Academic_Bulletin_Vol_2

สารบัญ Editor Talk 1 2 Academic Highlight 2 The Art of Audit: Eight remarkable government auditors on stage ศาสตร์และศิลป์ 8 ในงานตรวจเงินแผ่นดิน...ความรู้ค่จู ินตนาการ 8 14 Academic Update 18 1. ทาความรู้จกั องค์กรตรวจเงินแผน่ ดนิ แห่งสาธารณรฐั ตูนิเซีย 2. การตรวจสอบการดาเนนิ งานของ GAO สหรฐั อเมริกา: กรณีศึกษาการตรวจสอบการดาเนินงาน 22 การจดั ซ้ือจัดจ้างของกองทัพ 30 3. การจัดการความเส่ียงในโครงการร่วมทนุ ระหว่างรัฐและเอกชน กรณีศกึ ษาการปรับปรุงกฎหมาย 34 PPP ของเกาหลีใต้ 4. สตง. สาธารณรฐั เชก็ กับการพฒั นางานตรวจสอบการดาเนินงานโครงการด้านพลงั งาน: บทเรียน การตรวจสอบประเดน็ SDGs 5. พัฒนาการงานตรวจสอบ IT AUDIT ของ สตง. สงิ คโปร์ ทีป่ รกึ ษาและคณะผจู้ ดั ทา

1 Volume 2, January 2018 Editor Talk Shoot for the moon. Even if you miss, you'll land among the stars.”….Les Brown OAG Academic Bulletin ฉบับที่ 2 เดือนมกราคม ปี 2018 “ต้อนรับปีใหม่” ด้วยคมวาทะของ Les Brown นักพูด สร้างแรงบันดาลใจชาวอเมริกัน Brown บอกให้รู้ว่า นอกจากจะฝันให้ไกลแล้ว การกล้าลงมือทา คือ ปัจจัยสาคัญท่ีจะทาให้เราเดินไปถึง ฝง่ั ฝันได.้ ..และถึงแมว้ ่าเราอาจไปไม่ถึง “ดวงจันทร์” แต่เราก็ยังสัมผสั ถึงความร้สู กึ ท่ี “ร่วงหลน่ ” ท่ามกลางหมูด่ าว สาหรับ Bulletin ฉบับที่ 2 กลุ่มวิชาการ สานักต่างประเทศ ยังคงคัดสรรเร่ืองราวการพัฒนางานตรวจเงินแผ่นดินจากท่ัวโลก มานาเสนอต่อเพื่อนข้าราชการ สตง. เร่ิมต้นด้วย Academic Highlight ท่ีผู้เขียนรีวิวหนังสือเร่ือง The Art of Audit: Eight remarkable government auditors on stage หนังสือเล่มนี้รวบรวมบทสัมภาษณ์นักตรวจสอบ “ช้ันครู” จากองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน 8 ประเทศ โดยผู้รวมบทสัมภาษณ์ คือ Roel Janssen อดีตผู้ส่ือข่าวเศรษฐกิจ ชาวเนเธอร์แลนด์...The Art of Audit: Eight remarkable government auditors on stage นับเป็น “หนังสือดี” อีกเล่มในแวดวงการตรวจเงินแผ่นดิน ที่ทาให้เรามองเห็นว่า การตรวจเงินแผ่นดิน ในอนาคตจะเดนิ ไปในทิศทางใด ในส่วน Academic update น้ัน ทีมวิชาการจัดเตรียมเนื้อหาน่าสนใจหลายเรื่อง เร่ิมจาก ภัทรวรินทร์ บุญชู เล่าถึงการทางานของ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินแบบ “ตุลาการ” ที่อยู่ในรูปแบบศาลบัญชีและศาลวินัยทางงบประมาณการคลงั โดยเลือก “ตูนีเซีย” มาเป็นกรณีศกึ ษา บทความต่อมา สุรารักษ์ นิธิตรีรัตน์ นาเสนอเน้ือหาเรื่องการตรวจสอบการดาเนินงานของ GAO สหรัฐอเมริกา โดยยกกรณีศึกษาการตรวจสอบ การดาเนินงานการจัดซ้ือจัดจ้างของกองทัพ บทความน้ีแสดงถึงความก้าวหน้าทางวิทยาการของประเทศที่ข้ึนชื่อว่าเป็น “ต้นตารับ”ของงาน ตรวจสอบการดาเนินงาน เช่นเดียวกบั นัญณภัท เรืองศรี แบง่ ปันมุมมองการปรบั ปรงุ กฎหมาย PPP ของเกาหลใี ต้ ที่ชว่ ยจดั การความเส่ียงในโครงการ PPP ให้ดีข้ึน ขณะท่ี ภัทรารวีย์ ภาวพุทธ์ิสกุล ซึ่งสนใจประเด็น Auditing SDGs โดยนาเสนอรายงานการศึกษาของ สตง. สาธารณรัฐเช็ก (Supreme Audit Office of the Czech Republic: Czech SAO) เรื่องการพัฒนางานตรวจสอบการดาเนินงานโครงการด้านพลังงาน เช่อื มโยงเปา้ หมายการพัฒนาอย่างย่ังยืน (SDGs) เป้าหมายท่ี 7 การสรา้ งหลักประกนั เก่ยี วกับการเข้าถึงพลังงานสะอาด ประเดน็ เหลา่ นีล้ ้วน เกี่ยวขอ้ งกบั งานตรวจเงินแผ่นดนิ ทัง้ ส้นิ ส่งท้ายฉบับน้ี ด้วยบทความของ ชินพงศ์ ตระกูลดิษฐ์ ท่ีอธิบายพัฒนาการงานตรวจสอบ IT Audit ของ สตง. สิงคโปร์ (Auditor General’s Office Singapore: AGO) เรอ่ื งนี้นบั วา่ ยงั อยใู่ นกระแสการปฏวิ ัติดิจทิ ัล (Digital Revolution) สุทธิ สนุ ทรานรุ กั ษ์ OAG Academic Bulletin เป็นหน่ึงในผลผลิตงานด้านจัดทาเอกสารวิชาการของกลุ่มวิชาการ สานักต่างประเทศ สานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยมีวัตถุประสงค์ เพือ่ เผยแพร่ความกา้ วหนา้ ของวงวิชาการตรวจเงนิ แผ่นดินในตา่ งประเทศ

2 Academic Highlight The Art of Audit: Eight remarkable government auditors on stage ศาสตรแ์ ละศลิ ปใ์ นงานตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ...ความรูค้ ู่จินตนาการ ดร.สทุ ธิ สุนทรานรุ กั ษ์1 กลา่ วกันวา่ ผูใ้ ดเห็นอนาคตทชี่ ดั เจนกอ่ น ผนู้ ้ันยอ่ มได้เปรียบไปกว่าคร่งึ ...คากล่าวนีด้ ูจะไม่เกินเลยความจรงิ เพราะไม่ว่า จะวงการใดก็ตาม คนที่เห็นอนาคตก่อน ย่อมสามารถกาหนดเป้าหมายได้ก่อน เมื่อกาหนดเป้าหมายได้แล้ว วิธีการท่ีจะไปสู่ เป้าหมายยอ่ มตามมา ในวงการตรวจเงินแผ่นดินก็เชน่ กัน ภาพอนาคตของงานตรวจเงินแผ่นดนิ เป็นเร่ืองท่ี “ยากคาดเดา” เพราะด้วยวิชาชีพ ของผู้ตรวจสอบย่อมเคร่งครัดและต้ังอยู่บนฐานของ “จารีต” ธรรมเนียมปฏิบัติในงานตรวจสอบท่ีเคยปฏิบัติสืบต่อกันมา อย่างไรก็ดี การพัฒนางานตรวจเงินแผ่นดินเป็นเรื่องของ “ศาสตร์” และ “ศิลป์” ต้องใช้ทั้ง “ความรู้” และ “จินตนาการ” เพอื่ มองเหน็ ภาพอนาคตวา่ การตรวจเงินแผ่นดนิ ในวันข้างหนา้ จะเดินไปอย่างไร หนังสือเร่ือง The Art of Audit : Eight remarkable government auditors on stage ของ Roel Janssen นบั วา่ ตอบคาถามเร่ืองอนาคตงานตรวจเงนิ แผ่นดนิ ได้เปน็ อยา่ งดี เหตผุ ลทผี่ ู้เขยี นเลือกหนังสือเล่มน้มี าเปน็ Academic Highlight กเ็ นือ่ งดว้ ย สาระสาคญั ของหนังสือว่าดว้ ยภาพอนาคต ของการตรวจเงนิ แผน่ ดินทีน่ าเสนอผา่ นมมุ มองของผู้ตรวจสอบ “ชั้นครู” จากองคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดิน 8 ประเทศ คาวา่ Remarkable แปลเป็นไทยสัน้ ๆ วา่ “โดดเด่น” หรอื “ไรเ้ ทยี มทาน” ดงั จะเหน็ ไดจ้ ากช่ือช้ันของผู้ใหส้ ัมภาษณ์ท่ี Roel Janssen เลือกบุคคลเหลา่ น้มี า ไม่ว่าจะเปน็ Josef Moser อดตี Auditor General ของ ศาลบัญชีออสเตรีย (Austrian Court of Audit) และควบตาแหน่งเลขาธิการ INTOSAI ต้ังแต่ปี ค.ศ.2004-2016 Terence Nombembe อดีต Auditor General ของ สตง.แอฟริกาใต้ (Office of the Auditor General of South Africa) รวมถึง Heidi Mendoza อดีต กรรมการตรวจเงินแผน่ ดิน “หญิงเหลก็ ” ของ Commission on Audit of the Philippines (COA) บทความ Academic Highlight ฉบับนี้ ผู้เขียนรีวิวหนังสือเล่มน้ี โดยแบ่งเน้ือหาออกเป็น 2 ตอน ตอนที่ 1 นาเสนอ ภาพรวมหนงั สือท่ชี ใ้ี ห้เห็นถงึ ศาสตร์และศิลป์ในการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ สะท้อนมุมมองของผู้ให้สัมภาษณ์ทง้ั 8 คนวา่ อนาคตของ การตรวจเงนิ แผน่ ดนิ จะเดนิ ไปในทิศทางใด และผู้ตรวจสอบควรปรับตัวอย่างไร และตอนที่ 2 เราเรยี นรอู้ ะไรจากหนงั สอื เล่มนี้ 1. ภาพรวมของหนังสือ The Art of Audit : Eight remarkable government auditors on stage Roel Janssen ผู้เขียนเป็นอดีตผู้ส่ือข่าวเศรษฐกิจของหนังสือพิมพ์ NRC Handeisblad เขาสนใจการทางานตรวจเงิน แผน่ ดินโดยเฉพาะประเดน็ การทางานตรวจสอบเพื่อเสริมสร้างความโปร่งใสในการใช้จา่ ยเงินงบประมาณแผ่นดิน หนังสอื เล่ม น้ี Janssen ได้สัมภาษณ์ “คนดัง” ในวงการตรวจเงินแผ่นดิน โดยเขาเลือกคนเหล่าน้ีจากโปรไฟล์การทางานท่ี “โดดเด่น” 1 นักวิชาการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ชานาญการพิเศษ กลุ่มวชิ าการ สานกั ตา่ งประเทศ

3 และยืนหยัดกับวิชาชีพการตรวจเงินแผ่นดินมาหลายสิบปี ทั้งนี้ การรวมเล่มบทสัมภาษณ์ได้รับการสนับสนุนจากศาลบัญชี เนเธอร์แลนด์ (Netherland Court of Audit: NCA) ท่ีช่วยเผยแพร่องค์ความรู้ด้านการตรวจเงินแผ่นดินสู่เวทีสากล อีกทางหนง่ึ ด้วย แรงบันดาลใจในการสัมภาษณ์คนตรวจเงินแผ่นดินเหล่านี้มาจากการต้ังคาถามว่า องค์กรตรวจเงินแผ่นดินได้ สร้าง “คุณค่า” อย่างไรให้กับสังคมบ้าง เพราะหลังจากท่ียุโรปต้องเผชิญปัญหาวิกฤตการณ์ทางการเงินเม่ือปี ค.ศ. 2008 ความโหยหาเรื่องความโปร่งใสในภาคการเงินการคลังภาครัฐเป็นสิ่งท่ีพูดถึงกันมาก สภาพการณ์เช่นน้ีเคยเกิดขึ้นในภูมิภาค เอเชยี แปซิฟิกหลังเกิดวิกฤตการณ์การเงินครั้งใหญ่เม่ือปี 1997 ทานองเดยี วกนั มีองค์กรใดบา้ งที่จะออกมาสร้างความเชื่อมั่นว่าการใชจ้ ่ายเงินของรฐั บาลน้ัน “คุม้ คา่ ” หรือไม่ “โปร่งใส” หรอื ไม่ ตลอดจนเกดิ การรวั่ ไหลไปมากนอ้ ยเพียงใด ....คาถามเหล่านี้ Janssen ค้นหาคาตอบไปพร้อม ๆ กับอดีตประธานศาลบัญชีเนเธอร์แลนด์ Saskia. J. Stuiveling หน้าปกหนงั สอื The Art of Audit : Eight remarkable government auditors on stage ภาพจาก http://www.oapen.org/cover/0/9/5/9/619590/619590_cover.jpg

4 Saskia J. Stuiveling เป็นหนึ่งในตานานผู้ตรวจสอบของเนเธอร์แลนด์ Saskia อยู่ในวงการตรวจเงินแผ่นดิน เนเธอร์แลนด์ (President of NCA) มายาวนานถึง 31 ปี ในปี 1984 เธอได้รับแต่งตั้งให้เป็น Court of Audits’ Board ก่อนจะ กา้ วข้นึ มาเป็นประธานศาลบญั ชเี นเธอรแ์ ลนดเ์ มอื่ ปี 1999 และเกษยี ณอายใุ นปี 2015 ตลอดระยะเวลาท่ีเธอทาหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบภาครัฐ (Government auditor) น้ัน Saskia ได้พัฒนาให้ NCA ทันสมัย และเป็นคนแรกท่ีนาการตรวจสอบการดาเนินงานมาใช้ตรวจสอบใน NCA นอกจากนี้ เธอยังเป็นหน่ึงในผู้ร่วมก่อตั้ง INTOSAI Working Group on Environmental Audit (WGEA) และริเร่ิมคณะทางานของ EUROSAI ท่ีเน้นเรื่อง IT Governance อย่างไรก็ดี ผลงานชิ้นสาคัญท่ี Saskia ฝากไว้ คือ การริเริ่มแนวคิดการประเมินตนเองขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่เรียกว่า IntoSAINT Self-Assessment แนวคิดดังกล่าวช่วยทาให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินกลบั มาทบทวนถึงบทบาทตนเองว่าได้สรา้ ง ความเข้มแขง็ ใหก้ บั สังคมอย่างไรบ้าง สิ่งท่ี Saskia สร้างไว้ทาให้เธอชี้ให้เห็นถึงคุณค่าขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินว่า องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน เปรยี บเสมอื น “เสาหลักแห่งคุณธรรม” (The Pillars of integrity)2 Saskia J Stuiveling อดตี ประธานศาลบัญชีเนเธอร์แลนด์ ในวันโปรโมทหนงั สือเร่อื ง The Art of Audit ภาพจาก http://www.intosaijournal.org/images/nib_img/saskia_j_stuivling_summer_2015.jpg 2 Saskia J Stuiveling เพิง่ ถึงแก่กรรมไปเม่อื เดือนเมษายน ปี 2017 ดว้ ยวัย 71 ปี นับเป็นความสูญเสยี คร้ังสาคัญของวงการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ เนเธอรแ์ ลนด์ สนใจโปรดดู https://english.rekenkamer.nl/latest/news/2017/04/24/former-president-of-the-netherlands-court-of-audit-saskia-j.-stuiveling-dies-aged-71

5 คาว่า “เสาหลักแห่งคุณธรรม” ไม่ได้เกินเลยจากความเป็น อย่างไรก็ดี อดีตประธานศาลบัญชีเนเธอร์แลนด์ได้กล่าวถึงความ จริงแต่อย่างใด เพราะองค์กรตรวจเงินแผ่นดินเป็นหนึ่งใน เสาหลัก ท้าทายขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินในอนาคต โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คุ ณ ธ ร ร ม แ ห่ ง ช า ติ ( National Integrity System: NIS) ที่ ช่ ว ย การทางานตรวจสอบในยคุ Digitalization ทต่ี ้องรบั มือและจัดการ “ค้ายัน” ระบบคุณธรรมแห่งชาติให้แข็งแรง ท้ังน้ี NIS เป็นโมเดล กบั ข้อมลู มหาศาล ก า ร ต่ อ ต้ า น ค อ ร์ รั ป ชั น ที่ น า เ ส น อ โ ด ย น า ย Ibrahim Seushi (อดีตประธานองคก์ รความโปร่งใสของประเทศแทนซาเนีย) หนังสือ The Art of Audit : Eight remarkable government auditors on stage มี ทั้ ง ห ม ด 9 บ ท บ ท แ ร ก เ ป็ น บ ท น า Seushi เชอื่ ว่า การตอ่ ต้านคอรร์ ปั ชนั ท่ีดีที่สุด คือ การสรา้ ง (Introduction) ท่ีใช้ว่า The Pillars of integrity บทท่ี 2 เป็น ความเข้มแข็งของเสาหลักแห่งคุณธรรมซึ่งเสาหลักสาคัญ ๆ ได้แก่ บทสัมภาษณ์ Faiza Kefi ประธานศาลบัญชีตูนีเซียท่ีมารับงาน รัฐสภา หน่วยงานป้องกันปราบปรามคอร์รัปชัน (Anti-Corruption หลังจากเกิดเหตุการณ์ปฏิวัติดอกมะลิ (Jasmine Revolution) Agencies) สื่อ ภาคประชาชน ผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมถึงองค์กร เม่ือปี 2011 บทท่ี 3 Roel Janssen ได้สัมภาษณ์ Josef Moser ตรวจเงินแผ่นดิน ...แนวคิดของ Seushi ถูกต่อยอดโดยองค์กร ความโปร่งใสสากล (Transparency International) ท่มี า : Kenneth Dye and Rick Stapenhurst (2000) อดีตประธานศาลบัญชีออสเตรียและเลขาธิการ INTOSAI ซึ่งมุมมองของ Moser นั้นน่าสนใจมาก โดยเฉพาะการมองความ เช่ือมโยงระหว่างเรือ่ งการสรา้ งความรับผิดชอบในงานตรวจเงินแผ่นดิน (Accountability) ความโปร่งใส (Transparency) และ ความเป็นอิสระ (Independence) สาหรับบทท่ี 4 น้ัน Terence Nombembe ได้นาเสนอมุมมองที่สร้างความแตกต่างให้กับงานตรวจเงินแผ่นดินของ สตง.แอฟรกิ าใต้ ทั้งน้ตี ้องยอมรับวา่ ในแวดวงการตรวจเงินแผน่ ดินของทวปี แอฟริกาน้นั บทบาทขององคก์ รตรวจสอบสาคัญมาก เน่ืองจากองค์กรตรวจสอบต้องทาหน้าที่สนับสนุนการป้องกันการทุจริตไปพร้อม ๆ กันด้วย ดังนั้น Nombembe จึงเป็น ผู้ตรวจสอบภาครัฐที่มีชื่อเสียงคนหน่ึง เพราะทุกคร้ังที่เขาออกมาแสดงความเห็นเร่ืองการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน นั่นหมายความว่า เร่อื งนั้นย่อมมี “กล่นิ ” ความผิดปกติเกดิ ข้ึนแล้ว บทที่ 5 มาถึงสุภาพสตรีหญิงเหล็กอีกคนแห่งฟิลิปปินส์ คือ Heidi Mendoza อดีตกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฟิลิปปินส์ นาง Mendoza นับเป็นผู้บุกเบิกการตรวจเงินแผ่นดินภาคประชาชนในฟิลิปปินส์ท่ีพยายามให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน และภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการทางานตรวจเงินแผ่นดิน โดยโปรแกรมท่ี Mendoza ริเริ่มน้ันเรียกว่า Ikwenta หรือเรียกงา่ ย ๆ ว่าเปน็ Citizen auditors บทท่ี 6 เป็นมุมมองของ Alar Karis ซ่ึงเป็น Auditor General ของ สตง.เอสโตเนีย (National Audit Office of Estonia) นาย Karis ได้แชร์ประสบการณ์เก่ียวกับ E-auditing ในเอสโตเนีย ท้ังน้ี เอสโตเนียเป็นประเทศท่ีมีความก้าวหน้า เร่ืองรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ (E-government) ติดอันดับต้น ๆ ของโลก ในบทที่ 7 เป็นบทสัมภาษณ์ David Walker อดีต Comptroller General of GAO สหรัฐอเมริกา Walker เน้นถึงการปรับเปล่ียนมุมมองขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน สหรัฐอเมริกาจากการตรวจสอบบัญชีการเงินมาสู่การตรวจสอบการดาเนินงานและชี้ให้เห็นบทบาทของ GAO ในช่วงเวลาที่ สหรัฐอเมรกิ าตอ้ งเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจคร้งั ใหญ่เมือ่ ปี 2008 บทที่ 8 Roel Janssen ได้สัมภาษณ์ John Muwanga ซึ่งเป็น Auditor General of Uganda บทสัมภาษณ์ของ Muwanga กล่าวถึงการทางานของ สตง.อูกาดา ในการตรวจสอบอุตสาหกรรมการสกัดทรัพยากรธรรมชาติ (Extractive

6 industries) เช่น การให้สัมปทานเหมืองแร่และขุดเจาะน้ามัน ซ่ึงการตรวจเงินแผ่นดินมีส่วนในการ สร้างความโปร่งใส และลดปัญหาการทจุ ริตในการใหส้ ัมปทานดงั กลา่ วได้ บทสุดท้ายเป็นบทสัมภาษณ์ Dr. Abdul Basit Turki Saeed อดีตประธานสถาบันการตรวจสอบสูงสุดของอิรัก (President of the Federal Board of Supreme Audit of Iraq ช่ือย่อ FBSA) Dr. Saeed เป็นผู้นาองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ที่มีวิสัยทัศน์ยาวไกลคนหน่ึง เพราะนับตั้งแต่หมดยุคซัดดัม ฮุสเซน อิรักเต็มไปด้วยความวุ่นวาย สถานการณ์ทางการเมือง ที่ไม่ม่ันคง แต่ Dr. Saeed ได้สร้าง FBSA ให้เป็นเสาหลักของประเทศอย่างแท้จริง เห็นได้จากช่ือบทสุดท้ายที่ต้ังไว้ว่า Rebuilding the Board of Supreme Audit in a shattered country การกอบกู้ประเทศท่ีแตกเป็นเสี่ยง ๆ โดยมีองค์กร ตรวจสอบเป็นหน่ึงในเสาหลักสาคัญนับเป็นวิสัยทัศน์ท่ียอดเยี่ยมมาก โดย Dr. Saeed เห็นว่ารากฐานการสร้างประเทศ คือ การใช้จ่ายงบประมาณท่ีโปรง่ ใส ถูกต้องตรวจสอบได้ การทุจริตย่ิงทาให้อิรักฟ้ืนฟูประเทศได้ล่าช้า ด้วยเหตุนี้บทบาท FBSA จึงมุ่งไปท่ีการตรวจสอบการเงินและตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง โดยเฉพาะข้ันตอนการตรวจสอบสัญญา (Public contracts) และ หากพบเร่ืองทุจริต FBSA จะรีบดาเนินการส่งผลการตรวจสอบไปยังหน่วยงานปราบปรามทุจริต คือ Commission on Public Integrity ต่อไป... ในยุคของ Saeed เขาได้ผลักดันให้ FBSA เป็นองค์กรอิสระตามหลักการพื้นฐานของ Lima Declaration โดยกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดินของอิรักบัญญัติให้ FBSA เป็นองค์กรอิสระท่ีทาหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน นอกจากน้ี Dr. Saeed ยังสวมหมวกอีกใบในฐานะผู้ว่าการธนาคารกลางอิรัก (Governor of the Central Bank) ทาให้ การทางานด้านการเงิน การคลงั และการตรวจเงินแผ่นดินของอิรักในยคุ ฟ้ืนฟูประเทศเป็นไปในทางเดียวกัน 2. เราเรียนรู้อะไรจากหนงั สอื เลม่ น้ี จะว่าไปแล้ว ในวงการตรวจเงินแผ่นดินสากลนั้น มีคนเขียนหนังสือแนวน้ีไม่มากนัก อย่างไรก็ดี งานท่ี Roel Janssen สร้างสรรค์ข้ึนมา คือ การรวบรวมมุมมองคนทางานตรวจสอบภาครัฐท่ีต้องเผชิญกับบททดสอบในวิชาชีพการตรวจเงินแผ่นดิน มามากกว่ายส่ี ิบปี บุคคลเหล่าน้ีสร้างคุณูปการในงานตรวจเงินแผ่นดินไม่เฉพาะภายในประเทศตัวเอง แต่เป็นประโยชน์ต่อ วงการตรวจเงินแผ่นดินสากลด้วย เพราะมุมมองของคนเหล่าน้ีจะถูกนาไปตีความและส่งสัญญาณชี้นาต่อทิศทาง การตรวจเงินแผ่นดินในอนาคตด้วย เช่น Saskia อดีตประธานศาลบัญชีเนเธอร์แลนด์ได้ทานายอนาคตไว้ว่าองค์กร ตรวจเงินแผ่นดินจะต้องเตรียมพร้อมรับมือกับยุค Digital Revolution โดยเฉพาะกระแสเร่ือง Big Data และ Open government ที่อยา่ งไรเสยี คาว่า Disruptive technologies หรอื เทคโนโลยเี ปลย่ี นโลก เห็นจะไม่ใช่เรื่องไกลตัวเราอกี ต่อไป การที่อดีตประธานศาลบัญชีเนเธอร์แลนด์ “เห็นอนาคตก่อน”เกิดจากการวิเคราะห์องค์ความรู้ที่สั่งสมมานานพร้อมกับ ประสบการณ์บวกกับจินตนาการที่มองเห็นถึงวันข้างหน้า ทาให้ Saskia กาหนดทิศทางพัฒนาของ NCA ได้ชัดเจนโดยเน้นไปที่ เรื่องการปรบั ตัวให้เขา้ กับยุค Digitalization ตั้งแตป่ ี 2013 เปน็ ตน้ มา สิ่งท่ีเห็นได้ชัดอีกประการ คือ ในเวทียุโรป ท้ังเนเธอร์แลนด์และเอสโตเนียมีทิศทางการพัฒนางานตรวจสอบท่ีเป็นไป ในทางเดียวกัน กล่าวคือ ทั้งสองประเทศเน้นปรับตัวเพื่อรองรับ E-government ทานองเดียวกัน การตรวจสอบส่ิงแวดล้อมท่ี สตง.เอสโตเนียสร้างช่ือขึ้นมาในช่วงหลายปีมานี้ได้กลายเป็นต้นน้าท่ีนาไปสู่เรื่อง การตรวจสอบประเด็นวาระการพัฒ นา

7 อย่างย่ังยืนขององค์การสหประชาชาติ หรือ Auditing Sustainable Development Goals (SDGs) ซึ่งในปี 2015 Josef Moser ได้แถลงท่าทีของ INTOSAI ในเวทีการประชุมขององค์การสหประชาชาติเร่ืองการส่งเสริมให้องค์กรตรวจเงิน แผน่ ดนิ เปน็ หนว่ ยงานในการติดตามและประเมินผลความสาเรจ็ ของรัฐบาลในการดาเนนิ การตามเป้าหมาย SDGs หลงั จากอา่ นหนังสือเล่มนี้จบ ผูเ้ ขียนเกิดความเข้าใจประการหนึ่งวา่ งานตรวจเงนิ แผน่ ดินนนั้ เป็นส่วนผสมท้ังศาสตร์ และศิลป์ รวมถึงเป็นการใช้ความรู้และจินตนาการในการทางาน...ในฐานะผู้ตรวจสอบ บางคร้ังเราอาจแสดงบทบาทเป็น “นักวิชาการ” บางคราวกต็ อ้ งจินตนาการให้ได้อยา่ ง “ศิลปิน”

8 Academic Update “ทาความรจู้ กั องคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดนิ แห่งสาธารณรัฐตูนเิ ซยี ” นางสาวภัทรวรินทร์ บุญชู 3 การควบคุมตรวจสอบการบริหารการเงินการคลังของรัฐเป็นกระบวนการสาคัญที่ทาให้การใช้จ่ายเงินแผ่นดินเป็นไปตามท่ี กฎหมายกาหนด และอยู่ภายใต้หลักความประหยัด มีประสิทธิภาพ และเกิดความคุ้มค่า ด้วยเหตุน้ีหลายประเทศจึงมีบทบัญญัติ ให้ “องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน” ทาหน้าท่ีในการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของฝ่ายบริหาร โดยองค์กรตรวจเงิน แผ่นดนิ แต่ละประเทศต่างมีขอบเขตความเป็นอิสระและรูปแบบขององค์กรท่ีแตกต่างกันออกไป ตามบรบิ ททางประวัติศาสตร์ และสภาพการเมืองการปกครองของประเทศนั้น ๆ จากการศึกษารูปแบบองค์กรตรวจเงินแผ่นดินของประเทศสมาชิกองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินระหว่างประเทศ หรือ International Organization of Supreme Audit Institution : INTOSAI พบว่า มกี ารจัดต้ังองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน 3 รูปแบบด้วยกัน คอื (1) รปู แบบบุคคล คนเดยี ว (Westminster system) (2) รปู แบบคณะกรรมการ (Board system) และ (3) รปู แบบ องค์กรตลุ าการ (Napoleonic system) ดตู ารางท่ี 1 ตารางที่ 1 รูปแบบองคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดนิ รปู แบบองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ลกั ษณะสาคญั ตัวอยา่ ง 1. Westminster system องคก์ รตรวจเงินแผน่ ดินทมี่ ีบุคคลคนเดียว สหราชอาณาจักร และประเทศใน 2. Board system รับผดิ ชอบการตรวจเงินแผน่ ดนิ เครอื จักรภพ 3. Napoleonic system องค์กรตรวจเงินแผ่นดินท่ีมีคณะบุคคล อินโดนเี ซยี ญี่ปนุ่ เกาหลี รบั ผดิ ชอบการตรวจเงินแผน่ ดนิ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินท่ีมีองค์กรตุลาการ ฝรัง่ เศส อติ าลี สเปน โปรตุเกส รับผิดชอบการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ตูนเิ ซีย ที่มา: สรุปจาก The Role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption บทความนี้ผู้เขียนมีวัตถุประสงค์เพ่ือนาเสนอองค์กรตรวจเงินแผ่นดินแห่งสาธารณรัฐตูนิเซียซึ่ง จัดตั้งองค์กรตรวจเงิน แผ่นดินในรูปแบบ “องค์กรตุลาการ” ท่ีมีอานาจบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย (Judicial Power) โดยแบ่งแยกองค์กร 3 นกั วชิ าการตรวจเงินแผน่ ดนิ ชานาญการ กลมุ่ วชิ าการ สานกั ตา่ งประเทศ

9 ที่ทาหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน หรือศาลบัญชี “Court of Accounts” ออกจากองค์กรท่ีทาหน้าท่ีพิจารณาวินิจฉัย ความผดิ วินัยทางการคลงั หรือศาลวินยั ทางการคลัง “Court of Financial Discipline” ดังนี้ 1. ศาลบญั ชี (Court of Accounts) ศาลบัญชีแห่งสาธารณรัฐตูนิเซียจัดตั้งข้ึนในปี ค.ศ. 1968 ตามพระราชบัญญัติ ฉบับท่ี 68-8 ลงวันท่ี 8 มีนาคม ค.ศ. 19684 บุคลากรในศาลบัญชีประกอบด้วย ตุลาการศาลบัญชี และข้าราชการอื่นของศาลบัญชีที่ทาหน้าที่บริหารงานศาล โดยตุลาการศาลบัญชีแบ่งออกเป็น (1) องค์คณะผู้พิพากษาส่วนกลาง (Central Chambers) จานวน 6 คณะ และ (2) องค์คณะ ผู้พิพากษาภูมิภาค (Region Chambers) จานวน 4 คณะ แตล่ ะองค์คณะจะแบ่งความรับผิดชอบตามหนว่ ยรับตรวจท่ีตรวจสอบ และแบ่งออกเป็น 2-3 หน่วยงานภายใน (Sections) มีประธานกองงานต่าง ๆ (Section Presidents) ทาหน้าที่กากับดูแล แต่ละกองงาน ศาลบัญชีตูนิเซียมีอานาจหน้าท่ีทั้งการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของบัญชี (Jurisdiction Audit) และ การตรวจสอบการบริหารงาน (Administrative Audit)5 โดยหน่วยงานที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลบัญชี ได้แก่ หนว่ ยงานของรัฐ ทัง้ ส่วนกลางและสว่ นท้องถิ่น รวมทั้งรฐั วสิ าหกิจ ทั้งนี้ ศาลบัญชีจะทาหน้าที่ตรวจสอบหลังการใช้จ่ายเงินแผ่นดินเท่านั้น (Post Audit) โดยอานาจหน้าที่หลักของ ศาลบัญชี ประกอบไปด้วย 1) การพิพากษาบญั ชี (Judge the accounts) 2) การตรวจสอบการบริหารงาน (Exercises administrative control) 3) การจดั ทาประกาศต่างๆ เก่ียวกับการจัดทาบัญชขี องหนว่ ยงานรัฐ (Makes a general declaration of accounts) 4) การควบคุมการใชจ้ า่ ยเงินงบประมาณของพรรคการเมือง (Controls the finances of political parties) หากหน่วยงานที่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลบัญชีละเลยไม่เสนอ • Napoleonic system บัญชีภายในระยะเวลาที่กาหนด ศาลบัญชีสามารถลงโทษปรับได้ จานวน องค์กรตรวจเงินแผ่นดินรูปแบบน้ีมีลักษณะ 10-100 เดียร์น่า แต่หากละเลยไม่จัดส่งเอกสารการดาเนินงานต่าง ๆ ศาลบัญชีสามารถลงโทษปรับได้ จานวน 20-200 เดียร์น่า โดยศาลบัญชีจะ การจัดตั้งองค์กรในรูปแบบ “ศาล” ซึ่งมีการพิจารณา จัดทารายงานประจาปีและข้อสังเกตเสนอไปยังประธานาธิบดี และฝ่าย แบบองคค์ ณะ มีหลักประกันความเป็นอิสระจากฝ่าย นิติบัญญัติ เพ่ือทราบถึงผลการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน และการดาเนินงานตาม นิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร และมีอานาจบังคับโดยผล งบประมาณของแต่ละหน่วยงาน6 เมื่อศาลบัญชีตรวจพบว่ามีการกระทา ของคาพิพากษาของศาล ไม่ถูกต้องตามกฎหมาย จะดาเนินการจัดส่งคาพิพากษาของศาลไปยัง ก ร ะ ท ร ว ง ก า ร ค ลัง เ พื ่อ ทราบและดาเนินการ ให้เป็นไปตามคาพิพาก ษ า ส่วนใหญก่ ารจัดตัง้ องคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดิน รูป แ บ บ ศา ลมัก อ ยู่บ ริเว ณก ลุ่ม ป ร ะ เ ท ศ แ ถ บ ท ะ เ ล เมดเิ ตอร์เรเนียน ประเทศภาคพื้นยุโรป และรฐั อาณานิคม ของประเทศฝรัง่ เศส เช่น อิตาลี สเปน โปรตเุ กส 4 Loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des Comptes 5 การตรวจสอบแบบ Administrative Audit เป็นการตรวจสอบที่มีลักษณะเหมือนกับการตรวจสอบการดาเนินงาน (Performance Audit) โดยยึดเกณฑ์การตรวจสอบ ภายใต้หลัก 3 Es 6 กอ่ นการปฏวิ ัติดอกมะลิ “Jasmine Revolution” ในปี ค.ศ. 2011 ศาลบญั ชีเผยแพรร่ ายงานการตรวจสอบประจาปีเฉพาะเรื่องท่ีเปน็ ประเดน็ สาคัญเท่านั้น แต่หลังจาก ค.ศ. 2011 ศาลบญั ชีเผยแพรร่ ายงานการตรวจสอบประจาปีทุกเรื่องท่ีตรวจพบลงในเว็บไซต์ของศาลบัญชี

10 ซึ่งประธานาธิบดีจะใช้ดุลพินิจว่าเรื่องใดที่ควรประกาศในราชกิจจานุเบกษา นอกจากนี้หากพบว่าการกระทาดังกล่าวเป็น ความผิดทางอาญา หรือความผิดตามกฎหมายอื่นใด ศาลบญั ชีจะส่งเรือ่ งไปยังหนว่ ยงานที่เกีย่ วขอ้ งต่อไป จดั ทารายงานประจาปี - ประธานาธิบดี ใชด้ ลุ พินิจ ประกาศราชกจิ จานเุ บกษา - ฝา่ ยนติ ิบญั ญัติ กรณีพบการกระทา ศาลบญั ชี ไมถ่ ูกต้องตามกฎหมาย กระทรวงการคลงั กรณีพบวา่ เปน็ หนว่ ยงานที่เกี่ยวข้อง ความผดิ อาญา หรือกฎหมายอ่นื กระบวนการทางานของศาลบัญชีโดยสังเขป 2. ศาลวินยั ทางการคลงั (Court of Financial Discipline) ศาลวินัยทางการคลังของสาธารณรัฐตูนิเซียจัดตั้งข้ึนเมื่อปี ค.ศ. 19857 ตามพระราชบัญญัติ ฉบับท่ี 85-74 ลงวันท่ี 20 กรกฎาคม ค.ศ. 19858 โดยจัดตั้งองค์กรในรูปแบบ “องค์กรตุลาการ”แยกออกจากศาลบัญชี องค์คณะที่ทาหน้าท่ีพิจารณา วนิ จิ ฉยั ความผดิ วินยั ทางการคลงั ประกอบไปด้วย 1) ประธานศาลบญั ชี ทาหนา้ ทีเ่ ปน็ ประธานศาลวินัยทางการคลัง 2) ประธานศาลปกครอง (President of the Administrative Tribunal) ทาหน้าทีเ่ ปน็ รองประธานศาลวนิ ยั ทางการคลัง 3) ทป่ี รึกษาจากศาลบัญชี จานวน 2 คน 4) ท่ปี รึกษาจากศาลปกครอง จานวน 2 คน ตามพระราชกฤษฎกี า องค์คณะดังกล่าวไดร้ ับการแต่งตั้งตามคาร้องขอของนายกรัฐมนตรี ประธานศาลวนิ ัยทางการคลัง และประธานศาลปกครอง โดยมีวาระการดารงตาแหน่งคราวละ 5 ปี และนั่งพจิ ารณาคดที ่ีศาลบัญชี 7 ศาลวนิ ัยทางการคลังมีคาพพิ ากษาแรกเมื่อ ค.ศ. 1988 นับถึง ค.ศ. 2011 มีคาพิพากษามาแลว้ ทงั้ สนิ้ 356 เร่อื ง 8 Loi N° 85-74 du 20 juillet 1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat, des établissements publics administratifs, des collectivités publiques locales et des entreprises publiques et à la création d’un

11 การแถลงขา่ วของตุลาการศาลบัญชีตนู เิ ซยี ศาลวินัยทางการคลังตูนิเซยี มีอานาจหน้าท่ีพจิ ารณาวนิ ิจฉยั ความผิดวินัยทางการคลัง กรณีตรวจพบว่าเจ้าหน้าที่ฝ่าฝืน มาตรการการเงินการคลังของรัฐ โดยเจ้าหน้าที่ที่อยู่ภายใต้การพิจารณาวนิ ิจฉัยของศาลวินัยทางการคลัง ได้แก่ เจ้าหน้าท่ีรฐั และเจ้าหน้าท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ไม่รวมข้าราชการการเมือง และข้าราชการที่มาจากการเลือกตั้ง เนื่องจาก บุคคลดังกล่าวต้องรับผิดต่อฝ่ายนิติบญั ญตั ิโดยตรงอยแู่ ล้ว ทั้งนี้ การกระทาที่จะอยู่ภายใต้เขตอานาจของศาลวินัยทางการคลังน้ัน ต้องเป็นการกระทาผิดเกี่ยวกับอานาจหน้าท่ี ด้านการเงนิ การคลงั ของรัฐ (Mistakes in Management) อันได้แก่ 1) การใช้จ่ายเงนิ ทีไ่ มไ่ ดร้ บั อนุมัติจากหน่วยงานควบคุมการใช้จ่ายของรฐั 2) การปกปดิ การใช้จา่ ยเงิน 3) การใช้จา่ ยเงนิ ทเ่ี กดิ จากบคุ คลที่ไม่มอี านาจหนา้ ที่ 4) การกระทาผดิ อย่างร้ายแรงซึ่งเปน็ เหตใุ หเ้ กดิ ความเสียหายแกร่ ัฐ 5) การกระทาท่ีก่อให้เกิดภาระผูกพันใด ๆ ท่ีไม่อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์การบริหารบัญชีสาธารณะ เว้นแต่กรณีท่ีกฎหมาย อนุญาตให้กระทาได้ 6) การกระทาทเ่ี ปน็ การเพมิ่ การใชจ้ า่ ยงบประมาณ เวน้ แตก่ รณีทก่ี ฎหมายอนญุ าตให้กระทาได้ 7) การกระทาทลี่ ะเมดิ กฎหมายและข้อบงั คบั เก่ยี วกับการบริหารการเงินการคลงั ของรัฐ (โปรดดกู ล่องท่ี 1 กระบวนการวธิ ีพิจารณาความผิดของศาลวินยั ทางการคลัง)

12 กลอ่ งท่ี 1 กระบวนวธิ พี จิ ารณาความผดิ ของศาลวนิ ัยทางการคลงั (1) ผู้มีสิทธิเสนอเร่ือง ได้แก่ (1) ประธานฝ่ายนิติบัญญัติ (2) นายกรัฐมนตรี (3) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (4) รัฐมนตรี ประจากระทรวงเจ้าหน้าท่ีท่กี ระทาผดิ หรอื (5) ประธานศาลบญั ชี ไดเ้ สนอพฤตกิ ารณ์การกระทาความผดิ มายงั ศาลวนิ ัยทางการคลัง (2) ประธานศาลวนิ ยั ทางการคลังจะแต่งตงั้ “ตุลาการผรู้ บั ผดิ ชอบสานวน” (Rapporteur) ซึง่ มาจากตุลาการประจาศาลบญั ชที ่ไี ดร้ ับ คัดเลือกจากประธานศาลปกครอง ทาหน้าท่ีในการสอบสวน รวบรวมพยานหลักฐานต่าง ๆ เมื่อตุลาการผู้รับผิดชอบสานวนดาเนินการ รวบรวมพยานหลักฐานต่าง ๆ เสร็จส้ินแล้ว จะจัดทารายงานขึ้นมาฉบับหนึ่ง โดยรายงานถูกเสนอต่อไปยังรัฐมนตรีหรือผู้บังคับบัญชา ของผู้ท่ีกระทาความผิด และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เพ่ือทาความเห็นภายในระยะเวลา 1 เดือน เว้นแต่กรณีมีพฤตกิ ารณ์พิเศษ ประธานศาลวนิ ัยทางการคลังอาจขยายระยะเวลาให้ไดต้ ามสมควร (3) ความเห็นดังกล่าวจะถูกเสนอมายัง “ตุลาการผู้แถลงคดี” (Government commissioner) เพ่ือเสนอต่อองค์คณะเพ่ือพิจารณา ตอ่ ไป ( 4) ศาลวินัยทางการคลั งอาจแจ้ งเป็ นหนังสือไปยั งเจ้าหน้าท่ีหรื อบุคคลที่เก่ียวข้องเพ่ือรวบรวมข้อเท็จจริ งต่าง ๆ โดยบุคคลน้ันต้องส่งข้อมูลและพยานหลักฐานต่าง ๆ มายังตุลาการผู้แถลงคดีภายในระยะเวลา 2 เดือน นับแต่วันท่ี ไดร้ บั หนงั สือ (5) การพิจารณาคดี จะมีการแถลงข้อเท็จจริงที่ตุลาการเจ้าของสานวนรวบรวมได้ และความเห็นของตุลาการ ผูแ้ ถลงคดี โดยศาลจะเปิดโอกาสใหค้ คู่ วามแถลงต่อศาล และตุลาการผแู้ ถลงคดี หรือบุคคลที่เก่ยี วขอ้ งอาจร้องขอต่อศาลใหม้ กี ารนาสืบพยาน ด้วยก็ได้9 ( 6) ตุ ล า ก า ร องค์ ค ณ ะ 10จ ะ ทา ก า ร ซั ก ถ า ม ข้ อเ ท็จ จ ริ งเ พ่ิม เ ติ ม ห า ก พย า น ห ลั ก ฐ า น ต่ า ง ๆ แ ส ด งให้ เ ห็ น ว่ า ไ ม่ มี การกระทาความผิดวินัยทา งการคลั ง องค์คณะ ก็มีอานาจยุติเรื่องดังกล่าวได้ โดยต้องแจ้งไปยังผู้ที่ถูกกล่ าวห า ว่า กระทาความผดิ และหัวหน้าหน่วยงานทีเ่ ก่ียวข้องใหท้ ราบต่อไป ( 7) กรณี พบว่าเป็ นการกระทาผิ ดวินัยทางการคลั ง องค์ คณะ จะกาหนด “โทษปรั บ” แก่เจ้ าหน้าที่ที่กระทาผิ ด โดยศาลวินัยทางการคลงั สามารถใช้ดลุ พินิจในการกาหนดโทษปรับต่อหน่ึงฐานความผิด เท่ากับเงินเดือนที่คู่กรณีได้รับขณะกระทาความผิด จานวน 1-12 เดือน แต่โทษทัง้ หมดตอ้ งไมเ่ กินไปกว่ารายได้รวมทง้ั ปีท่ีคู่กรณีไดร้ ับขณะกระทาความผิด (8) ศาลวินยั ทางการคลังสามารถใช้ดุลพินิจในการกาหนดได้ว่าจะประกาศคาพิพากษาใดในราชกิจจานุเบกษา (9) หากบุคคลท่ีถูกกล่าวหาว่ากระทาความผิดสามารถแสดงให้เห็นได้วา่ การกระทาดังกล่าวกระทาไปเพราะได้รบั คาสง่ั เป็นลายลักษณ์ อักษรจากผู้บงั คบั บัญชา บุคคลนนั้ ก็อาจไดร้ ับยกเว้นโทษจากศาลวินัยทางการคลงั ได้ ทั้งนี้ ศาลวินัยทางการคลงั ต้องเริ่มกระบวนพิจารณาคดีภายในระยะเวลา 5 ปี นับแต่วันที่กระทาความผิด มิเช่นนั้นจะถือว่า คดขี าดอายุความ ท่ีมา: www.courdescomptes.nat.tn 3. เราเรียนรู้อะไรจากองคก์ รตรวจเงนิ แผ่นดนิ แหง่ สาธารณรัฐตูนิเซีย 3.1 สาธารณรัฐตูนิเซียเคยเป็นรัฐอาณานิคมของสาธารณรัฐฝรั่งเศส จึงรับแนวความคิด ในการควบคุมตรวจสอบ การใช้จ่ายเงินแผ่นดินในรูปแบบ “องค์กรตุลาการ” โดยจัดต้ัง “ศาลวินัยทางการคลัง” เพ่ือทาหน้าท่ีพิจารณาวินิจฉัยความผิดวินยั ทางการคลังโดยเฉพาะ ขณะที่ “ศาลบัญชี” ทาหน้าที่ควบคุมตรวจสอบบัญชีเป็นหลัก ซ่ึงการจัดตั้งองค์กรในรูปแบบดังกล่าว สามารถให้หลักประกันสิทธิเสรีภาพของปัจเจกชนได้ท้ังด้านความเป็นอิสระและเป็นกลางในการพิจารณาพิพากษา เน่ืองจาก การพิจารณาของศาลไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลหรือการแทรกแซงของบุคคลหรือองค์กรใด ๆ เมื่อตุลาการมีอิสระในการทาหน้าท่ี 9 การนาสืบพยานของศาลวินยั ทางการคลังเป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธพี ิจารณาความอาญา (Code de procédure pénale) 10 การพจิ ารณาคดี ต้องมอี งค์คณะเข้ารว่ มพิจารณาและลงมติไมน่ ้อยกวา่ 4 คน โดยการพจิ ารณาคดีเปน็ ไปตามเสียงข้างมากขององค์คณะท่เี ข้ารว่ มพจิ ารณา หากมติ เท่ากัน ให้ประธานศาลวินัยทางการคลงั เป็นผลู้ งมติชี้ขาด

13 ย่อมส่งผลให้การพิจารณาคดีของศาลมีความเป็นกลาง สามารถอานวยความเป็นธรรมให้แก่คู่กรณีท้ังสองฝ่ายได้บนพ้ืนฐานของ ความเทา่ เทียม (Equality) อนั เปน็ ไปตามหลกั นติ ริ ฐั (Legal state) 3.2 การพิจารณาวินิจฉัยความผิดวินัยทางการคลังของศาลวินัยทางการคลังตูนิเซีย ใ ช้กระบวนวิธีพิจารณาคดีโดย “ระบบไต่สวน” ซึ่งเป็นระบบที่ศาลหรือตุลาการมีอานาจหน้าที่ในการเรียกพยานหลักฐานเพิ่มเติมเข้ามาในคดีได้เอง และมี ระบบถ่วงดุลการใช้อานาจ โดยแยกงานแสวงหาข้อเทจ็ จริงออกจากการพิจารณาวินิจฉัย ตลอดจนถว่ งดลุ ความเห็นจาก “ตลุ าการ ผู้แถลงคดี” และ “ตุลาการองค์คณะ” เพื่อเป็นหลักประกันที่จะทาให้การใช้อานาจตัดสินคดีขององค์คณะมีความถูกต้อง รอบคอบมากยิ่งขึ้น ทั้งนี้ หากองค์คณะไม่เห็นด้วยกับคาแถลงการณ์จะต้องแสดงให้เห็นถึงเหตุผลที่หนักแน่นและน่าเชื่อถือ มากกว่า นอกจากน้ีบทบัญญัติของศาลวินัยทางการคลังยังกาหนดให้ผู้มีสิทธิเสนอเรื่องมาจากหลายหน่วยงาน มิได้จากัดเฉพาะ ศาลบัญชีเท่านั้น จึงทาให้การควบคุมตรวจสอบการใช้จา่ ยเงินแผน่ ดิน ตลอดจนการลงโทษผู้ท่ีฝา่ ฝืนมาตรการการเงินการคลัง ของรฐั เปน็ ไปไดอ้ ยา่ งครอบคลุมมากย่ิงขน้ึ ดังนั้น ในอนาคตหากนารูปแบบการจัดองค์กรตรวจเงินแผ่นดินของสาธารณรัฐตูนิเซียมาเทียบเคียงเพื่อยกร่างกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาความผิดวินัยทางการเงินการคลังของรัฐใน ประเทศไทย นับว่าเป็นอีกทางเลือกหนึ่ง ทน่ี า่ สนใจไม่นอ้ ย เอกสารอ้างองิ Retrieved from www.courdescomptes.nat.tn. Evans, A. (2008, June 18). The Role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption. Retrieved from U4 Anti-Corruption Resource Centre: http:www.u4.no/publications/the-role-of-supreme-audit-institutions-in- combating-corruption/ Kefi, F. La cour est dans mon coeur. The Art of Audit, Eight remarkable government auditors on stage, pp. 17-24. Loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des Comptes. Loi N° 85-74 du 20 juillet 1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion commises à l’égard de l’Etat, des établissements publics administratifs, des collectivités publiques locales et des entreprises publiques et à la création d’un.

14 Academic Update การตรวจสอบการดาเนินงานของ GAO สหรัฐอเมรกิ า : กรณีศกึ ษาการตรวจสอบ การดาเนนิ งานการจดั ซอื้ จัดจา้ งของกองทัพ นางสุรารกั ษ์ นิธติ รีรตั น1์ 1 โดนัลด์ ทรัมป์ ได้ประกาศใช้กฎหมายความมั่นคงแห่งสหรัฐอเมริกา ประจาปีงบประมาณ 201812 (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018) เมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2017 ท่ีผ่านมา กฎหมายดังกล่าวได้จัดสรรงบประมาณ จานวน 695.9 พันล้านดอลลาร์ เพื่อใช้ในกิจกรรมเกี่ยวกับการทหารของกระทรวงกลาโหม (Department of Defense: DOD) นับเป็นเม็ดเงินมูลค่ามหาศาลท่ีจะถูกนาไปใช้ทั้งในการเตรยี มกองกาลังปราบปรามกลุ่มรัฐอิสลามในประเทศอัฟกานิสถาน อิรัก ซเี รีย รวมถึงการจัดซอ้ื จัดจ้างของกองทัพ เพื่อสนบั สนนุ การปฏบิ ัตงิ านทางการทหารดงั กลา่ ว ภาพจาก: http://thermolitewindows.com ย้อนกลับไปเมื่อปลายปี 2016 สานักข่าว CNN ได้รายงานว่ากระทรวงกลาโหมไม่มีการติดตามหรือตรวจสอบรายจ่าย งบประมาณที่ได้รับการจัดสรร ทาให้ประชาชนผู้เสยี ภาษีไม่ทราบวา่ กองทัพนาเงินไปใช้อย่างไรและคุ้มค่าหรือไม่13 จากรายงาน ข่าวดังกล่าว ทาให้กฎหมายความม่ันคงแห่งสหรัฐอเมริกา ประจาปีงบประมาณ 2017 (National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017) หมวดการจัดซื้อจัดจ้าง กาหนดให้กระทรวงกลาโหมแก้ไขระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง (Defense 11 นักวิชาการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ชานาญการ กลุ่มวิชาการ สานักตา่ งประเทศ 12 สนใจโปรดดู https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/2810 13 สนใจโปรดดู http://edition.cnn.com/2016/08/23/politics/us-army-audit-accounting-errors/index.html

15 Federal Acquisition Regulation Supplement: DFARS) โดยระบวุ า่ กองทพั ต้องใช้ราคาต่าสุด (Lowest Price Technically Acceptable Source Selection) เพ่ือเป็นเกณฑ์พิจารณาข้อเสนอได้ เฉพาะกรณีที่กฎหมายความม่ันคงกาหนดไว้เท่าน้ัน และให้หลีกเลี่ยงการใช้ราคาต่าสุดมาเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาข้อเสนอในการจัดซ้ือจัดจ้างบางประเภท เช่น งานบริการ เทคโนโลยีและสารสนเทศ งานจัดฝึกอบรม14 ท้ังนี้ เพื่อให้กองทัพได้รับประโยชน์สูงสุด มาตรา 813 (c) กฎหมายความ จากการใช้จ่ายงบประมาณ (Best Value) นอกจากนี้ กฎหมายดังกล่าวยังกาหนดให้ มั่นคงแห่งสหรัฐอเมรกิ า ประจาปี สานักงานการตรวจเงินแผ่นดินสหรัฐอเมริกา (Government Accountability Office: งบประมาณ 2017 กาหนดให้ GAO) ตรวจสอบสัญญาที่ใช้ราคาต่าสุดมาเป็นเกณฑ์ในการพิจารณา พร้อมวิเคราะห์เหตุผล กระทรวงกลาโหมหลกี เลยี่ งการใช้ ในการเลอื กใช้เกณฑด์ ังกลา่ ว ราคาต่าสุดมาเปน็ เกณฑใ์ นการ พจิ ารณาขอ้ เสนอในการจัดซ้อื จดั จา้ ง ในงานประเภท ขณะท่ีกระทรวงกลาโหมอยู่ระหว่างการแก้ไขระเบียบจัดซื้อจัดจ้างน้ัน GAO ได้ • ง า น บ ริ ก า ร ด้ า น เ ท ค โ น โ ล ยี ตรวจสอบดาเนินงานการจัดซื้อจัดจ้างโดยใช้เกณฑ์ราคาต่าสุดของกองทัพ15 (DOD’s สารสนเทศ งานบริการความปลอดภยั Use of Lowest Price Technically Acceptable Source Selection Procedures to บนโลกไซเบอร์ งานวิศวกรรมระบบ Acquire Selected Services) โดยผลการตรวจสอบ พบว่าช่วงต้นปีงบประมาณ 2017 และเทคนิค งานทดสอบระบบไฟฟ้า กระทรวงกลาโหมทาสญั ญาท้ังสนิ้ 781 สญั ญา เป็นสัญญาจ้างบรกิ ารเทคโนโลยสี ารสนเทศ หรืองานบริการท่ีต้องใช้ความรู้ความ และบริการสนับสนุนงานกองทัพ จานวน 133 สัญญา โดยมี 9 สัญญาท่ีเลือกใช้ราคาต่าสุด เชยี่ วชาญเฉพาะดา้ น เปน็ เกณฑ์การพิจารณาข้อเสนอ ไดแ้ ก่ • อุปกรณ์ เครื่องมือป้องกันตัว เช่น (1) กองทัพบก ทาสัญญาแบบ IDIQ ซ่ึงเป็นงานสนับสนุนฐานปฏิบัติการกองทัพใน เสือ้ เกราะ ประเทศอัฟกานิสถาน มูลค่าสัญญา 85 ล้านดอลลาร์ ซ่ึงเจ้าหน้าที่พัสดุให้เหตุผลว่า • งานจัดฝึกอบรม ให้ความรู้ หรือ งานที่ต้องดาเนินการในต่างประเทศ รวมถึงงานในประเทศอัฟกานิสถาน และประเทศอริ ัก เนื่องจากเป็นการจ้างชาวอัฟกันให้ทางานก่อสร้าง งานวิศวกรรมระบบและเทคนิค งานปรับปรุงซ่อมแซมสิ่งปลูกสร้างใน อัฟกานิสถาน ซึ่งผู้รับจ้างมักเป็นรายเดิม เป็นรายท่ีเคยเห็นผลงานกันมาก่อนหน้าน้ีแล้ว จึงมีความเสี่ยงต่าท่ีงานจะไม่มี ประสิทธภิ าพหรือไมแ่ ล้วเสร็จตามสญั ญา ดังนัน้ กองทัพจงึ เลือกใชร้ าคาตา่ สดุ มาเป็นเกณฑ์การพจิ ารณาคดั เลือกค่สู ัญญา (2) กองทัพบก ทาสัญญา IDIQ เพ่ือหาความเสี่ยงในรหัสซอฟต์แวร์ (software code) มูลค่า สัญญาแบบ IDIQ (Indefinite สัญญา 17.1 ล้านดอลลาร์ คู่สัญญาต้องตรวจสอบซอฟต์แวร์โดยใช้เครื่องมือวิเคราะห์รหัสของ delivery, indefinite quantity) รัฐบาลและระบุถึงความเส่ียงที่อาจเกิดขึ้น ตามระดับความเส่ียงท่ีกาหนดไว้ในมาตรฐาน เป็ นสั ญญาที่ ไม่ สามารถระบุ ด้านความปลอดภัยบนโลกไซเบอร์ (cybersecurity) ท้ังนี้ เจ้าหน้าที่พัสดุให้เหตุผลว่า กองทัพ ความต้องการด้านปริมาณได้แน่ชัด จะไม่ได้ประโยชน์หากนานวัตกรรมอื่นที่นอกเหนือไปจากความต้องการท่ีกาหนดไว้มาใช้ ดังนั้น ในชว่ งระยะเวลาทกี่ าหนด จึงเลือกใช้เกณฑ์ราคาต่าสุดในการคัดเลอื กคู่สญั ญา (3) กองทัพอากาศ ทาสญั ญาจ้างซ่อม บารุงรกั ษา ยานพาหนะและเครื่องยนต์ จา้ งบริหารจัดการเช้อื เพลิง จ้างบริหารจัดการเส้นทาง การบนิ จานวน 4 สัญญา มลู คา่ สญั ญา 24.7-38.2 ลา้ นดอลลาร์ เจา้ หน้าท่ีพัสดุให้เหตุผลว่างานจ้างดังกลา่ ว เป็นงานทเ่ี คยจดั หามา เปน็ ระยะเวลากวา่ 10 ปี เจา้ หน้าท่จี งึ มคี วามเขา้ ใจและมปี ระสบการณ์ในการกาหนดความตอ้ งการได้อย่างถกู ต้อง ชัดเจน อกี ทั้ง ความตอ้ งการกเ็ ปน็ ท่ที ราบกันโดยทัว่ ไป ดังนั้น จึงเลือกใช้เกณฑ์ราคาต่าสดุ ในการคดั เลือกคู่สัญญา 14 สนใจโปรดดู https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/2943 15 ผสู้ นใจโปรดดูรายงานฉบบั เต็มได้ที่ https://www.gao.gov/products/GAO-18-139

16 (4) กองทัพอากาศ ทาสัญญาจ้างบริการคัดแยกและจัดส่งจดหมายในประเทศเยอรมนี มูลค่าสัญญา 21.5 ล้านดอลลาร์ ซ่ึงเจ้าหนา้ ท่พี ัสดุให้เหตุผลวา่ งานดงั กลา่ วไม่มีความซับซ้อนทางเทคนิค ประกอบกับกองทัพอากาศจดั เกบ็ ข้อมูลปริมาณจดหมาย ที่จะคัดแยกและนาส่งเป็นเวลาหลายสิบปี จึงสามารถกาหนดความต้องการได้ง่าย และพิจารณาแล้วว่าการใช้วิธีจัดซ้ือจัดจ้าง โดยใชเ้ กณฑ์อื่นจะไม่เปน็ ประโยชนต์ อ่ กองทัพ จงึ ใช้เกณฑ์ราคาตา่ สดุ (5) กองทัพเรือ ทาสัญญาจ้างซ่อม บารุงรักษาโทรศัพท์ ท่ีใช้ในฐานทัพแคลิฟอร์เนีย มูลค่าสัญญา 17.1 ล้านดอลลาร์ กาหนดเง่ือนไขให้เฉพาะผู้ยื่นข้อเสนอท่ีเป็นตัวแทนจากผู้ผลิตเท่าน้ัน จึงสามารถเข้ามาทาการบารุงรักษางานดังกล่าวได้ และมีข้อกาหนดว่าจะต้องเข้ามาบารุงรักษาได้ตลอด 24 ช่ัวโมง ในหลายพ้ืนท่ี และสามารถเข้ามาดาเนินการได้ในกรณีฉุกเฉิน มาตรา 813 (b) กฎหมายความม่ันคงแห่งสหรฐั อเมริกาประจาปี ภายในเวลา 15 นาที ในเวลาทาการ ซ่ึงเจ้าหน้าท่ีพัสดุ งบประมาณ 2017 กาหนดให้กระทรวงกลาโหม ใชร้ าคาต่าสุดเปน็ เกณฑ์ ได้ให้เหตุผลว่าเป็นงานที่สามารถกาหนดความต้องการได้ง่าย การพิจารณากรณีที่ จงึ เลอื กใช้เกณฑร์ าคาต่าสุด • เมื่อมีความเข้าใจและสามารถอธิบายได้ถึง วัตถุประสงค์ในการจัดหา นอกจากนี้เจ้าหน้าที่พัสดุของกองทัพ ยังให้ข้อมูลว่า คุณลักษณะทางเทคนิคของพัสดุหรือขอบเขตของงานบริการ เพื่อที่ หากพิจารณาตามกฎหมายความม่ันคงแล้ว คณะกรรมการ จะนามาใชเ้ ปน็ เง่อื นไขประกอบการพิจารณาขอ้ เสนอได้ พิจารณาผลอาจจะพิจารณาโดยใช้ความชอบสว่ นบคุ คลเข้ามา มีส่วนในการพิจารณา (Favoritism) แต่อย่างไรก็ดี ข้อเสนอ • เมื่อประเมินได้ว่า ข้อเสนอทางเทคนิคของผู้ยื่นข้อเสนอ ที่อาจเสนอ ทางเทคนิคมักถูกกาหนดเป็นเงื่อนไขท่ีทาให้คณะกรรมการ มาสงู เกินกวา่ ความต้องการใช้งานจริง จะไม่เปน็ ประโยชน์ตอ่ กองทัพ พิจารณาผลไมส่ ามารถนาความชอบสว่ นตวั มาพจิ ารณาได้ เชน่ การพิจารณาว่าพัสดุได้รับการรับรองตามมาตรฐานหรือไม่ • คณะกรรมการพิจารณาผล สามารถประเมินข้อเสนอทางเทคนิคได้ โดยปราศจากการใชอ้ คติ ความชอบส่วนตวั • มั่นใจว่าการใชร้ าคาต่าสดุ มาเป็นเกณฑใ์ นการพจิ ารณาจะไมส่ ง่ ผลให้รัฐ ขาดประโยชนท์ ่ีควรจะได้รบั จากขอ้ เสนอทางเทคนิคทสี่ งู กวา่ • เม่ือเจ้าหน้าที่พัสดุสามารถให้เหตุผลได้ว่า เหตุใดจึงต้องใช้ราคาต่าสุด ซึ่งพัสดุจะได้รับการรับรองหรือไม่น้ันปรากฏชัดตามเอกสาร มาเป็นเกณฑ์ในการพจิ ารณาข้อเสนอ อยู่แล้ว ไม่จาต้องใช้ดุลยพินิจมาพิจารณา และเน่ืองจาก กระทรวงกลาโหมอยู่ระหว่างการแก้ไขระเบียบจัดซ้ือจัดจ้าง • เม่ือราคาของพัสดุหรือบริการเป็นราคาที่ได้รวมค่าดาเนินการและ ค่าบรกิ ารอื่นตลอดอายสุ ัญญาไว้ดว้ ยแล้ว เจา้ หน้าที่พัสดุจงึ ไม่ไดใ้ ห้เหตผุ ลในการใช้ราคาต่าสุดเปน็ เกณฑ์ ในการพิจารณาไว้ในรายงานขออนุมัติจัดซ้ือจัดจ้าง ขณะที่การพิจารณาค่าใช้จ่ายตลอดอายุสัญญา (Full life-cycle cost) บางสัญญาเจ้าหน้าท่ีพัสดุ ไม่ได้นาค่าใช้จ่ายเหล่าน้ีมาประกอบการพิจารณาใช้เกณฑ์ราคาต่าสุด เช่น งานบริการคัดแยก และสง่ จดหมายของกองทัพ งานบารุงรักษาโทรศัพท์ กล่าวโดยสรุป เจ้าหน้าท่ีพัสดุจะเลือกใช้ราคาต่าสุดมาเป็นเกณฑ์ในการพิจารณาก็ต่อเมื่อ (ก) เป็นงานที่ไม่ซับซ้อน เจ้าหน้าท่ี พัสดุทราบถึงขอบเขต ความต้องการในการดาเนินงานท่ีชัดเจน ที่สามารถนาความต้องการดังกล่าวมากาหนดเป็นเงื่อนไข เพื่อใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาข้อเสนอ และ (ข) เจ้าหน้าที่พัสดุประเมินแล้วว่า หากให้ผู้ย่ืนข้อเสนอ ยื่นข้อเสนอทางเทคนิค เกินกว่าความต้องการการใช้งานของกองทัพ กองทัพจะไม่ได้รับประโยชน์หากต้องจ่ายเงินในราคาท่ีสูงเพ่ือให้ได้มาซ่ึงสินค้า และบริการทเ่ี กนิ กว่าความต้องการใช้งานจรงิ และเปน็ กรณีทม่ี ีความเสย่ี งตา่ ที่ค่สู ญั ญาจะทางานไมแ่ ลว้ เสรจ็ ตามสัญญา

17 เราเรยี นร้อู ะไรจากรายงานการตรวจสอบฉบับน้ี 1) การตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง อาจมองในมิติการตรวจสอบการดาเนินงาน (Public Procurement audit under Performance audit perception) โดยเลือกประเด็นที่ชัดเจนมาพิจารณาเช่นกรณีน้ี GAO เลือกเกณฑ์การใช้ราคาต่าสุด มาพิจารณาวา่ กองทัพจัดซือ้ จดั จ้างตามแนวทางดงั กลา่ ว ด้วยเหตุผลทีเ่ พียงพอหรือไม่ 2) หากมองจากแนวคิดการตรวจสอบของ GAO จะเห็นว่ากรณีน้ีเป็นตัวอย่างชัดเจนที่สะท้อนถึงเกณฑ์ประหยัด (Economy) โดยเลือกราคาต่าสุด ซ่ึงจาเป็นต้องคานึงถึงเหตุผลในการเลือกใช้งานด้วย แต่สาระสาคัญอยู่ที่ประโยชน์ที่กองทัพจะได้รับ จากเกณฑ์การใชร้ าคาตา่ สุดมากกวา่ ดังนั้น การพฒั นาเกณฑช์ ว้ี ัด (Criteria) ของ GAO จงึ ขยับไปบนฐานของเร่ืองความคุ้มค่า และการบรรลวุ ัตถุประสงค์ของพสั ดุและบรกิ ารท่ีทาการจัดหามากกว่าเกณฑ์ประหยดั 3) ผู้ตรวจสอบการดาเนินงานสามารถนากรณีศึกษาน้ีมาวางเป็นแนวการตรวจสอบความคุ้มค่า ในกระบวนการจัดซ้ือจัดจ้าง โดยมุ่งเน้นว่า การจัดหา หากจาเป็นต้องใช้เกณฑ์ราคาต่าสุด สิ่งสาคัญคือคานึงถึงประโยชน์ท่ีได้จากพัสดุและบริการมากกว่า ท้ังนี้ พระราชบญั ญตั กิ ารจัดซ้อื จัดจ้างและการบรหิ ารพสั ดภุ าครฐั พ.ศ. 2560 กล่าวถึงเร่อื ง Price-Performance ไว้ ซึ่งเกีย่ วกับ การคัดเลอื กผูเ้ สนอราคาทไ่ี ม่จาเป็นตอ้ งเสนอราคาตา่ สดุ แต่มผี ลการดาเนนิ งานดี คุ้มคา่ กบั ราคาทรี่ ัฐตอ้ งจ่ายไป เอกสารอา้ งองิ Nov 30,2017 Reports of Government Accountability Office. DEFENSE CONTRACTING: DOD's Use of Lowest Price Technically Acceptable Source Selection Procedures to Acquire Selected Services. เข้าถงึ ได้ที่ : https://www.gao.gov/products/GAO-18-139

18 Academic Update การจัดการความเสีย่ งในโครงการรว่ มทนุ ระหวา่ งรัฐและเอกชน กรณีศกึ ษาการปรบั ปรุงกฎหมาย PPP ของเกาหลีใต้ นางนัญณภทั เรอื งศรี16 การร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน (Public Private Partnership : PPP) ในการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มศักยภาพการลงทุน เพ่ิมประสิทธิภาพการบริหารจัดการ รวมถึงการถ่ายโอนความเสย่ี งท่ีอาจเกิดข้ึนไปให้ ภาคเอกชน17 แต่อย่างไรก็ตาม การร่วมทุนกับภาคเอกชนนั้น ภาครัฐยังต้องเผชิญกับความเส่ียงท่ีอาจเกิดข้ึนได้ตลอดเวลา เช่น ความเสี่ยงจากการพัฒนาโครงการ (Development Risk) ความเสี่ยงทางด้านเทคโนโลยี (Technology Risk) ความเส่ียง ทางดา้ นรายได้ (Revenue Risk) และ ความเสีย่ งทางการเมือง (Political Risk)18 1. เกาหลีใตก้ บั การร่วมทุนระหว่างรฐั และเอกชน (Public Private Partnership : PPP) เกาหลีใต้เป็นหน่ึงในประเทศที่ประสบความสาเร็จในการดาเนินโครงการ PPP ด้านการสร้างสาธารณูปโภคและการลงทุน โครงการขนาดใหญ่ รวมท้ังให้ความสาคัญกับการพัฒนารูปแบบและบริหารจัดการความเส่ียงท่ีเกิดข้ึนภายใต้โครงการ PPP ซึ่งแต่ละโครงการมีความเส่ียงและปัญหาแตกต่างกัน เช่น ข้อพิพาทระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน หน้ีสาธารณะ ภาระผูกพัน ทางการคลงั เป็นตน้ โครงการ PPP ของเกาหลีใต้ส่วนใหญ่ใช้รูปแบบให้เอกชนก่อสร้างแล้วโอนให้รัฐดาเนินการ (BTO : Build Transfer Operate) และให้เอกชนสร้างแล้วโอนให้รัฐหลังจากน้ันรัฐจะปล่อยให้เอกชนเช่าดาเนินการ (BTL : Build Transfer Lease) ทั้งน้ีภาคเอกชนต้องเป็นฝ่ายแบกรับความเส่ียงเร่ืองการออกแบบ การก่อสร้าง และการบารุงรักษา ในขณะที่ภาครัฐต้อง รับผิดชอบความเส่ียงในการจัดหาที่ดินสาหรับการก่อสร้างโครงการ ความเสี่ยงด้านอุปสงค์ ด้วยเหตุนี้รัฐบาลเกาหลีใต้ จึงปรบั ปรงุ กฎหมาย PPP เพือ่ ใช้เปน็ เครอื่ งมอื จดั การความเส่ียงใหก้ ารดาเนนิ โครงการขนาดใหญ่มีประสทิ ธภิ าพมากขึน้ สาหรับเนื้อหาของบทความน้ี ผู้เขียนนาเสนอกรณีศึกษาการปรับปรุงกฎหมาย PPP ของประเทศเกาหลีใต้ ซึ่งการปรบั ปรุงดังกล่าวเกย่ี วขอ้ งกับการจัดการและถ่ายโอนความเส่ยี งในโครงการ PPP 2. การปรบั ปรุงกฎหมายเกี่ยวกบั PPP ของเกาหลใี ต้ เ ก า ห ลี ใ ต้ ต ร า พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ก า ร ร่ ว ม ทุ น ร ะ ห ว่ า ง รั ฐ แ ล ะ เ อ ก ช น ( PPP Act) แ ล ะ พ ร ะ ร า ช ก า ห น ด การร่วมทนุ ระหวา่ งรัฐและเอกชน (PPP Enforcement Decree) เพือ่ เป็นหลกั ในการดาเนินโครงการ PPP ตงั้ แต่ (ก) การเลือก โครงการ (ข) รูปแบบการจัดซื้อจัดจ้าง (ค) ข้ันตอนการจัดซ้ือจัดจ้าง (ง) บทบาทและอานาจหน้าที่ของภาครัฐและเอกชน (ดูตารางที่ 1) ขณะเดียวกัน PPP Act ยังเป็นกฎหมายแม่บทในการกาหนดแผนพัฒนาการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP 16 นักวชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ปฏิบัติการ กลมุ่ วชิ าการ สานักตา่ งประเทศ 17 ความเสี่ยงของโครงการ PPP ท่ีรัฐสามารถถา่ ยโอนไปใหภ้ าคเอกชน ไดแ้ ก่ ความเสยี่ งในขั้นตอนการออกแบบ การกอ่ สร้าง การดาเนินการ และการบารงุ รักษา โปรดดู World (2016) ใน Government Objectives: Benefits and Risks of PPPs 18 โปรดดูงานของ สุทธิ สุนทรานรุ กั ษ์ (2014)

19 Basic Plan) ให้สอดคล้องกับนโยบายการบริหารและกรอบยุทธศาสตร์ของประเทศ โดยรัฐต้องประกาศเป็นนโยบายประจาปี ของกระทรวงยุทธศาสตร์และการคลังของเกาหลีใต้ (Ministry of Strategy and Finance) ประกอบด้วย (1) ทิศทางนโยบาย (2) แผนของโครงการประจาปี (3) หลักการกระจายความเสยี่ งเบอ้ื งตน้ และ (4) รูปแบบและเง่ือนไขสญั ญา นอกจากนี้ PPP Act ยังเป็นพ้ืนฐานกาหนดแนวทางปฏิบัติโครงการร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP Implementation Guideline) เพ่ือให้ ทง้ั สองฝา่ ยใช้ปฏิบัติร่วมกัน ตารางท่ี 1 พัฒนาการปรับปรงุ กฎหมาย PPP ของเกาหลีใต้ Timeline of PPP framework ปี การปรบั ปรุงกฎหมาย PPP สาระสาคัญ 1994 Enactment of PPP Act Legal framework ก่อนประกาศ PPP Act เกาหลีใต้ใช้ “Act for the for PPP Established promotion of private capital investment in social overhead capital” เพ่ืออานวยความสะดวกในการ ดาเนินงานของโครงการ PPP ที่กาลังขยายตัวอย่าง รวดเร็ว ต่อมาในปี ค.ศ. 1994 รัฐบาลตรา PPP Act ท่ีเน้นสนับสนุนด้านภาษี ด้านการเงิน เพ่ือเปิดโอกาสให้ เอกชนเข้ามามีสว่ นรว่ มในโครงการ PPP เพ่ิมข้ึน 1999 - Minimum Revenue Guarantee as a ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจส่งผลให้เอกชนชะลอการลงทุน demand risk sharing measure adopted รัฐบาลเกาหลีใต้จึงประกาศใช้ “New Initiative For Private in user-pays PPP Participation to Infrastructure” ผ่านทาง PPP Act - Unsolicited Projects admitted เพื่อแก้ไขปัญหาทางการเงินของภาคเอกชน นาไปสู่การ สนับสนุนส่งเสริมทางการเงินในรูปแบบของการประกัน รายได้และพิจารณาโครงการที่เอกชนเป็นผู้เสนอขอ นอกจากน้ียังกาหนด PPP Basic Plan เป็นนโยบายในเร่ือง การการันตรี ายได้ การกู้ยมื ของภาคเอกชน 2005 Introduction of “Government Pay” ปรับปรงุ PPP Act เกีย่ วกับรปู แบบการจ่ายเงินของรัฐใน Model under the BTL to solicited โครงการ BTL สาหรับโครงการท่ีรัฐเป็นผู้เสนอ โดยรัฐ projects จะจ่ายเงินล่วงหน้าให้เอกชนเพ่ือก่อสร้างสาธารณูปโภค สาธารณะ 2015 Unsolicited project to BTL เอกชนสามารถเสนอโครงการ PPP ในรปู แบบ BTL ได้ ทม่ี า : สรุปจาก Risk allocation in Public Private Partnerships: Country case study – Republic of Korea 3. กรณศี กึ ษาการปรบั ปรุงกฎหมาย PPP ทจ่ี ดั การความเสยี่ งโครงการ PPP รว่ มทุนฯ 3.1 ความเสี่ยงในการจัดหาท่ีดินสาหรับก่อสร้างโครงการ (Land Purchase and site risk) – กฎหมายว่าด้วย ทรัพย์สนิ สาธารณะ (Public Property Law) กาหนดให้รัฐไม่สามารถขายที่ดนิ ให้กับเอกชนทาให้เอกชนไม่สามารถใช้ประโยชน์ จากท่ีดินของรัฐได้ในระยะยาวและไม่สามารถก่อสร้างสาธารณูปโภคใด ๆ ได้ ผนวกกับรูปแบบการดาเนินโครงการแบบ BTO และ

20 BTL ทาให้สิทธิความเป็นเจ้าของโครงการถูกถ่ายโอนให้กับรัฐเมื่อโครงการแล้วเสร็จ ดังน้ัน รัฐจะได้รับกรรมสิทธ์ิที่ดินตาม กฎหมาย ข้อกาหนดเหล่านก้ี ลายเป็นการจากัดสทิ ธเิ อกชนในการใช้ประโยชนจ์ ากที่ดินของรัฐในระยะยาว ด้วยเหตุนี้รัฐบาลเกาหลีใต้ใช้ PPP Act แก้ไขข้อจากัดเหล่านี้โดยกาหนดข้อยกเว้นการใช้ที่ดินในโครงการ PPP ไว้ใน PPP Act ดังนี้19 1. ทรัพย์สินและท่ีดินของรัฐสามารถขายใหก้ บั เอกชนได้ 2. เอกชนที่ร่วมทุนโครงการ PPP ในรูปแบบของ BTO และ BTL สามารถใช้ทรัพย์สินและที่ดินของรัฐในโครงการ PPP โดยไม่เสยี คา่ ใชจ้ ่ายจนกระทัง่ สญั ญาหมดอายุ 3. รัฐสามารถซือ้ ที่ดินและจัดสรรพนื้ ท่ใี ห้เอกชนผ้รู ่วมโครงการใชโ้ ดยไม่คิดค่าใชจ้ า่ ย นอกจากจะเปน็ การถ่ายโอนความเส่ียงบางส่วนให้กับเอกชนแล้วยังเปน็ การดงึ ดดู ภาคเอกชนสนใจเข้ามาลงทนุ ในโครงการ PPP เพ่ิมข้นึ 3.2 ความเสี่ยงด้านอุปสงค์ (Demand Risk) - ตัวแปรท่ีมีผลสาคัญต่อความเส่ียงด้านอุปสงค์ คือ อุปสงค์หรือ ความต้องการใช้ประโยชน์จากบริการสาธารณะซึ่งอาจสูงหรือต่ากว่าที่คาดการณ์ไว้เมื่อเริ่มโครงการ ท้ังนี้ระดับของอุปสงค์ จะถูกวิเคราะห์เป็นรายได้ของโครงการ ตัวแปรดังกล่าวจึงเป็นปัจจัยสาคัญต่อรายได้โครงการ อย่างไรก็ตามความไม่แน่นอน ด้านรายได้ คอื อุปสรรคสาคญั ในการเข้าร่วมทุนโครงการ PPP ของเอกชน ด้วยเหตุน้ีจึงใช้มาตรการกระจายความเส่ียงผ่านทาง PPP Act โดยปรับรูปแบบจาก Use-Pay Model คานวณอุปสงค์ ของผู้ใช้บริการเป็นตัวกาหนดรายได้ให้กับเอกชน เป็น Government Pay Model รัฐจะเป็นผู้กาหนดให้เอกชนแทน โดยรัฐ จะการนั ตีรายไดข้ ั้นต่า (Minimum Revenue Guarantee : MRG) จากการคานวณเพดานรายได้ขัน้ ตา่ และข้ันสงู กรณีทีร่ ายได้ ต่ากว่าท่ีกาหนดไว้ รัฐจะจ่ายส่วนต่างให้ภาคเอกชนจนถึงระดับที่กาหนด แต่หากรายได้สูงกว่าท่ีกาหนด เอกชนต้องจ่ายให้รัฐ ตามสัดส่วนท่ีสูงกว่าเพดานข้ันสงู จากมาตรการดังกล่าวส่งผลต่อหนี้สาธารณะของรัฐท่ีเพิ่มสูงข้ึน ทาให้รัฐต้องกาหนดมาตรการ ทีเ่ รยี กว่า New Demand Risk Sharing Structure โดยประกาศใน PPP Basic Plan มาตรการของรัฐจะกระตนุ้ ใหภ้ าคเอกชน ใช้ (Internal Rate of Return : IRR) ในระดับต่าซ่ึงแปรผันตามความเสี่ยงท่ีจะลดลงตามไปด้วย กล่าวคือ เม่ือ IRR ต่าส่งผลให้ ค่าบรกิ ารสาธารณะตา่ ลง อุปสงคก์ ารใช้บรกิ ารของผู้บรโิ ภคเพิ่มขน้ึ ทาใหร้ ายไดโ้ ดยรวมของโครงการเพ่มิ ขึ้น 4. องคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดินไทยกับการปรบั ตัวเพอ่ื ตรวจสอบโครงการ PPP Kim (2016) ช้ีให้เห็นถึงความกระตือรือร้นของรัฐบาลเกาหลีใต้ในการแก้ไขปัญหาโครงการ PPP โดยใช้ช่องทางปรับปรุง กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง นอกจากน้ีเป็นการจัดการความเสี่ยงท่ีตั้งอยู่บนพื้นฐานของผลประโยชน์ท้ังรัฐและเอกชน รวมถงึ คานึงความมปี ระสิทธิภาพและประสิทธผิ ลของโครงการ เมื่อพิจารณากฎหมาย PPP ของประเทศไทย พบว่า บ้านเรามีการปรับปรุงกฎหมายร่วมทุนฯ เช่นกัน เร่ิมจากการตรา พระราชบญั ญตั ิควบคุมกิจการค้าขายอนั กระทบถึงความปลอดภัยหรือผาสุกแห่งสาธารณชน พ.ศ. 2471 พระราชบัญญัตวิ ่าด้วย การให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดาเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 หรือ พ.ร.บ รว่ มทนุ ปี 35 จนมาถงึ พระราชบญั ญัติการให้ เอกชนเขา้ ร่วมทุนในกิจการของรฐั พ.ศ. 2556 หรือ กฎหมาย PPP 56 ซ่งึ ใช้จนถึงปัจจุบนั (สทุ ธิ สุนทรานรุ ักษ์, 2014) สุทธิ สุนทรานุรักษ์ (2014) ต้ังข้อสังเกตว่า แม้จะมีการแก้ไขกฎหมายเพ่ือให้การดาเนินโครงการ PPP เป็นไปอย่าง มีประสิทธิภาพ แต่โครงการ PPP ยังไม่ประสบความสาเร็จเท่าที่ควร เช่น กรณีโครงการก่อสร้างทางด่วนสายบางนา-ชลบุรี 19 โปรดดู งานของ Kim (2016)

21 โครงการก่อสร้างบ่อบาบัดน้าเสียคลองด่าน โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วง บางใหญ่-บางซื่อ นับเป็นตัวอย่างความล้มเหลวของ โครงการ PPP ในประเทศไทย เน่ืองจากเกิดความผิดพลาดในหลายขั้นตอนต้ังแต่การริเร่ิมโครงการ เช่น การอนุมัติโครงการ การกาหนดรูปแบบของ PPP ไม่ถูกต้อง การผูกขาดในการคัดเลือกคู่สัญญา การคาดการณ์รายได้ของโครงการท่ีมากเกินจริง ขาดประสิทธิภาพในการประสานงานระหว่างรัฐและเอกชน การทาสัญญาไม่ครอบคลุม รวมไปถึงขาดการตรวจสอบการบรหิ าร สัญญา เป็นตน้ สาหรับการตรวจสอบโครงการ PPP นั้น องค์กรตรวจเงินแผน่ ดินต้องปรับตวั หลายดา้ น เนื่องจากเป็นโครงการขนาดใหญ่ มีผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่าย รายละเอียดและคุณสมบัติเฉพาะของโครงการมีความหลากหลาย อย่างไรก็ดี อุปสรรคสาคัญ ในการตรวจสอบ คือ ขาดความรู้และผู้เชี่ยวชาญในการตรวจสอบแต่ละสาขา ดังนั้น ในอนาคต สตง. ต้องพัฒนาผู้ตรวจสอบ ให้เกิดความเข้าใจในการบริหารโครงการขนาดใหญ่ นอกจากน้ี ควรหาวิธีในการเข้าถึงข้อมูลของเอกชนผู้ร่วมทุนและพัฒนา แนวทาง หลกั เกณฑ์ในการตรวจสอบเพ่ือใหค้ รอบคลุมในแต่ละสาขาของการตรวจสอบ รวมถึงการใหค้ วามสาคัญกับการติดตาม โครงการเพ่ือนาไปวิเคราะห์โครงการในอนาคต เอกสารอา้ งองิ สทุ ธิ สุนทรานุรักษ์. (2014). การร่วมทนุ ระหว่างรัฐและเอกชน. OAG Research Bulletin , 3. AUDIT OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP MODEL. ( n. d. ) . Retrieved from http: / / iced. cag. gov. in/ wp- content/uploads/B-B-0JB%20Audit%20of%20PPP%20model.pdf Government Objectives : Benefits and Risks of PPPs. (2016). Retrieved from http://ppp.worldbank.org/public- private-partnership/overview/ppp-objectives Kim, H. (2016). Risk allocation in Public Private Partnerships: Country case study – Republic of Korea. Retrieved from https://ppp-risk.gihub.org/risk-allocation-in-public-private- Partnership

22 Academic Update สตง. สาธารณรัฐเช็ก กบั การพัฒนางานตรวจสอบการดาเนนิ งานโครงการดา้ นพลังงาน: บทเรยี นการตรวจสอบประเด็น SDGs นางสาวภัทรารวีย์ ภาวพทุ ธิ์สกุล20 1. วาระการพัฒนาอย่างยั่งยืนกบั เป้าหมายดา้ นพลังงาน พลังงาน เป็นรากฐานที่มีความสาคัญต่อการดารงอยู่ของส่ิงมีชีวิตบนโลก กล่าวไดว้ ่า ไมม่ สี ิง่ ใดท่ีไม่เกี่ยวข้องกับพลังงานเลย หากวันหนึ่งพลังงานหมดไปส่ิงมีชีวิต บนโลกจะต้องเผชิญกบั วิกฤตการณ์ครัง้ ร้ายแรงทีส่ ุดในประวตั ิศาสตรม์ นุษยชาติ ในระหวา่ งปี ค.ศ. 1990 ถงึ 2010 จานวนประชากรทั่วโลกต้องการใช้พลังงาน เพิ่มมากข้ึน 1,700 ล้านคน21 แนวโน้มความต้องการเพ่ิมข้ึนอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ดี พลังงานธรรมชาติไม่สามารถสร้างทดแทนใหม่ได้ ส่งผลให้ราคาพลังงานปรับตัวสูงข้ึน ตามกลไกตลาด จากพฤติกรรมการใช้พลังงานทั้งการผลิตและบริโภคส่งผลกระทบ อย่างรุนแรงต่อทรัพยากรธรรมชาติ ระบบนิเวศน์และสิ่งแวดล้อมไม่ว่าจะเป็น การบุกรุกพ้ืนที่ป่าไม้เพ่ือสร้างเข่ือนผลิตไฟฟ้าพลังน้า การสร้างโรงงานไฟฟ้านิวเคลยี รท์ ี่ มีกากนิวเคลียร์กระทบต่อสง่ิ แวดล้อม รวมถึงปัญหาหมอกพิษและควันพิษในเมืองตา่ ง ๆ ท้ังหมดท่ีกล่าวมาเป็นเพียงปัจจัยบางประการที่ทาให้การใช้พลังงานส่งผลกระทบต่อ สิง่ แวดล้อม รวมทัง้ กอ่ ใหเ้ กดิ ภาวะโลกร้อน (Climate Change) ในปี 2030 องค์การสหประชาชาติกาหนดวาระเป้าหมายการพัฒนาอย่าง ยัง่ ยนื เป้าหมายท่ี 7 เกยี่ วกบั การสรา้ งหลักประกันเพอ่ื รบั รองให้ทุกคนเข้าถึงพลังงาน สะอาดที่สามารถซอื้ หาได้ เชือ่ ถือได้ และยง่ั ยนื โดยมปี ระเด็นสาคัญคอื • ประชาชนทุกคนต้องสามารถเข้าถึงการใช้พลังงานสะอาดในราคาท่ี กลอ่ งข้อความท่ี 1: SDGs คืออะไร? สามารถซอ้ื หาได้ เป้าหมายการพัฒนาอย่างย่ังยืน (Sustainable Development Goals - SDGs) คือกรอบวาระการพัฒนาท่ียั่งยืนในช่วง • การลงทนุ ในแหล่งพลังงานสะอาด เช่น พลังงานแสงอาทิตย์ พลงั งานลม ระยะเวลา 15 ปี (ค.ศ. 2005 - 2030) ริเร่ิมโดยสมัชชาใหญ่ เพ่ือลดการใช้พลังงานท่ีกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและระบบนิเวศ แห่งสหประชาชาติ (United Nations General Assembly) รวมทั้งเป็นการสรา้ งความยัง่ ยนื ในการใช้พลังงานต่อไป เพอ่ื สานต่อภารกจิ เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (MDGs) โดยเช่ือมโยง 3 เสาหลัก เข้าด้วยกัน ได้แก่ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม เพื่อเป็นการลดข้อจากัดของการพัฒนาแบบแยก ส่วน และมีเป้าหมายเพิ่มขึ้นเป็น 17 เป้าหมาย 169 เป้าประสงค์ ภายใต้หลักสาคญั ที่ว่า “No one left behind” 20 นักวิชาการตรวจเงินแผ่นดินปฏบิ ัติการ กลุ่มวิชาการ สานักตา่ งประเทศ 21 http://www.un.or.th/globalgoals/th/global-goals/affordable-and-clean-energy/

23 2. สตง. สาธารณรฐั เช็กกับรายงานการศึกษาเพื่อพัฒนาการตรวจสอบโครงการพลังงาน การตรวจสอบการดาเนินงานที่มุ่งเน้นประเด็นทางส่ิงแวดล้อม (Environmental Performance Audit) นั้น ครอบคลุมเร่ือง กลอ่ งข้อความที่ 2: เปา้ หมายพลังงานสะอาด (SDGs) การใช้พลังงานที่ย่ังยืน ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ พลังงานสะอาด คืออะไร? สตง. สาธารณรัฐเช็ก (Supreme Audit Office of the Czech Republic - Czech SAO) ได้ศึกษาโครงการตรวจสอบ พลังงานสะอาด (Green energy) หมายถึง พลังงานที่ไม่ ที่เกี่ยวข้องกับด้านพลังงาน ตั้งแต่ปี 2010 (ก่อนมีการประกาศ ก่อใหเ้ กดิ มลภาวะหรอื ผลกระทบต่อส่งิ แวดลอ้ ม สามารถนามาใชไ้ ด้ไม่ เรื่องวาระการพัฒนาอย่างยั่งยืนในปี 2015) โดยการตรวจสอบ จากดั และไม่ก่อให้เกิดมลภาวะ ตวั อยา่ งเชน่ ดังกล่าวแบ่งออกเป็น 3 ระยะ ตั้งแต่ปี 2010 – 2019 • พลังงานสะอาดจากการหมกั ชวี ภาพ เกิดเปน็ พลงั งานไบโอเอทานอล มีการจัดทารายงานผลการศึกษา 3 ครั้ง (ดูรายละเอียด • พลังงานจากกระแสลม เช่นกงั หนั ลม • พลงั งานจากความรอ้ นใต้พน้ื โลก • พลังงานจากกระแสนา้ ผลติ เปน็ กระแสไฟฟา้ • พลงั งานท่ีมาจากแสงอาทติ ย์ เช่น แผงโซลา่ เซลส์ ทีม่ า: mbamagazinet บทความเรื่องพลงั งานสะอาดที่ทุกคนเข้าถงึ ได้ ในตารางสรปุ ) ประเด็นท่ี สตง. สาธารณรัฐเช็กมุ่งเน้น คือ การตรวจสอบการดาเนินงานด้านพลังงาน ช้ีให้เห็นภาพรวมการจัดการพลังงาน ภายในประเทศครอบคลุมท้ังเรื่อง พลังงานทดแทน ปัญหาการใช้พลังงาน รวมท้ังผลกระทบของการขยายตัวของชุมชนเมืองท่ีเกิดกับ ภาคพลงั งาน ตารางแสดง วัตถุประสงคก์ ารตรวจสอบ สิ่งทีไ่ ด้จากการตรวจสอบ และข้อเสนอแนะจากรายงานการตรวจสอบของ Czech SAO รายงานการศึกษา วัตถุประสงค์ในการศึกษา ข้อเสนอแนะ สิ่งทีไ่ ดจ้ ากการศกึ ษา เพื่อพฒั นาการตรวจสอบ Auditing ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ค ร อ บ ค ลุ ม ใ น ขั้นตอน/ วิธีการในการ SAI เกิดความเข้าใจเร่ือง Sustainable 2 ประเด็น ได้แก่ การผลิตพลังงาน ตรวจสอบโครงการพลังงาน พ ลั ง ง า น ที่ ยั่ ง ยื น แ ล ะ Energy Project ทดแทน และการใช้พลังงานอย่าง นาเสนอออกมาในรูปแบบ (2010 - 2013) ประหยัดและมีประสทิ ธิภาพ ของแนวปฏิบัติ Energy Saving เพ่ือศึกษาปัญหาด้านพลังงานท่ี ควรศึกษาเกี่ยวกับศักยภาพ มาตรการประหยัดพลังงาน Project กลุ่มประเทศสมาชิก (ประเทศจีน ก า ร ใ ช้ พ ลั ง ง า น อ ย่ า ง โดยนามาเปน็ เครื่องมือ (2014 - 2016) เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ สโลวาเกีย ประหยัดและมีประสิทธิภาพ ประเมินศักยภาพการ สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมรกิ า) เร่ิมจาก (ก) แหล่งที่มาของ ประหยัดพลงั งาน เผชิญหน้าอยู่ในปัจจุบัน มุ่งเน้นที่ พลังงาน (ข) ขั้นตอนการ ก า ร พั ฒ น า ศั ก ย ภ า พ ใ น ก า ร ผลิต (ค) การจัดสรร และ ประหยัดพลังงานซ่ึงกาหนดพื้นท่ี (ง) การอุ ปโภ ค อี กท้ั ง ตวั อยา่ งเพื่อใชใ้ นการศึกษา (จ) ประเมินผลกระทบท่ีเกิด จ า ก ก า ร ด า เ นิ น น โ ย บ า ย เ ก่ี ย ว กั บ ก า ร ส่ ง เ ส ริ ม ก า ร ประหยดั พลงั งานของภาครฐั Greening Cities – เพ่ือศึกษาผลกระทบจากการ อย่รู ะหว่างการจดั ทาผลการศึกษา Sustainable Urban ขยายตัวของชุมชนเมือง เช่น ปญั หา

24 รายงานการศึกษา วตั ถุประสงค์ในการศึกษา ข้อเสนอแนะ ส่งิ ทีไ่ ด้จากการศึกษา เพ่ือพฒั นาการตรวจสอบ Development ท่ีอยู่อาศัย โครงสร้างพ้ืนฐาน Project การคมนาคม การจา้ งงาน การศึกษา (2017 - 2019) สขุ ภาพ และพลังงาน ซง่ึ ลว้ นแตเ่ ป็น ปัญหาที่กลุ่มประเทศสมาชิกกาลัง เผชญิ อยู่ในปจั จบุ ัน ที่มา: สรปุ จาก CZECH REPUBLIC SAO SUPPORTS SDG AUDITS WITH ENERGY PROJECTS 2017 ทมี่ าภาพ: CZECH REPUBLIC SAO SUPPORTS SDG AUDITS WITH ENERGY PROJECTS 2017

25 การพฒั นางานตรวจสอบระยะท่ี 1: Auditing Sustainable Energy Project (2010 - 2013) ภายใต้ความร่วมมือในการศึกษาด้านพลังงานที่มีความย่ังยืนของ สานักงานการตรวจเงินแผ่นดินประเทศออสเตรเลีย แคนาดา เอสโตเนีย โมร็อกโก นอร์เวย์ โปแลนด์ และสหราชอาณาจักร22 มุ่งเน้นศึกษาข้อมูล พื้นฐานของพลังงานที่มีความยั่งยืน เพ่ือนามากาหนดเป็นแนวทาง/วิธีการ ปฏิบัติในการตรวจสอบโครงการด้ านพลังงานท่ีมีประสิทธิภาพ ผลการศึกษา พบว่า พลังงานท่ีย่ังยืนครอบคลุม 2 ประเด็นหลัก กล่าวคือ การผลิตพลังงานจากแหล่งพลังงานทดแทน และ การใช้แหล่งพลังงาน ท้งั หมดอย่างมีประสทิ ธภิ าพและประหยดั ท่ีสดุ ทั้งน้ีรายงานการศึกษาเสนอแนะแนวทาง/แนวปฏิบัติในการตรวจสอบ โครงการด้านพลงั งาน โดยกาหนดเปน็ ข้ันตอนการดาเนินงาน ดังน้ี 1. ศกึ ษาปัญหาท่เี กยี่ วกับพลังงานทยี่ ัง่ ยืน ทีม่ ีอิทธพิ ลต่อสภาวะทางเศรษฐกิจ สังคม และส่งิ แวดล้อม 2. ศึกษานโยบาย ยุทธศาสตร์ และแผนงานของรฐั บาลที่เกี่ยวข้องกบั ปัญหาสิง่ แวดล้อม และพลงั งานที่ยง่ั ยืน 3. เลือกหวั ข้อการตรวจสอบทเ่ี หมาะสมกับสภาพปญั หา 4. วางแนวการตรวจสอบท่ีมีความสัมพันธ์กับหัวข้อการตรวจสอบ สะท้อนสภาพปัญหาที่เก่ียวข้อง โดยการกาหนด ประเดน็ การตรวจสอบให้ครอบคลมุ และตอบคาถามการตรวจสอบได้ ศึกษาปัญหา ศกึ ษานโยบาย เลือกหวั ข้อ วางแนวการ ยุทธศาสตร์ ตรวจสอบ และแผนงาน แผนภาพที่ 1: ข้นั ตอนการตรวจสอบโครงการดา้ นพลังงาน 22 Auditing Sustainable Energy Project (2010)

26 การพฒั นางานตรวจสอบระยะที่ 2: Energy Saving Project (2014 - 2016) ภายหลังจากที่ Czech SAO นาเสนอ “แนวทาง/แนวปฏิบัติในการ ตรวจสอบโครงการด้านพลังงาน” ที่ได้มาจากการศึกษาในระยะที่ 1 แล้ว ในระยะที่ 2 Czech SAO ได้ริเร่ิมการตรวจสอบโครงการด้านการประหยัด พลังงาน ซ่ึงได้รับความร่วมมือจากสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินแห่ง สาธารณรัฐประชาชน จีน เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ สโลวาเกีย สหราชอาณาจักร และสหรัฐอเมริกา23 โดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือศึกษาปัญหา ด้านพลงั งานทีก่ ลุ่มประเทศสมาชกิ เผชญิ หนา้ อยู่ในปัจจบุ นั และมุง่ เน้นไปที่ การพัฒนาศักยภาพของการประหยัดพลังงานซึ่งกาหนดพนื้ ที่ตวั อย่างเพ่ือใช้ ในการศึกษา ท้ังนี้กาหนดระยะเวลาดาเนินโครงการต้ังแต่ปี 2014 ถึง 2016 ใ น ก า ร ด า เ นิ น โ ค ร ง ก า ร ป ร ะ ห ยั ด พ ลั ง ง า น ก า ห น ด พื้ น ท่ี ตั ว อ ย่ า ง เ ป็ น เ ป้ า ห ม า ย เ พ่ื อ ศึ ก ษ า ผ ล ข อ ง ก า ร ใ ช้ ม า ต ร ก า ร ในการประหยัดพลังงาน ซึง่ ประเมินผลปรมิ าณการใช้พลังงานท้งั ก่อนและหลังบังคับใชม้ าตรการดังกลา่ ว จากการศกึ ษา Czech SAO นาเสนอมาตรการที่เหมาะสมสาหรับการบังคบั ใช้เพื่อประหยดั พลังงาน อกี ท้ังเสนอแนะเรื่อง ศักยภาพการใช้พลังงานอย่างประหยัดและมีประสิทธิภาพ ต้ังแต่ (ก) แหล่งที่มาของพลังงาน (ข) ขั้นตอนการผลิต (ค) การจัดสรร และ (ง) การอุปโภค รวมถึง (จ) การประเมินผลกระทบที่เกิดจากการดาเนินนโยบายเก่ียวกับการส่งเสริม การประหยัดพลงั งานของภาครฐั ทมี่ าของภาพ: The Energy Chain (The INTOSAI WGEA Auditing Sustainable Energy Handbook, 2010) ทั้งน้ีเพื่อความชัดเจนในประเด็นการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรตรวจเงินแผ่นดินควรศึกษาเพ่ิมเติมเก่ียวกับ นโยบายภาครัฐในแต่ละประเทศสมาชิก โดย Czech SAO ทาการสารวจสมาชิก INTOSAI WGEA จานวน 77 ประเทศ ใน ประเด็น ดงั ต่อไปนี้24 (ดตู าราง) 23 Energy Savings Project 2016https://www.nku.cz/en/publications-documents/other-publications/energy-savings-id8923/ 24 รายงาน Energy Saving Project (2016)

27 ประเดน็ ผลการสารวจ 1 เคร่ืองมือท่ีใช้สนับสนุนหรือเพ่ิมประสิทธิภาพ สมาชิกจานวน 48 ประเทศมีเคร่ืองมือที่ใช้ในการสนับสนุน การประหยดั พลังงาน หรอื เพิม่ ประสทิ ธภิ าพในการประหยัดพลังงาน 2 การกาหนดตัวชี้วัดเพ่ือประเมินประสิทธิภาพ สมาชิกจานวน 32 ประเทศได้กาหนดตัวชี้วัดเพ่ือประเมิน การประหยัดพลังงาน ประสิทธภิ าพในการประหยดั พลังงาน 3 ช่วงระยะเวลาครั้งล่าสุดท่ีองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน มีเพียงสมาชิกจานวน 14 ประเทศ ดาเนินการตรวจสอบ ตรวจสอบตามตัวช้วี ัดทีก่ าหนดไว้ ตามตัวช้ีวัดท่ีกาหนดไว้ ในชว่ งเวลา 5 ปที ผ่ี า่ นมา ทีม่ า: สรุปจาก CZECH REPUBLIC SAO SUPPORTS SDG AUDITS WITH ENERGY PROJECTS 2017 กลอ่ งข้อความท่ี 3: วิสัยทศั น์องค์กรตรวจเงนิ แผ่นดินดา้ นพลงั งาน นอกจากน้ียังพบว่า โครงการประหยัดพลังงาน การนาเป้าหมายที่ 7 ของเป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืน มีความสาคัญต่อแนวทางการอนุรักษ์พลังงาน และ ก า ร ใ ช้ พ ลั ง ง า น อ ย่ า ง ช า ญ ฉ ล า ด ใ น อ น า ค ต แ ม้ ว่ า (SDGs) มาใช้ หรืออาจกล่าวว่าเป็นการสร้างหลักประกันให้ทุกคน การใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิอาจตอบโจทย์เป้าหมายท่ี 7 สามารถเข้าถึงพลังงานสะอาดในราคาท่ีสามารถซอ้ื หาได้ อย่างย่ังยืน ได้ไม่ชัดเจนมากนัก แต่นับเป็นจุดเร่ิมต้นท่ีนาไปสู่การต้ัง กล่าวคือ การใช้พลังงานในแนวทางการอนุรกั ษพ์ ลงั งาน ซึ่งมุ่งเน้นไป คาถามเก่ียวกับ “การอนุรักษ์พลังงาน” ส่งผลให้องค์กร ท่ีความจาเป็นในการบริโภค ทั้งน้ีเพ่ือให้สามารถบรรลุเป้าหมายการ ตรวจเงินแผ่นดินเรียนรู้เก่ียวกับการได้มาซึ่งพลังงานสะอาด ใ ช้ พ ลั ง ง า น ไ ด้ อ ย่ า ง มี ป ร ะ สิ ท ธิ ภ า พ อั น น า ไ ป สู่ ก า ร ค ง อ ยู่ ข อ ง ที่มีต้นทุนต่าและปลอดภัย ไม่จาเป็นต้องมาจาก “ผลิต” แหล่งพลงั งานทีส่ าคญั ตอ่ ไป เพียงช่องทางเดียวเท่านั้น และเป็นจุดเปล่ียนสาคัญเกี่ยวกับ แนวคดิ ด้านพลงั งาน การพัฒนางานตรวจสอบระยะที่ 3: Greening Cities – Sustainable Urban Development Project (2017 - 2019) ในปี 2017 - 2019 Czech SAO ได้พัฒนาแนวทางการตรวจสอบเกี่ยวกับการสร้างเมืองสีเขียว (Green Cities) ภายใต้ การพัฒนาเมืองอย่างย่ังยืน (Sustainable Urban Development Project) ซึ่งร่วมมือกับสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน แห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน อินโดนีเซีย โมร็อกโก ฟิลิปปินส์ สาธารณรัฐสโลวัก และสหรัฐอเมริกา25 ในการศึกษามีประเด็น ปัญหาเก่ียวกับการขยายตัวของเขตชุมชนเมืองท่ีมีแนวโน้มเพ่ิมข้ึน ดังน้ันการพัฒนาอย่างยั่งยืนมีบทบาทสาคัญมาก ในเขตชุมชนเมืองโดยเฉพาะประเทศกาลังพัฒนา ขณะเดียวกัน ประเทศเหล่านี้มีอัตราการก้าวเข้าสู่การเป็นชุมชนเมืองอย่าง รวดเร็วทาให้เกิดปัญหาการขยายตัวของเขตชุมชนเมือง ซ่ึงนาไปสู่ปัญหาสาคัญตั้งแต่ปัญหาท่ีอยู่อาศัย โครงสร้างพื้นฐาน ที่ไม่เพียงพอ การคมนาคมที่ขาดทางเลือก การจ้างงาน การศึกษา สุขภาพ รวมท้ังปัญหาการใช้พลังงาน ดังนั้น การดาเนิน นโยบายปรับปรุงและพัฒนาคณุ ภาพชวี ติ ของผ้อู าศัยในชุมชนเมืองมคี วามสาคัญและจาเป็นมาก วัตถุประสงค์หลักของการศึกษาเร่ืองน้ี คือ การศึกษาผลกกระทบจากการขยายตัวของชุมชนเมือง เช่น คุณภาพอากาศ ที่แย่ลง มลพิษทางเสียงที่เพิ่มขึ้น ปัญหาการจัดการขยะ โครงสร้างพ้ืนฐานในระบบบาบัดน้าเสีย คุณภาพน้าดื่ม และผลกระทบ 25 Greening Cities – Sustainable Urban Development Project

28 ต่อสุขภาพ ท้ังน้ีการดาเนินโครงการดังกล่าวมีความผูกพันกับการนาเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SDGs) มาเช่ือมโยงกับ เป้าหมายการดาเนนิ งานในภาพรวม ดังน้ี • เปา้ หมายที่ 3 การสรา้ งหลักประกันการดารงชีวติ ทมี่ สี ุขภาพทดี่ ี และส่งเสริมสวสั ดภิ าพสาหรับทุกคน ในทุกวัย • เปา้ หมายท่ี 6 การสร้างหลกั ประกนั เรื่องนา้ การสขุ าภิบาลทม่ี ีการจัดการอยา่ งยั่งยืน และมีสภาพพรอ้ มใชส้ าหรบั ทกุ คน • เป้าหมายที่ 7 การสร้างหลกั ประกันให้ทกุ คนสามารถเข้าถงึ พลังงานสะอาดในราคาทีส่ ามารถซ้ือหาได้ อย่างย่ังยืน • เป้าหมายท่ี 11 ทาให้เมืองและการตัง้ ถิ่นฐานของมนษุ ยม์ คี วามปลอดภัย ทว่ั ถึง พรอ้ มรบั การเปล่ียนแปลง และยง่ั ยืน นอกจากนี้ การศึกษาดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงวิสัยทัศน์ของ Czech SAO เก่ียวกับความร่วมมือในกลุ่มประเทศสมาชิก ผ่านแนวคิด 3C กล่าวคือ การสื่อสาร (Communication) การร่วมมือกันระหว่างกัน (Cooperation) และการเปรียบเทียบ (Comparison)26 ทั้งนี้ ความร่วมมือระหว่างสมาชกิ INTOSAI WGEA จะส่งผลให้องค์กรตรวจเงินแผน่ ดินมีความพร้อมต่อการเปลย่ี นแปลง และตอบสนองต่ออุปสรรคต่าง ๆ อย่างยั่งยืน ตลอดจนผลักดันให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินเพ่ิมบทบาทสาคัญในการพัฒนา งานตรวจสอบประเดน็ SDGs 3.เราเรยี นรู้อะไรจากรายงานการศึกษาวิจยั ชนิ้ นี้ 3.1 การทางานร่วมกันระหว่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดินประเทศต่าง ๆ ในลักษณะการรวมตัวกันแบบ Working Group การรวมกล่มุ ผู้ตรวจสอบจากประเทศสมาชิกต่าง ๆ โดยมีวัตถปุ ระสงค์เพื่อแลกเปลยี่ นข้อมลู แบ่งปันความรู้และประสบการณ์ใน การตรวจสอบ ซึ่งมีส่วนช่วยสนับสนุนการตัดสินใจเก่ียวกับการตรวจสอบโครงการสาคัญ ๆ รวมถึงการกาหนด มาตรการ/แนวปฏิบัติด้านพลังงานร่วมกัน เน่ืองมาจากปัญหาวิกฤตการณ์ด้านพลังงานทาให้เกิดการสร้างความร่วมมือจากทุก ประเทศท่ัวโลกเพื่อแก้ไขปัญหา และจากการศึกษาเพื่อพัฒนาการตรวจสอบโครงการพลังงานทั้ง 3 ระยะของ Czech SAO จะ เห็นว่า ทุกโครงการลว้ นแลว้ แต่ดาเนนิ การภายใตร้ ปู แบบความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศทัง้ สน้ิ 3.2 รายงานการศึกษาครั้งนี้มี Czech SAO เป็นผู้ทาการศึกษารวบรวมข้อมูลทั้ง 3 ระยะ แสดงให้เห็นว่าการพัฒนา งานชิ้นน้ีของ Czech SAO กาหนดแผนการปฏิบัติงานในระยะกลางไว้เป็นแนวการตรวจสอบโครงการพลังงาน โดยโครงการที่ คดั เลือกมาตรวจสอบตา่ งมคี วามสมั พันธ์เก่ยี วเนือ่ ง และเชื่อมโยงกนั ในแต่ระยะ กลา่ วคอื (ก) เริ่มต้นจากการศึกษาเพื่อให้เข้าใจถึงปัญหาด้านพลังงานที่แท้จริง ต้ังแต่ปัญหาแหล่งที่มาของพลังงาน กระบวนการผลิต การจดั สรร จนกระทั่งปัญหาการใช้พลังงาน (ข) การพัฒนางานตรวจสอบโครงการในระยะท่ี 2 เช่ือมโยงประเด็นการแก้ไขปัญหาด้านพลังงานโดยเฉพาะประเด็น การใช้พลังงานอย่างประหยัด จากการศึกษาในระยะที่ 2 พบว่าแนวทางการประหยัดพลังงานโดยมุ่งเน้นไปที่การใช้พลังงาน อย่างมีประสิทธิภาพ น้ัน มีความเช่ือมโยงกับการแก้ไขปัญหาด้านพลังงานอย่างย่ังยืนตามเป้าหมายการพัฒนาอย่างย่ังยืน เป้าหมายที่ 7 ของ SDGs (ค) ปัจจุบันการพัฒนางานตรวจสอบโครงการด้านพลังงานของ Czech SAO เน้นท่ีโครงการ Greening Cities- Sustainable Urban Development Project 2019 แสดงให้เห็นถึงขั้นตอนการพัฒนาการงานตรวจสอบที่ก้าวหน้า 26 The 3C Collaboration Model

29 มาถึงข้ันช้ีให้เห็นทางเลือกที่เหมาะสมในการใช้ทรัพยากร (Auditing of alternative approaches27) กล่าวคือ การตรวจสอบ ท่ีมุ่งประเด็นการศึกษาสภาพปัญหาที่เกิดข้ึนและออกแบบข้อเสนอแนะอย่างเป็นรูปแบบเพื่อเป็นทางเลือกอื่นนอกเหนือจาก กิจกรรมเดมิ ท่ดี าเนินการอยใู่ นโครงการ เอกสารอ้างอิง \"The International Journal of Government Auditing.\" CZECH REPUBLIC SAO SUPPORTS SDG AUDITS WITH ENERGY PROJECTS 44 (Autumn 2017): 27-29. \"Auditing Sustainable Energy—Guidance for Supreme Audit Institutions (Guidance).\" The International Journal of Government Auditing 44 (Autumn 2017). https://www.nku.cz/en/publications- ocuments/other-publications/auditing-sustainable-energy---guidance-for-supreme-audit-institutions- id6060/. \"Energy Savings Project 2016.\" The International Journal of Government Auditing44 (Autumn 2017). https://www.nku.cz/en/publications-documents/other-publications/energy-savings-id8923/. \"World Urbanization Prospects, UN, 2014.\" The International Journal of Government Auditing 44. http://www.un.org/en/development/desa/publications/2014-revision-world-urbanization- prospects.html. SUZUKI, Yutaka. \"Basic Structure of Government Auditing by a Supreme Audit Institution.\" Government Auditing Review 11 (March 2004). Fuks, Hugo, Alberto Raposo, Marco A. Gerosa, Mariano Pimental, and Carlos J. P. Lucena. \"The 3C Collaboration Model.\" http://www.irma-international.org/viewtitle/12492/. 27 โปรดดูงานของ Yutaka Suzuki (2004)

30 Academic Update พฒั นาการงานตรวจสอบ IT AUDIT ของ สตง. สงิ คโปร์ นายชินพงศ์ ตระกลู ดิษฐ์28 ก า ร ต ร ว จ ส อ บ เ ท ค โ น โ ล ยี ส า ร ส น เ ท ศ ในศตวรรษท่ี 21 หลายประเทศเรมิ่ เขา้ ส่สู ังคมดิจทิ ลั (Digital Society) อยา่ ง (Information Technology Audit : IT Audit) คือ เ ต็ ม รู ป แ บ บ เ ร า ส า ม า ร ถ ท า ง า น อ ยู่ ที่ บ้ า น โ ด ย ไ ม่ จ า เ ป็ น ต้ อ ง เ ดิ น ท า ง การตรวจสอบระบบการทางานและระบบการ ไปที่สานักงาน ขอเพียงแค่สามารถเช่ือมต่อกับอินเทอร์เน็ตและมีอุปกรณ์รองรับ บริหารงานท่ีเก่ียวข้องกับเทคโนโลยีสารสนเทศ ที่เข้าถึงระบบสารสนเทศขององค์กรได้ ด้วยเหตุน้ี ลักษณะการทางานของ (IT) ขององคก์ ร คนยุคใหม่จึงเปล่ียนไป โดยเน้นการพึ่งพาระบบสารสนเทศ (Information System) มากข้ึน ขณะเดียวกัน ในการทางาน ตรวจสอบ องค์กรตรวจสอบได้พัฒนางานตรวจสอบเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT Audit) เพ่ือสร้างความม่ันใจให้กับหน่วยรับตรวจ ว่าระบบฐานขอ้ มูลและระบบการบรหิ ารงานอ่นื ๆ ดาเนนิ การอย่างเหมาะสมและปลอดภยั ปัจจุบัน องค์กรตรวจเงินแผ่นดินได้ปรับตัวเพื่อรองรับเศรษฐกิจสังคมยุคดิจิทัล โดยเฉพาะประเทศท่ีมีเทคโนโลยีสารสนเทศ ที่ก้าวหน้า เช่น สหรัฐอเมริกา อินเดีย จีน ญ่ีปุ่น ต่างปรับตัวมาระยะหนึ่งแล้ว หรือแม้แต่ ในภูมิภาคอาเซียน โดยเฉพาะสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินแห่งประเทศสิงคโปร์ (Auditor-General’s Office Singapore : AGO) นับเปน็ ตวั อยา่ งทดี่ ใี นการพัฒนางาน IT Audit ทั้งน้ี องค์กรสหประชาชาติได้จัดอันดับให้รัฐบาลสิงคโปร์อยู่ในอันดับท่ี 5 ของโลก ในการพัฒนาความเป็นรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์29 และ AGO นับเป็นหน่ึงใน ความสาเรจ็ ดงั กลา่ วเช่นกัน การตรวจสอบ IT Audit ของ AGO เรมิ่ ขึ้นพร้อมกับวิกฤต Y2K30 ในปี ค.ศ. 2000 ภาพที่ 1 รัฐบาลสิงคโปร์อย่ทู ่ีอันดบั ท่ี 5 ของ ซึ่งหลายประเทศต่างต่ืนตัวต่อการใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสารสนเทศ ท้ังน้ี ภายใน การพัฒนาความเปน็ รัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ ระยะเวลาเกือบสองทศวรรษ ตลาดคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ IT ในสิงคโปร์เติบโตขึ้น อย่างก้าวกระโดด จาก $11.47 พันล้านดอลลาร์สิงคโปร์ ในปี 2001 เป็น $138.6 พันล้านดอลลาร์สิงคโปร์ ในปี 201531 ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต่างใช้ประโยชน์จาก ระบบ IT อย่างแพร่หลายเพอ่ื เพิ่มศักยภาพและอานวยความสะดวกในการทางาน ทมี่ า: UN E-Government Survey 2016 28 นักวิเคราะหน์ โยบายและแผนปฏบิ ัตกิ าร กลมุ่ วชิ าการ สานักตา่ งประเทศ 29 UN E-Government Survey 2016 ทมี่ า https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2016 30 Y2K ยอ่ มาจาก Year 2000 ท่ีท่วั โลกกงั วลว่าเครื่องคอมพิวเตอร์จะไมส่ ามารถประมวลผลข้อมูลต่อไดเ้ พราะรปู แบบการเก็บขอ้ มลู สน้ิ สดุ ทเ่ี ลข 00 31 ข้อมลู จากสานกั งานสถิตแิ หง่ ชาตสิ งิ คโปร์ ทมี่ า https://data.gov.sg/dataset/revenue-of-infocomm-industry-by-market-segment

31 ในปี 2016 รัฐบาลสิงคโปร์ตั้งงบประมาณสาหรับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและระบบรักษาความปลอดภัยทาง IT32 เพื่อรองรบั นโยบาย Smart Nation and Digital Government (SNDG) ไวส้ ูงถงึ $2.8 พันลา้ นดอลลารส์ ิงคโปร์ นอกจากนี้ การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตของพลเมืองสิงคโปร์สูงถึงร้อยละ 93 ของประชาชนในประเทศ (ข้อมูลปี 2016)33 อย่างไรก็ดี การเกิดอาชญากรรมอเิ ลก็ ทรอนกิ ส์ (Cyber Crime) ไดเ้ พ่ิมขึน้ เท่าตัวเช่นเดียวกัน34 WGITA คืออะไร? Working Group on IT Audit : WGITA ของ INTOSAI เปน็ คณะทางานดา้ นการตรวจสอบเทคโนโลยสี ารสนเทศ มวี ัตถปุ ระสงค์ เพ่ือสนับสนุนประเทศสมาชิกในการพัฒนาองค์ความรู้และทักษะที่ใช้ในการตรวจสอบ IT Audit โดยคณะทางานมีหน้าที่เป็นตัวกลาง ที่รวบรวม แลกเปล่ียน และแบ่งปันความรู้และประสบการณ์ผ่านเวทีสัมมนาวิชาการในระดับทวิภาคีและพหุภาคี ปัจจุบัน สตง.อินเดีย เป็นประธานคณะทางาน และมสี มาชิกจานวน 44 ประเทศ และมี ได้แก่ Afghanistan • Antigua and Barbuda • Argentina • Australia • Bangladesh • Barbados • Bhutan • Brazil • Cambodia • China • Colombia • Cuba • Ecuador • Fiji • France • Georgia • India • Indonesia • Iran (Islamic Republic of) • Iraq • Israel • Jamaica • Japan • Kiribati • Kuwait • Lithuania • Mauritius • Mexico • Oman • Pakistan • Peru • Poland • Qatar • Republic of Korea • Russian Federation • Rwanda • Slovakia • Slovenia • South Africa • Switzerland • Turkey • United Kingdom • United States of America • Zambia • Zimbabwe WGITA มผี ลงานที่สาคญั คอื แนวทางการตรวจสอบเทคโนโลยสี ารสนเทศ หรอื ISSAI 5300 - 5399 สัญญาณเหล่าน้ีสะท้อนความจาเป็นในการตรวจสอบเทคโนโลยีสารสนเทศ (IT Audit) ของภาครัฐเพราะหลายหน่วยงาน ภาครฐั เก็บรวบรวมข้อมูลสาคญั ไว้ในระบบคอมพวิ เตอร์ขนาดใหญ่ ดงั น้ัน เพือ่ ใหร้ ะบบและข้อมลู มคี วามถูกต้อง มน่ั คงปลอดภัย ลดความเส่ียงต่อการตกเป็นเป้าหมายของอาชญากรรมอิเล็กทรอนิกส์ AGO จึงเห็นความสาคัญของ IT Audit และเริ่มพัฒนา งาน IT Audit ตัง้ แต่ปี 2000 เปน็ ตน้ มา ภาพท่ี 2 แสดงลกั ษณะโครงสรา้ งองค์กรของ AGO 32 Open Gov Asia ทม่ี า https://www.opengovasia.com/articles/7628-singapore-government-reveals-fy17-technology-budget-of-sg24-billion-for- smart-nation-and-digital-government 33 ขอ้ มลู จากสานกั งานสถติ แิ หง่ ชาตสิ ิงคโปร์ ท่ีมา https://data.gov.sg/dataset/internet-access-by-housing-type 34 ท่มี า http://www.todayonline.com/singapore-proportion-cyber-crimes-growing

32 จากภาพท่ี 2 แสดงแผนผังโครงสร้างองค์กรของ AGO ซึ่งกาหนดให้มีสานักท่ีรับผิดชอบการตรวจสอบเทคโนโลยี สารสนเทศ (IT Audit) ข้อมูลจากรายงานผลการดาเนินงานประจาปีล่าสุด (2016) พบว่า IT Audit เป็นส่วนผสมของ การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) และการตรวจสอบแบบเฉพาะเจาะจง (Selective Audit) ท่ีให้ความสาคัญกับ การตรวจสอบประสิทธภิ าพในการดาเนินงานของระบบ IT และความเป็นไปได้ทเ่ี กย่ี วโยงกับความผิดปกติทางการเงนิ นอกจากนี้ AGO ยงั ใช้ IT Audit ตรวจสอบการปฏิบตั ิตามกฎหมาย ระเบยี บ และขอ้ บงั คับของหนว่ ยรบั ตรวจ (Compliance Audit) ทตี่ ้อง ดาเนนิ การตามนโยบายรัฐบาล มาตรฐาน และข้อบงั คับทเ่ี กี่ยวข้องกับเทคโนโลยีสารสนเทศด้วย AGO กาหนดวัตถุประสงค์ในการตรวจสอบ IT ไว้ 3 ประการ กล่าวคือ AGO มีการตรวจสอบ 2 ลักษณะ ได้แก่ 1) เพื่อประเมินความน่าเชื่อถือของข้อมูลจากระบบเทคโนโลยีสารสนเทศท่ีอาจจะ 1) การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) และ ส่งผลต่องบการเงินขององค์กร 2) เพื่อตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย นโยบาย 2) การตรวจสอบแบบเฉพาะเจาะจง (Selective หรือมาตรฐานท่ีเกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีสารสนเทศ และ 3) เพ่ือตรวจสอบความมี Audit) ซ่ึงการตรวจสอบแบบเฉพาะเจาะจง ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ตัวอย่างเช่น คือ การตรวจสอบความมีประสิทธิภาพของ การตรวจสอบระบบควบคุมการเขา้ ถงึ ระบบสารสนเทศของหนว่ ยงานรัฐ การบรหิ ารงานและการดาเนนิ งานขององคก์ ร ตัวอย่าง IT Audit ที่ AGO ตรวจสอบ เช่น ตรวจสอบบัญชีผู้ใช้งาน (Account User) ของบุคลากรองค์กร หน่วยงานรัฐ และพบว่าแม้ว่าบุคลากรเหล่าน้ันเกษียณอายุไปแล้วแต่กลับยังเข้าสู่ระบบได้อยู่ นับว่าเป็นข้อบกพร่องที่อาจเกิดความเสี่ยง ตามมาในอนาคต เช่นเดียวกับตรวจสอบพบว่าบุคคลที่ไม่มีส่วนเก่ียวข้องกับการบริหารจัดการระบบได้รับสิทธิพิเศษในการ เขา้ ถึงระบบ นอกจากน้ี ยงั มกี รณีท่จี ัดซ้ือโปรแกรมสาเร็จรูปมาแลว้ ไม่ได้ใช้หรือใช้แต่ไม่เกิดประสิทธิภาพสูงสุด กรณที ต่ี รวจสอบ พบว่ามีโปรแกรมที่ไม่ได้รับอนุญาตสามารถทางานร่วมกับคอมพิวเตอร์ขององค์กรได้โดยไม่ถูกระบบรักษาความปลอดภัยตรวจพบ เป็นต้น ประเด็นข้อตรวจพบเหล่าน้ีนับเป็นความเสี่ยงอย่างมากต่อการร่ัวไหลของข้อมูลสาคัญอันจะส่งผลกระทบต่อ การบรหิ ารงานในองค์กรต่อไป35 เมื่อพจิ ารณาเรอื่ งดังกล่าวภายใต้บรบิ ทประเทศไทย เราพบว่าในชว่ ง 2-3 ปที ีผ่ า่ นมา รัฐบาลเน้นนโยบาย Thailand 4.0 และการพัฒนา E-Government ที่มุ่งเน้นการใช้ประโยชน์จากการปฏิวัติดิจิทัล (Digital Revolution) เช่นเดียวกับรัฐบาล สิงคโปร์ ตัวอย่างเช่น โครงการ National e-Payment ของกรมบัญชีกลาง ท่ีรณรงค์ให้ประชาชนชาระเงินค่าสนิ ค้าและบริการ ผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ บัตรเดบิต หรือ QR Code เพื่อลดการใช้เงินสดและสามารถตรวจสอบเม็ดเงินที่หมุนเวียนอยู่ใน ระบบเศรษฐกิจได้ หรือโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่แจกบัตรเงินสดให้กับผู้ที่มีรายได้น้อย ให้ไปใช้จ่ายกับร้านค้าที่มี เครือ่ งรับบตั ร เปน็ ตน้ นับเป็นการเร่มิ ต้นท่ีดีในการพัฒนาเศรษฐกจิ สงั คมดจิ ิทัล อย่างไรก็ดี การพัฒนาเทคโนโลยีสารสนเทศท่ีขาดประสิทธิภาพในการรักษาความปลอดภัยอาจส่งผลต่อความน่าเชื่อถือ ของรัฐบาลและเกิดความเสี่ยงต่อการเกิดอาชญากรรมอิเลก็ ทรอนิกส์เพิ่มข้ึน เช่น กรณีที่มิจฉาชีพขโมยบัตรประจาตัวประชาชน ของบุคคลอื่นไปทาธุรกรรมทางการเงิน แม้ว่าผู้ท่ีตกเป็นเหยื่อได้เข้าแจ้งความกรณีที่บัตรประจาตัวประชาชนของตน 35 ผสู้ นใจโปรดดู รายงานผลการตรวจสอบประจาปี 2016-2017 ของ AGO และ IT Audit Brochure ท่ีมา http://www.ago.gov.sg/

33 หายไปก่อนหน้าแล้วแต่ระบบฐานข้อมูลของภาครัฐกลับไม่ได้ปรับปรุงข้อมูลให้เป็นปัจจุบัน36 หรือกรณีที่มีแฮคเกอร์ (Hacker) ทาการเจาะระบบหน่วยงานภาครัฐ เชน่ การเจาะระบบคอมพิวเตอร์ของสานกั งานตรวจคนเข้าเมือง37 ด้วยเหตุน้ี การที่ สตง. กาลังพัฒนางาน IT Audit ประเด็นท่ีควรคานึง คือ การกาหนดวัตถุประสงค์การตรวจสอบ ของงานดังกล่าวให้ชัดเจน เช่นเดียวกับ AGO สิงคโปร์ที่กาหนดวัตถุประสงค์การตรวจสอบ IT ชัดเจน รวมถึงสังเกตสัญญาณ ทางสังคมและพฤติกรรมการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศของประชาชน โดยเฉพาะการให้ความสาคัญกับการพัฒนาเทคโนโลยี สารสนเทศทีม่ ปี ระสทิ ธิภาพรวมทั้งการรักษาความปลอดภัยของระบบและขอ้ มลู การตรวจสอบ อา้ งองิ Audit General’s Office Singapore (2017), Annual Report of AGO 2016-2017, derived from http://www.ago.gov.sg. 36ที่มา http://news.sanook.com/4917463/ 37ทีม่ า http://www.bbc.com/thai/thailand-38351422

ทป่ี รึกษา 34 1. นางสิรินทร์ 2. นางธันยรตั น์ รายชอื่ ที่ปรึกษาและคณะผจู้ ัดทา ผ้จู ัดทา เอกสารวิชาการ ชดุ Academic Bulletin 1. นายสุทธิ 2. นางสาวภัทรวรินทร์ พันธเ์ กษม รองผวู้ า่ การตรวจเงินแผน่ ดิน 3. นางสุรารกั ษ์ โชควริ ยิ ากร ผู้อานวยการสานกั ตา่ งประเทศ 4. นางสาวอรพรรณ 5. นางนัญณภทั สุนทรานรุ กั ษ์ นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ชานาญการพิเศษ 6. นางสาวภัทรารวยี ์ บุญชู นกั วชิ าการตรวจเงนิ แผ่นดนิ ชานาญการ 7. นายชนิ พงศ์ นธิ ิตรีรัตน์ นกั วิชาการตรวจเงินแผ่นดนิ ชานาญการ ลม่ิ เหรียญทอง นักวชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดินชานาญการ เรอื งศรี นักวชิ าการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ปฏบิ ัติการ ภาวพุทธ์สิ กุล นกั วิชาการตรวจเงินแผ่นดินปฏิบัตกิ าร ตระกูลดษิ ฐ์ นกั วิเคราะห์นโยบายและแผนปฏิบตั กิ าร

35 Academic is creative freedom. ผลิตเอกสารวิชาการโดยกลุ่มวิชาการ สานกั ตา่ งประเทศ