Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones

Memorias Foro Académico

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Luis Guillermo Agudelo Gerente RAP Eje Cafetero Las Regiones Administrativas y de Planificación tienen por objeto el desarrollo económico y social del territorio y, para ello, de acuerdo con el artículo 306 de la Constitución, las podrán conformar dos o más departamentos. Sin embargo, hubo necesidad de esperar 24 años para que se pudiera constituir la primera RAP en Colombia, con su personería jurídica y autonomía y patrimonio propio, debido a las constantes trabas para poder tener una claridad jurídica sobre la descentralización y el funcionamiento de la administración pública. Es evidente, que a pesar de que el artículo primero de la Carta dice que Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, lo cierto es que este mandamiento no se cumple, porque lo que sufrimos es una recentralización del poder, al cual no tienen fácil acceso la mayoría de los gobernantes locales. Lo que ha ocurrido en Colombia, luego de la entrada en vigencia la Constitución de 1991, es una entrega permanente de responsabilidades del gobierno nacional a los entes territoria- les, basándose en una política de descentralización, que no ha estado acompañada de los recursos técnicos y económicos necesarios, para que tanto municipios y departamentos puedan cumplir con suficiencia los encargos, debiendo estos echar mano de sus exiguos presupuestos para ejecutar las órdenes impuestas, afectando inversiones básicas para el bienestar social. Se ha sostenido que una forma de enfrentar el centralismo, es darle vía libre a la regionali- zación. Pero debimos esperar 28 años para que Colombia pudiera tener una ley de regiones, que infortunadamente presenta serios vacíos en su conceptualización y en su alcance, que no se lograron subsanar con el decreto reglamentario 900 de 2020, que contribuye, por el contrario, a la confusión. A esto se agrega que las órdenes de carácter legal que se emitieron en la Ley 1962 de 2019, no se cumplen. Por ejemplo, el parágrafo 4 del artículo 10 de dicha Ley, le ordena al Gobier- no Nacional, para que por medio del Departamento Nacional de Planeación, con la partici- pación de los departamentos, se conforme una misión de descentralización en los seis (6) meses siguientes a la aprobación de la ley. Y no hay poder humano que haga que esto se cumpla. Los términos se vencieron hace un año y medio. Esta Misión es muy importante porque tendría en un plazo de 18 meses la obligación de presentar al Congreso de la República iniciativas constitucionales y legislativas para orde- nar y definir la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, entre ellas las Regiones, de acuerdo con el artículo 286 de la Constitución Política. 1

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Estas actitudes francamente desafiantes del ordenamiento legal, se notan también con el incumplimiento del artículo 16 de la misma Ley de Regiones, donde se habla del desarrollo y armonización de la legislación territorial y plantea que el Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno nacional, en un plazo máximo de 12 meses a partir de la promulga- ción de ley 1962 de 2019, expedirá un código de régimen departamental y un código de régi- men municipal que integre y armonice la legislación vigente sobre la materia. Algo que no ha ocurrido. Colombia hoy tiene aprobadas siete RAP. Este es un paso fundamental para potenciar la regionalización, a través de la cual, según dice la Ley, el Estado Colombiano debe desarrollar sus funciones para planificar, organizar y ejecutar sus actividades en el proceso de construc- ción colectiva del país, promoviendo la igualdad y el cierre de brechas entre los territorios. Nuestras expectativas están basadas en que se pase de las buenas intenciones legales a la concreción práctica de una descentralización que sirva para el desarrollo económico y social de los territorios, y que podamos andar, ahora sí, hacia la autonomía, que nos permita ejer- cer el derecho de administrar los recursos y las rentas con libertad e independencia. Este Foro sobre el Futuro de las Regiones, con un excepcional panel de expertos, nos ayuda- rá a las RAP a visualizar el camino que debemos seguir, para que estos esfuerzos por lograr la autonomía territorial no se sigan demorando o no se pierdan en medio de la maraña insti- tucional de un centralismo asfixiante o de la falta de recursos para poder operar. 2

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones INTRODUCCIÓN AL FORO Humberto Tobón Subgerente de Planeación Regional RAP Eje Cafetero Este tema de las regiones es de palpitante actualidad. En los últimos meses la gente ha recor- dado que la Constitución de Colombia promueve la regionalización, al determinar que no son únicamente los departamentos y municipios los ú nicos territorios aceptados en la división política y administrativa, sino que ensancha el espectro hacia las regiones. Pero la regionalización del país ha tenido que enfrentar todo tipo de obstáculos, porque existe un temor absoluto de las fuerzas centralistas, de darles vía libre a los mandatos consti- tucionales relacionados con la autonomía territorial, al esgrimir argumentos peregrinos como que se fragmentará la unidad nacional y se incentivará la creación de Estados indepen- dientes. La realidad es que el temor sobre la autonomía se funda en el hecho de que los territorios tendrían control de sus finanzas y podría ocurrir, como debe ser, que la fórmula de reparto no sea que cuatro de cada cinco pesos de los tributos recaudados en los departamentos y municipios vaya con destino para la nación, sino que la mayoría de ellos se queden en el nivel regional. Además, en algunos departamentos se ha abierto un interesante debate sobre las Regiones Entidades Territoriales – RET, que son una escala superior a las Regiones Administrativas y de Planificación. Ambas formas de organización están señaladas en los artículos 306 y 307 de la Constitución Política. Los aspectos centrales del debate tienen que ver con los efectos que tendrán las RET sobre el ordenamiento y estructura social, administrativa y geopolítica, tal como las conocemos. Las confusiones surgen porque hay quienes han anunciado, de manera equivoca, el fin de los departamentos y la entronización de un gobierno regional con Gobernador y Asamblea propios. Esto no está previsto. Las RAP y las RET, de acuerdo con la ley, se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la descentralización y la autonomía territorial, con el fin de fortalecer el desarrollo nacional, teniendo como marcos las relaciones geográficas, económicas, culturales y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, así como identidades culturales, equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y relaciones entre las formas de vida rural y urbana. Bienvenidos a este Foro sobre El Futuro de las Regiones. 3

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones LOS DESAFÍOS DE LAS REGIONES PARA UNA PAZ TERRITORIAL Vanessa Suelt Cock La regionalización no es un tema nuevo, Orlanfo Fals Borda, nos dice que Colombia es un país de regiones, es un tema que se discutió a principios del siglo XX y que tuvo debate en un movimiento de descentralización en los años 80, recogiéndose el impulso de esa descen- tralización en la Constitución de 1991, la cual propone un diseño territorial y ha tenido unos desarrollos legales, pero no ha tenido los desarrollos conceptuales y las suficientes herra- mientas jurídicas como lo esperábamos desde las promesas de esa Constitución. Pero también las regiones son importantes para la paz territorial, porque es a través de las regiones que se puede lograr una planeación ampliada, el desarrollo social y económico, ya que es allí, donde se pueden concebir herramientas de reparación, de restitución y no repe- tición, entendiendo la reconfiguración territorial que tuvo lugar a partir del conflicto armado en Colombia. Es decir, son unas herramientas muy importantes en los diseños territoriales para lograr apuestas de desarrollo integral, pero también apuestas de paz, porque no puede haber una paz si no hay un mejoramiento de la vida de los habitantes en los territorios. Hoy me propongo establecer eso, el vínculo de lo que es ese diseño territorial y su importan- cia como herramienta de paz regional, hablar de las oportunidades que eso genera y concluir con qué podemos hacer, porque hay unos desarrollos legales que ya se realizaron, desafortunadamente no son las herramientas idóneas para materializar las regiones como un diseño territorial, pero podemos hacer algo con lo que existe. Lo primero es señalarles que el mundo se encuentra en un estado de cambio del paradigma de lo que fue un estado unitario de características nacionales hacia los estados compuestos. Esto lo señala un autor, que se llama Daniel Elazar en los años 90, de hecho Elazar fue investigador de la Universidad de Chicago y se doctoró pensando en los modelos federales y soñaba con un modelo federal tanto para Palestina como para Israel. Él señalaba, después del estudio de todos los países occidentales, que nos encontramos en un cambio de paradigma. Extractos de su conferencia Currículo: Doctora en Derecho Público de la Universidad de Salamanca, abogada y especialistas en Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Javeriana, profesora asociada de Derecho Constitucional de la línea de profundización de Derecho y Género, así como de Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario, en donde también integra el grupo de investigación de Derecho Público. Investigadora Sénior de Min-ciencias, con instancias doctorales y posdoctora- les en varias universidades de Estados Unidos, además ha participado como profesora en el doctorado de Derecho y Ciencias Sociales en las universidades Javeriana y del Rosario. Sus líneas de investigación son: la Organización del Estado, el Federalismo, el Territorio, la Justicia Transicional, Mujer Rural y Género. 4

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones ¿Ese cambio de paradigma que significa? Que ya las estructuras compuestas responden mejor a las necesidades de los habitantes de los territorios, que las estructuras unitarias, las cuales toman decisiones del nivel nacional alejadas de las necesidades territoriales. Estos modelos compuestos, entre los cuales está el Federalismos y el Regionalismo, son modelos que se adaptan mejor a la diversidad y a la complejidad del mundo contemporáneo, recono- ciendo la diversidad y la interseccionalidad de las realidades territoriales. Vemos entonces que Colombia, por ejemplo, nunca ha sido un Estado Unitario, usualmente un Estado Unitario Tradicional tiene un solo centro que impulsa la vida política y urbana, lo que es sumamente importante en la vida política de un país. En Colombia, tenemos cinco ciudades importantes en diferentes zonas del territorio y esas cinco ciudades impulsan desa- rrollos muy diversos respondiendo a idiosincrasias culturales, políticas pero también histó- ricas diversas, entonces no podemos hablar que hay una sola forma de ser en el Estado desde los territorios, sino que hay diversas formas y eso se materializa en esos impulsos urbanos de diferentes ciudades. Esos Estados Compuestos van a permitir que los ciudadanos se sientan más cercanos a quie- nes puedan resolver sus problemas más inmediatos, pero a la vez van a permitir que esos habitantes puedan estar más interconectados e intercomunicados con los escenarios globa- les, que son interdependientes económicamente. Una región de un país puede hacer tran- sacciones comerciales con otra para llevar desarrollo económico, industrial, modernización de la agricultura, entre otros, o también para mejorar las infraestructuras existentes que permitan la intercomunicación entre los municipios y los departamentos que componen una región. ¿Por qué pensar en las regiones? ¿Por qué se pensó en ello a principios del siglo XX? ¿Por qué se continuó pensando en los años 60? ¿Por qué se continúa pensando en reforma de la Constitución de 1991? Porque necesitamos distribuir el poder económico y político en todo un contexto territorial ampliado, como es el colombiano, ya que es necesario que se participe de manera distinta en los ingresos y en la riqueza nacional, dependiendo también de la contribución que hacen las regiones y, a la vez, contribuir a un fondo regional para aquellos territorios que no tienen los suficientes recursos para atender las necesidades e infraestruc- turas que requieren sus realidades. Necesitamos entonces, que haya un reparto económico y político distinto, donde las decisio- nes de las regiones sean importantes a nivel nacional, para que transiten y allí sean decididas finalmente, pero con el impulso regional. Otra de las razones es, para que exista mayor maniobra para resolver los problemas y defender los interés del desarrollo local, ya que en todo el país no son iguales, hay unas economías diferentes, oportunidades productivas que así lo son, unos desarrollos endógenos y exógenos que también varían dependiendo del tipo del territorio, ecosistema, departamentos que se unen, defensas al medio ambiente, energías sostenibles, diversidad cultural, etc. 5 1

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones En una transición para la paz, como es nuestro caso, deben ser revisados todos los aspectos del Estado, particularmente el titulo 11 de la organización territorial, para ver si esas formas de organización del Estado están funcionando adecuadamente y en concordancia con nece- sidades que tenemos en este momento, momento además coyuntural. ¿Qué permite un modelo regional? En el modelo regional conviven elementos del estado Federal y Unitario, existe en las regiones autonomía política, quiere decir potestad legislati- va exclusiva con autonomía administrativa, que es la que actualmente tenemos, es decir, lo que nosotros hacemos es aplicar la Ley dentro de los contextos territoriales o las jurisdiccio- nes regionales, pero también departamentales y locales. Las estructuras administrativas van a responder a ese modelo regional, y eso no es homogé- neo puede ser variado. ¿Qué quiere decir eso? Que si una región necesita, por ejemplo, una Secretaría del Medio Ambiente, una Secretaría de Gobierno, Educación o Rural para su impulso fundamental, porque tiene gran parte de su población en el territorio rural, pues ello debe establecerse en su estructura administrativa para que responda a esas necesida- des, no a una estructura vacía que responde a unos planes que se exigen en una normativa nacional, que es lo que actualmente pasa. Hay muchos municipios en Colombia que solo cuentan con un secretario de Gobierno, Hacienda y Planeación para responder a todas las demandas que le exige la normativa esta- tal, por ejemplo, de planes y de acciones concretas, entonces esas estructuras administrati- vas van a responder a las diferentes necesidades regionales y urbanas de las diferentes regiones que conforman el país. De hecho, es una de las razones por las cuales se impulsa un modelo regional, para que no haya unas distancias muy grandes entre las diferentes regio- nes, es decir, regiones en las cuales todos los servicios básicos están cubiertos y en otras en que no existe ni siquiera acueducto para generar agua potable, niños que no pueden tener una nutrición adecuada, esos desbalances o asimetrías en un Estado no son recomendables, generan problemas de gobernabilidad, pero, además, atentan constantemente contra los derechos fundamentales de las personas que viven en esos territorios. Otra de las cosas, es qué esas planeaciones ampliadas en las regiones nos permiten abordar temas grandes cómo, por ejemplo, infraestructuras de intercomunicación, porque no pode- mos estar haciendo convenios internacionales con potencias en la economía, cuando noso- tros no tenemos las veredas intercomunicadas con las cabeceras municipales, no tenemos las cabeceras municipales comunicadas lo suficiente con las ciudades principales del país y si eso no está intercomunicado, pues mucho menos podemos comunicarnos con otras ciudades en el mundo en este contexto global y contemporáneo. En este momento los que han estudiado las regiones señalan que, ya no existe una diferen- cia tan importante entre el Estado Federal y Regional, todos son procesos de descentraliza- ción, unos tienen una asiento más político, potestad legislativa y otros un asiento más legis- lativo. En un contexto como el colombiano, muy posiblemente no podamos tener unas regiones donde todas tengan potestad legislativa y con los suficientes ingresos para atender 6

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones sus necesidades, sino probablemente, tenemos unas regiones que van a depender de recur- sos nacionales o que tendrán que hacer transacciones económicas para poder contar con recursos en el abordaje de las necesidades de sus regiones, lo que implica que nosotros podemos tener un Modelo Regional, es decir, diferentes modelos de autonomía: unas de características administrativas y otras más políticas de segundo grado, porque recordemos que la política de primer grado es potestad legislativa, lo que requiere un periodo de madu- ración en relación al proceso en que nos encontramos. Un Modelo Regional, tiene la oportunidad también de generar mucha intercomunicación en la toma de decisiones a niveles, lo que permite tener mesas de concertación y a la vez, que si hay una crisis social y/o económica se puede generar un diálogo para tomar medidas urgen- tes y necesarias. También podemos pensar que si necesitamos infraestructura, que conecte a lo local, lo seccional, lo nacional y por supuesto con el mundo global para el acceso a la tierra, se puedan promover desarrollos endógenos que no necesariamente son todos agroindustria- les, también hay desarrollos desde los campesinos, desde el cooperativismo y la asociativi- dad. ¿Dónde está nuestro modelo?, está en el artículo 306 y 307 de la Constitución, en la LOOT que es la Ley pos-constitucional que iba desarrollar ese Modelo Regional, en el que iba a convivir la autonomía de las entidades territoriales con el principio de unidad de un Estado Unitario, en el cual debían armonizarse y concertar, pero las decisiones mayoritariamente de la Corte Constitucional hasta el año 2000 y luego en el año 2018, hacen privilegiar el principio de unidad sobre el principio de autonomía. El estado nacional lo componen los territorios, entonces es un poco contradictorio que prime un estado unitario, que en el ima- ginario es una estructura nacional y orgánica que no tiene territorio. La Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial no desarrolló como debía las directrices esta- blecidas en la Constitución en relación al Modelo Regional y tampoco lo hizo la 1962, pero nos permiten un tipo de regiones como las que se vienen constituyendo desde el año 2015 a la fecha, y las qué están por constituirse: el Agua en la Montaña y la Sub-colombiana, en las cuales podamos desarrollar una experiencia de región, desde el punto de vista adminis- trativo. Lo que tenemos qué pensar y la apuesta política importante de cara a las nuevas elecciones presidenciales, es reforzar el diseño territorial concretamente de la región, visto esto como una oportunidad para la paz que nos permita tener medidas que no solamente atiendan a las víctimas en términos económicos, sino que también mejoren su calidad de vida en el territo- rio, estamos hablando de educación, proyectos productivos, accesos a servicios e infraes- tructura. Debemos comprender que estamos en un proceso que ha estado estancado en los últimos 28 años. 7

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Existe un movimiento hacia la regionalización que reconoce esa diversidad, de desarrollo endógeno, que necesita estructuras administrativas distintas y con autonomía diferentes para que se tomen decisiones entre el centro y la periferia, y no en las que se privilegien las decisiones del centro sin que exista la posibilidad de consenso y diálogo con las entidades territoriales. Debemos entender que el conflicto condujo a una reconfiguración territorial, qué existe una disputa de la tierra entre los grupos armados lo que nos debe llevar a una reflexión desde las regiones, por supuesto, también desde la localidad y los departamentos para observar mejor las oportunidades de la regionalización. Además, se debe pensar en todo lo que integra una región, es decir el suelo y el subsuelo, una visión multidimensional que implica entender lo jurídico, lo político, lo social, lo afectivo, lo ambiental, lo económico y por supuesto, la histo- ricidad y el proceso colombiano. Las RAPs en Colombia son entidades meramente administrativas, que no tienen autorida- des regionales propias, no hay una corporación publica, es decir no tienen jurisdicción elec- toral ya que la Ley 1962 no se los permitió, no se permite a las regiones ser entidades territo- riales con una autonomía que no haga un tránsito hacia el Estado Compuesto, sino que hablamos de unas regiones de índole administrativa que puede generar unos desarrollos, sin recursos concretos, pero pueden aplicar a recursos de regalías. Debemos modificar entonces, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial atribuyendo concretamente facultades a las regiones, estableciendo la oportunidad de que tengan juris- dicción electoral. Digamos que es necesario que tengan autonomía financiera para que puedan participar en impuestos nacionales y regular ciertas materias impositivas, contar con unos estatutos que en otros lugares se llaman estatutos de autonomía, en los cuales se regulan sus competencias principales y modos de realizar. En una estructura regional hay competencias exclusivas del territorio, en las cuales no puede haber injerencia del nivel nacional, hay exclusivas del nivel nacional, hay compartidas entre la región y la nación y hay concurrentes, es algo enormemente complejo pero lo podemos hacer, no es tan sencillo como pretender que solo tenemos una autonomía homogénea para todas las regiones con las mismas características, sino que pensemos en una autonomía dife- renciada, la cual exponga las necesidades de las regiones, los contextos y los desarrollos económicos que necesitan esos territorios para que tengan una suficiencia económica que les permita atender los retos que tienen ahora y a partir del 2022. 8

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones IMPORTANCIA DE LA REGIONALIZACIÓN VISTA DESDE EL ENFOQUE DEPARTAMENTAL Ricardo Orozco Valero Mi intervención se sustenta en la experiencia que he tenido en el trasegar público como servidor, diputado y hoy gobernador del departamento del Tolima, quiero precisar, que este departamento es el único que hoy hace parte de dos Regiones Administrativas de Planea- ción, hechos que se materializan en el año 2013 cuando fungía como diputado y logramos el ingreso del departamento a la RAP Región Central y el año anterior, es decir en el 2021, el departamento también logra el ingreso a la RAP Eje Cafetero bajo una visión integral de región. Cuál es el problema creo en Colombia, que en el país no existe una política realmente esta- blecida dentro de las propuestas que se emiten en los procesos democráticos de la nación, siempre nos hablan de la descentralización del poder central en temas de autonomía finan- ciera y administrativa, pero cuando se surten los procesos, encontramos que cada gobierno por el contrario, frente a esas propuestas terminan en un proceso de centralización de los recursos y la administración se da desde Bogotá. Un grave problema que tiene la nación, es que visionan el país desde Bogotá, como lo decía la Dra. Vanesa, el país tiene determinadas y diferentes características, y pongo un ejemplo muy claro el tema de la centralización cuando hablamos de transporte escolar nos exigen vehículos último modelo, con todos los seguros y con una capacidad de tan solo siete pasa- jeros, entonces en mi criterio, el transporte que lleva a los niños de Planada Marquetalia a Puerto Tolima jamás se va a dar, porque ningún vehículo cumple esas características ni para ningún vehículo sería rentable, es entonces, donde entramos a chocar con la centrali- zación. Pero cuando vamos a un tema más exclusivo, es decir el tema financiero, donde voy a centralizar mi intervención hoy, los departamentos somos los entes territoriales con mayor decrecimiento en las rentas, eso es absolutamente claro, mientras la nación recauda el 7% de los impuestos en Colombia, los municipios recaudan el 11% y los departamentos tan solo recaudamos el 4% de unas rentas que son decrecientes. Así mismo, cuando hablamos de la categoría de los departamentos el 89% aproximadamen- te, de los municipios en Colombia son de sexta categoría, es decir son entes territoriales que no superan los 10.000 habitantes y que sus ingresos corrientes de libre destinación están por debajo de los 15 mil salarios mensuales legales vigentes, eso que significa, que son Extractos de su conferencia Currículo: Comunicador Social y Abogado, especialista en Derecho Administrativo, diputado de la Asamblea del Tolima, Secretario del Interior de la Gobernación del Tolima, y actualmente Gobernador de ese departamento y miembro de la junta directiva de la RAP Eje Cafetero. 9

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones municipios que tan solo pueden subsistir. En ese escenario, es donde empezamos a mirar que la descentralización que nos enmarca se convierte en una centralización en el marco fiscal, igualmente, de cada 100 pesos que administra el gobierno nacional en los departa- mentos como el Tolima solo administramos 37 centavos, es decir hay una gran diferencia y si hiciéramos un comparativo, de 100 pesos que administra la nación, cuántos centavos llegan a un municipio de sexta categoría, debe ser un número bastante inferior. Ahora de cada 100 pesos que usa la nación en inversión, en el caso del departamento del Tolima tan solo le corresponden 7 centavos, esto es una comparación frente a lo que significa la centra- lización, la parte impositiva de lo que recauda Bogotá frente al recaudo que hacen los departamentos para poder suplir sus necesidades. Vamos a un ejemplo muy claro, en el departamento del Tolima en cuanto a la Red Vial Terciaria, la cual tiene una extensión de 12.000 kilómetros, de los cuales 11.000 kilómetros están en total abandono, no porque se quiera sino porque como Gobernador no se tienen las herramientas financieras para poder intervenirlas. Un departamento con 47 munici- pios, muchos de ellos en cordilleras, donde un kilómetro de placa huella puede costar entre 950 millones hasta 3.500 millones de pesos, es decir, necesitaríamos cerca de 66 años, 16 periodos de gobierno departamental promediando los 950 millones por kilómetro, que es un costo muy bajo para poder suplir las necesidades de la Red Vial Terciaria, que tiene influencia directa en términos de competitividad, seguridad y conexión. Miremos otro ejemplo y es el caso de Ibagué, reparar la malla vial de esta ciudad hoy cuesta cerca de 2 billones de pesos, con el departamento llevando el 30% de sus ingresos de inver- sión, eso significaría 16 periodos de gobernación, si la inversión la hace solo el municipio de Ibagué se nos irían cientos de años. Partiendo de este panorama, es cuando vemos que el modelo actual que tiene Colombia en el marco de centralización y sobre todo en el tema financiero y administrativo realmente se pueda dejar en manos de los entes territoriales. Yo creo que los únicos que hoy tienen esa capacidad financiera para atender sus necesidades son las ciudades capitales y los departa- mentos como Antioquia, Medellín, el Distrito Especial de Bogotá, Cundinamarca, Valle del Cauca, Cali, Barranquilla y Atlántico, que tienen unos recursos de recaudo mucho más grandes. Aquí, la nación debería hacer un ejercicio en el marco real de los presupuestos para los departamentos y entes territoriales, ya que órganos como la RAP se vuelven simplemente temas administrativos burocráticos, los cuales no tienen ninguna injerencia en el tema presupuestal, en cambio terminamos los departamentos teniendo el sosteni- miento de estas figuras con los mismos 3 pesos que tenemos nosotros o lo tienen los alcal- des, la nación no aporta, convirtiéndose en mecanismo de planeación pero sin recursos. Pongamos un nuevo ejemplo, vamos a arreglar el corredor Salento – Toche – Cajamarca, yo que le voy a pedir a la alcaldesa de Salento que me ponga 2 mil o 3 mil millones para poder recuperar esa vía, es totalmente imposible. Las vías hoy también están en el marco del desa- rrollo, cuántas veces nos han querido acabar las Corporaciones Autónomas Regionales, se ha querido muchas veces a través del Congreso limitar las acciones de estas entidades, que también están en el marco de la descentralización. 10

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Otro tema importante tiene que ver con la perfección del recaudo de los dineros públicos, yo creo que las entidades territoriales deben de manera inmediata entrar a los procesos de catastro multipropósito, y en este punto quiero hacerle un reconocimiento al Gobernador de Caldas, porque ha desarrollada este proceso de manera efectiva. Nosotros aquí en el Tolima apenas estamos empezando y en algunos municipios ni se visiona esta posibilidad de recaudo, es elemental, una finca paga un impuesto predial mínimo en un municipio como Palo Cabildo por poner un ejemplo, donde el avaluó de cada hectárea puede estar alrededor de los 10 millones de pesos y comercialmente a 200 o 300 millones de pesos, aquí también debemos optimizar en el tema del catastro multipropósito. Otro elemento fundamental para fortalecer las finanzas públicas de los departamentos y municipios es la modernización tecnológica del recaudo, los entes territoriales no cobra- mos, dejamos que se evada mucho dinero y lo mismo pasa en el gobierno nacional a través de la DIAN, son muchos los que hoy no contribuyen y no pagan los impuestos para poder sostener un país como Colombia. En ese sentido, creo que el modelo que hoy tiene Colombia en materia de centralización le hace mucho daño al país y simplemente conlleva a que el presupuesto de la nación se aplique en determinadas regiones, lo que hace que los ciudadanos no se sienten represen- tados por el estado. En el caso del departamento del Tolima, tenemos sectores donde hace más de 20 o 30 años que el Estado nacional no hace presencia, entonces cómo queremos que los ciudadanos se sientan representados por el Estado. Creo que el Estado, el Congreso de la República y los congresistas que lleguen en el próxi- mo periodo deben hacer un análisis muy grande en materia de cómo se concibe el Estado, también hay una prevención en los temas de la RAP sobre todo, donde se habla de regiona- lización y que con ello se va a perder el poder de las gobernaciones, donde quiero aclara qué no se pierde la autonomía. Algunos hablan de que los departamentos desaparecerán en los próximos diez años, tampoco van a desaparecer, en cambio lo que debemos hacer es buscar mecanismos de estados modernos, donde realmente los departamentos o las entes territoriales tengan una injerencia y sobre todo las gobernaciones, que con un ingreso del 4% del tributo nacional actualmente, puedan tener unos mayores ingresos para poder generar unos procesos de modernización en temas de redes viales secundarias, terciarias y calidad educativa. Así mismo, la modernización de la Red de Salud Pública de los departamentos, los priva- dos no pueden seguir en la parte gruesa e importante de la salud, igualmente en todo lo que tiene que ver con los Mecanismos de Participación Ciudadana; las mujeres, hay que formar también a las mujeres en el concepto de la estructura del Estado Colombiano para que se vuelvan sectores argumentativos de lo público y desde la sociedad civil. 11

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Yo creo que son muy importante estos foros para que cada uno desde su rol, la parte acadé- mica, gubernamental y sus experiencias entendamos que la centralización le hace mucho daño a Colombia, creería que esa centralización y esa aplicación del presupuesto específico en algunos sectores del país es lo que ha llevado mucho a la protesta social, porque los ciudadanos no se sienten representados por el Estado, porque el Estado no aplica el presu- puesto de una manera equitativa en todo el territorio, sin mencionar los procesos de corrupción. 12

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones EL FUTURO DE LAS RAP Eduardo Verano de la Rosa. Este foro es muy importante dada la unión de los criterios de todos lo que de una forma u otra están manejando y pendientes de los procesos de las RAP, sin duda si manejamos todo este proceso unidos seguramente lograremos unas mejores negociaciones con el gobierno central. El gobierno central evidentemente es uno solo, por lo tanto tiene toda la cuestión, toda la fuerza, la argumentación, más no la voluntad para poder llegar a un proceso impor- tante de definiciones de cómo debe ser todo este proceso de las RAP. El primer concepto es la unión, importante y necesaria de todas las RAP: RAP Caribe, RAP Central, RAP Eje Cafetero, RAP Pacífico, es indiscutiblemente que la RAP Cafetera y la Pací- fica son las que más han avanzado en los procesos de desarrollo de todo este proyecto, que busca encontrar una nueva modalidad de organización del Estado Colombiano, pasando de un Estado Centralista para llegar a un Estado Regional, un estado, que fue la conclusión a la que llegamos en la Asamblea Constituyente del año 91 era necesario, concebido este como una organización fundamentada en las regiones como base fundamental de la reorganiza- ción y descentralización. Evidentemente, lo que no queremos desde ningún punto de vista es que continúe el proceso de fortalecimiento y de recentralización que es lo que se está manejando en este momento en todo el país, esto se requiere, porque la nación como ya muchos de mis sucesores en las intervención previas lo han manifestado basados sobre la 85/15, ¡qué es mortal!, el 85% de los recursos del Estado en Colombia los maneja la nación y solo el 15% de los recursos los entes territoriales, por lo que es importante surtir todos los procesos en búsqueda de una mayor participación de los territorios en estos en el porcentaje. ¿Qué ocurrió?, la gran voluntad que teníamos nosotros para tratar de avanzar en este proce- so a través de la Constituyente, era que gradualmente se llegará al reparto de los recursos hasta un 46%, porcentaje que sería manejado por los territorios y un 54% por la nación, empezando con un 28% y aumentándolo gradualmente cada año en un 1%. Creo que en el 2007 – 2008, se revirtió esta tendencia y se quedó en 26 – 27% las transferencias que se mandan a las regiones. Extractos de su conferencia Currículo: Administrado de Empresas de la Universidad del Norte y especialista en Desarrollo Regional Urbano de la misma universidad, MBA de la Universidad de Columbia de Estados Unidos, especialista en Derecho Constitucional; Miembro de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, Ministro del Medio Ambiente y dos veces Gobernador del departamento de Atlántico. Reconocido en Colombia como impulsor de los procesos de Regionalización. 13

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones En la Constitución se avanzó en los artículos 306 y 307, el 306 crea las Regiones Adminis- trativas de Planificación, lo cual ya explicó de una manera muy exacta la Dra. Vanessa, quien me antecedió. Las RAPs, es la posibilidad de convertir a las regiones y a las administraciones de planifica- ción a los 5 años, periodo que se cumple en el 2022, es decir, que el próximo año las RAPs existentes pueden dar el salto a lo que es la región como entidad territorial y esas regiones como entidades territoriales tendrían tal cual como lo define el artículo 285, el derecho a tener recursos propios, autoridades propias por elección popular, en fin todo lo que es una entidad de estas características. Siempre ha existido una lucha, nunca se han contado con los votos suficientes para poder lograr un avance sustancial, concreto y definitivo de un proceso de esta naturaleza, siempre ha existo un obstáculo. En el caso específico de la Constituyente, la dificultad era que para poder avanzar en este proceso tenía que haber una ley Orgánica de Ordenamiento Territo- rial, en el caso italiano, por ejemplo, ellos convirtieron desde la misma Constitución a las regiones en entidades territoriales, pero en Colombia no se nos permitió eso, no teníamos los votos suficientes, todo este proceso únicamente tuvo 37 votos, mitad + uno. Las nego- ciaciones que se dieron entre Vallunos, Antioqueños, región Caribe y zona Cafetera en la Constituyente nos llevaron a 37 votos estrictos y tuvimos que aceptar que fuera delegado un proceso de esta naturaleza a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, esperamos 20 años, 20 proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial cada año, por lo que no se pudo avanzar. ¿Qué se requería?, una Ley Orgánica que realmente pudiera salir adelante y la que salió prácticamente no trato el tema de las regiones, nos quedamos con la Ley Territorial pero sin los parámetros para avanzar en el proceso de regiones, por eso tuvimos que promover la Ley de Regionalización, la cual para que pudiera salir adelante no se le definieron, asigna- ron y menos se le delegaron tareas, por eso como estamos muy pendientes de la misión de descentralización. La misión de descentralización, está conformada prácticamente según el proyecto que existe, para ser una misión totalmente centralizada, ya que tendría la mayoría en el gobierno central, porque estaría manejada, dirigida, orientada y gerenciada directa- mente por el Departamento de Planeación Nacional, entidad que siendo dueña absoluta de la centralización sería la promotora de la descentralización, eso nunca va a ocurrir, por la tanto, viene con ello una discusión, una controversia, en relación a qué la conformación de la misión de descentralización no puede tener mayoría en el gobierno central porque no se logra el objetivo, que es la participación activa con mayores recursos de las regiones. La misión de descentralización tendrá la tarea de estudiar y analizar como esta en este momento todo el proceso de organización del Estado, cuáles son las actividades que están duplicadas o triplicadas, cuáles se podrían renegociar, racionalizar de tal manera que busquemos la meta más importante que es la regionalización, disminuyéndose el tamaño del gobierno central. Para este objetivo, es imperiosa la unión de todo el país en especial de 14

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones sus regiones, para tratar la principal tarea constitucional qué es el desarrollo económico y social, con herramientas, recursos, iniciativas y procesos de innovación desde las regiones, como lo ha venido haciendo con éxito el Eje Cafetero, donde su economía tiende a la diver- sificación. Tenemos que pensar las regiones como el elemento fundamental del Estado para promover el desarrollo económico y social, y que cada uno pueda tener la tarea y responsabilidad de manejar su propio territorio, no podemos seguir de rodillas y pidiéndole permiso al gobier- no nacional para realizar cualquier acción en nuestras regiones, esta conducta entorpece nuestro desarrollo. Necesitamos poder usar toda esa experiencia, conocimiento e inteligen- cia de las personas, siendo más creativos y audaces para promover nuestro propio desarro- llo, sin duda la tendencia debe ser hacia la Regionalización, es mi invitación y lo que más queremos promover en este momento. Mucha gente está hablando de una Colombia Federal, ojalá pudiéramos llegar a ello, pero si no tuvimos votos para una Colombia autonómica, mucho menos vamos a obtener los votos en una Constituyente para una Colombia Federal, pero creo que con el paso del tiempo tal vez dentro de 20 años podamos avanzar hacia un modelo así. En este momento, lo que está previsto y/o posibilitado en nuestra constitución y la Ley de Regiones, es la misión de descentralización acorde a los mecanismos de gobierno y estado que nosotros necesitamos para generar desarrollo económico y social. 15

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones ECONOMÍA REGIONAL EN EL MARCO DE LAS RAP Y LAS RET Rodrigo Rivera Salazar. Un saludo a todos los participantes en este foro tan interesante, es un honor aportar con nuestras perspectivas sobre la autonomía territorial en el marco de las RAPs y las RETs. Me he aproximado a este tema desde hace muchos años, de hecho escribí un libro que se llamó “Hacia un Nuevo Federalismo para Colombia”, donde analizaba con un sentido muy crítico lo que ha sido a mi juicio, el peor de los errores en nuestra nación en más de 200 años de historia, el error de 1886 de haber concentrado el poder político en la capital de la república y en las instituciones del gobierno central, y haber despojado a las provincias, en esa época teníamos estados federados de los poderes que tenían estos en la integración de la nación. Colombia es un país muy grande, pero si analizamos los tres elementos básicos del Estado: Territorial, demográfico o sociológico y el elemento propiamente político que es el Gobier- no, vemos que Colombia tiene gravemente dislocados estos 3 elementos. Tiene mucho más territorio que nación y más nación que gobierno, esta situación es la que explica muchas de las tragedias en el país, la informalidad, la incapacidad de nuestro Estado para poder abar- car toda la nación bajo los parámetros de la Ley, y la incapacidad de la sociedad política- mente organizada para ocupar adecuadamente el territorio y aprovecharlo de manera social y económicamente sostenible. Es imposible en una nación diferenciada y diversa cultural y geográficamente como Colom- bia, alcanzar esos propósitos tan ambiciosos desde un solo centro del poder político, y peor aún, con la misma receta pretendiendo que sea aplicable simultáneamente a 32 realidades sustentablemente distintas, eso ontológicamente es imposible, está condenado a fracasar y termina haciendo que el país se iguale por lo bajo, que el nivel medio de avance institucio- nal y de aprovechamiento de nuestras potencialidades sea realmente muy escaso. El otro tema que planteaba en mi libro “Hacia un Nuevo Federalismo en Colombia”, es que este no es solo un tema de tipo filosófico o académico, este es un problema esencialmente político entre quienes tiene el poder dentro de las estructuras que actúan al interior del Estado Colombiano, entre la nación y los departamentos, quién tiene el poder, quién le Extracto de su conferencia Currículo: Profesional en Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Libre, especialista en Desarrollo Económico y Derechos Humanos en American Universi- ty-Washington College of Law, Representante a la Cámara de la cual fue su presidente; Ministro de Defensa, Embajador ante Brúcelas, Comisionado Nacional de Paz y experto en temas de Federalización. 16

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones escribe el libreto al otro, siendo esto un problema político en el siglo XIX, fue esta la mate- ria que enfrentó a los partidos políticos, los llevó incluso a varias guerras civiles, la última guerra la perdieron los federalistas y el botín de esa guerra fue la Constitución de 1886. Un siglo después, cuando se hacía un análisis de lo que habían sido 100 años de centralis- mo en Colombia, la convicción del error cometido llevó a la elección popular de alcaldes en el Gobierno de Belisario Betancur y posteriormente, a la Constitución de 1991 que trató de alguna manera de enmendar esos errores, pero la respuesta no ha sido suficiente. El tema de las RAP y RET, tiene que ver con el nivel intermedio, es decir sub-nacional, el nivel entre la nación y los municipios, los titulares originales de ese poder institucional son los departamentos y el distrito capital, los derivados son las Regiones Administrativas de Planeación. Ahora, esa autonomía del nivel sub-nacional es distinta en el centralismo Colombiano al Federalismo, por aquello que en Derecho Constitucional se llama la Cláusu- la General de Competencia, quien queda con el poder residual después de que se han adju- dicado a los demás las funciones respectivas. En el modelo centralista, siempre el poder residual lo tiene el Congreso, que es una institución centralista por definición, en el modelo Federal u Autonómico ese poder residual lo tiene el nivel intermedio, los departamentos. En el modelo Centralista Colombiano, las instituciones nacionales, el Congreso y el gobierno nacional le escriben el libreto a los departamentos y municipios y lo encajonan en esa camisa de fuerza. En el modelo Autonómico o Federal, son los departamentos los que ejercen el poder constituyente para escribirle el libreto a la nación, admitiendo la existencia de un gobierno nacional y unas instituciones como un mal necesario para la defensa nacional: las relaciones exteriores, manejo macroeconómico básico, en ciertas políticas que se necesitan como las de escala, por ejemplo, el aseguramiento en salud y en pensiones; políticas de control frente a lo que hagan los departamentos y provincias; el control de la corrupción para qué el desarrollo económico se dé sin que se ponga en riesgo la sostenibilidad ambiental y por supuesto, para enfrentar la criminalidad organizada y las mafias, ¡pero para nada más!. Para el resto de cosas debe ser por definición una labor más cercana a los ciudadanos, es decir debe estar encabeza del gobierno departamental y/o gobierno intermedio. Los muni- cipios existen para los temas urbanos y locales en todo el mundo, en eso no hay grandes falencias en Colombia, pero donde tenemos muy grandes dificultades es en el nivel inter- medio empezando por la madre de este nivel, que son los departamentos y sus derivados que en este caso son las RAP. La autonomía real de ese nivel intermedio propia de los sistemas Federales Autonómicos incluye poder político real, competencias constituyentes, legislativas, para dictar normas distintas en Antioquia, el Eje Cafetero, Santander, porque son realidades diferentes, esa autonomía de los regímenes federales se materializa en autogobierno no solo de los temas propios de los ciudadanos del territorio al nivel máximo posible sino también en concu- rrien la formación de políticas, normas y cambios nacionales. 17

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones En cambio, la autonomía en el centralismo que es el caso en Colombia, se traduce simple- mente en dos dimensiones: Una funcional, que se le asignan un poco más de funciones delegadas por el gobierno nacional a los departamentos y en este caso a las RAPs, o electo- ral, que ya los alcaldes y gobernadores no son designados por el presidente o directamente por los gobernadores sino que son elegidos por voto popular. En general las RAP tienen más libertad para crearse, hay flexibilidad para que un departa- mento pertenezca a varias de ellas, tienen cierta autonomía para definir los hechos regiona- les, permiten mejoras en un buen gobierno a través de las economías de escala, un ejemplo de ello, los departamentos del Eje Cafetero que vienen uniendo esfuerzos para enfrentar una perspectiva regional, mejor planeación y ejecución de sus actividades, es decir las necesidades propias de los departamentos, buscando la equidad entre los territorios. Su futuro depende francamente de las propuestas de descentralización, la cual esta demorada y demuestra la escasa voluntad que tiene el centralismo para estas puedan fortalecerse, en cuanto a sus recursos estos dependen de los aportes de los departamentos o de algunos provenientes del gobierno nacional. Si hacemos un comparativo de Colombia con otros países del mundo en estos temas de autonomía y fortaleza del nivel intermedio de los departamentos fundamentalmente, debemos basarnos en un índice que se ha desarrollado para ello, y es el índice de Autori- dad Regional, el cual mide el autogobierno de ese nivel intermedio, pero no solo la capaci- dad de gobernar sus propios asuntos sino el poder de participación en la decisiones políti- cas y normas nacionales e incluso de cambios constitucionales. Se mide en el autogobierno aspectos cómo la profundidad institucional, es decir, que com- petencias exclusivas pueden desarrollar los departamentos, estados o cantones de ese nivel intermedio y que no estén sujetas al veto del nivel nacional, cuál es el ámbito de sus políti- cas incluyendo temas económicos, de educación y cultura, de bienestar y salud, policivas, justicia y la posibilidad de configurar su propia institucionalidad de manera autónoma y con gobernancia, por ejemplo, establecer distintos requisitos en su territorio para que hayan municipios o no, y en algunos casos extremos decidir sobre temas de inmigración y ciudadanía. También tiene que ver con autonomía fiscal para imponer tributos, aquí sé hablado del famoso 85/15 0 80/20, pero estamos olvidando que estamos partiendo de repartir los escasos recursos nacionales entre 32 departamentos y el distrito capital, y nos olvidamos que si tuviéramos autonomía para que los departamentos establecieran sus propios tributos no estaríamos hablando de esos cien pesos sino de mucho más, porque está demostrado que Colombia tiene una escasísima imposición tributaria comparada con otros países, y eso obedece en gran parte al centralismo. Esta medición del Índice de Autoridad Regional, también tiene que ver con la autonomía de las entidades territoriales para endeudarse y con la posibilidad de ellas para escoger sus propios gobernantes y asamblea departamental. En cuanto a la participación en el gobier- no nacional, este índice mide temas como las competencias legislativas, es decir el peso de la región en el legislativo, control en políticas, el peso de la región en la formulación de polí- ticas y la distribución de los ingresos nacionales, así mismo en el control crediticio, su participación en los límites de endeudamiento y el cambio constitucional. 18

Memorias Foro Académico: El Futuro de las Regiones Entre los años 1950 y 2018, este índice mide a 95 países y la evolución que han tenido en esta materia. Colombia pasa de 8.45 (1950) a 15.0 (2018), es decir se ha fortalecido la importancia y autoridad del nivel departamental (nivel intermedio), en caso del país se están midiendo departamentos, el Distrito Capital, San Andrés y Providencia y Santa Cata- lina, los resguardos indígenas, las viejas intendencias y comisarías, los distritos especiales y las áreas metropolitanas. Con qué nos podemos comparar, con Estados Unidos, el cual pasa de 24.54 a 29.61, el doble de Colombia y es un Estado Federal Clásico; España pasa de 3.12 a 35.67 con los esquemas de autonomía regionales; Alemania pasa de 32.51 a 37.67, es un estado profundamente autonómico; Bélgica país en el cual yo serví como embajador durante seis años, pasa de 16 a 33.88; Francia un país que se percibe como profundamente centralista pasa de 7 a 21.8, ha profundizado ostensiblemente su autoridad regional; Italia pasa de 10 25.82. Cuando nos comparamos con los países latinoamericanos estos son algunos de los resulta- dos: México pasa de 14.10 a 21.41; Brasil de 21.33 a 21.79, es un Estado Federal Clásico; Argentina otro Estado Federal Latinoamericano pasa de 18.58 a 24.50; Chile es el más atra- sado en esta materia de 1 a 6; pero aún Perú supera a Colombia pasa de 10 a 22.06. Esto lo que nos quiere decir, es que Colombia realmente ha avanzado pero todavía falta mucho espacio para fortalecer el nivel intermedio, que son los departamentos y a través de este fortalecimiento poder lograr mucho y más adecuadamente atender las necesidades de seguridad, justicia, desarrollo económico y social de la población en cada territorio. Concluyó esta presentación diciendo: creo que las autonomías de las Regiones Administra- tivas de Planificación y aun de las RETs, depende de la autonomía de los departamentos y los distritos que las integran claramente, no se puede disociar lo uno de lo otro. Ambas las RAPs y las RETs son valiosas formas de asociatividad territorial, uno no puede desconocer su importancia, la RETs es una forma reforzada por su participación en los ingresos de la nación, qué es una posibilidad que todavía no está claramente definida y puede tener mayor autonomía, pero eso depende de las funciones que le delegue la nación. Mi propuesta concreta, sería que los departamentos que integran en este caso la Región del Eje Cafetero, las RAP y después las RET empiecen a estudiar y preparase para la autono- mía, a través de la autonomía de sus pares en países mucho más autonómicos que Colom- bia y escalen sus demandas con propuestas concretas a la nación para una mayor y verda- dera autonomía, no esperar que la Misión de Descentralización que poco podemos esperar de ella, nos dé la respuesta, sino que a partir de la propia región y buscando cooperación con las embajadas que hemos descritos son más avanzadas en la materia, podamos plan- tear el incremento del poder de nuestras regiones, todo esto es finalmente compatible y aún más viable con el sueño y la estrategia de una Colombia más Autonómica, donde nuestros mayores aliados son los departamentos, ya qué avanzar en este tema NO condena a muerte a los departamentos, en cambio abre la posibilidad de arrebatarle poder a las entidades nacionales para entregárselo al nivel intermedio. 19