กิจการของมหาวิทยาลัย

มาตรการความคุ้มครองการทางานกบั หลักประกนั ความมนั่ คงในอาชีพของพนักงาน Oral ในสถาบนั การอดุ มศกึ ษา : ศึกษากรณีมหาวทิ ยาลัยราชภฏั สงขลา 169 WORKING PROTECTION MEASURES AND OCCUPATIONAL SAFETY ASSURANCE OF THE STAFF IN HIGHER EDUCATION INSTITUTION: CASE STUDY ON THE SONGKHLA RAJABHAT UNIVERSITY วิรัตน์ บุญเลศิ 1* Virat Boonlert1* บทคดั ยอ่ บทความวิชาการน้มี งุ่ ศึกษามาตรการทางกฎหมายในการคุม้ ครองการทางานและมาตรฐานแรงงานของพนกั งานใน สถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษา ขอ้ บงั คับ ระเบียบ หรือประกาศเกย่ี วกับการบริหารงานบุคคลของ มหาวิทยาลัยเปรยี บเทยี บกบั กฎหมายแรงงาน ผลการศกึ ษาพบว่าระบบการบรหิ ารงานบคุ คลและสวัสดิการของพนกั งานใน สถาบันอดุ มศึกษาท่ีเป็นสว่ นราชการรวมถงึ มหาวิทยาลยั ราชภัฏสงขลา ยังไมม่ ีมาตรการความคุม้ ครองการทางานทดี่ เี พียงพอ และยังขาดหลักเกณฑ์ท่ีเป็นกฎหมายกลาง ทาให้มาตรการแรงงานของมหาวิทยาลัยแต่ละแห่งไม่เป็นมาตรฐานเดียวกนั และยังถูกต้องหา้ มมิใหอ้ ย่ภู ายใต้บังคบั ของกฎหมายแรงงาน จงึ ทาใหม้ าตรฐานการทางานบางอย่างต่ากว่ามาตรฐานแรงงาน ในภาคเอกชน ทาใหไ้ ม่มหี ลกั ประกนั ความมั่นคงในอาชีพท่ีดพี อทจ่ี ะสร้างความมั่นใจใหก้ บั พนักงานในมหาวทิ ยาลัยได้ ดังนั้น เพอื่ สร้างขวญั กาลังใจแก่พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา จึงเห็นควรกาหนดหลักการความคมุ้ ครองการทางานของพนกั งานใน สถาบันอุดมศึกษาใหเ้ ปน็ มาตรฐานเดียวกันไว้ในกฎหมายจัดตั้งสถาบนั อุดมศึกษาซึ่งเป็นกฎหมายกลาง หรือแก้ไขเพ่ิมเติม กฎหมายลาดับรอง เชน่ การออกกฎ ระเบยี บ ข้อบงั คบั ของมหาวทิ ยาลัยราชภฏั สงขลาให้มีมาตรการความคุม้ ครองการทางาน กับหลกั ประกนั ความมนั่ คงในอาชีพที่ไม่ตา่ กวา่ มาตรฐานขนั้ ตา่ ที่กาหนดไวใ้ นกฎหมายแรงงาน คาสาคญั : มาตรการความคุ้มครองการทางาน, หลกั ประกันความมนั่ คงในอาชีพ, พนกั งานในสถาบันอดุ มศึกษา Abstract This academic article aimed to study legal measure concerning the protection in working and labour standard of staff in higher education institution according to Act of Higher Education Institution and subordinate legislation of Songkhla Rajabhat University such as rules, disciplines, announce, etc., which concerning personal management compare with labour law. It found that the personal management and welfare system are lack of legal measure concerning the protection and the general law of personal management and welfare in the public institution of higher education including Songkhla Rajabhat 1 ผู้ช่วยศาสตราจารย์, อาจารยป์ ระจาโปรแกรมวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะมนษุ ยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัย ราชภัฏสงขลา * Corresponding author, E-mail: [email protected]

University. Therefore, the protection in each place is different standards. Moreover, the labour laws are not enforced to the staff in the public institution of higher education. Consequently, some labour standard in the public institution of higher education lower than private sector. The staff in the public institution of higher education are not confident enough to be secured by occupational safety assurance. Accordingly, to create morale for staffs in higher education institution, the parliament should define legal measure concerning the protection in working and occupational safety assurance in the public institution of higher Oral education act, which is the general law of personal management and welfare, or amended the subordinate 170 legislation of Songkhla Rajabhat University such as rules, disciplines, announce, etc. These regulations should not be imposed labour standard lower than labour standard in labour laws. Keyword: Working Protection Measures, Occupational Safety Assurance, Higher Education Institution Staff

1. บทนา Oral มหาวทิ ยาลยั เปน็ สถาบันอดุ มศึกษามหี นา้ ทีจ่ ดั ทาบรกิ ารสาธารณะด้านการศึกษาให้กบั ประชาชน โดยมบี ุคคลากรใน 171 สถาบันอดุ มศกึ ษาเป็นเจา้ หน้าที่ซ่ึงเป็นผู้จัดทาบริการสาธารณะแทนรัฐ ตอ่ มารฐั บาลมแี นวคดิ ท่ีจะนามหาวิทยาลัยออกนอก ระบบเพอ่ื ลดงบประมาณในส่วนราชการที่สามารถเลี้ยงตนเองและบรหิ ารงบประมาณเองได้ โดยคณะรัฐมนตรไี ดม้ ีมติปี พ.ศ. 2542 มีนโยบายใหส้ ถาบันอุดมศึกษาโดยเฉพาะมหาวทิ ยาลัยที่เปน็ ส่วนราชการรับบคุ ลากรประเภทพนักงานมหาวทิ ยาลัย แทนขา้ ราชการเดมิ ที่เกษียณอายุ จึงทาให้ระบบบรหิ ารงานบุคคลในมหาวิทยาลัยเปลย่ี นไปจากเดิมเป็นระบบการจ้างมีเงิน คา่ ตอบแทนและสวัสดิการแตกต่างจากขา้ ราชการพลเรือนทีใ่ ชร้ ะบบเงินเดอื นจากเงินงบประมาณแผน่ ดินท้งั หมด พนกั งานใน สถาบันอดุ มศึกษาจงึ เกิดขึน้ และเขา้ มาปฏิบัตงิ านดา้ นบริการศกึ ษาแทนข้าราชการทม่ี ีอยูเ่ ดมิ ในบริบทและสถานะทเี่ ปลีย่ นไป ความสัมพันธข์ องสถานะภาพใหม่ระหว่างมหาวิทยาลยั กบั บุคลากรทีเ่ ป็นพนักงานในสถาบันอดุ มศกึ ษาซ่ึงเกิดจาก ระบบการจ้างงานทีม่ ีสญั ญาจ้างเป็นนิตสิ มั พันธ์ โดยมีมหาวทิ ยาลัยเป็นคู่สญั ญาฝา่ ยนายจ้างกับพนกั งานในสถาบันอดุ มศึกษา เป็นคสู่ ัญญาฝ่ายลกู จ้างเป็นนิติกรรมสองฝ่ายทีม่ ลี กั ษณะอย่างเดียวกับสัญญาจ้างแรงงานของภาคเอกชนในประมวลกฎหมาย แพง่ และพาณชิ ย์ แต่ระบบการจา้ งและสวสั ดิการของพนกั งานในสถาบนั อุดมศึกษาซ่ึงเป็นลูกจ้างของส่วนราชการภาครัฐกลับ ถกู กาหนดไวไ้ มใ่ หอ้ ยภู่ ายใต้บงั คับของกฎหมายแรงงาน ซึ่งเป็นมาตรการทางกฎหมายต่อความคมุ้ ครองการทางานของลูกจ้าง ทไ่ี ดก้ าหนดมาตรฐานแรงงานขั้นต่าของภาคเอกชนเอาไว้ แต่ในระบบการบรหิ ารงานบคุ ลของมหาวิทยาลยั ของรัฐท่ีเป็นส่วน ราชการซ่งึ ตามกฎหมายวา่ ด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบนั อุดมศกึ ษาได้กาหนดใหส้ ถาบันอุดมศึกษาหรอื สภามหา วิทยาลัยของแต่ละแหง่ มีอานาจกาหนดนโยบายการบรหิ ารบคุ คลโดยผ่านกฎ ระเบียบ ขอ้ บังคับหรือหลักเกณฑ์ตา่ ง ๆ ทอ่ี อก โดยสภามหาวทิ ยาลัยได้เองเท่าท่ไี มข่ ัดตอ่ กฎหมาย แต่ในกฎหมายจดั ตั้งสถาบนั อุดมศกึ ษาที่เป็นส่วนราชการกลบั ไม่ได้บัญญัติ หลกั การความคมุ้ ครองการทางานของพนักงานในสถาบันอดุ มศึกษาไวเ้ ป็นการเฉพาะเหมอื นอยา่ งท่บี ญั ญตั ิไว้ในกฎหมายจัดตั้ง ของมหาวิทยาลัยในกากับหรือในกฎหมายกลางของสถาบันอุดมศึกษาเอกชน จึงทาให้ระบบการบริหารงานบุคคลและ สวสั ดกิ ารของพนักงานในมหาวิทยาลัยท่ีเป็นสว่ นราชการแต่ละแห่งไมม่ บี ทบัญญัติความคุ้มครองการทางานท่ีเป็นมาตรฐาน กลาง ประกอบกับบุคลากรของมหาวิทยาลัยมีหลายประเภทซึ่งอยู่ภายใต้บังคับกฎ หมายหรือกฎระเบียบเก่ียวกับการ บรหิ ารงานบคุ คลทแ่ี ตกตา่ งกัน ทาให้มาตรฐานการทางานไมเ่ ป็นมาตรฐานเดียวกันเกิดความลักลน่ั ขาดความเสมอภาคอันไม่ เปน็ ธรรม อีกทง้ั มาตรฐานกฎเกณฑท์ ่ีสภามหาวทิ ยาลัยบญั ญตั อิ อกใชเ้ องยังไม่ครอบคลุมเพยี งพอทั้งในเชิงโครงสรา้ งและในเชิง เน้อื หาเมอ่ื เทยี บกับมาตรฐานแรงงานภาคเอกชนหรือของสถาบนั อดุ มศกึ ษาประเภทอื่น ๆ และในกรณีของมหาวิทยาลัยราช ภฏั สงขลากต็ กอยใู่ ต้ขอ้ เทจ็ จริงเช่นเดยี วกัน ผเู้ ขียนจึงมคี วามสนใจทจี่ ะศกึ ษาเรอื่ งนี้ 2. สถานะภาพการจ้างและสภาพปัญหากับมาตรการคุ้มครองทางกฎหมายของพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา 2.1 ความหมาย สถานะภาพและลักษณะเฉพาะของสญั ญาจ้างพนักงานในสถาบนั อุดมศึกษา 2.1.1 ความหมายและสถานะภาพของพนักงานในสถาบนั อดุ มศึกษา ตามบทนิยามในพระราชบญั ญัติระเบยี บข้าราชการพลเรือนในสถาบนั อุดมศึกษา (ฉบับท่ี 2) พ.ศ. 2551 มาตรา 3 ประกอบกับข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏสงขลาว่าด้วยพนักงานในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ. 2551 ข้อ 5 มีความหมายเปน็ อยา่ งเดยี วกนั ว่า “พนักงานในสถาบันอุดมศึกษา”ซึ่งจะกล่าวสั้น ๆ ต่อไปวา่ “พนักงาน” หมายถงึ บคุ คลซ่ึง ไดร้ ับการจ้างตามสัญญาใหท้ างานในสถาบันอุดมศกึ ษาโดยได้รบั ค่าจา้ งหรอื รบั ค่าตอบแทนจากเงินงบประมาณแผน่ ดินหรือเงิน รายได้ของสถาบนั อุดมศึกษา จากบทนิยามศัพท์ดังกล่าว พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาจึงอาจแบ่งออกได้สองจาพวก คือ

พนักงานท่ีไดร้ ับคา่ จ้างหรอื ค่าตอบแทนจากเงินงบประมาณแผน่ ดนิ ซึ่งนยิ มเรยี กกันทั่วไปว่า “พนักงานมหาวิทยาลยั ” จาพวก หน่งึ และพนักงานทไี่ ดร้ ับคา่ จ้างหรอื ค่าตอบแทนจากเงินทเ่ี ป็นรายได้ของมหาวิทยาลัยเองทเ่ี รียกกันว่า “พนักงานประจาตาม สัญญา” อีกจาพวกหนง่ึ ซ่ึงตามกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบียบข้าราชการพลเรอื นในสถาบันอดุ มศกึ ษาและกฎหมายวา่ ด้วยการจัดตัง้ มหาวิทยาลัยราชภฏั ได้แบ่งพนักงานในสถาบันอุดมศึกษาไว้ 3 ประเภทคือ ตาแหน่งประเภททางวชิ าการ ตาแหนง่ ประเภท ผูบ้ รหิ ารและตาแหน่งประเภททั่วไป พนกั งานในสถาบันอดุ มศกึ ษาจึงเกิดขึ้นจากนติ สิ มั พันธ์ทางกฎหมายที่เป็น “สญั ญาจ้าง” Oral ซึ่งทาให้บรบิ ทและสถานะแตกตา่ งจากบุคลากรทเี่ ป็นข้าราชการแต่เดิมท่ีไดร้ ับการบรรจแุ ละแต่งตั้งใหร้ ับราชการตามกฎหมาย 172 ว่าด้วยข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษามีนิติสัมพันธ์และสถานะเป็นข้าราชการตามกฎหมาย ดังน้ันสถานะของ พนักงานในสถาบันอุดมศึกษาจึงมีความหมายอย่างเดียวกับ “ลูกจ้าง”ของเอกชนตามสัญญาจ้างแรงงานทั่วไปในประมวล กฎหมายแพง่ และพาณิชย์ คือ บคุ คลท่ีเป็นลกู จา้ งและตกลงจะทางานให้แก่นายจ้างซึ่งเป็นมหาวิทยาลยั โดยได้รับค่าจ้างเป็น คา่ ตอบแทนการทางานให้นน้ั เอง 2.1.2 ลกั ษณะเฉพาะของสญั ญาจา้ งพนกั งานในสถาบันอุดมศกึ ษา สัญญาจา้ งพนักงานในสถาบนั อุดมศึกษาเป็นนติ ิกรรมสองฝ่ายมีลกั ษณะเช่นเดียวกันกับสัญญาจ้างแรงงาน ของเอกชน ดงั นนั้ จึงอย่ภู ายใต้บังคับหลักกฎหมายทั่วไปเก่ียวกบั นิติกรรมสัญญาในกฎหมายแพ่งพาณชิ ย์ดว้ ย เช่น ลักษณะ คสู่ ัญญา ประกอบดว้ ยบคุ คลสองฝ่ายกล่าวคอื ฝา่ ยหนึ่งเป็นสถาบันอดุ มศึกษาในท่ีนี้ คอื มหาวิทยาลัยราชภัฏสงขลาและอีก ฝ่ายหนง่ึ เปน็ พนกั งาน เพยี งแต่สถานะของคสู่ ัญญาในสัญญาจ้างพนักงานของมหาวิทยาลยั มลี ักษณะแตกตา่ งจากสถานะของ คู่สัญญาในสัญญาจ้างของเอกชนทั่วไปที่คู่สัญญาท้ังสองฝ่ายจะมีสถานะที่เท่าเทียมกัน แต่ในสัญญาจ้างพนักงานของ มหาวทิ ยาลัยนั้นคสู่ ัญญาฝา่ ยนายจ้างเป็นหน่วยงานของรฐั ซ่ึงตามกฎหมายปกครองมสี ถานะทเี่ หนือกว่าพนกั งานซึง่ เปน็ เอกชน ดังนั้น มหาวิทยาลัยจึงมีอานาจใช้เคร่ืองมือหรือกลไกทางกฎหมายท่ีเรยี กว่าการกระทาทางปกครองโดยก่อนิ ติกรรมทาง ปกครองแม้เพียงฝ่ายเดียว แต่มีผลผูกพันให้พนักงานต้องปฏิบัติตามเช่นกฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรือคาส่ังต่าง ๆ ของมหาวิทยาลยั ได้ ลักษณะของสัญญา มีวัตถุประสงค์เพื่อใหพ้ นักงานเข้ารว่ มจดั ทาบริการสาธารณะด้านการศึกษาจงึ มี ลกั ษณะเปน็ “สัญญาทางปกครอง” และเพือ่ การใหบ้ รกิ ารสาธารณะดังกลา่ วเปน็ ไปตามวตั ถุประสงค์ของมหาวทิ ยาลัย ดังน้ัน มหาวิทยาลยั จึงต้องมีสิทธิพิเศษบางประการท่ีสามารถจะกาหนดเง่ือนไขใหป้ ระโยชน์แกม่ หาวทิ ยาลัยมากกว่าไดไ้ ว้ในสัญญา ระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศ และยังมีเอกสิทธิท่ีจะยกเลิกเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขสัญญาได้แม้เพียงฝ่ายเดียวหากเพื่อ ประโยชน์สาธารณะ เมอ่ื เกดิ ขอ้ พิพาทระหว่างคูก่ รณตี ามสัญญาจ้างคดีจะอยู่ในเขตอานาจของศาลปกครองและศาลก็จะนา หลักเกณฑต์ ามหลักกฎหมายปกครองมาปรับใช้ในคดี แทนที่จะใช้กฎหมายแรงงานซ่ึงเปน็ กฎหมายเอกชนอย่างกรณีพิพาท ของสัญญาจ้างแรงงานท่ัวไปซ่ึงจะอยใู่ นเขตอานาจของศาลยุติธรรม ศาลปกครองสงสุดเคยวินิจฉยั ไว้ในคาสง่ั ศาลปกครอง สงู สุดที่ 236/2554 และ 256/2556 คดีที่พนักงานฟ้องมหาวทิ ยาลัยในกรณีไม่ต่อสญั ญาจ้างว่า “เม่ือสญั ญาจ้างสิน้ สุดลงแล้ว ผู้ถูกฟ้องจะทาการต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีอีกหรือไม่ เป็นอานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่จะต้องพิจารณาคาเนินการตามความ เหมาะสม ศาลไมม่ อี านาจทีจ่ ะบงั คบั ให้ผู้ถกู ฟ้องคดีต่อสญั ญาจา้ งกับผ้ฟู ้องคดีได้” 2.2 มาตรการทางกฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองการทางานของลูกจา้ งภาคเอกชน 2.2.1 มาตรการคุ้มครองการทางานของลกู จา้ งตามกฎหมายแรงงาน แม้ในระบบการจา้ งงานของลกู จา้ งทว่ั ไปจะอยู่ภายใตห้ ลกั กฎหมายเอกชน ซ่ึงเป็นนติ สิ ัมพนั ธ์ที่เกดิ จากหลัก เสรภี าพในการทาสญั ญาและหลกั ความสิทธิของการแสดงเจตนา แตด่ ว้ ยสภาพสัญญาฝ่ายนายจ้างมีอานาจตอ่ รองทเี่ หนือกว่า

ซึ่งทาให้การเอารัดเอาเปรยี บจากสัญญาจ้างทไ่ี ม่เป็นธรรม ต่อมาเกิดแนวคิดวา่ รฐั จะต้องเข้าไปคมุ้ ครองคู่สญั ญาทีเ่ ป็นฝ่าย Oral ลูกจา้ งจึงเกดิ กฎหมายแรงงานข้ึนมาคุ้มครองฝ่ายลกู จ้างอาจพอสรุปหลกั กฎหมายที่สาคัญดังน้ี 173 1) หลักกฎหมายคมุ้ ครองแรงงาน (Minimum Standard) เปน็ กฎหมายที่กาหนดมาตรฐานข้ันต่าเกี่ยวกับ การจา้ งแรงงานท่นี ายจ้างพึงตอ้ งปฏิบตั ติ อ่ ลกู จ้าง ค่าตอบแทน และมหี ลักประกนั การทางานที่เหมาะสม สามารถดารงชวี ิตอยู่ได้ในสังคมระดับหนึ่ง (พงษ์รัตน์ เครือกลิน่ : 2550 น.15) ซง่ึ ประกอบดว้ ยเรอ่ื งการ คุ้มครองแรงงานทั่วไป เช่น ให้นายจ้างปฏิบัติต่อลูกจ้างชายและหญิงโดยเท่าเทียมกัน เร่ืองการใช้ แรงงาน เวลาทางาน การทางานล่วงเวลา การทางานในวันหยดุ เวลาพกั วันหยุด การจา่ ยค่าตอบแทน การทางานและการจัดสถานท่แี ละอปุ กรณ์ในการทางาน เพอ่ื ใหผ้ ู้ทางานมีสขุ ภาพอนามยั อันดี มคี วาม ปลอดภยั ในชีวติ และรา่ งกาย เรอื่ งการเลิกสญั ญาจ้างให้นายจ้างต้องบอกกล่าวล่วงหน้าหรือจ่ายสินจ้าง แทนการบอกกล่าวลว่ งหน้า เรือ่ งการจา่ ยคา่ ชดเชยเนื่องจากการเลกิ จ้าง เรือ่ งค้มุ ครองการเลิกจ้างท่ีไม่ เป็นธรรมลกู จา้ งสามารถนาคดมี าฟอ้ งศาลแรงงานได้ และถ้าศาลเห็นวา่ การเลิกจ้างไมเ่ ป็นธรรมศาลอาจ สง่ั ให้นายจา้ งรบั ลกู จา้ งเขา้ ทางานตอ่ ไป หรืออาจพพิ ากษาใหน้ ายจา้ งชดใช้ค่าเสียหายแกล่ ูกจ้างกไ็ ด้ 2) หลักกฎหมายเงินทดแทน (Workmen’s Compensation Law) เป็นกฎหมายคุ้มครองลูกจ้างหรือผ้ทู ่ี อยูใ่ นอุปการะของลูกจ้าง เมื่อลกู จา้ งไดร้ บั ภยนั ตรายหรือเจบ็ ป่วยหรอื ตายอันมีสาเหตุมาจากการทางาน ให้แก่นายจ้าง และกาหนดให้มีกองทุนเงินทดแทนข้ึนโดยให้นายจ้างจ่ายสมทบกองทุนดังกล่าวไว้เพื่อ เป็นหลักประกันในการจ่ายเงินทดแทนแก่ลูกจ้างหรือผู้ที่อยู่ในอุปการะของลูกจ้างแทนนายจ้าง (เกษมสนั ต์ วลิ าวรรณ: 2555 น.313) 3) หลักกฎหมายแรงงานสมั พนั ธ์ (Labour Relations Law) เปน็ กฎหมายทก่ี าหนดความสัมพนั ธ์ระหว่างฝา่ ย นายจ้างกบั ฝ่ายลูกจา้ ง เพื่อให้บุคคลท้ังสองฝ่ายได้มคี วามเข้าใจกัน สามารถต่อรองทาข้อตกลงเก่ียวกบั สภาพการจา้ งในเรอื่ งสทิ ธิ หน้าท่ีและผลประโยชนใ์ นการทางานรว่ มกันได้ รวมถึงกาหนดวธิ ีการระงับขอ้ พพิ าทขัดแย้งต่อกนั ได้โดยกระบวนการที่กฎหมายใหอ้ านาจตอ่ รองกนั ได้ (เกษมสันต์ วิลาวรรณ: 2552 น. 221) 4) หลักกฎหมายประกันสังคม (Social Security Law) เป็นกฎหมายท่ีกาหนดให้มีการจัดต้ังกองทุน ประกันสังคมข้ึน โดยให้ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาลร่วมออกเงินสมทบ เพื่อใช้กองทุนดังกล่าวเป็น หลกั ประกันให้แก่ลกู จ้างไดร้ บั การสงเคราะหเ์ มื่อประสบอันตราย เจ็บป่วย ทุพพลภาพ หรอื ตายอนั มใิ ช่ เน่ืองจากการทางาน คลอดบุตร ชราภาพ และว่างงานรวมทั้งการสงเคราะหบ์ ตุ ร ซึ่งจะทาให้ชีวิตของ ลกู จ้างและสงั คมมคี วามมน่ั คงขึน้ (เกษมสันต์ วิลาวรรณ: 2555 น.455) 2.2.2 มาตรการคุม้ ครองการทางานของลกู จา้ งที่เป็นพนกั งานในสถาบันอุดมศกึ ษา โครงสรา้ งสถาบนั อุดมศกึ ษาของประเทศไทยแบง่ ออกได้ 3 กลมุ่ ใหญ่ ๆ คอื กลุ่มแรก มหาวทิ ยาลัยในกากับ ของรัฐ เปน็ มหาวทิ ยาลยั ทอ่ี อกนอกระบบราชการในลักษณะองคก์ ารมหาชนมีกฎหมายจัดตงั้ เปน็ ของตัวเองโดยเฉพาะ กลุม่ ที่ สอง มหาวิทยาลยั หรอื วทิ ยาลยั ท่ีเป็นของเอกชน ซง่ึ การดาเนนิ งานจะต้องอยภู่ ายใต้กฎหมายวา่ ด้วยสถาบันอุดมศึกษาเอกชน และกลุ่มทสี่ าม มหาวิทยาลัยท่ีเป็นส่วนราชการตั้งกระจายอย่ทู ว่ั ประเทศแยกออกได้เป็น 2 กลุม่ ยอ่ ย คือ กล่มุ มหาวทิ ยาลัย ราชภัฏ 38 แห่ง และกลุ่มมหาวิทยาลยั เทคโนโลยีราชมงคล 9 แห่ง ซ่ึงมหาวิทยาลัยท่เี ปน็ สว่ นราชการเหล่านี้จัดตั้งข้ึนโดย

กฎหมายกลางของแต่ละกลุ่ม ด้วยเหตุดังกล่าวนี้จึงทาให้มาตรการทางกฎหมายของการคุ้มครองการทางานและระบบ บริหารงานบคุ คลของมหาวทิ ยาลยั ในแต่ละกลุม่ จะมีความแตกต่างกนั ไปดงั น้ี 1) กฎหมายของกลมุ่ มหาวทิ ยาลัยในกากบั ของรฐั รฐั บาลมีแนวความคดิ ที่จะให้มหาวิทยาลัยท่ีเคยเปน็ สถาบันอดุ มศึกษาท่ีเป็นส่วนราชการออกนอกระบบ มาเป็นเวลานานแล้ว ท้ังน้ีโดยมีนโยบายที่จะลดค่าใช้จ่ายในส่วนเงินงบประมาณแผ่นดินลง Oral ให้มหาวิทยาลัยเหล่า น้ีส ามาร ถเล้ีย ง ตัว เอ ง จา กเ งิ นร ายได้ โ ดยรัฐมี งบปร ะมา ณส นับส นุ นบ า ง ส่ ว น 174 มี 2 ลักษณะ คือ มหาวิทยาลัยในกากับของรัฐที่จัดตั้งมาแต่เรมิ่ แรกก่อต้ัง เช่น มหาวิทยาลัยสรุ นารี มหาวทิ ยาลัยวลัยลักษณ์ มหาวทิ ยาลัยนเรศวร หรอื มหาวทิ ยาลยั แมฟ่ ้าหลวง เปน็ ต้น และมหาวทิ ยาลัยท่ี เคยจัดต้ังเป็นมหาวิทยาลัยส่วนราชการมาก่อนแล้วค่อยแปรสภาพออกนอกระบบภาย หลัง เช่น จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลยั มหดิ ล มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มหาวิทยาลัยทักษิณ หรือมหาวิทยาลัยสวนดุสิต เป็นต้น แม้มหาวิทยาลัยเหล่าน้ีจะจัดต้ังขึ้นโดยรัฐบาลก็ตาม สถานะของมหาวิทยาลัยในรูปแบบนี้ จึงเปน็ หนว่ ยงานของรัฐทีไ่ ม่เป็นส่วนราชการและมผี ลให้มหาวทิ ยาลยั ไม่ต้องผกู พนั ตนภายใตห้ ลกั เกณฑ์ ท่ีรฐั กาหนดไวส้ าหรบั สว่ นราชการ แตส่ ามารถดาเนินภารกิจได้ด้วยหลักเกณฑท์ ่มี หาวทิ ยาลยั กาหนดขึ้น เอง โดยอาศัยอานาจตามกฎหมายจัดต้ังมหาวทิ ยาลยั (สุรพล นิติไกรพจน์ และคณะ: 2559 น.115) การดาเนินกจิ การมหาวิทยาลยั เหล่าน้จี ะมีความเปน็ อิสระคล่องตวั ในการบรหิ าร ไมอ่ ยู่ภายใต้กฎหมาย วธิ ีการงบประมาณ ไม่ผูกตดิ กับระบบราชการ ปัจจุบนั นี้มีอยู่ 26 แหง่ ซ่ึงแต่ละแห่งจะมกี ฎหมายจัดต้ัง บงั คบั ใช้เปน็ ของตนเองโดยเฉพาะ และในกฎหมายจัดตัง้ ของมหาวิทยาลยั แต่ละแห่งไดบ้ ญั ญตั ิหลักการ ความคุม้ ครองการทางานของบุคคลากรไวใ้ นทานองเดยี วกนั วา่ “กิจการของมหาวทิ ยาลัยไม่อยู่ภายใต้ บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายวา่ ด้วยแรงงานสัมพันธ์ แต่พนักงาน มหาวิทยาลัยต้องได้รับการคุ้มครองและประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกว่าทีก่ าหนดไวใ้ นกฎหมายวา่ ดว้ ยการคุม้ ครองแรงงาน” ซึ่งมบี างแหง่ อาจจะบัญญัตริ วมไปถึงกฎหมายว่าด้วยการประกนั สังคมและ กฎหมายวา่ ดว้ ยเงนิ ทดแทนด้วย 2) กฎหมายของกลมุ่ มหาวทิ ยาลัยเอกชน พระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน พ.ศ. 2546 ได้บัญญัติหลักการความคุ้มครองการทางาน บคุ ลากรในสถาบนั อุดมศกึ ษาเอกชนเป็นการเฉพาะ ว่ากิจการของสถาบันอุดมศึกษาเอกชนไม่อยภู่ ายใต้ บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายว่าด้วยแรงงานสัมพันธ์ ท้ังนี้ผู้ปฏิบัติงาน ของสถาบนั อดุ มศกึ ษาเอกชนตอ้ งไดร้ บั ผลประโยชน์ตอบแทนไม่น้อยกวา่ ท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วย การคุ้มครองแรงงาน การคุมครองการทางาน และผลประโยชน์ตอบแทนของผู้ปฏิบัติงาน ในสถาบันอุดมศึกษาเอกชนให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กาหนดในกฎกระทรวง ซ่ึงต่อมา กระทรวงศึกษาธิการได้ออกกฎกระทรวงว่าด้วยการคุ้มครองการทางานและผลประโยช น์ตอบแทน ของผปู้ ฏบิ ตั งิ านในสถาบันอดุ มศึกษาเอกชน พ.ศ. 2549 กาหนดให้กิจการของสถาบนั อุดมศึกษาเอกชน

ไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองแรงงานและกฎหมายแรงงานสมั พันธ์ แต่ผู้ปฏิบัติงาน Oral จะตอ้ งได้รับผลประโยชนต์ อบแทนไมน่ ้อยกว่าท่กี าหนดไวใ้ นกฎหมายว่าด้วยการคมุ้ ครองแรงงาน 3) กฎหมายของกลุม่ มหาวิทยาลัยทเี่ ปน็ สว่ นราชการ 175 3.1) กลมุ่ มหาวทิ ยาลยั ราชภฏั มีพระราชบัญญตั มิ หาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547 เปน็ กฎหมายจัดตง้ั ซึ่ง ถือเป็นกฎหมายกลาง แต่ไม่ได้มีการบัญญัติเร่ืองหลักความคุ้มครองการทางานไว้เหมือนด่ัง เชน่ เดยี วกนั กับที่บัญญัติไวใ้ นกฎหมายจดั ตงั้ ของมหาวทิ ยาลัยในกากับของรฐั จงึ ทาใหม้ หาวิทยาลยั ราชภฏั แตล่ ะแหง่ ไมม่ ีความชัดเจนในการคมุ้ ครองแรงงานของบคุ คลกรไปในทศิ ทางเดียวกนั ขน้ึ อยู่ กับว่ามหาวิทยาลัยราชภัฏแต่ละแห่งจะให้ความสาคัญกับเรื่องดังกล่าวนี้มากน้อยแค่ไหน ถ้า มหาวิทยาลัยราชภฏั แหง่ ใดให้ความสาคัญ สภามหาวิทยาลัยราชภฏั แห่งน้ันก็จะไปออกกฎหมาย ลาดับรองในรปู ของกฎ ระเบียบ ขอ้ บงั คบั หรอื ประกาศมหาวทิ ยาลยั ข้ึนบงั คบั ใชเ้ อง ดงั นั้นจงึ ทาให้ มาตรฐานการค้มุ ครองการทางานของพนักงานในมหาวิทยาลยั ราชภฏั แต่ละแหง่ แตกต่างกันไป 3.2) กลมุ่ มหาวิทยาลยั เทคโนโลยรี าชมงคล จัดตั้งโดยพระราชบัญญตั ิมหาวทิ ยาลยั เทคโนโลยรี าชมงคล พ.ศ. 2548 ซึ่งได้ยกฐานะจากสถาบนั เทคโนโลยรี าชมงคลเดิม 9 แห่ง มีลักษณะเป็นนิติบคุ คลท่ี เป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณในสังกัดสานักงานคณะกรรมการการ อดุ มศกึ ษา กระทรวงศึกษาธิการเช่นเดียวกับกลมุ่ มหาวทิ ยาลัยราชภัฏ และไม่ปรากฏการบัญญัติ ถงึ หลกั การคุม้ ครองแรงงานไวใ้ นกฎหมายจัดตงั้ ไว้เช่นเดียวกนั 2.3 ปัญหาทางกฎหมายกบั มาตรการความคุ้มครองการทางานของพนักงานในมหาวทิ ยาลัยราชภัฏสงชลา มหาวิทยาลัยราชภัฏแต่ละแห่งมีฐานะเป็นนิติบุคคลและเป็นส่วนราชการ สังกัดสานักงานคณะกรรมการการ อดุ มศึกษา กระทรวงศึกษาธกิ าร จดั ตง้ั ขน้ึ ตามพระราชบัญญตั มิ หาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547 มบี ุคลากรหลายประเภทซึ่งแต่ ละประเภทมหี ลักเกณฑก์ ารบริหารบุคคลบังคับใช้ไม่เหมือนกัน มาตรฐานการทางานของบุคลากรแต่ละประเภทจึงมคี วาม แตกตา่ งลักล่ันกันไป ขาดความเสมอภาคเท่าเทยี มกนั ในสทิ ธสิ วสั ดิการและผลตอบแทน เกดิ ความไมเ่ ปน็ ธรรมและการทางาน ไม่มีเอกภาพ ซึง่ สามารถแยกสาเหตุของปญั หาได้ 2 ลักษณะ คอื 2.3.1 ปญั หาเชงิ โครงสรา้ ง 1) มหาวทิ ยาลยั เป็นส่วนราชการทย่ี กเว้นไม่อยภู่ ายใต้บงั คบั ของกฎหมายแรงงาน มาตรการทางแรงงานในรูปกฎหมายของประเทศไทยปัจจุบันประกอบด้วย กฎหมายคุ้มครองแรงงาน กฎหมายแรงงานสัมพันธ์และกฎหมายเงินทดแทน โดยเฉพาะกฎหมายคุ้มครองแรงงานเป็นกฎหมายที่ กาหนดมาตรฐานข้ันต่า ซ่งึ จกั ตอ้ งใชบ้ ังคบั แก่นายจ้างและลูกจ้างทกุ ประเภทกิจการและทกุ ประเภทของงาน โดยมีมาตรฐานแรงงานเพียงหน่ึงเดยี ว แต่ในกฎหมายเหลา่ นก้ี ลับมบี ทบัญญัติยกเว้นไม่ใหน้ ามาใชก้ บั ลูกจ้าง ในส่วนราชการซ่ึงหมายรวมถึงพนักงานในสถาบนั อุดมศึกษาอยู่ดว้ ย ถงึ แมบ้ ุคลากรเหล่านั้นจะมีสถานะเป็น ลกู จา้ งอย่างเดียวกับลกู จ้างของภาคเอกชนก็ตาม ทาให้บุคลากรทีเ่ ป็นพนักงานของมหาวิทยาลยั โดยเฉพาะ พนกั งานในสถาบันอุดมศึกษาขาดมาตรฐานแรงงานโดยเฉพาะเรื่องหลกั ประกันการทางานขั้นต่าที่ควรจะมี เหมือนอย่างท่ีลูกจ้างแรงงานโดยทั่วไปควรจะได้รับ จึงอาจทาให้มาตรฐานแรงงานของพนักงานใน สถาบันอดุ มศกึ ษามีความแตกต่างหรือต่ากว่ามาตรฐานแรงงานขั้นต่าของลูกจ้างภาคเอกชนได้

2) กฎหมายจดั ตงั้ ของมหาวทิ ยาลยั ราชภัฏไมไ่ ดบ้ ัญญัติหลกั การค้มุ ครองแรงงานไว้เป็นการเฉพาะ หากพิจารณาจากกฎหมายจัดต้ังของสถาบันอุดมศึกษาในแต่ละกลุ่มจะพบว่า สถาบันอุดมศึกษาทีม่ ี กฎหมายจัดต้ังเป็นการเฉพาะของตนเองอย่าง เช่น กลุ่มมหาวิทยาลัยในกากับของรัฐหรือกลุ่ม มหาวิทยาลัยเอกชนไดน้ าหลกั ความคุ้มครองการทางานไปบัญญัติเปน็ หลักการไว้ในกฎหมายจัดตั้งหรือ กฎหมายกลางของตนเองในทานองเดียวกันว่า “แม้กิจการของมหาวทิ ยาลัยจะยกเว้นไม่อยู่ภายใตบ้ ังคับ Oral ของกฎหมายแรงงานแต่ต้องมีมาตรฐานที่ไม่ต่ากว่ากฎหมายแรงงาน ” แต่ขณะเดียวกันในกลุ่ม 176 มหาวิทยาลัยของรัฐที่เป็นส่วนราชการกลับพบว่าไม่มีบทบัญญัติหลักความคุ้มครองการทางานของ บุคลากรน้ไี วใ้ นกฎหมายจดั ตง้ั คอื พระราชบัญญตั มิ หาวิทยาลยั ราชภฏั พ.ศ. 2547 หรือ พระราชบัญญัติ มหาวิทยาลัยราชมงคล พ.ศ. 2548 ดังน้ัน ในมหาวิทยาลัยท่ีเป็นส่วนราชการทั้ง 2 กลุ่มน้ี ไม่มีหลัก กฎหมายทจี่ ะเป็นหลักประกันการทางานไว้เหมือนมหาวิทยาลัยกลุ่มอน่ื ๆ ขึ้นอยู่กับว่ามหาวิทยาลยั เหล่านน้ั จะใหค้ วามสาคัญตอ่ การคมุ้ ครองการทางานของบุคลากรมากน้อยแคไ่ หนก็ไปออกกฎหมายลาดบั รอง เชน่ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศหรอื คาสัง่ ของมหาวทิ ยาลยั ขึ้นใชเ้ องตามทก่ี ฎหมายให้อานาจไว้ 3) สภามหาวทิ ยาลัยออกกฎเกณฑไ์ ม่ครอบคลมุ บุคลากรทกุ ประเภทและมาตรฐานยังไมเ่ พยี งพอ แม้ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบขา้ ราชการพลเรือนในสถาบนั อุดมศกึ ษาจะบัญญัตใิ หส้ ภามหาวิทยาลัยท่ี เป็นส่วนราชการมีอานาจออกกฎหมายลาดับรองเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและระบบสวัสดิการ บังคับใช้ได้เองก็ตาม แต่เน่ืองจากปัจจุบันนี้บุคลากรมหาวิทยาลัยมีหลายประเภท เช่น ข้าราชการ ลูกจา้ งประจา พนกั งานราชการ พนักงานมหาวทิ ยาลัย พนกั งานประจาตามสญั ญา ลกู จ้างช่ัวคราวและ ลูกจ้างประเภทอ่ืน ๆ ซึ่งแต่ละประเภทมีหลักเกณฑ์บงั คับใชท้ ่ีแตกต่างกนั กฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรอื ประกาศของมหาวิทยาลยั ที่ออกบังคับใชโ้ ดยสภามหาวิทยาลัยน้นั ปัจจุบันยังไมค่ รอบคลุมได้ทั่วถึงทุก ประเภท ดว้ ยข้อจากัดของกฎหมายรองรบั งบประมาณทรี่ ฐั จัดสรรใหห้ รือเงินรายได้ของมหาวิทยาลัย เอง ดังน้นั จงึ ส่งผลให้มหาวทิ ยาลยั ไม่สามารถกาหนดมาตรการคุม้ ครองการทางานและสวัสดิการไว้ทุก เรือ่ งใหค้ รอบคลุมบุคลากรไดท้ ุกประเภท 2.3.2 ปัญหาเชงิ เนอ้ื หา 1) การคุ้มครองการทางานของบคุ ลากรของมหาวิทยาลยั ไมเ่ สมอภาคเทา่ เทียมกัน ภายใตห้ ลักกฎหมายท่ัวไปท่ีวา่ “บคุ คลย่อมเสมอกันในกฎหมายและได้รับการคมุ้ ครองตามกฎหมายอยา่ ง เท่าเทียมกัน” การเลือกปฏิบตั ิโดยไม่เปน็ ธรรมต่อบคุ คลเพราะเหตุแห่งความแตกตา่ งในเร่อื งสถานะของ บคุ คลอนั จะกระทามไิ ด้ กลา่ วคือ ความเสมอภาคต้องเปน็ การปฏบิ ัตติ ่อบคุ คลที่เหมอื นกนั ในสาระสาคัญ อยา่ งเดยี วกนั และปฏิบตั ิต่อบุคคลทแี่ ตกต่างกันในสาระสาคญั ที่แตกตา่ งกัน การแบ่งแยกบคุ คลออกเป็น ประเภทแลว้ ปฏิบัติต่อบคุ คลแต่ละประเภทแตกต่างกันโดยไมเ่ ท่าเทียมกนั ย่อมเป็นการเลือกปฏบิ ัติที่ไม่ เปน็ ธรรม ดงั นน้ั การออกกฎระเบียบมากาหนดสทิ ธิของบุคคลอย่างเดียวกนั ใหส้ ิทธิแตกต่างกัน เปน็ การ เลือกปฏิบัตทิ ่ีไมเ่ ปน็ ธรรมทาให้เกดิ ระบบสองมาตรฐานขน้ึ ในมหาวิทยาลยั เช่น บุคลากรสายวิชาการ ระหว่างบคุ คลท่ีเปน็ ขา้ ราชการกับพนักงานในสถาบันอดุ มศกึ ษาซึ่งปฏบิ ตั ิงานเปน็ ผู้สอนมีภาระงานอย่าง เดียวกันแต่กลบั มีมาตรฐานการทางานแตกตา่ งกัน ถึงแมใ้ นกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบียบข้าราชการพลเรือน

ในสถาบันอุดมศกึ ษาจะให้อานาจสภามหาวิทยาลยั มีนโยบายเก่ยี วกับการบริหารงานบุคคลและสามารถ Oral ออกกฎระเบียบหรือข้อบังคับดังกล่าวได้ สภามหาวิทยาลัยราชภัฏสงขลาได้ออกข้อบังคับว่าด้วย พนักงานในสถาบันอุดมศึกษากาหนดตาแหน่งพนักงานไว้ 3 ประเภท คือตาแหน่งวิชาการ ตาแหน่ง 177 ประเภทผบู้ ริหารและตาแหน่งประเภททวั่ ไป โดยไมไ่ ด้จากัดสทิ ธกิ ารเข้าสตู่ าแหน่งเหล่าน้นั ไว้ แตใ่ นทาง ปฏิบัติมหาวิทยาลัยกลับไปออกข้อบังคับว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาแต่งตั้งบุคคลให้ดารง ตาแหน่งผู้ช่วยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์และศาสตราจารย์ โดยกาหนดคุณสมบตั ิผู้ขอกาหนด ตาแหนง่ ตอ้ งเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอดุ มศึกษาและพนักงานมหาวิทยาลยั เท่านั้นทีจ่ ะย่ืนขอ กาหนดตาแหน่งทางวชิ าการท่สี ูงข้นึ ได้ โดยไม่ได้บญั ญตั ิสิทธนิ ั้นให้ครอบคลุมไปถึงบุคลากรสายวชิ าการท่ี เป็นพนักงานประจาตามสัญญาไว้ด้วย จงึ เปน็ กรณที ส่ี ภาอุดมศกึ ษากาหนดหลักเกณฑ์ไว้ต่ากว่ามาตรฐาน กลางที่กาหนดไว้ในประกาศ ก.พ.อ. ในเร่ืองหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณาแตง่ ต้ังบคุ คลให้ดารงตาแหน่ง ผชู้ ว่ ยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์และศาสตราจารย์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ท่กี าหนดให้การแต่งต้ังจากผูท้ เ่ี ป็น อาจารย์ประจาเป็นต้น อีกท้ังในด้านของเงินค่าตอบแทนผู้ดารงตาแหน่งทางวิชาการตาแหน่งผู้ช่วย ศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์และศาสตราจารย์ ปรากฏวา่ ผ้ดู ารงตาแหนง่ ทางวิชาการที่เป็นพนักงาน มหาวทิ ยาลัยจะได้เงินค่าตอบแทนประจาตาแหน่งในอัตราท่ีนอ้ ยกว่าอยู่คร่ึงหน่ึงของเงินค่าตอบแทนผู้ ดารงตาแหน่งทางวชิ าการประเภทขา้ ราชการแมจ้ ะอยู่ในสถาบนั อดุ มศึกษาเดียวกนั เปน็ ต้น 2) ไม่มกี ฎเกณฑ์คมุ้ ครองการทางานท่เี ปน็ มาตรฐานกลาง การจ้างแรงงานในภาคเอกชน รฐั ได้สรา้ งมาตรการทเี่ ป็นมาตรฐานกลางอยู่ในรูปของกฎหมายแรงงานไว้ หลายฉบับ เช่น กฎหมายวา่ ด้วยการคมุ้ ครองแรงงาน กฎหมายวา่ ดว้ ยแรงงานสมั พันธ์ กฎหมายว่าดว้ ยเงนิ ทดแทน กฎหมายว่าด้วยการประกนั สังคมเป็นต้น แต่การจ้างแรงงานของลูกจ้างส่วนราชการในภาครฐั กฎหมายห้ามมิให้อยูภ่ ายใตบ้ งั คบั ของกฎหมายแรงงาน เพราะบนพ้ืนฐานหลักแนวคิดที่วา่ บคุ ลากรของรฐั ย่อมจะต้องมีหรอื ควรมมี าตรฐานการทางาน สวสั ดิการในการดารงชวี ติ และรายไดท้ ่ีสูงกว่ามาตรฐานขั้นตา่ ของลูกจ้างภาคเอกชนที่อยู่ภายใต้บงั คับกฎหมายแรงงาน แต่ตามสภาพความเป็นจรงิ ในทางกลับกนั ใน กฎหมายวา่ ด้วยการจดั ตัง้ มหาวิทยาลยั ราชภัฏไม่ไดบ้ ัญญตั ิหลักเกณฑแ์ นวปฏบิ ัติทเ่ี ป็นมาตรฐานกลางใน เร่ืองการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยเอาไว้แต่อย่างใด และแม้กฎหมายจะให้อานาจสภา มหาวิทยาลยั ไปตรากฎหมายลาดับรองออกบงั คับใช้เองเปน็ การเฉพาะตวั กต็ าม ซึ่งมหาวทิ ยาลยั ราชภฏั แต่ ละแห่งต่างกไ็ ปออกกฎ ระเบียบ ข้อบงั คับหรือประกาศเกีย่ วกบั การบริหารบคุ คลของตนเองมีลักษณะท่ี แตกต่างกนั ไปตามบริบทของตน จึงทาให้เนื้อหาของเร่อื งความคุ้มครองการทางานของพนักงานในกลมุ่ มหาวทิ ยาลยั ราชภัฏทงั้ 38 แหง่ ไมม่ ีกฎเกณฑท์ ่เี ปน็ มาตรฐานกลางในแนวทางเดียวกัน 3) กฎเกณฑ์ท่ีบังคับใช้บางเร่ืองมเี นอื้ หาไมเ่ ปน็ ไปตามเกณฑ์มาตรฐานขนั้ ตา่ ของกฎหมายแรงงาน ด้วยลักษณะของสัญญาสถานะของคู่สัญญาและวตั ถุประสงค์ของการจ้างพนักงานของมหาวิทยาลัย ราชภัฏสงขลาเพอ่ื ใหพ้ นักงานเข้ารว่ มจดั ทาบริการสาธารณะดา้ นบริการศกึ ษา จึงมลี ักษณะเป็น “สัญญา ทางปกครอง” ดังนน้ั ถ้าหากเพ่อื ประโยชนต์ อ่ การจัดทาบรกิ ารสาธารณะ คูส่ ญั ญาท่เี ปน็ ฝา่ ยปกครองอาจ มอี านาจที่จะสามารถยกเลกิ เปลี่ยนแปลงหรอื แกไ้ ขสัญญาไดแ้ มเ้ พียงฝา่ ยเดียว ทาให้มหาวิทยาลยั มีสิทธิ

พิเศษบางประการท่ี จะ ก าหน ดข้ อค วาม ใ นสั ญญ า ให้ผู กพั น กับข้อบั ง คับระเ บียบหรือประ ก า ศ ที่ ใ ห้ ประโยชน์แก่มหาวทิ ยาลัยมากกว่าอันทาให้เกิดความไมเ่ ทา่ เทียมกันระหว่างคู่สัญญาได้ ถ้าหากมีขอ้ พิพาททเ่ี ก่ียวกบั สญั ญาจ้างพนกั งานกบั มหาวิทยาลัย คดีพพิ าทจะอยูเ่ ขตในอานาจของศาลปกครองซึ่ง ศาลจะนาหลักสัญญาทางปกครองมาปรบั ใชแ้ ก่คดี จงึ ไม่อยภู่ ายใตบ้ ทบัญญัตเิ ร่ืองการเลิกจ้างท่ีนายจ้าง จะต้องบอกกลา่ วล่วงหน้าหรอื ให้จ่ายสินจา้ งแทนการบอกกลา่ วลว่ งหน้า หรือตอ้ งจา่ ยค่าชดเชยในกรณี Oral เลกิ จ้างโดยไมใ่ ช่เพราะเหตุเกิดแตค่ วามผิดของลูกจา้ ง ไมม่ ีบทบญั ญัติคมุ้ ครองสิทธิกรณีลกู จา้ งถูกเลกิ จ้าง 178 ท่ไี ม่เปน็ ธรรม จะแตกตา่ งจากการดาเนินคดีพิพาทเก่ยี วกับสัญญาจ้างแรงงานซึ่งอยู่ภายใต้หลักกฎหมาย เอกชน หรือในกรณีนายจ้างกาหนดเง่ือนไขสญั ญาหรือข้อบงั คับที่ไม่เป็นธรรมศาลไม่มีอานาจนาหลกั เรอื่ งสญั ญาอันไม่เป็นธรรมมาใชพ้ ิจารณาพิพากษาในคดีเกี่ยวกบั สัญญาจา้ งของพนกั งาน หรือเมอ่ื ลูกจา้ ง ได้รับภยันตรายเจ็บป่วยตายอันเนื่องจากการทางานไม่มีกฎหมายกาหนดให้สถาบันอุดมศึกษาจะตอ้ ง จ่ายเงินสมทบกองทุนเงินทดแทนไว้เพ่ือเป็นหลักประกนั แก่ลูกจ้างหรอื ผู้ทีอ่ ยู่ในอุปการะของลูกจา้ ง หรือไม่นาหลกั เรอื่ งความสัมพันธต์ ามกฎหมายแรงงานสมั พันธ์มาใชใ้ นการต่อรองทาข้อตกลงเกย่ี วกับ สภาพการจ้างในเร่ืองสทิ ธิหน้าทีแ่ ละผลประโยชน์ในการทางานรว่ มกนั ได้ และไมม่ ีบทบัญญัตเิ รอื่ งความ คุ้มครองการปฏิบตั ิหนา้ ท่ีของอาจารย์พนักงานมหาวทิ ยาลัยผอู้ าสามาทาปฏบิ ัตหิ นา้ ทเี่ ป็นกรรมการสภา คณาจารย์ หรือกรรมการสภามหาวทิ ยาลยั หากถูกผู้บังคับบญั ชาหาเหตกุ ล่ันแกล้งโดยไม่เป็นธรรม หรอื ถกู เลิกจา้ งเน่ืองจากการปฏิบตั ิหน้าทีไ่ วใ้ นกฎหมายจัดตั้งหรอื ข้อบังคับของมหาวิทยาลยั 4) บคุ ลากรของมหาวิทยาลยั เข้าถึงหรอื รบั รกู้ ฎหมายไดย้ าก ด้วยเหตุที่มหาวิทยาลัยราชภัฏสงขลามีบุคลากรหลายประเภท ซึ่งแต่ละประเภทมีกฎระเบียบหรือ ข้อบังคับใชแ้ ตกต่างกัน ปัจจุบันมหาวิทยาลัยออกกฎหมายลาดับรองใชใ้ นภารกิจต่าง ๆ ในรูปของกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศหรอื คาสั่งท้งั ท่ีออกโดยสภามหาวิทยาลัยหรอื ท่อี อกโดยหน่วยงานท่ีได้รบั มอบหมายจากสภามหาวิทยาลัยมี เป็นจานว นมากและกระ จัด กระจายกันอยู่ยังไม่ได้รวบรว ม เ ป็ น หมวดหมู่ จงึ ทาให้บุคคลากรของมหาวิทยาลยั เข้าถึงหรอื รับร้กู ฎหมายได้เฉพาะบางเรอ่ื งหรือบางส่วนท่ี เก่ียวขอ้ งหรอื มีหนา้ ทีป่ ฏบิ ตั ิงานในเรอื่ งน้ัน ๆ 3. สรุปและข้อเสนอแนะ 3.1 สรุป ด้วยท่ีบุคลากรของมหาวทิ ยาลยั ราชภฏั สงขลามีหลายประเภท ซ่ึงแต่ละประเภทจะอย่ภู ายใต้บงั คับของกฎหมาย กฎ ระเบียบหรือขอ้ บังคับเกี่ยวกับการบรหิ ารงานบุคคลท่ีแตกต่างกัน จึงทาให้มาตรฐานการงานของบุคลากรมหาวิทยาลัยราชภัฏ สงขลามีความแตกต่างกันแม้จะทางานในสถาบันการศึกษาเดียวกันก็ตาม หากเทียบเคียงกับบุคลากรในภาคเอกชนจะพบว่า มาตรการการทางานของลกู จ้างภาคเอกชนจะอย่ภู ายใตบ้ ังคบั กฎหมายแรงงานซ่ึงกาหนดมาตรฐานขั้นต่าคุม้ ครองการทางานไว้เป็น มาตรฐานเดยี วกัน และในขณะทสี่ ถาบันอุดมศกึ ษาของรัฐที่เป็นมหาวิทยาลัยในกากบั หรือสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นมหาวิทยาลัย ของเอกชนก็จะมีบทบัญญัติกาหนดมาตรฐานข้ันต่าคุ้มครองการทางานของบุคลากรไว้ในกฎหมายจัดตง้ั สถาบันอุดมศึกษาหรอื กฎหมายกลางไว้เป็นการเฉพาะว่าไม่ให้ต่ากว่ามาตรฐานขั้นต่าของกฎหมายแรงงาน แต่ในกลุ่มมหาวิทยาลัยของรัฐท่ีเป็นส่วน

ราชการทง้ั กลุ่มมหาวิทยาลยั ราชภฏั และกล่มุ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยรี าชมงคลกลับไม่พบบทบญั ญัตหิ ลักการดังกลา่ วบัญญตั ิไว้ใน Oral กฎหมายจัดตัง้ สถาบนั อุดมศึกษาไว้ และยงั ถอื วา่ เปน็ ลูกจ้างของสว่ นราชการซ่ึงมีบทบัญญตั หิ ้ามไม่ให้อยภู่ ายใต้บังคบั ของกฎหมาย แรงงานอีกด้วย จึงทาใหม้ าตรฐานการทางานของบุคคลากรในมหาวิทยาลัยของทั้งสองกลุ่มนีข้ าดหลักประกันการทางานท่ีดีพอ 179 หรืออาจจะต่ากว่ามาตรฐานขั้นต่าท่กี ฎหมายแรงงานกาหนดไวก้ ไ็ ด้ และในสว่ นของการบริหารงานบุคคลของมหาวทิ ยาลัยราชภัฏ สงขลาเอง แมว้ ่ากฎหมายจะให้อานาจสภามหาวิทยาลัยสามารถกาหนดนโยบายและพิจารณาดาเนินการเกีย่ วกับการบริหารงาน บุคคลไดเ้ อง ซ่ึงสภามหาวิทยาลัยไดม้ อบอานาจการพิจารณาดาเนินการบรหิ ารบุคคลซึ่งเป็นอานาจเฉพาะน้ีใหก้ ับคณะกรรมการ บรหิ ารบคุ คลในมหาวิทยาลยั (กบม.) ทส่ี ภามหาวิทยาลัยแต่งต้ังข้ึนไปดาเนินการพิจารณาออกกฎ ระเบียบ หรอื ประกาศเก่ียวกับ การบรหิ ารงานบุคคลได้เอง แตป่ จั จบุ นั เนื้อหาของกฎหมายลาดบั รองเหล่านั้นยังไมค่ รอบคลมุ บุคคลากรทุกประเภทและมาตรฐาน แรงงานในบางเรือ่ งยงั ไมเ่ ท่ากับมาตรฐานที่กฎหมายแรงงานกาหนดไว้ มาตรการความค้มุ ครองการทางานของบุคลากรในมหาวทิ ยาลยั ราชภฏั สงขลาพบปญั หาทางกฎหมายที่เกย่ี วกับการ คมุ้ ครองการทางาน 2 กลมุ่ คอื กลมุ่ แรกเป็นปญั หาในเชิงโครงสรา้ งของกฎหมาย เนือ่ งจากมหาวทิ ยาลัยราชภัฏสงขลามีฐานะ เปน็ นิตบิ คุ คลทเี่ ปน็ ส่วนราชการถกู ยกเวน้ ไม่อยู่ภายใตบ้ ังคบั ของกฎหมายแรงงาน ในขณะเดียวกนั ไมม่ ีการบญั ญตั ิหลกั ความ คมุ้ ครองการทางานของบุคลากรไว้ในกฎหมายจัดต้ังซึ่งเป็นกฎหมายกลางเป็นการเฉพาะ จงึ ทาใหแ้ นวทางในการบริหารงาน บุคคลของมหาวิทยาลยั ในกลุม่ มหาวิทยาลัยราชภัฏไม่เปน็ ทศิ ทางเดียวกัน กลุ่มท่ีสองเป็นปญั หาในเชิงเนื้อหาของกฎหมาย เนอ่ื งจากมหาวทิ ยาลยั ราชภัฏสงขลามบี คุ ลากรหลายประเภทแตล่ ะประเภทมีหลักเกณฑ์หลายฉบบั บงั คับใชแ้ ตกต่างกนั ทาให้ การคุ้มครองการทางานของบุคลากรของมหาวิทยาลัยไม่เสมอภาคเท่าเทียมกัน ไม่มีกฎเกณฑ์คุ้มครองการทางานท่ีเป็น มาตรฐานกลางและยงั ไม่เป็นไปตามเกณฑ์มาตรฐานขนั้ ต่าของกฎหมายแรงงาน นอกจากนั้นบุคลากรของมหาวิทยาลัยยงั เขา้ ถึงและรบั รูก้ ฎหมายไดย้ าก จงึ ทาขาดหลกั ประกนั ความมั่นคงในอาชีพและความเจริญก้าวหน้าในตาแหน่งหน้าท่ี อันส่งผล กระทบต่อขวัญกาลงั ใจและประสทิ ธภิ าพในการทางาน 3.2 ข้อเสนอแนะ เห็นควรให้มีการแก้ไขปรับปรุงมาตรการทางกฎหมายรวมไปถึงกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ คาสั่งหรือประกาศของ มหาวิทยาลัยราชภัฏสงขลาที่เกี่ยวกับความค้มุ ครองการทางานของพนกั งานในสถาบนั อุดมศกึ ษาที่มอี ยเู่ ดิมหรือทจี่ ะยกร่างข้ึน ใหม่ เพื่อให้เกิดมาตรฐานความคุม้ ครองการทางานและมหี ลกั ประกันความมั่นคงในอาชีพและสร้างมาตรฐานท่เี หมาะสมตาม สภาวการณใ์ นปัจจุบัน โดยไมต่ า่ กว่ามาตรฐานขน้ั ต่าท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายแรงงาน โดยผู้เขียนไดม้ ีข้อเสนอแนะ ดังตอ่ ไปนี้ 3.2.1 แกไ้ ขเพม่ิ เติม พระราชบัญญตั ิมหาวิทยาลยั ราชภฏั พ.ศ. 2547 โดยเพ่ิมเติมเน้ือหามาตราใดมาตราหนึ่งท่ีบัญญัติว่า “กิจการของมหาวิทยาลัยไม่อยู่ภายใต้บังคับแห่ง กฎหมายว่าดว้ ยการคมุ้ ครองแรงงานและว่าดว้ ยแรงงานสมั พันธ์ แตพ่ นักงานในสถาบันอุดมศึกษาตอ้ งไดร้ บั การคุ้มครองด้าน สวสั ดิการและประโยชนต์ อบแทนไมน่ ้อยกว่าทกี่ าหนดไวใ้ นกฎหมายแรงงานและประกันสงั คม” หรือ 3.2.2 แกไ้ ขเพิม่ เตมิ ข้อบงั คับมหาวทิ ยาลัยราชภฏั สงขลาวา่ ดว้ ย พนกั งานในสถาบนั อุดมศึกษา พ.ศ. 2551 โดยเพ่มิ ขอ้ บญั ญตั ิว่า “กจิ การของมหาวทิ ยาลัยไม่อยู่ภายใต้บังคับแหง่ กฎหมายว่าดว้ ยการค้มุ ครองแรงงาน และวา่ ด้วยแรงงานสัมพันธ์ แตพ่ นักงานในสถาบนั อดุ มศึกษาตอ้ งไดร้ บั การคมุ้ ครองด้านสวสั ดิการและประโยชน์ตอบแทนไม่ น้อยกว่าท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายแรงงานและประกันสังคม และต้องมีมาตรฐานไม่ต่ากว่าการคุ้มครองการทางานของ กฎกระทรวงวา่ ดว้ ยการคมุ้ ครองการทางานและประโยชน์ตอบแทนของผปู้ ฏบิ ตั ิงานในสถาบนั อดุ มศึกษาเอกชน พ.ศ. 2549” 3.2.3 ให้ตดั ข้อความ ในข้อบังคับมหาวทิ ยาลยั ราชภัฏสงขลาว่าด้วย พนักงานในสถาบันอดุ มศกึ ษา พ.ศ. 2551 ขอ้ 45 (6) เฉพาะท่ีว่า “ครบกาหนดสัญญาจ้าง” ออก

3.2.4 แก้ไขเพิ่มเตมิ ประกาศมหาวิทยาลยั ราชภฏั สงขลา เรื่องแบบสญั ญาจา้ งบคุ คลเข้าปฏิบัตงิ านเป็นพนักงานใน สถาบันอุดมศกึ ษา โดยกาหนดการต่ออายุสญั ญาเปน็ ชว่ ง ๆ ในอตั ราระยะเวลาท่ีเพิม่ ขนึ้ เชน่ คร้งั ท่ี 1 ทดลองปฏิบตั งิ าน 1 ป,ี ครงั้ ที่ 2 ระยะเวลาสัญญา 4 ป,ี ครัง้ ท่ี 3 ระยะเวลาสัญญา 6 ปี, คร้งั ท่ี 4 ระยะเวลาสัญญาจนเกษียณอายุ 60 ปี 3.2.5 แก้ไขเงือ่ นไข ในข้อสญั ญาจ้าง (ใหม)่ ให้เหมาะสมเป็นธรรมและสอดคลอ้ งกับขอ้ บังคับมหาวทิ ยาลัยราชภัฏ สงขลาว่าด้วย พนักงานในสถาบันอดุ มศึกษา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 25XX ท่ีแก้ไขเพิ่มเติมให้มีมาตรฐานความคมุ้ ครองไมต่ ่ากวา่ กฎหมายแรงงาน Oral 3.2.6 สภามหาวทิ ยาลยั ควรจะยดึ ถอื ปฏิบตั ิตามนโยบายมติคณะรัฐมนตรโี ดยเคร่งครดั และออกกฎหมายลาดบั รอง 180 ระเบยี บ ขอ้ บงั คับต่าง ๆ เกี่ยวกบั หลักเกณฑก์ ารบรหิ ารงานบคุ คลใหค้ รบถว้ นตามท่ีกฎหมายกาหนด 3.2.7 สภามหาวทิ ยาลัยควรให้ความสาคัญเก่ยี วกบั การบริหารงานบุคลของมหาวทิ ยาลยั โดยกาหนดกรอบนโยบาย ใหช้ ัดเจนและคอยกากับติดตามตรวจสอบทงั้ ความถกู ตอ้ งและเหมาะสมของกฎ ระเบียบ ขอ้ บงั คบั หรอื ประกาศทอี่ อกโดยฝา่ ย บริหารเพอ่ื ใหเ้ กดิ ความเป็นธรรม 4. อา้ งองิ เกษมสนั ต์ วลิ าวรรณ. (2552). คำอธิบำยกฎหมำยแรงงำน. พิมพ์คร้งั ท่ี 14. กรงุ เทพมหานคร: สานกั พมิ พ์วญิ ญชู น. วิจติ รา (ฟุ้งลัดดา) วเิ ชียรชม. (2551). ย่อหลกั กฎหมำยแรงงำน พ้นื ฐำนควำมรู้ทัว่ ไปกฎหมำยแรงงำน. กรุงเทพมหานคร: สานกั พมิ พ์นติ ิธรรม. พงษ์รตั น์ เครอื กล่ิน. (2550). คำอธบิ ำยกฎหมำยแรงงำนเพ่อื กำรบรหิ ำรทรัพยำกรมนษุ ย.์ พิมพ์คร้ังที่ 5. กรุงเทพมหานคร: สานกั พิมพน์ ติ ิธรรม. สุรพล นิติไกรพจน์ และคณะ. (2559). วิทยำลัยไทย: พัฒนำกำร มหำวิทยำลัยในกำกับและกฎหมำยที่เกี่ยวกับกำร บรหิ ำรงำน. กรงุ เทพมหานคร: สานกั พิมพ์มหาวทิ ยาลยั ธรรมศาสตร์. กลั ยณัฏฐ์ พรหมนอก. (2554). การคุ้มครองการทางานบุคลากรมหาวทิ ยาลยั ในกากับของรัฐ. (วิทยานิพนธ์ปริญญาโท). คณะนติ ิศาสตร์. มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร.์ กรงุ เทพฯ. กฎหมาย กฎ ระเบยี บ ข้อบงั คบั หรอื ประกาศ ข้อบังคบั มหาวิทยาลยั ราชภัฏสงขลา วา่ ดว้ ยพนกั งานในสถาบันอดุ มศกึ ษา พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกาศ ก.พ.อ. เรือ่ งหลักเกณฑแ์ ละวธิ กี ารพิจารณาแตง่ ตง้ั บคุ คลให้ดารงตาแหนง่ ผู้ชว่ ยศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ และ ศาสตราจารย์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณชิ ย์ พระราชบัญญตั ิแรงงานสัมพนั ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติประกันสงั คม พ.ศ. ๒๕๓๓ พระราชบญั ญตั ิเงินทดแทน พ.ศ. ๒๕๓๗ พระราชบัญญัตคิ ุม้ ครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ พระราชบญั ญตั สิ ถาบันอดุ มศกึ ษาเอกชน พ.ศ. ๒๕๔๖ และแกไ้ ขเพิ่มเตมิ (ฉบบั ที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๐ พระราชบญั ญตั มิ หาวิทยาลยั ราชภฏั พ.ศ. ๒๕๔๗ พระราชบญั ญัตริ ะเบยี บขา้ ราชการพลเรอื นในสถาบันอดุ มศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗ และแกไ้ ขเพิม่ เติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑