวาประเทศเม็กซิโกมาก (เม็กซิโก เปน ประเทศที่ประชากรมรี ายไดตอ หวั ใกลเคียงกับประเทศไทยและมีรายไดตอหัวตํ่าที่สุด ในกลุมสมาชกิ OECD) คนไทยจะจา ยคารัฐสวสั ดกิ ารไหวหรอื ไม การตอบคาํ ถามนยี้ อ มขึ้นอยกู ับทางเลอื กของรัฐสวัสดิการที่คนไทยตองการ หาก คนไทยสวนใหญเห็นวาสังคมไทยตองดูแลเฉพาะคนจนใหดําเนินชีวิตไดตามมาตรฐาน การดาํ รงชีวิตข้นั ตํ่าและควรชวยเหลอื ดวยการสงเคราะห รัฐกจ็ ะมีภาระดา นคา ใชจ า ยใน ระดับหน่งึ และภาระทปี่ ระชาชนจะตอ งเสียภาษีเพือ่ สวัสดิการนี้ยอมสอดคลองกันไป แต ถาคนไทยสวนใหญเห็นวา ถึงเวลาแลวท่ีสังคมไทยควรจะมีสวัสดิการท้ังดานหลักการ ประกันสังคมแบบถวนหนาและการสงเคราะหผูท่ีควรไดรับทุกคน ภาระดานคาใชจาย ยอมตองสูงขนึ้ และภาระดานภาษขี องประชาชนยอมตองสอดคลองกับภาระคาใชจายที่ สูงขึ้นดวยเชนกัน ที่สําคัญคือประชาชนจะตองเขาใจวาทางเลือกแตละทางมีคาใชจาย และผทู จี่ ะตองแบกรับคาใชจายนีก้ ค็ ือประชาชนน่ันเอง หากไทยตอ งการเขา สูก ารเปน รฐั สวสั ดกิ ารตามแบบประเทศสมาชิก OECD ยอ ม ตอ งมคี าใชจ า ยจาํ นวนมาก การประมาณการสําหรบั ป 2550 พบวา หากจะใหสัดสว น ของคา ใชจา ยดานสงั คมตอ GDP เปนไปตามแบบของประเทศสมาชิก OECD สามกรณี คอื 1) กรณีตา่ํ สดุ ของ OECD ประเทศไทยตองใชเงนิ ประมาณสแ่ี สนลา นบาท 2) กรณี ใชส ัดสวนตามประเทศเมก็ ซโิ กจะตองใชเ งนิ ประมาณหาแสนลา นบาท และ 3) กรณใี ช สดั สว นตามคาเฉลีย่ ของ OECD จะตองใชเ งิน 1.6 ลานลา นบาท กลมุ ท่ี 4: โลกาภิวตั นขจดั ความยากจนจรงิ หรือ? ท่มี า หลงั จากใหการคุมครองภาคอุตสาหกรรมในระดับที่คอ นขา งสูงจนถงึ ราวป 2525 ประเทศไทยไดด ําเนนิ การเปด เสรที างการคา มาตามลาํ ดบั ท้งั ในกรอบพหภุ าคี ในระดบั ภมู ิภาค อนุภมู ภิ าค ในกรอบทวภิ าคี และแมแ ตก ารเปด เสรีท่ัวไปโดยลาํ พงั แบบไมได เจรจากบั คูคา ทง้ั ยังเขามสี วนรว มในกระบวนการโลกาภวิ ตั นอ ยางแขง็ ขนั แมการมสี วน รว มในกระบวนการนี้จะทําใหไทยไดร ับความเสยี หายอยา งใหญห ลวงจากวิกฤตเศรษฐกิจ

รายงานทีดีอารไอ ฉบบั ที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 27 สรปุ บทความจากการสมั มนาวิชาการประจําป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพ่อื การพัฒนาประเทศไทย แตรัฐบาลตอ มากย็ งั คงดาํ เนินนโยบายดงั กลาวตอเน่ืองมาจนถึงปจ จบุ ัน เปน ทน่ี าสงั เกต วา พรรคไทยรกั ไทยท่ยี ึดแนวทางประชานยิ มกไ็ ดด าํ เนนิ การตามแนวน้ตี อ ไปอยางไม หยดุ ย้ัง ทั้งยงั เรง รัดลงนามความตกลงเขตการคาเสรีทวิภาคี (FTA) กับประเทศตางๆ เนือ่ งจากโจทยสําคัญของการพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมคือการขจัดความยากจน ใหหมดไป และประเทศไทยอยูในภาวะแวดลอมของกระบวนการโลกาภิวัตนซึ่งนับวัน จะทวีทั้งความรุนแรงและความเสี่ยง ประเด็นท่ีพึงพิจารณาคือไทยควรจะดําเนินการ อยางไรภายใตกระแสโลกาภิวัตนเพ่ือขจัดความยากจนใหสําเร็จ ในการนี้รัฐจําเปนตอง เขาใจกลไกการทํางานของกระบวนการโลกาภิวัตนท่ีมีผลกระทบตอคนจนเพื่อกํากับดูแล ใหกลไกดังกลาวเปนประโยชนตอคนจน และในบางกรณีรัฐก็ตองรองรับและชดเชย ความเสียหายแกค นจนอยา งเหมาะสม สรปุ บทความทนี่ ําเสนอ 1. “โลกาภิวัตน การกระจายรายได และการขจดั ความยากจน” โดย รศ. ดร. อดศิ ร อิศรางกรู ณ อยุธยา ผอู าํ นวยการสาํ นกั ฝก อบรม สถาบันบณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร บทความน้ีมีวัตถุประสงคสามประการคือ 1) เพ่ือทบทวนแนวคิดเชิงเศรษฐกิจ เก่ียวกับความคาดหวังท่ชี าวโลกมีตอ กระบวนการโลกาภวิ ัตน และรวบรวมหลกั ฐานวา กระบวนการโลกาภิวตั นไ ดสงผลกระทบอยางไรตอ ประเทศกําลังพฒั นา โดยเฉพาะอยางยิง่ ในดา นการลดปญ หาความยากจนและการกระจายรายได 2) เพอ่ื เสนอบทวิเคราะหเ รอ่ื ง โครงสรางเศรษฐกิจของประเทศกาํ ลังพัฒนา เชน ประเทศไทย กับการเช่ือมโยงกับ กระบวนการโลกาภวิ ัตน และ 3) เพอื่ เสนอแนะสงิ่ ทป่ี ระเทศไทยควรดาํ เนินการเพอื่ ให สามารถอยูร ว มกบั ประเทศอื่นๆ และกา วทันกบั โลกยุคโลกาภวิ ัตนไ ดอ ยางย่ังยนื และมน่ั คง ขอมูลและผลการศึกษาความสัมพันธระหวางผลกระทบของกระบวนการโลกาภิวัตน ตอปญหาการกระจายรายไดและการขจัดความยากจนเปนเรื่องท่ีไมสามารถหาขอสรุป ไดแนช ดั นกั ผลการศกึ ษาท่ีมีความสอดคลองกันพอสมควรคือ กระบวนการโลกาภิวัตน สามารถทําใหรายไดของประชาชนโดยรวมดขี นึ้ ผานการคาระหวา งประเทศ การเปดเสรี ทางการเงิน และการโยกยายแรงงาน ตลอดจนทําใหเศรษฐกิจขยายตัวในอัตราท่ีสูงขึ้น ซ่ึงมีผลดีตอการชวยลดปญหาความยากจนไดบาง แตการศึกษาเร่ืองผลกระทบของ กระบวนการโลกาภิวัตนตอการกระจายรายไดน้ันยังหาขอสรุปไดไมชัดเจนนัก เน่ืองจาก แตละประเทศไดรบั ผลกระทบแตกตางกัน

28 รายงานทีดอี ารไ อ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) จะแกปญหาความยากจนกนั อยา งไร: แขงขัน แจกจา ย หรอื สวัสดกิ าร ดวยเหตนุ จี้ งึ เกิดกระแสความคดิ วา ประเด็นทีป่ ระเทศตางๆ ควรนํามาหารอื ใน เรื่องการดาํ เนนิ นโยบายเศรษฐกิจเพื่อรองรบั กระบวนการโลกาภวิ ัตนน นั้ ไมนาจะเปน เรอ่ื งของการโตแ ยงหรอื สนบั สนุนวากระบวนการโลกาภวิ ตั นด หี รอื ไม ควรตอบรับหรือ ปฏิเสธ แตนาจะเปนประเด็นที่วา ประเทศตางๆ ควรดําเนินมาตรการอยางไรเพื่อให เศรษฐกจิ ของประเทศไดป ระโยชนจ ากกระบวนการโลกาภวิ ตั นไ ดมากยง่ิ ขึ้น โดยประโยชน ในทีน่ ค้ี รอบคลุมเรอ่ื งการสรางรายไดใหประเทศ การลดปญ หาความยากจนและชองวา ง รายได และที่สําคญั คือการลดโอกาสของการเกดิ วกิ ฤตเศรษฐกิจดงั ที่เคยเกดิ ข้ึนในอดตี สืบเนื่องจากแนวความคิดนี้ อาจกลาวไดวากระบวนการโลกาภิวัตนมิไดเปน ตนตอทแี่ ทจ รงิ ของความหายนะตางๆ แตอาจเปนเพียงโอกาสทางเศรษฐกิจที่เปดกวาง ข้ึนสําหรับประเทศที่คาขายในโลกเสรี โดยโอกาสทางเศรษฐกิจนี้อาจทําใหสมหวังหรือ ผิดหวงั กไ็ ด ดงั น้นั จึงทาํ ใหเกิดความคดิ วา หากประเทศตางๆ ตองอยูรวมกับกระบวนการ โลกาภิวัตนอยางหลีกเล่ียงไมไดแลว จะตองเตรียมตัวอยางไรในการจัดการกับปญหา โครงสรา งเชงิ สถาบันของแตละประเทศเพ่ือใหสามารถตักตวงประโยชนจากโอกาสทาง เศรษฐกิจน้ีไดดียิ่งข้ึน การศึกษาตางๆ ในดานกระบวนการโลกาภิวัตนและผลกระทบ ทางเศรษฐกิจมคี วามเหน็ คลายคลงึ กันวา เพอ่ื ใหประชาชนผูมีรายไดนอยสามารถตักตวง ประโยชนจากกระบวนการโลกาภิวัตนไดมากยิ่งขึ้น ประเทศตางๆ ควรมีการจัดการ โครงสรางเชงิ สถาบนั ดงั ตอ ไปน้ี ดา นการศกึ ษาและสาธารณสขุ การทปี่ ระเทศมแี รงงานไรฝม ือยอมไมสามารถ นําพาไปสูความเจรญิ ทางเศรษฐกิจ แตหากระบบการศกึ ษาของประเทศไดร ับการพัฒนา และสามารถผลิตแรงงานทมี่ คี ณุ ภาพและมคี วามรไู ด แรงงานเหลาน้ีก็จะสามารถสราง มูลคาเพม่ิ และตกั ตวงประโยชนจ ากกระบวนการโลกาภวิ ตั นไ ดมากยิ่งข้ึน นอกจากควร พัฒนาระบบการศึกษาแลว ก็ยังควรใหความสาํ คัญตอระบบสาธารณสุขข้ันพ้ืนฐาน เนื่องจากสง ผลตอ คุณภาพแรงงานดวยเชนกนั ดานบรรยากาศการแขง ขันและการลงทุน ควรสงเสริมบรรยากาศการลงทุนดวย การสรางความเทา เทียมกนั และสงเสริมบรรยากาศการแขง ขันทเี่ ปน ธรรม ตลอดจนขจดั ปญหาการกระจกุ ตวั ของกลุมทนุ มาตรการเหลานจี้ ะทําใหร ายไดท เี่ กิดขึน้ จากกระบวนการ โลกาภวิ ัตนส ามารถกระจายไปยงั สว นตางๆ ของสังคมไดดยี ่ิงข้นึ การเพ่ิมโอกาสทาง เศรษฐกิจอาจรวมถึงการเขาถึงแหลงเงินกูของผูประกอบการรายยอย การเผยแพร ขาวสารขอ มูล และการขจดั กฎระเบียบท่นี าํ ไปสกู ารผกู ขาดหรอื การกระจุกตัวทางการคา เปนตน

รายงานทีดอี ารไ อ ฉบบั ที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 29 สรปุ บทความจากการสัมมนาวชิ าการประจําป 2550 ของสถาบันวิจยั เพอื่ การพัฒนาประเทศไทย การเปดตลาดสินคาเกษตรสําหรับประเทศพัฒนาแลว การลดการกีดกันทาง การคา และการเปดตลาดสําหรบั ประเทศพัฒนาแลวโดยเฉพาะตลาดสินคาเกษตร จะทําให ประเทศกําลังพัฒนาสามารถตักตวงประโยชนจากการสงสินคาเกษตรออกไปยังประเทศ พัฒนาแลวไดมากย่ิงข้ึน การลดการกีดกันทางการคาตองครอบคลุมทั้งเรื่องอัตราภาษี หรือการใหความอุดหนุน (subsidies) สินคาเกษตรและเรื่องการปฏิบัติที่เปนธรรมตอ ประเทศกําลงั พฒั นาทมี่ ีเงือ่ นไขดา นสงิ่ แวดลอมและดา นแรงงานดวย มาตรการทางสังคม (social safety net) กระบวนการโลกาภิวัตนอาจนําไปสู ความผันผวนของเศรษฐกจิ ในบางกรณี เชน การเลกิ กิจการเนอื่ งจากการแขงขันจาก ตางประเทศ ดงั นนั้ ประเทศตางๆ ควรมีระบบประกนั สงั คมท่ดี ีพอในการชว ยเหลอื แรงงาน ที่ถกู เลกิ จา งใหมโี อกาสฝกอาชีพใหมและโอนยายไปยงั อตุ สาหกรรมใหมไ ด การรักษาเสถยี รภาพทางเศรษฐกจิ มหภาค ควรรกั ษาเสถียรภาพทางเศรษฐกจิ มหภาคเพ่อื รกั ษาความมั่นใจของนกั ลงทนุ ในประเทศและตางประเทศ ปอ งกนั ผลกระทบ ทางลบท่ีอาจเกิดกับผูประกอบการรายยอย สามารถตักตวงประโยชนจากการไหล เขา ออกของเงนิ ทนุ จากตางประเทศ และปอ งกนั ปญ หาทอี่ าจเกดิ ขนึ้ จากความผันผวน ของระบบเงินตราระหวางประเทศ โดยสรุปแลว ผเู ขยี นมีความเหน็ วา การอยูรวมกับกระบวนการโลกาภิวัตนนาจะ เปนเรื่องของการใชความเปนเหตุเปนผลในการตระเตรียมโครงสรางทางเศรษฐกิจของ ประเทศใหสามารถรองรับกับโอกาสทางเศรษฐกิจที่เกิดข้ึนได และในที่สุดกระบวนการ โลกาภิวัตนนาจะเปนกลไกหนึ่งในการชวยขจัดความยากจนและลดปญหาการกระจาย รายไดข องประเทศ 2. “โลกาภิวตั น อัตราการเจรญิ เติบโต การศึกษา และการสาธารณสขุ : ผลกระทบตอ ความเหลื่อมลํ้าในเศรษฐกิจไทย” โดย ดร. ตรีเทพ นพคุณ กระทรวงการตางประเทศ โดยท่ัวไปมักมีการกลาวถึงอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในชวง กวา 20 ปท่ีผานมาในทางบวก แตเบื้องหลังความสําเร็จน้ีคือการเพิ่มข้ึนของปญหา ความเหลื่อมลา้ํ ดานรายไดใ นสังคมหรืออีกนัยหนึ่งชองวางแหงการพัฒนาเศรษฐกิจถาง กวางข้ึน การศึกษานี้มุงพิจารณาปญหาเรื่องความไมเทาเทียมทางเศรษฐกิจระหวาง ภูมิภาคภายในและภูมิภาคชายฝงของประเทศไทยในชวงป 2524-2546 โดยเนนศึกษา ความสัมพันธของโลกาภิวัตน (โดยมูลคาการคาระหวางประเทศ) การศึกษา การ

30 รายงานทีดีอารไ อ ฉบบั ท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกป ญหาความยากจนกนั อยา งไร: แขง ขัน แจกจาย หรือสวัสดิการ สาธารณสุข และอตั ราการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ ทมี่ ีตอความไมเทา เทยี มทางเศรษฐกิจ ระหวางสองภมู ภิ าคดังกลา ว การศึกษาพบวา ในชวงแรกภูมภิ าคภายในมีระดบั การพฒั นาตามหลงั ภมู ิภาค ชายฝงคอ นขา งมาก และตอ มาไดเ พ่ิมระดบั การพัฒนาเพ่อื ไลต ามภูมภิ าคชายฝง ในแงน ี้ อาจเปรยี บเทยี บสองภูมภิ าคเปน “ผรู เิ ร่มิ ” (innovators) และ “ผูเลยี นแบบ” (imitators) (ตามหลักของ Schumpeterian Entrepreneur) โดยผูรเิ ริม่ สว นใหญอ าศัยอยใู นภูมภิ าค ชายฝง และผเู ลียนแบบอาศยั อยูในภมู ภิ าคภายใน ท้ังนีผ้ รู เิ รม่ิ เรม่ิ ลงทุนในธุรกจิ ใหมๆ โดยใชเ ทคโนโลยที กี่ า วหนาและแรงงานผชู าํ นาญการตัง้ แตก อ นป 2536 ตอ มาเทคโนโลยี ใหมๆ ไดแ พรเขา สภู มู ภิ าคภายในและผูเ ลยี นแบบก็ไดนําเทคโนโลยดี ังกลาวไปใชลงทุน ในธรุ กจิ ตา งๆ ซงึ่ กอ ใหเ กิดการจางงานและการเพิ่มรายไดม ากกวาในอดีต ดังนั้นชอ งวาง แหง การพฒั นาระหวา งภูมิภาคทงั้ สองจงึ เริ่มลดลง ปจ จยั ทเ่ี พิม่ อตั ราความไมเทา เทยี มทางเศรษฐกจิ คือ โลกาภวิ ตั นแ ละการศึกษา สว นการสาธารณสุขชว ยลดอัตราความเหล่ือมลา้ํ ดังกลาว และผลของอตั ราการเจรญิ เตบิ โต ทางเศรษฐกจิ ชว ยลดอัตราความไมเ ทา เทยี มทางเศรษฐกจิ ไดหลังจากป 2539 ตง้ั แตป 2539 ความไมเ ทา เทยี มทางเศรษฐกจิ เปลยี่ นแปลงเพม่ิ ขึน้ คิดเปน 0.0044 เทาของการเปลยี่ นแปลงในมูลคา การคา และ 0.0508 เทาของการเปลย่ี นแปลงในการ ใชจา ยทางการศกึ ษา และเปล่ียนแปลงลดลงคิดเปน 0.0689 เทาของการเปล่ียนแปลงใน การใชจายทางการสาธารณสุข และ 0.0066 เทาของการเปล่ียนแปลงในอัตราการ เจริญเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ดังนั้นการลดอัตราความเหล่ือมล้ําทางเศรษฐกิจระหวางภูมิภาคภายในและ ภูมิภาคชายฝงสามารถดําเนินการไดสองแนวทาง คือ 1) การเพิ่มการใชจายดานการ สาธารณสุขและการเพิ่มอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และ 2) การลดผลกระทบ จากปจจัยดานการคาระหวา งประเทศและการศึกษา ท้ังนี้หากรัฐบาลสามารถมีนโยบาย ใหกลุมบุคคลที่ดอยโอกาสในสังคม (โดยเฉพาะประชาชนในภูมิภาคภายใน) สามารถ เพิ่มมูลคาการคาระหวางประเทศและเขาถึงการศึกษามากขึ้น ก็จะชวยลดชองวางแหง การพัฒนาระหวางภูมิภาคภายในและภูมิภาคชายฝงไดในระยะยาว (โครงการหน่ึงตําบล หนึ่งผลิตภัณฑเปนตัวอยางหน่ึงของการท่ีชาวบานมีโอกาสเขาไปอยูในแวดวงการคา ระหวางประเทศผานกลไกตลาดของรฐั )

รายงานทีดีอารไ อ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 31 สรุปบทความจากการสัมมนาวชิ าการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพือ่ การพฒั นาประเทศไทย 3. “ทนุ ตา งชาตกิ ับการสรา งงานในประเทศไทย” โดย ผศ. ดร. สนั ติ ชยั ศรสี วัสดสิ์ ขุ และ ดร. วศิ ิษฐ ชัยศรสี วัสด์สิ ุข คณะพฒั นาการเศรษฐกจิ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร การศึกษาน้ีตองการวิเคราะหผลกระทบของทุนตางชาติตอการสรางงานใน ประเทศไทยโดยจะพจิ ารณาถึงประเภทและสดั สวนของทุนตางชาติ ตลอดจนอุตสาหกรรม ที่ทุนตางชาติเขามาลงทุน เพื่อเสนอทิศทางการรับการลงทุนจากตางประเทศของไทย เพอ่ื ใหเ กดิ การพฒั นาที่ย่งั ยนื การลงทุนจากตางประเทศมีความสําคัญเพิ่มข้ึนตามการรวมกลุมทางเศรษฐกิจ ในรูปแบบของการทําความตกลงทางการคาและการลงทุนมากขึ้น โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในกลุมประเทศกําลังพัฒนาท่ีมีความตองการเงินทุนจากตางประเทศอยางมากเพ่ือการ พัฒนาเศรษฐกิจ โดยท่ัวไป การไหลเขาของทุนตางชาติจะสงผลกระทบตอตลาดแรงงาน ในประเทศผูรับการลงทุนทั้งในแงของการสรางงานและการเพ่ิมผลิตภาพของแรงงาน ซ่ึงทั้งสองสวนน้ีลวนเปนปจจัยสําคัญในการกําหนดประโยชนท่ีประเทศผูรับการลงทุน ควรจะไดร ับจากทุนตางชาติ การลงทุนทางตรงจากตางประเทศท้ังในภาคการผลิตและภาคอุตสาหกรรมอื่นๆ จะทําใหเกิดการสรางงานระยะยาวและชวยเพ่ิมผลิตภาพของแรงงานผานการถายทอด เทคโนโลยกี ารผลิต หรือการพฒั นาแรงงานทกั ษะต่ําใหเปนแรงงานทักษะสูงไดมากกวา การลงทุนทางออมจากตางประเทศ (เชน การลงทุนซ้ือหลักทรัพยในตลาดหลักทรัพย) ในแงนี้การลงทุนทางตรงจึงนาจะมีผลตอการลดความยากจนและนําไปสูการพัฒนาท่ี ยั่งยืนไดมากกวาการลงทุนทางออม นอกจากนี้การลงทุนทางตรงยังเปนการลงทุนท่ีมี ระยะเวลายาวนานกวาการลงทุนทางออม จึงเปน การลดความผันผวนจากการเคลื่อนยาย ของเงนิ ทนุ เขา ออกจากประเทศผรู บั การลงทนุ อยางไรก็ตาม การลงทุนทางออมสามารถกอใหเกิดการสรางรายไดไดเชนกัน กลาวคือ การลงทุนนี้นับเปนการสรางกิจกรรมทางเศรษฐกิจผานชองทางของการเพิ่ม สภาพคลองในตลาดทุน ทําใหการระดมทุนของธุรกิจเปนไปไดงายขึ้น มีตนทุนของ เงินทุน (cost of fund) ตํ่าลง โดยเฉพาะอยางยิ่งในภาคบริการ เชน ภาคบริการทาง การเงิน โทรคมนาคม ฯลฯ การลงทุนทางออมมีสวนสนับสนุนใหเกิดการลงทุนท้ังโดย ทุนตางชาติและทุนภายในประเทศที่จะกอใหเกิดการจางงานในระบบเศรษฐกิจของ ประเทศผูรบั การลงทนุ การลงทุนจากตางประเทศโดยเฉพาะอยางยิ่งในอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพใน การแขงขันตํ่าในตลาดโลก หรืออุตสาหกรรมท่ีสรางมูลคาเพิ่มไดนอย (สวนใหญเปน

32 รายงานทีดีอารไอ ฉบับที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพเิ ศษ) จะแกป ญ หาความยากจนกันอยางไร: แขง ขนั แจกจาย หรือสวัสดกิ าร อุตสาหกรรมท่ีแสวงหาประโยชนจากปจจัยการผลิตราคาถูกในประเทศผูรับการลงทุน) อาจทําใหการจัดสรรทรัพยากรท่ีมีประโยชนตอการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศผูรับ การลงทุนมีประสทิ ธิภาพนอยลงได การลงทุนทางตรงทใี่ ชเ ทคโนโลยีการผลติ ท่ีใชแรงงานเขมขน จะมีความสามารถ ในการกอใหเกิดการจางงานมากกวาการลงทุนทางตรงท่ีใชเทคโนโลยีการผลิตท่ีใชทุน เขม ขน ทําใหม ีผลตอการลดความยากจนไดม ากเพราะเปนการยกระดับรายไดของแรงงาน ในระบบเศรษฐกิจจากการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจโดยรวม ระบบเศรษฐกิจของประเทศ กําลังพฒั นาสวนใหญมักมสี ดั สว นของทุนตอ แรงงานต่าํ (เปนระบบเศรษฐกจิ ทมี่ ีแรงงาน มากโดยเปรียบเทียบ โดยเฉพาะอยา งย่งิ แรงงานที่มีทักษะตํ่า) ในชวงเริ่มตน การลงทุน ทางตรงสวนใหญท่ีเขามาจึงเปนการลงทุนที่ใชเทคโนโลยีการผลิตที่ใชแรงงานเขมขน เพ่ือใชประโยชนจากแรงงานไรทักษะราคาถูก คาจางแรงงานท่ีตํ่าเปนปจจัยสําคัญตอ การตดั สนิ ใจลงทุนของทนุ จากตางประเทศ เม่ือเศรษฐกิจมีการพัฒนามากขึ้นและมีการแขงขันในตลาดแรงงานไรทักษะ มากข้ึนจากความตองการแรงงานท่ีเพ่ิมข้ึนอยางรวดเร็ว ประกอบกับการเพ่ิมผลิตภาพ ของแรงงานผา นการถายทอดเทคโนโลยีการผลิต แรงงานไดพัฒนาตนเองไปเปนแรงงาน ท่ีมีทักษะสูงจึงทําใหเกิดการขาดแคลนแรงงานราคาถูก การลงทุนจากตางประเทศที่ อาศัยความไดเปรียบในดานตนทุนแรงงานราคาถูกเพ่ือสรางขีดความสามารถในการ แขงขนั จึงมีนอ ยลง ประเภทของการลงทุนทางตรงจากตางชาติท่ีเขามามีบทบาทสําคัญ จึงเปล่ียนเปนการลงทุนที่ใชทุนเขมขนในการผลิต บทบาทของทุนจากตางชาติตอการ จา งงานและการลดความยากจนจะลดความสาํ คัญลง ในกรณขี องประเทศไทยนนั้ สัดสว นของทุนตอแรงงานมีการปรับเพ่ิมสูงขึ้นเปน ลําดับต้ังแตกอนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจป 2540 ซ่ึงเปนชวงที่ไทยเปดใหเงินทุนจากตางชาติ จํานวนมากไหลเขามาในประเทศ ในชวงป 2543 ถึงปจจุบัน สัดสวนของทุนตอแรงงาน ไมมีการเปลี่ยนแปลงมากนัก และการไหลเขาของการลงทุนจากตางประเทศมีปริมาณ ลดลงเมื่อเทียบกับชวงกอนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ บทบาทของการลงทุนทางตรงจาก ตางประเทศตอการสรา งงานและการลดความยากจนในประเทศไทยจึงมีความสําคัญลดลง ตามการเปล่ียนแปลงของโครงสรางปจจัยการผลติ ภายในประเทศ ดังนั้นเพื่อใหเกิดการ พัฒนาประเทศท่ีย่ังยืน จึงตองใหความสนใจกับประโยชนที่จะไดรับจากทุนตางชาติใน ดานการพัฒนาทักษะเพื่อเพ่ิมผลิตภาพของแรงงานมากกวาการเพิ่มปริมาณการจางงาน เพียงอยางเดยี ว

รายงานทดี ีอารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบับพิเศษ) 33 สรปุ บทความจากการสมั มนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพอื่ การพฒั นาประเทศไทย 4. “โลกาภิวตั นก ับผลกระทบตอ แรงงานไทย” โดย ดร. พริ ยิ ะ ผลพิรฬุ ห รองผอู ํานวยการศนู ยศกึ ษาความยากจน สถาบันบัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร การศึกษานี้ชี้ใหเห็นผลกระทบท้ังดานบวกและดานลบของโลกาภิวัตนตอ ตลาดแรงงานไทยในประเด็นตางๆ ไมวาจะเปนคาจางและการจางงานของแรงงานใน ระบบและแรงงานนอกระบบ สวัสดิการแรงงานและมาตรฐานแรงงานไทย แรงงานเด็ก และแรงงานสตรี การอพยพยายถิ่นฐานของแรงงานไทยที่ไปทํางานในตางประเทศและ แรงงานตางดาวท่ีเขามาทํางานในประเทศไทย ท้ังยังเสนอขอเสนอแนะเชิงนโยบายใน การสรางความพรอมแกป ระเทศไทยในการปรับตัวรับกบั กระแสโลกาภิวัตนที่มีแนวโนม รุนแรงข้นึ ในอนาคต แมโลกาภิวัตนสงผลกระทบทางบวกตอตลาดแรงงานในประเทศไทย เชน ยกระดับ มาตรฐานและพัฒนาประสทิ ธภิ าพแรงงาน ตลอดจนชวยทําใหระดับความยากจนโดยรวม ของคนไทยลดลงก็ตาม แตโลกาภิวัตนก็ยังสงผลกระทบทางลบในรูปแบบของการ กระจายรายไดท่ีไมเทาเทียมกัน ความไมมั่นคงในการทํางานของแรงงานนอกระบบที่ สวนใหญอยูในภาคเกษตรกรรม การที่แรงงานสตรีและเด็กไดรับคาจางตํ่าและไมไดรับ การคุมครอง หรือการท่ีแรงงานตางดาวอาจทําใหแรงงานในประเทศไดรับคาจางลดลง ฯลฯ เนอ่ื งจากแรงงานเปนปจ จัยการผลิตที่สําคัญที่สุดของระบบเศรษฐกิจไทยที่ตอง พึ่งพาการผลิตแบบใชแรงงานเขมขน ผูกําหนดนโยบายจึงควรใหความสําคัญกับการ เพ่ิมขีดความสามารถในการแขงขันของแรงงาน ซ่ึงจะเปนการเพ่ิมประสิทธิภาพในการ ผลิตและพัฒนาคณุ ภาพของผลติ ภัณฑไดใ นอนาคต ทง้ั น้ีเพื่อที่จะทาํ ใหป ระเทศไทยและ แรงงานไทยไดประโยชนจากโลกาภิวัตนอยางเต็มท่ี (หรือเสียประโยชนนอยท่ีสุด) จึง เสนอขอเสนอแนะเชงิ นโยบายทเ่ี กีย่ วขอ งกับการคาและตลาดแรงงานดังน้ี 1. การเจรจาการคา ในปจ จบุ ันไมไ ดใ หค วามสาํ คญั กบั ผลไดห รอื ผลเสียที่จะเกิด ขน้ึ กับตลาดแรงงานในประเทศมากเทาที่ควร แตมกั จะมุงพิจารณาเรื่องปรมิ าณการคา ท่ี เพิ่มขนึ้ อยางไรกต็ าม เนือ่ งจากสวัสดิภาพของแรงงานเปน ตวั ชวี้ ัดทีส่ ําคัญของความ กินดีอยดู ขี องคนในประเทศ ดังนนั้ การเจรจาการคา จึงควรใหค วามสําคญั กับผลกระทบ ทางดา นบวกและลบตอตลาดแรงงานดวย โดยพิจารณาวา แรงงานจะมสี วนไดส วนเสีย ในสาขาการผลติ ใดบาง และผเู จรจาควรหลกี เล่ียงการเจรจาทจี่ ะทําใหแ รงงานสวนใหญ ของประเทศเสียประโยชนแ ละคนสว นนอ ยไดประโยชน

34 รายงานทีดีอารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) จะแกป ญหาความยากจนกนั อยางไร: แขงขนั แจกจา ย หรือสวสั ดิการ 2. เน่ืองจากโครงสรางทางการคาในโลกปจจุบันมีแนวโนมในการใชมาตรการ กีดกนั ทไี่ มใชภาษมี ากข้ึน ประเทศไทยควรทําความเขาใจถึงขอกีดกันเหลาน้ีและปรับตัว เพ่อื ไมใ หประเทศคคู า นาํ ขอ กีดกนั ดงั กลา วมาใช โดยเฉพาะการยกระดบั มาตรฐานแรงงาน นอกจากน้ยี ังควรพัฒนาระบบอาํ นวยความสะดวกทางการคา เชน พิธกี ารศุลกากร ใหมี ประสิทธิภาพมากข้นึ 3. ควรใหความสําคัญกับการยกระดับมาตรฐานแรงงาน คาจางข้ันตํ่า และ สวัสดิการสงั คมของแรงงานในระบบใหส อดคลองกับมาตรฐานสากล และขยายมาตรฐาน การคุมครองนี้ไปยังแรงงานนอกระบบตลอดจนแรงงานเด็กและสตรี ท้ังยังควรศึกษา ความเปน ไปไดท างการเงินในการจัดตัง้ ระบบเครอื ขา ยความคุมครองทางสงั คม (เชน การรกั ษาพยาบาลหรือการประกันการวางงาน) สําหรบั แรงงานนอกระบบ 4. จากการท่ีแรงงานตางดาวจากประเทศเพ่ือนบานมีแนวโนมเพ่ิมข้ึนอยาง ตอเนอื่ ง ไทยควรกาํ หนดมาตรการท่ที ําใหไดประโยชนทางเศรษฐกิจจากแรงงานตางดาว เหลานี้อยางเตม็ ที่ เชน การเกบ็ ภาษรี ายได หรอื บังคับใหแ รงงานตางดาวจายเงนิ สมทบ ในรูปแบบอื่นๆ ในมาตรฐานเดียวกับท่ีใชในประเทศพัฒนาแลว โดยภาครัฐสามารถนํา รายไดจากภาษี (หรือเงินสมทบในรูปแบบอื่นๆ น้ัน) ไปใชประโยชนในการพัฒนา ประเทศหรือนํามาขยายการคุมครองดานสวัสดิการสังคมแกแรงงานนอกระบบและ แรงงานกลมุ น้ี 5. กระทรวงแรงงานและกระทรวงมหาดไทยควรดําเนินการเก็บขอมูลแรงงาน ตางดาวในลกั ษณะการเก็บขอ มลู แบบซํ้า (panel data) เพอ่ื ใหงา ยตอการวิเคราะหพฤติกรรม ของแรงงานตางดาวในแตละชวงเวลา (เชน การเปล่ียนแปลงสาขาการทํางาน การยาย ถิ่นฐานของแรงงานตางดาวในประเทศ) ซ่ึงจําเปนตอการบริหารจัดการ เน่ืองจากจํานวน แรงงานตางดาวมแี นวโนม สงู ข้นึ อยางรวดเรว็ ในอนาคต 6. เนนสรางความเชื่อมโยงยอนหลัง (backward linkages) ระหวางบริษัทขามชาติ ท่ีมาลงทุนในประเทศกับผูประกอบการไทยเพื่อใหเกิดการเรียนรูและพัฒนาทักษะของ แรงงานไทย โดยเฉพาะแรงงานท่ที าํ งานในภาควิสาหกิจขนาดกลางและขนาดยอ ม 7. เนนการพัฒนาระบบกลุมอุตสาหกรรม (industrial cluster) เพ่ือชวยพัฒนา ผลิตภัณฑระหวางผูประกอบการภายในกลุม ทั้งยังชวยดึงดูดทรัพยากร (resource pooling) เพมิ่ การจา งแรงงานและพฒั นาทกั ษะฝม อื แรงงาน ตลอดจนสรา งฐานองคค วามรู 8. สนับสนุนใหแรงงานไทยใชประโยชนจากการเจรจาการเปดเสรีภาคบริการ อยางเต็มท่ี เชน สนับสนุนใหพอครัวไทยไปทํางานในประเทศคูเจรจา หรือสงเสริมให บรษิ ทั กอ สรางของไทยไปประมูลรบั งานโครงการจากตา งประเทศ

รายงานทดี อี ารไอ ฉบับท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) 35 สรุปบทความจากการสัมมนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบนั วิจยั เพ่ือการพฒั นาประเทศไทย 5. “การเตบิ โตของอตุ สาหกรรมทองเทยี่ วไทยเปน ประโยชนต อ ผมู รี ายไดน อย หรือไม? ” โดย ดร. อนนั ต วฒั นกลุ จรสั คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบนั บณั ฑติ พัฒนบรหิ ารศาสตร ปจจบุ นั การทองเท่ียวกลายเปนสวนหนึ่งของกลยุทธหลักในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะอยางย่ิงในประเทศกําลังพัฒนาหรือยากจน เนื่องจากมีความเช่ือวา 1) การ ทองเที่ยวเปนแหลงที่มาของรายไดเงินตราตางประเทศท่ีมีสวนชวยใหระบบเศรษฐกิจ เติบโตไดเปนอยางดี และ 2) การทองเที่ยวจะชวยสรางงานและสรางผลผลิตจากงานท่ี ตองใชแรงงานเปนหลัก ซึ่งโดยปกติมักเปนแหลงรายไดสําคัญของผูมีรายไดนอย ดังน้ัน การสงเสรมิ การทอ งเทย่ี วจึงชวยกระจายรายไดและชวยลดความยากจนของประเทศได สําหรับความเช่ือท่ีหนึ่งน้ันมีหลักฐานสมเหตุสมผลรองรับอยู กลาวคือ ประเทศ กําลังพัฒนามากกวา 80 ประเทศมีสัดสว นของรายไดจากการทองเที่ยวตอ ผลผลติ มวลรวม ภายในประเทศสูงกวาคาเฉล่ียของทั้งโลกและยังครองสวนแบงการสรางงานและการ สงออกสงู กวา คาเฉล่ียอีกดวย สวนความเช่ือท่สี องนน้ั ยงั นาเคลือบแคลงอยู เน่ืองจากมคี วามขัดแยง กบั ผลการ วิเคราะหฐานขอมูลของ 150 ประเทศท่ีมีรายไดจากอุตสาหกรรมทองเที่ยวซ่ึงช้ีใหเห็นวา กลุมประเทศกําลังพัฒนามีสวนแบงการจางงานในภาคการทองเที่ยวตํ่ากวาสวนแบง รายไดจากการทองเท่ียว ในทางตรงกนั ขา มกลมุ ประเทศพัฒนาแลวกลับมีสวนแบงการ จางงานในภาคการทอ งเท่ียวสูงกวาสวนแบงรายไดจากการทอ งเที่ยว ดังนั้นภาคการ ทองเท่ียวในกลุมประเทศกําลังพัฒนาจึงไมไดเปนอุตสาหกรรมที่ใชแรงงานเปนหลัก ตามทีไ่ ดต้ังสมมติฐานไวเ ม่อื เทียบกบั ประเทศที่พัฒนาแลว ความเชอ่ื ทส่ี องยงั ไมส อดคลอ งกบั ผลการวเิ คราะหใ นกรณีของประเทศไทยดวย กลาวคอื แทท่จี ริงแลว ผลประโยชนจากการขยายตัวของภาคการทองเที่ยวในประเทศไทย ตกไปอยูในกลุม ของผูมรี ายไดส งู นอกภาคเกษตรในสัดสวนท่ีมากกวากลุมผูมีรายไดนอย ในภาคเกษตร ดังนั้นการเติบโตในภาคการทองเท่ียวของไทยจึงเพ่ิมรายไดและ สวัสดิการสังคมของครัวเรือนท่ีมีรายไดสูงและอยูนอกภาคเกษตรมากกวาและเร็วกวา ครัวเรือนท่ีมีรายไดตํ่าและอยูในภาคเกษตร ดวยเหตุนี้ความเช่ือที่วาการขยายตัวใน ภาคการทองเท่ียวไทยจะชวยกระจายรายไดและชวยลดความยากจนในหมูผูมีรายได นอ ยจงึ ไมถ กู ตอง ในดา นนโยบายพบวา ภาษีทองเท่ียวสามารถเปนแหลงรายไดสําคัญของประเทศ กําลังพัฒนา แตในความเปนจริงกลับมีการจัดเก็บภาษีทองเที่ยวในกลุมประเทศกําลัง พัฒนาไมมากนักและยังต่ํากวากลุมประเทศพัฒนาแลวเสียดวย การศึกษาน้ีเสนอวา

36 รายงานทดี อี ารไ อ ฉบับที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกปญ หาความยากจนกนั อยางไร: แขง ขัน แจกจา ย หรอื สวัสดิการ แทนที่รัฐบาลจะชวยอุดหนุนทางการเงินแกภาคการทองเที่ยวโดยตรง รัฐบาลควรเนน พจิ ารณาและกาํ หนดรูปแบบการเกบ็ ภาษีทอ งเท่ียวที่เหมาะสม จากน้ันจึงนํารายไดจาก ภาษีนี้มาใชเปนกองทุนสําหรับจัดทําโครงการเพื่อชวยเหลือคนยากจนและโครงการ อนุรักษแหลงทองเที่ยวทางธรรมชาติ วัฒนธรรม ประเพณี ประวัติศาสตร ตลอดจนลด ปญหาของทรัพยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดลอมที่เกดิ จากการทอ งเทย่ี ว นอกจากนี้ ผลประโยชนจากการขยายตัวในภาคการทองเที่ยวยังสามารถกระจาย ไปสูผูมีรายไดนอยและครัวเรือนในภาคเกษตรกรรมไดอีกดวย หากรัฐบาลสงเสริมให คนเหลานี้มีสวนรวมในกิจกรรมการทองเที่ยวที่เหมาะสมมากขึ้น เชน อุตสาหกรรม ทองเทยี่ วอาจพจิ ารณาใหอ ตั ราคา ตอบแทนที่เหมาะสมและยุติธรรมแกเกษตรกรผูอนุรักษ และจัดการใหพื้นที่การเกษตรในชนบทเปนแหลงทองเที่ยว รวมถึงใหคาตอบแทนแก ชาวบานในทองถิ่นที่รวมกันรักษาวัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมประเพณี และของโบราณ ลาํ้ คา ไว ความพยายามในการกําหนดและดาํ เนนิ นโยบายเหลา นจ้ี ะชวยสนับสนนุ ใหเกิด ความแข็งแกรงทางการเงินของสังคมโดยรวม และธํารงรักษาทรัพยสมบัติของชาติให ยัง่ ยืนสืบไป ภาคผนวก กาํ หนดการสมั มนาวิชาการประจาํ ป 2550 เร่อื ง “จะแกป ญหาความยากจนกนั อยา งไร: แขง ขนั แจกจาย หรือสวสั ดิการ” วนั ที่ 10-11 พฤศจิกายน 2550 ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร ซติ ้ี จอมเทยี น ชลบุรี วันเสารท ี่ 10 พฤศจกิ ายน 2550 09:00-09:10 กลาวตอ นรับ 09:10-10:00 โดย ดร. อมั มาร สยามวาลา รกั ษาการประธานสถาบันวิจยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย ปาฐกถานําเร่ือง “ภารกิจสําหรับรฐั บาลชดุ ตอ ไป” โดย ฯพณฯ โฆสิต ปน เปย มรัษฎ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรวี า การกระทรวงอตุ สาหกรรม

รายงานทดี อี ารไอ ฉบับที่ 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 37 สรปุ บทความจากการสัมมนาวิชาการประจาํ ป 2550 ของสถาบันวจิ ัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย 10:15-11:15 การนําเสนอบทความเรื่อง “แนวทางการแกปญ หาความยากจน: เสรนี ยิ ม ประชานยิ ม 11:15-12:00 หรือรัฐสวัสดิการ” โดย ดร. อัมมาร สยามวาลา รักษาการประธานสถาบันวจิ ยั เพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย และ ดร. สมชยั จิตสชุ น ผอู าํ นวยการวิจยั ดา นการพฒั นาเศรษฐกิจสวนรวมและ การกระจายรายได สถาบนั วิจยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย ดาํ เนินการนาํ เสนอโดย รศ. ดร. นิพนธ พวั พงศกร คณบดคี ณะเศรษฐศาสตร มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร ผเู ขารวมประชมุ แสดงความคิดเหน็ 13:00-17:00 การประชมุ กลมุ ยอ ย แยกเปน สองกลุม กลุมทห่ี นงึ่ การใหสนิ เชอ่ื เพ่อื แกป ญหาเศรษฐกจิ ของคนจน ประธานกลุม ดร. อมั มาร สยามวาลา รกั ษาการประธานสถาบนั วจิ ยั เพอื่ การพฒั นาประเทศไทย ผนู าํ เสนอ 1. “สนิ เชือ่ และปญหาเศรษฐกิจของคนจน” ดร. กอบศกั ดิ์ ภตู ระกูล ผูบริหารสถาบนั วิจัยเพื่อตลาดทนุ ตลาดหลกั ทรัพยแ หง ประเทศไทย 2. “โอกาสทีจ่ ะเขา ถงึ แหลง สินเชื่อกบั การลดปญ หาความยากจน” ดร. ชัยสิทธิ์ อนชุ ติ วรวงศ ผเู ชย่ี วชาญ ฝา ยการวจิ ัยแผนงานเศรษฐกจิ รายสาขา สถาบันวิจยั เพ่ือการพฒั นาประเทศไทย 3. “การประเมนิ ผลกระทบของกองทนุ หมบู านตอ ความยากจน” คณุ บวรพรรณ อัชกลุ นักวิจยั ฝา ยการวิจัยทรัพยากรมนุษยแ ละพฒั นาสงั คม สถาบนั วิจยั เพื่อการพัฒนาประเทศไทย 4. “การใหสินเชื่อเพอื่ แกปญหาเศรษฐกิจของคนจน” คณุ ศิวโรฒ จติ นยิ ม สถาบันการเงินชมุ ชนตําบลหนองสาหรา ย (อภิปรายโดยไมไ ดน ําเสนอบทความ)

38 รายงานทดี อี ารไอ ฉบบั ที่ 54 เดอื นมกราคม 2551 (ฉบบั พิเศษ) จะแกปญหาความยากจนกันอยางไร: แขงขนั แจกจา ย หรอื สวสั ดิการ กลมุ ทส่ี อง การใหก ารศกึ ษาเพือ่ แกปญหาของคนจน ประธานกลมุ ผนู าํ เสนอ ศ. รังสรรค ธนะพรพนั ธุ คณะเศรษฐศาสตร มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร 1. “บทบาทของรฐั ในดานการศกึ ษา: โจทยห ลักและบทวเิ คราะหเ ชงิ เศรษฐศาสตร การเมือง” ดร. วโิ รจน ณ ระนอง ผูเ ชย่ี วชาญอาวุโส ฝายการวิจยั แผนงานเศรษฐกจิ รายสาขา สถาบันวจิ ัยเพ่อื การพฒั นาประเทศไทย 2. “ความสาํ คญั ของการศกึ ษาตอ การลดความยากจน” ดร. อศั วนิ อาฮูยา ผบู รหิ ารทมี สายนโยบายการเงนิ ธนาคารแหงประเทศไทย 3. “บทบาทของการศึกษาภาคบงั คับตอ การแกป ญหาความยากจน: โอกาสทาง การศึกษาของเดก็ ยากจนและเด็กดอ ยโอกาส” คุณ วรญั ญา เตยี วกลุ สาํ นักงานคณะกรรมการพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคม แหงชาติ 4. “การใหการศกึ ษาเพอ่ื ยกฐานะของคนจน” คณุ มุกดา อนิ ตะ สาร สมาชิกสภานติ ิบญั ญตั ิแหง ชาติ (อภิปรายโดยไมไ ดนาํ เสนอบทความ) วนั อาทติ ยท ี่ 11 พฤศจกิ ายน 2550 09:00-12:00 การประชมุ กลมุ ยอ ย แยกเปน สองกลมุ กลุมที่สาม การตอสกู ับความยากจนดว ยระบบรัฐสวัสดกิ าร ประธานกลมุ ผูนาํ เสนอ คุณ นวพร เรอื งสกุล ประธานกรรมการ ธนาคารเกยี รตินาคิน จํากัด (มหาชน) 1. “การเปลีย่ นแปลงในวธิ ีการปดงบขาดดุลรายไดของคนไทยและนยั ตอ การเขาสู รฐั สวสั ดกิ าร” รศ. ดร. มทั นา พนานริ ามยั คณะเศรษฐศาสตร มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร 2. “แรงงานนอกระบบและนยั ตอรฐั สวสั ดิการ” รศ. ดร. นฤมล นริ าทร คณะสงั คมสงเคราะหศ าสตร มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร 3. “คนไทยพรอมจะจายคารัฐสวัสดกิ ารหรอื ?” ดร. วรวรรณ ชาญดวยวทิ ย ผูอํานวยการวิจยั ดา นหลกั ประกนั ทางสงั คม สถาบนั วิจยั เพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย 4. “การตอสูกับความยากจนดวยระบบรฐั สวสั ดกิ าร” คณุ ชบ ยอดแกว สมาชิกสภานิตบิ ญั ญตั แิ หงชาติ (อภปิ รายโดยไมไ ดน ําเสนอบทความ)

รายงานทีดอี ารไอ ฉบบั ท่ี 54 เดือนมกราคม 2551 (ฉบบั พเิ ศษ) 39 สรปุ บทความจากการสมั มนาวิชาการประจําป 2550 ของสถาบนั วจิ ัยเพอ่ื การพฒั นาประเทศไทย กลุมท่ีสี่ โลกาภวิ ตั นข จัดความยากจนจรงิ หรอื ? ประธานกลมุ ดร. ณรงคช ยั อคั รเศรณี ประธานกรรมการ ผูน ําเสนอ ธนาคารเพ่อื การสงออกและนําเขาแหง ประเทศไทย 1. “โลกาภวิ ตั น การกระจายรายได และการขจัดความยากจน” รศ. ดร. อดิศร อศิ รางกรู ณ อยธุ ยา ผอู าํ นวยการสาํ นกั ฝกอบรม สถาบันบณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร 2. “โลกาภิวตั น อัตราการเจรญิ เตบิ โต การศึกษา และการสาธารณสุข: ผลกระทบตอ ความเหล่ือมลา้ํ ในเศรษฐกจิ ไทย” ดร. ตรีเทพ นพคณุ กระทรวงการตา งประเทศ 3. “ทุนตางชาตกิ ับการสรา งงานในประเทศไทย” ผศ. ดร. สันติ ชัยศรีสวสั ดิส์ ขุ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑติ พฒั นบรหิ ารศาสตร 4. “โลกาภวิ ัตนก บั ผลกระทบตอแรงงานไทย” ดร. พิริยะ ผลพิรุฬห รองผอู าํ นวยการศนู ยศ ึกษาความยากจน สถาบนั บณั ฑิตพฒั นบรหิ ารศาสตร 5. “การเติบโตของอุตสาหกรรมทอ งเทยี่ วไทยเปนประโยชนต อผมู รี ายไดนอ ยหรือไม? ” ดร. อนันต วฒั นกลุ จรสั คณะพฒั นาการเศรษฐกิจ สถาบันบณั ฑิตพฒั นบริหารศาสตร

รายงานทีดอี ารไอ ฉบับที่ 44 (ฉบบั พิเศษ) 41 ภาคผนวก สถาบนั วิจัยเพอ่ื การพัฒนาประเทศไทย 565 ซอยรามคําแหง 39 เขตวังทองหลาง กรุงเทพฯ 10310 โทรศพั ท 02 718 5460 โทรสาร 02 718 5461-62 Website: http://www.info.tdri.or.th