บทสรุปผู้บริหาร โครงการวิจัยเรื่องรูปแบบการทุจริตและปัจจัยเสี่ยงที่ก่อให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุปผบู รหิ าร (Executive Summary) โครงการวจิ ยั เร่อื ง รูปแบบการทุจริตและปจจยั เสี่ยงที่กอ ใหเกิดการทุจริต คอรรปั ชันในองคกรปกครองสวนทองถิ่น ศนู ยวิจยั เพอื่ ตอตา นการทุจริต ปวย อง๊ึ ภากรณ สํานักงาน ป.ป.ช. กันยายน 2561

บทสรุปสาํ หรับผูบ ริหาร 1. ชอื่ โครงการวิจัย รูปแบบการทุจรติ และปจจัยเสยี่ งทก่ี อ ใหเกิดการทจุ รติ คอรรัปชันในองคกรปกครองสว น ทอ งถิ่น Corruption Patterns and Risk Factors in Local Government Organizations 2. ชอ่ื ผศู ึกษาวจิ ยั ที่ปรกึ ษาโครงการ 1) ผชู ว ยศาสตราจารย ดร.ดารารัตน อานันทนะสวุ งศ หวั หนา โครงการ 2) นางสาวศิรินันท วฒั นศิริธรรม นักวจิ ัย 3) นายสยาม ธรี ะบตุ ร นกั วจิ ัย 4) นายศกั รินทร นิลรัตน 3. ความเปนมาและความสาํ คัญของปญหา จากสถิติการรองเรียนเร่ืองการทุจริตคอรรัปชันของเจาหนาท่ีองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ท่ีมายังคณะกรรมการ ป.ป.ช. ในชวง พ.ศ. 2553 – 2557 พบวา มีเร่ืองรองเรียนจํานวน 6,260 เร่ือง คิดเปนเรื่องรองเรียนเฉลี่ย 1,252 เรื่องตอป ซึ่งเปนกรณีกลาวหาเรียกรับเงินสินบน การจัดซื้อจัดจาง โดยมิชอบหรอื โดยทุจรติ การเบยี ดบงั ทรัพยสินของรัฐเปนของตนเองหรือผูอ่ืน เปนตน แมวาจํานวนการรองเรียน เจาหนาทอ่ี งคกรปกครองสวนทอ งถ่นิ กระทาํ การทุจรติ คอรรัปชันท่ีมีจํานวนมากจะไมไดแสดงถึงวามีการทุจริต คอรรัปชันท่ีเกิดข้ึนในทุกเรื่องรองเรียนแตก็สะทอนปญหาท่ีเกิดขึ้นในระดับทองถิ่นที่อาจมีความไมชัดเจน ขาดความโปรงใสในการปฏิบัติหนาที่ทําใหเกิดมีการรองเรียนเขามายังคณะกรรมการ ป.ป.ช. ประกอบกับ การทุจริตในองคก รปกครองสวนทอ งถ่ินไดถูกกาํ หนดเปนหน่ึงใน 27 ประเภทคดีของสํานักงาน ป.ป.ช. ดังน้ัน จึงกลาวไดวา การปฏิบัติหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถิ่นท่ีไมโปรงใสหรือทุจริตหรือการเบียดบังรัฐ นบั วาเปน ประเดน็ สาํ คญั ทีจ่ ะตองมกี ารศึกษาวิเคราะห เพื่อใหท ราบถึงรปู แบบการทุจริตท่ีเกิดข้ึน รวมถึงปจจัย เสี่ยงที่ทําใหเกิดการทุจริตในระดับขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน เพื่อสามารถจัดทํามาตรการการปองกัน การทจุ ริตในระดบั องคก รปกครองสวนทองถนิ่ ไดอยางเหมาะสมตอไป 4. วัตถปุ ระสงคข องการวจิ ัย 1) เพ่ือศึกษารปู แบบการทุจริตคอรร ัปชนั ในองคกรปกครองสวนทอ งถน่ิ 2) เพือ่ ศึกษาปจ จยั เสีย่ งท่ีกอ ใหเ กดิ การทจุ ริตคอรรปั ชนั ในองคกรปกครองสวนทองถิน่ 3) เพ่ือเสนอแนวทางแกไขหรือกาํ หนดมาตรการปองกันการทุจริตในองคกรปกครองสวน ทอ งถิน่

(2) 5. ระเบยี บวิธีวิจัย เปนการวิจัยเชิงคุณภาพ ประกอบดวย การศึกษาเอกสารงานวิจัย การศึกษาขอมูลการชี้มูล ความผิดของคณะกรรมการ ป.ป.ช. และการสัมภาษณผูบริหารและเจาหนาที่ ป.ป.ช. ที่ทําหนาท่ีตรวจสอบ การทุจริตองคกรปกครองสวนทองถิ่น ประกอบดวย เจาหนาที่ในสาํ นักไตสวนการทุจริตภาคการเมือง 2 สาํ นักไตสวนการทุจริตภาคการเมือง 3 สาํ นักไตสวนการทุจริตภาคการเมือง 4 และสํานักงาน ป.ป.ช. ประจาํ จังหวดั นนทบุรี โดยกําหนดสมั ภาษณผ บู รหิ าร 1 ทา น และเจาหนาที่ระดับชํานาญการขึ้นไป จํานวน 3 ทาน ของแตล ะสํานัก รวมท้ังนักวิชาการทีม่ อี งคความรเู กี่ยวกับการทุจริตในองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น 6. ผลการศึกษา 6.1 รปู แบบการทจุ ริตคอรรัปชันในองคกรปกครองสวนทอ งถิ่น พบวา มีรูปแบบการทุจริต 5 รูปแบบ คือ การทุจริตในการจัดซื้อจัดจาง การทุจริตในงาน การเงินและบัญชี การทุจริตในการบริหารงานบุคคล การทุจริตในการบังคับใชกฎหมาย และการทุจริตในการ บริการ โดยรูปแบบการทุจริตในองคกรปกครองสวนทองถ่ินท่ีเกิดข้ึนมากที่สุด คือ 1) การทุจริตในการจัดซ้ือ จัดจาง มีจํานวนทัง้ ส้ิน 159 คดี จากคดีทั้งหมด 292 คดี คิดเปนรอยละ 54 โดยพบรูปแบบการทุจริตท่ีพบ มากที่สุด เปนการทุจริตในข้ันตอนหาผูรับจาง/ผูขาย เชน การปกปดประกาศสอบราคา/ประกวดราคา การเอื้อประโยชนหรือกีดกันผูเสนอราคาบางราย การเรียกรับเงินเพื่อเปนคาตอบแทนในการชวยเหลือ ผูประกอบการบางรายใหเปนผูไดรับงาน เปนตน รองลงมาเปนการทุจริตในข้ันตอนการเบิกจาย เชน การเบิก จายเงินใหกับผูรับจางท้ังที่งานยังไมเสร็จ เปนตน 2) รูปแบบการทุจริตในงานการเงินและบัญชี มีจํานวน 79 คดี โดยพบรูปแบบการทุจริตที่พบมาก คือ การเบียดบังเงินหรือทรัพยสินของหนวยงานเปนของตนหรือผูอื่น เชน คาภาษี คาธรรมเนียม เงินงบประมาณรายจายประจําปเพ่ือสนับสนุนโครงการตางๆ ฯลฯ รองลงมาเปน การทุจริตในการเบิกจายเงิน เชน การเบิกจายเงินคาเชาบานเกินกวาที่จายไปจริง เปนตน 3) รูปแบบการ ทจุ รติ ในการบรหิ ารงานบุคคล พบวา มีคดที จุ ริตท่เี กดิ ขึ้นจาํ นวน 37 คดี ซึ่งการทุจริตในการบริหารงานบุคคล นั้นจะเกิดขึ้นในทุกข้ันตอน เชน การเรียกรับเงินของผูมีอํานาจในการกําหนดตําแหนงเพ่ือรองรับบุคคลท่ีตน ใกลชิดหรือเสนอใหผลประโยชน การสอบบรรจุ การเรียกตัวเพื่อแตงตั้ง การโอนยาย การตอสัญญาจาง (กรณีลูกจางตามสัญญา) การประเมินผลการปฏิบัติงานประจําป และการเรียกสวนแบงจากเงินโบนัส เปนตน 4) รูปแบบการทุจริตในการบังคับใชกฎหมาย พบวามีคดีทุจริตท่ีเกิดขึ้นจํานวน 9 คดี จากอํานาจหนาที่ของ องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีหนาท่ีดูแลความสงบเรียบรอยและความเปนอยูของประชาชนในทองถิ่นของ ตนเอง การดําเนินการตางๆ จะตองมีกฎหมายใหอํานาจแกองคกรหรือเจาหนาที่ เชน อํานาจการออกขอบัญญัติ งบประมาณประจําป เปนตน การทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรปกครองสวนทองถ่ินกรณีการบังคับใชกฎหมายน้ัน มกั จะเปนการกระทาํ ทไ่ี มเปนไปตามระเบียบท่ีกําหนดไว รวมถึงกระทําการอันมิชอบดวยกฎหมาย ละเวนการ ปฏิบัติการตามกฎหมายและมีการแกไขเปล่ียนแปลงระเบียบหรือขอบัญญัติโดยมิชอบ ซ่ึงกรณีท่ีพบจะเปน การปฏิบัติหนาท่ีของสภาทองถ่ินโดยมิชอบ การแกไขเปลี่ยนแปลงขอบัญญัติท่ีผานสภาทองถ่ินมาแลว และ 5) รปู แบบการทจุ รติ ในการบรกิ าร พบวา มีคดีทุจริตที่เกิดข้ึนจํานวน 8 คดี ท่ีเก่ียวของกับการออกใบอนุญาต

(3) แบบตางๆ งานทะเบียนราษฎร ซ่ึงการทุจริตท่ีเกิดข้ึนในองคกรปกครองสวนทองถ่ินกรณีการบริการนั้น มักจะเปนการกระทําท่ีไมเปนไปตามระเบียบที่กําหนดไว รวมถึงกระทําการอันมิชอบดวยกฎหมาย ละเวน การปฏิบัติการตามกฎหมายและมีการแกไขเปล่ียนแปลงระเบียบหรือขอบัญญัติโดยมิชอบ ซ่ึงกรณีท่ีพบ จะเปนการดําเนินการออกใบอนุญาตกอสราง ดัดแปลงอาคารหรือร้ือถอนอาคารโดยมิชอบ การอนุญาตให ผรู บั เหมากอ สรา งกระทาํ การอนั มชิ อบ และการยายเขา หรอื ยายออกบคุ คลจากทะเบยี นราษฎรโดยมิชอบ จากรูปแบบการทุจริตที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดดังกลาวแลวขางตน พบวา มีขอมูลสถิติท่ีนาสนใจยิ่ง คือคดีที่ช้ีมูลความผิด เปนคดีที่เก่ียวกับเงินหรืองบประมาณ (การจัดซ้ือจัดจางและ การเงินการบัญชี) มากถึงรอยละ 81 ของคดีทั้งหมด อีกรอยละ 19 เปนคดีเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล การบังคับใชกฎหมาย และการบริการ ซ่ึงควรมีการจัดทํามาตรการเพ่ือการแกไขและลดความเส่ียงการทุจริต ดังกลาวเปน ลําดบั แรก 6.2 ปจจยั เสี่ยงที่กอ ใหเกิดการทจุ ริตคอรรัปชนั ในองคก รปกครองสวนทองถน่ิ ปจจัยเส่ียงในการกระทําทุจริตมีท้ังในภาพรวม ไดแก ปจจัยท่ีมาจากตัวเจาหนาท่ีของรัฐ ที่ปฏิบัติงาน ความไมซื่อสัตยสุจริตเห็นแกประโยชนสวนตน ปจจัยเชิงระบบของการกํากับดูแล ไดแก ระบบ การตรวจสอบภายในขององคก รปกครองสว นทอ งถนิ่ ที่ขาดประสิทธิภาพเทาที่ควร การขาดการตรวจสอบหรือ การควบคุมดูแลการปฏิบัติของผูบังคับบัญชา ความลาชาในการตรวจสอบการทุจริตของสํานักงาน ป.ป.ช. ทําใหผูกระทําผิดไมเกรงกลัวตอการถูกจับไดและบทลงโทษที่จะไดรับ ระบบอุปถัมภในสังคมไทยที่ตองรักษา ความสมั พนั ธสว นตัวและในหนาท่ีการงาน การเขา สูตาํ แหนงของนักการเมืองหรือผูบริหารทองถิ่นซึ่งตองมีการ ถอนทนุ คนื การถกู ครอบงําหรอื ความเกรงกลัวตออิทธิพลของนักการเมืองทองถ่ินหรือผูบริหารทองถิ่น รวมทั้ง การขาดความรูความใจในกฎหมายและกระบวนการทํางานของผูบริหารทองถิ่น สวนปจจัยเสี่ยงท่ีเกิดขึ้น เฉพาะรปู แบบการทุจรติ พบวามปี จ จัยในกฎหมายหรือระเบียบพัสดุที่ใชในการจัดซ้ือจัดจาง การไมปฏิบัติตาม กฎระเบียบหรือหลักเกณฑขั้นตอนในการทํางานอยางเครงครัด การมีประสบการณและความคุนเคยในการ ปฏิบัติงานของเจา หนา ทดี่ านการเงินและบญั ชี ทําใหเห็นถงึ ชองวางทเี่ ปนโอกาสในการทุจริตได นอกจากน้ียังมี ปจจัยในเรื่องกฎหมายใหอํานาจแกผูบริหารทองถ่ินเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลมากเกินไป หรือการใช ดุลพินิจในการตีความกฎหมาย/สัญญา ไปในทางที่มิชอบ และปจจัยเส่ียงในเรื่องตําแหนงหนาที่ท่ีเอ้ือตอการ ทจุ รติ กเ็ ปนชองทางหรอื มีความเส่ียงใหเกดิ การทจุ ริตได จากการศึกษาสามารถสรุปความสมั พนั ธระหวา งปจ จัยเสยี่ งทีก่ อใหเกิดการทุจริตและรูปแบบ การทุจริตคอรรัปชันในองคกรปกครองสวนทองถิ่น โดยแบงเปนระดับของโอกาสท่ีจะเกิดการทุจริตในแตละ รูปแบบ ออกเปน 3 ระดับ กลาวคือ คาคะแนน +++ หมายถึง ปจจัยเสี่ยงที่อาจจะกอใหเกิดการทุจริต คอ นขางสงู , คาคะแนน ++ หมายถึง ปจจัยเสี่ยงที่อาจจะกอใหเกิดการทุจริตระดับปานกลาง และคาคะแนน + หมายถึง ปจ จยั เสย่ี งท่อี าจจะกอ ใหเ กิดการทุจรติ ระดับตาํ่ ดังตาราง

(4) ตาราง : ความสมั พนั ธของปจจัยเส่ียงทกี่ อใหเกิดการทุจริตกับรูปแบบการทุจริตในองคกรปกครองสวนทองถ่นิ ปจ จัยเส่ียงทก่ี อใหเ กดิ การทจุ รติ ในองคก ร รูปแบบการทุจริตในองคก รปกครองสว นทอ งถนิ่ ปกครองสวนทองถิน่ การจดั ซื้อ การเงนิ การบริหารงาน การบังคบั การบรกิ าร ปจจัยทมี่ าจากตัวเจา หนาท่ขี องรัฐ จดั จาง และบัญชี บคุ คล ใชกฎหมาย ระบบการตรวจสอบภายในขององคก รปกครอง    สว นทองถิ่นทขี่ าดประสิทธภิ าพเทา ที่ควร ความลา ชาในการตรวจสอบการทจุ ริตของ +++ +++ +++ +++ +++ สาํ นักงาน ป.ป.ช. ปจ จัยดานปญ หาการเงนิ ของเจาหนาทีข่ องรฐั    ตนทนุ ของการเขาสูตาํ แหนงของนักการเมอื ง ทองถิน่ หรอื ผูบรหิ ารทอ งถน่ิ ซึ่งมาจากการ +++ +++ + ++ เลือกตั้ง อทิ ธพิ ลของนักการเมอื งทอ งถ่นิ หรอื ผบู รหิ าร    ทองถ่ิน +++ +++ +++ +++ +++ การขาดความรคู วามเขา ใจในกฎหมายและ กระบวนการทาํ งาน    ระบบอุปถัมภ +++ +++ ++ + ++ กฎหมาย/ระเบยี บพสั ดกุ ารจัดซอื้ จดั จางเดมิ    ไมชัดเจน กฎเกณฑมากเกนิ ไป เปด โอกาสให ใชด ลุ ยพินจิ +++ + +++ +++ +    +++ + +++ +++ +    +++ + + +++ +    ++ + +++ ++ +++  +++ การแตง ตั้งคณะกรรมการตรวจรบั ทีม่ ีเฉพาะ  บุคลากรภายในองคก รปกครองสวนทองถิ่นน้นั +++ อาจทาํ ใหถูกครอบงํา และเกรงกลวั อิทธิพล ของนักการเมอื งทองถ่นิ หรือผบู รหิ ารทอ งถิน่ การไมม คี วามรูด า นอน่ื ท่ีจาํ เปน ตอการไตส วน  คดีของเจา หนา ท่ีสํานกั งาน ป.ป.ช. ทําใหส ง ผล +++ ตอ การทาํ คดี การไมป ฏิบตั ติ ามกฎระเบียบหรือหลักเกณฑ  ขั้นตอนในการดําเนินงานอยางเครง ครัด +++ การมปี ระสบการณแ ละความคนุ เคยในการ ปฏิบตั ิงาน  +++

(5) ตาราง : ความสัมพันธของปจจัยเส่ียงทีก่ อใหเกิดการทุจรติ กบั รูปแบบการทุจรติ ในองคก รปกครองสวนทองถ่ิน (ตอ) ปจ จัยเสย่ี งที่กอใหเ กดิ การทุจรติ ในองคก ร รปู แบบการทุจริตในองคก รปกครองสว นทองถนิ่ ปกครองสวนทองถ่ิน การจัดซื้อ การเงิน การบริหารงาน การบังคับ การบรกิ าร การขาดการตรวจสอบและควบคมุ ดูแลการ จัดจาง และบญั ชี บคุ คล ใชกฎหมาย ปฏบิ ัติงาน  กฎหมายใหอ ํานาจแกผูบริหารทองถนิ่ เก่ียวกบั การบริหารงานบคุ คลมากเกินไป +++  การใชดลุ พนิ ิจในการตคี วามกฎหมาย/สัญญา +++  ตาํ แหนงหนา ที่ทเี่ ออ้ื ตอ การทุจริต +++  +++ 7. ขอ เสนอแนะ 7.1 ขอเสนอแนะเชิงนโยบายและการปฏบิ ตั ิตอ การพฒั นาและปรับปรุงการดําเนินงานขององคก ร ปกครองสวนทอ งถ่ิน 1) ใหม กี ารเสริมสรางหรือปลูกฝงจิตสํานึก คุณธรรมจริยธรรม ใหกับบุคลากรในองคกร ปกครองสวนทองถิ่น ไมวาจะเปนขาราชการ พนักงาน ผูบริหารทองถิ่น หรือสมาชิกสภาทองถิ่น ใหมีความ ซ่ือสัตยสุจริต ปฏิบัติงานตามระเบียบกฎหมายอยางเครงครัด ไมเห็นแกประโยชนสวนตนหรือพวกพอง โดย ควรแยกแยะประโยชนสวนตนกับประโยชนสวนรวมใหได อีกท้ังใหปลูกฝงจิตสํานึกคานิยมดังกลาวให ประชาชนดวย เพราะการเรียกรับเงินสินบน เปนเร่ืองท่ีสมประโยชนทั้งสองฝาย รวมท้ังการปลูกฝงคานิยม ความซื่อสัตยสุจริต และบทลงโทษท่ีผูทุจริตจะไดรับใหแกเด็ก เพ่ือใหเด็กไดเรียนรูและตระหนักถึงผลรายของ การกระทาํ ทจุ ริตและเกรงกลัวไมกลา ทจ่ี ะทําทจุ ริต 2) ใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินปรับปรงุ ระบบการตรวจสอบภายในใหมีประสิทธภิ าพ 3) กําหนดเปนนโยบายใหผูบังคับบัญชาตองมีการกํากับดูแลและตรวจสอบอยางเครงครัด และสม่าํ เสมอ เพ่อื สกดั กนั้ การทุจรติ ในเบื้องตน 4) ใหม ีการลงโทษทางวินยั โดยเรว็ เมือ่ พบการทจุ ริต เพ่ือทําใหเกดิ ความเกรงกลัว ไมกลา ทาํ ตาม 5) ใหกําหนดเปนนโยบายการคัดเลือกผูที่มีความรูความสามารถท่ีจะมาดํารงตําแหนง เปนผูบริหารทองถ่ิน โดยผูสมัครรับเลือกตั้งจะตองผานการสอบความรูความสามารถการเปนผูบริหารกอน (คลายกับวิศวกรที่ตองมีใบประกอบวิชาชีพ) เพื่อเปนการเปดโอกาสใหคนรุนใหมกลาที่จะลงสมัครแขงขัน เพราะนอกจากจะตองมีคุณสมบัติครบถวนแลว ยังจะตองเปนผูที่มีความรูในกระบวนการทํางานในองคกร ปกครองสวนทอ งถน่ิ ระดับหน่ึง การนาํ เอาความรูความสามารถของบคุ คลมาเปนขอจํากัดหนึ่งของผูที่จะเขามา

(6) เปนผูบริหารทองถิ่นเปนการคัดกรองใหไดคนที่มีคุณภาพ และเปนประโยชนตอการบริหารงานขององคกร ปกครองสว นทองถ่นิ มากย่ิงขน้ึ 6) ใหม กี ารจดั ฝกอบรมใหกบั ผบู รหิ ารทองถ่ินภายหลังจากเขามาดํารงตําแหนง เพ่ือใหมี ความรูเ กย่ี วกับการบริหารจดั การงานภายในองคกรปกครองสวนทองถ่ิน เชน การงบประมาณ การบริหารงาน บุคคล การจัดซ้ือจัดจางพัสดุ เปนตน เพราะผูบริหารทองถิ่นที่เขามาดํารงตําแหนงอาจไมมีความรูเรื่องระบบ ราชการเลยหรอื มคี วามรูบา งแตอ าจไมเ พยี งพอ 7) ใหมีการจัดทําคูมือการปฏิบัติงานใหกับเจาหนาท่ีขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน เพอ่ื เปน แนวทางในการปฏิบตั งิ านใหเปน ไปในทศิ ทางเดยี วกันและมีมาตรฐานการปฏิบัติงานเหมือนกัน 8) ใหมีการประชาสัมพันธเก่ียวกับการใชจายงบประมาณขององคกรปกครองสวน ทอ งถิ่นใหป ระชาชนในพ้นื ท่ีทราบอยา งทัว่ ถึง เพ่ือสรางความโปรงใสในการดําเนินงานและสรางความต่ืนตัวให ประชาชนในพนื้ ทีช่ ว ยกันตรวจสอบการทาํ งานขององคกรปกครองสว นทองถน่ิ ในพน้ื ท่ี 9) ใหเ พ่ิมกรรมการตรวจรับงานที่เปนเจาหนาท่ีรัฐจากหนวยงานที่เก่ียวของกับงานท่ีได มีการจัดซอ้ื จดั จางจากหนว ยงานในจังหวัด ไมใ ชเฉพาะคนในหนวยงานของตนเอง 10) กําหนดใหมีการยายผูปฏิบัติงานในตําแหนงที่เก็บเงินรายได ดูแลและเก็บรักษาเงิน รายได ไปยังองคกรปกครองสวนทองถิ่นอ่ืนภายในจังหวัดเดียวกัน โดยกําหนดกรอบระยะเวลาการยายท่ี เหมาะสมและประกาศใหรับทราบโดยท่วั กนั 11) การพิจารณาปรับโครงสรางของการปกครองสวนทองถิ่นใหมีขนาดใหญขึ้น (แตละ จังหวัดมีองคกรปกครองสวนทองถ่ินนอยแหง) เพ่ือลดความซ้ําซอนในการทํางาน งบประมาณ และทําให สามารถตรวจสอบการปฏิบัติงานไดอยางละเอยี ดและทั่วถึงมากขึ้น 7.2 ขอเสนอแนะสําหรับสํานักงาน ป.ป.ช. 1) ควรดําเนินการตรวจสอบการทุจริตอยางรวดเร็วและตอเน่ือง เพ่ือทําใหเกิดความ เกรงกลัวและไมกลาที่จะทําการทุจริต รวมท้ังเพ่ือใหผูท่ีจะตองการแจงเบาะแสหรือรองเรียนกลาวหามีความ เช่อื มัน่ ในระบบการปราบปรามการทุจรติ มากข้นึ 2) ควรมกี ารเสริมสรางองคความรูอื่นที่จําเปนตอการไตสวนคดีทุจริต เชน ความรูเบื้องตน เก่ียวกับงานโยธา การใชเทคโนโลยีสารสนเทศเขาชวยการทํางาน เปนตน รวมทั้งควรพัฒนาเจาหนาท่ีดาน ปราบปรามการทจุ รติ ใหมคี วามเชี่ยวชาญเฉพาะดา นในการทําคดี เพอื่ ใหสามารถวางแผนการทํางานและทําคดี ไดรวดเร็วขึน้ 3) ควรดาํ เนนิ งานในลกั ษณะเชิงรุกหรอื เฝาระวังการทุจรติ ท่ีจะเกิดข้ึนในองคกรปกครอง สว นทอ งถิ่นมากยิ่งข้ึน เชน การลงพื้นที่เพื่อสุมตรวจสอบโครงการตาง ๆ ขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน การสราง เครือขายชวยตรวจสอบ เปนตน ซึ่งจะทําใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีความเกรงกลัวตอการถูกตรวจสอบ ไมกลาท่จี ะทําการทผ่ี ดิ กฎหมาย รวมท้งั เปน การสกดั ก้นั การทจุ รติ ท่อี าจจะเกดิ ขึน้ ดว ย 4) ควรสง เสรมิ ใหประชาชนเขา มามสี ว นรว มในการตรวจสอบติดตามการบรหิ ารงานและ การดําเนนิ งานขององคปกครองสวนทองถน่ิ มากขึน้ รวมทัง้ ควรจัดฝกอบรมเพอ่ื ใหค วามรทู ่จี ําเปนแกประชาชน

(7) ในพ้ืนที่ เชน การงบประมาณ การจัดซ้ือจัดจางพัสดุ ความรูเกี่ยวกับการทุจริตที่เกิดขึ้น รวมทั้งขอสังเกตหรือ ขอบกพรองที่เปนความเสี่ยงตอการทุจริต เปนตน เพื่อใหประชาชนในพ้ืนที่มีความรูความเขาใจเก่ียวกับการ ดาํ เนินงานขององคกรปกครองสวนทองถ่ินและเปนขอมูลที่ใชในการตรวจสอบการทํางานขององคกรปกครอง สวนทอ งถิ่น นอกจากความรทู ่จี าํ เปน ดงั กลา วขางตนแลว สํานักงาน ป.ป.ช. ควรใหความรูเก่ียวกับขั้นตอนการ รองเรียนและมาตรการในการคุมครองผูแจงเบาะแสการทุจริต เพ่ือใหประชาชนมีความมั่นใจวาเม่ือแจง เบาะแสหรือใหขอมูลแลวจะมีความปลอดภัยจากผูมีอิทธิพลในทองถิ่นหรือเจาหนาที่องคกรปกครองสวน ทอ งถนิ่ ทีถ่ ูกรองเรยี น โดยการสง เสรมิ การคมุ ครองพยานอยา งจริงจงั และใหมีการนําสงผลการศึกษาวิจัยใหแก กระทรวงมหาดไทยเพ่ือใชประโยชนในการปรับปรุงระบบการตรวจสอบและกํากับดูแล และแนวทางการ ปฏิบตั ิงานเพือ่ แกไขปญ หาและลดโอกาสการทุจริตขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน 7.3 ขอ เสนอแนะสําหรับภาคประชาชน ประชาชนในพ้ืนที่ควรเขามามีสวนรวมในการตรวจสอบการดําเนินงานขององคกร ปกครองสว นทองถนิ่ มากขึน้ หากพบความผิดปกติกด็ ําเนินการแจงหรือรอ งเรียนมายังหนวยงานที่เก่ียวของ ซึ่ง จะทาํ ใหเจาหนาทีม่ ีความเกรงกลัวตอ การถูกตรวจสอบ และมีความระมัดระวงั ในการดําเนินงานมากข้ึน เพราะ ประชาชนในพื้นที่มีอยเู ปนจาํ นวนมาก

(8) Executive Summary 1. Title of Research Project Corruption Patterns and Risk Factors in Local Government Organizations (L.G.O.s) 2. Name of Researcher 1) Assistant Professor Dr. Dararatt Anantanasuwong, Project Consultant 2) Ms. Sirinan Wattanasiritham Project Chief 3) Mr. Sayahm Dhiraputra Researcher 4) Mr. Sakkarin Nilrat Researcher 3. Backgrounds and justification It was found from complaint statistic of L. G. O.s’ officials lodged with the National Anti-Corruption Commission (the “Commission”) between B. E. 2553 and B. E.2557 that there are 6,260 complaints, of which the average is 1,252 complaints a year. They are allegations on demanding and receiving bribes from procurements unlawfully or dishonestly for himself or other, etc. Though the large number of complaints on said officials’ corruption would not indicate the occurrence of corruption in every complaint, it reflects the problem arising in the local level, which may lack clarity or transparency in performing their duty causing such complaint. Coupled with the L.G.O.s’ corruption was specified as one in twenty-seven categories of cases of the N.A.C.C Office (the “Office”). It, therefore, could be said that the L.G.O.s’ performance of duty which was not transparent or corrupted or misappropriated is the important issue to be studied and analyzed. This is done for knowing the corruption patterns and risk factors In L.G.O.s’ level to enable the furtherance of proper preparation of the corruption preventive measure. 4. Objectives 1) To study corruption patterns in L.G.O.s; 2) To study risk factors causing corruption in L.G.O.s; 3) To propose guidelines for solution or imposing corruption preventive measure in L.G.O.s

(9) 5. Methodology It is the Qualitative Research consisting of studying the research documents, information on finding prima facie cases of the Commission and the interview of the National Anti-Corruption’s administrators and officials conducting inspection of the L.G.O.s’ corruption comprising the official of Political Sector Corruption Inquiry Offices 2, 3 and 4 and the Office for Nonthaburi province. This is done by interviewing one Administrator and three officials from expertise level upwards of each office including academics with knowledge on the L.G.O.s’ corruption. 6. Study Result 6.1 Corruption Patterns in L.G.O.s Five patterns were found on procurement, finance and accounting, personnel administration, law enforcement and services. The patterns mostly found are: 1) Procurement of 159 cases in total from 292 cases, computing to be 54 per cent. Such were found in the step of finding employee/seller such as covering up of notification of price checking/bidding, favoring benefit or inhibiting some tender, demanding and receiving money in return of assisting some business operator to get work, etc. The second in line is corruption in disbursement procedure, for example, the disbursement for employee though the work was not yet finished, etc.; 2) Finance and accounting of 79 cases, most discovered of which were appropriation of agencies’ money and property for himself or other such as tax money, fee, annual appropriation money in support of projects, etc. Next in line is corruption on disbursement such as for house rent in excess of actual payment, etc.; 3) Personnel administration of 37 cases occurring in all processes such as the person with the power of position prescription demanded and received money to support the person close to him or offering him benefit concerning recruitment, calling for appointment, transfer, contract extension (in the case of contract employee), annual performance assessment and demand of bonus share, etc. ; 4) law enforcement of 9 cases occurring from L.G.O.s with power and duty to oversee public order and well-being in its locality. Various actions to be taken must be empowered to agencies or officials by law, for example, the power to make annual budget ordnance, etc. Corruption took place in L.G.O.s’ law enforcement often the performance not in compliance with stipulated regulations inclusive of committing unlawful acts, refraining from performing according to law and wrongfully amending regulations and ordnances. The cases found would be wrongful acts of local

(10) councils. such as, amendments of ordinances having passed the local council; and, 5) Services of 8 cases concerning civil registration work in issuance of various types of licenses. The foregoing corruptions were often performances not in accord with stipulated regulations including unlawful acts, refraining from performing under the law and wrongful amendment of regulations and ordnances, of which the cases found often issuing licenses on construction, modification or removal of building wrongfully, permission for contractors to act wrongfully and transferring in or out of civil registration wrongfully. Information and statistic on corruption patterns of much interest the Commission found prima facie cases as stated above are cases of money or budget (procurement and finance or accounting) amounting to 81per cent of overall cases ; the remaining 19 per cent are cases of personnel administration, law enforcement and services. Regarding this, the measure for solving and reducing risks of such corruption should be prepared as a priority. 6.2 Risk factors causing corruption in L.G.O.s Risk factors in committing corruption arose from State officials performing duty for their benefit without integrity. Factors on supervision and superintendence system are L.G.O.s’ ineffective internal audit system, superiors lacking inspection or supervision and superintendence of work performance, the Office’s delay in corruption inspection resulting in culprits not in fear of being arrested and punishment to be served, patronage system in Thai society having to maintain personal relationship and relationship in duty or work, access to position of politicians and local administrator with the desire to recover their dumping money, being dominated or in fear of their influence including ignorance of law and local administrator’s working process . While risk factors occurring only to corruption patterns revealed the existence of factors in law and regulation used in procurement, noncompliance with by-laws, regulations, rules or procedures in performing work strictly. Experience and familiarization in performing work on finance and accounting enabled officials to find gaps that gave them opportunity to corrupt. Moreover, there existed factors in law providing excessive power to local administrators in connection with personnel administration or exercising discretion in interpreting laws/contracts wrongfully. And risk factors in the matter of position or duty favoring corruption are also channels or risks that may cause corruption. Summary could be drawn from the study that relationship between risk factors causing corruption and corruption patterns in L.G.O.s is the opportunity for corruption to occur in each pattern, of which division could be made into 3 levels: three-plus (+++) mark

(11) means the risk factor that may cause rather high corruption level; two-plus (++) mark, middle corruption level ; and, one plus(+) mark, low corruption level as shown in the following table: Table : Relationship of risk factors causing corruption and corruption patterns in L.G.O.s Risk factors causing corruption Corruption patterns in L.G.O.s in L.G.O.s Procurement Finance Personnel Law Factors from Government officials and administration enforcement Service  accounting L.G.O.'s Internal audit lacking +++   adequate effectiveness  .Office's delay in corruption +++ +++ +++ +++ +++ inspection    State official's factor on monetary +++ issue  +++ + ++ Funds of local politicians and +++   administrators coming from  election +++ +++ +++ +++ +++ Local politicians and    administrators' influence +++ Ignorance of law and working  +++ ++ + ++ process +++    Patronage system ++ Law/original procurement + +++ +++ + regulations unclear, excessive  rules giving opportunity for +++   exercising discretion Appointment of Acceptance  + +++ +++ + Inspection Committee with only +++   persons within L.G.O.s may be dominated and fear of local + + +++ + politicians and administrators’   influence + +++ ++ +++

(12) Table : Relationship of risk factors causing corruption and corruption patterns in L.G.O. s (continue) Corruption patterns in L.G.O.s Risk factors causing corruption Procurement Finance Personnel Law Service in L.G.O.s and administration enforcement accounting Lacking other essential knowledge  in inquiry of the Office's official +++ resulting in case processing Not complying strictly with by  laws, regulations, rules or +++ procedures in performing work  Having experience and +++ familiarization in performing work  Lacking inspection and +++ supervision or superintendence of performing work  Law empowering local +++ administrators concerning personnel administration  excessively +++ Exercising discretion in interpreting law/contract  +++ Position and duty favoring corruption 7. Recommendations 7.1 Recommendations on policy and action taken on development and improvement of L.G.O.s’ performance of work 1) Create or instill sense of moral ethics to L.G.O.s’ personnel whether they be Government officials, officials, local administrators or local council’s members in order for them to be of integrity, strictly comply with regulations and laws, not focusing on interests of themself or friends by enabling personal interest and public interest to be separated as well as instilling such sense of value to the public; because accepting of bribe meets both

(13) parties’ interests including instilling integrity value and punishment to be served to children in order for them to learn and realize ill effects of corruption and fear of committing it; 2) Require L.G.O.s to improve the internal audit system to be effective; 3) Prescribe as policy for superiors to supervise, superintend and inspect strictly and regularly to inhibit corruption initially; 4) Require disciplinary punishment to be made promptly on discovering corruption for causing fear, with no courage to commit it; 5) Prescribe as policy in selecting competent persons to hold local administrators’ position by requiring candidates to pass examination on competency to be local administrators (like that of an engineer having to possess a professional certificate) for giving opportunity to the new generation coming forward to compete. Because, apart from requiring full qualification, the candidates must be competent in the working process of L.G.O.s to an extent. Requirement of the person’s competency to be a restriction of his becoming a local administrator is a screening to acquire a qualified person and to be more beneficial to L.G.O.s’ administration; 6) Require the training to be held for local administrators after taking position for the knowledge in administration and management of L.G.O.s ‘ internal work, to wit, budget, personnel administration, procurement, etc., because local administrators coming into the position might not have knowledge on Government service system at all or have some knowledge but may not be adequate; 7) Require preparing of working handbooks for L.G.O.s ‘official to be a guideline in performing work In the same direction and criteria; 8) Require public relation on using budget of L.G.O.s for awareness of people in the whole area with a view to create transparency in performing work and create alertness to the local people in order for them to assist in the inspection of L.G.O.s’ working in the area; 9) Require increasing of the Work Acceptance Inspection Committee being the State officials from provincial agencies relevant to the work procured, not only personnel in the agency itself;

(14) 10) Prescribe for the transfer of personnel working in revenue collection position and keeping the same to other L.G.O.s in the same province by fixing proper transfer time frame and publishing for information of all; 11) Consider restructuring of L.G.O.s to be larger (having a few L.G.O.s in each province) to reduce repetition in working , budget and enable the inquiry of work performance in more details and more thoroughly. 7.2) Recommendations for the N.A.C.C. 1) Corruption inspection should be made speedily and continually for causing fear, with no-courage to commit it as well as making the person requiring to give a clue, complaint or allegation have more confidence in corruption suppression system; 2) Other part of knowledge essential for corruption case inquiry should be replenished, for example, basic knowledge in construction work, using information technology to support working, etc., as well as developing officials on corruption suppression to be experienced in specific field of case process for enabling them to set working plan and process the case more rapidly; 3) Action should be taken in a pro-active manner or corruption to be occurring in L.G.O.s should be much more watched over such as random inspection of L.G.O.s’ project in the area, building network to assist in inspection, etc. This would make L.G.O.s be in fear of inspection, with no-courage to commit unlawful acts as well as inhibiting corruption that may occur. 4) Public should be encouraged to take part in inspection, following-up of work administration and L.G.O.s’ action in a wider scale including organizing training for essential knowledge to the public in the area, for example, budget, procurement, knowledge on corruption occurred as well as remarks or defects being the risk to corruption, etc. This is done for people in the area to have knowledge and understanding as to L.G.O.s’ action and being the information used in the L.G.O.s’ working. Aside from essential knowledge aforementioned, , the Office should provide knowledge on proceeding for complaint and measure to protect the person giving corruption clue. This is for the public confidence in their safety from danger arising from influential persons or L.G.O.s’ officials being complained against. To this end, active promotion of witness protection, submission of study and research result to the Interior Ministry for use in improvement of inspection system,

(15) supervision, superintendence and line of practice in working for solving problem and lessening opportunity of L.G.O. s’ corruption. 7.3) Recommendations for public sectors People in the area should come forward to take more part in inspecting L.G.O.s ‘action. If unusualness is discovered, information or complaint should be made to relevant agency. This would make officials be in fear of being inspected and be more cautious in taking action on account of a great number of people remaining in the area.