สารบัญ 1 2 Editor Talk 7 การนำ Data Analytics มาใชใ้ นงานตรวจเงินแผน่ ดนิ กรณศี ึกษาจาก สตง. อนิ เดยี การรบั ฟังพยานหลกั ฐานในกระบวนการตรวจเงนิ แผน่ ดิน กบั การสร้างความโปร่งใส 12 ใหก้ ับการบริหารการเงินการคลงั ภาครฐั 18 ISSAI 30 ประสบการณจ์ ากการเรียน E-learning Course ของ IDI การตรวจสอบร่วมกนั ดา้ นสิ่งแวดลอ้ มขององค์กรตรวจเงนิ แผน่ ดินระดบั ภูมิภาค: 31 ถอดบทเรียนจาก ASOSAI PASAI และ EUROSAI กรอบคุณภาพของงานตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ 39 (Audit Quality and Reporting) การตรวจสอบการดำเนนิ งานคณุ ภาพการศึกษาขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินใน 48 ละตนิ อเมริกา OLACEFS ทป่ี รึกษาและคณะผ้จู ัดทำ
Page 1 Editor Talk “Moscow Declaration 2019” Academic Bulletin เดินทางมาถึงฉบับที่ 6 แล้ว ในช่วงที่ผ่านมา Bulletin หรือจดหมายข่าววิชาการ ต่างประเทศได้นำเสนอเรื่องราวพัฒนาการตรวจเงินแผ่นดินจากทั่วโลก...เรากำลังเผชิญอยู่ในยุคแห่งความท้าทาย อย่างแท้จริง ทัง้ เร่ืองการปฏวิ ัตดิ ิจทิ ัล หรอื Digital Revolution และการพฒั นาความยั่งยืนตามเป้าหมายที่องค์การ สหประชาชาติกำหนดไว้ 17 เปา้ หมาย หรอื ที่เรารูจ้ กั กันในช่อื Sustainable Development Goals (SDGs) Bulletin ฉบับนี้มีความพิเศษตรงที่กล่าวถึง Moscow Declaration 2019 หรือ ปฏิญญามอสโก 2562 ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินในอนาคต ในบทบรรณาธิการนี้ก่อน เนื่องจาก สำนักการต่างประเทศอยู่ระหว่าง การแปลและเรียบเรียงและจัดทำเนื้อหาเกี่ยวกับ Moscow Declaration เพื่อเผยแพร่ให้เพื่อนข้าราชการที่สนใจ การเปลยี่ นแปลงของโลกการตรวจเงินแผ่นดินในอนาคต หากจะว่าไปแล้ว Keywords สำคัญของ Moscow Declaration มีอยู่ 3 คำ คำแรกเป็นการสะท้อน บทบาทใหม่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกภายใต้บทบาทที่เรียกว่า Advisory Function หรือการให้ ความสำคญั กับการให้คำแนะนำ ปรกึ ษา พอ ๆ กับการตรวจสอบ คำที่สอง คือ การปรับตัวให้เข้ากับเทคโนโลยีดิจิทัลที่ก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว หรือเรียกสั้น ๆ ว่า เป็น การตอบสนอง Digital Technology ไม่ว่าจะเป็นเรื่อง Big data audit ก็ดี Blockchain ก็ดี Data Analytic ก็ดี Cybersecurity ก็ดี หรอื AI กด็ ี คำสำคัญสุดทา้ ย คือ Auditors of the future หรือผู้ตรวจสอบแห่งโลกอนาคต ที่ Moscow Declaration ให้ความสำคัญอย่างมากว่า บุคลากรองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในอนาคตต้องมีทักษะสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ ทักษะ การคิดอย่างเป็นกลยุทธ์ (Strategic Thinking) ทักษะการวิเคราะห์ข้อมูลขั้นสูง (Data Analytic Skill) รวมถึง ทกั ษะในการสอื่ สารการเขา้ สังคม (Soft Skill) ทง้ั หมดทว่ี ่ามานม้ี เี น้ือหาแทรกอยใู่ น Academic Bulletin ฉบบั นแี้ ลว้ ...เมื่อโลกเปลีย่ น เราจำเปน็ ต้องปรบั สทุ ธิ สนุ ทรานุรกั ษ์
Page 2 การนำ Data Analytics มาใช้ในงานตรวจเงินแผ่นดนิ : กรณีศกึ ษาจาก สตง.อนิ เดีย ดร.สุทธิ สนุ ทรานรุ ักษ์1 ความสำคัญเร่ือง Office of the Comptroller and Auditor General of India (CAG) ห รื อ Data Analytics สตง.อนิ เดียให้ความสำคญั กับเรือ่ ง Data Analytics ในการตรวจสอบงบประมาณแผ่นดิน และรายได้ภาครัฐ เนื่องจากอินเดียเป็นประเทศใหญ่ แต่ละปีรัฐบาลอินเดียใช้งบประมาณ ศนู ย์บริหารจดั การ มหาศาลในการพัฒนาประเทศ ด้วยเหตุนี้ สตง.อินเดียจึงมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบ และวิเคราะห์ข้อมลู ความถกู ตอ้ ง เหมาะสม ความโปรง่ ใสและความคุม้ ค่าในการใช้จา่ ยเงนิ แผ่นดนิ ดังนั้น การนำ Data Analytics (DA) มาใช้ในงานตรวจสอบจึงเป็นสิ่งจำเป็น ที่ สตง.อินเดียต้องปรับตัวให้ทันกับปัจจัยภายนอก ประกอบกับการนำ DA มาใช้เป็นการเพ่ิม ประสทิ ธภิ าพการทำงานตรวจสอบให้รวดเรว็ และแมน่ ยำข้นึ ปี ค.ศ. 2015 สตง.อินเดียในยุคของ Shashi Kant Sharma ที่ดำรงตำแหน่ง ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินหรือ Auditor General ได้วางนโยบายการบริหารจัดการเรื่อง Big Data เพื่อใช้ในงานตรวจสอบ...นโยบายดังกล่าวทำให้ สตง.อินเดียเร่ิมก่อตั้ง ศูนย์บรหิ าร จัดการและวิเคราะห์ข้อมูล (The Center for Data Management and Analytics : CDMA) โดย CDMA นับเป็นหน่วยงานภายในที่มีบทบาทสนับสนุนการพัฒนางานตรวจสอบ ทกุ ประเภทโดยใช้ Data Analytics เขา้ มาชว่ ย 1 ผ้อู ำนวยการสำนกั การตา่ งประเทศ
Page 3 Shashi Kant Sharma อดีต Auditor General ของ สตง.อินเดีย ผู้รเิ รมิ่ ผลักดันให้นำ Data Analytics มาใช้ในการตรวจเงินแผ่นดนิ อินเดยี ภาพจาก https://en.wikipedia.org/wiki/Shashi_Kant_Sharma#/media/File:Shri_Shashi_Kant_Sharma_taking_charge_ as_the_Comptroller_and_Auditor_General_of_India_(CAG),_in_New_Delhi_on_May_23,_2013.jpg Guidelines on Data ต่อมาในปี 2017 สตง.อินเดียได้ประมวลความรู้และประสบการณ์การพัฒนา Analytics เรื่อง DA ที่ใช้ในการตรวจเงินแผ่นดิน (ระยะแรก) โดยเผยแพร่ Guidelines on Data Analytics2 ให้ผู้ตรวจสอบและผู้สนใจเรื่องดังกล่าวได้รับทราบถึงความเชื่อมโยงและ ความสำคัญของเรอ่ื ง DA กับการทำงานตรวจเงนิ แผ่นดิน ทั้งนี้สาระสำคัญของ Guidelines ฉบับนี้ คือ การชี้ให้เห็นประโยชน์ของ การนำ DA มาใช้ในกระบวนการทำงานตรวจเงินแผ่นดินตั้งแต่ (ก) วางแผน การตรวจสอบ (Use of DA in audit planning) (ข) การปฏิบัติงานตรวจสอบ (Audit execution) และ (ค) การรายงานผลการตรวจสอบ (Audit reporting) 2 ผู้สนใจโปรดดู https://cag.gov.in/sites/default/files/guidelines/Guidelines_on_Data_Analytics.pdf
Page 4 CAG India หรือ สตง.อนิ เดยี องค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ อนิ เดยี ที่ยังคงความขลังมาตงั้ แตไ่ ดร้ ับเอกราช ภาพจาก https://images.financialexpress.com/2016/07/CAG-pti-L.jpg ในแง่การวางแผนตรวจสอบนั้น DA สามารถวิเคราะห์ความเสี่ยงและชี้ให้เห็น ประเด็นสำคัญที่อาจเป็นข้อตรวจพบได้ก่อนที่จะลงมือตรวจสอบ (Risk analysis and issue identification) ทำนองเดียวกัน DA สามารถนำมากำหนดวัตถุประสงค์ การตรวจสอบได้แมน่ ยำขน้ึ DA ยังช่วยวิเคราะห์ธุรกรรมการเบิกจ่ายเงินของรัฐหรือ Transaction ในระดับ ประชากรท้งั หมดได้ โดยไมจ่ ำเปน็ ตอ้ งสมุ่ ตวั อย่างเพอ่ื ตรวจสอบอีกต่อไป ...แน่นอนว่าย่อมเป็นผลดีต่อการวางแผนการตรวจสอบที่ตรงประเด็นและมี ความชัดเจนมากขึ้น ในแง่การปฏิบัติงานตรวจสอบ DA วาง Dashboards ให้ผู้ตรวจสอบในทีม สามารถเข้าถึงข้อมูลได้พร้อม ๆ กัน ทุกคนสามารถเห็นข้อมูลจากกระดาน (Dashboards) เดียวกัน ย่อมทำให้ผลการวิเคราะห์ข้อมูลนั้นมองรอบด้า นขึ้น นอกจากนี้ การใช้วิธีการวิเคราะห์แบบเจาะลงไป (Drill down analysis) นับเป็น ประโยชน์ต่อทีมตรวจสอบ
Page 5 Data Analytics กบั ในแง่การรายงานผลการตรวจสอบ DA สามารถเชค็ ได้ว่าผลการตรวจสอบจาก ลกั ษณะงานตรวจสอบ กระบวนการตรวจสอบนั้นเป็นไปตามมาตรฐานการตรวจสอบที่กำหนดไว้หรือไม่ (Auditing Standards) เนื่องจาก สตง.อินเดียกำหนดมาตรฐานการตรวจสอบไว้ การตรวจเงนิ แผ่นดนิ ใน สอดคล้องกับมาตรฐานสากล อนาคต ขณะเดียวกันการรายงานผลการตรวจสอบสามารถทำในรูปแบบ Predictive analytics Visualization ไดม้ ากข้ึน สามารถส่ือสารทำความเข้าใจได้ง่ายขนึ้ ไม่ว่าจะเปน็ Scatter plots หรอื Box plots ปัจจุบัน สตง.อินเดียนำ DA มาใช้กับการตรวจสอบในทุกลักษณะงานแล้ว ทั้งการตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit) การตรวจสอบการปฏิบัติตาม กฎหมายและระเบียบ (Compliance Audit) และการตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) โดยการนำ DA มาใช้ ทำให้การตรวจสอบทุกลักษณะงานรวดเร็วขึ้น ตรงประเด็น มากข้นึ และสอื่ สารง่ายขึ้น อย่างไรก็ดี นับตั้งแต่ปี 2015 เป็นต้นมา สตง.อินเดียอยู่ระหว่างการเรียนรู้ พัฒนา และลองผิดลองถูกกับเรื่อง DA แต่น่าสนใจว่า ในการพัฒนาเรื่องนี้ ท้ัง สตง.อินเดียและ สตง.จีน (National Audit Office of Republic China: CNAO) ตา่ งเป็นองคก์ รตรวจเงินแผน่ ดิน \"ต้นแบบ\" ท่ีเล่นเรื่องนี้ในเวทีนานาชาติ โลกการตรวจเงินแผ่นดินในอนาคตที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกต่างต้อง เผชิญ คือ การนำเอา Machine learning หรือ Cognitive computing หรือ Artificial Intelligence มาใช้ โดยงานตรวจสอบจำพวกการตรวจสอบทซ่ี ำ้ ๆ เป็นประจำ (Routine audit work) จะถูกแทนที่ด้วยโปรแกรมอย่าง Robotics ที่สามารถประยุกต์ใช้วิธีการ วิเคราะห์ เปรียบเทียบ เช่น การตรวจสอบใบสำคัญ ตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง ตรวจสอบสญั ญา ...การตรวจสอบแบบ Routine audit work นี้ สตง.อังกฤษ (National Audit Office) เคยทำนายว่าอีกไม่ก่ีปี AI จะเขา้ มาแทนท่กี ารทำงานของผู้ตรวจสอบ งานลักษณะน้ี ขณะที่การตรวจสอบงานจำพวก Non Routine audit work ตัว Machine learning จะมาช่วยในเรื่อง Predictive analytics หรือ การวิเคราะห์เชิงคาดการณ์ ที่ทำให้เราสามารถประมาณการความเสียหายจากความผิดพลาดในข้อบกพร่องจาก การใชเ้ งนิ แผ่นดนิ ได้
Page 6 ท้งั หมดนี้ คอื อนาคตข้างหน้าท่ีกำลังรอพวกเราอยู่ การปรับตัวขององค์กรตรวจเงิน แผ่นดินทั่วโลก ควรเริ่มให้ความรู้เกี่ยวกับ DA กับผู้ตรวจสอบก่อนเป็นอันดับแรก เพื่อให้มี ความเข้าใจพื้นฐานเรื่องข้อมูลที่สำคัญและจำเป็นต่อการตรวจสอบ รวมถึงความสามารถใน การจัดกลุ่มข้อมูลแยกแยะประเภทข้อมูลว่าข้อมูลประเภทใดที่สำคัญ ข้อมูลประเภทใดเป็น เพียงข้อมูลสนบั สนนุ ท้ายที่สุด ผู้ตรวจสอบในอนาคตควรมีความเข้าใจเกี่ยวกับสถิติที่จะต้อง นำมาใช้ทั้งในแง่พรรณนา (Descriptive analytics ) การวินิจฉัยข้อมูลเพื่อหา ความสัมพันธ์ของสาเหตุและผลกระทบจากข้อบกพร่องในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน (Diagnostic analytics ) การพยากรณส์ ิ่งที่กำลังเกดิ ข้ึน หากหนว่ ยงานรฐั ใชจ้ ่ายเงิน งบประมาณผิดพลาด (Predictive analytics) รวมถึงการวิเคราะห์แบบใหค้ ำแนะนำ เพือ่ ใหก้ ารใช้จ่ายเงินภาษีคุ้มค่ามากทีส่ ดุ (Prescriptive analytics)
Page 7 การรบั ฟงั พยานหลกั ฐานในกระบวนการตรวจเงินแผ่นดิน กับการสรา้ งความโปร่งใสให้กบั การบริหารการเงนิ การคลงั ภาครัฐ วา่ ทรี่ ้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม3 หนา้ ทขี่ ององคก์ ร องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน หรือ Supreme Audit Institution (SAI) มีหน้าที่และ ตรวจเงินแผ่นดนิ อำนาจทีส่ ำคัญย่ิงในการเป็นผู้ตรวจสอบการใชจ้ ่ายเงนิ แผน่ ดนิ และการใช้ทรัพย์สินของรัฐเพ่ือ สร้างความโปร่งใสและวินัยทางการเงินการคลังที่ดีให้กับระบบการบริหารการเงินการคลัง การรบั ฟงั ภาครัฐ (Public Financial Management (PFM)) ของประเทศ ซ่ึงการปฏิบัตหิ น้าท่ีให้บรรลุ พยานหลกั ฐาน เป้าหมายดงั กลา่ ว ความโปร่งใส เป็นกลาง และปราศจากอคติในกระบวนการตรวจสอบเงิน แผ่นดินเป็นสิ่งที่ขาดเสียไม่ได้ เพื่อให้รายงานผลการตรวจสอบที่เสนอแนะแนวทางที่ เกิดประโยชน์ (Constructive Recommendation) ได้รับความเชื่อถือจากผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders) ทุกภาคส่วน อาทิ หน่วยรบั ตรวจ รฐั สภา ประชาชน ขั้นตอนหนึ่งที่ขาดไม่ได้เลยที่จะสร้างความโปร่งใสในกระบวนการตรวจสอบเงิน แผ่นดินไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) การตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit) หรือการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance Audit) คือ “การรบั ฟังพยานหลักฐาน” โดยให้โอกาสเจา้ หน้าทขี่ องหนว่ ยรับตรวจไดช้ ี้แจงเหตุผล และแสดงพยานหลักฐาน ซึ่งจะเป็นหลักประกันว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจะรับฟังและ ประมวลผลพยานหลักฐานท้ังหมดอย่างรอบดา้ น รอบคอบ โปร่งใส เป็นกลาง ปราศจากอคติ และมคี วามนา่ เช่อื ถอื ผู้เขียนได้สืบค้นข้อมูลพบว่าการตรวจเงินแผ่นดินที่ภาษาอังกฤษใช้คำว่า “State Audit” นั้น คำว่า “Audit” มีรากศัพท์มาจากภาษาละตินว่า “Audire” ซึ่งแปลว่า “การรับฟัง” ในขณะที่บางประเทศ เช่นองค์กรตรวจเงินแผ่นดินของประเทศกัมพูชา หรือ National Audit Authority of Kingdom of Cambodia ก็เรียกชื่อตำแหน่งผู้ตรวจสอบเงนิ แผ่นดินว่า “สวนกร” หรือ “សវនករ” (อ่านว่า สะ-วะ-นะ-กอน) ซึ่งแปลว่า “ผู้ฟัง” และเรียกผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินหรือ Auditor-General ว่า “อัคสวนกร” หรือ អគ្គ សវនករ (อ่านว่า อัก-คะ-สะ-วะ-นะ-กอน) ทีแ่ ปลตรงตัวว่า “ผ้ฟู ังทยี่ งิ่ ใหญ่ หรือ ผู้ฟัง สูงสุด” ตัวอย่างดังกล่าวสามารถสะทอ้ นการทำงานของผู้ตรวจสอบเงินแผ่นดินได้เป็นอยา่ งดี วา่ วชิ าชพี น้ีจะตอ้ งรบั ฟงั พยานหลกั ฐานเปน็ สำคัญ 3 นกั วิชาการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ชำนาญการพเิ ศษ กล่มุ วิชาการตา่ งประเทศ สำนกั การต่างประเทศ
Page 8 การรับฟงั คู่กรณีทุก เมื่อพิจารณาภาษาละตินคำว่า “Audire” อันเป็นที่มาของคำว่า “Audit” ข้างต้น ฝา่ ย ทำให้ผู้เขียนนึกถึงหลักกฎหมายโรมันโบราณเรื่องการรับฟังคู่กรณีทุกฝ่ายเมื่อครั้งสมัย เรียนกฎหมายที่ว่า “Audi alteram partem” แปลว่า “การรับฟังฝ่ายอื่น” ซึ่งเป็นหลัก กฎหมายสำคัญที่เป็นหลักประกันว่าจะไม่มีผู้ใดถูกตัดสินโดยไม่ได้รับโอกาสในการชี้แจง แสดงหลักฐาน หลักการนี้ได้รับการยอมรับในนานาอารยประเทศโดยเฉพาะในการดำเนนิ คดี ขององค์กรตุลาการ ที่โจทก์และจำเลยมีสิทธิอย่างเท่าเทียมในการยื่นพยานหลักฐาน การซักถามพยาน การถามค้านพยาน เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อให้ศาลรับฟังความอย่างรอบด้านเพ่ือ อำนวยความเป็นธรรมใหก้ บั ค่คู วาม ภาพจติ รกรรมสมัยครสิ ตศ์ ตวรรษที่ ๑๘ ทีป่ รากฏข้อความ “Audi alteram partem” โดย Jacob de Wit ณ ที่ทำการศาลประจำเมอื ง ภายในศาลาว่าการกรงุ Hauge ภาพจาก https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/c/cf/Oude_stadhuis _aan_de_Groenmarkt_in_Den_Haag_%2820%29.JPG
Page 9 ISSAI รหสั 20 วา่ ดว้ ย องค์กรตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ หรอื International Organization of ความโปรง่ ใสและพรอ้ ม Supreme Audit Institutions (INTOSAI) ที่มีองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกกว่า รับผดิ ๑๘๘ ประเทศเป็นสมาชิก ได้เห็นถึงความสำคัญของการรับฟังพยานหลักฐานว่าจะ ช่วยสร้างความโปรง่ ใสให้กบั การทำงานขององค์กรตรวจเงนิ แผ่นดินได้ จึงไดม้ ีการกำหนด รบั ฟงั ความเหน็ ของ หลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ หรือ International หนว่ ยรบั ตรวจตอ่ ข้อ Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) รหัส 20 ว่าด้วยความโปร่งใส ตรวจพบ และพร้อมรับผิด (Principles of Transparency and Accountability) ให้องค์กร ตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นสมาชิกทั่วโลกนำไปเป็นแนวปฏิบัติ โดยหลักการรับฟังปรากฏอยู่ ในหลกั การที่ ๓ (Principle ๓) ซงึ่ มสี าระสำคัญคือ องคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดนิ จะตอ้ งสือ่ สารและแจ้งหน่วยรบั ตรวจ เก่ยี วกับเกณฑท์ ี่ใช้ วัตถุประสงค์ วิธีการ ข้อตรวจพบจากการตรวจสอบ นอกจากนี้ยังต้องรับฟังความเห็น ของหน่วยรับตรวจที่มีต่อข้อตรวจพบอีกด้วย อีกทั้งต้องให้โอกาสหน่วยรับตรวจชี้แจง วา่ เหตุใดมาตรการแก้ไขที่เสนอแนะใหห้ น่วยรับตรวจปฏิบัติ จงึ มีการปฏิบัตติ ามหรือไม่ได้ มกี ารปฏิบัติตาม หลกั เกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดนิ ระหว่างประเทศ รหัส ๒๐ มีวัตถุประสงคใ์ นการสร้าง ความโปร่งใสและพร้อมรับผิดให้กับองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อจะสร้างให้เป็นองค์กรต้นแบบแก่ ทุกภาคสว่ น ซึ่งจะไปเช่ือมโยงกับหลกั เกณฑฯ์ รหัส ๑๒ ว่าด้วยคณุ ค่าและประโยชน์ขององค์กรตรวจเงนิ แผ่นดินเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลงให้กับคุณภาพชีวิตประชาชน ( The Value and Benefits of Supreme Audit Institutions - making a difference to the lives of citizens) ท ี ่ ไ ด ้ ก ำ ห น ด ในหลักการที่ ๓ (Principle 3) ว่าองค์กรตรวจเงินแผ่นดินจะต้องเป็นองค์กรต้นแบบ (model organization) และต้องปฏิบตั หิ น้าทใี่ ห้ดเู ปน็ ตวั อย่าง (leading by example)
Page 10 สตง. กบั การนำ ISSAI ในส่วนของประเทศไทยนั้น องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งประกอบด้วย รหัส 20 มาปฏบิ ัติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานการตรวจเงิน แผ่นดิน ทีม่ หี นา้ ทแี่ ละอำนาจที่สำคัญย่ิงในการเป็นผ้ตู รวจสอบการใช้จ่ายเงนิ แผ่นดินและ การใชท้ รัพย์สินของรัฐเพ่ือสรา้ งความโปร่งใสและวินัยทางการเงินการคลงั ท่ีดีให้กับระบบ การบริหารการเงินการคลังภาครัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๖๑ และ พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ ก็ได้นำเอามาตรฐานสากลมา ปฏิบัติทั้งหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินระหว่างประเทศ รหัส ๒๐ และ หลักการฟงั คูก่ รณที กุ ฝา่ ยหรอื Audi Alteram Partem ดังจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงิน แผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๑๑4 ทีบ่ ัญญตั ิว่า “ในการตรวจสอบ เจา้ หน้าที่ต้องปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน และให้โอกาสเจ้าหน้าท่ี ของหน่วยรับตรวจได้ชี้แจงเหตุผลและแสดงพยานหลักฐานของตน” บทบัญญัตินี้ อยู่ใน หมวด ๑ บททั่วไป จึงต้องนำไปใช้ในทุกลักษณะงานตรวจสอบ ไม่ว่าจะเป็น การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) การตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit) หรือการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance Audit) นอกจากน้ี ยังมีประกาศคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เรื่อง หลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับ การตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๖๒ ก็ไดน้ ำหลกั การขา้ งตน้ มากำหนดไวเ้ พ่ือใหเ้ จ้าหนา้ ท่ตี รวจสอบของสำนกั งานการตรวจเงิน แผน่ ดินถอื ปฏบิ ตั เิ ช่นกนั แม้ว่าในการปฏิบัติหน้าที่ที่ผ่านมาก่อนมีการประกาศใช้กฎหมายว่าด้วย การตรวจเงินแผ่นดินฉบับปจั จุบันก็มีการรบั ฟังพยานหลักฐานอยู่แลว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การตรวจสอบสืบสวน (Investigative Audit) ที่เป็นการตรวจสอบกรณีมีพฤติการณ์ น่าเชื่อว่ามีการทุจริตเกี่ยวกับเงินแผ่นดิน ซึ่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานตำรวจ แห่งชาติ หรือ สำนักงาน ป.ป.ช. จะต้องใช้รายงานผลการตรวจสอบของสำนักงาน การตรวจเงินแผ่นดินเป็นหลักในการสอบสวน และท้ายที่สุดพยานหลักฐานต่าง ๆ ก็จะนำไปใช้ในการพิจารณาของศาล การรับฟังพยานหลักฐานในขั้นตอนการตรวจสอบ จงึ ตอ้ งกระทำอยา่ งรอบดา้ น รอบคอบ ด้วยความรดั กุมอย่างย่งิ 4 นอกจากมาตรา ๑๑ ยังมี มาตรา ๑๐ วรรคแรก ที่สร้างความโปร่งใสให้กับการตรวจสอบ โดยกำหนดไว้อย่างชัดแจ้งว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะต้องก ระทำด้วย ความสุจรติ รอบคอบ โปร่งใส เทีย่ งธรรม กล้าหาญ ปราศจากอคติ และเป็นไปตามหลักธรรมาภบิ าล ซง่ึ ใชก้ บั การตรวจสอบทุกลกั ษณะงานเชน่ กัน
Page 11 อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าดว้ ยการตรวจเงินแผน่ ดนิ พ.ศ. ๒๕๖๑ กถ็ อื เปน็ การเนน้ ยำ้ และเป็นหลักประกันให้กับ ทกุ ภาคส่วนได้ม่ันใจว่าการตรวจเงินแผน่ ดินจะกระทำด้วยความโปร่งใส เปิดโอกาสให้มี การชี้แจงแสดงหลักฐาน อันจะส่งผลให้รายงานผลการตรวจสอบมีความนา่ เชื่อถือ และ ทำให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นเสาหลักที่จะสร้างความโปร่งใสและรักษาวินัยการเงิน การคลงั ของประเทศ เพอ่ื ประโยชนส์ งู สุดของประชาชนไดอ้ ย่างแท้จรงิ เอกสารอ้างอิง https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/c/cf/Oude_stadhuis_aan_de_Groenmar kt_in_Den_Haag_%2820%29.JPG https://sklawyers.com.au/dictionary/audi-alteram-partem/ http://www.issai.org/issai-framework/2-prerequisites-for-the-functioning-of-sais.htm https://www.audit.go.th/sites/default/files/files/standard/T_0010.pdf
Page 12 ISSAI 30 ประสบการณ์จากการเรยี น E-learning Course ของ IDI นางนญั ณภทั เรืองศรี5 SAI จำเปน็ ตอ้ งแสดง สถาบันการตรวจสอบสูงสุด หรือ Supreme Audit Institution (SAI) นับเป็น ตัวอยา่ งที่ดี องค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการป้องกันการทุจริต ด้วยอำนาจหน้าที่ทำให้ SAI สามารถ ในการปอ้ งกนั การทุจริต ติดตามร่องรอยการทุจริต วเิ คราะห์ความเสย่ี งทเี่ กิดขึ้นกับหน่วยรับตรวจ รวมถึงช้ีให้เห็น ถึงข้อบกพร่องที่สามารถนำมาสู่การทุจริตได้ ซึ่งแนวทางป้องกันทุจริตโดย SAI มี หลายแนวทาง เช่น การส่งเสริมให้หน่วยรับตรวจมีกลไกการควบคุมภายในที่ดี การสนับสนุนให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตรวจเงินแผ่นดิน อย่างไรก็ดี SAI เองจำเป็นต้องแสดงตัวอย่างที่ดีในการป้องกันการทุจริตด้วยการสง่ เสริม ใหม้ จี ริยธรรมสำหรบั วิชาชีพการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ หรอื Code of Ethics บทความนี้ ผู้เขียนนำเสนอสาระความรู้เกี่ยวกับ ISSAI 30 หรือ ประมวล จริยธรรมสำหรับวิชาชีพการตรวจเงินแผ่นดิน (Code of Ethics) จากการเข้าร่วม โครงการ SAI Fighting Corruption Programme ซึ่งเรียนผ่านโปรแกรม E-learning ของ INTOSAI Development Initiative : IDI (ดกู ลอ่ งที่ 1) กล่องที่ 1 INTOSAI Development Initiative: IDI เ ป ็ น ห น ่ ว ย ง า น ห น ึ ่ ง ข อ ง INTOSAI ทำหน้าที่สนับสนุน สตง. ในประเทศกำลังพัฒนาให้ตรวจสอบตามมาตรฐานสากล เพ่ิม ประสิทธิภาพความเป็นอิสระและความเป็นมืออาชีพ พัฒนาขีดความสามารถของบุคลากร รวมถึงส่งเสริมให้ สตง. แต่ละประเทศมีประสิทธิภาพการตรวจสอบมากขึ้นผ่านความร่วมมือ กับผมู้ สี ่วนได้สว่ นเสยี ทงั้ ภายในและภายนอก 5 นกั วชิ าการตรวจเงินแผน่ ดนิ ชำนาญการ กล่มุ วชิ าการต่างประเทศ สำนกั การต่างประเทศ
Page 13 ISSAI คอื อะไร มาตรฐานสถาบันการตรวจสอบสูงสุดระหว่างประเทศ (The International Standards of Supreme Audit Institutions : ISSAI) ถูกกำหนดขึ้นอย่างเป็นทางการ INTOSAI Framework ครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 2007 ด้วยความมุ่งมั่นขององค์การสถาบันตรวจสอบสูงสุดระหว่าง of Professional ประเทศ (International Organization of Supreme Audit Institution : INTOSAI) ที่ Pronouncement หรอื ต้องการให้ประเทศสมาชิกปฏิบัติงานตรวจสอบภาครัฐภายใต้มาตรฐานคุณภาพสูงสุด IFPP ระดบั มอื อาชพี ทั้งน้ี ISSAI แบง่ ออกเป็น 4 ระดบั ไดแ้ ก่ 1. หลักการพื้นฐาน (Founding Principles) ประกอบด้วย ปฏิญญาลิมา วา่ ด้วยแนวปฏิบตั ใิ นการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts เรยี กส้ัน ๆ ว่า Lima Declaration 2. ข้อกำหนดและเงื่อนไขในการปฏิบัติหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Prerequisites for the Functioning of Supreme Audit Institutions) สถาบันตรวจสอบ สูงสุดควรจัดวางระบบตามข้อกำหนดและเงื่อนไขดังกล่าวเพื่อเป็นหลักพื้นฐานใน การวางรากฐานให้แก่องค์กร เช่น รหัส 30 หรือ ISSAI 30 ประมวลจริยธรรมสำหรับ วชิ าชพี การตรวจเงินแผน่ ดิน (Code of Ethics) 3. หลักการพื้นฐานของการตรวจสอบ (Fundamental Auditing Principles) ครอบคลุมหลักการพื้นฐานของการตรวจสอบภาครัฐ การตรวจสอบการเงิน การตรวจสอบ การดำเนนิ งาน และการตรวจสอบตามกฎหมายและขอ้ กำหนด 4. แนวปฏิบัติของการตรวจสอบ (Auditing Guidelines) เป็นแนวทางใน การสรา้ งความเขา้ ใจขน้ั ตอน วิธีการ เพอ่ื ใหง้ านตรวจสอบมคี ณุ ภาพมากข้นึ อย่างไรก็ดี INTOSAI ได้ปฏิรูป ISSAI อีกครั้งตั้งแต่ปี ค.ศ. 2016 โดย มีการพัฒนาร่วมกันในกลุ่มคณะกรรมการพัฒนามาตรฐานการตรวจสอบวิชาชีพ หรือ INTOSAI Professional Standards Committee ( PSC) ท ี ่ ไ ด ้ ก ำ ห น ด ม า ต ร ฐ า น การตรวจเงินแผ่นดินสากลใหม่ โดยเรียกว่า INTOSAI Framework of Professional Pronouncement หรือ IFPP IFPP ประกอบดว้ ย 3 สว่ น ไดแ้ ก่ (1) INTOSAI -P เป็นมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินที่ถูกกำหนดเป็นหลัก (Principles) ที่เปรียบเสมือนเป็นกรอบการวางอำนาจหน้าที่ การกำหนดมาตรฐานที่ จำเป็นขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เช่น เรื่องความเป็นอิสระ จริยธรรมของผู้ตรวจสอบ คุณภาพงานตรวจสอบ
ISSAI 30 หรือ Page 14 ISSAI 130 ตามหลกั IFPP (2) ISSAIs เป็นมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินประกอบด้วย การตรวจสอบ การเงิน (Financial Audit) การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายและระเบียบ (Compliance Audit) และการตรวจสอบการดำเนนิ งาน (Performance Audit) (3) Guides หรือ Guidance ซ่งึ เป็นแนวทางการนำมาตรฐานมาประยกุ ต์ใช้กับ การตรวจสอบแต่ละด้าน เช่น การตรวจสอบด้านสิ่งแวดล้อม การตรวจสอบองค์กร ระหวา่ งประเทศ เป็นต้น ประมวลจริยธรรมสำหรับวิชาชีพการตรวจเงินแผ่นดิน (Code of Ethics) ถูกจัดอยู่ในมาตรฐานสถาบันการตรวจสอบสูงสุดระหว่างประเทศ ระดับ 2 โดยใช้ชื่อว่า ISSAI 30 ตั้งอยู่บนหลักการพื้นฐาน 5 ประการ ทั้งหมดจัดทำเป็นข้อกำหนดและ แนวทางการนำไปใช้ในระดับองคก์ รและบุคลากร ได้แก่ 1. ความซื่อสัตย์ (Integrity) หมายถึง ความประพฤติที่ซื่อตรง เชื่อถือได้ ทั้งในเรื่องส่วนตัว และเรื่องประโยชน์ของส่วนรวมหรือราชการ โดยมาตรฐานชี้ใหเ้ ห็นถงึ สถานการณก์ ารที่อาจทำให้เกดิ ความไม่ซ่ือสตั ย์และการระบุเก่ียวกบั ความรับผิดชอบของ บุคลากรที่มีผลตอ่ ความซือ่ สตั ย์กบั องค์กร 2. ความเป็นอสิ ระและเป็นกลาง (Independence and objectivity) หมายถึง ความเป็นอิสระจากแรงกดดันต่าง ๆ ที่ทำให้เกิดความย่อหย่อนและส่งผลกระทบต่อการใช้ วิจารณญาณเยี่ยงผู้ประกอบวิชาชีพและเป็นกลาง เน้นการคงความเป็นกลางทางการเมือง และความสัมพนั ธ์กับหน่วยรับตรวจท่ีอาจกระทบต่อความเป็นอิสระขององค์กร 3. ความรู้ความสามารถ (Competence) หมายถึง การแสวงหาความรู้และ คงไว้ซึ่งความรู้และทักษะที่จำเป็นต่อบทบาทหน้าที่ของตนเองและปฏิบัติหน้าที่ตาม มาตรฐานที่กำหนดด้วยความระมัดระวัง ซึ่งทำให้เกิดสภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมให้เกิด การเรยี นรู้อย่างตอ่ เน่อื ง 4. การประพฤติตนเยี่ยงผู้ประกอบวิชาชีพ (Professional Behavior) หมายถงึ การปฏบิ ัตหิ น้าทโ่ี ดยสอดคล้องกบั กฎหมาย ระเบียบ ข้อบงั คบั ธรรมเนียมปฏิบัติ และหลีกเลยี่ งการกระทำท่ีอาจทำให้สถาบนั การตรวจสอบสูงสดุ เกดิ ความเส่ือมเสยี 5. การรักษาค วาม ลับแ ล ะค ว ามโ ปร่ งใ ส ( Confidentiality and transparency) หมายถึง การรักษาข้อมูลที่เป็นความลับโดยต้องดำเนินการให้ สอดคล้องกบั ความจำเปน็ ท่ีต้องมีความโปรง่ ใสดว้ ย
SAI Fighting Page 15 Corruption Programme นอกจากนี้ เนื้อหาของ ISSAI 30 ยังกล่าวถึงสิ่งที่ SAI ต้องดำเนินการใน ภาพกว้าง โดยเน้นย้ำถึงความสำคัญของจริยธรรมและส่งเสริมการมีจริยธรรมในองค์กร การนำจริยธรรมมาใช้ในกระบวนการต่าง ๆ เช่น ระบุและวิเคราะห์ความเสี่ยงที่อาจ นำไปสู่การละเมิดจริยธรรม โดยทั้งหมด ผู้นำของ SAI ต้องเป็นต้นแบบในการปฏิบัติให้ สอดคล้องกับจริยธรรมที่กำหนด และกำหนดเป็นแนวทางหรือแนวปฏิบัติให้บุคลากรใน องคก์ รปฏบิ ัติตาม ในฐานะที่ SAI มีบทบาทสำคัญในการต่อต้านการทุจริตของหน่วยงานภาครัฐ จึงจำเป็นที่ SAI ต้องแสดงเป็นต้นแบบการปฏิบัติให้ถูกต้องทางจริยธรรมที่กำหนด โครงการฯ สนับสนุนจะบรรลุเป้าหมายการต่อต้านการทุจริตมุ่งหวังผลลัพธ์ใน 3 ด้าน กล่าวคือ (1). SAI เป็นตัวอย่างการนำ ISSAI 30 ไปประยุกต์ใช้ในองค์กร (2) การตรวจสอบการดำเนินงานภายใต้กรอบแนวคิดลักษณะในการต่อต้านทุจริต. และ (3). การสร้างรูปแบบการมีส่วนร่วม (Platform) ระหว่าง SAI และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียใน การตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชัน SAI Leading by Audit of example Institutional frameworks for implementing ISSAI 30 fighting corruption SAI-Stakeholder platfrom for fighting corruption ภาพจาก http://www.idi.no/en/idi-cpd/sai-fighting-corruption-programme
Page 16 SAI Fighting Corruption Programme จึงเกี่ยวข้องกับ 3 ระดับ ได้แก่ 1. Global Level 2. Regional Level 3. SAI Level โดยระดบั Global Level เก่ียวข้อง กับการพัฒนาแนวปฏิบัติ คู่มือการประยุกต์ ISSAI 30 ที่พัฒนาร่วมกันระหว่าง SAI และ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ขณะที่ระดับ Regional Level มุ่งพัฒนาในรูปแบบการเรียนรู้แบบ ผสมผสาน หรือ blended learning Programmes โดยการอบรมเชิงปฏิบัติของตวั แทน แต่ละ SAI ที่เข้าร่วมโครงการเกี่ยวกับ ISSAI 30 ผ่านการเรียนรู้ออนไลน์และการนำไป ปฏิบัติใช้ทั่วไปในองค์กรและในการตรวจสอบการดำเนินงานในกรอบงานที่เกี่ยวข้องกับ การต่อต้านการทุจริต โดยทีมผู้เข้าร่วมโครงการจะต้องเรียนรู้เนื้อหาและการประยุกต์ใช้ ISSAI 30 ผ่านการวางแผนการตรวจสอบ ดำเนินการตรวจสอบ รายงานผลการตรวจสอบ ทั้งนี้ ผลลัพธ์ที่คาดว่าจะได้รับ คือ การประเมินผลการนำ ISSAI 30 ไปปฏิบัติในองค์กร ความสัมพันธ์ระหว่าง SAIs กับผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในการต่อต้านการทุจริต และ SAIs สามารถนำ ISSAI 30 ไปใชใ้ นประยุกตใ์ นการตรวจสอบการดำเนนิ งาน กระบวนการของ SAI Fighting Corruption Programme ภาพจาก http://www.idi.no/en/idi-cpd/sai-fighting-corruption-programme
Page 17 เราเรยี นรอู้ ะไรจาก ในขณะนี้ผู้เขียนอยู่ระหว่างการอบรม E-learning Course ใน Blended การเรียนรู้ ISSAI 30 learning programme แบ่งเป็น 4 Modules แต่ละ Module ผู้เข้าร่วมโครงการจะ ผา่ นการเรยี น ได้รับความรู้จากผู้ทรงคุณวุฒิผ่านวีดีโอออนไลน์ เรียนรู้ด้วยตนเองผ่านการอ่านบทความ E-learning Course และการนำเสนอผ่านเว็บไซตท์ ี่เกยี่ วข้องกับ ISSAI 30 โดยผูเ้ ช่ียวชาญท่ีปรึกษาจะกำหนด หัวข้อให้ผ้เู ข้ารว่ มการอบรมอภิปรายรว่ มกนั ซึ่งเนื้อหาจะเก่ยี วข้องกับการเรียนรู้ ในแต่ละ Module มีการทดสอบประมวลความรู้ และท้ายที่สุดมีการให้ความเห็นในเชิงสรุป ซึ่งจะ ถกู รวบรวมไปพัฒนาในกระบวนการต่อไป (1) ผู้เขียนได้เข้าใจเนื้อหาของ ISSAI 30 และสามารถนำไปวิเคราะห์กับสภาพ ขององค์กรการตรวจเงินแผ่นดินว่ามีจุดอ่อนและข้อบกพร่องในการนำ ISSAI 30 มาประยุกต์ใช้ ซึ่งเชื่อมโยงกับเรื่องการควบคุมภายในขององค์กร นอกจากนี้ยังเป็น การพัฒนาเครื่องมือเพื่อให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นต้นแบบในการป้องกันการเกิด การทจุ รติ โดยเริ่มจากในองค์กรเอง (๒) รปู แบบโครงการทีม่ กี ารเรียนร้ดู ้วยตนเอง การให้คำแนะนำจากผเู้ ช่ียวชาญ ในการให้ความรู้และการอภิปรายรายบุคคล ประกอบกับต้องจัดทำรายงานที่เป็น การประมวลความรู้มาใช้ปฏิบัติจริง นับเป็นการดึงศักยภาพของผู้เข้าร่วมโครงการ ได้อย่างดี และ (๓) เป็นแนวทางการเรียนในแบบผู้ใหญ่ (Audit Learning) องค์กรตรวจเงิน แผ่นดินสามารถนำรูปแบบ วิธีคิด ไปใช้ประยุกต์ในการอบรมบุคลากรและสร้าง ผู้เชี่ยวชาญในสาขาที่จำเป็นต่อการตรวจเงินแผ่นดิน และสิ่งสำคัญที่สุดทำให้ผู้เขียนมี เครือข่าย การปฏิสัมพันธ์กับ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินของต่างประเทศ เป็นการ แลกเปลย่ี นมมุ มองดา้ นการบรหิ ารจัดการองค์กร และการตรวจสอบ รวมถึงมสี ว่ นร่วมกับ ผู้มีสว่ นได้สว่ นเสียในการพัฒนารว่ มกนั ให้เกดิ การแนวทางในการแกไ้ ขปญั หาการทจุ ริต เอกสารอ้างองิ (n.d.). Retrieved from http://www.issai.org/ (n.d.). Retrieved from http://www.idi.no/en/idi-cpd/sai-fighting-corruption-programme
Page 18 การตรวจสอบร่วมกันด้านสิ่งแวดล้อมขององค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ ระดบั ภมู ภิ าค: ถอดบทเรยี นจาก ASOSAI PASAI และ EUROSAI นางสาวภทั รารวยี ์ ภาวพุทธิ์สกลุ 6 ท่มี าของความรว่ มมอื หลายปีที่ผ่านมา ความร่วมมือระหว่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดินรูปแบบต่าง ๆ ระหวา่ งองคก์ รตรวจเงิน มีให้เห็นมากขึ้น โดยเฉพาะความร่วมมือทวิภาคี (Bilateral cooperation) และ แผ่นดิน พหุภาคี (Multilateral cooperation) เหตุผลสำคัญเกิดจากความท้าทายที่องค์กร ตรวจเงินแผ่นดินแต่ละประเทศกำลังเผชิญอยู่น้ันมีลักษณะร่วมกัน กล่าวคือ การตรวจสอบภายในประเทศยังต้องการพัฒนาและจัดการท่ีมีประสิทธภิ าพ ทำให้องค์กร ตรวจเงินแผ่นดินจำเป็นต้องพิจารณาถึงบริบทรอบด้าน ดังนั้น การร่วมกันหาทางออก จึงเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน และเป็นที่มาของความร่วมมือในลักษณะต่าง ๆ ที่ปรากฏให้ เห็นในปัจจบุ ัน7 บทความนี้ นำเสนอบทเรียนจากการตรวจสอบร่วมกันด้านสิ่งแวดล้อม (Cooperative Environment Audit) ในแงม่ ุมต่าง ๆ ทั้งทม่ี า ความสำคัญ ประเภท และ ตัวอย่างงานตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินระดับภูมิภาค ASOSAI8 PASAI และ EUROSAI ความสำคญั ของ เมื่อพิจารณาความสำคัญของการตรวจสอบร่วมกัน พบว่า ปฏิญญาสากลว่าด้วย การตรวจสอบรว่ มกนั การตรวจเงินแผ่นดิน หรือ Lima Declaration ให้ความสำคัญกับการสนับสนุน การดำเนินงานขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินโดยการแบ่งปัน (Sharing) ข้อมูลและ ประสบการณ์การตรวจสอบระหว่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ถึงแม้การตรวจเงินแผ่นดิน แต่ละประเทศมีบริบทการทำงานที่แตกต่างกันทั้งเรื่องกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และระบบ เศรษฐกจิ การเงินการคลัง แต่องค์กรตรวจเงนิ แผ่นดินสามารถนำประสบการณ์ขององค์กร ตรวจเงินแผ่นดินประเทศอื่นมาใช้เป็นพื้นฐานการพัฒนาศักยภาพตนเอง เช่น หลีกเลี่ยง การดำเนินงานท่ีผิดพลาดซ้ำรอยปัญหาเดิมที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินอื่นเคยประสบ มาก่อนและมีแนวทางปอ้ งกนั ในอนาคต 6 นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ชำนาญการ กลมุ่ วชิ าการต่างประเทศ สำนกั การต่างประเทศ 7 ปจั จบุ ัน IDI ซ่งึ เปน็ หน่วยวจิ ยั และพฒั นาของ INTOSAI เห็นความสำคญั ของการสรา้ งความรว่ มมอื ระหวา่ งองคก์ รตรวจเงินแผ่นดนิ ท้งั ในระดบั ภมู ิภาคระหว่างองคก์ ร ด้วยกัน รวมถึงแหล่งทุน จึงมกี ารพฒั นาโปรแกรมท่เี รยี กว่า Bilateral Support Program 8 ASOSAI ยอ่ มาจาก Asian Organization of Supreme Audit Institutions PASAI ยอ่ มาจาก Pacific Association of Supreme Audit Institutions EUROSAI ยอ่ มาจาก European Organization of Supreme Audit Institutions
Page 19 ความสำคัญอีกประการหนึ่งสำหรับการตรวจสอบร่วมกัน คือ ลักษณะการ ตรวจสอบที่จำเป็นต้องการเก็บข้อมูล (Field Work) นอกเขตพื้นที่ประเทศของตนเอง9 เนื่องจากกฎ หรือข้อตกลงร่วมกันขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่จะไม่ดำเนินการตรวจสอบ นอกอาณาเขตพื้นที่ของตนเอง ความร่วมมือในการตรวจสอบร่วมกันมีความจำเป็นมาก สำหรบั การตรวจสอบลักษณะนี้ ประโยชนข์ องการ การตรวจสอบรว่ มกนั เป็นมิติการทำงานรูปแบบใหม่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ตรวจสอบรว่ มกัน ทง้ั โลก เน่อื งจาก การตรวจสอบร่วมช่วยสนับสนุนการเปรียบเทยี บการทำงานขององค์กร ตรวจเงินแผน่ ดนิ กบั มาตรฐานการดำเนินงานระดับสากล รวมทง้ั การพัฒนาแนวปฏบิ ัติที่ดี (Best Practice) ระหวา่ งหนว่ ยงานท่เี กีย่ วขอ้ ง อาจกล่าวได้ว่าการตรวจสอบร่วมกัน เป็นหนึ่งในแนวทางพัฒนาและส่งเสริม การปฏิบัติงานตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวคือ เน้นให้เกิดการแบ่งปัน บทเรียน ข้อคิด องค์ความรู้ และวิธกี ารตรวจสอบระหวา่ งองค์กรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ซง่ึ เป็น แรงผลักดันให้เกิดการพัฒนาภายในองค์กร ผ่านกระบวนการทบทวน (Review) งานตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินเพื่อเปรียบเทียบกับมาตรฐานการตรวจสอบ สากล รวมถึงการเรยี นรู้การตรวจสอบจากตัวอย่างงานตรวจสอบที่ดใี นเวทีสากลอกี ดว้ ย การตรวจสอบร่วมกัน ปัจจุบันความท้าทายของการตรวจเงินแผ่นดิน คือ การปรับตัวให้ทันกับบริบท ด้านส่ิงแวดล้อม ทเ่ี ปลีย่ นแปลงไป โดยเฉพาะประเดน็ ความท้าทายทส่ี ง่ ผลกระทบในระดบั โลก เช่น ปญั หา (Cooperative Audit in ส่ิงแวดล้อม ทผ่ี ลักดนั ใหอ้ งค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ หันมารว่ มกันหาทางออกเพ่ือแก้ปัญหาท่ี Environmental Issues) กระทบกับทุกประเทศในวงกว้าง การตรวจสอบร่วมกันด้านสิ่งแวดล้อม จึงถูกออกมา แบบมาเป็นเครื่องมือในการทำงานร่วมกัน ซึ่งมุ่งเน้นไปที่การกำหนดกรอบนโยบาย ระหว่างประเทศร่วมกัน เพื่อตอบโจทย์การปกป้องทรัพยากรธรรมชาติในเขตพื้นร่วมกัน ของทุกประเทศ นัน่ เอง ทางออกของปญั หา เมื่อกล่าวถึง ประเด็นปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม หลายคนคงนึกถึงปัญหาที่ต้อง สง่ิ แวดลอ้ ม แก้ไขกันไม่จบสิ้น เนื่องจากลักษณะสำคัญของปัญหาสิ่งแวดล้อม คือ เป็นปัญหาข้าม พรหมแดน เช่น ปัญหาโลกร้อน (Global Worming) ปัญหาฝนกรด (Acid Rain) และ มลพิษทางทะเล (Ocean Pollution) เป็นต้น การแก้ปัญหาจึงไม่สามารถทำได้โดย 9 โดยทวั่ ไปแล้ว การตรวจสอบรว่ มกนั ถูกออกแบบให้องค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ ทกุ ประเทศมสี ว่ นรว่ มในการตรวจสอบ เชน่ การตรวจสอบเงินกองทนุ สึนามิ (Tsunami Fund) กองทนุ ขนาดใหญ่ทำหนา้ ทร่ี วบรวมเงินบรจิ าคจากทกุ ประเทศทว่ั โลกเพอ่ื ประเทศผ้ปู ระสบภยั สนึ ามิ องคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดินท้ังในประเทศ “ผู้บรจิ าค” และ ประเทศผรู้ ับบรจิ าค” ต่างมบี ทบาทสำคญั ตรวจสอบกองทนุ ดงั กล่าว เพอื่ ใหก้ ารดำเนนิ งานกองทนุ มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ และเปน็ ไปตามวตั ถปุ ระสงค์ การจดั ตง้ั กองทนุ
Page 20 ประโยชนข์ องการ บุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือ ประเทศใดประเทศหนึ่ง ด้วยเหตุนี้ทางออกของปัญหา ตรวจสอบร่วมกนั ดา้ น จำเป็นต้องได้รับความร่วมมือจากทุกคน ทุกภาคส่วน และทุกประเทศทั่วโลก ดังจะเห็น สิง่ แวดลอ้ ม ได้จากการท่ี INTOSAI WGEA10 สง่ เสรมิ แนวทางการตรวจสอบสงิ่ แวดลอ้ มผ่านมาตรฐาน การตรวจสอบสากล รหัส 5110 และ รหัส 5120 รวมถึงมาตรฐานการตรวจสอบร่วมกัน นิยามการตรวจสอบ ด้านสง่ิ แวดล้อมระดับสากล รหัส 5140 ร่วมกนั การตรวจสอบร่วมกันด้านสิ่งแวดล้อมเปิดมุมมองการตรวจสอบให้กับองค์กร ประเภทการตรวจสอบ ตรวจเงนิ แผน่ ดิน ทำให้เขา้ ใจสถานการณ์ส่ิงแวดล้อมในมุมมองที่กวา้ งข้ึน ส่งผลให้องค์กร รว่ มกนั ตรวจเงินแผ่นดินตระหนักถึงผลจากการดำเนินกิจกรรมภายในประเทศที่ส่งผลก ระทบ จากต้นน้ำตลอดสายไปจนถึงปลายน้ำ รวมถึงสามารถเปรียบเทียบการดำเนินงานของ ตนเองกบั มาตรฐานการทำงานระดบั สากล นอกจากนอี้ งค์กรตรวจเงินแผน่ ดินยังทราบถึง การตรวจสอบสิ่งแวดลอ้ มของตนเองเมื่อเปรียบเทียบกับแนวปฏิบตั ิที่ดี (Best practice) ในระดับสากลแลว้ ยงั มีพน้ื ที่สำหรบั การพฒั นาไดอ้ กี มากนอ้ ยเพยี งใด ISSAI 5800 Guide on Cooperative Audits ไดใ้ หน้ ิยามการตรวจสอบร่วมกัน ไว้ว่าเป็น การตรวจสอบที่ประกอบด้วยทีมตรวจสอบจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ตั้งแต่ 2 องค์กรฯ ขึ้นไป โดยการตรวจสอบร่วมกับแบง่ ออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1. Parallel / Concurrent Audits 2. Joint Audits 3. Co-ordinated Audits 10 Inter National Organization of Supreme Audit Institutes Working Group on Environment Auditing
Page 21 ตารางที่ 1: แสดงลกั ษณะการตรวจสอบร่วมกัน จำแนกรายประเภทการตรวจสอบ ประเภทการตรวจสอบรว่ มกนั Joint Audit Co-ordinated Audit Parallel Audit ทมี ตรวจสอบ ทีมตรวจสอบรว่ ม ทีมตรวจสอบของแต่ละ ทมี ตรวจสอบของแตล่ ะ ประเทศ โดยมีโครงสร้าง ประเทศ บทบาทหน้าบางอย่าง รว่ มกันในการตรวจสอบ ข้นั ตอนการตรวจสอบ ดำเนินการตรวจสอบ มคี วามสอดคลอ้ งกันใน ดำเนนิ การตรวจสอบ (ขอบเขตการตรวจสอบ, เหมือนกนั ในทกุ ข้นั ตอน บางขน้ั ตอน อาจมีความ อย่างอิสระ วิธกี ารตรวจสอบ) แตกต่างกนั ไปในแต่ละ ประเทศ รายงานการตรวจสอบ จัดทำเพยี งรายงานการ อาจจดั ทำรายงานการ จัดทำเพยี งรายงานการ ตรวจสอบรว่ มกนั เท่าน้ัน ตรวจสอบรว่ มกัน และ/ ตรวจสอบภายในประเทศ หรอื รายงานการ เท่านั้น ตรวจสอบภายในประเทศ ท่ีมา: Cooperation Between Supreme Audit Institutions: Tips and Examples for Cooperative Audits 1. Parallel / การตรวจสอบร่วมกนั ประเภท Parallel Audits หรอื Concurrent Audits เป็น Concurrent Audits การตรวจสอบแบบคู่ขนานไปพร้อมกัน ดำเนินการตรวจสอบโดยองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ตั้งแต่ 2 องค์กรฯ ขึ้นไป แต่แยกทีมตรวจสอบของแต่ละองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ขอ้ ดี ออกจากกันอย่างชัดเจน ในส่วนของการรายงานผล แต่ละองค์กรตรวจเงินแผน่ ดินจัดทำ เพียงรายงานการตรวจสอบภายในประเทศของตนเอง เพื่อรายงานผลการตรวจสอบ ภายใตข้ อบอำนาจหนา้ ทีข่ ององคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ แตล่ ะประเทศ 1. ไม่เกิดปัญหาจากกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับภายในของแต่ละประเทศ เนื่องจาก การตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินแต่ละประเทศเป็นไปตาม ขอบอำนาจหน้าทข่ี องตนเอง 2. ไม่เกิดปัญหาในการแลกเปลี่ยนข้อมูลการตรวจสอบระหว่างองค์กรตรวจเงิน แผ่นดิน 3. อย่างไรก็ดีการตรวจสอบแบบ Parallel มีความอ่อนไหวต่อประเด็นทาง การเมือง สงู กวา่ การตรวจสอบร่วมประเภท Joint Audits
ขอ้ เสยี Page 22 ขอ้ สงั เกต 4. องค์กรตรวจเงินแผ่นดินมีความเป็นอิสระในการตรวจสอบภายใต้การจัดสรร ทรพั ยากรของตนเอง 1. ผลกระทบที่พบจากการตรวจสอบอาจไม่ใช่ผลกระทบทั้งหมดในภาพรวมที่ สะท้อนภาพรวมของปัญหาสิ่งแวดล้อม เนื่องจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดินมีขั้นตอน การตรวจสอบที่เป็นอิสระ ดังนั้น ผลการตรวจสอบทีไ่ ด้จึงขึ้นอยู่กับ การกำหนดขอบเขต ของการตรวจสอบด้วย 2. การมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในการตรวจสอบร่วม แบบ Parallel Audits อยู่ในระดับต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับการตรวจสอบร่วม แบบ Joint Audits ส่งผลให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน อาจ ไม่เต็มศักยภาพเทา่ ท่คี วร 3. รายงานการตรวจสอบภายในประเทศ ให้ความสำคัญกับประเด็นสิ่งแวดล้อม ขา้ มพรมแดนไมเ่ พียงพอ (trans-boundary environmental issues) 1. การตรวจสอบร่วม แบบ Parallel Audits ใช้ระยะเวลาการตรวจสอบ ค่อนข้างนาน การวางแผนโครงการล่วงหน้าค่อนข้างทำได้ยาก โดยเฉพาะประเด็น การจัดลำดับ/การให้ความสำคัญกับการตรวจสอบร่วมของแต่ละองค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ ทเ่ี ขา้ รว่ มโครงการ 2. การตรวจสอบร่วมกัน นำไปสู่ข้อตรวจพบที่กว้างกว่าการตรวจสอบตาม กระบวนการปกติขององคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เพียงลำพัง 3. การตรวจสอบร่วมในลักษณะนี้เหมาะสำหรับองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่มี ความแตกต่างกันมากในบริบทของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ รวมทั้งการตรวจสอบใน ประเด็นปัญหาสงิ่ แวดล้อมทีม่ ีความออ่ นไหวสูงอีกดว้ ย
Page 23 ตวั อยา่ งรายงานการ 1. EUROSAI; ปี 2006 – 200911 สมาชิกจำนวน 12 ประเทศ12 ร่วมกันลงนาม ตรวจสอบ ข้อตกลงและตรวจสอบร่วมกันในการดำเนินงานคัดเลือกและประเมินผลโครงการ สนับสนุนการจา้ งงานผพู้ กิ าร 2. องค์กรตรวจเงินแผ่นดินแหง่ สาธารณรัฐเชก็ และสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี; ปี 2008 – 201213 ตรวจสอบรว่ มกนั แบบ Parallel Audits เรอื่ ง การอนวุ ตั กิ ารกฎหมาย การจัดซื้อจัดจ้างของสหภาพยุโรป เพื่อบังคับในเป็นกฎหมายภายในประเทศ และการ ปอ้ งกันการทจุ ริตในสญั ญากอ่ สรา้ งถนน และโครงสร้างพนื้ ฐานอ่นื ของรฐั 3. PASAI; ปี 2011 – 201214 การตรวจสอบการบริหารจัดการด้านการประมง ภายในกลมุ่ ประเทศสมาชิกของ PASAI15 โดยแต่ละประเทศทเ่ี ข้าร่วมโครงการตรวจสอบต่าง รายงานผลการตรวจสอบ ภายใต้ขอบอำนาจหน้าที่ของตนเอง และย่งิ ไปกว่าน้ันใน ปี 2013 การประชุมร่วมของกลุ่มประเทศในภูมิภาคแปซิฟิก ได้จัดทำ “รายงานการตรวจสอบการ บริหารจัดการด้านการประมงอย่างยั่งยืนระหว่างกลุ่มประเทศสมาชิกในภูมิภาคแปซิฟิก” นบั เป็นผลลัพธ์ท่ีต่อยอดมาจากการตรวจสอบรว่ มกันใน ปี 2011 – 2012 4. ASOSAI; ปี 2018 – 2019 การตรวจสอบร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก 8 ประเทศ16 เกี่ยวกับประเด็น การป้องกันมลพิษทางน้ำ โดยสำนักงานการตรวจเงิน แผ่นดนิ เป็นหวั หนา้ โครงการ 11 โปรดดู ISSAI 5800 หนา้ 4 12 Bulgaria, Czech Republic, Macedonia, Germany, Romania, Slovakia, Slovenia, Turkey, Spain, Switzerland, Ukraine and Poland. 13 โปรดดู ISSAI 5800 หนา้ 5 14 โปรดดู ISSAI 5140 หน้า 14 15 Pacific Regional Report of the Cooperative Performance Audit: Managing Sustainable Fisheries (2013) 16 Bangladesh, China, Kuwait, Thailand, Jordan, Iraq, Malaysia, Nepal
2. Joint Audits Page 24 ขอ้ ดี ขอ้ เสีย การตรวจสอบรว่ มกันประเภท Joint Audits เป็นลักษณะการตรวจสอบที่พบได้ ค่อนข้างยาก เพราะการตรวจสอบต้องตรวจสอบเพียงทีมเดียวซึ่งประกอบด้วย ข้อสงั เกต ผู้ตรวจสอบจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ตั้งแต่ 2 องค์กรฯ ขึ้นไป จัดทำรายงาน การตรวจสอบร่วมกันเพียงฉบับเดียวและเผยแพรผ่ ลการตรวจสอบร่วมกันในทุกประเทศ สมาชิกท่รี ว่ มตรวจสอบ 1. ทีมตรวจสอบมีส่วนร่วมในการกำหนดขอบเขตการตรวจสอบ มากกว่าเม่ือ เปรียบเทียบกับการตรวจสอบร่วมกนั ประเภท Parallel Audits 2. ความน่าเชอ่ื ถือในรายงานการตรวจสอบมีน้ำหนักมากกว่าการตรวจสอบเพียง ลำพงั องค์กรเดยี ว 3. ผลการตรวจสอบสร้างผลกระทบในวงกว้าง และอาจได้รับความสนใจจาก ผู้มีส่วนได้เสียมากกว่า เนื่องจากผลจากการตรวจสอบร่วมกันปรากฎปญั หาท่ีแท้จรงิ จาก แตล่ ะประเทศ เชน่ ผลกระทบทางสงิ่ แวดล้อมตอ่ สขุ ภาพและความปลอดภยั ของมนุษย์ 1. ประเด็นความอ่อนไหวทางการเมืองเปน็ ประเดน็ ทจ่ี ำเป็นต้องคำนงึ ถึง 2. การถ่วงดุลความเป็นอิสระในการตรวจสอบของสมาชิกองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินแต่ละประเทศ เช่น ข้อตรวจพบบางข้อไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้ในบางประเทศ เนอื่ งจากกฎหมาย ระเบยี บ ข้อบังคบั และขอบอำนาจหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ทแ่ี ตกต่างกนั 3. การลงความเห็นโดยมตเิ สียงขา้ งมากภายในทมี ตรวจสอบ อาจสร้างผลกระทบ และเป็นจุดอ่อนในการปฏิบัติงานตรวจสอบบางขั้นตอนของสมาชิกองค์กรตรวจเงิน แผ่นดนิ บางประเทศ 4. ความคิดเห็นท่ีขดั แย้งกนั ในการสรุปข้อตรวจพบจากการตรวจสอบ อาจส่งผล ให้ความน่าเชอ่ื ถอื ของรายงานการตรวจสอบลดลง การลดความเสี่ยงในการตรวจสอบร่วมกันประเภท Joint Audits สามารถทำได้ โดย พิจารณาการจัดกลุ่มองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่เข้าร่วม จากเกณฑ์การแบ่งภูมิภาค ตามหลกั ภมู ศิ าสตร์ เชน่ AFROSAI ARABOSAI ASOSAI CAROSAI EUROSAI OLACEFS และ PASAI นอกจากเป็นการลดต้นทุนการดำเนินงานแล้ว ยังง่ายต่อการเลือกหัวข้อ ตรวจสอบรว่ มกัน เนือ่ งจากประเทศสมาชิกมลี ักษณะภูมิประเทศทค่ี ลา้ ยคลึงกันเผชิญกับ ปญั หาส่งิ แวดล้อมทมี่ ีลกั ษณะไม่แตกต่างกัน
Page 25 ตัวอย่างรายงานการ 1. องค์กรตรวจเงินแผ่นดินแห่งราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์ และราชอาณาจักร ตรวจสอบ เบลเยียม; ปี 2007 – 200817 ร่วมกันตรวจสอบคุณภาพระบบการศึกษาระดับอุดมศึกษา ในประเทศ ผลการตรวจสอบ พบว่า ระบบการศึกษาระดับอุดมศึกษา ทั้งในเนเธอร์แลนด์ 3. Co-ordinated และเบลเยียมต่างมีการพัฒนาในระดับที่สูงกว่าเกณฑ์มาตรฐาน อย่างไรก็ดีมีข้อสังเกต Audits เกี่ยวกับความท้าทายในการประกันคุณภาพการศึกษาของสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งองค์กร ตรวจเงินแผ่นดินทั้งสองประเทศได้ติดตามผลการปฏิบัติตามข้อเสนอแนะจากรายงาน ขอ้ ดแี ละข้อเสีย การตรวจสอบรว่ มในอีก 5 ปถี ดั มา 2. OLACEF; ปี 200918 ประเทศสมาชิก 9 ประเทศ19 ร่วมกันตรวจสอบ การตอบสนองของรัฐบาลต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพทางภูมิอากาศ (Climate Change) ผลการตรวจสอบร่วมถกู นำเสนอในการประชุมสามัญของ OLACEF ในปี 2011 การตรวจสอบร่วมกันประเภท Co-ordinated Audits อาจเป็นได้ท้ัง การตรวจสอบแบบ Joint Audits ในรูปแบบที่มีรายงานการตรวจสอบแยกออกแต่ละ ประเทศ หรือ การตรวจสอบแบบ Parallel Audits ในรูปแบบที่มีรายงานการตรวจสอบ ร่วมกัน โดยแยกการรายงานผลการตรวจสอบของแต่ละองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน หรือ รูปแบบอื่น ๆ นอกเหนือจากที่กล่าวมาข้างต้น โดยมีส่วนผสมของการตรวจสอบ แบบ Joint Audits และ Parallel Audits การตรวจสอบแบบ Co-ordinated Audits ถูกออกแบบมาเพื่อลดข้อบกพร่อง ของการตรวจสอบแบบ Joint Audits และ Parallel Audits ดังนั้นการตรวจสอบ ลักษณะนี้สามารถลดความขัดแย้งในบริบทด้านกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับ ที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ รวมถึงขอบอำนาจหน้าที่ขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ที่แตกต่างกัน ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อการสังเกตการณ์และการสรุปประเด็นข้อตรวจพบใน การออกรายงานตรวจสอบ การนำจุดเด่นของการตรวจสอบแบบ Joint Audits และ Parallel Audits มา ผสมผสานกัน ทำให้ Co-ordinated Audits เป็นการตรวจสอบที่มีความยืดหยุ่นในการ ปฏิบัติงานสูง ส่งผลให้การตรวจสอบประเภทนี้ค่อนข้างเป็นที่นิยมสำหรับความร่วมมือ ระหว่างประเทศที่มงุ่ เน้นการเพิ่มประสบการณ์การตรวจสอบระหวา่ งประเทศ 17 โปรดดู ISSAI 5800 หนา้ 5 18 โปรดดู ISSAI 5140 หน้า 17 19 Argentina, Brazil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Panama, Paraguay and Peru
Page 26 ตัวอย่างรายงานการ ทั้งนี้ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินแต่ละประเทศควรคำนึงถึงการจัดสรรเวลาและ ตรวจสอบ งบประมาณในการตรวจสอบดว้ ย 1. ศาลผู้ตรวจสอบบัญชีแห่งสหภาพยุโรป (European Court of Auditors) และองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จำนวน 8 องค์กร20; ปี 2007 – 200821 ร่วมกันตรวจสอบ กองทุน Chernobyl Shelter Fund โดยตรวจสอบสถานภาพของกองทุน รวมทั้ง การดำเนินงานโครงการสนับสนุนการรื้อถอนโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ และโครงการสนับสนุน การพฒั นาระบบความปลอดภัยต่อสงิ่ แวดล้อม 2. ศาลผู้ตรวจสอบบัญชีแห่งสหภาพยุโรป (European Court of Auditors) และองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จำนวน 8 องค์กร22; ปี 201223 ร่วมกันตรวจสอบการบังคับ ใช้กฎหมายการขนส่งขยะในสหภาพยุโรป แม้ว่าประเทศสมาชิกดำเนินการขนส่งขยะ ถูกต้องตามกฎหมาย แต่อย่างไรก็ตามผลการตรวจสอบ พบว่า ยังมีจุดอ่อนและความ ท้าทายที่สำคัญหลายประการในการบังคับใช้กฎหมายจริง ผลการตรวจสอบร่วมครั้งน้ี นำไปสู่การแกไ้ ขปัญหาสิง่ แวดล้อมขา้ มพรหมแดนในสหภาพยุโรป 20 Ukraine, Germany, Netherlands, Poland, Russian Federation, Slovak Republic, Switzerland and United States of America 21 โปรดดู ISSAI 5800 หนา้ 4 - 5 22 SAI of Bulgaria, Greece, Hungary, Ireland, Poland, Norway, the Netherlands, and Slovenia 23 โปรดดู ISSAI 5140 หนา้ 18
Page 27 ถอดบทเรียนวธิ ีการ รายละเอยี ดวิธีการตรวจสอบรว่ มกนั ปรากฎอยู่ท้งั ในเอกสาร ISSAI 580024 และ ตรวจสอบร่วมกนั ของ ISSAI 514025 ซึ่งมีวิธีการ/ขั้นตอนการตรวจสอบไม่แตกต่างกันในสาระสำคัญ ผู้เขียน PASAI ตั้งข้อสังเกตว่า วิธีการตรวจสอบร่วมกันที่ปรากฏอยู่นั้น ล้วนแต่เป็นเอกสาร/คู่มือ ในรูปแบบของมาตรฐานสากล และแนวปฏิบัติที่ดี ( Best Practices) แต่จาก เอกสารรายงานการตรวจสอบร่วมกันในภูมิภาคแปซิฟิก26 พบว่า ผู้ตรวจสอบกำหนด วิธีการตรวจสอบร่วมกันเฉพาะภายในภูมิภาคดังกล่าว เป็นที่น่าสนใจว่า PASAI ประสบ ความสำเร็จอย่างมากในการตรวจสอบร่วมกันด้านสิ่งแวดล้อม อีกทั้งยังมีการดำเนินการ มาอยา่ งต่อเนื่องและมผี ลงานน่าสนใจจำนวนมาก แผนภาพท่ี 1: แสดงวธิ กี ารตรวจสอบร่วมกนั ในภูมิภาค PASAI • Scope topic to be endorsed by PASAI Congress • Joint planning meeting for audit team, with expert support & peer review. Audit teams develop individual Audit Work Plans • Each audit team undertakes field work in own jurisdiction • Joint reporting meeting for audit teams, with expert support and peer review • Each audit team completes audit and reports in own jurisdiction • Regional overview report prepared. Evaluate succeess and prepare next audit topic ที่มา: Pacific Regional Report of the Cooperative Performance Audit: Access to Safe Drinking Water 24 The International Standards of Supreme Audit Institutions Code 5800: Guide on Cooperative Audits 25 The International Standards of Supreme Audit Institutions Code 5140: How SAIs May Cooperate on The Audit of International Environmental Accords 26 Pacific Regional Report of the Cooperative Performance Audit: Access to Safe Drinking Water
Page 28 วิธีการตรวจสอบร่วมกันของ PASAI หรือ PASAI cooperative audit methodology ประกอบด้วย 5 ข้ันตอน ดังนี้ ขนั้ ตอนท่ี 1: การคัดเลือกหัวข้อตรวจสอบ โดยผ่านกระบวนการรับรองจากที่ประชุม PASAI ระบุหัวขอ้ การตรวจสอบ หรือ PASAI Congress กรณีหัวข้อการตรวจสอบด้านสิ่งแวดล้อม คณะทำงานระดับ ภูมิภาคด้านการตรวจสอบสิ่งแวดล้อม27 ร่วมกับที่ปรึกษา และผู้เชี่ยวชาญจะเป็น ผู้พิจารณาความเป็นได้ในการตรวจสอบ เพื่อให้ครอบคลุมประเด็นทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับ ผ้มู ีสว่ นไดเ้ สียในภมู ิภาค หลังจากหัวข้อตรวจสอบผ่านการรับรองจาก PASAI Congress แล้ว ขั้นตอน ต่อไป คือการจัดทีมตรวจสอบ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่ต้องการเข้าร่วม Cooperative Performance Audit จะเสนอช ื่อผู้ตรว จสอบ จำนว น 2 คน ประกอบด้วย ผู้ตรวจสอบอาวุโสซึ่งมีประสบการณ์ตรวจสอบ และผู้ตรวจสอบลำดับรองลงมา เพื่อการ แลกเปลยี่ นประสบการณใ์ นการตรวจสอบระหวา่ งกันในทีมตรวจสอบ ผู้ตรวจสอบจำเป็นต้องศึกษาข้อมูลภายในประเทศของตนในส่วนที่เกี่ยวกับ โครงการที่จะตรวจสอบก่อนเข้าร่วมประชุมวางแผนการตรวจสอบ วัตถุประสงค์ การศึกษาข้อมูลเบื้องต้น คือ เพื่อให้แน่ใจว่าทีมตรวจสอบมีความเชี่ยวชาญในประเด็น การตรวจสอบในบริบทของประเทศตนเอง ขน้ั ตอนที่ 2: โดยทัว่ ไปการประชุมวางแผนการตรวจสอบจะใช้เวลาประมาณ 6 วนั ดำเนินการ ประชมุ วางแผน ประชุมด้วยกระบวนการสอบทานระหว่างทีมตรวจสอบ ( Peer Review) และ การตรวจสอบ มีผู้เชี่ยวชาญเข้าร่วมเพื่อให้คำแนะนำหัวข้อเกี่ยวข้องกับเทคนิคเฉพาะทาง รวมถึงให้ ข้อมูลต่าง ๆ ในภาพรวมของภูมภิ าคกับผู้ตรวจสอบ ทงั้ น้ี ไดร้ บั การสนับสนุนด้านเทคนิค ขอ้ มลู จากท่ีปรกึ ษาและผู้เช่ียวชาญตลอดการดำเนินโครงการ วัตถปุ ระสงค์ของการประชมุ วางแผน ได้แก่ 1. พัฒนาแผนการตรวจสอบของแต่ละประเทศเพื่อให้ได้รับการอนุมัติจาก ผู้นำสูงสุดขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินในประเทศนั้น ๆ และสามารถนำแผนการ ตรวจสอบไปใชอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ เป็นแนวทางปฏิบัติงานภาคสนาม 2. เสริมสร้างความสามารถในการพัฒนาแผนการตรวจสอบ โดยทำงานร่วมกับ ทมี ตรวจสอบจากองคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ต่าง ๆ และผ้เู ช่ยี วชาญในระดบั ภมู ิภาค 27 Regional Working Group on Environmental Auditing: RWGEA
Page 29 ขน้ั ตอนท่ี 3: การปฏิบัตงิ านตรวจสอบภาคสนามโดยทัว่ ไปใช้เวลาประมาณ 3 – 4 เดือน ทั้งน้ี ข้ึนอยู่กับความพร้อมขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน รวมถึงภาระงานตรวจสอบอื่น ๆ ปฏบิ ัตงิ านตรวจสอบ ภายในองค์กรด้วย ดังนั้น กรอบเวลาตรวจสอบอาจแตกต่างกันไปในแต่ละองค์กรตรวจ ภาคสนาม เงินแผน่ ดนิ ข้ึนอยู่กบั ข้อกำหนดของทมี ตรวจสอบ และข้อจำกัดดา้ นทรัพยากร การปฏิบัติงานตรวจสอบภาคสนาม การประมวลผลการตรวจสอบและขั้นตอน การร่างรายงานการตรวจสอบเบ้ืองต้น องค์กรตรวจเงนิ แผ่นดินแต่ละประเทศสามารถขอ คำปรึกษาจากผู้เชี่ยวชาญของ PASAI ในพื้นที่ได้ การสนับสนุนดังที่กล่าวมามี วัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่ยังขาดประสบการณ์การตรวจสอบ ดำเนินงาน สำหรับองค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่มีประสบการณ์การตรวจสอบดำเนินงาน สามารถปรกึ ษาผูเ้ ชย่ี วชาญผ่านทาง email ได้ ขั้นตอนที่ 4: ประชุมการรายงานผลการตรวจสอบจัดขึ้นในช่วงท้ายของโครงการ ใช้เวลา ประชมุ การรายงาน ประชมุ ประมาณ 6 วัน โดยใช้กระบวนการสอบทานระหว่างทีมตรวจสอบ (Peer Review) ผลการตรวจสอบ ซง่ึ คลา้ ยกบั ขน้ั ตอนท่ี 2 ประชมุ วางแผนการตรวจสอบ กระบวนการรายงานผลการตรวจสอบ ประกอบดว้ ย - สรุปรายงานการตรวจสอบแตล่ ะประเทศเปน็ มาตรฐานในการรายงานผล - ระบปุ ระเดน็ ขอ้ ตรวจพบสำคญั ในระดับภูมิภาคร่วมกนั รวมไว้ในรายงานร่วม - แบ่งปัน 'บทเรียนที่เรียนรู้' จากประสบการณ์การตรวจสอบร่วมกัน เพื่อเป็น แนวทางในการพฒั นาการตรวจสอบร่วมกันครัง้ ตอ่ ไป หลงั จากการประชุมทีมตรวจสอบกลับไปปฏบิ ัติงานตรวจสอบในประเทศของตน จนเสร็จสน้ิ และรายงานผลการตรวจสอบตามขอบอำนาจหนา้ ท่ีของตนเอง ข้นั ตอนที่ 5: เมื่อองค์กรตรวจเงินแผ่นดินแต่ละประเทศรายงานผลการตรวจสอบและเผยแพร่ รายงานตอ่ สาธารณะแล้ว ผเู้ ช่ียวชาญในภูมิภาคจะจัดทำรายงานผลการตรวจสอบร่วมกันใน รายงานผล ภาพรวมระดับภูมิภาค โดยรายงานฉบับนี้รวบรวมมุมมองเกี่ยวกับประเด็นการตรวจสอบ จากรายงานของแตล่ ะองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ทำใหร้ ายงานผลการตรวจสอบร่วมกันเป็น การตรวจสอบร่วมกันใน ตัวแทนของการดำเนินการแก้ไขปัญหาในภาพกว้างของภูมิภาคแปซิฟิก .ซึ่งนำเสนอ ภาพรวมระดบั ภูมิภาค มมุ มองระดับภมู ภิ าค โดยต้งั อยบู่ นพ้ืนฐานการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน
เราเรียนร้อู ะไร Page 30 จากเร่ืองนี้ 1. แม้ว่าสมาชิกองค์กรตรวจเงินแผ่นดินภายในภูมิภาคเดียวกัน มีความสามารถ ในการพัฒนาทีแ่ ตกตา่ งกนั แตอ่ งคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดนิ ทกุ ประเทศต่างเผชิญหน้ากับความ ท้าทายด้านการพัฒนาศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ที่ไม่ต่างกัน หนึ่งในกลยุทธ์ที่ PASAI ใช้ พัฒนาศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ คอื กระบวนการตรวจสอบรว่ มกัน 2. หัวใจของการตรวจสอบร่วมกัน คือ การแบ่งปัน (Sharing) ทั้งข้อมูล วิธีการ และขั้นตอนตรวจสอบ รวมถึงประสบการณ์การตรวจสอบระหว่างองค์กรตรวจเงิน แผ่นดิน เพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการพัฒนาศกั ยภาพขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน หลีกเลี่ยง การดำเนนิ การผิดพลาดซำ้ รอยทอ่ี งค์กรตรวจเงนิ แผ่นดนิ ประเทศอื่นเคยประสบมาก่อน 3. การตรวจสอบร่วม นับเป็นแนวทางการค้นหา ระบบการจัดการปัญหา สงิ่ แวดลอ้ มทม่ี ปี ระสิทธภิ าพร่วมกัน อกี ทัง้ ยงั เป็นการสร้างเครือข่ายความสัมพนั ธ์ระหว่าง องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ดังคำกล่าวของ เฮนรี่ ฟอร์ด ผู้ก่อตั้งบริษัทฟอร์ดมอเตอร์ “ Coming together is a beginning, keeping together is progress, and working together is success” ... การรวมตัวกัน คอื จดุ เร่มิ ต้น การคงอย่รู วมกลมุ่ กัน คือ ความก้าวหน้า และ การทำงานร่วมกัน คือ ความสำเร็จ” เฉกเช่นเดยี วกบั ...การทำงานตรวจเงนิ เอกสารอ้างอิง INTOSAI. Cooperation Between Supreme Audit Institutions Tips and Examples for Cooperative Audits. https://www.nku.gov.sk/documents/10272/1267669/INTOSAI Tips and examples for international audits.pdf. INTOSAI. Pacific Regional Report of the Cooperative Performance Audit: Access to Safe Drinking Water. https://static1.squarespace.com/static/57019a6db6aa607cbb909ab2/t/578858aa 197aea9fd0ba0a54/1468553400988/regional_report_access_to_ safe_ drinking_ water_final.pdf. INTOSAI. \"The International Standards of Supreme Audit Institutions Code 5140: How SAIs May Cooperate on The Audit of International Environmental Accords.\" http://www.issai.org/. INTOSAI. \"The International Standards of Supreme Audit Institutions Code 5800: Guide on Cooperative Audits.\" http://www.issai.org/.
Page 31 กรอบคณุ ภาพของงานตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ (Audit Quality and Reporting) นายชินพงศ์ ตระกลู ดิษฐ์28 กรอบการประเมนิ ผล ในรอบปที ีผ่ ่านมา พ่ีน้องชาว สตง. คงเริม่ ค้นุ เคยกับคำวา่ “กรอบการประเมินผล การดำเนนิ งานของ การดำเนินงานขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน (SAI Performance Measurement องค์กรตรวจเงนิ แผน่ ดิน Framework)” หรือ “SAI PMF” กันบ้างแล้ว เนื่องจาก SAI PMF เป็นนโยบายด้าน หรอื “SAI PMF” ความโปร่งใสและตรวจสอบไดข้ องการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งเป็นหนึง่ ในนโยบายการตรวจ เงินแผ่นดิน (พ.ศ. 2561 - 2565) ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และเป็น เปรยี บเทียบกับ เปา้ ประสงคห์ นึ่งในแผนยุทธศาสตรส์ ำนกั งานการตรวจเงินแผ่นดนิ (พ.ศ. 2562-2565) มาตรฐานการตรวจสอบ สากล (ISSAI) เครอ่ื งมือ นอกจากนี้ SAO Academic Bulletin ฉบบั ท่ี 3 ยงั เคยแนะนำ SAI PMF วา่ เปน็ และแนวปฏิบัติ เครื่องมือในการจัดการคุณภาพแบบองค์รวมที่ออกแบบมาสำหรับองค์กรตรวจเงิน (Manual) ตา่ ง ๆ ของ แผ่นดินโดยเฉพาะ มีลักษณะเป็นกรอบการประเมินศักยภาพองค์กรเปรียบเทียบกับ INTOSAI มาตรฐานการตรวจสอบสากล (ISSAI) เครื่องมือ และแนวปฏิบัติ (Manual) ต่าง ๆ ของ INTOSAI ซ่ึงประกอบดว้ ย 6 กรอบหลกั (Domain) คือ 1. ความเป็นอิสระและขอบเขตของกฎหมาย (Independence and Legal Framework) 2. การบริหารจดั การและจริยธรรมภายในองคก์ ร (Internal Governance and Ethics) 3. คุณภาพงานตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ (Audit Quality and Reporting) 4. การบรหิ ารจัดการดา้ นการเงนิ ทรพั ยส์ นิ และโครงสร้างของงานด้านสนับสนุน ตา่ ง ๆ (Financial Management, Assets and Support Structures) 5. การบรหิ ารและพัฒนาทรัพยากรบคุ คล (Human Resources and Training) 6. การตดิ ตอ่ สือ่ สารและการสรา้ งปฏสิ มั พนั ธก์ บั ผมู้ สี ว่ นไดเ้ สี (Communication and Stakeholder Management) 28 นกั วิเคราะห์นโยบายและแผนปฏิบตั กิ าร กลมุ่ วิชาการตา่ งประเทศ สานกั การตา่ งประเทศ
Page 32 ภายใต้กรอบหลักยังประกอบด้วยตัวชี้วัด (Indicators) และมิติการประเมิน (Dimensions) ย่อยลงไปตามลำดับ เช่น กรอบด้านความเป็นอิสระและขอบเขตของ กฎหมาย (Independence and Legal Framework) หรือ Domain A ประกอบด้วย 2 ตัวชี้วัด คือ (1) ความเป็นอิสระของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Independence of SAI) และ (2) อำนาจหน้าที่ของสถาบันการตรวจสอบสูงสุด (Mandate of SAI) และ ภายใต้ตวั ช้วี ดั ดังกล่าว จำแนกมติ ิการประเมนิ 4 มติ ิ และ 3 มติ ิ ตามลำดับ ดงั ภาพที่ 1 ภาพท่ี 1 ตวั ช้วี ดั และมิติของกรอบความเปน็ อสิ ระและขอบเขตของกฎหมาย อย่างไรก็ดี ตัวชี้วัดส่วนใหญ่ของ SAI PMF อยู่ภายใต้กรอบคุณภาพของงาน ตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ (Audit Quality and Reporting) หรือ Domain C ซึ่งเปรียบเสมือนงานหลักขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ดังนั้น บทความนี้ จึงนำเสนอรายละเอียดของ Domain C โดยเริ่มอธิบายจาก (1) ข้อมูลทั่วไปและตัวชี้วัด ที่เกี่ยวข้อง (2) การศึกษาเปรียบเทียบมิติการประเมิน Domain C กับหลักเกณฑ์ มาตรฐานเกี่ยวกบั การตรวจเงินแผ่นดิน และ (3) สิง่ ทีไ่ ดเ้ รียนรู้จากการศกึ ษาครง้ั น้ี
Page 33 1. ข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับกรอบคุณภาพงานตรวจสอบ และการรายงานผล การตรวจสอบ กรอบคุณภาพงาน กรอบคุณภาพงานตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ (Audit Quality ตรวจสอบและ การรายงานผล and Reporting) หรือ Domain C เป็นกรอบการประเมินสำคัญและเป็นเนื้อหาหลักของ การตรวจสอบ (Audit Quality and SAI PMF โดยมีวัตถุประสงคเ์ พ่ือประเมินคณุ ภาพงานตรวจสอบ ครอบคลุมท้ังการตรวจสอบ Reporting) หรือ “Domain C” การเงิน การตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน การตรวจสอบการปฏิบัติ ตามกฎหมาย รวมถงึ การใช้อำนาจวนิ ิจฉยั ขององค์กรตรวจเงนิ แผน่ ดนิ 29 Domain C ประกอบดว้ ยตวั ช้วี ดั 13 ตวั ดงั น้ี ลำดบั ท่ี ตัวชวี้ ัด 1 SAI-8 ความครอบคลุมของการตรวจสอบ 2 SAI-9 มาตรฐานการตรวจสอบการเงินและการจัดการคุณภาพ 3 SAI-10 กระบวนการตรวจสอบการเงิน 4 SAI-11 ผลการตรวจสอบการเงนิ 5 SAI-12 มาตรฐานการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสทิ ธิภาพ การดำเนนิ งาน และการจดั การคุณภาพ 6 SAI-13 กระบวนการตรวจสอบผลสมั ฤทธแ์ิ ละประสิทธิภาพ การดำเนินงาน 7 SAI-14 ผลการตรวจสอบผลสมั ฤทธ์ิและประสิทธภิ าพการดำเนินงาน 8 SAI-15 มาตรฐานการตรวจสอบการปฏิบตั ิตามกฎหมายและ การจัดการคณุ ภาพ 9 SAI-16 กระบวนการตรวจสอบการปฏิบัตติ ามกฎหมาย 10 SAI-17 ผลการตรวจสอบการปฏบิ ัติตามกฎหมาย 11 SAI-18 มาตรฐานการใช้อำนาจในการวินิจฉยั และการจดั การคุณภาพ 12 SAI-19 กระบวนการใช้อำนาจในการวนิ จิ ฉยั 13 SAI-20 ผลการใชอ้ ำนาจในการวนิ จิ ฉยั 29 การใชอ้ ำนาจวนิ จิ ฉยั ขององคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดนิ อาจทำในรูปของบทลงโทษทางปกครอง การตัดสนิ ชม้ี ลู ความผดิ ซึง่ ในทางสากล มีการรวมกลมุ่ องคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ลกั ษณะนใี้ นชอ่ื Forum of Jurisdictional SAIs นำโดยศาลบัญชฝี รั่งเศส สเปน และโปตเุ กสเป็นผรู้ ิเรมิ่ กอ่ ต้งั
Page 34 จะเห็นได้ว่า นอกจากตัวชี้วัด SAI-8 ที่ประเมินความครอบคลุมของ การตรวจสอบในภาพรวมแล้ว ตัวชี้วัด SAI-9 ถึง SAI-20 ยังแสดงถึงความคล้ายของ ตัวชี้วัดแต่ละลักษณะการตรวจสอบในเรื่องมาตรฐานการตรวจสอบ กระบวน การตรวจสอบ และผลการตรวจสอบ ซ่งึ สามารถจำแนกตัวชว้ี ดั ได้เปน็ 3 กลุ่ม ดังน้ี 1) กลุ่มตัวชี้วัดแนวคิดพื้นฐานการตรวจสอบ ใช้สำหรับประเมินหลักการ พื้นฐานของการตรวจสอบแต่ละลักษณะ มาตรฐานการตรวจสอบที่ใช้ แนวทางหรือคู่มือ การตรวจสอบ การควบคุมคุณภาพการตรวจสอบ การจัดการและทักษะของทีม ผ้ตู รวจสอบ ประกอบด้วยตัวช้ีวัด SAI-9 SAI-12 SAI-15 และ SAI-18 2) กลุ่มตัวชี้วัดกระบวนการตรวจสอบ ใช้สำหรับประเมินคุณภาพของกระบวน การตรวจสอบในทางปฏบิ ตั ิ ตั้งแตข่ ัน้ ตอนการวางแผน การตรวจสอบ การวเิ คราะห์ข้อมูล หรือหลักฐานและการออกรายงานผลการตรวจสอบ ประกอบด้วย ตัวชี้วัด SAI-10 SAI-13 SAI-16 และ SAI-19 3) กลุ่มตัวชี้วัดผลการตรวจสอบ ใช้สำหรับประเมินผลจากการตรวจสอบ โดย ครอบคลุมเรื่องระยะเวลาในการส่งรายงานการตรวจสอบ ระยะเวลาเผยแพร่รายงาน ผลการตรวจสอบและการติดตามผลการปฏิบัติงานตามผลการตรวจสอบ ประกอบด้วย ตัวชวี้ ดั SAI-11 SAI-14 SAI-17 และ SAI-20 ทั้งนี้ การประเมินตัวชี้วัด Domain C ควรเริ่มจากการทบทวนหลักเกณฑ์ มาตรฐานการตรวจสอบ คู่มือหรือแนวทางการตรวจสอบที่ใช้ นโยบายที่เป็นตัวกำหนด ทิศทางการตรวจสอบ และกระบวนการจดั การคณุ ภาพ สำหรับการให้คะแนนกลุม่ ตวั ช้ีวัด กระบวนการตรวจสอบ (SAI-10 SAI-13 SAI-16 และ SAI-19) ผู้ประเมินควรสุ่มตัวอย่าง งานตรวจสอบแต่ละลักษณะเพื่อศึกษากระบวนการวางแผน กระดาษทำการ การปฏิบัติงานตรวจสอบโดยละเอียด หรือพิจารณาจากรายงานผลการประกันคุณภาพ งานตรวจสอบ (Quality Assurance) เพ่ือใชเ้ ป็นหลกั ฐานสนบั สนุนการใหค้ ะแนน
เร่มิ จากการทบทวน Page 35 หลกั เกณฑ์มาตรฐาน การตรวจสอบ 2. การศึกษาเปรียบเทียบการประเมิน Domain C กับหลักเกณฑ์มาตรฐาน คู่มอื หรือแนวทาง เกี่ยวกับการตรวจเงินแผน่ ดนิ การตรวจสอบท่ใี ช้ จากที่กล่าวไปแล้วข้างต้น การประเมินตัวชี้วัด Domain C ควรเริ่มจาก การพิจารณาหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจสอบ ดังนั้น ผู้เขียนจึงเปรียบเทียบ รายละเอียดของตัวชี้วัด Domain C ทั้งสามกลุ่มกับหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการ ตรวจเงินแผ่นดินที่กำหนดโดยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อวิเคราะห์ให้เห็นถึง ระดับความพร้อมของ สตง. ต่อการประเมินกรอบคุณภาพของงานตรวจสอบและการ รายงานผลการตรวจสอบ และข้อจำกัดหรือข้อควรระวังที่เกี่ยวข้อง โดยมีรายละเอียด ดงั ตอ่ ไปนี้ กลุ่มตวั ชว้ี ดั Domain C หลกั เกณฑ์มาตรฐานเก่ยี วกับการตรวจเงินแผน่ ดิน กลมุ่ ตวั ช้วี ัดแนวคิดพ้ืนฐานการตรวจสอบ ภาค 1 มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินทั่วไป วาง มิตกิ ารประเมนิ หลักเกณฑ์ภาพรวมของการตรวจเงินแผ่นดิน ได้แก่ ขอบเขต 1. มาตรฐานและนโยบายการตรวจสอบ ของมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินทั่วไป บุคคลที่เกี่ยวข้องกับ 2. การจัดการและทกั ษะของทมี ผตู้ รวจสอบ หลกั เกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผน่ ดนิ และคำนิยาม 3. การควบคมุ คุณภาพการตรวจสอบ ต่าง ๆ ความเคร่งครัดในจริยธรรมแห่งวิชาชีพ (Code of Ethics) การกำกับการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับ การตรวจเงินแผน่ ดิน และการควบคมุ คุณภาพงานตรวจสอบ กลุ่มตวั ชี้วดั กระบวนการตรวจสอบ ภาค 2 ถึง ภาค 4 กำหนดมาตรฐานการตรวจเงิน มติ กิ ารประเมนิ แผ่นดินด้านการตรวจสอบการเงิน การตรวจสอบการปฏิบัติ 1. การวางแผนการตรวจสอบ ตามกฎหมาย และการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสทิ ธภิ าพ 2. การดำเนนิ การตรวจสอบ การดำเนนิ งาน ตามลำดับ 3. การประเมินหลกั ฐานการตรวจสอบ การสรปุ และ สามส่วนแรกของมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดิน การรายงานผลการตรวจสอบ ทุกด้านมีลักษณะคล้ายกัน กล่าวคือ การกำหนดขอบเขต มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินในแต่ละด้าน คำนิยามท่ี เกี่ยวข้อง และหลักการพ้ืนฐานของการตรวจสอบดา้ นน้ัน ๆ ส่วนที่เหลือของแต่ละภาคมีความแตกต่างกันตาม ลักษณะงานตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม เนื้อหามีความครอบคลุม เร่ืองกระบวนการทเี่ ก่ียวขอ้ งกับการดำเนินการตรวจสอบต้ังแต่
Page 36 กลุ่มตัวชว้ี ัด Domain C หลักเกณฑ์มาตรฐานเกย่ี วกับการตรวจเงนิ แผน่ ดิน ขั้นตอนการวางแผน การคัดเลือกเรื่อง วิธีปฏิบัติงานตรวจสอบ กลุ่มตัวชีว้ ดั ผลการตรวจสอบ การรวบรวมและวิเคราะห์พยานหลักฐาน การสรุปผลการ มติ ิการประเมนิ ตรวจสอบ รวมถงึ การเปดิ โอกาสใหห้ น่วยรับตรวจชี้แจง เปน็ ตน้ 1. ระยะเวลาในการส่งรายงานการตรวจสอบ 2. ระยะเวลาในการเผยแพร่รายงานการตรวจสอบ สอดคล้องกับคำอธิบายข้างต้น เนื้อหาช่วงท้ายของ 3. การตดิ ตามผลการปฏบิ ตั ิตามข้อสังเกตและ มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินทุกด้าน เป็นการกำหนด ขั้นตอนการรายงานผลการตรวจสอบ การเผยแพร่ผลการ ขอ้ เสนอแนะจากการตรวจสอบ ตรวจสอบ และการติดตามผลการตรวจสอบ หลักเกณฑม์ าตรฐาน จากการศึกษาเปรียบเทียบกลุ่มตัวชี้วัด Domain C กับหลักเกณฑ์มาตรฐาน เก่ียวกับ เกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน พบว่า เนื้อหาหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงิน การตรวจเงนิ แผ่นดินมี แผ่นดินมีความครอบคลุมและสอดคล้องกับมิติการประเมินของทั้งสามกลุ่มตัวชี้วัด ความครอบคลุมและ กลา่ วคอื สอดคล้องกบั มิติ การประเมนิ ภาค 1 ของหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน กำหนดหลักการ พื้นฐานของการตรวจเงินแผ่นดิน จริยธรรมของผู้ตรวจสอบ แนวทางการปฏิบัติตาม หลักเกณฑ์ และการควบคุมคุณภาพงานตรวจสอบ อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณารายละเอียด พบว่า มีประเด็นการบริหารงานตรวจสอบ ทรัพยากรบุคคล การปฏิบัติงานตรวจสอบ และการติดตามผล ซึ่งสอดรับกับมิติการประเมินมาตรฐานและนโยบายการตรวจสอบ การจัดการและทักษะของทีมผู้ตรวจสอบ และการควบคุมคุณภาพการตรวจสอบภายใต้ กล่มุ ตัวชวี้ ัดแนวคดิ พน้ื ฐานการตรวจสอบ สำหรับภาค 2 ถึง 4 ของหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดิน ได้กำหนดมาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินด้านการตรวจสอบการเงิน การตรวจสอบ การปฏิบัติตามกฎหมาย และการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงาน ตามลำดับ โดยเนื้อหาประกอบด้วยกระบวนการดำเนินการตรวจสอบ ตั้งแต่ขั้นตอน การวางแผน การคัดเลือกเรื่อง วิธีปฏิบัติงานตรวจสอบ การรวบรวมและวิเคราะห์ พยานหลักฐาน การสรุปผลการตรวจสอบ การเปิดโอกาสให้หน่วยรับตรวจชี้แจง รวมถึง การรายงานผลการตรวจสอบ การเผยแพร่ผลการตรวจสอบ และการติดตามผล
Page 37 การตรวจสอบ ซึ่งสอดคล้องกับมิติการประเมินตามกลุ่มตัวชี้วัดกระบวนการตรวจสอบ และผลการตรวจสอบ ผปู้ ระเมนิ ไม่สามารถ ทง้ั น้ี หลักเกณฑ์มาตรฐานเก่ยี วกับการตรวจเงินแผ่นดินเปรียบเสมือนกรอบใหญ่ พิจารณาให้คะแนนโดย เพื่อใช้เป็นแนวทางในการพัฒนาคู่มือหรือแนวปฏิบัติในการตรวจเงินแผ่นดินแต่ละด้าน อาศัยหลักเกณฑ์ ที่มีเนื้อหาเฉพาะเจาะจงและมีรายละเอียดมากกว่า ดังนั้น ผู้ประเมินจึงไม่สามารถ มาตรฐานเกี่ยวกับ พิจารณาให้คะแนนโดยอาศัยหลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกับการตรวจเงินแผ่นดินเป็น การตรวจเงนิ แผ่นดนิ เปน็ หลักฐานเพียงอย่างเดียวได้ ผู้ประเมินจำเป็นต้องศึกษาและรวบรวมหลักฐานเพิ่มเติม หลักฐานเพยี งอยา่ งเดยี ว จากคู่มอื การตรวจสอบ การสัมภาษณ์และตัวอยา่ งงานตรวจสอบประกอบด้วย ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งคือ หลักเกณฑ์มาตรฐานเกี่ยวกบั การตรวจเงนิ แผ่นดนิ ไม่ได้กล่าวถึงอำนาจในการวินิจฉัย ดังนั้น ผู้ประเมินควรพิจารณาถึงความเหมาะสม เมื่อประเมินตัวชี้วัด SAI-18 SAI-19 และ SAI-20 เพราะอาจไม่สามารถหาหลักฐาน มาสนับสนุนการให้คะแนนได้ 3. สิง่ ทีไ่ ดเ้ รยี นรู้จากการศึกษาครงั้ นี้ ควรพิจารณา (1) สตง. มีหลักเกณฑ์มาตรฐานรองรับทุกลักษณะการตรวจสอบ ซึ่งแสดงถึง ความเหมาะสมของ ความพร้อมต่อการประเมินกรอบคุณภาพของงานตรวจสอบ และการรายงานผลการ การประเมิน ตรวจสอบ อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนตั้งข้อสังเกตประการหนึ่ง คือ การที่รัฐธรรมนูญ ฉบับ อำนาจวนิ ิจฉัย ปี พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 กำหนดให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยความผิด ทางวินัยการเงินการคลังของรัฐอันมีโทษทางปกครอง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จึงเปรียบเสมือนศาลปกครองชั้นต้น ซึ่งสอดคล้องกับการใช้อำนาจวินิจฉัยตามกรอบ คุณภาพของงานตรวจสอบและการรายงานผลการตรวจสอบ (Audit Quality and Reporting) แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ. 2560 และพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 เป็นบทบัญญัติใหม่ จึงยังไม่มี การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้น ทีมผู้ประเมินจึงควรพิจารณาความเหมาะสมก่อน การประเมิน ควรพิจารณาใช้เทคนิค (2) สตง. เป็นองค์กรขนาดใหญ่ ปฏิบตั ิงานตรวจสอบหลากหลายจึงเกิดข้อจำกัด ทางสถติ เิ พอ่ื ให้การสมุ่ ในการสุ่มเลือกตวั อยา่ งงานตรวจสอบ เพราะจำเป็นต้องใชต้ ัวอย่างงานตรวจสอบจำนวน มคี วามครอบคลมุ มากเพอ่ื ใหส้ ะทอ้ นถึงความเป็นจรงิ ตามหลักสถิติ ดังนัน้ ผู้ประเมนิ ควรพิจารณาใช้เทคนิค การสุ่มอย่างเปน็ ระบบ (Systematic random sampling) กลา่ วคือ เร่ิมจากการประเมิน ประสิทธิภาพสำนักตรวจสอบเบื้องต้น (Performance Evaluation) เพื่อเลือกสำนัก
Page 38 ตรวจสอบทั้งจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค แล้วจึงสุ่มเลือกตัวอย่างงานตรวจสอบ เทคนิคนี้ช่วยให้การสุ่มเลือกตัวอย่างงานตรวจสอบมีความครอบคลุมสำนักตรวจสอบ ทง้ั หมดของ สตง. ผลผลติ ของสำนักกำกับ (3) การทบทวนตัวอย่างงานตรวจสอบเพื่อพิจารณาให้คะแนนนั้น ผู้ประเมิน และสง่ เสริมการตรวจ สามารถใช้รายงานผลการประกันคุณภาพงานตรวจสอบ (Quality Assurance) เงนิ แผ่นดนิ มคี วามสำคัญ ประกอบการให้คะแนนได้ ทั้งนี้ สำนักกำกับและส่งเสริมการตรวจเงินแผ่นดินมีบทบาท และเปน็ ประโยชน์อย่าง สำคัญในกระบวนการประกันคุณภาพงานตรวจสอบ เพราะมีหน้าที่และอำนาจใน มาก การศึกษา วิเคราะห์ เสนอแนะ และสนับสนุนคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินใน การกำกับการตรวจเงินแผ่นดินให้เป็นไปตามระเบียบ ประกาศ หรือข้อบังคับของ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดนิ ดังนั้น ผลผลติ ของสำนักกำกบั และส่งเสริมการตรวจเงิน แผ่นดินนับเปน็ รายงานการประกันคุณภาพรูปแบบหนง่ึ ที่มีความสำคญั และเป็นประโยชน์ อยา่ งมากตอ่ การประเมนิ Domain C ในอนาคต เอกสารอ้างองิ Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework, 2016, derived from http://www.idi.no/en/sai-pmf/sai-performance-measurement-framework หลกั เกณฑ์มาตรฐานเกย่ี วกับการตรวจเงนิ แผ่นดิน
Page 39 การตรวจสอบการดำเนินงานคุณภาพการศกึ ษาขององค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ ในละตินอเมรกิ า OLACEFS นางสาวชมปรางค์ วงศร์ ศั มีเดือน30 การตรวจสอบ ระบบการศึกษาที่ดี คือ รากฐานสำคัญของการพัฒนาประเทศ ดังน้ัน การดำเนนิ งาน การตรวจสอบคุณภาพการศึกษาจึงเป็นกระบวนการหนึ่งที่สามารถยกระดับการศึกษา ดา้ นคุณภาพการศึกษา และนำไปสู่การพัฒนาที่ยัง่ ยืน โดย องค์กรตรวจเงินแผน่ ดิน (State Audit Institutions: SAIs) มีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบและประเมินความเหมาะสมการใช้จ่าย งบประมาณด้านการศึกษาของภาครัฐเพอื่ พฒั นาระบบ การศึกษาให้ดขี ึน้ ปัจจุบัน มีองค์กรตรวจเงินแผ่นดินหลายประเทศต่างตระหนักถึงความสำคัญ ของการตรวจสอบด้านระบบการศึกษา ซึ่งบทความนี้จะนำเสนอตัวอย่างรายงาน การตรวจสอบดำเนินงานร่วมตัวชี้วัดทางการศึกษาขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินใน ละตินอเมรกิ า OLACEFS การตรวจสอบร่วมของ 1. รจู้ ักกลมุ่ OLACEFS กลมุ่ OLACEFS OLACEFS (The Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions) คือ กลุ่มองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในภูมิภาคแถบ ละตินอเมริกาและแคริบเบียน ซึ่งเป็นสมาชิกขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินโลก ( International Organization of Supreme Audit Institutions: INTOSAI) ประกอบด้วยสมาชิก 24 ประเทศ สำหรับการตรวจสอบประเด็นคุณภาพการศึกษา มี สมาชิกของกลุ่ม OLACEFS 11 ประเทศที่เข้าร่วมกิจกรรมการตรวจสอบร่วม (Cooperative audit) ได้แก่ สตง. บราซิล, สตง.ชิลี, สตง.โคลัมเบีย, สตง.คอสตาริกา, สตง.คิวบา, สตง.เอกวาดอร,์ สตง.กัวเตมาลา, สตง.ฮอนดูรัส, สตง.เมก็ ซโิ ก, สตง.ปานามา และ สตง.สาธารณรฐั โดมนิ กิ ัน วัตถุประสงค์ สำหรับการตรวจสอบการดำเนินงานด้านตัวชี้วัดทางการศึกษานี้ OLACEFS การตรวจสอบ กำหนดวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบสถิติทางการศึกษาซึ่งเก็บข้อมูลโดยหน่วยงานท่ี การดำเนินงานด้าน เกยี่ วข้องจำนวน 12 หนว่ ยงาน รวมทัง้ ประเมินความเหมาะสมของตวั ชี้วดั ทางการศึกษา ดัชนีชวี้ ัดทางการศึกษา ให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลของสำนักงานสถิติแห่งสหภาพยุโรป (the Statistical Office of the European Union: EUROSTAT) เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals: MDGs) และเป้าหมายการศึกษาเพื่อทุกคน 30 นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ปฏิบัติการ กลมุ่ วิชาการตา่ งประเทศ สำนกั การต่างประเทศ
Page 40 (Education For All: EFA) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ Dakar Framework for Action โดย องคก์ รสหประชาชาติ ในชว่ งปี ค.ศ.2001-2015 ทง้ั น้ี เพอ่ื ให้ม่ันใจว่าระบบการเกบ็ ข้อมูล ด้านการศึกษามีความน่าเชื่อถือ และสามารถนำไปใช้ในการวัดผลการศึกษาได้อย่างมี ประสิทธิภาพ นำไปสู่เป้าหมายการพัฒนาการศึกษาด้านต่าง ๆ ได้แก่ การเพิ่มขึ้นของ อัตรานักเรียนในระบบการศึกษา อัตราการอ่านออกเขียนได้ และความเท่าเทียมกัน ทางเพศในภาคการศกึ ษา 2. ประเด็นการตรวจสอบด้านการศกึ ษา การตรวจสอบร่วมในประเด็นการศึกษาของสมาชิกในกลุ่ม OLACEFS ท้ัง 11 ประเทศ ทมี ตรวจสอบกำหนดประเด็นหลกั ในการการตรวจสอบ 3 ประเด็น ดังรปู ประเดน็ ที่ 3: เพือ่ ประเมนิ ผลลัพธ์ของ เป้าหมายทางการศึกษาจากการใช้ ตัวช้วี ดั ตา่ ง ๆ ประเด็นท่ี 2: เพื่อประเมินความสามารถของขอ้ มูล การตรวจสอบตัวช้ีวดั ทางการศกึ ษาสาหรบั วัดผล การดาเนนิ งานใหส้ อดคลอ้ งกับองค์กรนานาชาติ ประเด็นท่ี 1: เพ่ือประเมินวา่ การเก็บขอ้ มลู สถิตดิ า้ นการศกึ ษาของหน่วยงาน ทเี่ ก่ียวข้อง เป็นไปตามมาตรฐานของ EUROSTAT หรอื ไม่ รูปท่ี 1 ประเด็นการตรวจสอบของ OLACEF
Page 41 การตรวจสอบ การตรวจสอบประเดน็ แรกเป็นการตรวจสอบความสอดคลอ้ งในการเกบ็ ข้อมูล ประเดน็ ท่ี 1 สถติ ดิ ้านการศกึ ษาของหนว่ ยงานท่รี บั ผดิ ชอบจำนวน 12 หน่วยงานกบั มาตรฐานของ EUROSTAT ภายใตข้ อบเขต 3 ดา้ น กล่าวคอื (ก) กรอบการดำเนินงาน (Institutional Framework) (ข) กระบวนการผลติ ตัวเลข สถิติ (Statistical Production Processes) และ (ค) ผลทเี่ ก็บทางสถิติ รูปท่ี 2: ระดบั การความสอดคลอ้ งในการเกบ็ ข้อมลู ของ (Statistical Results) โดย หน่วยงานกบั มาตรฐานของ EUROSTAT พบว่ามี 2 หน่วยงานที่มี ความสอดคล้องตำ่ 4 หนว่ ยงานท่ีสอดคล้องปานกลาง และ 6 หนว่ ยงานท่ีสอดคล้องกับ มาตรฐานสากลสูง ดังแสดงในกราฟรูปท่ี 1 ในการประเมินกรอบการดำเนินงานของหน่วยงาน (Institutional Framework) มีหลักเกณฑ์การประเมินต่าง ๆ เช่น ความเป็นมืออาชีพและความเป็นอิสระ อำนาจ หน้าที่ในการเก็บข้อมูล ความเพียงพอของข้อมูล ความมุ่งมั่นในการสร้างคุณภาพ การรักษาความลบั ข้อมลู และข้อมูลท่เี ป็นกลาง ซงึ่ จากการตรวจสอบ พบว่า มหี น่วยงาน 8 จาก 12 หน่วยงาน คิดเป็น 67% ที่มีกรอบการดำเนินงานสอดคล้องกับมาตรฐานสากล ในระดับต่ำ ซึ่งส่งผลกระทบต่อกระบวนการจัดเก็บข้อมูล การประมวลผล และการ เผยแพร่ข้อมูลด้วย นอกจากน้ี กระบวนการผลิตตัวเลขสถิติ ( Statistical Production Processes) ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งการจัดการ การเก็บข้อมูล การประมวลผล และการเผยแพร่ต้องสอดคล้องกับมาตรฐานของ EUROSTAT ซึ่งกระบวนการที่มี ประสิทธิภาพส่งผลใหข้ ้อมูลทีไ่ ด้มีความน่าเชือ่ ถือด้วย โดยหลักเกณฑ์การประเมิน ได้แก่ วิธีการที่ถูกต้อง กระบวนการทางสถิติที่เหมาะสม ไม่เป็นภาระสำหรับผู้ตอบ แบบสอบถาม และการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจากการตรวจสอบ พบว่า มีหน่วยงาน 9 จาก 12 หน่วยงาน หรือ 75% อยู่ในเกณฑ์น่าพึงพอใจ โดย 7 หน่วยงาน ได้คะแนนมากกว่า 90% อย่างไรก็ตาม มี 5 จาก 12 หน่วยงาน หรือ 42% ที่ต้องพัฒนา เรื่องการลดภาระสำหรับผู้ตอบแบบสอบถามที่เก็บข้อมูล และใช้ทรัพยากรให้เกิด ประสทิ ธิภาพสงู สดุ
การตรวจสอบ Page 42 ประเด็นที่ 2 ท้ายที่สุด ผลท่ีเก็บทางสถิติ (Statistical Results) จะต้องตอบสนองความ ต้องการของผู้ใช้ข้อมูล เช่น รัฐบาล สถาบันวิจัย บริษัท และสาธารณชน ซึ่งเกณฑ์ การตรวจสอบผล ได้แก่ ความสัมพันธ์ต่อผู้ใช้งาน ความถูกต้องน่าเชื่อถือ ตรงต่อเวลา การนำไปเชื่อมโยงเปรียบเทียบได้ การเข้าถึงตลอดจนความชัดเจนของข้อมูล ซึ่ง 8 จาก 12 หน่วยงาน หรือ 67% ที่มีระดับความถูกต้องและน่าเชื่อถือสูงสอดคล้องกับ มาตรฐานสากล รวมทั้งมมี าตรการลดความเส่ียงของตวั เลขสถิตทิ ี่ไมส่ ะทอ้ นความเป็นจริง ในขณะที่เกณฑ์ด้านการผลิตข้อมูลที่ตรงต่อเวลาเป็นเกณฑ์ที่ได้คะแนนต่ำที่สุด ดังน้ัน ทีมตรวจสอบจงึ เสนอให้มีการกำหนดระยะเวลาในการได้มาซง่ึ ข้อมูลท่ชี ัดเจน จากการวเิ คราะห์เกณฑ์การตรวจสอบความสอดคล้องในการเก็บข้อมูลสถิติด้าน การศึกษาของหน่วยงานที่รับผิดชอบกับมาตรฐานของ EUROSTAT ทำให้เห็นโอกาสใน การพัฒนาสถิติด้านการศึกษามากขึ้น นับเป็นประเด็นสำคัญในการตรวจสอบร่วมของ กลมุ่ OLACEFS คร้ังนี้ การตรวจสอบประเด็นที่ 2 นั้น ทีมตรวจสอบแต่ละแห่งตรวจสอบข้อมูลสถิติ และตัวชี้วัดทางการศึกษาที่ได้จากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในประเทศ เพื่อวัดผล การดำเนินงานให้สอดคล้องกับเป้าหมายการศึกษาเพื่อทุกคน (Education for All goals: EFA goals) ซึ่งกำหนดโดย UNESCO (The United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) มี สตง.จาก 10 ประเทศที่เข้าร่วมการวัดผล เป้าหมาย EFA ที่ 2-6 และมี สตง. จาก 8 ประเทศเข้าร่วมการวัดผลเป้าหมาย EFA ที่ 1 (รายละเอียดตารางที่ 1) โดยสามารถแบ่งระดับความพร้อมของข้อมูลจากหน่วยงานท่ี เกยี่ วขอ้ งดา้ นการศึกษาตามเปา้ หมาย EFA ได้เปน็ 2 กลุ่ม ได้แก่ กลมุ่ ที่ขอ้ มลู และตัวชีว้ ัด เพียงพอต่อการตรวจสอบ (Satisfactory level of maturity) และ กลุ่มที่ข้อมูลและ ตัวชวี้ ัดไมเ่ พียงพอหรอื ไม่มี (Unsatisfactory level of maturity) Education for All (EFA) goals คือ เป้าหมายการศึกษาเพื่อทุกคน ซึ่งเป็นหนึ่งใน พันธกิจเป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals: MDGs) ของ UNESCO โดยมีเป้าหมายว่าเด็กทุกคนจะได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานภายในปี ค.ศ.2015 โดยแบ่งเป็น 6 เปา้ หมายยอ่ ย ตามรายละเอยี ดในตารางท่ี 1
Page 43 จากการตรวจสอบ พบว่า ข้อมูลหรือตัวชี้วัดไม่เพียงพอ พิจารณาจากจำนวน สตง. ที่รายงานข้อมูลที่เก็บโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้านการศึกษาซึ่งมีไม่เพียงพอต่อ การตรวจสอบตามตวั ช้ีวัด จากตารางที่ 1 พบวา่ เป้าหมายที่ 2 4 และ 5 มีสัดส่วนข้อมูล ที่ไม่เพียงพอคิดเป็น 30% เป้าหมายที่ 1 และ 3 มีสัดส่วน 50% และในเป้าหมายที่ 6 มีสดั ส่วนมากถึง 70% เนื่องจากการวัดผลการศึกษาที่มีคุณภาพมหี ลายปัจจัยท่ีเกี่ยวข้อง ทัง้ ผลการเรยี นรขู้ องนักเรียนจากการสอนของครู สดั ส่วนนกั เรียนต่อครู สภาพการทำงาน ของครู รวมท้ังการคดั เลือกคณุ สมบตั ิของครู ทำใหก้ ารเกบ็ ข้อมูลยงั ไมค่ รอบคลุมทัง้ หมด อยา่ งไรก็ตาม การประเมินคุณภาพการศึกษาตามตัวช้ีวัดให้ความสำคัญในแต่ละ ประเด็นไม่เท่ากัน โดยพบว่า ความเท่าเทียมกันทางเพศเป็นตัวแปรที่ได้รับความสำคัญ เปน็ อนั ดบั แรกในการตรวจสอบ รองลงมาคือกลุ่มอายุและพ้นื ฐานทางภมู ศิ าสตร์ นอกจากนี้ ยังมีการจัดประชุมเพื่อต่อยอดผลจากการประเมินตัวชี้วัดทาง การศึกษาจากระเบียบวาระปี ค.ศ.2001-2015 ไปสู่กรอบการดำเนินงานด้านการศึกษา (Education Framework for Action) ทั้งน้ีเพื่อปรับปรุงและพัฒนาการตรวจสอบ ระดับชาติและระบบการประเมินผลคุณภาพตลอดจนเผยแพร่รายงานที่ตรงต่อเวลา มากขึ้น ซึ่งคาดว่าจะสำเรจ็ ในปี ค.ศ.2030 ตารางท่ี 1 การตรวจสอบตวั ชว้ี ัดตามเป้าหมายการศึกษาเพ่อื ทุกคน (EFA) เป้าหมาย EFA คำอธิบาย ตัวช้วี ัด ผลลพั ธจ์ ากการใช้ตวั ชี้วัด ชว่ งปี ค.ศ. 2001-2015 1. การศึกษาปฐมวัย พัฒนาการศกึ ษาปฐมวัย • อตั ราการลงทะเบยี น • อัตราการเสียชีวิตในทารก 0-5 ปี โดยเฉพาะเดก็ ที่ขาด (Early childhood โอกาสและผู้พิการ เรียน ลดลง care and education) • สัดสว่ นครูทม่ี คี วามร้ใู น • แนวโน้มอตั ราการ การสอนระดบั นี้ ลงทะเบยี นเรยี นระดับอนุบาล เพ่ิมขึ้น • มีศูนยด์ แู ลเด็กเล็กเพิม่ ข้ึน
Page 44 เป้าหมาย EFA คำอธิบาย ตวั ช้วี ัด ผลลพั ธ์จากการใช้ตัวชี้วัด ชว่ งปี ค.ศ. 2001-2015 2. การศึกษาชว่ ง สง่ เสริมให้เดก็ ทุกคน • อตั ราการลงทะเบียน • 90% ของประชากรในวยั นี้ ประถมศกึ ษา โดยเฉพาะเดก็ หญงิ และ เรียนแบง่ ตามเพศ เขา้ ถงึ ระบบการศกึ ษา (Universal Primary ผยู้ ากไร้ ได้เข้าถึง • บางประเทศมีกฎหมายท่ี Education) การศึกษาภาคบังคบั ที่มี สง่ เสริมการศึกษาท่ัวไป คณุ ภาพ ซ่ึงสอดคล้องกับ • มีกจิ กรรมเสริมทักษะนอก เป้าหมายที่ 2 ของ เวลาเรียน MDGs ด้วย 3. การศกึ ษาของเยาวชน ส่งเสรมิ การเรยี นร้ขู อง • อัตราการอา่ นออก • อัตราการละทะเบียนเรยี น และผใู้ หญ่ (Education เยาวชนและผูใ้ หญผ่ า่ น เขยี นไดใ้ นช่วงอายุ ในชว่ งอายุ 15-17 ปีเพ่ิมข้ึน of Youth and Adults) โครงการการฝกึ อบรม 15-24 ปี แบง่ ตามเพศ • อัตราการอา่ นออกเขียนได้ เพมิ่ ข้ึน พัฒนาทกั ษะชวี ติ • มีโครงการส่งเสริมอาชพี ของ ภาครัฐ 4. การอา่ นออกเขียนได้ ระดับการอ่านออกเขยี น • อตั ราการอ่านออก • อตั ราการอา่ นออกเขียนไดใ้ น ในวัยผใู้ หญ่ (Adult Literacy) ได้ของผใู้ หญ่มีการพัฒนา เขียนได้ในวัยตั้งแต่ 15 ปี วัยผูใ้ หญเ่ พ่มิ ข้ึน เกนิ 50% โดยเฉพาะใน ตามเพศ • อัตราการอ่านเขียนไม่ได้ ผหู้ ญิง และสนับสนุน • อตั ราสว่ นวัยรุ่นตอ่ ลดลง ความเท่าเทียมใน วัยผใู้ หญต่ ามระดับ การเข้าถึงการศึกษาขั้น การศึกษาและเพศ พ้ืนฐานและการศึกษา • อตั ราความสำเร็จของ ต่อเนอื่ ง โครงการส่งเสรมิ การอ่าน เขยี นในวัยผู้ใหญแ่ ละ การศึกษาข้ันพ้นื ฐาน
Page 45 เปา้ หมาย EFA คำอธบิ าย ตัวช้วี ดั ผลลัพธจ์ ากการใช้ตวั ชี้วัด ชว่ งปี ค.ศ. 2001-2015 5. ความเทา่ เทยี มกัน ลดความเหล่ือมล้ำ • สดั สว่ นการลงทะเบียน • อตั ราการลงทะเบียนเรยี น ทางเพศ ทางเพศด้านการศกึ ษา เรยี นของผหู้ ญงิ จาก ของเด็กผู้ชายและเด็กผหู้ ญิงไม่ (Gender Parity and โดยเนน้ ให้ผหู้ ญงิ สามารถ ทง้ั หมดแบง่ ตามระดับ แตกตา่ งกันมากในชว่ งทีผ่ ่านมา Equality) เขา้ ถึงการศึกษาขั้น การศกึ ษา พื้นฐานไดเ้ ท่าเทียม กบั ผู้ชาย 6. การศึกษาท่มี ีคณุ ภาพ ปรบั ปรงุ คณุ ภาพ • จำนวนและสัดส่วนครู • มคี วามกา้ วหนา้ ด้านความ (Quality of education) การศึกษาในทกุ ด้าน แบง่ ตามวฒุ กิ ารศกึ ษา เปน็ มืออาชพี ของครู ท่มี า: รวบรวมโดยผู้เขยี น เพอื่ ใหท้ ุกคนได้รับ ระดับการศกึ ษา และเพศ • อัตราส่วนครทู จ่ี บการศกึ ษา การเรียนรทู้ ่เี ปน็ ท่ี • อตั ราสว่ นจำนวน สูงข้นึ มีมากขึน้ ยอมรับและวดั ผลได้ นกั เรยี นตอ่ ครูแตล่ ะ • อตั ราสว่ นนกั เรยี นต่อครู โดยเฉพาะทักษะการอ่าน ระดับ นอ้ ยลง เขียน การคำนวณ และ • มนี โยบายใหมท่ ี่ส่งเสรมิ ทกั ษะชีวติ ท่สี ำคัญ คุณภาพการศึกษา • การลงทนุ ดา้ นอุปกรณ์การ สอนเพม่ิ ขน้ึ
การตรวจสอบ Page 46 ประเดน็ ท่ี 3 ประเด็นการตรวจสอบสุดท้ายเป็นผลที่ได้จากการใช้ตัวชี้วัดในแต่ละประเทศ ช่วงปี ค.ศ. 2001-2015 ซึ่งครอบคลุมการวัดผลการศึกษาในทุกระดับ โดยจาก การวิเคราะห์ตารางขา้ งต้นพบว่า ผลลพั ธ์จากการตรวจสอบคุณภาพการศึกษามีแนวโน้ม ดีขึ้น ทั้งในแง่อัตราส่วนทางการศึกษาต่าง ๆ นโยบายสนับสนุนจากภาครัฐ และคุณภาพ ของครู ประการแรก ผู้ตรวจสอบพบวา่ อัตราการเสียชวี ติ ของทารกนอ้ ยลง ขณะทอี่ ตั รา การลงทะเบียนเรียนในทุกระดับเพ่ิมข้นึ จากตัวอย่างประเทศหนึ่งชใี้ ห้เห็นว่า มีนักเรียน ช่วงวัย 0-5 ปีเข้าเรียนเพิ่มขึ้นจาก 10.6% ในปี 2001 เป็น 23.2% ในปี 2015 เช่นเดียวกับอัตราการเข้าเรียนของนักเรียนในช่วงอายุ 15-17 ปี ซึ่งเพิ่มจาก 81.1% ในปี 2001 เป็น 84.3% ในปี 2013 นอกจากน้ี บางประเทศมองว่า อัตราการอ่านออก เขียนไดใ้ นวัย 15-24 ปียังสูงถึง 99% ตรงขา้ มกบั อัตราการออกจากระบบการศึกษาก่อน กำหนดลดลง ที่น่าสนใจคือ อัตราการเข้าถึงการศึกษาของผู้ชายและผู้หญิงมีความเท่า เทยี มกนั มากขึ้น ประการที่สอง ภาครัฐตระหนักถึงความสำคัญของการศึกษาและมีนโยบาย สนับสนนุ ต่าง ๆ เช่น บางประเทศ รัฐบาลเพิ่มจำนวนศนู ย์ดูแลเด็กเลก็ ชว่ ง 0-3 ปี รวมถงึ ในบางประเทศมีการบังคับใช้กฎหมายการศึกษาฟรี การประกันคุณภาพการศึกษา และ เพิ่มกิจกรรมเสริมทักษะคู่ขนาน เช่น ศิลปะและกีฬา นอกจากนี้ยังมีโรงเรียนสำหรับ ผู้มีความบกพร่องทางร่างกายและจิตใจ รวมทั้งมีโครงการส่งเสริมอาชีพของภาครัฐเพ่ือ สนองต่อความต้องการของแรงงานในท้องถิ่น และมีโครงการที่พัฒนาความสามารถ ในการสอนของครู รัฐบาลบางประเทศยังมีการลงทุนดา้ นเทคโนโลยีและสื่อการสอนของ ครูเพิม่ ขนึ้ ด้วย นอกจากนี้ การตรวจสอบโดยเฉพาะในเป้าหมายที่ 6 รัฐบาลของ EFA พบว่า คุณภาพของครูผู้สอนดีขึ้น โดยรายงานพบว่าครูที่จบการศึกษาระดับปริญญามีสัดส่วน เพมิ่ ขน้ึ จาก 86% ในปี 2000 เป็น 94% ในปี 2015 และในช่วงปี 2000 - 2013 มีครูท่ีมี วุฒิการศึกษาสูงขนึ้ จำนวนมาก โดยเฉพาะในโรงเรยี นรัฐบาล ซ่งึ สดั สว่ นเพ่ิมข้นึ จาก 46% เป็น 80% รวมทั้งจำนวนนกั เรียนต่อครทู ี่ลดลงทำใหค้ รดู แู ลนักเรยี นได้ท่วั ถึงมากขึน้
เราเรียนรู้อะไรจาก Page 47 เรือ่ งน้ี 3. เราเรียนรอู้ ะไร 3.1 จากการตรวจสอบการใช้ข้อมูลสถิติในการวัดผลตัวชี้วัดด้านการศึกษาของ สมาชิกในกลุ่ม OLACEFS ทำให้ได้ข้อเสนอแนะที่เป็นประโยชน์ต่อหน่วยงานเกี่ยวข้อง ท่ีเก็บข้อมูลนำไปปรับปรุงการประเมินคุณภาพทางการศึกษา เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ สูงสุดต่อการพัฒนาระบบการศึกษา อย่างไรก็ดี แม้ว่าจะมีพัฒนาการที่ดีขึ้น แต่คุณภาพ การศึกษายังเป็นประเด็นที่รัฐบาลควรใหค้ วามสนใจอยา่ งตอ่ เนือ่ ง เพื่อให้เกิดการพัฒนา ที่ยั่งยืน โดยเฉพาะการลดความเหลือ่ มล้ำระหว่างนักเรียนในโรงเรียนรัฐบาลและเอกชน ในเมืองและตา่ งจังหวัด ไปจนถงึ ระดบั ภมู ภิ าค การตรวจสอบการดำเนินงานร่วมกันของ OLACEFS เรื่องคุณภาพการศึกษา น้ันเป็นอกี ตัวอยา่ งหนึง่ ที่สะท้อนมติ ิการตรวจเงินแผ่นดินท่ีไม่ไดจ้ ำกัดอยูเ่ พยี งการติดตาม ตรวจสอบแต่เงินแผ่นดิน (Follow Money) หากแต่การตรวจสอบดำเนินงานยังติดตาม ตรวจสอบข้อมูลการใช้จ่ายเงิน ข้อมูลความสำเร็จจากการบรรลุเป้าหมาย หรือ วัตถุประสงค์ หรือ Follow Information ทั้งนี้แนวคิดการตรวจสอบ SDGs หรือ SDG audit นั้น ได้ขยายขอบเขตลักษณะการตรวจสอบที่มุ่งไปที่การติดตามข้อมูลที่รัฐ จัดทำขึ้น ว่าผลลัพธ์สุดท้ายที่ได้จากการใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นกระทบต่อหรือส่งผลต่อ เปา้ หมายตัวช้วี ดั ในภาพรวมของเปา้ หมายการพฒั นาทย่ี ั่งยืนเหล่านั้นอย่างไร 3.2 ประโยชน์จากการตรวจสอบร่วม (Cooperative audit) ทำให้เกิดการ แลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างองค์กรการตรวจเงินแผ่นดินของประเทศสมาชิก รวมทั้งเกิด การเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียเพื่อนำไปสู่การพัฒนาระบบการตรวจสอบ และการ บรหิ ารงานภาครฐั ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขนึ้ 3.3 การบริหารงบประมาณของภาคการศึกษาเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่ง เพื่อให้เกิด ประโยชน์สูงสุดต่อนักเรียนและระบบการศึกษา ซึ่ง สตง.ไทย สามารถนำบทเรียนจาก การตรวจสอบร่วมของกลุ่ม OLACEFS มาเป็นแนวทางการตรวจสอบภายในประเทศ เพ่อื พฒั นาคุณภาพการศกึ ษาใหเ้ กดิ ความยั่งยนื ในอนาคต เอกสารอ้างองิ https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A15AA4F9D1015 AA502669A35D6
Page 48 รายชอ่ื ที่ปรกึ ษาและคณะผูจ้ ัดทำ เอกสารวชิ าการ ชุด Academic Bulletin ท่ปี รึกษา สุรวงศ์ตระกลู รองผ้วู ่าการตรวจเงินแผน่ ดิน 1. นางสาวถนอม สนุ ทรานรุ กั ษ์ ผอู้ ำนวยการสำนกั การตา่ งประเทศ 2. นายสทุ ธิ นลิ ถนอม นักวชิ าการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ชำนาญการพิเศษ ผู้จดั ทำ เรอื งศรี นักวิชาการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ชำนาญการ 1. วา่ ทร่ี ้อยเอกปิติคุณ ภาวพุทธ์สิ กลุ นักวิชาการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ชำนาญการ 2. นางนญั ณภัท ตระกูลดิษฐ์ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนปฏิบัตกิ าร 3. นางสาวภัทรารวยี ์ วงศร์ ศั มเี ดือน นักวิชาการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ปฏบิ ัติการ 4. นายชินพงศ์ 5. นางสาวชมปรางค์
Search
