Academic_Bulletin_Vol_3

BULLETIN สำนกัตา่งประเทศ Volume3

สารบัญ Editor Talk 1 2 Academic Highlight 2 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI ...ส่ีสิบปป ฏญิ ญาลิมาวาดวยแนวปฏิบัติ 8 ในการตรวจเงนิ แผน ดิน 8 Academic Update 12 17 1. การตรวจสอบของ สตง.สาธารณรฐั ลัตเวีย : กรณศี กึ ษาการกอ ตง้ั บริษัทรวมทุน เพือ่ ดําเนินกจิ การขายไฟฟา 21 2. บัญญตั ิ 10 ประการ ในการตอตานทจุ รติ ของรัฐวสิ าหกิจ 27 3. การใชเทคโนโลยีสารสนเทศในการตรวจสอบส่ิงแวดลอม (IT Application for 31 Environmental Audit) ขอสงั เกตจากการประชมุ สัมมนาการตรวจสอบส่ิงแวดลอม ครง้ั ที่ 7 ของ ASOSAI 4. การบรรลเุ ปา หมาย SDGs โดยนาํ เทคโนโลยมี าใชจ ัดการระบบการนาํ เขา ขอมลู ผา นการมสี ว นรว มของภาคประชาชน 5. รูจกั SAI PMF กรอบการประเมินศกั ยภาพขององคก รตรวจเงนิ แผน ดิน ท่ปี รึกษาและคณะผจู ัดทํา

1 Volume 3 Editor Talk “The cave you fear to enter holds the treasure you seek.” OAG Academic Bulletin ฉบับที่ 3 ขออนญุ าตเปด ดว ยคําคมของ Joseph Campbell นักวิชาการชาวอเมริกันท่ีมีช่ือเสียง ดา นเทพนยิ ายและตํานานนิทานปรัมปรา (Mythology)… ฟงดูแลว อาจ “ตลก” และเกิดคําถามขึ้นวา มีการศึกษาเรื่องเทพนยิ าย ตาํ นาน นทิ านปรัมปรา กนั เปน เรอื่ งเปน ราว จนเขยี นออกมาเปน ตําราวิชาการไดด วยหรอื ? คําตอบ คือ ใชแลวครับ...Joseph Campbell เปนนักวิชาการดานเทพนิยาย ตํานานนิทานปรัมปราที่โดงดังที่สุดในวงการน้ี หนังสือเลมที่มีช่ือเสียงท่ีสุดของเขา ชื่อ The Hero with a Thousand faces วาดวยบทวิเคราะหทฤษฎีการสรางวีรบุรุษ ในเทพนิยายวามพี ัฒนาการอยางไร กวาจะกลายเปน “ฮีโร” ของใครหลายคน ทุกวันนี้อิทธิพลความคิดของ Campbell แทรกอยูในภาพยนตรซูเปอรฮีโร โดยเฉพาะฮอลลีวูดนําแนวทางของ Campbell ไปพัฒนาเปนบทหนัง เชน Star Wars อภิมหาภาพยนตร “คลาสสิค” ของผูกํากับ George Lucas ท่ีไดรับแรงบันดาลใจจาก งานเขียนของ Campbell คําคมที่หยิบมาขางตนน้ัน แฝงใหเห็นถึงความเปนเทพนิยาย กลาวคือ ในถํ้านั้นมีสมบัติใหเราเขาไปคนหา ข้ึนอยูกับวาเรา จะกลา เขา ถํ้านน้ั หรอื ไม ถาพดู ใหรว มสมัย คงตองพดู วา เรากลา ทจ่ี ากออกจาก Comfort Zone หรอื ไม. ..แนนอนวา การอยูในพ้นื ทส่ี บาย ยอมทาํ ใหเ รา ไมตองเดือดเนื้อรอนใจ อยูกันไปเร่ือย ๆ ไมมีปญหาใหปวดหัว แตพลันที่เราเริ่มมีเปาหมาย และกาวออกจากโซนปลอดภัยแลว เราไมร หู รอกวาเราตองเจอกบั อะไรบา ง เผชิญอุปสรรคแบบไหน และเราจะประสบความสาํ เร็จหรอื ไม แตอยางนอ ยทส่ี ดุ ...เรากก็ ลา ทจ่ี ะออกเดิน อยา งท่ี Campbell บอกไว “ในถํ้าท่เี ราไมก ลา เขา ไปนน้ั มสี มบัติซอ นอยู”...ขึ้นอยูกับเราแลววา จะกลาเขาถํ้าไปควาสมบัติน้ัน มาหรือไม มนุษยไมไดถูกออกแบบมาเพอ่ื ใหความกลัวครอบงําจนไมกลาทําอะไร แตมนุษยถูกสรางข้ึนมาเพ่ือจัดการกบั ความกลวั ท่ี จะไดร วู าเรามีศักยภาพมากนอยเพียงใด Bulletin ฉบับนี้ เขาสูเลมที่สามแลวนะครับ...มาถึงวันน้ี พวกเรากําลังเดินเขาถํ้าความรูของโลกการตรวจสอบที่มี “สมบัติ” มากมายมหาศาลเปนองคความรูด านการตรวจเงินแผนดินสากล พวกเราพยายามเก็บสมบตั ิออกมาใหไดมากท่ีสดุ และนําสมบัตเิ หลาน้ีมา แจกจายใหพีน่ องเราในสาํ นกั งานการตรวจเงนิ แผนดนิ เพ่ือชว ยใหองคก รของเราเตบิ โตและพัฒนาตอไป สุทธิ สนุ ทรานรุ ักษ OAG Academic Bulletin เปนหนึ่งในผลผลิตงานดานจัดทาํ เอกสารวิชาการของกลุมวิชาการ สํานักตางประเทศ สํานักงานการตรวจเงินแผนดิน โดยมีวัตถุประสงค เพอ่ื เผยแพรความกาวหนา ของวงวิชาการตรวจเงนิ แผน ดนิ ในตางประเทศ

2 Academic Highlight 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI …สี่สิบปป ฏญิ ญาลมิ า วาดวยแนวปฏบิ ัตใิ นการตรวจเงนิ แผน ดนิ ดร.สุทธิ สนุ ทรานรุ ักษ1 หากจะวา ไปแลว ในทางวิชาการ งานตรวจเงินแผนดินนับเปน ศาสตรทเี่ ปนสวนผสมระหวางวชิ าชีพผตู รวจสอบภาครฐั และแนวคิดการตรวจสอบสมัยใหมท ใี่ หค วามสําคญั กับประเดน็ “ความคุมคา ” ของการใชจายงบประมาณ การบรหิ ารการเงนิ การคลงั ภาครัฐอยางมีประสทิ ธภิ าพ ตลอดจนเสรมิ สรา งธรรมาภิบาลและวนิ ัยการเงนิ การคลงั ภาครัฐใหเขมแข็ง อยางไรก็ดี กวาจะกลายเปนคําพูดสวยหรู และตกตะกอนเปน “ผลึกความคิด” ดูเหมือนวาองคกรตรวจเงิน แผนดนิ ตองใชเวลาสง่ั สมวทิ ยาการ ความรูและประสบการณด า นการตรวจสอบยาวนานหลายรอยปเลยทเี ดยี ว ในกระบวนการบริหารราชการแผนดิน องคกรตรวจเงินแผนดิน หรือ Supreme Audit Institution (SAI)2 นบั เปน องคกรสําคัญท่ีจะขาดเสียมิได เพราะ SAI คือ “ผูตรวจสอบภายนอก” หรือ External auditor ของรัฐบาล เพียงแตวา ความสําคัญขององคกรตรวจเงินแผนดนิ จะอยูระดับใดนั้น ข้นึ อยกู ับบรบิ ททางการเมืองการปกครองของแตล ะประเทศ สําหรับ Academic Highlight ฉบับน้ี ผูเขียนไดแนะนํารายงานการศึกษาดานการตรวจเงินแผนดิน เร่ือง 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI รายงานฉบับน้ีเพิ่งเผยแพรเม่ือปท่ีแลว3 เนื่องในโอกาสครบรอบ 40 ปข องปฏิญญาลมิ าวาดวยแนวปฏิบตั ใิ นการตรวจเงนิ แผนดิน หรอื ท่เี รารูจ ักในชื่อ Lima Declaration ยอนหลังกลับไปเมื่อป ค.ศ. 1977 องคกรตรวจเงินแผน ดินจาก 95 ประเทศ มาประชุมรว มกนั ทก่ี รงุ ลมิ า ประเทศเปรู การประชุมดังกลาวเรียกวา International Congress of Supreme Audit Institutions หรือ INCOSAI ครั้งที่ 9 โดยประเด็นสําคัญท่ีหยิบข้ึนมาปรึกษาหารือ คือ การสรางหลักการพื้นฐานที่เปนสากลวาดวยการตรวจเงินแผนดิน ซึ่งองคก รตรวจเงนิ แผน ดนิ ทัว่ โลกควรยึดเปน แนวทางเดียวกนั เพ่ือสรางความเขม แขง็ ใหก บั วชิ าชีพการตรวจสอบภาครัฐ ขอ สรปุ จากการประชมุ ครั้งน้นั นํามาซง่ึ ปฏิญญาลิมาวา ดวยแนวปฏิบัติในการตรวจเงินแผนดินหรอื The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts เรยี กส้นั ๆ วา Lima Declaration Lima Declaration ถูกขนานนามวาเปน Magna Carta of Government Auditing หรือธรรมนูญวาดวย การตรวจเงินแผนดิน เพราะเปนหลักการพ้ืนฐานสากลท่ีอธิบายองคาพยพของการตรวจเงินแผนดินวา องคกร 1 นักวิชาการตรวจเงนิ แผนดนิ ชํานาญการพเิ ศษ กลุมวชิ าการ สํานักตางประเทศ 2 คําวา SAI บางครง้ั อาจแปลไดวาสถาบนั การตรวจสอบสูงสดุ อยา งไรก็ดี เพอื่ ใหเ ขาใจงา ย ผูเขียนจะแปลความหมายของ SAI วาเปนองคก รตรวจเงนิ แผน ดิน ซึง่ เปนคาํ ที่มีนยั ยะวาเปนองคก รทีท่ ําหนาที่เกยี่ วกับการตรวจสอบการใชจ า ยเงินแผนดินตลอดจนการบริหารการเงนิ การคลังภาครฐั (Public Financial Management) 3 ผูสนใจโปรดดู http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/0_news/2017/061217_fortyyears_lima_EN_commemorative.pdf

3 ตรวจเงินแผนดินแตละประเทศควรจะวางหลักพื้นฐานในการทํางานตรวจสอบอยางไร ควรกําหนดทิศทางการทาํ งาน ตรวจเงนิ แผนดนิ อยา งไรใหส อดคลอ งกับบทบาททีแ่ ทจริงของตนเองในการเปน ผูตรวจสอบภาครฐั (Government auditor) ดวยเหตุนี้ 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI จึงไดถายทอดเรื่องราวของปฏิญญาลิมาออกมา เพราะกวาจะกล่ันกรองประสบการณและแนวคิดการตรวจเงินแผนดินจากประเทศตาง ๆ ทั่วโลกนั้นไมใชเรื่องงาย... แตทายท่ีสุด เมื่อ INTOSAI ประกาศปฏิญญาดังกลาวออกมาแลว Lima Declaration ไดกลายเปนเอกสารที่มี ความ “คลาสสิค” และถูกนําไปใชอา งอิงอยเู สมอ ภาพท่ี 1 รายงานการศึกษาของ INTOSAI เรอื่ ง 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI ที่มาภาพ: INTOSAI ผูเขียนรายงานการศึกษาฉบบั น้ี คือ Dr. Hubert Weber ซึ่งเปนหนง่ึ ในผูจดั ทําปฏิญญาลิมา...ถอยหลังกลับไป ส่ีสิบกวาป Dr. Weber ทําหนาที่จดรายงานการประชุม INCOSAI ครั้งที่ 8 ท่ีกรุงมาดริด ประเทศสเปน (ค.ศ. 1974) และคร้ังท่ี 9 ท่ีกรุงลิมา ประเทศเปรู (ค.ศ. 1977) ดวยเหตุนี้ Weber จึงเปนหน่ึงใน “ปากคําประวัติศาสตร” ท่ีเขาใจ ท่มี าท่ีไปและจิตวญิ ญาณของปฏญิ ญาลมิ าเปนอยางดี

4 Weber เรม่ิ ตน ดวยที่มาของ Lima Declaration วา ปฏิญญาน้เี กิดขึน้ ในชวงปญ หาเศรษฐกิจโลกตกตํา่ เมื่อป 1973 ซ่ึงชวงเวลานั้นเกิดวิกฤต Oil Shock คร้ังแรก ...ราคานํ้ามันท่ัวโลกปรับตัวสูงขึ้น เกิดส่ิงท่ีทฤษฎีเศรษฐศาสตรเรียกวา Supply shock ทําใหเ ศรษฐกิจโลกหดตัวอยางรุนแรง เพราะน้าํ มันเปน ปจจยั การผลิตสําคัญในโลกสมัยใหม ...แนน อนวา วกิ ฤตเศรษฐกิจคร้งั นน้ั ยอ มกระทบการบริหารการเงนิ การคลงั ของรฐั บาลทุกประเทศดวย จุดเริ่มตนดังกลาวทําใหองคกรตรวจเงินแผนดินหันมาทบทวนบทบาทตัวเองวา แทจริงแลวองคกร ตรวจเงินแผนดินควรปรับตัวอยางไร และมีสวนสรางหลักประกันใหการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ มีประสิทธิภาพไดอยางไร เน่ืองจากการประชุม INCOSAI ท่ีผานมานั้น สวนใหญเปนการอภิปรายพูดคุยกัน เชิงแลกเปลี่ยนเรียนรูเทคนิควิธีการตรวจสอบ รวมทั้งนําเสนอวิทยาการตรวจสอบสมัยใหม...อยา งไรก็ดี ท่ีประชุม ยังไมเ คยอภปิ รายประเดน็ “ความเปน สากลขององคก รตรวจเงินแผนดนิ และหลกั การตรวจเงนิ แผน ดนิ ” Weber วิเคราะหเชื่อมโยงใหเห็นถึงบทบาทขององคการตรวจเงินแผนดินสากล (International Organization of Supreme Audit Institutions หรือ INTOSAI4) ซึง่ กอ ตัง้ เมอื่ ป 1953 โดยกอ นทจี่ ะเกิดปฏญิ ญาลิมา ข้ึนนัน้ Weber ตงั้ ขอ สงั เกตวา พัฒนาการของ INTOSAI กอนป 1977 มีอยู 3 ระยะ กลา วคือ ระยะที่หน่ึงเปนระยะเร่ิมตนรวมตัวขององคกรตรวจเงินแผนดินจากทัว่ โลก ท้ังน้ีการประชุม INCOSAI ครั้งแรก เมอ่ื ป 1953 จัดทกี่ รุงฮาวานา ประเทศคิวบา เพ่อื รบั รองเจตจาํ นงการรวมตัวขององคกรตรวจเงินแผน ดินในฐานะที่เปน วิชาชพี ในการตรวจสอบรัฐบาล ระยะของการรวมตวั น้ี Weber มองวาคําขวญั (Motto) ของ INTOSAI ท่ีใชภ าษาละติน Experientia Mutua Omnibus Prodest หรือแปลเปนภาษาอังกฤษวา \"Mutual experience benefits all\" น้ัน สะทอนเจตนารมณการจัดต้ัง INTOSAI เปนอยางดี เพราะองคกรตรวจเงินแผนดินแตละประเทศตางมีรูปแบบ การจัดองคกรแตกตางกันตามบริบทแวดลอมของประเทศนั้น ๆ แตส่ิงท่ีเหมือนกัน คือ ภารกิจการตรวจเงินแผนดิน ดังนั้น เมื่อมาแลกเปล่ียนประสบการณการทํางาน วิธีการตรวจสอบ ตลอดจนเรียนรูกรณีศึกษารวมกันแลว ยอมเกิดประโยชนในแงของการพัฒนาองคก รตรวจสอบในอนาคต ภาพท่ี 2 Dr. Hubert Weber ผเู ขยี นถึงท่มี าและเรอื่ งราวของปฏิญญาลิมา ที่มาภาพ: รายงานวชิ าการเรื่อง 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI (น. 7) 4 ที่ผานมา แปลไววาองคก ารสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (ผเู ขียน)

5 อยางไรก็ดี พัฒนาการของระยะท่ีสองนั้น Weber สรุปวา เมื่อองคกรตรวจเงินแผนดินแลกเปล่ียนเรียนรูกัน บอยข้นึ ผา นกจิ กรรมการประชุม INCOSAI ทาํ ใหอ งคก รเหลา นีต้ ระหนักถงึ ความจาํ เปนท่ีตอ งหาหลักการทํางานตรวจเงนิ แผนดินท่ีเปนสากล โดยประเด็นแรกที่ตองเรียกรองอยางพรอมเพรียงกัน คือ ความเปนอิสระ (Independence) ขององคกรตรวจเงินแผนดิน เพราะความเปนอิสระจะทําใหการทํางานตรวจเงินแผนดินมีประสิทธิภาพ และเกิดประโยชนอ ยางแทจ ริงตอ ผูเสยี ภาษแี ละรัฐบาล นับต้ังแตป 1953-1973 INTOSAI สั่งสมความรูและประสบการณการตรวจเงินแผนดินจากทั่วโลกจนกระทั่ง เกิดแนวคิดท่ีวาจะทําอยางไรใหการตรวจเงินแผนดินนั้นมีหลักการท่ีเปนสากล และองคกรตรวจเงินแผนดินสามารถ ประยุกตใชหลักการดังกลาวเพือ่ บริหารจัดการภายในองคกรตรวจเงินแผน ดินของประเทศตัวเองใหเ กิดประสิทธิภาพ ตั้งแต (ก) ปรับปรุงกฎหมายการตรวจเงินแผนดินใหสอดคลองกับสากล (ข) วางโครงสรางหรือกําหนดนโยบาย การตรวจเงนิ แผน ดนิ ใหเปน สากล รวมถงึ (ค) พฒั นาองคกรตรวจเงินแผนดินใหกาวไปสูการเปน เสาหลกั ของประเทศได ดวยเหตุน้ี ระยะที่ 3 Weber จึงกลาวถึง ระยะของการกอรูปหลักการสากลวาดวยการตรวจเงินแผนดิน โดยเขาเร่ิมตนระยะน้ีไวหลังจากเกิดเหตุการณ Oil Shock เม่ือป 1973 และมีการประชุม INCOSAI ครั้งท่ี 8 ท่ีกรุงมาดริด ประเทศสเปน เมื่อป 1974 โดยการประชุมครงั้ น้ันมี “หัวเช้ือ” ท่ีตอยอดมาจากการอภิปรายถกเถยี งกัน ในเวที The Contact Committee ท่ีเมอื งปาเลรโม ประเทศอติ าลี (The Contact Committee of Palermo in 1974) ซง่ึ เปนเวทขี ององคกรตรวจเงนิ แผน ดินในยุโรปมาพูดคุยกันถึงปญ หาอปุ สรรคในการทาํ งานตรวจเงนิ แผนดนิ ...ทา ยท่สี ุด ประเด็นดังกลา วจึงนําไปสูก ารกําหนดหวั ขอ (Theme) การประชุม INCOSAI ครง้ั ท่ี 8 ในเวลาตอมา หัวขอ การประชมุ INCOSAIครงั้ ที่ 8 คอื “Basic problems in government audit with specialconsideration to the relevant recommendations adopted by INTOSAI Congresses” เปนหัวขอที่วาดวยปญหาพื้นฐาน ในการทํางานตรวจเงินแผนดิน โดยหัวขอน้ีถูกเสนอโดย องคกรตรวจเงินแผนดินอิตาลี (The Italian Court of Audit) และเยอรมนี (Bundesrechnungshof) ท่ีเห็นควรรางหลักการพื้นฐานสากลวาดวยการตรวจเงินแผนดิน โดยแนะนําให ดําเนินการในรูปคณะทํางานจัดทํารางหลักการฯ และนําขอเสนอแนะที่ไดไปคุยกันตออีกสามปขางหนาในการประชุม INCOSAI คร้งั ที่ 9 ป 1977 ณ กรงุ ลมิ า ประเทศเปรู ภาพท่ี 3 สัญลักษณการประชมุ INCOSAI ครงั้ ท่ี 9 ทกี่ รุงลิมา ประเทศเปรู ที่มาภาพ: รายงานวชิ าการเรอ่ื ง 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI (น.11)

6 การประชุม INCOSAI ครงั้ ที่ 8 บคุ คลสาํ คัญที่รับหนา ทร่ี า งหลักการพน้ื ฐานวา ดว ยการตรวจเงินแผน ดิน คอื Dr.Peter Baran จากศาลบัญชีออสเตรีย (The Austrian Court of Audit) เขาไดนําเสนอโครงรางของหลักพ้ืนฐานวาดวย การตรวจเงินแผนดินที่ประกอบดวย (ก) หลักความเปนอิสระ (ข) ขอบเขตการตรวจสอบ (ค) การตรวจกอนจาย และการตรวจสอบหลงั จาย (ง) การตรวจสอบการเงิน (จ) การตรวจสอบการดําเนินงาน (ฉ) ความสัมพันธระหวางองคกร ตรวจเงินแผน ดินกบั รฐั สภาและรัฐบาล และ (ช) คณุ ภาพของผูตรวจสอบ ขอเสนอเชิงหลักการท่ี Dr. Baran วางไวน้ัน นําไปสูการพัฒนาโครงรางปฏิญญา ที่ตอมา INTOSAI ไดต้ังคณะทํางาน (Working Group) ข้ึนเม่ือป 1975 ประกอบดวย องคกรตรวจเงินแผนดินอิตาลี สเปน เยอรมนี ออสเตรีย โดยคณะทาํ งานชุดนจ้ี ัดประชมุ กัน 3 ครั้งเพื่อยกรางฯ กอ นจะไดขอสรุปออกมาเปน รางปฏิญญาลมิ าวา ดวย แนวปฏบิ ตั ิในการตรวจเงินแผน ดนิ รางปฏิญญาลิมาวาดวยแนวปฏิบัติในการตรวจเงินแผนดิน ที่คณะทํางานซ่ึงมี Dr. Peter Baran เปนแมงาน ได แบงหลกั การสากลวาดว ยการตรวจเงนิ แผนดินไว 7 หมวด ไดแก (1) International cooperation (2) Auditing in general (3) SAIs and their relations to other state institutions (4) The rights of SAIs (5) Auditing methods and procedures (6) Reporting และ (7) Areas of activities of SAIs อยา งไรก็ตาม เม่ือมกี ารยกรางรอบสุดทายกอนนาํ เสนอที่ประชุม INCOSAI คร้ังท่ี 9 ป 1977 ท่ีกรุงลมิ า ประเทศเปรู นั้น ทางคณะทํางานไดเ สนอรา งที่ประกอบดวย อารัมภบท (Preamble) และเนอ้ื หาของหลกั การตรวจเงนิ แผน ดิน 7 หมวด จาํ นวน 25 ขอ (Sections) ในการประชุมคร้ังน้ัน มีการถกเถียง อภิปรายถึงช่ือของปฏิญญา (Declaration) วาควรหรือไมที่จะใสคําวา Principles of Auditing เนื่องจากที่ประชุมมองวาการใชคําวา Principles น้ันดูมีความเปนวิชาการมากเกินไป ทั้งนี้ องคกรตรวจเงินแผนดินเปนองคกรภาครัฐที่เนนไปทางดานวิชาชีพการตรวจสอบมากกวาองคกรดานวิชาการ ดังน้ัน ควรใชคําท่ีเขาใจงายและเปนคํากลาง ๆ จนกระทั่งมีการเสนอคําวา Guidelines on Auditing Precepts ... ซง่ึ คําวา Precepts โดยความหมาย คอื ขอ กาํ หนด ทายท่ีสุด คําวา Lima Declaration ก็บังเกิดข้ึนในสารบบการตรวจเงินแผนดินสากล โดย Dr. Hubert Weber เลาเกร็ดเรอื่ งนี้วา ตองยกความดีความชอบใหก บั ผแู ทนของ สตง.ชิลี ที่ต้ังชื่อขอบัญญัตินีใ้ หงายตอความเขาใจวา Lima Declaration5 5 ผูส นใจโปรดดหู นา 12 ของรายงานฉบบั นี้

7 ภาพที่ 4 กวาจะเปน Lima Declaration ใชเ วลานานกวา 3 ป ทม่ี าภาพ: รายงานวชิ าการเรื่อง 40 Years of Lima Declaration of INTOSAI (น.16) ในรายงานการศึกษาฉบับน้ี นอกจากท่ี Dr. Weber จะอธิบายถึงเบื้องหลังการเกิด Lima Declaration แลว ทานยังช้ีใหเห็นวาปฏิญญาลิมา (7 หมวด 25 ขอ) มีความเปนอมตะโดยตัวมันเอง และกลายเปนที่ยอมรับในวงการ ตรวจเงินแผนดิน โดยถูกนํามาวางเปนมาตรฐานการตรวจเงินแผนดินสากล หรือ International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI)... Lima Declaration ไดรับเกียรตใิ หเ ปน ปฐมบทของมาตรฐานการตรวจเงิน แผน ดนิ สากลหรือ ISSAI Level 1 Founding Principle ซึง่ เปนหลกั การพื้นฐานวาดว ยการตรวจเงนิ แผน ดนิ ทีอ่ งคกร ตรวจเงนิ แผน ดินทว่ั โลกใหความสาํ คญั Lima Declaration ยังออกลูกออกหลานเปน ISSAI level 2-Prerequisite for the functions of SAIs ซึ่ง ISSAI ฉบับท่ีเห็นไดชัดเจน คือ ISSAI Level 10 Mexico Declaration on SAI Independence ท่ีขยายความ ภาคตอความเปนอิสระขององคกรตรวจเงินแผนดินจาก Lima Declaration ท้ังน้ีสาระสําคัญประการหน่ึงของ Lima Declaration คือ หมวดที่ 2 วาดว ยความเปนอิสระขององคก รตรวจเงินแผนดนิ 6 นอกจากนี้ Lima Declaration ยังไดรับการยอมรับจากองคการสหประชาชาติวาเปนเอกสารต้ังตนท่ีวาดวย บทบาทของการตรวจเงินแผนดินในการสนับสนุนความมีประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิผล (Effectiveness) ความโปรง ใส (Transparency) และการสรางความรบั ผดิ ชอบ (Accountability) ในการบรหิ ารการเงนิ การคลงั ภาครฐั 7 6 หมวดที่ 2 ประกอบดวย ขอ 5-7 วา ดวยความเปน อิสระของการตรวจเงนิ แผน ดนิ 3 ดา น คือ การจดั องคก รตรวจเงินแผน ดิน สมาชกิ ขององคก ร และ งบประมาณท่ีไดรบั 7 ผูสนใจโปรดดู http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/0_news/2012/UN_Resolution_A_66_209_E.pdf

8 Academic Update การตรวจสอบของ สตง.สาธารณรฐั ลตั เวีย : กรณศี กึ ษาการกอ ตง้ั บรษิ ทั รวมทนุ เพอ่ื ดาํ เนนิ กิจการขายไฟฟา นางสุรารกั ษ นธิ ิตรรี ัตน8 นับต้ังแตป พ.ศ. 2537 เปนตนมา ประเทศไทย ไดเปดโอกาสใหเอกชนเขามามีสวนรวมในการพัฒนาทางดาน กิจการพลังงานไฟฟา โดยการประกาศรับซื้อไฟฟาจากผผู ลติ ไฟฟาเอกชน เพอ่ื ลดภาระการลงทนุ ของรัฐในระบบการผลติ และจาํ หนา ยไฟฟา โดยใหผูผลิตไฟฟา เอกชนเปน ผดู าํ เนินการกอสรา งโรงไฟฟาและผลติ ไฟฟา ขายใหแ กการไฟฟา ฝายผลติ แหง ประเทศไทย (กฟผ.) แตเพียงผเู ดยี ว และรบั ผดิ ชอบผลกาํ ไรหรือขาดทุนเองโดยลาํ พัง9 ซึ่งปจจุบนั พลังงานไฟฟาทีใ่ ช ในประเทศไทยมาจาก พลังงานไฟฟาท่ี กฟผ. ผลิตไดเอง คิดเปนสัดสวนรอยละ 30.95 และพลังงานไฟฟาท่ีซ้ือจาก เอกชนคิดเปนสัดสว นรอ ยละ 69.05 (ขอมลู ณ เดอื นมกราคม 2561) เชน เดียวกับการบรหิ ารจัดการพลังงานของเมืองเดากัฟปลส (Daugavpils City Council) สาธารณรฐั ลตั เวยี ท่ีไดก อ ตงั้ บริษัทรวมทุนฯ ชื่อวา “Municipality Joint-stock Company Daugavpils siltumtīkli” โดยสภาเมืองเดากัฟปลสเปน ผูถอื หนุ ทัง้ หมด และมวี ัตถุประสงคเพอ่ื จดั หาพลงั ความรอ นเพ่ือจําหนายใหก ับประชาชนในเมอื งเดากัฟปล ส ท่ตี ้ังโรงไฟฟา พลงั ความรอ นเมอื งเดากัฟปลส (Daugavpils) ภาพจาก http://www.grani.lv/daugavpils/77336-sluhi-o-privatizacii-teplosetey-kak-na-samom-dele.html 8 นกั วิชาการตรวจเงนิ แผนดนิ ชํานาญการ กลมุ วิชาการ สํานักตางประเทศ 9 คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการรา งกฎหมาย คณะที่ 1) เรื่องเสร็จท่ี 725/2537 เร่อื ง การใหเ อกชนดาํ เนินการกอ สรา งโรงไฟฟา และผลติ ไฟฟา

9 ทั้งน้ี สตง. สาธารณรัฐลัตเวีย (The State Audit Office of the Republic of Latvia) ไดตรวจสอบและรายงานผล การตรวจสอบการดําเนินการตามเปาหมายและกฎหมายทเ่ี กยี่ วขอ ง กรณรี ัฐเดากฟั ปล สก อตงั้ บรษิ ัทรว มทุนฯ เพ่อื ดาํ เนนิ กจิ การขายไฟฟา10 (Compliance of operation of municipality joint-stock company “Daugavpils siltumtīkli” with the planned goals and requirements of regulatory enactments) ซ่ึงผลการตรวจสอบปรากฏวา  การดาํ เนนิ กิจการของบริษทั รว มทนุ ฯ พบวา (1) บรษิ ัทรว มทนุ ฯ พัฒนาโครงการไมเปนไปตามมตทิ ีก่ ําหนดไวในแผนพัฒนาเมืองฯ เชน ตามแผนพฒั นาเมืองฯ มมี ตใิ หบ รษิ ทั รวมทุนฯ ปดการเดนิ เครอื่ งผลติ พลงั ความรอนในโรงไฟฟาพลงั ความรอ นท่ี 2 จาํ นวน 1 เคร่ือง แตส ภาเมอื ง เดากัฟปลสกลับมีมติใหบริษัทรวมทุนฯ จัดซื้อและติดต้ังหมอไอนํ้าใหมท่ีมีกําลังการผลิต 15 เมกะวัตต เพื่อทดแทน เคร่ืองเกาที่ใชมานานกวา 20 ป โดยไมไดดําเนินการปดเครื่องผลิตพลังความรอนตามที่แผนพัฒนาเมืองฯ กําหนดไว ซ่ึงระหวางการเขาตรวจสอบของ สตง. สาธารณรัฐลัตเวีย บริษัทรวมทุนฯ ไมสามารถจัดสงเอกสารท่ีแสดงเหตุผล ประกอบการตัดสินใจจัดซื้อและติดต้ังหมอไอนํ้าแทนการปดการเดินเคร่ืองผลิตพลังงานความรอน รวมถึงเอกสาร แสดงผลประกอบการจากการดาํ เนนิ การดังกลา วใหแกเจาหนา ท่ตี รวจสอบได (2) บริษัทรวมทุนฯ ไมมีการพัฒนาโครงการปรับปรุงและกอสรางโรงไฟฟาพลังความรอนรวม (Cogeneration power) โดยใชชีวมวลประเภทไมเปนเชื้อเพลิง ทําใหบริษัทรวมทุนฯ ไมสามารถปฏิบัติตามขอกําหนดที่เกี่ยวของได สงผลใหบ ริษทั รว มทุนฯ เสียสิทธขิ ายไฟฟา ภายใตกรอบและกฎหมายทีก่ าํ หนดไวต ง้ั แตตนป ค.ศ. 2014 (บรษิ ทั รว มทนุ ฯ ไดรับสิทธิการขายไฟฟาในป ค.ศ. 2011) ทําใหบริษัทรวมทุนฯ สูญเงินไปกับการปรับปรุงและกอสรางโรงไฟฟา มูลคา 23,762 ยูโร (ไมรวมภาษีมูลคาเพ่ิม) ซ่ึงนอกจากจะเปนการสูญเงินโดยเปลาประโยชนแลว ยังขาดรายไดจาก การขายไฟฟา ตามกรอบทีไ่ ดกําหนดไวอ กี ดว ย ภาพแสดงอุปกรณผลิตไฟฟา โรงไฟฟา พลังความรอ น ภาพจาก https://mozambiqueminingpost.wordpress.com 10 ผสู นใจโปรดดู http://www.lrvk.gov.lv/en/revizija/compliance-operation-municipality-joint-stock-company-daugavpils-siltumtikli-planned- goals-requirements-regulatory-enactments/

10  กรณบี ริษัทรวมทุนฯ รบั ซือ้ ไฟฟา จากผผู ลิตไฟฟา เอกชน พบวา (1) บริษทั รว มทนุ ฯ ไดทําขอตกลงรบั ซอื้ ไฟฟา จํานวน 6 ฉบบั กบั ผผู ลิตไฟฟา เอกชน และเพอื่ ใหกาํ ลังการผลิตไฟฟา เปนไปตามแผนท่ีวางไว บริษัทรวมทุนฯ จึงไดลดสัดสวนกําลังการผลิตไฟฟาลง โดยในป 2012-2015 บริษัทรวมทุนฯ ไดลดกําลังการผลิตลงถึงรอ ยละ 48 แตเมื่อคํานวณตน ทุนการผลติ ของบรษิ ัทรว มทุนฯ แลว กลับพบวามตี น ทนุ ลดลงเพยี ง รอยละ 3 ซึ่งกรณีน้ี สตง. สาธารณรัฐลัตเวีย เห็นวา สภาเมืองเดากัฟปลสควรประเมินและกําหนดมาตรการ เพื่อใหแนใจวาคาใชจายในตนทุนดังกลาวเปนคาใชจายที่สมเหตุสมผลหรือไมและควรวางแผนระยะยาว เพ่ือให การดําเนินการบรรลุเปา หมาย (2) ขอ ตกลงรบั ซอื้ ไฟฟา จาํ นวน 6 ฉบับ กับผูผลติ ไฟฟาเอกชน ไมเปน ไปตามกฎหมายจัดซ้ือจัดจา งที่เก่ียวขอ ง กลาวคือ  ขอ ตกลงซอื้ ขายไฟฟาไมเ ปนไปตามหลกั ความโปรง ใสและเปดโอกาสใหมกี ารแขง ขันราคาอยางเปนธรรม บริษัทรว มทุนฯ ไมไดค ดั เลอื กผูผลติ ไฟฟาเอกชนตามขั้นตอนการจดั ซอ้ื จัดจา ง และใหข อ มลู อันเปนเท็จเก่ยี วกบั ประเภท ของการจัดซ้ือจดั จาง สงผลใหผูผ ลิตไฟฟา เอกชนทเ่ี ขา มาเปน คูสัญญาไมต อ งเขาสูก ระบวนการแขง ขันราคา อกี ทั้งผูผลติ ไฟฟา เอกชนบางราย ขาดคุณสมบตั ใิ นการเขามาเปน คสู ญั ญาอีกดว ย  ขอตกลงซ้ือขายไฟฟาไมเ ปน ไปตามหลักความเสมอภาคและหลักการไดรบั การปฏิบัติอยางเทา เทยี มกนั ท้ังในการจัดทําขอตกลงและระหวางการปฏิบัติใหเปนไปตามขอตกลง โดยขอตกลงบางฉบับ บริษัทรวมทุนฯ แกไข ขอตกลงเพื่อขยายอายุขอตกลงภายหลังจากวันครบกําหนด รวมถึงไมมีขอตกลงเก่ียวกับสิทธิในการยกเลิกขอตกลง ในกรณที ่อี าจมผี ผู ลติ ไฟฟาเอกชนรายอ่ืนเสนอขายไฟฟาในราคาทถี่ ูกกวา  ขอตกลงซื้อขายไฟฟาระบุใหสิทธิแกผูผลิตไฟฟาเอกชนสามารถจางผูผลิตไฟฟาเอกชนรายอ่ืนจัดหา และผลิตไฟฟาใหไ ด โดยไมตองเขาสูกระบวนการแขงขันราคาจัดซ้ือจดั จาง การกระทําดังกลา วเปน การเออ้ื ประโยชน ใหกบั ผูผลิตไฟฟาเอกชนรายอน่ื กรณีดังกลา ว สตง. สาธารณรัฐลัตเวีย ตั้งขอสังเกตวาสมาชิกสภาเมืองเดากัฟปลส พนักงานของบรษิ ัทรวมทนุ ฯ อาจมีสวนเกี่ยวของหรือมีความสัมพันธสวนตัวกับบริษัทผูผลิตไฟฟาเอกชน แสดงใหเห็นวาการดําเนินการดังกลาว ไมสอดคลองกับหลักธรรมาภิบาล ขาดความระมัดระวังในการบริหารงาน ตลอดจนไมมีกลยุทธในการบริหารบริษัท ทา ยทีส่ ุดอาจสง ผลกระทบตอราคาคา ไฟฟาทอ่ี าจเพ่ิมข้ึนในป 2019-2022 โดยประชาชนกลายเปน ผแู บกรับภาระ ขอ เสนอแนะของ สตง. สาธารณรัฐลตั เวีย สตง.สาธารณรัฐลัตเวีย เสนอแนะใหสภาเมืองเดากัฟปลสและบริษัทรวมทุนฯ ดําเนินการดังนี้ (1) วางแผน การดําเนินกจิ กรรมและวางแผนการพฒั นาโครงการใหชัดเจน (2) สภาเมือง ฯ ตอ งกาํ กบั ดูแลการดําเนินงานของบริษัท รวมทุนฯ ใหเปนไปตามแผนและเปาหมายท่กี าํ หนด พรอมกับทบทวนโครงสรางตนทนุ คาใชจา ย เพื่อใหการดาํ เนนิ การ โครงการเกิดความคุมคา การใชจายเปนไปอยางมีประสิทธิภาพประสิทธิผล (3) สภาเมือง ฯ ตองกําหนดมาตรการ ลดความเส่ียงตอการไมปฏิบัติตามมาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรมและการขัดกันของผลประโยชนของสมาชิกสภา และบริษัทรว มทุนฯ ตลอดจนกาํ กับดูแลบริษทั รวมทุนฯ ใหป ฏบิ ัติตามกฎหมาย ระเบยี บ ขอบงั คบั ที่เกี่ยวของอยางเครงครดั

11 เราเรียนรูอ ะไรจากรายงานการตรวจสอบฉบบั นี้ รายงานการตรวจสอบฉบับนี้ นับเปนกรณีศึกษาที่นาสนใจในการตรวจสอบการบริหารจัดการสาธารณูปโภค พ้ืนฐานดานพลังงาน ที่แสดงใหเห็นถึงความเสี่ยงตอการใชจายเงินหรือการใชประโยชน ไมเปนไปตามวัตถุประสงค ไมป ระหยดั ไมเ กดิ ผลสัมฤทธิ์ ไมม ีประสิทธิภาพประสิทธผิ ล ไมเ กดิ ความคมุ คา และเสี่ยงตอ การทุจรติ ทอี่ าจจะเกิดขน้ึ ได ในโครงการลักษณะดงั กลาว โดยการหลกี เลี่ยงการปฏบิ ัตติ ามกฎหมาย ระเบยี บ ขอบังคบั ทเ่ี ก่ยี วขอ ง เพอ่ื เอ้ือประโยชน ใหกับผูผลิตไฟฟาเอกชนบางรายในการเขามาแสวงหาผลประโยชนในกิจการดานพลังงาน ซ่ึงมีเงินลงทุนมหาศาล และทายที่สุดผลกระทบยอมตกแกประชาชนที่ตองเปนฝายแบกรับภาระคาใชจายทางดานพลังงานท่ีเพ่ิมขึ้น โดยไมมที างเลอื กน่ันเอง ดังน้ัน ในอนาคต การตรวจสอบดานการผลติ พลังงาน ผูตรวจสอบตองคํานึงถึงเปาหมายในการจัดตงั้ บริษทั รวมทุน เปนอันดับแรก เพ่ือวางเปนเกณฑการตรวจสอบวาการจัดต้ังนั้นบรรลุเปาหมายและวัตถุประสงคหรือไม เชนเดียวกัน การตรวจสอบการวางมาตรการที่ดีในการควบคุม เพื่อใหการปฏิบัติบรรลุเปาหมายนับเปนสิ่งจําเปน ท่ีผตู รวจสอบตองใหความสาํ คญั สตง. สาธารณรฐั ลตั เวีย หรือ State Audit Office of the Republic of Latvia กอตง้ั เมอ่ื วันที่ 2 ธันวาคม ค.ศ. 1918 ผวู าการตรวจเงนิ แผน ดิน (Auditor General) นาง Elita KRUMINA กฎหมายที่ใชตรวจสอบ STATE AUDIT OFFICE LAW ประกาศใชเม่ือ 9 มิถุนายน 2002 มีหนาที่และอํานาจตรวจสอบ การเงิน ตรวจสอบความถูกตอง และตรวจสอบการดําเนนิ งาน ทม่ี า : http://www.lrvk.gov.lv เอกสารอา งองิ Dec 22,2016 Compliance of operation of municipality joint-stock company “Daugavpils siltumtīkli” with the planned goals and requirements of regulatory enactments เขาถึงไดท่ี : http://www.lrvk.gov.lv/en/revizija/compliance-operation-municipality-joint-stock-company- daugavpils-siltumtikli-planned-goals-requirements-regulatory-enactments/

12 Academic Update บัญญตั ิ 10 ประการ ในการตอ ตานการทจุ รติ ของรฐั วิสาหกจิ นางสาวอรพรรณ ล่มิ เหรียญทอง11 1. การทจุ ริตของรัฐวสิ าหกิจ โดยทว่ั ไปการดาํ เนนิ การดานสาธารณูปโภคและโครงสรา งพ้ืนฐานของประเทศ เชน ไฟฟา ประปา การคมนาคมขนสง พลงั งาน และโทรคมนาคม เปน หนา ท่ขี องรฐั ในการดาํ เนินการภายใตรูปแบบรัฐวิสาหกจิ (State-Owned Enterprise) นโยบายการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ นิยมใชรูปแบบคณะกรรมการ (Board) มากําหนดนโยบาย กํากับดูแล กิจการ รวมถงึ ตัดสนิ ใจในเรอื่ งสําคัญ ดว ยเหตุนีจ้ งึ ทําใหรัฐวิสาหกิจกลายเปน ชองทางหนึง่ ในการเขา มาแสวงหาประโยชน ของกลมุ การเมอื ง กลมุ ผลประโยชนตา ง ๆ เมอื่ รัฐวิสาหกจิ มคี วามเก่ียวขอ งกบั อํานาจรัฐ เจา หนา ท่ีรัฐ และสินทรพั ยมูลคา มหาศาลของประเทศ จงึ ไมแ ปลกที่ เราจะไดยินเร่ืองทุจริตคอรรัปชันในกระบวนการจัดซ้ือจัดจางของรัฐวิสาหกิจอยูเสมอ เรื่องผลประโยชนทับซอนของ เจาหนาที่รัฐวิสาหกิจที่ใชอํานาจของตนในการเขาทําสัญญา รวมถึงนักการเมืองนําเงินรายไดรัฐวิสาหกิจไปใชเพื่อ ผลประโยชนส วนตน ยกตัวอยางบริษัทน้ํามันแหงชาติบราซิลหรือ Petrobas ซ่ึงเปนรัฐวิสาหกิจขนาดใหญประสบปญหาทุจริตมา ยาวนาน โดยผูบรหิ าร Petrobas ถูกตั้งขอหารบั สินบนจากบรษิ ัทขุดเจาะนํ้ามันของเอกชน กอใหเกิดความเสยี หายตอ เศรษฐกจิ บราซิลและกระทบความเชอื่ ม่นั ในองคกรเปนอยางมาก นอกจากนี้ แมแ ตป ระเทศทีไ่ ดช ื่อวา โปรง ใสอยา งนอรเ วย ยงั มีขาวเรอ่ื งผบู รหิ าร Telia บริษทั สื่อสารโทรคมนาคม ยกั ษใ หญท่ีติดสนิ บนการประกอบธรุ กจิ ในอซุ เบกิสถานจนตอ งเสียคา ปรบั สงู ถึง 966 ลา นดอลลารสหรฐั 12 ท้ังน้ี การที่รัฐวิสาหกิจมรี ฐั เปน เจาของควบคุมกาํ กบั ดูแลการดําเนินกจิ การ ทําใหรฐั ตองแบงแยกหนาท่ีใหชัดเจน ระหวางหนาที่การเปนเจาของรัฐวิสาหกิจกับหนาที่อ่ืนของรัฐที่อาจกอใหเกิดผลกระทบหรือมีอิทธิพลตอการดําเนิน กิจการของรัฐวิสาหกิจได ตามหลักการแบงแยกอํานาจ (Separation of Powers) ไดขยายความนิยามการเปน เจา ของรัฐวสิ าหกจิ และสรา งความโปรง ใสใหเกดิ ขน้ึ ในการดําเนินงานของรฐั วสิ าหกิจ ดังนั้น เพื่อสรางความโปรงใส กระบวนการตรวจสอบตองเร่ิมข้ึนจากภายในองคกร เร่ิมตนจากกระบวนการ ตรวจสอบภายในรัฐวิสาหกิจโดยหนวยตรวจสอบภายใน (Internal Audit) ซ่ึงทําหนาที่ตรวจสอบและรายงานผลให คณะกรรมการบริหารรฐั วสิ าหกจิ และคณะกรรมการตรวจสอบภายในหรอื หนวยงานที่มรี ะดบั เทียบเทา ทราบ ซงึ่ รายงาน 11 นักวิชาการตรวจเงินแผน ดนิ ชํานาญการ กลุมวชิ าการ สํานกั ตางประเทศ 12 https://www.transparency.org/news/feature/how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprises

13 ของหนวยตรวจสอบภายในประกอบดวยขอ มูลสถานภาพทางการเงินของรฐั วสิ าหกิจ รายงานผลทางการเงนิ ตอ สาธารณชน ทงั้ นี้ คณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกจิ ตอ งรับผดิ ชอบการสรา งความซอ่ื สตั ยส จุ รติ ของระบบการตรวจสอบดวย 2. การตอตา นการทุจริตของรฐั วสิ าหกิจ : บทบาทของ OECD และ TI องคการเพ่ือความรวมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organization for Economic Co-operation and Development หรือ OECD) ไดจัดทําประมวลจริยธรรม (Codes of Conduct) ขึ้นสําหรับรัฐวิสาหกิจ เพ่ือใชกํากับ ดูแลจริยธรรมของบคุ ลากรในองคกร เชน การหามใหหรอื รับสนิ บนหรอื สิง่ ของในลกั ษณะเชนเดียวกับสินบน การวาง แนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการขัดกันแหงผลประโยชน (Conflict of Interest) การกําชับบุคลากรในองคกรตระหนักรูถงึ ความสําคัญของประมวลจริยธรรมและนโยบาย ตอตา นการทจุ ริต เปน ตน ขณะ เ ดี ย วกั น อ ง ค ก า ร ควา ม โป รงใสสากล (Transparency International หรือ TI) ไดกําหนด หลักการตอตานการทุจริตสําหรับรัฐวิสาหกิจและ บริษัทเอกชนไว 10 ประการ13 ท่ีสนับสนุนให รัฐวิสาหกิจสรางหรือกําหนดมาตรฐานดานความ ซื่อสัตยโ ปรงใส โดยหลกั 10 ประการ ไดแก หลักการท่ี 1 ปฏิบัติงานอยางมีมาตรฐานทาง จริยธรรมและความซื่อสตั ย หลักการที่ 2 สรางแนวปฏิบัติในการบริหารจัดการ ท่ีดีและมีการควบคุมดูแลแผนงานตอตานการทุจริต ในองคกร หลักการท่ี 3 สามารถตรวจสอบได ใหความเชื่อมนั่ แ ก ผู มี ส ว น ไ ด เ สี ย ผ า น ร า ย ง า น ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ที่ เผยแพรตอสาธารณชน หลักการท่ี 4 วางนโยบายและกระบวนการสนบั สนนุ ทรัพยากรบคุ คลในแผนงานการตอตานการทจุ รติ บญั ญัติ 10 ประการ ในการตอ ตา นทุจริตของรัฐวสิ าหกจิ หลักการที่ 5 แนวทางการตอตานการทุจริตท่ีมี พืน้ ฐานมาจากการประเมินความเสยี่ ง ที่มา: https://www.transparency.org/news/feature/ how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprises 13 ผสู นใจสามารถศึกษาเพ่มิ เตมิ ในหลกั การแตละขอไดใ นเอกสารวิชาการชุด 10 Anti-Corruption Principles for State-Owned Enterprises จากเวบ็ ไซต http://files.transparency.org/content/download/2162/13663/file/2017_SOE_Principles_Report_EN.pdf

14 หลกั การที่ 6 นํานโยบายมาดาํ เนนิ การแกป ญ หาความเส่ียงในการเกดิ ทุจรติ ใหเกดิ ผลในทางปฏิบตั ิ หลักการท่ี 7 บริหารจดั การความสมั พนั ธก ับบุคคลหรอื องคก รภายนอก เพื่อสรางความมั่นใจวาบุคคลหรอื องคกร นนั้ จะปฏบิ ัตติ ามมาตรฐานการตอตา นการทจุ ริต หลักการท่ี 8 ใชการสอ่ื สารและฝก อบรมเพอื่ พฒั นาองคความรเู กยี่ วกับการตอตานการทุจรติ ในรฐั วิสาหกจิ หลกั การที่ 9 สรางชอ งทางใหคําปรึกษาและชองทางการเปดเผยขอ มลู การทุจรติ ในองคกรที่มีความปลอดภัยและ สามารถเขาถึงไดงาย หลักการท่ี 10 ตดิ ตาม ประเมิน และพัฒนาปรบั ปรงุ การนาํ แผนการตอ ตา นการทุจรติ ไปปฏิบตั จิ ริงอยางตอเน่ือง ประเทศที่ปฏิบัติตามหลักการตอตานการทุจริตในรฐั วิสาหกิจและไดผลในทางปฏิบัติ เชน โครเอเชีย ท้ังน้ีตาม รายงานขององคการวาดวยความมั่นคงและความรวมมือในยุโรป (Organization for Security and Cooperation in Europe หรือ OSCE) พบวา พนักงานรัฐวิสาหกิจของโครเอเชียไดรับการฝกอบรมเก่ียวกับจริยธรรม การตอตานการ ทุจริต การบรหิ ารจดั การดา นการเงนิ กระบวนการควบคมุ ภายใน และการ เจาหนาท่ีสารสนเทศ (Information Officer) จัดซื้อจัดจาง ขณะเดียวกัน 95% ของรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไดแตงต้ัง มีหนาที่ดูแลจัดการขอมูล วิเคราะห พัฒนาและ คณะกรรมการควบคุมกํากับดูแลเพื่อทําหนาท่ีตรวจสอบการทุจริตภายใน ปรับปรุงระบบเครือขายภายในองคกร และ องคกร 92% แตง ตั้งคณะกรรมการจริยธรรม และอกี 91% แตงต้งั เจา หนา ท่ี ดําเนินการอยางอ่ืนที่เก่ียวของกับเทคโนโลยี สารสนเทศ (Information Officers) ทําหนาทีด่ ูแล วิเคราะหข อมลู จัดการ สารสนเทศ ระบบเครือขายภายในองคกร ความกาวหนาเหลาน้ีชวยเสริมสรางความ ที่มา: https://www.gotoknow.org/posts/285423 โปรง ใส ความซ่อื สตั ยสุจริต และความรับผิดชอบใหก บั รัฐวสิ าหกจิ ของโครเอเชยี ไดเปนอยา งดี14 ตัวอยางความสาํ เร็จอกี ประเทศ คือ สเปน ที่ตรากฎหมายโดยมเี จตนารมณเพ่ือปองกนั ผลประโยชนทับซอ นของ ผบู รหิ ารและผูจ ัดการของรัฐวสิ าหกจิ หลกั การสาํ คัญ เชน กําหนดใหผูบรหิ ารเขาทํางานเต็มเวลา หา มผูบรหิ ารถอื หุนใน รัฐวิสาหกิจและบรษิ ัทในเครอื ของรฐั วสิ าหกจิ นัน้ รวมถึงกาํ หนดหลักการเปด เผยขอมลู สนิ ทรพั ยทางการเงินและสินทรพั ย ของรัฐวิสาหกิจโดยผูบริหารระดับสูง เปลี่ยนแปลงจํานวนผูบริหารและผูจัดการภายในรัฐวิสาหกิจใหนอยลง ทําให คณะกรรมการบรหิ ารมีจาํ นวนลดลง มคี วามคลอ งตวั และทํางานไดอยางมปี ระสทิ ธิภาพมากยง่ิ ขึ้น15 เชนเดียวกันกับรัฐวิสาหกิจของประเทศอินเดียท่ีลงนามในขอตกลงคุณธรรม (Integrity Pacts)16 กับองคการ ความโปรงใสแหง ประเทศอนิ เดยี (Transparency International India) เพื่อจัดทาํ สญั ญาของรฐั ซงึ่ ขอ ตกลงคณุ ธรรมน้ี มจี ดุ มุง หมายประการสาํ คญั คือ การลดโอกาสการทจุ รติ ในกระบวนการจัดซอ้ื จดั จาง ขอตกลงนีช้ วยใหก ารจดั ซอื้ จดั จาง ภาครัฐหรือองคก รในกํากบั ดูแลของรัฐหรอื องคกรที่ประกอบกจิ การแทนรฐั สามารถปอ งกนั การทจุ รติ ได 14 OSCE 2012. 20th OSCE Economic and Environmental Forum Second Preparatory Meeting: Integrity, Accountability and Transparency in State Owned Enterprises in Croatia 15 OECD 2011. State-Owned Enterprise Governance Reform: An Inventory of Recent Change 16 ผูส นใจสามารถศกึ ษาเพิ่มเตมิ ไดจาก ขวัญจุฑา วราดศิ ัย (2558). การนาํ ขอ ตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) มาใชเพอ่ื ปองกันการทุจริตในการจดั ซ้ือจดั จา ง ภาครฐั ของประเทศไทย (วทิ ยานพิ นธนิตศิ าสตรมหาบณั ฑติ ). จฬุ าลงกรณม หาวทิ ยาลยั

15 ขอตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) คือ ขอตกลงท่ีเปน ผลสําเร็จทเ่ี ปน รปู ธรรมของขอตกลงคณุ ธรรมในอินเดีย เกิดขึ้น ลายลกั ษณอักษร ในการจดั ซือ้ จัดจา ง วา จะไมกระทําการใด ๆ เมอ่ื ป ค.ศ. 2014 เมอ่ื รฐั บาลอินเดยี ยกเลิกสัญญาที่มีมูลคา สูงถึง 556 ท่สี อไปในทางทจุ ริต เชน ไมเรียกรับเงนิ สินบนหรอื ผลประโยชน ลานยูโร กับบริษัท AgustaWestland ผูผลิตเฮลิคอปเตอรสัญชาติ อื่นใด และจะปฏิบัติหนาท่ีของตนดวยความซ่ือสัตย สุจริต แองโกล-อิตาเลียน เนื่องจากบริษัทดังกลาวถูกกลาวหาวาใหสินบน โปรงใสและเปนธรรม ขอตกลงคุณธรรมจึงเปนการลงนาม แกเจาหนาทีข่ องรัฐ เชนเดียวกับรฐั มนตรีวาการกระทรวงเกษตรของ 3 ฝา ยรว มกนั ไดแ ก อินเดียไดข นึ้ บัญชดี ําบรษิ ทั สญั ชาตอิ เมรกิ ันเปนระยะเวลา 5 ป เพราะ บริษทั น้ถี กู กลา วหาวาใหส ินบนแกเ จาหนา ที่ของรฐั 1) หนว ยงานภาครฐั 2) หนว ยงานภาคเอกชนท่ีสนใจเขา มาเปนผเู สนอราคา จะเห็นไดวา ขอตกลงคุณธรรมเปนเครื่องมือท่ีกําหนด หรอื เสนองานกบั ภาครฐั บทลงโทษกับบริษัทตางชาติเมื่อมีการตรวจสอบพบการกระทํา 3) ภาคประชาสังคม คือ ผสู ังเกตการณ (Observer) อันเปนการทุจริตเกิดขึ้นในการดําเนินกระบวนการจัดซ้ือจัดจางกับ โดยยอมรับใหมบี ุคคลท่สี ามทมี่ าจากภาคประชาสังคม เขามามีสวนรวมเปนผูสังเกตการณในกระบวนการจัดซ้ือ จดั จางนน้ั ๆ ตง้ั แตก ารจดั ทาํ รางขอบเขตของงาน (Terms of Reference : TOR) จนถงึ สนิ้ สุดสญั ญา ทมี่ า: องคกรตอ ตา นคอรรัปชัน (ประเทศไทย) หนว ยงานของรฐั หรอื รัฐวสิ าหกิจ อีกตัวอยางความสําเร็จเกิดข้ึนกับรัฐวิสาหกิจของประเทศ รัสเซียที่จัดทําระเบียบขอบังคับในการทําสัญญาจัดซื้อและจางเหมาบริการ และกําหนดหลักเกณฑใหหนวยงานรัฐ และรัฐวิสาหกิจรายงานเกี่ยวกับทุกสัญญาของรัฐท่ีมีมูลคาเกิน 2,500 ยูโร โดยตั้งแตป ค.ศ. 2009 โดยองคกรความ โปรงใสประเทศรสั เซยี (Transparency International Russia) เขามามีสวนรวมในการตรวจสอบรูปแบบการจัดซื้อจัดจาง ของรัฐวิสาหกิจดว ย 3. เราเรียนรูอะไรจากเรื่องน้ี ปจจบุ ันมีรฐั วิสาหกิจหลายแหงไดป ระกาศนโยบายการปองกันและตอ ตา นการทจุ รติ คอรรัปชนั (Anti-Corruption Policy) โดยนโยบายดังกลาวมีวัตถุประสงคเพื่อใหการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจมีธรรมาภิบาลเปนองคกรโปรงใส ตรวจสอบได ปราศจากการทจุ รติ อยางเปนรปู ธรรม ซ่ึงนโยบายจะกาํ หนดแนวทางใหผบู ริหารและพนักงานรฐั วสิ าหกิจ ถือปฏิบัติ เชน ไมเขาไปเก่ียวของและไมกระทําการใด ๆ ที่แสดงเจตนาวาเปนการทุจริตคอรรัปชัน เพ่ือใหไดมา ซ่งึ ผลประโยชนแ กองคกร ตนเอง หรือผูท ่เี ก่ยี วขอ งในทุกรปู แบบ ทัง้ โดยทางตรงและทางออ ม17 ในฐานะองคกรตรวจสอบ สํานักงานการตรวจเงินแผนดินสามารถใหค ําแนะนําและขอเสนอแนะกับรัฐวิสาหกิจ ในการนําหลักการทั้ง 10 ขอของ TI มาวางรากฐานการสรางความโปรงใส ตรวจสอบได และมีระบบการกํากับดูแล ทรี่ ดั กมุ ลดโอกาสหรือความเสย่ี งที่จะเกดิ การทุจรติ ทั้งนี้ การตรวจสอบการดําเนินงานหรือการตรวจสอบการจดั ซอ้ื จัดจาง หนวยงานรัฐวิสาหกจิ สามารถนาํ บัญญตั ิ 10 ประการน้ีไปวางเปนเกณฑการตรวจสอบได (Criteria) เน่ืองจากเปนแนวปฏิบตั ิที่ดี และสามารถนํามาใชวิเคราะห สภาพขอเท็จจริง (Condition) ที่เกดิ ข้นึ กับการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจไดเชน กนั 17 ผูสนใจโปรดดู ประกาศการประปานครหลวง เรอื่ ง นโยบายการปองกนั และตอตานการทจุ รติ คอรรปั ชนั (Anti-Corruption Policy)

16 เอกสารอา งอิง PREVENTING CORRUPTION IN STATE-OWNED ENTERPRISES. Retrieved from https://www.transparency.org/news/feature/how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprises Srinivasan, S. (June 2015). Anti-Corruption Compliance Mechanisms for State-Owned Enterprises. Retrieved from http://files.transparency.org/content/download/2162/ 13663/file/2017_SOE_Principles_Report_EN.pdf

17 Academic Update การใชเทคโนโลยสี ารสนเทศในการตรวจสอบสง่ิ แวดลอ ม (IT Application for Environmental Audit) ขอ สังเกตจากการประชุมสัมมนาการตรวจสอบสงิ่ แวดลอม ครัง้ ที่ 7 ของ ASOSAI นางนัญณภทั เรืองศรี18 เม่ือวันที่ 29-31 มกราคม ท่ีผานมา ประเทศไทยเปนเจาภาพจัดสัมมนาการตรวจสอบส่ิงแวดลอม คร้ังที่ 7 (The 7th Seminar on Environmental Auditing) และการประชมุ ของคณะทาํ งานการตรวจสอบสิง่ แวดลอม ครัง้ ท่ี 6 (6th Working Meeting of ASOSAI WGEA) ซึ่งจดั ข้ึนท่ี อทุ ยานแหง ชาตเิ ขาใหญ จงั หวัดนครราชสีมา การประชุมคร้ังน้ีมีประเทศเขารวมจํานวน 24 ประเทศ ภายใตหัวขอหลักเรื่องการใชเทคโนโลยีสารสนเทศ ในการตรวจสอบสิ่งแวดลอ ม พรอมท้งั นําเสนอผลงานการตรวจสอบดา นสิ่งแวดลอมของประเทศสมาชกิ ทาํ ความรจู กั ASOSAI WGEA Working Group Environmental Audit: ASOSAI WGEA เปนคณะทํางานดานการตรวจสอบสิ่งแวดลอม มีวัตถุประสงคเพื่อ พัฒนางานตรวจสอบสิ่งแวดลอมของ ASOSAI ตามวิสัยทัศนของ INTOSAI WGEA โดยสงเสริมใหประเทศสมาชิกตรวจสอบ ศึกษา วิจัย แลกเปลีย่ นความรู จัดอบรม สมั มนา ในงานท่เี กี่ยวของกับการตรวจสอบสิง่ แวดลอม รวมถงึ สรางเครือขายระหวางประเทศสมาชิกและผูมีสวน เกี่ยวของอ่ืน ๆ ปจจุบันสํานักงานการตรวจเงินแผนดินแหงสาธารณรัฐประชาชนจีน (National Audit Office of the People’s Republic of China : CNAO) เปนประธาน มีประเทศสมาชิก จํานวน 46 ประเทศ ไดแก อัฟกานิสถาน อารเมเนีย ออสเตรเลีย อาเซอรไบจาน บารเรน บังคลาเทศ ภูฏาน บรูไน กัมพูชา ไซปรัส จอรเจีย อินเดีย อินโดนีเซีย อิหราน อิรัก อิสราเอล ญ่ีปุน จอรแดน คารซัคสถาน เกาหลีใต คูเวต คีรกีซสถาน มาเลเซีย มัลดีฟส มอริเชียส มองโกเลีย พมา เนปาล นิวซีแลนด โอมาน สาธารณรัฐประชาชนจีน ปากีสถาน ปาปวนิวกินี ฟล ปิ ปน ส การต า รัสเซยี ซาอุดอิ าระเบีย สงิ คโปร ศรลี งั กา ทาจิกิสถาน ไทย ตรุ กี สาธารณรัฐอาหรับเอมิเรตส เวียดนาม ลาว เยเมน สําหรับการสัมมนาคร้ังน้ีประเด็นหลักเกี่ยวของกับการใชเทคโนโลยีสารสนเทศในการตรวจสอบสิ่งแวดลอม (IT Application for Environmental Audit) ซ่ึงมี 5 ประเทศทเี่ ขารว มนาํ เสนอบทความวิชาการ ไดแ ก 1. Applications of Big Data Technology in Resource and Environmental Audit โดย สตง.จีน (CNAO) 2. IT Application in Environmental Audit โดย สตง.อนิ เดีย (CAG) 3. Implementation of Mobile Geospatial Technology โดย สตง.อนิ โดนเี ซยี (BPK) 4. IT Application in Environmental Audit – Audit on Hazardous Waste Management โดย สตง.เกาหลใี ต (BAI) 5. Theme of IT Application in Environmental Audit โดย สตง.มาเลเซีย (NADM) 18 นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผน ดินปฏิบตั ิการ กลมุ วิชาการ สํานกั ตางประเทศ

18 1. Applications of Big Data Technology in Resource and Environmental Audit องคกรตรวจเงินแผนดินแหง สาธารณรัฐประชาชนจีน (National Audit Office of the People’s Republic of China : CNAO) นําเสนอการใช IT Application ใน 3 แงม ุม ไดแ ก (1) การพัฒนาการประมวลผลขอ มลู (2) ประโยชน ของ Big Data ในการแกปญ หาทเ่ี กิดข้ึนในการทํางานตรวจสอบ และ (3) การใช Big Data ในการตรวจสอบสง่ิ แวดลอม (1) การพัฒนาการประมวลผลขอมูล – CNAO ช้ีใหเห็นวา Big Data เปนตัวแปรสําคัญในการเปล่ียนรูปแบบ การประมวลผลขอมูล กลาวคือ เปล่ียนรปู แบบการประมวลผลขอมลู จากการสมุ ตัวอยา งเปน การประมวลผลขอ มูลจาก กลมุ เปาหมายทงั้ หมด เพื่อแกปญ หาขอจาํ กัดการเขาถึงขอมลู การเก็บขอ มูล และการวิเคราะหขอ มลู เปลี่ยนการใชขอมลู ทุติยภูมิเปนการประมวลผลขอมูลปฐมภูมิท้ังหมดและสามารถรายงานผลไดในทันที เพื่อใหแนใจวาผลการตรวจสอบ มคี วามถูกตอง นาเชอ่ื ถือ รวมถึงการหาความสมั พนั ธข องปจ จัยทั้งหมดแทนทกี่ ารต้งั สมมตฐิ านท่คี าดวาจะเปน (2) ประโยชนของ Big Data สามารถแกปญหาที่เกิดข้ึนในการทํางานตรวจสอบ กลาวคือ ความไมสมบูรณของ ขอมูลเกี่ยวกับที่ต้ัง ปริมาณ คุณภาพ ของแหลงทรัพยากรธรรมชาติ ทําใหผูตรวจสอบไมสามารถระบปุ ญหาทีเ่ กิดขน้ึ ได ในขณะที่ Big data มีขอมูลภูมิศาสตรเ ชิงลึก ระบุแผนที่ พิกัด ขอมูลการเฝา ระวังอัตโนมัติ รวมถึงขอมูลอน่ื ทเี่ ก่ียวของ ชวยใหผูตรวจสอบนําขอมูลไปวิเคราะหสาเหตุของปญหา เพ่ือนําไปแกไข รวมถึงสามารถประมวลผลขอมูล หลายหนวยงานท่มี ีความเก่ยี วขอ งกันเพื่อใหไ ดผลการตรวจสอบทถ่ี กู ตอง แมน ยาํ (3) การใช Big Data ในการตรวจสอบสิ่งแวดลอม - CNAO สรางฐานขอมูลสําหรับ Big Data เพ่ือตรวจสอบ ส่ิงแวดลอมและพัฒนาการตรวจสอบ โดยสรางแหลงรวบรวมขอมูลดานสิ่งแวดลอม ทั้งเร่ืองที่ดิน เหมืองแร น้ํา ปาไม ทุงหญา ทะเล และแหลงทรัพยากรธรรมชาติอ่ืน ๆ พรอมท้ังระบุผูรับผิดชอบ รวบรวมขอมูลทางภูมิศาสตรท่ีไดจาก การสาํ รวจและระบพุ ิกัดภูมศิ าสตรท างอากาศ 2. IT Application in Environmental Audit องคกรตรวจเงินแผนดินอินเดีย (The office of Comptroller and Tableau เปนโปรแกรมสําหรับวิเคราะห Auditor General of India : CAG) ใชโปรแกรม EXCEL รวบรวม ประมวลผล ขอมลู ชวยใหผใู ชง านมีความเขาใจในขอมูล ขอมูลปฐมภูมิที่รวบรวมได ในรูปแบบแผนภาพและกราฟ ตัวอยางเชน มากขึ้น รวมถึงผูใชงานสามารถนําขอมูล การศึกษาคุณภาพนํ้า CAG บันทึกขอมูลตัวอยางน้ํา คามาตรฐาน และ ที่มีอยูมาวิเคราะหและแสดงผลอยางมี วิเคราะหความเบี่ยงเบนโดยใช โปรแกรม EXCEL ในสวนของขอมูลท่ีมี ประสิทธิภาพ Tableau สามารถนําขอมูล ความซับซอน CAG ใช Tableau วิเคราะหและประมวลผลออกมาในรูป ที่มีอยูมาสรางเปน Visualization และ Visualization นอกจากนั้น ยังใชการสํารวจระยะไกล (Remote sensing) Dashboard ประเมนิ พ้นื ทที่ ีต่ องการตรวจสอบ รวมถึงใชเ ทคโนโลยกี ารสะกดรอยตามขอมลู โดยการระบพุ ิกัด (Geo-tagging) และใช Crowd Sourcing Application ระดมความเหน็ แจงขา ว จากประชาชนทั่วไป

19 3. Implementation of Mobile Geospatial Technology Survey 123 for ArcGIS คือ โปรแกรมท่ีใชในการ องคกรตรวจเงินแผนดินอินโดนีเซีย (The Audit Board of สํารวจและเก็บรวบรวมขอมูล ในฟอรมที่เรียบรอย the Republic of Indonesia : BPK) นําเสนอผลการตรวจสอบ เ ป น ศู น ย ก ล า ง ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ร ะ บ บ ส า ร ส น เ ท ศ การดําเนินงานการพัฒนาศูนยบริการสาธารณสุข (Puskesmas) ภูมิศาสตร (GIS) โดยมีบัญชีผูใช ArcGIS เพ่ือเขาสู บริเวณชายฝง ตะวันออกของอินโดนีเซีย BPK ใช ระบบสารสนเทศ ระบบในการตรวจสอบและดาวนโหลดแบบฟอรมตาง ๆ ทางภูมิศาสตร (Geographical Information System : GIS) เปน ท่สี ามารถใชงานไดหลายคนในการเก็บรวบรวมขอมูล เคร่อื งมือตรวจสอบพ้นื ท่ี และใช Survey123 for ArcGIS รวบรวม โปรแกรมนี้สามารถทํางานไดขณะเช่ือมตอและไมมี ขอมูลในรูปแบบสอบถาม แสดงผลเก่ียวกับความพึงพอใจใน การเชอื่ ตอ อนิ เทอรเ นต็ ศูนยบ ริการสาธารณสุข BPK ช้ีใหเห็นขอดีของ Survey123 for ArcGIS วาเปนเครื่องมือที่งายตอการปฏิบัติการ ผูถูกสํารวจสามารถกรอก ขอ มลู ในแอพพลเิ คชั่นท่ีตดิ ตง้ั ในโทรศัพทและขอมลู ท้ังหมดจะสงไปท่ี BPK เพ่อื ประมวลผล ขอ มลู ท่ไี ดร บั จึงเปนขอ มูลเชงิ พน้ื ท่ี มีความถูกตอง แมนยํา และที่สาํ คัญท่สี ดุ คือ ความปลอดภยั ของขอ มลู 4. IT Application in Environmental Audit – Audit on Hazardous Waste Management องคกรตรวจเงินแผนดินเกาหลีใต (The Board of Audit and Inspection of Korea : BAI) นําเสนอผล การตรวจสอบการบริหารจัดการของเสียอนั ตรายของกระทรวงสงิ่ แวดลอมเกาหลี (The Ministry of Environment of Republic of Korea : MOE) โดยมีวัตถุประสงคเพื่อตรวจสอบกระบวนการบริหารจัดการของเสียอันตราย เริ่มต้ังแต (1) การท้ิงของเสยี (2) การจัดเก็บ (3) การขนสง และ (4) การบําบัดของเสีย ซ่ึงอยูในความรับผิดชอบของ MOE ทัง้ น้ี MOE ใชระบบฐานขอมูลการบริหารจัดการ ท่ีเรียกวา “Allbaro System” วิเคราะหขอมูล สถิติตาง ๆ และนโยบาย ท่ีเกยี่ วของ รวมกบั สถาบันวจิ ยั ส่งิ แวดลอ มแหงชาติ (National Institute of Environmental Research : NIER) ในข้ันตอนการตรวจสอบ BAI ไดรวบรวมขอมูลจาก Allbaro System NIER และเอกสารจากหนวยงานท่ีเกยี่ วขอ ง ขอมลู จากผเู ช่ียวชาญการประเมนิ คุณภาพสิง่ แวดลอ ม รวมถงึ กลุมตวั อยา งของเสยี ทไ่ี ดจากภาคสนาม เพ่อื นําไปวิเคราะห และสรปุ ออกมาเปนผลการตรวจสอบ โดยปญหาทพี่ บคือ ขอมูลที่รวบรวมไดน้นั มีจาํ นวนมากและมาจากหลายสว นงาน ทําใหเพิ่มระยะเวลาตรวจสอบ BAI จึงใชระบบวิเคราะหขอมูล (BARRON System) เขามาจัดการปญหาดังกลาว ระบบไดประมวลผลโดยนําขอมูลที่รวบรวมมาทั้งหมดเปรียบเทียบกับสมมติฐานที่ต้ังไว นอกจากนี้ BAI ยังใช ระบบปฏิบัติการ “BEST” รวบรวมเอกสาร หลักฐาน ทั้งหมดในรูปแบบอิเล็กทรอนิกส ครอบคลุมทุกขั้นตอนจนถึง การติดตามผล

20 5. Theme of IT Application in Environmental Audit องคกรตรวจเงินแผนดินมาเลเซีย (The National Audit Department of Malaysia : NADM) นําระบบ สารสนเทศเพือ่ การตรวจสอบทางภูมศิ าสตรม าใชตรวจสอบส่งิ แวดลอม ประกอบดว ย (1) การสํารวจระยะไกล (Remote sensing : RS) (2) ระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร (Geographical Information System : GIS) (3) ระบบกําหนด ตําแหนง (Global Positioning System : GPS) และ (4) เทคโนโลยกี ารตดิ ตอสือ่ สาร (Information Communication Technology : ICT) NADM ยกตัวอยางการตรวจสอบโครงการปองกันการกัดเซาะชายฝงและการขุดปากแมน้ํา ตรวจสอบและติดตามผลโดยใชภาพถายทางอากาศเปรียบเทียบสภาพชายฝงในแตละระยะการดําเนินการ เพ่ือใหได ขอมูลที่รวดเรว็ และเปน หลักฐานทเ่ี ชื่อถอื ได เราเรียนรูอ ะไรจากการสมั มนาครั้งนี้ องคกรตรวจเงินแผนดินแตละประเทศเหน็ ถึงความสาํ คัญของการตรวจสอบสิ่งแวดลอมจึงจดั ต้ังคณะทํางานเพ่อื พฒั นางานตรวจสอบดานสิง่ แวดลอ ม นอกจากน้ียงั เล็งเหน็ ประโยชนข องการนาํ เทคโนโลยีสารสนเทศมาปรบั ปรุงขีดจาํ กดั ของการตรวจสอบแบบเดมิ และเพ่มิ ประสทิ ธภิ าพงานตรวจสอบ นําไปสกู ารพฒั นาเทคโนโลยเี พ่อื ตอบโจทยป ญหาท่เี กดิ ขน้ึ การแบงปนเรื่อง IT Application มาใชตรวจสอบสิ่งแวดลอมของแตละประเทศนับเปนการเปดมุมมองใหม ๆ และเปนแรงกระตนุ ใหเ รากลบั มาทบทวนและเห็นประโยชนของการใช IT Application มากขน้ึ ในปจจุบันสํานักงานการตรวจเงินแผนดินเรม่ิ นาํ IT Application มาใชในการตรวจสอบบา งแลว อยางไรก็ตาม การตรวจสอบยังตองพัฒนาอยางตอเน่ืองทั้งในแงบุคลากร ความรู และอุปกรณการทํางานตรวจสอบเพื่อรองรับ การเปล่ียนแปลงของยุคดิจิทัลในอนาคต สําหรับในการตรวจสอบการดําเนินงานท่ีมีการสาํ รวจและจัดเก็บขอมลู นอก สถานที่ ควรมีการศึกษาและใชโปรแกรม Survey123 for ArcGIS เพื่อประโยชนใ นการรวบรวมขอมลู ที่ถูกตอง แมนยํา และประมวลผลขอมลู ไดร วดเร็วยง่ิ ขึ้น โดยทดลองใชฟรีไดท่ี http://survey123.arcgis.com เอกสารอา งอิง China, A. (2018). Applications of Big Data Technology in Resource and Environmental Audit .China India . (2018). IT Application in Environmental Audit .India Indonesia . (2018). Implementation of Mobile Geospatial Technology . Indonesia Korea . (2018). IT Application in Environmental Audit – Audit on Hazardous Waste Management . Korea Malaysia . (2018). Theme of IT Application in Environmental Audit. Malaysia

21 Academic Update การบรรลเุ ปาหมาย SDGs โดยนําเทคโนโลยมี าใชจดั การระบบการนาํ เขา ขอมลู ผานการมสี วนรวมของภาคประชาชน นางสาวภทั รารวีย ภาวพทุ ธสิ์ กุล19 1. พฒั นาการในลกั ษณะงานตรวจสอบระดบั สากล ในอดีต หากพูดถึงการตรวจเงินแผนดิน ส่ิงที่นึกถึง คงจะมเี พียงบทบาทของ \"เจาหนาทต่ี รวจสอบ\" และ \"หนว ยรบั ตรวจ\" เทาน้ัน แตภายหลังจากการประชุมวิชาการรวมระหวางองคการ สหประชาชาตแิ ละองคก ารสถาบนั การตรวจสอบสูงสดุ (UN/INTOSAI Symposium) ครั้งที่ 21 และ 2220 ขอสรปุ สาํ คญั คอื INTOSAI และ อ ง ค ก า ร ส ห ป ร ะ ชา ชา ติ มุ ง เ น น ค ว า ม สั ม พั น ธ ร ะ ห ว า ง ส ถ า บั น การตรวจสอบกับภาคประชาชนมากข้ึน ไมวาจะเปนการกําหนด แนวปฏิบัติท่ีมีประสิทธิภาพสําหรับการรวมมือระหวาง องคกรตรวจเงินแผนดิน (Supreme Audit Institutions - SAIs) และภาคประชาชน เพื่อเพิ่มความรับผดิ ชอบตอ สาธารณะ หรือประเด็นเร่อื งความเส่ียงกับการมีสว นรว มของภาคประชาชน ในกระบวนการตรวจสอบขององคกรตรวจเงินแผนดิน รวมถึง ISSAI 2121 ท่ีกําหนดใหองคกรตรวจเงินแผนดินมีหนาท่ี เปดเผยขอ มูลตอผูมสี ว นไดเสียและสาธารณชนอกี ดวย อาจกลา วไดวา นบั ตัง้ แต ค.ศ. 2013 เปน ตนมา มมุ มองการตรวจเงนิ แผนดินเรมิ่ ปรับเปลย่ี นแนวทางใหเ ช่อื มโยงกบั ภาคประชาชนมากข้ึน ไมจํากัดเพียงการรับรูขาวสารจากสถาบันการตรวจสอบเทาน้ัน หากยังเปดโอกาสให ภาคประชาชนเขามามีสวนรว มในกระบวนการตรวจเงินแผนดินมากขึ้น (Citizen Participation in public sector audit) ทําใหประชาชนเกิดความเขาใจและตระหนักถึงความสําคัญของการใชจายเงินแผนดิน ซึ่งนําไปสูการตอตาน การทุจรติ ของภาคประชาชน ในปจจุบันความเชื่อมโยงระหวางองคกรตรวจเงนิ แผนดินกับภาคประชาชนมีความชัดเจนและเปนรูปธรรมมากขึ้น เนื่องมาจากความกาวหนาทางเทคโนโลยี การพัฒนาจากยุคอนาลอ็ ก (Analog) เขาสูยุคดิจิทัล (Digital) หรือที่เราเรียกวา การปฏิวัติดิจิทัล (Digital Revolution) สงผลใหชองทางการสื่อสารมีประสิทธิภาพมากย่ิงขึ้น โดยมีชองทางการสื่อสาร สูสาธารณะผานระบบอนิ เทอรเ นต็ (Internet) และสือ่ สังคมออนไลน (Social Media) ในป 2015 องคการสหประชาชาติไดประกาศเปา หมายการพฒั นาภายใตเ ปาหมายการพฒั นาอยางยงั่ ยนื (Sustainable Development Goals หรือ SDGs) เพื่อเปนกรอบการกําหนดแนวทางการพัฒนา ซึ่งสงผลตอทิศทางการตรวจสอบ ขององคก รตรวจเงนิ แผน ดินที่มีแนวโนมจะใหความสําคัญกบั การตรวจสอบการนาํ เปาหมายการพัฒนาอยางยั่งยนื ไปใช 19 นกั วิชาการตรวจเงนิ แผนดินปฏิบตั กิ าร กลมุ วิชาการ สาํ นักตา งประเทศ 20 The 21st UN/INTOSAI Symposium ประชมุ เม่ือ ป 2011 และ The 22nd UN/INTOSAI Symposium ประชมุ เมือ่ ป 2013 21 ISSAI ยอ มาจาก International Standards of Supreme Audit Institutions หมายถงึ มาตรฐานการตรวจเงินระหวา งประเทศ

22 ในการดําเนินนโยบายของรัฐบาล (SAI monitoring SDG implementation) โดยเห็นไดจากวาระการประชุมองคการ สถาบนั การตรวจสอบสงู สดุ ระหวางประเทศ หรอื INCOSAI22 ครั้งลาสุดในป 2016 ท่ีอาบูดาบี ซง่ึ สนบั สนนุ บทบาทขององคก ร ตรวจเงนิ แผนดิน ในการตรวจสอบติดตามความกาวหนา การดาํ เนนิ งานตามเปา หมายการพัฒนาอยางยงั่ ยืนของรฐั บาล 2. บูรณาการตรวจสอบ: ความรวมมอื ภายใตโ ครงการ Young EUROSAI (YES!) ในการประชุมเชงิ ปฏบิ ัตกิ าร Young EUROSAI (YES!) ป ค.ศ. 2017 Young EURSAI – YES! คืออะไร? ศาลบัญชีเนเธอรแลนด (Netherlands Court of Audit - NCA) ไดยก YES คอื การรวมกลมุ ของเครอื ขา ยเยาวชนองคกร ประเด็นเรื่อง \"การมีสวนรวมของภาคประชาชนในการเก็บรวบรวมขอ มูล ตรวจเงนิ แผนดิน ในกลมุ ประเทศยโุ รป โดยจัดให เพื่อวัดเปาหมายการพัฒนาอยางย่ังยืน (SDGs)\" ซึ่งมีความสําคัญตอ มีการประชุมแลกเปลี่ยนองคความรูระหวาง การตรวจสอบเปนอยางมาก ทั้งน้ี ท่ีผานมา IDI23 และ INTOSAI KSC24 องคกรตรวจเงินแผนดิน อีกท้ังยังเปดรับและ พยายามพัฒนาเคร่ืองมือและแนวทางสําหรับองคกรตรวจเงินแผนดิน สนับสนุนใหเกิดแนวความคิดในการพัฒนาท่ี ในการตรวจสอบความพรอมของการดําเนินงานตามเปาหมายการพัฒนา แตกตางออกไป Sharaka International Cooperation Program อยางยั่งยืน โดยนําไปปรับใชกับโครงการ “Sharaka International คือ โ ค รง กา รควา มรวมมือระหวางศา ลบัญชี Cooperation Program” ภายใตความรว มมือของประเทศเนเธอรแลนด เนเธ อรแ ลนด ( Netherlands Court of Audit - และกลุมประเทศ MENA25 แมวาเคร่ืองมือนี้จะประสบความสําเร็จ NCA) และสถาบนั การตรวจสอบสูงสุดอาหรบั (ARAB ในหลายประเทศ แตปญหาท่ีแทจริงไมไดเกิดจากประสิทธิภาพของ Supreme Audit Institutions – ARAB SAI) สมาชิก เครื่องมอื หากแตเ ปน “การขาดขอ มลู ทเ่ี ชื่อถอื ไดจ ากรัฐบาล” ประ กอบดว ย Algeria, Iraq, Jordan, Lebanon, Morocco, the Palestinian Territories and องคประกอบสําคัญที่ทําใหเกิดความนาเช่ือถือของขอมูลที่ใช Tunisia โ ด ย มีเปา หมา ย ในกา ร ปรั บป รุ ง ก า ร ตรวจสอบการดําเนินการตามเปาหมายการพัฒนาอยางย่ังยืน (SDGs) ดําเนินงานบริหารจัดการภาครัฐ การจัดการดาน ไดแ ก การเงนิ สาธารณะ และเพม่ิ ประสิทธิภาพ-ประสิทธิผล ของบรกิ ารสาธารณะ ทง้ั ในประเทศเนเธอรแลนดและ (1) ขอมลู ทม่ี อี ยูตองสามารถนาํ ไปใชงานได กลุมประเทศตะวันออกกลาง หรอื MENA (2) การจัดเกบ็ และวิเคราะหขอมลู ตองเปนระบบ ในขณะท่ีหลายประเทศมีฐานขอมูลภาครัฐที่สมบูรณ มีการจัดเก็บ และวิเคราะหขอมูลสถิติอยางเปนระบบ แตหลายประเทศยังขาด ความนาเชื่อถือในการจดั เกบ็ และวเิ คราะหขอ มลู ตัวอยางเชน ในขณะท่ี SDG เปาหมายท่ี 16 เปาประสงคที่ 9 ตองการจัดใหบุคคลมีความเปน ตัวตนยืนยัน เอกลกั ษณทางกฎหมายได ซง่ึ รวมถึงการออกสูติบตั รใหเ ดก็ ทุกคนครบภายใน ป ค.ศ. 2030 อยางไรก็ดี เด็กแรกเกิดจํานวนมากในประเทศกําลังพัฒนา ยังไมไดแจงเกิดอยางถูกตองตามกฎหมาย ทําใหประชากรจํานวนไมต่ํากวาหนึ่งพันลานคนขาดอัตลักษณทางกฎหมาย ทั้งน้ีการระบุตัวบุคคลสงผลโดยตรงตอ 22 INCOSAI ยอมาจาก International Congress of Supreme Audit Institutions หมายถงึ ท่ีประชมุ องคการสถาบนั การตรวจสอบสงู สดุ ระหวา งประเทศ 23 the INTOSAI Development Initiative – IDI ซง่ึ เปนสถาบนั วจิ ยั และพฒั นาของ INTOSAI 24 INTOSAI Knowledge Sharing Committee – KSC หรอื คณะกรรมการแบง ปนความรขู อง INTOSAI 25 The Middle East and North Africa หรอื MENA หมายถงึ ตะวนั ออกกลางและแอฟรกิ าเหนอื ครอบคลมุ อาณาบรเิ วณตัง้ แตโมร็อกโกไปจนถงึ อหิ รา น รวม ไปถึงประเทศตะวันออกกลาง และสหรฐั อาหรบั มาเกร็บ (Arab Maghrep Union) ไดแ ก อัลจีเรยี ลเิ บีย มอริเตเนีย โมรอ็ กโก และตนู ีเซยี

23 การเขาถงึ บรกิ ารของรฐั เชน บรกิ ารการศกึ ษา บริการสาธารณสุข และสิทธทิ างการเมือง นอกจากน้ี การขาดการยนื ยันของ บุคคลยังเช่ือมโยงกับเปาหมายการพัฒนาอ่ืน ๆ ซ่ึงเปนประเด็นปญหาท่ีรัฐบาลจําเปนตองดําเนินการแกไขเพื่อใหบรรลุ เปา หมายการพัฒนาอยา งยัง่ ยืนตอไป อยา งไรก็ตามการพัฒนาดา นเทคโนโลยีเขามามสี ว นสนับสนนุ การจดั เก็บ รวบรวม และวิเคราะหข อ มลู จนอาจกลา วไดวา การใชเ ทคโนโลยรี ว มกบั ขอมูลดจิ ิทัลสามารถนําไปสคู วามสําเรจ็ ในการบรรลเุ ปา หมายการพัฒนาอยางยั่งยนื ได การปฏิวัติดิจิทัลท่ีขยายตัวอยางรวดเร็ว ทําใหประชาชนเขาถึงอินเทอรเน็ตไดตลอดเวลา ภาคประชาชนจึงมี สวนรวมในการเก็บรวบรวมขอมูลไดดวย โดยเฉพาะอยางยิ่งการใชงานผานสมารทโฟน (Smart Phone) สมารทโฟน นับเปนเครื่องมือสําคัญตอการมสี วนรวมของประชาชนในการเก็บรวบรวมขอมูลดวยแอพพลิเคชั่น (Application) สิ่ง เหลา นี้สะทอนความพรอ มการมีสวนรวมของภาคประชาชนได ซง่ึ การเกบ็ รวบรวมขอ มูลโดยภาคประชาชน มปี ระโยชน 2 ประการ กลา วคือ (1) ขอ มลู ทไ่ี ดจากการรวบรวมโดยประชาชนเปน ขอ มลู ทเี่ ช่อื ถือได (2) ภาคประชาชนตระหนกั ถงึ ความสําคญั ของเปาหมายการพัฒนาอยางยั่งยืน  กรณตี ัวอยา งการบูรณาการตรวจสอบเพอ่ื บรรลเุ ปาหมายการพฒั นาอยางยัง่ ยืน (ก) Application \"Akvo Caddisfly\" ใชในการทดสอบคณุ ภาพนํ้าด่มื โดยนําไปใชจ ริงใน 64 ประเทศ การใชงาน Application นี้ผานระบบ Global Positioning System (GPS) ขนาดซอฟตแวรสามารถพกพาได โดยระบบอนุญาตใหผูใชงานสามารถทดสอบคุณภาพน้ําด่ืมไดอยางถูกตอง รวมถึงสามารถระบุตําแหนงที่ต้ัง ท่ที ําการทดสอบได อกี ทง้ั การทาํ งานของ Application สามารถสรา งระบบประมวลผลขอ มูลแบบ Online และอนญุ าต ใหผ ูใ ชเขาถึงการวเิ คราะหข อ มลู คุณภาพน้ําดม่ื ไดในทันที ในเชิงนโยบาย รัฐบาลสามารถนําฐานขอมูลจากการใช Application น้ีมาวิเคราะหตอยอด เพ่ือพิจารณาจดั สรร การลงทุนโครงสรางพ้ืนฐานของภาครัฐใหบรรลุเปา หมายการสรา งหลกั ประกันการจดั ใหม ีนา้ํ สะอาดและสขุ อนามัยที่ดี สําหรับทกุ คน เปาหมายการพฒั นาอยา งย่งั ยืนเปา หมายที่ 6 และ การสรา งหลักประกนั ใหคนมีคณุ ภาพชีวิตท่ีดี มสี ขุ ภาพ ดี และสง เสริมสวสั ดภิ าพสาํ หรับทุกคนในทกุ วยั เปา หมายการพฒั นาอยา งยัง่ ยนื เปา หมายท่ี 3

24 ขณะเดียวกัน องคกรตรวจเงินแผนดินสามารถตรวจสอบติดตามความกา วหนาการดําเนินงานตามเปาหมาย การพฒั นาอยางยงั่ ยืนของรฐั บาล โดยเขาไปดูขอ มูลสถิตจิ ากแอพพลเิ คชั่นดังกลาวได (ข) Application \"Safecity\" สําหรบั รายงานเหตกุ ารณและพ้นื ที่เสีย่ งภยั ในการถูกละเมดิ ทางเพศในท่ีสาธารณะ Application \"Safecity\" เปนชองทางใหป ระชาชนรายงานเหตุการณความเสยี่ งภัยตอการถูกลว งละเมดิ ทางเพศ ในที่สาธารณะโดยไมจ าํ เปนตอ งเปดเผยตัวตน Application น้ีจะรวบรวมและประมวลผลขอมลู กอนทจี่ ะระบุเขตพื้นท่ี ทม่ี ีความเสีย่ งภัยสูงลงบนแผนที่ เพือ่ ประชาชนผใู ชงาน Application สามารถเขาถึงขอมลู ความเสยี่ งภัยดังกลา วได ท้ังน้ี นับจากเปดตัว Application นี้ เมื่อป 2012 พบวามีเหตุการณถูกบันทึกลงฐานขอมูลกวา 10,000 รายการ เชน ในแคเมอรูน อินเดีย เคนยา และเนปาล ขอมูลที่ไดจากการประมวลผล Application นี้นําไปสูการตรวจสอบติดตาม ความกาวหนาเพ่ือใหบรรลุเปาหมายการทําใหเมืองและการตั้งถ่ินฐานของมนุษยมีความครอบคลุม ปลอดภัย มีภมู ติ า นทานและยง่ั ยนื (SDG 11) ตัวอยางขางตนนี้ ช้ีใหเห็นวาการใชประโยชนจากเทคโนโลยีมาชวยในการตรวจสอบติดตามการดําเนินงานตาม เปาหมาย SDGs แสดงใหเห็นวาเทคโนโลยีและการมีสวนรวมของภาคประชาชนสนับสนุนการตรวจสอบใหเปนไป อยา งมปี ระสิทธิภาพ แนวคิดบูรณาการรูปแบบใหมในการตรวจสอบติดตามความกาวหนาในการดําเนินการตาม SDGs จึงถูกนําเสนอ ในที่ประชุมเชิงปฏิบัติการ Young EUROSAI (YES) นับเปนโอกาสอันดีในการแลกเปลี่ยนเรียนรูระหวางประเทศ ทเ่ี ขา รวมประชมุ และนําองคความรูท ี่ไดรบั ไปพัฒนางานตรวจสอบในแตล ะประเทศ กลาวโดยสรุปแลว การเชื่อมโยงทิศทางการตรวจเงินแผนดินในอนาคต 3 ดาน ท้ังดานติดตามตรวจสอบ ความสาํ เร็จในการบรรลุเปา หมายการพัฒนาอยา งยั่งยืน การปฏวิ ัตดิ ิจทิ ลั รวมทั้งการมีสว นรวมของภาคประชาชน น้ัน YES สรปุ ออกมาเปน แกน ความคดิ ได ดังนี้  การพัฒนา Application เพ่ือชวยสนบั สนุนการตรวจสอบภาครัฐ โดยอาศัยภาคประชาชนเขา มาชว ย เชน Application สําหรับรายงานเกี่ยวกับถนนที่กอสรางไมไดมาตรฐาน โดย Application มีวิธีการทํางาน คือ (1) เก็บรวบรวมขอมูลที่ผูใชงานเขามาผาน Application และ (2) นําขอมูลท่ีไดมาประมวลและแสดงผลออกมาในรูปแบบแผนที่ ขอมูลท่ีไดจากการ ใชงาน Application สามารถนําไปใชวัดการบรรลุเปาหมายที่ 6 การสรางโครงสราง พ้ืนฐานที่มีความทนทาน สงเสริมการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ครอบคลุมและย่ังยืน และสงเสรมิ นวัตกรรม  การพัฒนาเคร่ืองมือเก็บขอมูลออนไลน เพ่ือชวยใหภาคประชาชนส่ือสาร ตอบคําถามกับโจทยท่ีภาครัฐ ตองการทราบ เชน พัฒนาเครอ่ื งมอื Online ในการลงทะเบียนตน ไม โดยบันทกึ ขอมลู ตน ไมทเี่ รม่ิ ปลกู ใหมเ กบ็ เปน ทะเบยี นตนไม เพอ่ื จดั ทาํ เปน ฐานขอมลู ซ่ึงสามารถนาํ ฐานขอ มูลดังกลา วมาใชวัด การบรรลุเปาหมายท่ี 11 ทําใหเมืองและการต้ังถิ่นฐานของมนุษยครอบคลุม ปลอดภัย มภี มู ติ านทานและย่งั ยืน

25  การพัฒนาเครอ่ื งมอื เทคโนโลยีสารสนเทศทส่ี ะทอนขอมลู ประชากรท้ังประเทศ เชน การจัดทําแผนที่แสดงเขตการกระจุกตัวของความยากจน โดยใชขอมูลจากโรงเรียนท่ีมี การจัดบริการอาหารกลางวันฟรใี หกับเดก็ นักเรยี นทม่ี ากจากครอบครวั ท่มี ีรายไดตาํ่ ซ่ึงสามารถ นําขอมูลดังกลาวมาใชวัดการบรรลุเปาหมายที่ 1 ขจัดความยากจนทุกรูปแบบในทุกพื้นที่ และ เปาหมายท่ี 2 ยุติความหิวโหย บรรลุความมั่นคงทางอาหารและยกระดับโภชนาการและสงเสริม เกษตรกรรมท่ียั่งยนื 3. เราเรียนรอู ะไรจากเรือ่ งนี้ การปฏิวัติดิจิทัล (Digital Revolution) ไดสงสัญญาณใหก ารตรวจเงินแผนดินหันมาทบทวนและใหความสําคญั กับการปรับเปลย่ี นมมุ มองในการตรวจเงินแผนดิน เพ่ือรองรับการเปล่ยี นแปลงอยางรวดเร็วในโลกปจจุบัน อยางไรก็ดี เม่ือพจิ ารณาความพรอ มของสาํ นักงานการตรวจเงนิ แผนดนิ เราพบวา 3.1 สาํ นกั งานจําเปนตองเตรยี มความพรอมบุคลากรทีเ่ กยี่ วของ: กลาวคือ ผตู รวจสอบ ควรปรับตัวและเปล่ียนมุมมองการตรวจสอบเพื่อพรอมรับมือกับการเปล่ียนแปลงตาง ๆ ในอนาคตการนําแนวคิดใหม ๆ มาประยุกตใชกับงานตรวจสอบนับเปนอกี ชองทางหนง่ึ ใน การพัฒนางานตรวจสอบของสํานักงานการตรวจเงินแผนดินใหพัฒนากาวทันตามกระแส การเปลย่ี นแปลงในวงการตรวจเงินแผน ดนิ ระดับสากล ในสว นของภาคประชาชน จากสถติ ิการใชง านอินเทอรเ น็ต ป 2017 ของประเทศไทย26 พบวา ในภาพรวม คนไทยใชงานอินเทอรเน็ตในวันทํางานเฉล่ียอยูท่ี 6 ชั่วโมง 30 นาทีตอวัน และสวนใหญการใชงานเปนไปเพ่ือความบันเทิง และซ้ือสินคา-บริการ เทานั้น ดวยเหตุน้ี โจทยสําคัญที่สํานักงานการตรวจเงินแผนดินควรทํา คือ การสราง และพัฒนา Application ใหภาคประชาชนสื่อสาร สงขอมูลเกี่ยวกับความผิดปกติ ความไมคุมคาของการใชจายเงินแผนดินในพื้นที่ที่ตัวเองอยู เพื่อให Application น้ี เปนชองทางหน่ึงในการสื่อสารระหวางภาคประชาชนกับองคกรตรวจเงินแผนดนิ 3.2 สํานักงานการตรวจเงินแผนดินควรเตรียมความพรอมเรื่องปจจัยชวยสนับสนุนการตรวจสอบ: ท้ังเร่ือง ความทันสมยั ของอปุ กรณแ ละเครือ่ งมอื ทีใ่ ชเ พ่ือเขา ถึงเทคโนโลยี และการปรบั ปรุงกฎหมาย ระเบียบ และมาตรฐานท่จี าํ เปน จะตองกําหนดขอบเขตการมสี ว นรว มในกระบวนการตรวจสอบของภาคประชาชนใหช ัดเจน ท้ังน้ีเพื่อคงไวซึ่งความเปน อิสระ ในการตรวจเงินแผน ดิน และเพม่ิ ความนาเชอ่ื ถอื ในการนาํ เขา ขอมูลของภาคประชาชน 26 http://ourgreenfish.com/th/

26 3.3 สํานักงานการตรวจเงินแผน ดินควรเตรียมความพรอ มเร่อื ง องคค วามรูเกย่ี วกบั SDGs: ในประเทศไทย โดยเฉพาะประเด็นการติดตามความกาวหนาความสําเร็จของ SDGs ในประเทศไทย ซ่ึงปจจุบันมีการจัดต้ัง คณะกรรมการเพ่ือการพัฒนาที่ย่ังยืน27 (กพย.) เพ่ือดําเนินการขับเคลื่อน SDGs ภายในประเทศ โดยมอบหมายใหสํานักงาน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง ชาติ28 (สศช.) เปน หนวยงานรบั ผดิ ชอบ หลกั อีกทง้ั ยังมีนกั วชิ าการหลายทา นทมี่ ีบทบาทสาํ คญั ในการขบั เคลื่อน SDGs ยกตัวอยาง เชน อาจารยชล บุนนาค อาจารยประจําคณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร หัวหนา โครงการประสานงานการวิจัยเพอ่ื สนับสนุนการพฒั นาทย่ี ั่งยนื (SDGs) สาํ นกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การวิจยั (สกว.) เอกสารอางอิง \"ENGAGING CITIZENS IN SDG MONITORING THROUGH AVAILABLE, ACCESSIBLE DATA.\" The International Journal of Government Auditing 45 (Winter 2018): 14-16. http://www.intosaijournal.org/highlights/engaging_citizens_winter_2018.html. Baimyrzaeva, Mahabat, and H. Omer Kose. \"THE ROLE OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS IN IMPROVING CITIZEN PARTICIPATION IN GOVERNANCE.\" The International Public Management Review (IPMR). http://journals.sfu.ca/ipmr/index.php/ipmr/article/download/235/232. 27 https://sdgmove.com/about/ 28 http://www.nesdb.go.th/ewt_news.php?nid=6277&filename=index

27 Academic Update รจู กั SAI PMF กรอบการประเมนิ ศกั ยภาพขององคก รตรวจเงินแผนดิน นายชนิ พงศ ตระกลู ดษิ ฐ29 รางวลั TQM ในแตล ะประเทศ 1. แนวคดิ การประเมินศักยภาพหนว ยงานรฐั ในทวีปยุโรป องคก รทีม่ ีศกั ยภาพผานเกณฑ TQM จะไดรับ ปจจุบันการบริหารงานภาครัฐมีความสลับซับซอนมากข้ึน รางวัล EFQM Excellence Award ในประเทศญ่ีปุนใชชื่อ โดยเฉพาะอยางย่ิงเมื่อรัฐบาลบูรณาการประโยชนจากระบบ รางวัลวา Deming-Award ขณะทสี่ หรัฐอเมริกาใชช่อื รางวัล เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่ออํานวยความสะดวกและเพ่ิมประสิทธิภาพ วา Malcolm Baldrige National Quality Award สาํ หรับ ในการปฏิบตั งิ าน ทงั้ นี้ ในชวงหลายปท ี่ผานมา นักรัฐประศาสนศาสตร ประเทศไทยใชชอ่ื วา Thailand Quality Management ไดศึกษาแนวคิดการบริหารงานขององคกรเอกชนเพื่อนําความรู มาประยุกตใชในการบริหารงานภาครัฐ ซึ่งมิติสําคัญประการหนึ่งท่ีทั้งภาคเอกชนและภาครัฐมุงเนน คือการสรา งความ มนั่ ใจใหก บั ผบู รโิ ภควา สินคาและบริการ ตลอดจนการบริหารงานขององคกรน้ันมคี ุณภาพและมาตรฐาน หรือที่เรยี กวา การจัดการคุณภาพ (Quality Management) การบรหิ ารราชการแผน ดนิ ในศตวรรษที่ 21 มีความทาทายมากขึ้นเรอ่ื ย ๆ กลาวคอื ประชาชนมอี ิสระในการแสดง ความคิดเหน็ ตอบรกิ ารภาครฐั ท่ีตนเองไดรบั ผานชองทางเทคโนโลยีสารสนเทศ เว็บไซตหนวยงาน และเครือขา ยสงั คม ออนไลน ดังน้ัน หนวยงานรัฐจึงจําเปนตองพัฒนาอยูตลอดเวลาเพ่ือสรางความพึงพอใจใหกับผูรับบริการ ดวยเหตุนี้ จึงเกิดการพฒั นาเคร่ืองมอื ที่ใชในการจดั การคุณภาพ เคร่ืองมือหน่ึงท่ีไดรบั การยอมรบั จากสากล คือ Total Quality Management (TQM) ซึง่ เปนการจัดการคุณภาพแบบองครวม ทีส่ ามารถอธบิ ายมิติสําคญั ตา ง ๆ ในการบรหิ ารองคก ร อยา งครอบคลมุ ทงั้ ภารกิจหลัก ภารกจิ เชงิ นโยบาย ปจ จยั ภายนอกและปจ จัยภายใน แนวคดิ การจัดการคุณภาพและกรอบการจดั การแบบ TQM ถูกใชป ระเมินศกั ยภาพองคกรอยา งแพรห ลาย รวมทัง้ นํามาประยุกตใหเขากับบริบทการปฏิบัติงานภาครัฐ แตกระน้ันก็ดี ดวยลักษณะท่ีแตกตางจากองคกรภาครัฐอื่น ๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งมิติอํานาจหนาที่ตามกฎหมายการตรวจเงินแผนดิน (State Audit Act) กรอบ TQM ยังไมสามารถ อธิบายการดําเนินงานขององคกรตรวจเงินแผนดินไดครบถวนสมบูรณ ขณะเดียวกัน กรอบ TQM ไมไดเช่ือมโยงกับ มาตรฐานการตรวจสอบสากล (International Standard of Supreme Audit Institution หรือ ISSAI) ดังน้ัน เพื่อให กระบวนการจดั การคณุ ภาพขององคกรตรวจเงนิ แผน ดนิ เปน ไปตามมาตรฐานสากล INTOSAI Development Initiative (IDI) จงึ ไดพ ฒั นากรอบการประเมินศักยภาพสําหรับสถาบนั การตรวจสอบสูงสดุ โดยเฉพาะ เรยี กวา SAI Performance Measurement Framework หรอื SAI PMF 29 นักวิเคราะหน โยบายและแผนปฏิบัตกิ าร กลมุ วิชาการ สํานักตางประเทศ

28 SAI PMF ถูกพัฒนาข้ึนเม่ือป ค.ศ. 2010 โดยใชเปนกรอบเพ่ือประเมินศักยภาพของสถาบันการตรวจสอบสูงสดุ เทียบกับมาตรฐานการตรวจสอบสากล (ISSAI) เครื่องมอื และแนวปฏิบตั ิ (Manual) ขององคการสถาบันการตรวจสอบ สงู สดุ ระหวางประเทศ (International Organization of Supreme Audit Institutions หรอื INTOSAI) ตัง้ แตป  2013 SAI PMF ไดรบั การพฒั นาและนาํ ไปทดลองใชอยางตอเนอื่ ง จนกระทั่ง ป 2016 การประชมุ สมัชชา สถาบันการตรวจสอบสูงสุดระหวางประเทศครั้งที่ 22 (International Congress of Supreme Audit Institutions : INCOSAI) ประกาศให SAI PMF เปนเครือ่ งมือของ INTOSAI อยางเปนทางการ30 แมวาการนํา SAI PMF ไปปรับใชขึ้นกับความสมัครใจของแตละประเทศ อยางไรก็ดี INTOSAI สนับสนุนให ทุกประเทศนาํ เคร่อื งมอื ดงั กลาวไปประยกุ ตใช โดยเฉพาะองคกรตรวจเงินแผนดินที่กําลังพัฒนามาตรฐานการตรวจสอบ ใหส อดคลองกับมาตรฐานการตรวจสอบสากล (ISSAI) และรวมถึงพัฒนาแผนยุทธศาสตรขององคกรเนอ่ื งจากขอมูลที่ได จากการประเมนิ SAI PMF สามารถสะทอนจุดออนและจุดแขง็ ขององคก รไดค รอบคลมุ 2. องคประกอบ SAI PMF SAI PMF ประกอบดว ย 6 มิติ ไดแ ก 1) มิตคิ วามเปนอิสระและอํานาจทางกฎหมาย (Independence and Legal Framework) 2) มิติการกํากับดูแลกิจการภายในและจริยธรรมองคกร (Internal Governance and Ethics) 3) มิติมาตรฐานการตรวจสอบและการรายงานผล (Audit Quality and Reporting) 4) มิติการจัดการสินทรัพยและ การเงิน (Financial Management, Assets and Support Structures) 5) มิติการบรหิ ารและพัฒนาทรัพยากรบคุ คล (Human Resources and Training) และ 6) มิติการติดตอส่ือสารและการปฏิสัมพันธกับผูมีสวนไดเสีย (Communication and Stakeholder Management) โดยผูประเมินตองสํารวจขอมูลในองคกรเพื่อหาหลักฐาน มารองรับในแตละชดุ คําถามและรวมคะแนนในทุกมิติ รูปท่ี 1 กรอบ SAI PMF ประกอบดว ย 6 มติ ิ (Domain A - F) 30 การประชมุ INCOSAI ครง้ั ท่ี 22 ณ เมืองอาบดู าบี ประเทศสหรัฐอาหรับเอมเิ รตส

29 องคกรตรวจเงินแผนดินสามารถประยุกตใช SAI PMF ได 4 ลักษณะ กลาวคือ (1) ประเมินตนเอง (Self- Assessment) (2) ประเมินโดยสถาบันการตรวจสอบสูงสุดอ่ืน (Peer Assessment) (3) ประเมินโดยองคกรอ่ืน (External Assessment) และ (4) ประเมินโดยวิธีผสม (Hybrid Assessment) กลอ งที่ 1 ตวั อยางการประเมินดว ยวธิ ี Peer Assessment สตง. ภูฏาน (The Royal Audit Authority in Bhutan หรือ RAA Bhutan) เร่ิมใช SAI PMF เม่ือป 2014 โดยมีวัตถุประสงค เพ่ือศึกษาจุดออน จุดแข็งและสรางมาตรฐานใหกับองคกร ตลอดจนเพ่ือใชขอทุนการพัฒนาองคกร ซึ่ง RAA Bhutan ไดรับการสนับสนุน จาก INTOSAI Working Group on Value and Benefits of SAIs หรือ WGVBS สาํ หรับหลักสตู รอบรมและเปน ท่ีปรกึ ษา กิจกรรมที่ WGVBS ใหความสําคญั คอื การเขียนบันทกึ ขอตกลง (Terms of Reference หรือ TOR) ที่ตองเขียนใหครอบคลุมกจิ กรรมตา ง ๆ เอกสาร และขอมูล ที่ตองการท้ังหมด เพ่ือใชในการวางแผนการประเมนิ ในครั้งนี้ RAA เลือกใชวิธี Peer Assessment เพื่อใหผลการประเมินมีความนา เชื่อถือ (Credibility) โดยมีทมี ผูประเมนิ จาก สตง. นอรเวย (OAG Norway) รวมถงึ ผเู ชยี่ วชาญจาก IDI เปนหัวหนาทมี ประเมิน กระบวนการประเมิน ประกอบดวยการตรวจสอบเอกสาร การลงภาคสนาม ท้ังน้ี RAA ไดสงบุคลากรไปติดตามทีมประเมิน (Shadow) เพ่ือศึกษาเรียนรูขั้นตอน กระบวนการและเก็บประสบการณการใช SAI PMF แตไมเขาไปมีสวนรวมในกระบวนการใหคะแนนเพื่อใหการประเมินมีความโปรงใส และกระบวนการสุดทาย RAA Bhutan ไดรับการประกันคุณภาพ (Quality Assurance) จากผูสอบทานอิสระ (Independent Reviewer) ของ IDI เพือ่ สอบทานความถกู ตองของรายงานผลการประเมิน (Final Report) RAA Bhutan ใชเวลาทง้ั ส้ินประมาณ 1 ป กลองที่ 2 ตัวอยางการประเมินดวยวิธี Self-Assessment สตง. บราซิล (The Federal Court of Accounts หรือ TCU Brazil) เปนองคกรตรวจเงนิ แผนดินแหง แรกที่ใช SAI PMF โดยเลอื ก วิธีประเมินตนเอง (Self-Assessment) ซึ่งบุคลากรภายในท่ีเคยผานการอบรมจาก IDI เปนผูประเมิน การประเมินมีวัตถุประสงคเพื่อศึกษา จดุ ออน จุดแขง็ และพฒั นาแผนยุทธศาสตร มาตรฐานการตรวจสอบ ตลอดจนเปน การสรางวัฒนธรรมองคก รใหเกิดการพัฒนาตวั เองอยูตลอด ท้ังนี้ ประโยชนของการประเมินตนเองคือ การสรางความเขาใจใหกับบุคลากรภายในองคกรเกี่ยวกับภาระหนาที่ วัฒนธรรมองคกรและ ธรรมชาติขององคกรผานกระบวนการประเมิน การประเมินเร่ิมดวยกระบวนการประชาสัมพันธอ ยางตอ เนอ่ื งเพ่ือใหบุคลากรคนุ เคยวา SAI PMF คืออะไร ประกอบดวยอะไร และมขี ้นั ตอนอยา งไร และทายสดุ บุคลากรจะเกดิ ความรูสึกวา เปน เจาของผลงานรว มกัน TCU Brazil ใชเวลา 6 เดือนในการเตรียมความพรอ ม ทีมประเมินประกอบดว ย 6 คน มาจากสายงานตรวจสอบและสายงานอน่ื การรวมทีมในลักษณะนี้สามารถสรางจุดแข็งและลดจุดออนในเรื่องทีเ่ ก่ียวกับงานตรวจสอบและงานสนับสนุน อยางไรก็ดี ขอควรระวังคอื เนอ่ื งจาก TCU Brazil เปนองคกรขนาดใหญแ ละมีการทํางานทีส่ ลับซับซอ นพอสมควร จงึ ใชเ วลาประเมินมากกวา ทกี่ าํ หนดไว สําหรับกลุม ประเทศ ASEANSAI สตง. ฟลิปปนส (Commission on Audit Philippines หรอื COA Philippines) เปนประเทศแรกที่ประยุกต SAI PMF อยางเปนทางการ จากเดิม COA Philippines ใชกรอบ Quality Management System (QMS) เพื่อจัดการคุณภาพองคกร แตภายหลังเมื่อประยุกตใช SAI PMF แลว คณะทํางานบูรณาการระบบ รายงานผล สารสนเทศและการดําเนินงานของรัฐบาล (Inter-agency Task Force on the Harmonization of National Government Performance Monitoring, Information and Reporting Systems) พิจารณาให SAI PMF มีมาตรฐานเทียบเทา กับมาตรฐานองคการระหวางประเทศ (International Organization for Standardization : ISO 9001) เพราะสามารถใชว ิเคราะหป ระเมินสถาบันตรวจสอบสูงสุดไดชดั เจนกวา กรอบ QMS

30 3. เราเรียนรอู ะไรจาก SAI PMF สําหรับประเทศไทย หนวยงานภาครัฐมีการจัดการคุณภาพเชนกัน โดยเร่ิมต้ังแตป พ.ศ. 2546 สํานักงาน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) ศึกษาและพฒั นาเครือ่ งมอื ช่อื รางวลั การพัฒนาคุณภาพการบรหิ ารจดั การ ภาครัฐ (Public Sector Quality Management หรือ PMQA) โดยประยุกตมาจากรางวัลคุณภาพแหงชาติประเทศ สหรัฐอเมริกา (Malcolm Baldrige National Quality Award : MBNQA) และ รางวัลคุณภาพแหงชาติประเทศไทย (Thailand Quality Award : TQA) เพ่ือใหหนวยงานภาครัฐนําไปใชเปนกรอบในการบริหารและประเมินศักยภาพ ขององคกรและประกาศเกยี รติคณุ แกห นว ยงานท่ไี ดคะแนนประเมินสูงทีส่ ดุ รูปที่ 2 กรอบ PMQA อยางไรก็ดี ถึงแม PMQA ถูกออกแบบใหสอดคลองกับบริบทและวิธีการปฏิบัติงานของหนวยงานที่ใหบริการ ประชาชนเชน เดียวกบั เครอ่ื งมือจดั การคณุ ภาพอ่ืน ๆ ซง่ึ ไมค รอบคลมุ มติ มิ าตรฐานการตรวจสอบและลกั ษณะการทาํ งาน ของสํานักงานการตรวจเงินแผนดิน ดวยเหตุน้ี SAI PMF จึงเปนเครื่องมือที่ตอบโจทยเรื่องการประเมินศักยภาพ ของสํานักงานการตรวจเงินแผน ดนิ ไดดที ี่สุด สตง. สามารถเร่มิ ประยุกตใ ช SAI PMF โดยการเขา รว มโครงการ โครงการ Facilitated SAI PMF Program Facilitated SAI PMF Program ของ IDI ที่มีวัตถุประสงคเพื่อสราง มาตรฐานใหสถาบันตรวจสอบสูงสุดผานการประเมินดวยเคร่ืองมือ มีวัตถุประสงคเ พื่อสนับสนุนใหสมาชิกนําเคร่ืองมือ SAI ดังกลาว ซ่ึง IDI จะสนับสนุนหลักสูตรอบรมและสงวิทยากรมาเปน PMF ไปประยกุ ตใ ชใ นองคกร โดย IDI จดั หลักสตู รอบรม ท่ีปรึกษาใหกับประเทศท่ีเขารวมตั้งแตเริ่มกระบวนการเขียนบันทึก ที่ประกอบดวย ระเบียบวิธีประเมิน การวางแผน ขอตกลง (TOR) จนถงึ การเผยแพรผ ลการประเมิน การประเมิน การเขียนและการเผยแพรผลการประเมนิ ร ว ม ถึ ง ส นั บ ส นุ น วิ ท ย า ก ร แ ล ะ ผู เ ช่ี ย ว ช า ญ ในทุกกระบวนการ เอกสารอา งอิง Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework, 2016, derived from http://www.idi.no/en/sai-pmf/sai-performance-measurement-framework

31 รายชื่อท่ีปรกึ ษาและคณะผจู ดั ทํา เอกสารวิชาการ ชุด Academic Bulletin ที่ปรึกษา พนั ธเ กษม รองผวู าการตรวจเงินแผนดนิ 1. นางสริ นิ ทร โชควิริยากร ผอู ํานวยการสํานกั ตางประเทศ 2. นางธันยรตั น สนุ ทรานรุ กั ษ นักวิชาการตรวจเงินแผนดินชาํ นาญการพเิ ศษ ผูจ ัดทํา บุญชู นกั วชิ าการตรวจเงินแผนดินชาํ นาญการ 1. นายสุทธิ นิธติ รีรตั น นกั วิชาการตรวจเงนิ แผนดนิ ชาํ นาญการ 2. นางสาวภัทรวรนิ ทร ล่มิ เหรียญทอง นกั วิชาการตรวจเงินแผน ดนิ ชาํ นาญการ 3. นางสุรารักษ เรอื งศรี นกั วชิ าการตรวจเงินแผน ดินปฏบิ ัตกิ าร 4. นางสาวอรพรรณ ภาวพทุ ธส์ิ กุล นักวชิ าการตรวจเงินแผน ดนิ ปฏิบตั ิการ 5. นางนัญณภัท ตระกลู ดษิ ฐ นักวิเคราะหนโยบายและแผนปฏิบตั กิ าร 6. นางสาวภทั รารวีย 7. นายชินพงศ

32 Academic is creative freedom. ผลิตเอกสารวิชาการโดยกลุมวิชาการ สํานักตางประเทศ