องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

วเิ คราะห์งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 : องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน การพัฒนาให้เป็นเคร่ืองมือในการกาหนดทิศทางการใช้ทรัพยากรของ อปท. อย่างมีประสิทธิ คุ้มค่า เกิด ประสิทธิผล และย่ังยืน ได้แก่ การพัฒนาให้เงินอุดหนุนท่ัวไปให้เป็นเครื่องมือท่ีสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ใน การกระจายความเสมอภาคทางการคลงั ระหว่างท้องถ่ิน การพัฒนาให้มเี งินอุดหนุนที่ อปท. ร่วมสมทบให้เป็น เคร่อื งมอื ที่สามารถบรรลุวัตถปุ ระสงค์ในการจงู ใจเพอ่ื ให้ อปท. เพม่ิ ปรมิ าณการผลิตบริการสาธารณะท้องถนิ่ ท่ี จาเป็นหรือรักษาระดับคุณภาพของบริการสาธารณะท้องถ่ินให้ได้มาตรฐานขั้นต่าท่ีกาหนดไว้ การพัฒนาเงิน อุดหนุนเฉพาะกิจให้เป็นเครอ่ื งมอื ท่ีสามารถบรรลวุ ัตถุประสงคใ์ นการแก้ปัญหาผลลน้ ออกภายนอก (spillover effects) ของการผลิตบริการสาธารณะท้องถิ่น เป็นต้น ทั้งนี้ การดาเนินการพัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้ง งบประมาณรายจ่ายประจาปีในลักษณะของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลให้แก่ อปท. ดังกล่าวเป็นส่วนหน่ึงของการ ปฏิรูปการคลังและงบประมาณท้องถ่ินที่มีความท้าทาย และหากดาเนินการสาเร็จย่อมจะเกิดประโยชน์สูงสุดต่อ การสร้างความย่ังยนื ทางการคลังและงบประมาณท้องถิ่น (2) สานักงบประมาณ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน และหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องควร พัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ี ส่งเสริมให้เกิดการจัดทางบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting) ซึ่งสอดคล้องกับหลักการ กระจายอานาจการปกครองและลกั ษณะของการดาเนินงานตามภารกิจ อปท. โดยในการจัดเตรียมงบประมาณ ซง่ึ เป็นขั้นตอนแรกของกระบวนการงบประมาณ (budget process) สานักงบประมาณควรเพิ่มเติมขั้นตอนของ ปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพื่อเปิดให้ อปท. ซ่ึงเป็นหน่วยงบประมาณในมิติพ้ืนท่ีจัดทาหรือทบทวน แผนพัฒนาท้องถ่ินและคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีโดยให้สมัชชาพลเมือง องค์กรชุมชน และภาค ประชาสังคมในพื้นที่เข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาตัดสินใจเพ่ือตอบสนองปัญหา ความต้องการ และ ประโยชน์ของประชาชนในพื้นท่ี (local interest) ที่มีความแตกต่างและหลากหลายในแต่ละพ้ืนท่ีได้อย่างมี ประสิทธิผลและย่ังยืน ซ่ึงสอดคล้องตามหลักการกระจายอานาจการปกครองและลักษณะของการดาเนินงาน ตามภารกจิ ของ อปท. ทงั้ นี้ การพัฒนารูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน อปท. ดังกล่าวข้างต้นมีลักษณะของการจัดเตรียมงบประมาณจากล่างขึ้นบน (bottom-up budget preparation) ซึ่งเป็นการวางแผนและจัดทางบประมาณที่เริ่มต้นจากระดับล่างหรือประชาชนในพ้ืนท่ีท้องถิ่น โดยมีกรอบ หรอื แนวทางการดาเนินการท่ียืดหยุ่น และเสนอข้นึ ไปเปน็ ลาดบั ขั้นตามกระบวนการหรือขั้นตอนของกฎหมาย ข้อดี คือ สามารถตอบสนองปัญหาและความต้องการของประชาชนในพ้ืนที่ท้องถิ่นได้ดี รวมทั้งสร้างความ ผูกพัน (engagement) และความรู้สึกเป็นเจ้าของ (sense of belongingness) ต่อแผนพัฒนาและ งบประมาณของท้องถิ่น ซึ่งเป็นปัจจัยที่สาคัญต่อการสร้างความย่ังยืนของการพัฒนาท้องถ่ิน อย่างไรก็ดีก็มี ข้อจากัด คือ คาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีดังกล่าวจะมีความหลากหลายสูงและอาจไม่สอดคล้องกับ ยทุ ธศาสตรช์ าติ นโยบายรัฐบาล หรือเป้าหมายระดบั สงู 12.6 การเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. เพ่อื รองรับการเป็นหน่วยรบั งบประมาณ พรบ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 4 กาหนดให้ อปท. เปน็ หน่วยรับงบประมาณ ทาให้ สิทธิและหนา้ ที่และความรับผิดชอบดา้ นการงบประมาณ และมาตรา 29 วรรคแรก กาหนดให้ อปท. ย่ืนคาขอ ต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อผู้อานวยการสานักงบประมาณ โดยตรง อย่างไรก็ดี เน่ืองจาก อปท. มีจานวนมาก (7,852 แห่ง) และมีระดับความพร้อมต่อการปฏิบัติตาม กฎหมายใหม่ดังกล่าวแตกต่างกัน ทาให้สานักงบประมาณกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการย่ืนคาขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 โดยให้อบจ. จานวน 76 จังหวัด สามารถขอต้ัง สานกั งบประมาณของรฐั สภา ใชส้ าหรับประกอบการประชมุ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เทา่ น้นั หนา้ 49

วเิ คราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 : องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน งบประมาณโดยตรงตามกฎหมายวธิ ีการงบประมาณใหม่ เชน่ เดียวกับกรุงเทพมหานครและเมืองพทั ยา ขณะที่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล (รวม 7,775 แห่ง) ขอยื่นคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายที่กรมส่งเสริม การปกครองท้องถ่ิน โดยเสนอผ่านท้องถิ่นจังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัด หรือวิธีการเดิมไปก่อน แม้เป็น ข้อยกเว้นที่สามารถดาเนินการได้ตามสภาพความเป็นจริง แต่ก็ทาให้ อปท. กลุ่มดังกล่าวเสียโอกาสในการ เรียนรู้และใช้สิทธิตามนัยกฎหมายวิธีการงบประมาณใหม่เพื่อเป็นเครื่องมือในการพัฒนาท้องถ่ินตามหลักการ กระจายอานาจการปกครอง ดังน้ัน สานักงบประมาณและหน่วยงานท่ีเก่ียวข้องควรให้ความสาคัญกับการ ส่งเสริมและสนับสนุนให้ อปท. มีความพร้อมต่อการปฏิบัติตามกฎหมายวิธีการงบประมาณใหม่ดังกล่าวใน ปงี บประมาณถัดไปตามเปา้ หมายของสานักงบประมาณ 12.7 ข้อเสนอแนะการพัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปเี พ่ือสนับสนุน อปท. ท่ีสอดคล้องตามนัย พรบ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 การกระจายอานาจการปกครอง และ ลักษณะของการดาเนินงานตามภารกิจของ อปท. ควรพัฒนารูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่าย ประจาปีเพื่อสนับสนุน อปท. ในฐานะหน่วยรับงบประมาณตาม พรบ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 โดยให้ สอดคล้องตามนัยบทบัญญัติมาตรา 29 ที่กาหนดให้ อปท. ย่ืนคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อ รมว. กระทรวงมหาดไทยเพ่อื เสนอตอ่ ผู้อานวยการสานกั งบประมาณ ทัง้ น้ี ตามหลกั เกณฑ์ วิธกี าร และระยะเวลา ท่ีผู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนด ซ่ึงหลักเกณฑ์ดังกล่าวต้องสอดคล้องตามการกระจายอานาจ (Decentralization) ให้แก่ อปท. วิธีการควรให้มีความง่าย (simplicity) ต่อการใช้งานของบุคลากรท้องถิ่น และสามารถเป็นเคร่ืองมือกาหนดทิศทางการใช้ทรัพยากรของ อปท. อย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และเกิด ประสิทธิผล 12.8 ข้อเสนอแนะเก่ียวกบั การนาผลการศกึ ษาไปประยกุ ต์ใชใ้ นการพัฒนารปู แบบและวิธกี าร ขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปเี พื่อสนับสนนุ อปท. มีดังน้ี 12.8.1 สานักงบประมาณและหน่วยงานที่เก่ียวข้องควรร่วมกันกาหนดเป้าหมาย แผนการ ดาเนินงาน วิธีการดาเนินงาน ผลสัมฤทธิ์และตัวช้ีวัด ผู้รับผิดชอบ ฯลฯ เกี่ยวกับการเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. สาหรับการดาเนินการเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. เพื่อดาเนินงานด้านการงบประมาณให้สอดคล้อง ตามนัยของ พรบ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และนาไปแผนดังกล่าวไปดาเนินการอย่างบูรณาการร่วมกัน อย่างจริงจัง เพื่อให้บรรลุผลเป้าหมายและเกิดผลสัมฤทธ์ิภายในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เพื่อให้ อปท. ท้ังหมดทั่วประเทศมีความพร้อมและมีความสามารถในการดาเนินงานด้านงบประมาณในฐานะหน่วยรับ งบประมาณตามนัยกฎหมายวธิ กี ารงบประมาณดังกลา่ วได้อย่างมปี ระสิทธภิ าพและเกดิ ประสิทธิผล โดยเฉพาะ ในการขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 ซ่ึงเป็นเป้าหมายที่สานัก งบประมาณกาหนดไว้ (สานักงบประมาณ, 2562, น. 10) ทงั้ น้ี การดาเนินการดังกล่าวข้างต้น ควรต้ังอยู่บนพื้นฐานของความเข้าใจในลักษณะทั่วไป ของ อปท. (the nature of organization) ที่เป็นหน่วยงานของรัฐซึ่งจัดระเบียบการบริหารราชการตาม หลักการกระจายอานาจการปกครองภายใต้บทบัญญัติของกฎหมายและบริบทท่ีเกี่ยวข้อง รวมทั้งมีลักษณะที่ แตกต่างจากส่วนราชการหรือหน่วยงานของรัฐประเภทอื่น ๆ เช่น ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถ่ิน เป็นนักการเมืองท้องถ่ินท่ีมาจากการเลือกต้ังและมีวาระของการทางานตามที่กฎหมายกาหนด รวมท้ังในการ เลอื กต้ังท้องถนิ่ รอบใหม่ อาจมีการเปล่ยี นแปลงผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชกิ สภาท้องถิ่นได้ เปน็ ต้น ดังนั้น การ เตรียมความพร้อมให้แก่บุคลากรของ อปท. ประเภทดังกล่าว จึงมีความจาเป็น ควรมีวิธีการที่หลากหลาย ไม่ สานกั งบประมาณของรัฐสภา ใชส้ าหรับประกอบการประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เทา่ นนั้ หนา้ 50

วเิ คราะห์งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 : องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ควรเป็นการดาเนินการเพียงครั้งเดียวในระยะเปลี่ยนผ่านปัจจุบัน หากแต่ควรมีการดาเนินการอย่างต่อเนื่อง ตามรอบระยะเวลาท่ีเหมาะสมตามลักษณะเฉพาะของ อปท. ดังกล่าว กล่าวคือ มีการเตรียมความพร้อม ดงั กลา่ วเปน็ สว่ นหน่งึ ของหลกั สตู รการปฐมนเิ ทศหรือหลกั สูตรพฒั นาผ้บู รหิ ารทอ้ งถ่นิ และสมาชกิ สภาท้องถ่ิน 12.8.2 สานักงบประมาณและหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องควรกาหนดให้มีผู้ประสานงานหลัก (focal point) ซึ่งอาจเป็นหน่วยงานหรือกลุ่มบุคคล เพื่อเป็นเจ้าภาพในการดาเนินการเตรียมความพร้อมให้แก่ อปท. และการให้บริการคาปรึกษาและความช่วยเหลือแก่ อปท. หรือเป็นพี่เล้ียงแบบให้บริการจุดเดียวเบ็ดเสร็จ (one-stop service) ท้ังด้านการจัดทางบประมาณ กฎหมายวิธีการงบประมาณ และเทคโนโลยีสารสนเทศ เพ่ือการจัดทาคาของบประมาณ หรือเร่ืองอ่ืน ๆ ที่เก่ียวข้อง โดยมีช่องทางที่หลากหลาย เช่น ทางออนไลน์ ทางการใช้สื่อสังคม เป็นต้น เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผล รวมท้ังสามารถรองรับการเข้าใจบริการ ของ อปท. จากทวั่ ประเทศซ่งึ มีจานวน 7,852 แหง่ (กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถ่นิ , 30 เมษายน 2562) 12.8.3 สานักงบประมาณควรมีการพัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อการจัดทางบประมาณของ อปท. (ระบบ อปท. : BB LAO) ซึ่งใช้ในการจัดทางบประมาณของ อปท. ในปัจจุบัน โดยกรอบแนวคิดของการ พัฒนาควรต้ังอยู่บนพ้ืนฐานของความเข้าใจในลักษณะทั่วไปของ อปท. ซ่ึงมีความเหมือนและความแตกต่าง จากส่วนราชการ และควรนาประสบการณ์จากการจัดทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ท่ีผ่านมาควบคู่ไปกับการรับฟังข้อมูลย้อนกลับ (feedback) จากบุคลากรของ อปท. ในฐานะผู้ใช้งานระบบ เช่น ปัญหา ความต้องการ ข้อเสนอแนะ เป็นต้น เพ่ือนามาวิเคราะห์และใช้ประโยชน์สาหรับการพัฒนาระบบ จากมุมมองของผู้ใช้งานระบบและทาให้ระบบงานมีความเป็นมิตรกับผู้ใชง้ าน (user friendly) หรอื สามารถใช้ งานได้ง่ายและสะดวกเพิ่มขึน้ ทั้งนี้ ระบบสารสนเทศดงั กล่าวมคี วามจาเป็นและสาคัญอย่างย่ิงเน่ืองจาก อปท. มีจานวนมากและตั้งอยู่กระจายทั่วประเทศ รวมท้ังบุคลากรของ อปท. มีระดับความรู้ ทักษะ และ ประสบการณ์ทางเทคนิคด้านการงบประมาณที่แตกต่างกัน จึงทาให้ อปท. มีช่องว่าง (gap) กับสานัก งบประมาณ ดังนั้น การดาเนินการผา่ นระบบสารสนเทศจึงตอบสนองกบั ขอ้ จากัดและชว่ ยลดระยะหา่ งหรอื ปิด ช่องวา่ งกลา่ วได้ นอกจากนี้ ระบบสารสนเทศดังกล่าวข้างต้น ควรมีการบูรณาการและเชื่อมโยงกับระบบ สารสนเทศท่ีเก่ียวข้อง เช่น ระบบบัญชีคอมพิวเตอร์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (e-LAAS)14 ซึ่งอยู่ในความ ดูแลรับผิดชอบของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน ระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ใหม่ (New GFMIS Thai)15 ซึ่งอยู่ในความดูแลรับผิดชอบของกรมบัญชีกลาง ระบบติดตามและประเมินผลแห่งชาติ (Electronic Monitoring and Evaluation System of National Strategy and Country Reform: eMENSCR) ซ่ึงอยู่ในความดูแลรับผิดชอบของสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นต้น เพื่อ ลดภาระของ อปท. และสานักงบประมาณ ในลักษณะของการทางานด้านข้อมูลท่ีซ้าซ้อนและสนับสนุนให้เกิด การบรู ณาการเพื่อใหห้ นว่ ยงานท่ีเกี่ยวขอ้ งสามารถเข้าถึงฐานข้อมลู และใชป้ ระโยชน์ร่วมกันได้ 14 เป็นโปรแกรมสาหรับการปฏิบัติงานด้านการคลังของ อปท. และ อปท. ต้องปฏิบัตงิ านการรับ-จ่าย ที่เกิดขนึ้ จริงประจาวัน เพื่อแสดงสถานะการเงนิ ทแี่ ท้จรงิ ของ อปท. 15 คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2562 อนุมัติตามข้อเสนอกระทรวงการคลังให้ การพัฒนาการ เชื่อมโยงขอ้ มูลระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอเิ ล็กทรอนิกส์ใหม่ (New GFMIS Thai) กบั ระบบบัญชีคอมพิวเตอร์ ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ (e-LAAS) สานกั งบประมาณของรัฐสภา ใชส้ าหรบั ประกอบการประชมุ คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามัญฯ เทา่ นน้ั หนา้ 51

วิเคราะห์งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 : องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น 12.8.4 คณะกรรมการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรพิจารณาการกาหนด หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ของปีงบประมาณซ่ึงเป็นอานาจหน้าท่ีตามความในมาตรา 12 (11) และมาตรา 29 แห่ง พรบ.กาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ให้สอดคล้องกับการจัดทางบประมาณตามปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปี เน่ืองจากการขอ ต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปได้เปล่ียนแปลงไปเดิม เป็นการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีโดยตรง ดังนั้น เพื่อให้สานักงบประมาณใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าว สาหรับพิจารณาคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีของ อปท. และจัดสรรงบประมาณในลักษณะเงิน อดุ หนนุ ให้สอดคล้องตามเปา้ หมายและหลกั เกณฑ์อย่างมีประสทิ ธผิ ล 12.9 ข้อเสนอแนะทางเลือกของรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุน อปท. ที่สอดคล้องตามนัยพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 การกระจายอานาจการปกครองและ ลักษณะของการดาเนินงานตามภารกจิ ของ อปท. 12.9.1 สานักงบประมาณและหน่วยงานท่ีเกี่ยวข้องควรพัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้ง งบประมาณ รายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน อปท. ในลักษณ ะของเงินอุดหนุน โดยแนวคิดใน การออกแบบ (design concept) ควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเข้าใจในลักษณะทั่วไปของ อปท. ซึ่งเป็น หน่วยงานของรัฐท่ีมีความแตกต่างจากหน่วยงานของรัฐประเภทส่วนราชการ กล่าวคือ มีการจัดระเบียบการ บริหารราชการตามหลักการกระจายอานาจการปกครอง (decentralization) เพ่ือให้เกิดการจัดการปกครอง ตนเอง (self-government) ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและ กฎหมายท่ีเก่ียวข้อง รวมทั้งบริบททางภูมิสังคมท่ีมีความแตกต่างหลากหลายตามท้องถ่ินต่าง ๆ ดังนั้น รูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน อปท. ควรออกแบบเป็นเครื่องมือในการ กาหนดทิศทางการใช้ทรัพยากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ (อปท.) ไดอ้ ย่างมีประสิทธภิ าพ คมุ้ ค่าและเกิด ประสิทธิผล ตลอดจนสนับสนุนให้เกิดการดาเนินงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานภาครัฐ ภายในพื้นที่ (government integration) เพื่อนาไปสู่การพัฒนาให้เกิดการปฏิบัติงานท่ีเป็นเลิศ (smart operations) กล่าวคือ มี การปฏิบัติงานในลักษณะท่ีเกิดผล มากขึ้น (do more) ดีขึ้น (do better) และมีการใช้งบประมาณและทรัพยากร เทา่ เดมิ (do with the same amount of taxes) สาหรับการจัดทาและนาส่งผลสัมฤทธ์ใิ ห้แก่ประชาชนตามสภาพภูมิ สังคมท่ีมีความแตกตา่ งและหลากหลายในแต่ละทอ้ งถิ่น เนื่องจาก อปท. ส่วนใหญ่เป็นเทศบาลตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล16 ซ่ึงมีขนาดเล็ก ตามพ้ืนท่ีที่รับผิดชอบ มีผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถ่ินมาจากการเลือกต้ังของประชาชนและดารงตาแหน่ง ตามวาระที่แน่นอน มีจานวนบุคลากรและรายได้ที่จากัด แต่ต้องรับผิดชอบตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีตาม กฎหมายท่ีรอบด้านฯลฯ ทาให้การสั่งสมความรู้ ทักษะ และประสบการณ์ของบุคลากรในเชิงเทคนิคที่จากัด และขาดความเช่ียวชาญและการสั่งสมองค์ความรู้ที่ต่อเนื่องเหมือนส่วนราชการทั้งส่วนกลางและภูมิภาคซึ่ง บริหารราชการตามหลักการรวมอานาจการปกครอง (centralization) และหลักการแบ่งอานาจการปกครอง (deconcentration) ดังน้ัน รปู แบบและวธิ ีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน อปท. จึงควร มีความแตกต่างจากหน่วยรับงบประมาณท่ีเป็นส่วนราชการส่วนกลางและภูมิภาค และควรเป็นรูปแบบและ 16 ณ วันท่ี 14 มิถุนายน 2562 มีจานวนเทศบาลตาบล และองค์การบริหารส่วนตาบลมีจานวน 2,233 และ 5,332 แห่ง ตามลาดับ รวมเปน็ จานวน 7,565 แห่ง หรือคดิ เป็นร้อยละ 96.34 ของ อปท. ทั้งหมด (7,852 แห่ง) สานกั งบประมาณของรัฐสภา ใชส้ าหรับประกอบการประชุมคณะกรรมาธกิ ารวิสามัญฯ เท่าน้ัน หน้า 52

วเิ คราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 : องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น วิธีการที่ง่าย (simplicity) ต่อการใช้งานของบุคลากรท้องถิ่น โดยมีกรอบ หลักเกณฑ์ วิธีการ ขั้นตอน แบบฟอรม์ ฯลฯ เท่าทจี่ าเป็น ยืดหยุน่ มีนอ้ ยและไมซ่ ับซ้อน ท้ังน้ี การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. สอดคล้องตามหลักการจาแนก ประเภทรายจ่ายท่ีมีวัตถุประสงค์เพ่ือให้ความช่วยเหลือหรือสนับสนุนการดาเนินงานของ อปท. ซงึ่ เป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่ใช่ส่วนราชการ และมีลักษณะการดาเนินภารกิจและอานาจหนา้ ท่ีของท้องถิ่นตามกฎหมายกาหนด โดยเฉพาะการ จัดทาบริการสาธารณะท้องถ่ินให้แก่ประชาชนท่ีหลากหลายด้าน ให้เกิดผลสัมฤทธิ์อย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และ ประสิทธิผล ควบคู่ไปกับความสามารถตอบสนองตามสภาพปัญหาและความต้องการที่แตกต่างและหลากหลายตามภูมิ สังคมได้ ภายใต้ความจากัดของทรัพยากรของท้องถ่ิน ดังนั้น รูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีของ อปท. ควรได้รับการพัฒนาให้เป็นเครอื่ งมือในการกาหนดทิศทางการใช้ทรัพยากรของ อปท. อย่างมีประสิทธิ คุ้มค่า เกิด ประสิทธิผล และยั่งยืน ได้แก่ การพัฒนาให้เงินอุดหนุนท่ัวไปให้เป็นเครื่องมือท่ีสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการ กระจายความเสมอภาคทางการคลังระหว่างท้องถิ่น การพัฒนาให้มีเงินอุดหนุนที่ อปท. ร่วมสมทบให้เป็นเคร่ืองมือที่ สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการจูงใจเพ่ือให้ อปท. เพิ่มปริมาณการผลิตบริการสาธารณะท้องถ่ินที่จาเป็นหรือรักษา ระดับคุณภาพของบริการสาธารณะท้องถิ่นให้ได้มาตรฐานขั้นต่าท่ีกาหนดไว้ การพัฒนาเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้เป็น เคร่ืองมือที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ในการแก้ปัญหาผลล้นออกภายนอก (spillover effects) ของการผลิตบริการ สาธารณะท้องถิ่น เป็นต้น ท้ังน้ี การดาเนินการพัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีในลักษณะ ของเงินอดุ หนนุ จากรฐั บาลให้แก่ อปท. ดังกลา่ วเป็นส่วนหนง่ึ ของการปฏิรปู การคลังและงบประมาณทอ้ งถน่ิ ท่ีมคี วามท้า ทาย และหากดาเนนิ การสาเรจ็ ย่อมจะเกดิ ประโยชนส์ ูงสุดต่อการสร้างความยั่งยนื ทางการคลังและงบประมาณท้องถ่นิ 12.9.3 สานักงบประมาณ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควร พัฒนารูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุน อปท.ที่ส่งเสริมให้เกิดการจัดทา งบประมาณแบบมีส่วนร่วม (participatory budgeting) ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอานาจการปกครอง และลักษณะของการดาเนินงานตามภารกิจ อปท. โดยในการจัดเตรียมงบประมาณซึ่งเป็นข้ันตอนแรกของ กระบวนการงบประมาณ (budget process) ควรเพ่ิมเติมข้ันตอนของปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพื่อ เปิดให้ อปท. ซ่ึงเป็นหน่วยงบประมาณในมิติพ้ืนท่ีจัดทาหรือทบทวนแผนพัฒนาท้องถิ่นและคาขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายประจาปีโดยให้สมัชชาพลเมือง องค์กรชุมชน และภาคประชาสังคมในพ้ืนท่ีเข้ามามีส่วน รว่ มในการพิจารณาตัดสินใจเพ่ือตอบสนองปัญหา ความต้องการ และประโยชน์ของประชาชนในพ้ืนที่ (local interest) ที่มีความแตกต่างและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิผลและย่ังยืน ซ่ึงสอดคล้องตาม หลักการกระจายอานาจการปกครองและลักษณะของการดาเนนิ งานตามภารกจิ ของ อปท. การพัฒนารูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน อปท. ดังกล่าว ข้างต้นมีลักษณะของการจัดเตรียมงบประมาณจากล่างข้ึนบน (bottom-up budget preparation) ซ่ึงเป็นการ จัดทางบประมาณที่เริ่มต้นจากประชาชนในพ้ืนท่ีท้องถิ่น โดยมีกรอบหรือแนวทางการดาเนินการที่ยืดหยุ่นและ เสนอขึ้นไปเป็นลาดับข้ันตามข้ันตอนของกฎหมาย ข้อดี คือ สามารถตอบสนองปัญหาและความต้องการของ ประชาชนในพ้ืนท่ีท้องถิ่นได้ดี รวมทั้งสร้างความผูกพัน (engagement) และความรู้สึกเป็นเจ้าของ (sense of belongingness) ต่อแผนพัฒนาและงบประมาณของท้องถ่ิน ซึ่งเป็นปัจจัยที่สาคัญต่อการสร้างความย่ังยืนของการ พัฒนาท้องถ่ิน อย่างไรก็ดีก็มีข้อจากัด คือ คาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีดังกล่าวจะมีความหลากหลายสูง และอาจไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ นโยบายรฐั บาล หรอื เป้าหมายระดับสูง สานักงบประมาณของรัฐสภา ใชส้ าหรบั ประกอบการประชุมคณะกรรมาธกิ ารวิสามญั ฯ เทา่ นัน้ หน้า 53

วเิ คราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 : องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ภาคผนวก สานกั งบประมาณของรัฐสภา ใชส้ าหรับประกอบการประชมุ คณะกรรมาธิการวสิ ามัญฯ เท่านนั้ หนา้ 54