บทความเรื่อง อุทธาหรณ์จากการตรวจสอบ

บทความ อุทาหรณ์จากการตรวจสอบ กรณีการนบั อายุความ เรยี กให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนและการรวบรวมพยานหลักฐาน ประกอบการตรวจสอบ เพยี งใดจึงจะเพยี งพอ ?

อทุ าหรณจ์ ากการตรวจสอบ กรณีการนบั อายคุ วามเรยี กใหช้ ดใชค้ า่ สนิ ไหมทดแทนและการรวบรวมพยานหลกั ฐานประกอบการตรวจสอบ เพยี งใดจึงจะเพยี งพอ ? เมื่อเจ้าหน้าที่กระทาละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐ โดยเป็นการกระทาในการปฏิบัติหน้าที่และ เป็นการจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าท่ี ทก่ี ระทาละเมิดภายในกาหนดอายุความตามมาตรา ๑๐ วรรคสอง ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับ ผดิ ทางละเมดิ ของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และต้องไม่เกินสิบปีนับแต่วันทาละเมิดตามมาตรา ๔๔๘ วรรคหนึ่งแห่ง ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หากพ้นระยะเวลานี้แล้วแม้ต่อมาหน่วยงานของรัฐจะรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัว เจ้าหน้าท่ีผู้จะพึงใช้ค่าสินไหมทดแทน ก็ไม่อาจใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากผู้กระทาละเมิดได้อีกต่อไป ท้ังนี้ ก่อนจะออกคาส่ังเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการละเมิดดังกล่าวหน่วยงานของรัฐจะต้อง ดาเนนิ การตามหลกั เกณฑแ์ ละขน้ั ตอนที่ระเบียบสานักนายกรฐั มนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับ ผดิ ทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ.๒๕๓๙ กาหนดไว้ให้ครบถ้วนถกู ตอ้ งดว้ ย ในคดีน้ีศาลปกครองสูงสุดยังได้พิจารณาว่าการที่หน่วยงานของรัฐออกคาสั่งให้เจ้าหน้าที่ รับผิดชอบชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่หน่วยงานน้ัน เจ้าหน้าท่ีกระทาโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้หน่วยงานของรัฐเสียหายหรือไม่ด้วย โดยพิจารณาว่าการท่ีคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริง และ คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดถือหลักเกณฑ์เก่ียวกับราคาวัสดุตามผลการตรวจสอบของ สานักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดินทต่ี รวจสอบและรายงานผลการตรวจสอบเกีย่ วกบั ราคาหินใหญ่ซึ่งเป็นหินคนละชนิด กับหินใหญ(่ คดั พเิ ศษ) ที่ใช้ในการก่อสร้าง รวมทั้งการไม่คิดเปอร์เซ็นต์เผื่อความสูญเสียจากการขนย้ายหินด้วย จึง ไม่เป็นไปตามหลักวิชาทางช่างและการก่อสร้าง กรณีจึงฟังได้ว่าคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทาง ละเมิดยังฟังข้อเท็จจริงไม่เป็นที่ยุติว่าการกาหนดราคาวัสดุของผู้ฟ้องคดีเป็นราคาที่แพงเกินปกติที่จะมีผลทาให้ หนว่ ยงานของรัฐได้รับความเสียหาย ดังนั้นการออกคาสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหาย จึงไม่ ชอบด้วยกฎหมาย คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๕๐๖-๕๑๓/๒๕๕๘ สืบเน่ืองมาจาก การตรวจสอบสบื สวนของสานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดินตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจ เงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๒ โครงการก่อสร้างปรับปรุงสวนสาธารณะ จานวน ๔ โครงการของเทศบาลแห่งหน่ึง มี ขอ้ สังเกตเกีย่ วกับการประมาณราคาหินใหญใ่ นงานเรียงหินตลง่ิ รอบหนองน้าสาธารณะ มีราคาสูงกว่าท้องตลาด น่า เชื่อวา่ มพี ฤติการณ์ที่ส่อไปในทางไม่สุจริตและทาให้ราชการเสียหาย จึงเสนอแนะให้เทศบาลแต่งต้ังคณะกรรมการ สอบข้อเท็จจริง นายกเทศมนตรีจงึ มคี าสัง่ แต่งต้ังคณะกรรมการสอบขอ้ เทจ็ จริง คณะกรรมการฯ ตรวจสอบแล้วเห็น ว่า การประมาณการราคาค่าเรียงหินใหญ่แพงกว่าความจริงเป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหาย โดยฟัง

ข้อเท็จจริงเก่ียวกับราคาหินใหญ่ตามความเห็นของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และความเห็นของจังหวัดท่ีได้ ขอ้ มูลด้านราคาจากท้องตลาดในพ้ืนท่ีจังหวัดนั้นและใกล้เคียง รวมท้ังพาณิชย์จังหวัดในช่วงเวลาก่อสร้างขณะน้ัน เทศบาลจึงมคี าส่งั ให้ผู้ฟอ้ งคดีทั้งสิบส่ีคนชาระค่าสินไหมทดแทนให้แก่เทศบาล โดยแบ่งตามสัดส่วนความรับผิด ผู้ ฟ้องคดีเห็นว่าคาส่ังดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด พจิ ารณาพยานหลักฐานไม่ครบถว้ น ไม่มหี ลกั เกณฑม์ าตรฐาน ขอให้เพกิ ถอนคาสัง่ ทใ่ี หผ้ ู้ฟอ้ งคดีทั้งสิบส่ีคนชดใช้ค่า สนิ ไหมทดแทนให้แกเ่ ทศบาล ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า อายุความการใช้สิทธิเรียกร้องตามนัยมาตรา ๑๐ วรรค สอง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ มีกาหนด ๒ ปี นับแต่วันที่หน่วยงาน ของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าท่ีผู้พึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนนั้นขัดหรือแย้งกับมาตรา ๔๔๘ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพง่ และพาณชิ ย์ ซ่ึงเปน็ กฎหมายท่ัวไป จงึ ต้องใชบ้ ทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติความรับผิด ทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ.๒๕๓๙ มาใช้บังคับ การรู้ตัวผู้กระทาความผิดน้ันให้ถือเอาความรับรู้ของผู้แทนนิติ บุคคลหน่วยของรัฐน้ันเป็นสาคัญ ถ้าไม่ทราบแน่ชัดว่ารู้เมื่อใด ให้ถือว่ารู้นับแต่วันท่ีรับทราบรายงานการสอบ ข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด นอกจากนี้ยังต้องพิจารณาตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทาง ละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ.๒๕๓๙ หลักเกณฑ์แนวปฏิบัติตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การ ปฏิบัติเก่ยี วกบั ความรับผดิ ทางละเมดิ ของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ และหนังสอื กระทรวงมหาดไทย ท่ี มท ๐๓๑๓.๖/ ว ๒๐๙๒ ลงวันท่ี ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๐ เรื่อง หลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ของหน่วยการบรหิ ารราชการส่วนทอ้ งถ่นิ ดว้ ย เพอื่ ประโยชน์ของทางราชการและเพือ่ ความเป็นธรรมแก่ผู้ต้องรับผิด ดังนั้น การรู้ตัวผู้พึงต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่หน่วยงานของรัฐ คือ วันท่ีคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริง ความรับผิดทางละเมิดรายงานผลการพิจารณาภายหลังจากที่ผู้แต่งตั้งได้มีคาสั่งให้ทบทวนความเสียหายและแบ่ง ส่วนความรับผิดใหม่ จึงเห็นว่าคาส่ังของนายกเทศมนตรีตามหนังสือลงวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ที่สั่งให้ผู้ฟ้อง คดที ั้งสิบสคี่ นชดใชค้ ่าสินไหมทดแทนให้แก่ผถู้ กู ฟ้องคดีท่ี ๑ เปน็ การใช้สทิ ธเิ รียกร้องภายในอายคุ วาม ๒ ปี แล้ว สาหรับประเด็นที่ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสิบส่ีคนปฏิบัติหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่าง ร้ายแรง เป็นเหตุให้เทศบาลได้รับความเสียหายหรือไม่ นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นไว้ว่า การท่ีจะ พจิ ารณาว่ากรณใี ดจะเป็นการกระทาด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าท่ีหรือไม่ นั้น เป็นหน้าที่ ของเจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจดาเนินการตามกฎหมายและระเบียบทุกคนจนถึงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์หรือศาล จะส่ังว่าอย่างไรเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงย่อมขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงแต่ละกรณีไป และความประมาท เลนิ เลอ่ น้ันเป็นการกระทามิใช่โดยเจตนาประสงค์ต่อผลหรือย่อมเล็งเห็นผล แต่เป็นการกระทาโดยปราศจากความ ระมดั ระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นน้ันจาต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ ส่วนความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงจะมี ลักษณะไปในทางท่ีบุคคลนัน้ ไดก้ ระทาไปโดยขาดความระมดั ระวงั ทีเ่ บย่ี งเบนไปจากเกณฑม์ าตรฐานอยา่ งมาก

ในคดนี ี้ศาลได้พจิ ารณาโดยรับฟังข้อเท็จจรงิ จากพยานผเู้ ช่ยี วชาญทศ่ี าลแต่งต้ังประกอบกับการ แสวงหาข้อเท็จจริงต่างๆจากโรงโม่หินในพื้นที่ การตรวจสอบสภาพพื้นที่ก่อสร้างโดยศาล นโยบายของผู้บริหาร หน่วยงาน รวมท้ังพิจารณาถึงการใช้ประโยชน์ของสวนสาธารณะมารับฟังเป็นท่ียุติว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสิบส่ีคนมิได้ กระทาโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง อันเป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับความเสียหาย คาสั่งของ หน่วยงานที่ใหช้ ดใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายจึงเป็นคาสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงไม่จาต้องใช้ ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้ถูกฟ้องคดี ดังน้ัน จะเห็นได้ว่าในการพิจารณาว่าการกระทาใดเป็นประมาทเลินเล่ออย่าง ร้ายแรงเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานหรือไม่นั้น ศาลปกครองสูงสุดได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงและ รวบรวมพยานหลกั ฐานทั้งปวง ที่เกยี่ วขอ้ ง รบั ฟงั พยานบคุ คล หรือพยานผู้เชี่ยวชาญ และตรวจสอบเอกสาร วัตถุ หรือสถานท่ีที่เก่ียวข้อง เป็นไปตามหลักการแสวงหาข้อเท็จจริง ซึ่งถือว่ามีความสาคัญอย่างยิ่งที่จะทาให้การ พิจารณาทางปกครองมีคุณภาพ ในกฎหมายต่างประเทศ เช่น กฎหมายปกครองฝรั่งเศสมีหลักว่า นอกจาก เจ้าหน้าท่ีอาจแสวงหาข้อเท็จจริงใดๆ นอกเหนือจากที่คู่กรณีเสนอโดยไม่ต้องผูกพันแต่เพียงข้อเท็จจริงเหล่าน้ัน แลว้ ยังมีหลกั ดว้ ยวา่ เจา้ หน้าทีจ่ ะตอ้ งทาการพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นรายๆ ไป ท้ังนี้เพื่อไม่ให้เกิดข้อผิดพลาดใน การใช้ดุลพินิจ ซ่ึงหลักการเช่นนี้ให้ประโยชน์แก่ผู้ปฏิบัติหรือผู้บังคับใช้กฎหมายได้อย่างดียิ่ง เพราะจะทาให้ ทราบว่า ในการพิจารณาทางปกครองตนจะต้องทาการพจิ ารณาอยา่ งไร หรือกฎหมายเยอรมันได้ให้หลักการไว้ว่า เจ้าหน้าท่ีฝ่ายปกครองจะต้องนาเอาข้อเท็จจริงทั้งหมดที่สาคัญในกรณีนั้นๆ มาพิจารณา ซึ่งรวมถึงบรรดา ข้อเท็จจริงอนั จะเปน็ ประโยชนแ์ ก่คู่กรณี หรือห้ามมิให้ปฏเิ สธไมย่ อมรับคาแถลงหรอื คาขอท่ีอยใู่ นขอบเขตอานาจ ของตนโดยอ้างเหตวุ ่า เปน็ คาแถลงหรอื คาขอที่ไม่อาจรับได้หรือไม่มเี หตุผล เมื่อพิจารณารายงานการตรวจสอบของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ท่ีมิได้พิจารณาข้อมูล เก่ียวกับชนิดและขนาดของหินท่ีนามาประมาณการราคาว่าเป็นชนิดและขนาดเดียวกันกับท่ีใช้ในการก่อสร้าง หรือไม่ และการไม่คดิ เปอร์เซ็นต์เผ่ือความสูญเสียในการขนย้ายซึ่งมีผลต่อการกาหนดราคา ศาลปกครองสูงสุดจึงมี ความเห็นว่า สานักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังฟังข้อเท็จจริงไม่ยุติว่าการกาหนดราคาหินใหญ่ (คัดพิเศษ) ท่ีใช้ใน การก่อสร้างเป็นราคาท่ีแพงเกินปกติที่จะทาให้หน่วยงานได้รับความเสียหาย และการที่คณะกรรมการสอบ ข้อเท็จจริงของจังหวัดและคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด เห็นด้วยกับความเห็นของ สานักงานการตรวจเงินแผ่นดินน้ันเป็นการไม่ได้แสวงหาข้อเท็จจริงและพิจารณาพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์ ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับราคาไม่รวมค่าขนส่งให้ตรงกับชนิดและขนาดของหินที่ใช้ในการก่อสร้างเรียงตล่ิงหนองน้า สาธารณะ ให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายและไม่เป็นไปตามหลักวิชาช่างและการก่อสร้าง ท่ีจะส่งผลให้เกิด ความเสยี หายแกห่ น่วยงานของรฐั เช่นกัน ผูฟ้ ้องคดที ง้ั สิบส่คี นจึงไมต่ อ้ งรบั ผิดชดใชค้ า่ สนิ ไหมทดแทน เนือ่ งจากมิได้ กระทาการโดยจงใจหรอื ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ด้วยความเคารพต่อคาพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ผู้วิเคราะห์เห็นว่า ในการตรวจสอบของ สานกั งานการตรวจเงินแผน่ ดินนน้ั การแสวงหาข้อเท็จจริงและการรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์การกระทาผิด ของเจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบได้ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบข้อบังคับสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยการตรวจสอบสืบสวน พ.ศ.๒๕๔๙ และที่แก้ไข เพิ่มเติม โดยครบถ้วน ถูกต้อง และรายงานผลการตรวจสอบสืบสวนจะต้องผ่านการพิจารณาของผู้บังคับบัญชา

ตามลาดับชั้นและคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินแล้ว จึงได้ดาเนินการแจ้งผลการตรวจสอบเพื่อให้ผู้บังคับบัญชา ของข้าราชการทก่ี ระทาผดิ เพ่ือดาเนนิ การทางอาญา ทางละเมิด ทางวินยั อยา่ งร้ายแรง ต่อไป ซ่ึงในกรณีนี้น่าจะเป็น คนละประเด็นกบั การกระทาโดยจงใจหรอื ประมาทเลินเลอ่ อยา่ งรา้ ยแรงทาให้ทางราชการไดร้ ับความเสียหาย คดีนี้มีประเด็นน่าสนใจในเร่ืองอายุความการเรียกให้ผู้ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ หน่วยงานของรัฐว่าการรู้ตัวผู้ต้องรับผิดนอกจากจะต้องปฏิบัติตามนัยมาตรามาตรา ๘,๑๐ และมาตรา ๑๒ แห่ง พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบหลักเกณฑ์แนวปฏิบัติตามระเบียบ สานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๖/ว ๒๐๙๒ ลงวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๐ เรื่อง หลักเกณฑ์การปฏิบัติ เกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หากผู้มีอานาจแต่งต้ัง คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเห็นว่ารายงานการสอบข้อเท็จจริงของคณะกรรมการยังไม่ สมบรู ณห์ รอื มีข้อบกพร่อง วันท่ีรู้ตัวผู้กระทาผิดหรือผู้ต้องรับผิดนั้นได้แก่วันที่คณะกรรมการได้ทบทวนความเห็น และรายงานผลให้ผ้มู ีอานาจแต่งตง้ั หรอื ผ้บู ริหารทราบแลว้ อายุความจึงจะเรมิ่ นบั ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นอุทาหรณ์สาหรับผู้ตรวจสอบท่ีต้องรวบรวมพยานหลักฐานประกอบการ ตรวจสอบให้รอบด้าน เพราะรายงานผลการตรวจสอบสืบสวนของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินมีความสาคัญต่อ การรับฟงั ขอ้ เท็จจริงและพยานหลักฐานของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และศาลปกครอง เจ้าหน้าท่ีผู้ตรวจสอบจึงควรจะต้องรับผิดชอบกับการตรวจสอบนั้น โดยการให้เหตุผลท่ีน่าเชื่อถือ ในการเสนอ ความเห็น และต้องพิจารณาโดยรับฟังข้อเท็จจริง พยานหลักฐาน และเอกสารที่เกี่ยวข้องอย่างรอบด้านก่อนเสนอ รายงานผลการตรวจสอบหรือส่ังการใด ๆ โดยเฉพาะอย่างย่ิง การตรวจสอบตามอานาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๖๑ ประกอบระเบียบสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินว่า ด้วยการตรวจสอบกรณีพิเศษฯ พ.ศ. ๒๕๖๒ ท่ีผู้ทาหน้าที่ตรวจสอบต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่หน่วยรับตรวจได้ ทราบข้อเท็จจริงรวมทั้งให้โอกาสโต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานต่าง ๆ เพื่อแก้ข้อกล่าวหา ต้องรับฟังหรือขอ ความเหน็ จากหนว่ ยงานที่เกีย่ วขอ้ ง รวมถงึ รับฟังบุคคลท่ีมีความรู้ ผู้มีความเช่ียวชาญ ผู้ท่ีเกี่ยวข้อง หรือผู้มีส่วนได้ เสยี ในเรื่องดังกล่าว ประกอบกับการตรวจสอบสังเกตการณส์ ภาพแวดล้อมของสถานที่ก่อสร้างโครงการต่าง ๆ ซ่ึงจะ มีผลทาให้การตรวจสอบได้ข้อเท็จจริงที่ถูกต้องและรอบคอบย่ิงขึ้น เพื่อให้งานตรวจสอบน้ันมีคุณภาพมี ประสิทธิภาพเป็นท่ีเช่ือถือต่อผู้ใช้ประโยชน์จากผลการตรวจสอบ และเป็นท่ียอมรับต่อสาธารณว่าได้ดาเนินการ ตรวจสอบอยา่ งมมี าตรฐานแลว้ กลมุ่ วเิ คราะห์กฎหมาย สานกั คดี