บทสรุปสำหรับผู้บริหาร การศึกษาการแทรกแซงตลาดนำ้มันปาล์มของรัฐบาล และมาตรการป้องกันการทุจริต

ทนุ สนับสนุนการวิจัยจากสาํ นักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ บทสรุปสาํ หรับผู้บริหาร การศกึ ษาการแทรกแซงตลาดนํามันปาล์มของรัฐบาล และมาตรการป้ องกันการทจุ ริต A Study of Government Intervention in Palm Oil Market and Anti- Corruption Measures ทนุ สนับสนุนการวิจยั ประเภทกาํ หนดเรือง ประจาํ ปี 2554 คณะอนุกรรมการฝ่ ายวิจัย สาํ นักงานคณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ มิถนุ ายน 2556

ส่วนที 1 บทสรุปสาํ หรับผู้บริหาร รายละเอียดเกียวกับโครงการ ชือโครงการ การศกึ ษาการแทรกแซงตลาดนํามนั ปาล์มของรัฐบาลและมาตรการ ป้ องกนั การทจุ ริต A Study of Government Intervention in Palm Oil Market and Anti-Corruption Measures ชือผ้วู จิ ยั 1) นาง กาญจนา ศรีพฤทธิเกียรติ Ph.D. ศนู ย์วจิ ยั เศรษฐศาสตร์ประยกุ ต์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ หมายเลขโทรศพั ท์ 089-135-0400 2) นาง เรืองไร โตกฤษณะ Ph.D. / รองศาสตราจารย์ นกั วชิ าการอิสระ/ข้าราชการบํานาญ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวทิ ยาลยั เกษตรศาสตร์ หมายเลขโทรศพั ท์ 081-373-5212 3) นาง สคุ นธ์ชืน ศรีงาม Ph.D. /รองศาสตราจารย์ นกั วิชาการอสิ ระ/ข้าราชการบาํ นาญ คณะอตุ สาหกรรมเกษตร มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ หมายเลขโทรศพั ท์ 084-018-2740 หนว่ ยงานทีสงั กดั ศนู ย์วจิ ยั เศรษฐศาสตร์ประยกุ ต์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั เกษตรศาสตร์ หมายเลขโทรศพั ท์ 089-135-0400 ได้รับทนุ อดุ หนนุ การศกึ ษาวิจยั ประเภท กําหนดเรือง ปี งบประมาณ 2554 จํานวนเงิน 1,040,000 บาท ระยะเวลาทําการวิจยั 12 เดือน ตงั แตว่ นั ที 6 ตลุ าคม 2554 ถึง วนั ที 22 ตลุ าคม 2555 ส่วนที 2 บทสรุปสาํ หรับผู้บริหาร เพือค้มุ ครองผู้บริโภค รัฐบาลแทรกแซงตลาดนํามนั ปาล์มโดยการใช้มาตรการควบคมุ ราคานํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจขุ วด และค้มุ ครองผู้ผลิตในประเทศด้วยมาตรการควบคมุ การนําเข้าและ มาตรการจา่ ยชดเชยคา่ การผลิตให้แก่โรงกลนั นํามนั ปาล์ม ทงั ยงั ใช้มาตรการกําหนดราคารับซือผลปาล์ม นํามนั เพือค้มุ ครองเกษตรกรสวนปาล์มนํามนั 1

ในช่วงปลายปี 2553 ผลปาล์มออกสู่ตลาดน้อยผิดปกติ เกิดปัญหาความขาดแคลนนํามนั ปาล์ม ดบิ ในประเทศ ราคานํามนั ปาล์มดบิ สงู ขึนจนทําให้ไมค่ ้มุ ทนุ ทีจะผลิตนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจุ ขวดออกวางขายตามราคาทีรัฐควบคมุ นํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจขุ วดขาดหายไปจากตลาด รัฐ แก้ปัญหาด้วยการยกระดบั ราคาเพดานทีควบคมุ ไว้ขึน แต่ก็ยงั ไม่คุ้มต้นทุนการผลิตของโรงกลันนํามัน ปาล์ม เพือให้โรงกลนั นํามนั ปาล์มผลิตสินค้าออกสตู่ ลาด รัฐอนมุ ตั ิการนําเข้านํามนั ปาล์มดิบแยกไขมาใช้ ผลิต พร้อมทงั จา่ ยชดเชยคา่ การผลิตให้แก่โรงกลนั นํามนั ปาล์ม และยงั กําหนดโควต้าปริมาณนํามนั ปาล์ม ดบิ ให้โรงกลนั นํามนั ปาล์มรับซือจากโรงสกดั นํามนั ปาล์มดบิ ในประเทศตามโครงสร้างราคาทีรัฐกําหนดทงั ราคานํามนั ปาล์มดิบและราคาผลปาล์ม โดยรัฐจ่ายคา่ ชดเชยคา่ การผลิตให้แก่โรงกลนั นํามนั ปาล์ม รวม จํานวนคา่ ชดเชยทีรัฐจา่ ยไปทงั สินเป็นเงิน 161.77 ล้านบาท ปัญหาความขาดแคลนนํามนั ปาล์มทีเกิดขึน ส่วนหนึงเนืองมาจากความล่าช้าในการดําเนินการ แก้ไขปัญหา แม้รัฐจะมีรายงานข้อมลู สต็อกนํามนั ปาล์มดิบ แต่ยงั มีปัญหาความล่าช้าและการพยากรณ์ ผลผลิตทีคลาดเคลือนจากทีเป็ นจริง การดําเนินการแก้ไขปัญหาทีเกิดขึนยงั ทําได้ไม่ทันภาวะตลาดที เปลียนแปลงไปอยา่ งรวดเร็ว ทําให้ไมส่ ามารถแก้ไขปัญหาได้อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ การแทรกแซงตลาดนํามนั ปาล์มทีเกิดขึนอาจเป็ นชอ่ งทางทีอาจนําไปสแู่ สวงหาประโยชน์ทีไมเ่ ป็ น ธรรมตลอดจนการทจุ ริต ซงึ มีประเดน็ ทีควรให้ความสนใจดงั นี การประเมินสถานการณ์นํามนั ปาล์มผิดพลาดทีเกิดขึนในช่วงปลายปี 2553 อาจเกิดจากความ บกพร่องในการรวบรวมและนําข้อมูลมาใช้เป็ นสัญญาณเตือนเมือเกิดความผิดปกติ หรือ อาจเกิดจาก ปัญหาในการประสานงานระหว่างหน่วยงานของรัฐทีเกียวข้อง หรือ อาจเกิดจากการปกปิ ดข้อมลู ประวิง เวลาตดั สินใจเพือเอือประโยชน์แก่ฝ่ ายใดฝ่ ายหนึง ควรแก้ไขด้วยการให้ศนู ย์ประสานข้อมูลปาล์มนํามนั จดั ระบบการประสานข้อมลู ระหวา่ งหนว่ ยงานให้รวดเร็วถกู ต้องเชือถือได้ มีระบบการตรวจติดตามและทวน สอบความถกู ต้อง การนําเข้านํามนั ปาล์มดิบแยกไขเพือแก้ไขปัญหาการขาดแคลนนํามนั ปาล์มดิบในประเทศ ควร ดําเนินการให้มีความโปร่งใส และนําเข้าให้รวดเร็วทนั การในปริมาณทีไม่ส่งผลลบต่อเกษตรกรสวนปาล์ม ในประเทศ ทงั นีหนว่ ยงานของรัฐต้องมีข้อมลู ทีแม่นยําทนั การ ไมเ่ ปิ ดโอกาสให้ฝ่ ายหนงึ ฝ่ ายใดเข้ามาแสวง ประโยชน์ การเพิมขึนของราคานํามนั ปาล์มดิบในประเทศในช่วงปลายปี 2553 ตอ่ ต้นปี 2554 ทีส่งผลให้ ต้นทนุ การผลิตนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคสูงขึนมาก เป็ นไปในอตั ราทีสงู มากกว่าอตั ราการเพิมขึนของ 2

ราคาผลปาล์มในประเทศและราคานํามนั ปาล์มดบิ ในมาเลเซียทีควรจะมีแนวโน้มอตั ราการเพิมขึนในระดบั ใกล้เคียงกัน การเพิมขึนของราคานํามนั ปาล์มในประเทศส่วนหนึงอาจเป็ นผลมาจากความตระหนกของ ผ้บู ริโภคในช่วงความขาดแคลน ทงั นีรัฐควรดําเนินการให้มีการติดตามการเคลือนไหวของราคาตลอดจน ปริมาณนํามนั ปาล์มดบิ รวมทงั เผยแพร่ข้อมลู สสู่ าธารณะ เพือร่วมกนั แก้ปัญหาให้ทนั การ ไมเ่ ปิ ดโอกาสให้ เกิดการบดิ เบือนตลาดขนึ ได้ การกําหนดโครงสร้างราคาของรัฐเพือการชดเชยคา่ การผลิต ยงั ทําได้ไมท่ นั การเปลียนแปลงของ ตลาด เป็ นเหตใุ ห้โรงกลนั นํามนั ปาล์มได้รับกําไรสงู จากการชดเชยทีไม่จําเป็ นในบางช่วง หากจะควบคมุ ราคานํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจุขวด ราคาเพดานทีใช้ไม่ควรตํากว่าต้นทนุ การผลิต เพือไม่ให้ เกิดปัญหาทีต้องจดั งบประมาณของรัฐมาจา่ ยชดเชยคา่ การผลิต การจ่ายคา่ ชดเชยให้แก่โรงกลนั นํามนั ปาล์มทีรัฐกําหนดขึนสําหรับโควต้าซือนํามนั ปาล์มดบิ จาก โรงสกดั ในประเทศเอือประโยชน์ให้แกโ่ รงกลนั นํามนั ปาล์ม โดยทีรัฐกําหนดคา่ ชดเชยทีเท่ากนั สําหรับนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจขุ วด บรรจถุ ุง และบรรจุปี บ ซึงการบรรจถุ งุ และปี บมีต้นทนุ ตํากว่า ควรมี อนกุ รรมการทีเป็ นกลางทีมีความรู้ด้านเทคนิคการผลิตอตุ สาหกรรมนํามนั ปาล์มและตวั แทนผ้บู ริโภคซึงไม่ ได้มาจากกระทรวงพาณิชย์และไมไ่ ด้มาจากผ้ปู ระกอบการ ร่วมอยใู่ นคณะกรรมการกําหนดราคานํามนั พืช กรมการค้าภายใน เพือพิจารณาการกําหนดราคาให้เป็ นธรรมแก่ผ้ทู ีเกียวข้อง ลดช่องทางแสวงประโยชน์ที ไมเ่ ป็นธรรมจากการใช้งบประมาณรัฐมาจา่ ยชดเชยคา่ การผลติ การแทรกแซงตลาดโดยกําหนดราคาเพดานนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจขุ วดและการจา่ ย ชดเชยค่าการผลิตให้โรงกลนั นํามนั ปาล์ม เมือเปรียบเทียบการถ่ายโอนผลประโยชน์ทีเกิดขึนระหว่างโรง กลนั นํามันปาล์มและผู้บริโภคแล้ว ประโยชน์ทีได้จากการแทรกแซงเพิมขึนตํากว่าทีรัฐต้องจ่ายชดเชย นบั ว่าไม่คุ้มค่าในการนําภาษีประชาชนมาจ่ายในส่วนนี ข้าราชการการเมืองฝ่ ายกระทรวงพาณิชย์ได้ ประโยชน์ในรูปของประชานิยมจากผ้บู ริโภคทีซือนํามนั ปาล์มได้ในราคาตํา ไมค่ วรมีการจ่ายชดเชยคา่ การ ผลิต ในการติดตามข้อมูลสต็อกนํามันปาล์มดิบ ความล่าช้าในการนําข้อมูลมาใช้และเผยแพร่ มี ชอ่ งทางความคลาดเคลือนเนืองจากการสง่ ออกทีอาจเกิดขึนในชว่ งของการรวบรวมและนําเสนอข้อมลู จงึ ควรมีการประสานข้อมูลการสง่ ออกนํามนั ปาล์มดิบกบั กรมศลุ กากร นอกไปจากการเร่งลดระยะเวลาทีใช้ ในการรวบรวมข้อมลู ลง เพือให้ได้ข้อมลู สต็อกทีถกู ต้องทนั การ แก้ปัญหาความขาดแคลนทีอาจเกิดขึนได้ รวดเร็ว 3

สําหรับความต้องการใช้นํามนั ปาล์มดิบเพือผลิตไบโอดีเซลทีเพิมขึน ควรมีคณะกรรมการดแู ลทงั ระบบ โดยกําหนดราคาทีเป็ นธรรมเสมอกนั ไมใ่ ห้เกิดความขาดแคลนในอตุ สาหกรรมนํามนั ปาล์ม ลดการ แทรกแซงตลาดซงึ เป็นชอ่ งทางโอกาสการแสวงประโยชน์ทีไมเ่ ป็นธรรมลง ราคาผลปาล์มและนํามันปาล์มดิบมีการเคลือนไหวตามฤดูกาลและอิงราคาตลาดต่างประเทศ ต้นทนุ การผลิตนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคเคลือนไหวตามราคาวตั ถดุ ิบ ดงั นนั หากมีการนําโครงสร้างราคา มาใช้เพือคํานวณอัตราชดเชยค่าการผลิต โดยทีราคาเพดานทีรัฐควบคุมตํากว่าต้นทุนการผลิต ควร คํานึงถึงการเคลือนไหวของราคาเหล่านี และปรับใช้ให้ทนั เวลาตามภาวะตลาด เพือไม่ให้เกิดการชดเชยที ไมส่ มควร ซงึ อาจเป็นผลให้รัฐต้องสินเปลืองงบประมาณมากกวา่ ทีควร ปัญหาทีเกิดขึนจากการแทรกแซงตลาดนํามันปาล์ม มีสาเหตุมาจาก 1) ความล่าช้าในการ ดําเนินงานของรัฐ ซึงต้องเร่งปรับปรุงลดความซําซ้อน และดําเนินการให้ทนั ภาวะตลาดทีเปลียนแปลงเร็ว 2) การบริหารจดั การสตอ็ กนํามนั ปาล์มดบิ ทียงั ไม่มีประสิทธิภาพเทา่ ทีควรจะเป็ น รัฐควรมีข้อมลู ทีแม่นยํา ทนั การ และโปร่งใส หน่วยงานทีเกียวข้องควรมีการประสานงานติดตามสถานการณ์อย่างสมําเสมอ 3) การถ่ายโอนผลประโยชน์ทีเกิดจากการชดเชยค่าการผลิตทีเกิดขึน เป็ นการนําเอาภาษีทีรัฐเก็บจาก ประชาชนมาจา่ ยให้ผ้ปู ระกอบการเพือให้ผ้บู ริโภคสามารถซือนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคชนิดบรรจขุ วดได้ ในราคาตํากวา่ ต้นทนุ การผลติ การชดเชยทีเกิดขึนข้าราชการการเมืองผ้ทู ําหน้าทีควบคมุ ราคาได้ประโยชน์ จากความนิยมของผ้บู ริโภค โรงกลนั นํามนั ปาล์มได้ค่าชดเชย แตป่ ระชาชนต้องเสียภาษี จึงไม่ควรมีการ ชดเชยค่าการผลิต สิงทีควรทําคือการปรับปรุงให้อัตราการสกัดนํามนั ของผลปาล์มสูงขึน ซึงจะช่วยลด ต้นทนุ การผลิตลงได้ และ 4) การกําหนดราคาเพดานทีตํากวา่ ต้นทนุ การผลิต ควรมีการปรับราคาเพดาน ให้เหมาะสม เปิ ดช่องให้ผู้ผลิตสามารถแข่งขันเสนอขายในระดบั ทีตําลงมาได้เมือสถานการณ์ตลาด เอืออํานวย เพือลดช่องทางการแสวงประโยชน์ทีไม่เป็ นธรรมจากการทีรัฐเข้าแทรกแซงตลาดนํามันปาล์ม คณะกรรมการป้ องกนั และปราบปรามการทจุ ริตแห่งชาติ ควรให้ข้อเสนอแก่คณะกรรมการนโยบายปาล์ม นํามันแห่งชาติ ให้ 1)แตง่ ตงั คณะอนุกรรมการประสานข้อมูลนํามนั ปาล์มระดบั ปฏิบตั ิการประกอบด้วย เจ้าหน้าทีทีทําหน้าทีรวบรวมข้อมูลจากหน่วยราชการทีเกียวข้อง ประสานการรวบรวมข้อมูลอย่างเป็ น ระบบและมีการทวนสอบความถูกต้องของข้อมูลอย่างสมําเสมอ พร้ อมวิเคราะห์และเสนอรายงานต่อ ผ้บู ริหารและเผยแพร่ตอ่ สาธารณะ 2)ยกเลิกการชดเชยค่าการผลิต 3)หากต้องควบคมุ ราคาเพดานนํามนั ปาล์มเพือการบริโภคไม่ควรตํากว่าต้นทุนการผลิต 4)การนําเข้านํามันปาล์มดิบต้องโปร่งใส 5)กําหนด 4

นโยบายปรับปรุงอตั ราสกัดนํามนั ให้สงู ขึน 6)ทบทวนราคารับซือนํามนั ปาล์มดิบให้มีมาตรฐานเดียวกนั ทงั ในอตุ สาหกรรมนํามนั ปาล์มและอตุ สาหกรรมไบโอดีเซล และควรให้กรมการค้าภายในดําเนินการ ดงั นี 1) ติดตามราคาและสถานการณ์การผลิตนํามันปาล์มทุกระดบั อย่างใกล้ชิดทันการ 2)ตรวจติดตามสต็อก นํามนั ปาล์มดบิ อยา่ งสมําเสมอ 3)ใช้ข้อมลู จากผ้ทู รงคณุ วฒุ ิทีไมม่ ีส่วนได้สว่ นเสียในการคดิ ต้นทนุ การผลิต และโครงสร้างราคาอย่างถกู ต้องทนั การ 4) รับการตรวจสอบการควบคมุ บญั ชีนํามนั ปาล์มจากสํานกั งาน คณะกรรมการป้ องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเพือให้มีหลักประกันว่าได้ดําเนินการอย่างมี มาตรฐานและมีการควบคมุ ปริมาณสตอ็ กนํามนั ปาล์มดบิ ทีมีประสทิ ธิภาพ 5