รัฐสภาสารฉบับเดือนกันยายน-ตุลาคม 2561

ระบอบการปกครอง  ระบบกฎหมาย  และรัฐธรรมนูญขององั กฤษ:  บอ่ เกิดแห่งประเพณที างรฐั ธรรมนูญ 49 การด�ำเนินการ  การตัดสินใจหรือมติใด  ๆ  ของคณะรัฐมนตรีย่อมผูกพันรัฐมนตรีทุกคนใน คณะรัฐบาล  ไม่ว่ารัฐมนตรีผู้น้ันจะเห็นด้วยหรือไม่ก็ตาม  การเปิดเผยข้อมูลความเห็นของ คณะรฐั มนตรยี อ่ มขดั ตอ่ ประเพณดี งั กลา่ ว  และกอ่ ใหเ้ กดิ ปญั หาทขี่ ดั ตอ่ นโยบายสาธารณะได ้ ผู้ถูกฟ้องในคดีน้ี  (Jonathan  Cape  Ltd.)  อ้างว่าประเพณีเช่นว่านั้นมิใช ่ กฎหมาย  จึงไม่มีข้อผูกพันทางกฎหมาย  และศาลไม่สามารถบังคับใช้โดยอาศัยประเพณ ี เช่นว่านั้นโดยไม่มีกฎหมายบัญญัติรองรับ  ย่ิงกว่าน้ัน  ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่า  หากการเผยแพร่ ข้อมูลดังกล่าวขัดต่อนโยบายสาธารณะตามท่ีอัยการสูงสุดกล่าวอ้างจริง  ควรจะมีบทบัญญัติ กฎหมายบญั ญัตริ องรับห้ามการดำ� เนนิ การหรือการกระท�ำดังกลา่ ว ในการพิจารณาวินิจฉัยศาลพิพากษายกฟ้อง  โดยรับรองว่ามีประเพณี เก่ียวกับ  Collective  Ministerial  Responsibility  ของคณะรัฐมนตรีอยู่จริง  แต่ประเพณ ี ดังกลา่ วมไิ ด้มีกฎหมายบัญญัตริ องรบั ไว้จงึ ไม่สามารถบงั คบั ใชไ้ ด๙้ ๗ นอกเหนือจากคดี  Attorney-General  v  Jonathan  Cape  Ltd.  (๑๙๗๖) และคดีอ่ืน  ๆ  ดังกล่าวข้างต้น  ยังมีหลายคดีท่ีมีการกล่าวถึงเรื่องประเพณีทางรัฐธรรมนูญ แต่ศาลไม่สามารถน�ำหลักการดังกล่าวมาบังคับใช้แก่พฤติการณ์แห่งคดีได้  เนื่องจากยัง ไม่ตกผลึกเป็นบทกฎหมาย  อาทิ  คดี  R  v  Secretary  of  State  for  Home  Affairs, Ex  Parte  Hosenball  (๑๙๗๗)๙๘  หรือคดี  R  v  Secretary  of  State  for  the  Home Department,  Ex  Parte  Cheblak  (๑๙๙๑)๙๙  เปน็ ต้น ๔.๕ คดี  R  (Miller)  v  Secretary  of  State  for  Exiting  the European  Union  (๒๐๑๗)  คดี  R  (Miller)  v  Secretary  of  State  for  Exiting  the  European Union  (๒๐๑๗)๑๐๐  หรือท่ีรู้จักกันว่าเป็นคดีการออกจากสมาชิกสหภาพยุโรปของอังกฤษ (สหราชอาณาจักร)  หรือ  “Brexit”  โดย  Supreme  Court  ของประเทศอังกฤษได้พิพากษา   ๙๗ Ibid.  ๙๘ R  v  Secretary  of  State  for  Home  Affairs,  Ex  Parte  Hosenball  [1977]  1  W.L.R. (Court  of  Appeal)  (England  and  Wales).  ๙๙ R  v  Secretary  of  State  for  the  Home  Dpeartment,  Ex  Parte  Cheblak  [1991] 2  All  E.R.  319,  1  W.L.R.  890  (Court  of  Appeal)  (England  and  Wales).  ๑๐๐ R  (Miller)  v  Secretary  of  State  for  Exiting  the  European  Union  [2017]  UKSC 5  [19]  (24  January  2017)  (Supreme  Court)  (England  and  Wales).

50 รัฐสภาสาร  ปที ี่  ๖๖  ฉบบั ท่ ี ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ วางหลักซ่ึงเกี่ยวพันกับการปรับใช้หลักการเร่ืองประเพณีทางรัฐธรรมนูญมากที่สุด  และวาง หลกั สรุปสาระสำ� คัญได้ดงั นี้ การออกจากสมาชิกสหภาพยุโรปซึ่งรัฐบาลจะต้องด�ำเนินการให้เป็นไปตาม ผลประชามติ  (Referendum)  เม่ือวันท่ี  ๒๖  มิถุนายน  ค.ศ.  ๒๐๑๖  ที่ให้อังกฤษออกจาก การเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป  ต้องด�ำเนินการตามมาตรา  ๕๐  ของสนธิสัญญาสหภาพยุโรป (Article  50  of  the  Treaty  on  European  Union)๑๐๑  ซึ่งวางหลักไว้ว่า  “รัฐสมาชิกใดอาจ ตัดสินใจออกจากสหภาพได้โดยต้องเป็นไปตามเง่ือนไขทางรัฐธรรมนูญ”๑๐๒  ฉะน้ัน  จึงมี ประเด็นว่ารัฐบาลสามารถด�ำเนินการไปตามผลประชามติได้เลย  หรือมีเง่ือนไขทาง รัฐธรรมนูญทรี่ ฐั บาลตอ้ งด�ำเนนิ การก่อน  คดีนี้  Supreme  Court  ได้พิจารณาและวินิจฉัยว่า  แม้ไม่มีบทบัญญัติ รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายก�ำหนดไว้  แต่มีเงื่อนไขทางรัฐธรรมนูญท่ีส�ำคัญว่าการด�ำเนินการใด  ๆ ที่เก่ียวกับสนธิสัญญาและการต่างประเทศ  รัฐบาลในฐานะผู้ใช้อ�ำนาจบริหารจะต้องได้รับ ความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนถึงจะด�ำเนินการได้๑๐๓  และในวรรคท้ายของค�ำพิพากษา ดังกล่าว  (para.  87(5))  มีการกล่าวถึงหลักการเร่ืองประเพณีทางรัฐธรรมนูญไว้ว่า การด�ำเนินการออกจากสมาชิกสหภาพยุโรปตามมาตรา  ๕๐  ของสนธิสัญญาสหภาพยุโรป ของรัฐบาลอาจจะไม่สอดคล้องกับกฎหมายเนื่องจากเป็นการหลบหลีกเงื่อนไขและประเพณี ท่ที างรัฐบาลองั กฤษมกี บั รัฐสภาของสกอตแลนด์ยอมรับระหวา่ งกนั ๑๐๔     ๑๐๑ Article  50  of  the  Treaty  on  European  Union. ๑๐๒ Ibid,  art.  50.1  states  that  “Any  Member  State  may  decide  to  withdraw  from the  Union  in  accordance  with  its  own  constitutional  requirements.”  [emphasis  in  original].   ๑๐๓ R  (Miller)  v  Secretary  of  State  for  Exiting  the  European  Union  [2017]  UKSC 5  [19]  (24  January  2017)  (Supreme  Court)  (England  and  Wales).   ๑๐๔ ค�ำพิพากษาดังกล่าวอ้างถึง  Sewel  Convention  ซ่ึงเป็นประเพณีเก่ียวกับมารยาทในการเสนอ ร่างกฎหมาย  Ibid,  para.  87(5)  (“The  purported  giving  of  a  notification  under  Article  50  TEU by  unilateral  act  of  the  Crown  in  right  of  the  Government  of  the  United  Kingdom  would be  unlawful  because  it  would  :  (5)  circumvent  the  requirement  for  the  UK  and  Scottish Parliament  to  address  whether,  under  establish  constitutional  convention,  the  consent  of  the Scottish  Parliament  should  be  sought  for  such  changes.”).

ระบอบการปกครอง  ระบบกฎหมาย  และรัฐธรรมนูญของอังกฤษ:  บอ่ เกดิ แห่งประเพณีทางรฐั ธรรมนญู 51 อย่างไรก็ตาม  ค�ำพิพากษาในคดีดังกล่าวคงจะถือมิได้ว่าเป็นการปรับใช้ หลักการเร่ืองประเพณีทางรัฐธรรมนูญ  เป็นเพียงการแสดงความสัมพันธ์ของหลักการแบ่งแยก อ�ำนาจการปกครองซึ่งถือเป็นพื้นฐานทางประเพณีการปกครองของอังกฤษ  นักกฎหมาย รัฐธรรมนูญของอังกฤษกล่าวว่า  “หลักการแบ่งแยกอ�ำนาจการปกครอง”  เป็น  “Common Law  Tradition”๑๐๕  และจากค�ำพิพากษาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าอ�ำนาจการปกครองท้ังสาม อ�ำนาจระหวา่ งอำ� นาจนติ บิ ญั ญัติ  อ�ำนาจบรหิ าร  และอ�ำนาจตุลาการ  ทำ� งานกนั อยา่ งสมดุล และลงตัว  การบังคับให้เป็นไปตามผลประชามติในการออกจากสมาชิกสหภาพยุโรป เป็นอ�ำนาจของรัฐบาล  (ฝ่ายบริหาร)  และรัฐบาลย่อมต้องปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ความไว้วางใจ จากรัฐสภา  ขณะท่ีรัฐสภาย่อมต้องเคารพการตัดสินใจของประชาชนโดยมิอาจเปล่ียนแปลงแก้ไข ผลประชามติดงั กล่าวได๑้ ๐๖ ๕.  บทสรุป บทความน้ีกล่าวถึงระบอบการปกครอง  ระบบกฎหมาย  และรัฐธรรมนูญ ของอังกฤษ  ซ่ึงจากการศึกษาภูมิหลังทางประวัติศาสตร์พบว่าอังกฤษเป็นต้นแบบการน�ำแนวคิด เร่ืองรัฐธรรมนูญมาใช้ในการจ�ำกัดอ�ำนาจของผู้ปกครอง  (กษัตริย์)  เป็นประเทศแรก  โดยมี เหตุการณ์เกิดขึ้นสามครั้งท่ีส�ำคัญ  และแต่ละครั้งก่อให้เกิดเอกสารท่ีกลายเป็นรัฐธรรมนูญ อังกฤษ  ได้แก่  มหาบัตร  Magna  Carta  เอกสารค�ำขอสิทธิ  Petition  of  Rights  และ พระราชบญั ญตั ิสทิ ธิมนษุ ยชน  ค.ศ.  ๑๖๘๙  รัฐธรรมนูญของอังกฤษก่อให้เกิดรูปแบบการปกครองที่ส�ำคัญ  กล่าวคือ การปกครองในระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญและการแบ่งแยกอ�ำนาจการปกครองออกเป็น ๓  ทาง  ได้แก่  อ�ำนาจนิติบัญญัติ  อ�ำนาจบริหาร  และอ�ำนาจตุลาการ  อังกฤษได้กลายเป็น ต้นแบบของระบบรัฐสภาโดยมีกษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ  ซ่ึงมีอิทธิพลต่อรูปแบบ การปกครองและโครงสร้างทางการเมืองของประเทศต่าง  ๆ  โดยเฉพาะประเทศ   ๑๐๕ Hilaire  Barnett.  (2014).  Constitutional  and  Administrative  Law.  London: Rougtledge,  at  59.  ๑๐๖ ดปู ระเพณีท่ีเกย่ี วกับการลงประชามติของอังกฤษข้างตน้

52 รัฐสภาสาร  ปีท่ ี ๖๖  ฉบับที่  ๕  เดือนกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ในเครือจักรภพ  ประเทศท่ีเคยเป็นเครือจักรภพ  ประเทศท่ีมีระบบกฎหมาย  Common  Law และประเทศที่มกี ารปกครองในระบอบกษตั ริยท์ ุกประเทศท่ัวโลก  รวมทงั้ ประเทศไทย   ในช่วงท่ีจัดท�ำรัฐธรรมนูญอังกฤษยังก่อให้เกิดประเพณีการปกครองซึ่งเป็น ประเพณีทางรัฐธรรมนูญดั้งเดิมท่ีหลายประเทศ  รวมทั้งประเทศไทย  ได้น�ำไปบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญ  กล่าวคือ  (๑)  ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ  พระราชอ�ำนาจของพระมหากษัตริย์ ถูกจ�ำกัดภายใต้กฎหมายและรัฐธรรมนูญ  (๒)  อ�ำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภา  ซ่ึงถือว่า อ�ำนาจของสภาเป็นอ�ำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศและเป็นอ�ำนาจท่ีมีที่มาจากประชาชน (๓)  อ�ำนาจอธิปไตยเป็นของรัฐสภายังมีความสัมพันธ์กับท่ีมาของนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็น หัวหน้าของฝ่ายบริหาร  และต้องบริหารราชการแผ่นดินภายใต้ความไว้วางใจของสภา (สภาสามัญ)  (๔)  การควบคุมโดยฝ่ายตุลาการซึ่งศาลไม่มีอ�ำนาจเข้าไปตรวจสอบกฎหมาย ท่ีตราข้ึนโดยฝ่ายนิติบัญญัติ  (๕)  หลัก  “The  King  Can  Do  No  Wrong”  ซึ่งต่อมา ได้พฒั นาเปน็ หลกั การว่าด้วยความคมุ้ กนั ของผ้เู ปน็ ประมุขแห่งรฐั   (Sovereign  Immunity)  นอกเหนือจากประเพณีการปกครองท่ีกลายเป็นประเพณีทางรัฐธรรมนูญดั้งเดิม อังกฤษได้มีการปฏิรูปรัฐธรรมนูญก่อให้เกิดการเปล่ียนแปลงแก้ไข  ตลอดจนการปรับปรุงและ บัญญตั ิประเพณใี หม้ ีความชัดเจนยง่ิ ข้นึ   ซง่ึ สรุปได้ใน  ๓  ลกั ษณะสำ� คญั   กล่าวคอื   ประการแรก  เกิดประเพณีทางรัฐธรรมนูญใหม่  ๆ  อาทิ  ประเพณีที่เป็น มารยาทในการเสนอร่างกฎหมาย  ประเพณีท่ีเป็นหลักความได้สัดส่วนของการแต่งต้ัง สภาขุนนาง  (วุฒิสภา)  ประเพณีทางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการลงประชามติ  ประเพณ ี ทางรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการปฏิบัติของรัฐสภา  ประเพณีทางรัฐธรรมนูญท่ีเก่ียวกับ การควบคุมและตรวจสอบกฎหมายโดยฝ่ายตุลาการ  และประเพณีทางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับ การขอความเห็นชอบจากสภาในการใช้กองกำ� ลงั ทหารเพ่ือการสงคราม  ประการที่สอง  การปรับปรุงประเพณีที่ล้าสมัยให้มีความสอดคล้องรองรับ กับสภาพการณ์ในปัจจุบัน  กรณีน้ีเก่ียวกับความรับผิดของคณะรัฐมนตรี  (The  Principle  of Collective  Cabinet)  ประการที่สาม  ประเพณีทางรัฐธรรมนูญท่ีได้รับการบัญญัติหรือจัดท�ำให้เป็น ลายลักษณ์อักษร  และปรากฏอยู่ใน  ๔  รูปแบบท่ีส�ำคัญ  ได้แก่  กลายเป็นกฎหมาย  (Statute) จัดท�ำเป็นข้อตกลง  MOU  เป็นมติของคณะกรรมาธิการของรัฐสภา  และเป็นระเบียบภายใน คู่มือหรือค�ำสั่งต่าง  ๆ  กล่าวได้ว่า  อังกฤษเป็นต้นแบบและบ่อเกิดแห่งประเพณ ี ทางรัฐธรรมนูญ  รวมตลอดทั้งเป็นแม่แบบให้แก่ประเทศต่าง  ๆ  ที่มีการปกครองในระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษตั รยิ ท์ รงเป็นประมุข

ระบอบการปกครอง  ระบบกฎหมาย  และรฐั ธรรมนูญขององั กฤษ:  บ่อเกดิ แห่งประเพณที างรฐั ธรรมนญู 53 บรรณานกุ รม ปวรศิ ร  เลศิ ธรรมเทว.ี   (๒๕๕๘).  รัฐธรรมนญู กบั การรบั รองและคุ้มครองสิทธขิ ัน้ พืน้ ฐาน ดา้ นสิ่งแวดล้อม.  กรุงเทพฯ:  ส�ำนกั งานศาลรฐั ธรรมนญู . ปวริศร  เลศิ ธรรมเทว.ี   (๒๕๖๐).  การปกครองในระบอบกษัตรยิ :์   ภูมหิ ลังและประเพณี ทางรฐั ธรรมนญู .  รฐั สภาสาร,  ๖๕(๑),  ๑๖-๓๕.   ปวรศิ ร  เลศิ ธรรมเทว.ี   (๒๕๖๐).  ประเพณที างรฐั ธรรมนญู .  กรงุ เทพฯ:  สำ� นกั พมิ พน์ ติ ธิ รรม.  ปยิ บตุ ร  แสงกนกกุล.  (๒๕๕๐).  พระราชอ�ำนาจ  การลงพระปรมาภไิ ธย  และการสนอง พระบรมราชโองการ.  Pub-Law  Net  <http://www.public-law.net/publaw/ view.aspx?id=1019>.  A.V.  Dicey.  (1883).  Introduction  to  the  Study  of  the  Law  of  the  Constitution.    A.W.  Ward,  G.W.  Prothero  and  Stanley  Leathes  (eds).  (1628).  The  Cambridge  Modern History.  Cambridge:  Cambridge  University  Press,  at  270.  Aileen  McHarg.  (2015).  Rights  and  Democracy  in  UK  Public  Law.  In  Mark   Elliott  and  David  Feldman  (eds).  The  Cambridge  Companion  to  Public  Law.  Cambridge:  Cambridge  University  Press,  116-134.  Andrew  Blick.  (2014).  The  Cabinet  Manual  and  the  Codification  of  Convention.  Parliamentary  Affairs,  67, 1.  Andrew  Thorpe  and  Richard  Toye  (eds).  (2016).  Parliament  and  Politics  in  the  Age  of  Asquith  and  Lloyd  George.  Cambridge:  Cambridge  University Press.  Andrew  Le  Sueur.  (2001).  What  is  the  future  for  the  Judicial  Committee  of   the  Privy  Council?.  Birmingham:  The  University  of  Birmingham.  Brian  Thompson  and  Michael  Gordon.  (2017).  Cases  and  Materials  on  Constitutional  and  Administrative  Law. Oxford: Oxford University Press.  Charles-Louis  de  Secondat,  Baron  de  La  Brede  et  de  Montesquieu.  (1748).   De  l’esprit  des  lois.  The  Spirit  of  the  Laws.  Chris  Bickerton.  (2016).  The  European  Union:  A  Citizen’s  Guide.  London:  Pelican.  Christopher  R.  Dyess.  (2014).  Off  with  His  Head:  The  King  Can  Do  No  Wrong,  Hurricane  Katrina,  and  the  Mississippi  River  Gulf  Outlet.  Northwestern  Journal  of  Law  &  Social  Policy,  9(2),  pp.  302–334. 

54 รฐั สภาสาร  ปที  ่ี ๖๖  ฉบบั ที่  ๕  เดอื นกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ Fiona  Cownie,  Anthony  Bradney  and  Mandy  Burton.  (2013).  English  Legal  System  in  Context. Oxford: Oxford University Press.  Francis  Bennion.  (1981).  Modern  Royal  Assent  Procedure  at  Westminster.  Statute  Law  Review,  133–147.  Gale  R.  Owen-Crocker  (ed).  Kingship,  Legislation  and  Power  in  Anglo-Saxon   England.  Cambridge:  Cambridge  University  Press.   Geoffrey  Hindley.  (2006).  A  Brief  History  of  the  Anglo-Saxons.  London:  Robinson.  George  P.  Smith  II,  ‘Marbury  v.  Madison,  Lord  Coke  and  Dr.  Bonham:  Relics   of  the  Past,  Guidelines  for  the  Present  –  Judicial  Review  in  Transition?’  (1979)  2  University  of  Puget  Sound  Law  Review,  255.  Greg  Taylor.  (2007).  Two  Refusals  of  Royal  Assent  in  Victoria.  Sydney  Law   Review,  29,  85–130.  H.  Lauterpacht  (ed).  (1945).  Annual  Digest  and  Report  of  Public  International   Law  Cases  1935–1937  (International  Law  Reports:  Volume  8).  London:   Butterworth.  Hilaire  Barnett.  (2014).  Constitutional  and  Administrative  Law.  London:  Rougtledge.   Hubert  Hall.  (1908).  The  Anglo-Saxon  Charters.  Cambridge:  Cambridge  University Press.  J.C.  Holt.  (2015).  Magna Carta.  Cambridge:  Cambridge  University  Press.  James  Melton  and  Robert  Hazell.  (2015).  Magna  Carta  …  Holy  Grail?.   In  Robert  Hazell  and  James  Melton  (eds).  Magna Carta and  Its  Modern  Legacy.  Cambridge:  Cambridge  University  Press.  Jane  Ridley.  (1992).  The  Unionist  Opposition  and  the  House  of  Lords  1906-10.  Parliamentary  History. Jean-Jacques  Rousseau.  (1762).  The  Social  Contract.  translated  into  English   and  reprinted  in  1968  by  Penguin  Book  for  Philosophy,  London.  Jeff  King.  (2015).  Parliament’s  Role  Following  Declarations  of  Incompatibility  under  the  Human  Rights  Act.  In  Hooper  M.  Hunt  and  P.  Yowell   (eds), Parliaments  and  Human  Rights:  Redressing  the  Democratic   Deficit.  Oxford:  Hart  Publishing. 

ระบอบการปกครอง  ระบบกฎหมาย  และรัฐธรรมนญู ของอังกฤษ:  บอ่ เกดิ แหง่ ประเพณที างรัฐธรรมนูญ 55 Jeffrey  Goldsworthy.  (1999).  The  Sovereignty  of  Parliament. Oxford: Oxford  University Press.  Jeremy  Waldron.  (2013).  Separation  of  Powers  in  Thoughts  and  Practice.  Boston  College  Law  Review,  54(2),  433.  Johann  P.  Sommerville  (ed).  (1994).  King  James  VI  and  I  –  Political  Writings.   Cambridge:  Cambridge  University  Press.  John Baker. (2017). The  Reinvention  of  Magna  Carta  1216-1616.  Cambridge:   Cambridge  University  Press.   John  Cunningham.  (2010).  Oliver  Cromwell  and  the  ‘Cromwellian’  Settlement   of  Ireland.  The  Historical  Journal,  53(4),  pp.  919-937.  John  Locke.  (1651).  On  Government.   John  Mackintosh.  (1962).  The  British  Cabinet.  London:  Stevens.  Joyce  Lee  Malcolm.  (1999).  Doing  No  Wrong:  Law,  Liberty,  and  the  Constraint   of  Kings.  Journal  of  British  Studies,  38(2),  161–186.  Judge’s  Council.  (2013).  Guide  to  Judicial  Conduct.  England:  Judiciary  of  England  and  Wales.   Leonard  Cottrell.  (1962).  The  Great  Invasion.  New  York:  Coward-McCann.  Lisa  Webley  and  Harriet  Samuels.  (2012).  Complete  Public  Law:  Text,  Cases,   and  Materials. Oxford: Oxford University Press. Lois  G.  Schwoerer.  (1990).  Locke,  Lockean  Ideas,  and  the  Glorious  Revolution.   Journal  of  the  History  of  Ideas,  51(4),  531-548.  Malcolm  Shaw.  (2008).  International  Law.  Cambridge:  Cambridge  University  Press.  Meg  Russell.  (2011).  House  Full:  Time  to  Get  a  Grip  on  Lords  Appointments.   London:  The  Constitution  Unit.  Patrick  Wormald.  Charters.  (1992).  Law  and  the  Settlement  of  Disputes  in  Anglo-Saxon  England.  In  Wendy  Davis  and  Paul  Fouracre  (eds).   The  Settlement  of  Disputes  in  Early  Medieval  Europe.  Cambridge:   Cambridge  University  Press,  pp.  149-168.  Peter  Salway.  (1986).  A History of Roman Britain. Oxford: Oxford University   Press. 

56 รฐั สภาสาร  ปที  ่ี ๖๖  ฉบบั ท ่ี ๕  เดือนกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ R.A.W. Rhodes, John Wanna and Patrick Weller. (2015). Comparing Westminster.  Oxford: Oxford University Press.  Raoul  Berger.  (1969).  Doctor  Bonham’s  Case:  Statutory  Construction  or Constitutional  Theory?.  University  of  Pennsylvania  Law  Review,  117(4),   521-546.  Robert  Hazell.  (2015).  The  United  Kingdom.  In  Brian  Galligan  and  Scott  Brenton   (eds),  Constitutional  Conventions  in  Westminster  System:  Controversies,   Changes  and  Challenges.  Cambridge:  Cambridge  University  Press,  173.  Robert  Worchester.  (2013).  Why  Commemorate  800  Years?  Magna Carta Today.  Saikrishna  B.  Prakash  and  John  C.  Yoo,  ‘The  Origins  of  Judicial  Review’   (2003)  70  The  University  of  Chicago  Law  Review,  1-89.  Tom  Bingham.  (2011).  Rule  of  Law.  London:  Penguin  Book.  Vernon  Bogdanor.  (1996).  The  Monarchy  and  the  Constitution.  Parliamentary  Affairs,  49(3),  402-422.

ท่ีมา: http://oknation.nationtv.tv/mblog/entry.php?id=896347 ผู้นำ� ฝา่ ยค้านในสภาผแู้ ทนราษฎร:  เส้นเลือดดำ� ของระบบรฐั สภา แซมมี  ทองชัย* ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร  (Leader  of  the  Opposition)  ตามรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน  ก�ำหนดให้หัวหน้าพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรท่ีมีจ�ำนวนสมาชิกมากท่ีสุด ที่สมาชิกในสังกัดของพรรคมิได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร  หรือ รองประธานสภาผู้แทนราษฎร  เป็นต�ำแหน่งส�ำคัญท่ีพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งข้ึน จากสมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร หน้าที่ส�ำคัญ  คือ  เป็นผู้น�ำในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล และควบคุมให้ฝ่ายบริหารด�ำเนินการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามท่ีได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา โดยเรียกพรรคการเมืองท่ีท�ำหน้าที่นี้ว่า  พรรคฝ่ายเสียงข้างน้อยหรือพรรคฝ่ายค้าน  และหากมี พรรคฝ่ายค้านประกอบด้วยหลายพรรคการเมือง  จะเรียกว่า  พรรคร่วมฝ่ายค้าน  ซ่ึงนับเป็น กลไกส�ำคัญในการถ่วงดุลอ�ำนาจทางการเมืองการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบ รฐั สภา * นิติกรช�ำนาญการ  กลุ่มงานผูน้ ำ� ฝ่ายคา้ นในสภาผู้แทนราษฎร  ส�ำนักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร

58 รฐั สภาสาร  ปที  ี่ ๖๖  ฉบบั ท ี่ ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ในระบบรัฐสภามีความจ�ำเป็นต้องมีฝ่ายค้านและถือเป็นส่ิงที่ดี  เพราะท�ำหน้าท ่ี ในการควบคุมและตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายรัฐบาล  และในบรรดา กลุ่มสมาชิกฝ่ายค้านเองก็จ�ำเป็นต้องมีผู้ท่ีท�ำหน้าที่เป็นหัวหน้าในการตรวจสอบให้มีทิศทางเดียวกัน และเป็นเอกภาพในการปฏิบัติหน้าท่ีให้ทรงประสิทธิภาพจึงเป็นท่ีมาของการมีต�ำแหน่งผู้น�ำ ฝ่ายค้านฯ  น่ันเอง  และในประเทศท่ีเจริญพวกเขาจะยอมรับฟังความคิดเห็นและให้ความ ส�ำคัญกับฝ่ายค้าน  แต่ในระบบเผด็จการไม่ชอบให้มีฝ่ายค้าน  ไม่ฟังเสียงผู้ใดรวบรัดท�ำการ ตามอ�ำเภอใจ  ไม่รอบคอบ  น�ำไปสู่ความผิดพลาด  รุนแรง  และความขัดแย้งก็จะก่อให้เกิด สงครามหรอื ความวุ่นวายข้ึนในสังคม  โดยไร้ซงึ่ การเจรจากับฝ่ายใดทั้งสน้ิ วิเคราะห์ ในพัฒนาการของการท�ำหน้าที่เป็นฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทย เป็นกรณีที่น่าสนใจไม่น้อย  จึงขอแบ่งการท�ำหน้าที่ฝ่ายค้านที่มีเสียงข้างน้อยผู้ท�ำหน้าท่ีด้วย ความเสียสละและกล้าหาญในการตรวจสอบการท�ำงานหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ของฝ่ายรัฐบาล  ขอแบ่งออกเปน็   ๒  ชว่ งเวลา  คือ  ในชว่ งเวลาก่อนทีร่ ัฐธรรมนูญจะบัญญตั ิ ให้มีต�ำแหน่งผู้น�ำฝา่ ยค้านฯ  กับ  ช่วงเวลาที่รัฐธรรมนูญได้ก�ำหนดให้มีต�ำแหน่งผู้น�ำฝา่ ยค้านฯ พอสังเขปดงั น้ี ๑. ในอดีตก่อนท่ีรัฐธรรมนูญจะบัญญัติให้มีต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้าน ในสภาผู้แทนราษฎร ในช่วงก่อนท่ีจะบัญญัติให้มีต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ตามรัฐธรรมนูญอย่างเช่น ในปัจจุบันนั้น  ก็เคยมีกลุ่มสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบางส่วนได้ท�ำหน้าที่ตรวจสอบการท�ำงาน ของรัฐบาลหลายกรณี  รวมทั้งมีการตั้งกระทู้ถามที่น่าสนใจและได้กลายเป็นประวัติศาสตร ์ ในการท�ำหน้าท่ีควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายท่ีไม่เห็นด้วยกับฝ่ายรัฐบาล อย่างกล้าหาญ  ส่งผลให้มีเหตุการณ์ในสภาผู้แทนอย่างมีนัยส�ำคัญ  ขอยกตัวอย่างการตั้ง กระทู้ถามของนายเลียง  ไชยกาล  ท่ีสามารถท�ำให้นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้นต้องประกาศ ยบุ สภาพอสังเขปดงั นี้ นายเลียง  ไชยกาล  เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีมาจากการเลือกตั้งทางอ้อม คร้ังแรกในปี  พ.ศ.  ๒๔๗๖  คร้ังนี้ผู้แทนฯ  จากเมืองอุบลราชธานี  มีด้วยกัน  ๓  คน  คือ นายเลียง  ไชยกาล  นายทองอินทร์  ภูริพัฒน์  และนายเนย  สุจิมา  ซึ่งต่อมาภรรยา ของนายเลียง  คือ  นางอรพินท์  ไชยกาล  ก็ได้ลงสมัครเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร:  เส้นเลือดด�ำของระบบรฐั สภา 59 จังหวัดอุบลราชธานีในปี  พ.ศ.  ๒๔๙๒  และได้รับเลือกตั้งเป็นผู้แทนหญิงคนแรกของไทย อีกด้วย นายเลียงอภิปรายเริ่มต้นว่า  “ด้วยข้าพเจ้าขอท�ำหน้าท่ีควบคุมรัฐบาล  โดยตั้ง กระทถู้ ามนายกรัฐมนตร”ี เริ่มกระทู้ถามนายกรัฐมนตรี  พระยาพหลพลพยุหเสนา  เมื่อวันท่ี  ๒๗ กรกฎาคม  พ.ศ.  ๒๔๘๐  กระทู้ของนายเลียงคร้ังนั้นกลายเป็นกระทู้ประวัติศาสตร์  เพราะ มีแรงกดดันแรงถึงขนาดท�ำให้นายกรัฐมนตรีลาออกจากต�ำแหน่ง  ได้ต้ังกระทู้ถามนายกรัฐมนตรี ในเรื่องที่มีการขายที่ดินของกรมพระคลังข้างที่ให้แก่บุคคลในรัฐบาลในราคาที่ต่�ำมาก  และ การซ้ือขายกท็ ำ� กนั เงยี บๆ  แตร่ วดเร็ว  จนทำ� ให้เกิดความสงสัยดงั ทีน่ ายเลยี งได้ตัง้ ค�ำถาม “เวลาน้ีเสียงโจษจันว่าในกรมพระคลังข้างที่เกิดทุจริตกันมาก  น่าจะตั้งกรรมการ คือคนภายนอกจริงๆ  ไม่เกี่ยวแก่ส่วนได้เสีย  ช�ำระสะสางถึงเร่ืองทุจริตเกี่ยวแก่ท่ีดิน ได้หรือไม่” ในการอภิปราย  นายเลียงได้กล่าวถึงรายชื่อและรายละเอียดเกี่ยวกับที่ดินแปลง ต่างๆ  ท่ีคนในรัฐบาลระดับรัฐมนตรีบางนาย  รวมท้ังผู้ก่อการเปล่ียนแปลงการปกครองบางคน ด้วยว่าเป็นผู้ซ้ือ  เรื่องนี้นายกรัฐมนตรีเองก็ตอบด้วยความยากล�ำบาก  แต่ท่านนายกฯ ก็ยอมรับว่ามีการซื้อขายท่ีดินดังกล่าวจริง  เรื่องน้ีท�ำให้  นายไต๋  ปาณิกบุตร  ผู้แทนราษฎร จังหวัดพระนคร  ย่ืนเรื่องทันทีขอเปิดอภิปรายทั่วไปว่าด้วยการจัดระเบียบพระคลังข้างท่ี โดยนายกรัฐมนตรี  พระยาพหลพลพยุหเสนาก็ยอมให้อภิปรายได้ต่อไป  ท�ำให้สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรท่านอื่นได้มีโอกาสอภิปรายด้วยอีกหลายคน  นับเป็นการอภิปรายเล่นงาน รัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาท่ีออกจะรุนแรง  ฝ่ายรัฐบาลนั้นรัฐมนตรีอย่างหลวงธ�ำรง นาวาสวัสด์ิ  ซึ่งเป็นผู้ก่อการฯ  คนส�ำคัญก็ได้พยายามลุกขึ้นอภิปรายช่วยช้ีแจง  การอภิปราย ได้ยืดยาวต่อเน่ืองไปจนค�่ำ  และเม่ือส้ินสุดการอภิปรายในวันน้ัน  พระยาพหลพลพยุหเสนา ก็ได้ขอลาออกจากนายกรัฐมนตรี  ในคืนนั้น  และในวันถัดมาคณะผู้ส�ำเร็จราชการก็ได้ลาออก ดว้ ยท้งั คณะ (การยุบสภาของคณะรัฐบาลคร้งั แรกในประวตั ศิ าสตรก์ ารเมืองไทย) เหตุการณ์โยนน�้ำ  เกิดข้ึนหลังวันต้ังกระทู้ประมาณสองสัปดาห์  ในตอนบ่าย ของวันประชุมสภาฯ  วันท่ี  ๑๒  สิงหาคม  พ.ศ.  ๒๔๘๐  ขณะน้ันเป็นเวลาท่ีพักการประชุม นายเลียง  ไชยกาล  ก�ำลังน่ังดื่มสบายๆ  อยู่ในสโมสรรัฐสภา  ก็มีกลุ่มสมาชิกสภาฯ  ประเภทที่  ๒ จ�ำนวน  ๓  คน  ท่ีรวมทั้งผู้ที่มีชื่อว่าเป็นคนซื้อท่ีดินของพระคลังข้างที่ด้วยได้กรูกันเข้าไป ยกเก้าอี้และตัวนายเลียง  โดยจับตัวไม่ให้นายเลียงดิ้นหลุดได้  น�ำออกไปจากสโมสรรัฐสภา และมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทท่ี  ๒  อีกบางคนถือถาดและเครื่องโลหะเคาะเสียงดัง

60 รัฐสภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบบั ที่  ๕  เดอื นกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ให้เป็นจังหวะ  เดินตามกันออกมาเป็นกลุ่มด้วย  นายเลียงน้ันก็คงคาดการณ์ไม่ได้ว่าเพ่ือน สมาชิกสภาฯ  ผู้ทรงเกียรติจะท�ำอะไร  เร่ืองที่คนทั้งหลายคาดไม่ถึงคือคนท่ีเป็นใหญ่ในวันน้ัน กลุ่มเล็กกลุ่มน้ี  จะน�ำตัวนายเลียง  ไชยกาล  และเก้าอ้ีโยนลงในสระน้�ำต้ืนๆ  หน้าพระท่ีนั่ง อัมพรสถาน  จนตัวนายเลียงเปียกน�้ำและเปื้อนโคลน  ขณะเดียวกันน้ันสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎรประเภทที่  ๑  ท่ีมาจาการเลือกตั้งหลายคน  ซ่ึงเห็นเหตุการณ์มาต้ังแต่ต้น  เห็นเขาอุ้ม เพื่อนของตนออกมาจากสโมสรรัฐสภาอย่างเอิกเกริกเช่นนั้นก็ว่ิงตามมาดูด้วย  โดยเฉพาะ ผู้แทนราษฎรจากจังหวัดอุบลราชธานี  คือ  นายทองอินทร์  ภูริพัฒน์  คนกลุ่มน้ีได้วิ่งลงไปช่วย พานายเลียงข้ึนมาจากสระน�้ำ  ดังน้ันวันน้ันจึงมีสมาชิกสภาฯ  เปียกน้�ำเปื้อนโคลนมากบ้าง น้อยบ้างกันเป็นเพื่อนนายเลียง  หลายคน  เรื่อง  “โยนน้�ำ”  นายเลียงจึงเป็นเรื่องท่ีมีการเล่าขาน ในเวลาน้นั ในปี  พ.ศ.  ๒๔๗๐  เมื่อครบวาระการเป็นผู้แทนราษฎรท่ีมาจากการเลือกต้ัง ครั้งแรก  จึงมีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรเป็นครั้งที่  ๒  แต่เป็นการเลือกต้ังโดยตรง ของประชาชน  ซ่ึงนายเลียง  ไชยกาล  ก็ลงสมัครรับเลือกตั้งและคนเมืองอุบลก็เลือก นายเลียงกลับมาเป็นผู้แทนอีก  นายเลียงนั้นต่อมาลงเลือกตั้งก็ได้รับเลือกตั้งทุกครั้งจนได้ช่ือ ว่าเป็น  “ผู้แทนตลอดกาล”  นายเลียงเป็นสมาชิกสภาฯ  คนหน่ึงที่ได้ร่วมเป็นผู้ก่อตั้ง พรรคประชาธิปัตย์ด้วย  ครั้นมีการยึดอ�ำนาจอีกครั้งโดยจอมพล  สฤษด์ิ  ในปี  พ.ศ.  ๒๕๐๑ นายเลียงก็พ้นจากการเป็นผู้แทนราษฎรและมิได้เข้ามาสู่วงการเมืองอีกจนถึงแก่กรรมในวันท ่ี ๒ พฤษภาคม  พ.ศ.  ๒๕๒๙ จะพบว่า  ในอดีตท่ีผ่านมาก่อนท่ีจะมีการบัญญัติให้มีต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ เพื่อท�ำหน้าที่เป็นหัวหน้าสมาชิกพรรคที่ไม่ร่วมเป็นคณะรัฐมนตรีน้ัน  ก็ได้ปรากฏว่ามีกลุ่ม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีเป็นเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎรท่ีเสียสละและกล้าหาญ เคยท�ำหน้าท่ีตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินหรือ  การกระท�ำที่มิชอบธรรม เอ้ือประโยชน์ต่อพรรคพวกของกลุ่มคนบางกลุ่มอยู่ก่อนแล้วดังตัวอย่างข้างต้น  แต่ยังมิได้มี ตำ� แหน่งผู้นำ� กลมุ่ สมาชิกในการท�ำหน้าที่ในการตรวจสอบอย่างเป็นนติ นิ ยั เทา่ นนั้ ๒. เม่ือรฐั ธรรมนูญบญั ญัตใิ ห้มีตำ� แหน่งผูน้ ำ� ฝา่ ยค้านในสภาผแู้ ทนราษฎร  ตามรัฐธรรมนูญของประเทศไทย  ต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯถูกบัญญัติคร้ังแรก ในรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๑๗  โดยบัญญัติไวใ้ นมาตรา  ๑๒๖  วา่ “ภายหลังท่ีคณะรัฐมนตรีได้รับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา ๑๘๔  แล้ว  พระมหากษัตริย์จะได้ทรงแต่งต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เป็นหัวหน้า พรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร  ซ่ึงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในสังกัดมิได้ด�ำรงต�ำแหน่ง

ผนู้ ำ� ฝา่ ยค้านในสภาผู้แทนราษฎร:  เส้นเลือดด�ำของระบบรฐั สภา 61 รัฐมนตรีและมีจ�ำนวนมากที่สุดในบรรดาพรรคการเมือง  ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในสังกัด มิได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรี  แต่ไม่น้อยกว่าหน่ึงในห้าของจ�ำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภา เปน็ ผูน้ ำ� ฝ่ายคา้ นในสภาผูแ้ ทนราษฎร ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการในการ แตง่ ตัง้ ผนู้ ำ� ฝ่ายคา้ นในสภาผู้แทนราษฎร ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร  ย่อมพ้นจากต�ำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติ ดังกล่าวในวรรคหน่ึง  และให้น�ำบทบัญญัติมาตรา  ๑๓๐  มาใช้บังคับโดยอนุโลม  ในกรณี เชน่ น ้ี พระมหากษตั ริย์จะไดท้ รงแต่งต้ังผ้นู ำ� ฝา่ ยคา้ นในสภาผแู้ ทนราษฎรแทนต�ำแหน่งท่วี า่ ง” และไดร้ บั เงนิ ประจำ� ตำ� แหนง่ และประโยชนต์ อบแทน  ตามมาตรา  ๑๐๐  บญั ญตั วิ า่   “ประธานและรองประธานวุฒิสภา  ประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร  และสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะได้รับ เงนิ ประจ�ำตำ� แหนง่ และประโยชน์ตอบแทนอยา่ งอ่นื ตามบทบัญญัติแหง่ กฎหมาย” ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๒๑  และ  ๒๕๓๔  ก็ได้บัญญัติ ไว้ในท�ำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ  ปี  ๒๕๑๗  แต่ต่อมาเมื่อมีการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๓๔  (ฉบับที่  ๕)  พ.ศ.  ๒๕๓๘  ได้มีแนวคิดว่า หากก�ำหนดคุณสมบัติของผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ไว้ว่า  ต้องเป็นหัวหน้าพรรคการเมืองท่ีมีสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรในสังกัดไม่ได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรีและมีจ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕ ของจ�ำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท้ังหมดเพียงอย่างเดียว  หากปรากฏว่าในอนาคตไม่มี พรรคฝ่ายค้านที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเกินกว่าจ�ำนวนตามท่ีก�ำหนดไว้  อาจเป็นเหตุให้ ช่วงเวลาดังกล่าวไม่สามารถมีผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ได้  ดังน้ัน  จึงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยบัญญัติว่า  ในกรณีท่ีไม่มีพรรคการเมืองใดในสภาผู้แทนราษฎรมีลักษณะดังกล่าวข้างต้น  คือ ไม่เสียงสนับสนุนไม่ถึง  ๑  ใน  ๕  ก็ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นหัวหน้าพรรคการเมือง ซึ่งได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในพรรคการเมืองท่ีสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรในสังกัดมิได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรี  ได้เป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ในกรณีที่มีเสียง สนับสนุนเท่ากันให้ใช้วิธีจับสลาก  ซ่ึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๔๐  และ พ.ศ.  ๒๕๕๐  ไดบ้ ญั ญัติไว้ในท�ำนองเดียวกนั

62 รฐั สภาสาร  ปที  ี่ ๖๖  ฉบบั ที ่ ๕  เดือนกันยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ หัวหน้าพรรคการเมืองท่ไี ด้รับการประกาศแตง่ ต้งั เปน็ ผนู้ �ำฝ่ายค้านฯ  ของประเทศไทย (๑) หม่อมราชวงศ์เสนยี ์  ปราโมช เมื่อ  ๒๒  มีนาคม  ๒๕๑๘  –  ๑๒  มกราคม  ๒๕๑๙ พรรคประชาธิปตั ย์ (๒) พลตำ� รวจเอก  ประมาณ  อดเิ รกสาร ครั้งท่ ี ๑ เมอ่ื   ๒๔  พฤษภาคม  ๒๕๒๖  –  ๑  พฤษภาคม  ๒๕๒๙  พรรคชาตไิ ทย ครง้ั ท่ ี ๒ เมื่อ   ๓๐  ตลุ าคม  ๒๕๓๕  –  ๗  พฤษภาคม  ๒๕๓๗ (๓) พลเอก  ชวลติ   ยงใจยทุ ธ ครง้ั ท ่ี ๑ เมื่อ  ๑๕  พฤษภาคม  ๒๕๓๕  –  ๑๖  มถิ นุ ายน  ๒๕๓๕ พรรคความหวังใหม ่ ครงั้ ที่  ๒ เมอ่ื   ๒๖  พฤศจกิ ายน  ๒๕๔๐  –  ๒  มถิ ุนายน  ๒๕๔๑  ครง้ั ที่  ๓ เมือ่   ๒  กันยายน  ๒๕๔๑  –  ๒๗  เมษายน  ๒๕๔๒  ครง้ั ท ่ี ๔ เมอื่   ๑๒  พฤษภาคม  ๒๕๔๒  –  ๓๐  เมษายน  ๒๕๔๓  (๔) นายบรรหาร  ศลิ ปอาชา  เมอ่ื   ๒๗  พฤษภาคม  ๒๕๓๗  –  ๑๙  พฤษภาคม  ๒๕๓๘ พรรคชาติไทย (๕) นายชวน  หลกี ภยั ครั้งท ่ี ๑ เมอ่ื   ๔  สิงหาคม  ๒๕๓๘  –  ๒๗  กนั ยายน  ๒๕๓๙ พรรคประชาธปิ ตั ย์ ครั้งที่  ๒ เมือ่   ๒๑  ธนั วาคม  ๒๕๓๙  –  ๘  พฤศจิกายน  ๒๕๔๐  ครง้ั ท ่ี ๓ เมื่อ  ๑๑  มีนาคม  ๒๕๔๔  –  ๓  พฤษภาคม  ๒๕๔๖ (๖) นายบัญญตั ิ  บรรทัดฐาน เมือ่   ๒๓  พฤษภาคม  ๒๕๔๖  –  ๕  มกราคม  ๒๕๔๘ พรรคประชาธิปัตย์ (๗) นายอภิสทิ ธ์ิ  เวชชาชีวะ ครั้งที่  ๑ เมื่อ  ๒๓  เมษายน  ๒๕๔๘  –  ๒๔  กุมภาพนั ธ์  ๒๕๔๙  พรรคประชาธิปัตย ์ คร้งั ท่ ี ๒ เมอ่ื   ๒๗  กมุ ภาพันธ์  ๒๕๕๑  –  ๑๗  ธันวาคม  ๒๕๕๑  ครั้งที่  ๓ เมอื่   ๑๖  กนั ยายน  ๒๕๕๔  –  ๙  ธนั วาคม  ๒๕๕๖ จากตารางข้างต้น  การด�ำรงต�ำแหน่งของผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ตามรัฐธรรมนูญต้ังแต่ รฐั ธรรมนูญ  พ.ศ.  ๒๕๑๗  จนถงึ รัฐธรรมนญู   พ.ศ.  ๒๕๕๐  ขา้ งตน้   ตอบค�ำถามได้วา่   (๑) คนแรกทที่ �ำหนา้ ทเี่ ป็นผ้นู ำ� ฝา่ ยค้านฯ  คอื   หม่อมราชวงศเ์ สนยี  ์ ปราโมช (๒) ผู้นำ� ฝ่ายค้านฯ  ท่ีท�ำหนา้ ที่รวมเวลานานท่สี ดุ   คือ  พลต�ำรวจเอก  ประมาณ อดิเรกสาร  (๓) ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองใดมากท่ีสุด  คือ  พรรค ประชาธปิ ตั ย์ วเิ คราะห์ตามรฐั ธรรมนญู ฉบบั ปัจจุบนั เมื่อพิจารณาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๖๐  ได้บัญญัติ เกย่ี วกับต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายคา้ นฯ  ไว้เช่นกัน  ตามมาตรา  ๑๐๖  บญั ญัติว่า

ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผ้แู ทนราษฎร:  เส้นเลือดดำ� ของระบบรฐั สภา 63 “ภายหลังที่คณะรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินแล้ว  พระมหากษัตริย์จะทรง แต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่มีจ�ำนวน สมาชิกมากท่ีสุด  และสมาชิกมิได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร  หรือ รองประธานสภาผูแ้ ทนราษฎร  เปน็ ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีทีพ่ รรคการเมอื งตามวรรคหน่งึ   มีสมาชกิ เทา่ กนั   ให้ใช้วิธีจบั สลาก ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง ผูน้ ำ� ฝา่ ยคา้ นในสภาผแู้ ทนราษฎร ผู้น�ำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎรย่อมพ้นจากต�ำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติ ตามวรรคหน่ึง  หรือเม่ือมีเหตุตามมาตรา  ๑๑๘  (๑)  (๒)  (๓)  หรือ  (๔)  ในกรณีเช่นน ้ี พระมหากษัตรยิ จ์ ะไดท้ รงแตง่ ต้งั ผนู้ �ำฝ่ายคา้ นในสภาผ้แู ทนราษฎรแทนต�ำแหน่งทว่ี ่าง” เม่ือพิจารณาตามบทบัญญัติมาตราข้างต้น  แบ่งออกเป็น  ๔  วรรค  มีสาระส�ำคัญ ดงั นี้ (๑)  วรรคหนง่ึ   - ก�ำหนดเง่ือนเวลาไว้ว่า  ภายหลังที่คณะรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการ แผน่ ดนิ แลว้   พระมหากษตั รยิ จ์ งึ จะทรงแต่งต้งั ผู้นำ� ฝา่ ยค้านฯ  ได้ - ก�ำหนดให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มี จ�ำนวนสมาชิกมากท่ีสุดและไม่มีสมาชิกในพรรคการเมืองนั้นได้ด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตร ี ประธานสภาผู้แทนราษฎร  หรือรองประธานสภาผูแ้ ทนราษฎร  เปน็ ผนู้ �ำฝา่ ยคา้ นฯ (๒) วรรคสอง - ก�ำหนดหากพรรคการเมืองที่มีลักษณะที่หัวหน้าพรรคการเมืองหลายพรรค มีจ�ำนวนสมาชิกเท่ากัน  จึงก�ำหนดให้ใช้วิธีจับสลาก  เพื่อให้ได้หัวหน้าพรรคการเมือง ผู้ที่จะได้ดำ� รงตำ� แหนง่ ผู้นำ� ฝา่ ยค้านฯ (๓) วรรคสาม - ก�ำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่งตง้ั ผนู้ ำ� ฝา่ ยคา้ นฯ (๔) วรรคส่ี - ก�ำหนดให้ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ต้องพ้นจากต�ำแหน่งเมื่อขาดคุณสมบัติตามท่ี บญั ญัตไิ ว ้ หรอื เมอ่ื มีเหตุตามท่กี ำ� หนดไว้ - ก�ำหนดให้พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  แทนต�ำแหน่ง ที่ว่างได้  เม่อื ผ้นู ำ� ฝ่ายคา้ นในสภาผแู้ ทนราษฎรพ้นจากต�ำแหน่ง

64 รัฐสภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบบั ท ี่ ๕  เดือนกันยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน  พบว่ามีการกล่าวถึงผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ในหลายมาตรา ทำ� ใหบ้ ทบาทและหน้าท่ีของผ้นู �ำฝา่ ยคา้ นฯ  เพ่มิ ขึน้ ไม่น้อย  เชน่   - มาตรา  ๑๕๕  ก�ำหนดให้ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  แจ้งไปยังประธานรัฐสภาขอให้ มีการเปิดอภิปรายท่ัวไปในที่ประชุมรัฐสภาได้  ในกรณีท่ีมีปัญหาส�ำคัญเก่ียวกับความม่ันคง ปลอดภัยหรือเศรษฐกิจของประเทศท่ีสมควรท่ีจะปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างรัฐสภาและ คณะรัฐมนตรี  ซึ่งหากมีการแจ้งแล้วประธานรัฐสภาต้องด�ำเนินการให้มีการประชุมลับภายใน ๑๕  วัน  นับแต่วันท่ีได้รับการแจ้งและก�ำหนดคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่ต้องเข้าร่วมประชุมด้วย แต่ท่ีประชุมรัฐสภาจะลงมติในปัญหาท่ีอภิปรายมิได้  เป็นลักษณะที่ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ เห็นสมควรที่จะปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างรัฐสภาคือ  ฝ่ายนิติบัญญัติ  และคณะรัฐมนตรี คือ  ฝ่ายบริหาร  แต่มิใช่ลักษณะของการยื่นขอเปิดอภิปรายท่ัวไปเพ่ือลงมติไม่ไว้วางใจ ซึ่งต้องใช้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕  ของจ�ำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ของสภาผแู้ ทนราษฎร  - มาตรา  ๒๐๓  ก�ำหนดให้ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  เป็นกรรมการสรรหาผู้สมควรได้รับ การแต่งต้ังเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ  ซึ่งในการสรรหา  ให้คณะกรรมการสรรหาปรึกษา หารือเพื่อคัดสรรให้ได้บุคคลซ่ึงมีความรับผิดชอบสูง  มีความกล้าหาญในการปฏิบัติหน้าท่ี และมพี ฤติกรรมทางจริยธรรมเป็นตัวอย่างทด่ี ขี องสงั คม  โดยนอกจากการประกาศรับสมัครแล้ว ใ ห ้ ค ณ ะ ก ร ร ม ก า ร ส ร ร ห า ด� ำ เ นิ น ก า ร ส ร ร ห า จ า ก บุ ค ค ล ท่ี มี ค ว า ม เ ห ม า ะ ส ม ท่ั ว ไ ป ไ ด ้ ด ้ ว ย แต่ต้องได้รับความยินยอมของบุคคลน้ัน  จะเห็นว่า  นอกจากการประกาศรับสมัครแล้ว คณะกรรมการสรรหาก็ยังสามารถทาบทามบุคคลทั่วไปได้ด้วย  เม่ือได้รับความยินยอม ของบุคคลน้ัน  อาจเพราะคนดีอาจไม่เข้ามาสมัครเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามท่ีประกาศ รับสมคั รไว้ - มาตรา  ๒๗๐  ก�ำหนดกรณีท่ีจะมีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติท่ีจะตราข้ึน เพื่อด�ำเนินการตามหมวด  ๑๖  การปฏิรูปประเทศให้พิจารณาในท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา ตามวรรคสามว่า  หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  หรือสมาชิกวุฒิสภาเห็นว่าร่างพระราช บัญญัติน้ันเป็นตามพระราชบัญญัติดังกล่าว  ท้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  หรือสมาชิกวุฒิสภา จ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕  ของแต่ละสภา  อาจเข้าชื่อกันร้องขอต่อประธานรัฐสภา เพ่ือให้วินิจฉัย  ซ่ึงเมื่อประธานรัฐสภาได้รับค�ำร้องแล้ว  จะเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการร่วม ซึ่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  เป็นหนึ่งในกรรมการนั้นโดยต�ำแหน่ง  เพ่ือวินิจฉัย  จะเห็นได้ว่าประธาน รัฐสภาเป็นผู้รับค�ำร้องและเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการร่วมเพียงเท่านั้น  มิได้เป็น หน่ึงในกรรมการ  แต่ก�ำหนดให้รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนหน่ึงเป็นกรรมการ  และ

ผู้น�ำฝ่ายคา้ นในสภาผู้แทนราษฎร:  เส้นเลือดดำ� ของระบบรฐั สภา 65 ให้ประธานรัฐสภาต้องด�ำเนินการให้เป็นไปตามค�ำวินิจฉัยของคณะกรรมการร่วมจะวินิจฉัย เป็นอยา่ งอ่นื มิได ้ เพราะคำ� วนิ ิจฉยั ของคณะกรรมการร่วมให้เปน็ ที่สุด  ขอ้ สงั เกต ๑. การก�ำหนดให้ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ต้องด�ำรงต�ำแหน่งหัวหน้าพรรคการเมือง ในสภาผู้แทนราษฎรที่มีจ�ำนวนสมาชิกมากท่ีสุด  และสมาชิกในพรรคไม่ได้ด�ำรงต�ำแหน่ง รฐั มนตรี  ประธานสภาผูแ้ ทนราษฎร  หรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นว่า  เพ่ิมเง่ือนไขมิให้สมาชิกพรรคการเมืองท่ีมีหัวหน้าพรรคการเมืองนั้น เป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ได้มีโอกาสรับแต่งต้ังเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร  หรือรองประธาน สภาผู้แทนราษฎร  ซ่ึงบัญญัติไว้อย่างชัดเจนเป็นคร้ังแรก  อาจเป็นการตัดสิทธิสมาชิก พรรคการเมืองฝ่ายค้านทั้งหลายหรือฝ่ายท่ีไม่ได้ร่วมจัดตั้งรัฐบาล  ไม่ให้มีโอกาสเข้ามา มีส่วนร่วมในการบริหารอ�ำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ  ท�ำให้การประชุมสภาผู้แทนราษฎรต้อง ถูกควบคุมและบริหารจัดการประชุมโดยฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายใต้การควบคุมของฝ่ายรัฐบาล โดยปริยาย  น่ันหมายความว่า  พรรคการเมืองท่ีจัดตั้งรัฐบาลได้ควบคุมท้ังคณะรัฐมนตรี และสภาผู้แทนราษฎรหรือรัฐสภาในเวลาเดียวกัน  ท่ีผ่านมาไม่นาน  เมื่อคราวคณะกรรมาธิการ ยกร่างรัฐธรรมนูญได้เคยยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  (ฉบับเสนอสภาปฏิรูป แห่งชาติ  เพ่ือลงมติ)  ในภาค  ๒  ผู้น�ำการเมืองท่ีดีและสถาบันการเมือง  หมวด  ๓  รัฐสภา ส่วนที่  ๔  บทที่ใช้แก่สภาทั้งสอง  มาตรา  ๑๒๙  ให้มีเจตนารมณ์เพ่ือก�ำหนดหลักเกณฑ์ การได้มาของประธานสภาผู้แทนราษฎรและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร  อันจะเป็นการเปิด โอกาสให้สมาชิกของฝ่ายนิติบัญญัติท่ีประกอบด้วยฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านสามารถเข้ามา ท�ำหน้าที่ในต�ำแหน่งดังกล่าว  โดยหลักเกณฑ์น้ีจะสะท้อนบทบาทการท�ำหน้าที่ร่วมกัน ของฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านในฐานะที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมากยิ่งข้ึน  จึงได้เพิ่มข้ึนใหม่ คือ  ก�ำหนดให้รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนท่ีหนึ่งต้องเป็นสัดส่วนจากพรรคฝ่ายค้าน น่นั เอง  แตร่ ่างรัฐธรรมนญู ฉบับนน้ั มไิ ด้รับความเหน็ ชอบจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ ๒. รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน  ก�ำหนดให้จ�ำนวนสมาชิกของพรรคการเมือง ท่ีมากที่สุด  และมิได้เป็นรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร  หรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร จะเห็นว่าถือเอาจ�ำนวนสมาชิกของพรรคการเมืองเป็นเกณฑ์เพ่ือตัดสินให้หัวหน้าพรรคการเมืองนั้น เป็นผูน้ �ำฝ่ายคา้ นฯ  โดยอัตโนมตั ิ

66 รฐั สภาสาร  ปที  ี่ ๖๖  ฉบบั ท่ี  ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เห็นว่า  หากในอนาคตหัวหน้าพรรคการเมืองที่ต้องด�ำรงต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ หากพรรคใดมีคุณสมบัติตามที่ก�ำหนดต้องได้เป็นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้  เว้นแต่กรณี มีพรรคการเมืองต้ังแต่สองพรรคข้ึนไปมีจ�ำนวนสมาชิกเท่ากันจึงจะใช้วิธีจับสลาก  ในอดีต บางช่วงเวลาเคยไม่มีผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  เพราะไม่มีหัวหน้าพรรคการเมืองตามที่ก�ำหนด มีเพียงต�ำแหน่งประธานสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคการเมืองท�ำหน้าที่ควบคุมการท�ำงาน ในสภาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคเท่านั้น  เพราะไม่แต่งต้ังต�ำแหน่งหัวหน้าพรรค จึงเกิดปญั หาไมส่ ามารถแตง่ ต้ังต�ำแหนง่ ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ได้  ๓. รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน  ตัดเง่ือนไขที่ว่า  หัวหน้าพรรคการเมืองท่ีจะเป็น ผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ต้องมีจ�ำนวนสมาชิกไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕  ของจ�ำนวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่ มอี ยขู่ องสภาผูแ้ ทนราษฎรในขณะแต่งตั้ง เห็นว่า  ตามรัฐธรรมนูญฉบับท่ีผ่านมา  ได้มีการบัญญัติให้หัวหน้าพรรคการเมือง ท่ีจะมีคุณสมบัติเป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ต้องมีสมาชิกในสังกัดพรรคไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕ ของจ�ำนวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรในขณะแต่งตั้ง  หรือได้รับ เสียงสนับสนุนข้างมากจากสมาชิกพรรคการเมืองท่ีมิได้มีสมาชิกในพรรคนั้นด�ำรงต�ำแหน่งรัฐมนตรี เพราะต้องอาศัยจ�ำนวนสมาชิกร่วมลงช่ือย่ืนญัตติส�ำคัญๆ  นั่นเอง  แต่หากมีจ�ำนวนไม่พอ ตามที่ก�ำหนดก็จะย่ืนญัตติส�ำคัญเหล่านั้นมิได้เลย  ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก�ำหนดให ้ ต้องใช้คะแนนเสียงของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕    ที่เกี่ยวข้อง ตามมาตรา  ๑๕๑  มาตรา  ๑๗๓  มาตรา  ๒๕๖    ดังนี้ - มาตรา  ๑๕๑  ก�ำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕ ของจ�ำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร  มีสิทธิเข้าช่ือเสนอขอเปิดอภิปราย ท่ัวไปเพ่ือลงไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ  น่ันหมายความว่า หากพรรคการเมืองฝ่ายค้านไม่มีคะแนนเสียงตามจ�ำนวนท่ีก�ำหนด  ก็จะไม่สามารถยื่นขอเปิด อภปิ รายไมไ่ ว้วางใจได้อย่างแน่นอน  นนั่ ยงั ไมต่ อ้ งพจิ ารณาวา่ จะมพี รรคร่วมฝ่ายค้านจะเข้าช่ือ ร่วมด้วยหรือไม่  เพราะแม้แต่พรรคร่วมรัฐบาลเองก็ประสบปัญหาในการควบคุมคะแนนเสียง ของสมาชกิ ฝา่ ยรว่ มรัฐบาลในการประชุมสภาไม่นอ้ ย - มาตรา  ๑๗๓  ก�ำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕ ของจ�ำนวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร  มีสิทธิเข้าชื่อเสนอความเห็น ต่อประธานแห่งสภาผู้แทนราษฎรว่า  พระราชก�ำหนดนั้นไม่เป็นไปตามมาตรา  ๑๗๒  วรรคหนึ่ง และใหป้ ระธานสภาผู้แทนราษฎรสง่ ความเหน็ น้ันไปยงั ศาลรฐั ธรรมนูญ

ผ้นู �ำฝ่ายค้านในสภาผ้แู ทนราษฎร:  เส้นเลอื ดดำ� ของระบบรฐั สภา 67 - มาตรา  ๒๕๖  ก�ำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญว่า ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕ ของจ�ำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร  ซึ่งก็ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น หากพรรคฝ่ายค้านต้องการยื่นญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็คงต้องรวบรวมคะแนนเสียง ให้ได้ตามที่ก�ำหนด  ถ้าหากเป็นพรรคฝ่ายค้านพรรคเดียวท่ีมีคะแนนเสียงของสมาชิกในพรรค เกินกว่า  ๑  ใน  ๕  ก็คงจะเป็นเรื่องท่ีดี  แต่หากมีพรรคร่วมฝ่ายค้านหลายพรรคและมีความเห็น ไม่สอดคล้องกัน  คงต้องใช้เวลาไม่น้อยในการเจรจาหามติร่วมกัน  คงต้องรอคอยการแก้ไข เพิม่ เตมิ รัฐธรรมนญู ต่อไป ในประเด็นนี้พบว่า  การที่พรรคฝ่ายค้านหรือพรรคร่วมฝ่ายค้านต้องมีคะแนนเสียง หรือได้รับเสียงสนับสนุนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕  ของจ�ำนวน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น  มีนัยส�ำคัญและความเกี่ยวเน่ืองกันไม่น้อยเพราะต้องอาศัยเป็น เงื่อนไขในการย่ืนญัตติส�ำคัญ  ๆ  ดังกล่าว  การเสนอความเห็น  หากคะแนนเสียงสนับสนุน ของพรรคฝ่ายค้านไม่ถึงตามเกณฑ์ที่ก�ำหนด  ก็คงไม่ใช่เรื่องง่ายในการปฏิบัติหน้าที่ในสภา ของฝ่ายค้านตามเง่ือนไขดังกล่าว  ต่อปัญหาน้ีรัฐธรรมนูญฉบับปี  ๒๕๕๐  มาตรา  ๑๖๐  บัญญัติ ให้พรรคการเมืองฝ่ายเสียงข้างน้อยมีจ�ำนวนไม่ถึงเกณฑ์  คือ  ๑  ใน  ๕  ของจ�ำนวนสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพ่ือลงมติไม่ไว้วางใจได้  โดยใช้เสียงสนับสนุน จ�ำนวนมากกว่ากึ่งหน่ึงของจ�ำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคฝ่ายเสียงข้างน้อย เม่ือคณะรัฐมนตรีได้บริหารราชการแผ่นดินมาเกินกว่าสองปีแล้ว  ถือเป็นการยกเว้น การใช้เสียงสนับสนุนจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๕  ของจ�ำนวนสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรนนั่ เอง ประวัตโิ ดยสังเขปของพรรคการเมืองที่หวั หนา้ พรรคเคยดำ� รงตำ� แหน่งผ้นู �ำฝ่ายคา้ นฯ ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับพรรคการเมืองฉบับแรก  คือ  พระราชบัญญัติ พรรคการเมือง  พ.ศ.  ๒๔๙๘  สาระส�ำคัญได้ก�ำหนดวิธีการในการจดทะเบียนพรรคการเมือง ไว้ในมาตรา  ๓  นั่นเอง  แม้ว่าช่วงก่อน  พ.ศ.  ๒๔๙๘  จะไม่มีการจดทะเบียน พรรคการเมือง  ก็มิได้หมายความว่าก่อนหน้าน้ันไม่มีพรรคการเมือง  อันท่ีจริงแล้ว “คณะราษฎร์”  ที่ยึดอ�ำนาจจากพระมหากษัตริย์น่ัน  ก็คือ  “พรรคการเมือง”  เพราะ เป็นการรวมตัวกันของกลุ่มบุคคลเพื่อช่วงชิงอ�ำนาจทางการเมือง  จะเห็นได้ว่า  นายกรัฐมนตรี ของไทยหลังจากพระยามโนปกรณ์นิติธาดาเป็นต้นมา  จนถึงการยึดอ�ำนาจเม่ือเดือน

68 รฐั สภาสาร  ปีที ่ ๖๖  ฉบับท ่ี ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ กันยายน  พ.ศ.  ๒๕๐๐  เป็นคนของคณะราษฎร์เกือบทั้งหมด  มีเพียงช่วงส้ันๆ ทีน่ ายกรฐั มนตรีมิใช่คนของคณะราษฎร์  คือ  หมอ่ มราชวงศเ์ สนีย ์ ปราโมช  เทา่ นั้น พรรคการเมือง  (Political  Party)  คือ  สถาบันทางการเมืองท่ีมีความส�ำคัญ ในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย  เพราะพรรคการเมืองเป็นเสมือนสะพานเช่ือม ระหว่างภาคประชาชนกับภาครัฐบาลท่ีท�ำหน้าท่ีการบริหารปกครอง  มีความชอบธรรม ในการเลือกตัวแทนในรูปแบบการเลือกตั้ง  ดังนั้น  พรรคการเมืองเป็นกลไกส�ำคัญท่ีจะช่วยให้ การปกครองประเทศพฒั นาข้นึ ได ้ และเชิญชวนใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมกบั พรรคการเมืองมากขน้ึ เม่ือพรรคการเมืองมีส่วนส�ำคัญในการเป็นสะพานเชื่อมระหว่างภาคประชาชนกับ ภาครัฐ  ดังนั้นเม่ือมีฝ่ายบริหารมีความชอบธรรมในการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน ์ ของสังคมซ่ึงได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนเป็นฝ่ายเสียงข้างมาก  แต่ก็จ�ำเป็นต้องมี พรรคการเมืองฝ่ายเสียงข้างน้อยที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนเช่นกันท่ีมิได้ร่วมบริหาร ประเทศ  ต้องท�ำหน้าควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินและตรวจสอบการท�ำงาน ของฝ่ายบริหาร  ซ่ึงฝ่ายเสียงข้างน้อยจะไม่ต้องยุ่งเกี่ยวกับการบริหารหรือก�ำหนดนโยบาย ของการบริหารแผ่นดินเลย  แต่การควบคุมและตรวจสอบการท�ำงานของรัฐบาลให้เป็นไปตามนโยบาย ทเ่ี สนอต่อรฐั สภากเ็ ปน็ ภารกิจท่ีซบั ซ้อนและล�ำบากไมน่ ้อย  จะขอกลา่ วถึงพรรคการเมอื งที่เคย มีหัวหน้าพรรคด�ำรงต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ท�ำหน้าท่ีควบคุมฝ่ายเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทน ราษฎรในอดตี และน�ำประวตั ิการกอ่ ตง้ั พรรคการเมอื งทนี่ า่ สนใจยอ่ ๆ  มาเสนอด้วย  ดงั น้ี ๑.  พรรคประชาธิปัตย ์   เมือ่ เดอื นกุมภาพันธ ์ ๒๔๘๙  มีผแู้ ทนราษฎร  ศิษยธ์ รรมศาสตร์กลุ่มหนึ่ง  ไปหา หม่อมราชวงศ์เสนีย์  ปราโมช  ท่ีบ้านคุณพระพินิจฯ  พี่เขย  มากันหลายคน  มีนายใหญ ่ ศวิตชาติ  นายสมบูรณ์  ศิริธร  นายเทียม  ชัยนันท์  นายเลียง    ไชยกาล  ฯลฯ  พวกเขา มาปรารภว่า  คณะเสรีไทยภายในท่ีหลายคนเป็นผู้แทนราษฎร  โดยนายปรีดี  พนมยงค์ เป็นหัวหน้า  มีพฤติการณ์แสดงว่าจะคุมอ�ำนาจเป็นเผด็จการทางการเมือง  จ�ำเป็นต้องมี ฝ่ายค้านไว้  พวกเขาจึงเตรียมการเป็นผู้แทนฝ่ายค้าน  แต่ยังขาดผู้ที่จะเป็นหัวหน้า  จึงมาขอ ให้หมอ่ มราชวงศเ์ สนีย์รับเป็นหัวหน้า  แต่หม่อมราชวงศ์เสนีย์ก็ปฏิเสธไม่ขอเข้าไปเกี่ยวข้องด้วย  กลุ่มผู้แทนฯ ขอความเห็นแนะน�ำว่า  มีผู้ใดที่เป็นคนซื่อสัตย์  สุจริต  และเป็นนักประชาธิปไตย  ซ่ึงพวกเขา จะขอให้เป็นหัวหน้า  หม่อมราชวงศ์เสนีย์จึงแนะน�ำว่า  ผู้น้ันคือ  คุณควง  อภัยวงศ์ เพราะตลอดเวลาท่ีหม่อมราชวงศ์เสนีย์  ปราโมช  ได้มอบหมายให้คุณควงเป็นผู้จัดการส่งข้าว ให้อังกฤษ  ท่านได้ท�ำงานโดยซื่อสัตย์สุจริต  มีประสิทธิภาพเป็นที่ยกย่องนับถือ  ท้ังเป็น

ผ้นู ำ� ฝา่ ยคา้ นในสภาผแู้ ทนราษฎร:  เส้นเลอื ดดำ� ของระบบรฐั สภา 69 คนหนึ่งในคณะก่อการ  พ.ศ.  ๒๕๗๕  ท่ีพอจะรู้เส้นฝ่ายโน้นให้ด�ำเนินการเป็นหัวหน้า ฝ่ายค้านได้ เมื่อกลุ่ม  ส.ส.  ฝ่ายค้านหายไปพักหน่ึง  ก็กลับมาขอพบหม่อมราชวงศ์เสนีย์อีก คราวน้ีมาแจ้งว่าคุณควงยอมรับเป็นหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านแล้ว  แต่มีเง่ือนไขว่าจะต้องม ี หม่อมราชวงศ์เสนีย์เป็นรองหัวหน้าพรรค  ต่อมามีการนัดประชุมในวันเสาร์ท่ี  ๕ เมษายน  พ.ศ.  ๒๔๘๙  เพราะเป็นวันหยุดของบริษัท  ท่ีประชุมก�ำหนดนโยบายหลักๆ ที่จะสถาปนาประชาธิปไตยอย่างแท้จริง  และเป็นปรปักษ์ต่อเผด็จการทุกรูปแบบ  แต่ในปัจจุบัน พรรคประชาธปิ ัตย์ถือเอาวนั ท่ ี ๖  เมษายนของทกุ ปีเป็นวนั ก่อต้งั พรรค  ซงึ่ ตรงกับวนั จกั รี ในการประชุมคร้ังน้ัน  เม่ือถึงวาระต้ังช่ือพรรค  มีผู้แทนเสนอชื่อต่างๆ แต่คุณควงยังไม่พอใจ  หันไปถามหม่อมราชวงศ์เสนีย์จะเสนอช่ืออย่างไร  จึงเสนอว่าเท่าที่คิดได้ ในขณะนั้น  ช่ือ  “ประชาธิปัตย์”  เห็นเป็นอย่างไร  มีความหมายถึงผู้บ�ำเพ็ญประชาธิปไตย ต้องตามหลักนโยบายของพรรค  คณุ ควงชอบใจว่าใชไ้ ด ้ หนั ไปถาม  ส.ส.  มหาเกษม  บุญศรี อดีตเจ้าอาวาสฯ  ว่าใช้ได้หรือไม่  เจ้าคุณมหาเกษมตอบว่า  ทางบาลีไม่มีความหมาย แต่เมื่อใช้เป็นชื่อก็พอจะไปได้  ท่ีประชุมจึงตกลงให้ใช้  “ประชาธิปัตย์”  เป็นชื่อพรรค แตใ่ นเวลาน้ันยงั ไมม่ กี ฎหมายว่าดว้ ยพรรคการเมือง  เพยี งแตก่ ฎหมายใหก้ ารรบั รองไว้เท่านั้น ปัจจุบันน้ีพรรคประชาธิปัตย์เป็นพรรคการเมืองที่เก่าแก่ที่สุดในประเทศไทยและ ยังด�ำเนินการกิจกรรมทางการเมืองอย่างต่อเนื่อง  ซ่ึงในอดีตได้ผ่านเหตุการณ์ทางการเมือง และฟ้องร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญมีค�ำสั่งยุบพรรคมาได้ถึงสองครั้ง  คือ  เม่ือปี  พ.ศ.  ๒๕๔๙ ถูกกล่าวหาว่ามีการจ้างพรรคเล็กให้ใส่ร้ายพรรคอ่ืน  และเมื่อปี    พ.ศ.  ๒๕๕๓  ถูกกล่าวหา ว่าได้รับเงินบริจาคแต่ไม่แจ้งคณะกรรมการการเลือกต้ังและน�ำเงินไปใช้ผิดวัตถุประสงค ์ ของกฎหมาย  แต่ศาลวินิจฉยั ใหย้ กค�ำรอ้ งทง้ั สองคร้ัง ๒.  พรรคชาตไิ ทย ในท่ามกลางความเป็นไปที่พรรคต่างๆ  เร่ิมเคลื่อนไหวกันอย่างคึกคัก  และ ปรากฏเป็นข่าวในหนังสือพิมพ์ตลอดมาน้ัน  จนกระท่ังถึงปลายเดือนสิงหาคม  พ.ศ.  ๒๕๑๗ จึงได้ปรากฏเป็นข่าวในหนังสือพิมพ์และถูกขนานนามว่า  “กลุ่มนายพล”  บ้าง “กลุ่มราชคร”ู   บ้าง จากการติดตามและวิเคราะห์การเมืองจากเหตุการณ์และสถานการณ์ของประเทศ แล้ว  เป็นท่ีประจักษ์ชัดว่า  ฝ่ายซ้ายหรือพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย  (พคท.)  ได้สร้าง และขยายอิทธิพลของนสิ ิตนักศึกษาและกลุม่ ต่างๆ  ให้เปน็ เครือ่ งมอื สรา้ งความปัน่ ปว่ นวุ่นวาย ข้นึ ในสงั คมไทยอย่างได้ผลทัง้ กอ่ นและหลงั เหตกุ ารณ์วันที ่ ๑๔  ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๑๖

70 รัฐสภาสาร  ปีท ี่ ๖๖  ฉบับท่ี  ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เมื่อคาดหมายอย่างแน่นอนว่า  เมื่อใดที่รัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ พรรคการเมืองประกาศใช้  พรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยจะต้องด�ำเนินงานทางการเมือง ในแนวคู่  คือ  ท้ังในสภาผู้แทนราษฎรและนอกสภาผู้แทนราษฎร  กล่าวคือ  ในสภา เป็นหน้าที่ของกลุ่มบุคคลผู้แทรกอยู่ในพรรคการเมืองและนอกสภาผู้แทนราษฎรเป็นหน้าที่ ของศูนย์กลางนิสิตนักศึกษา  กลุ่มแรงงานและกลุ่มชาวนา  ซ่ึงเข้าไปแทรกแซงอย่างได้ผล อยแู่ ล้ว จากสภาวการณ์ข้างต้น  กลุ่มพรรคชาติไทยได้พิจารณาเห็นว่า  เป็นความจ�ำเป็น อย่างย่ิงท่ีจะต้องปกป้องต่อสู้กับพฤติการณ์เหล่าน้ัน  และการต่อสู้ท่ีควรกระท�ำก็คือ  การต่อสู้ ทางสภาผู้แทนราษฎร  ซ่ึงเป็นวิถีทางที่ถูกต้องตามระบอบประชาธิปไตยและตามรัฐธรรมนูญ ถ้าหากส�ำเร็จมีชัยชนะทางสภาจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้  จะเป็นโดยพรรคเดียวหรือ หลายพรรคที่มีนโยบายร่วมกันได้ก็ตามก็สามารถจะหยุดย้ังและลิดรอนการเติบโตของพรรค คอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยท้ังในสภาและนอกสภาได้  เพ่ือให้สัมฤทธิ์ผลในการด�ำเนิน นโยบายดังกล่าว  ก็จ�ำเป็นต้องก่อต้ังพรรคของตนเองขึ้น  แทนที่จะไปเข้าร่วมหรืออยู่กับ พรรคการเมอื งอ่ืนๆ พรรคชาติไทยก่อต้ังข้ึนเมื่อวันที่  ๑๙  พฤศจิกายน  พ.ศ.  ๒๕๑๗ โดยกลุ่มนักการเมืองซอยราชครูท่ีเป็นเครือญาติกัน  น�ำโดย  พล.ต.ประมาณ  อดิเรกสาร พล.ต.ศิริ  สิริโยธิน  และพล.ต.ชาติชาย  ชุณหะวัณ  ซึ่งเป็นช่วงที่มีพรรคการเมืองต่างๆ เกิดขน้ึ มากมาย  และขณะน้นั เปน็ ชว่ งที่การเมอื งไทยอยู่หลงั เหตกุ ารณ์  ๑๔  ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๑๖ เม่ือไดป้ ระกาศชื่อพรรคออกไปแล้ว  ปรากฏว่ามพี รรคการเมืองบางพรรคมาตอ่ วา่ ว่าเป็นการเอาเปรียบท่ีกลุ่มน้ีตั้งช่ือว่า  “พรรคชาติไทย”  เพราะค�ำว่า  “ชาติไทย”  เป็นค�ำท่ี ท�ำความกระอักกระอ่วนใจให้มากท่ีจะต้องระมัดระวังค�ำพูดในการโจมตีพรรคน้ี  โดยเฉพาะ ค�ำว่า  “ชาติไทย”  น้ีเป็นค�ำท่ีมีความหมายและความส�ำคัญอยู่ในตัวเองอย่างล้�ำลึก  เป็นมงคล นาม แต่เม่ือสมาชิกของพรรคมคี วามพร้อม  และความตัง้ ใจที่จะท�ำงานเพ่อื ชาติไทย  อนั เป็น ท่ีรักด้วยชีวิตจิตใจ  เป็นอุดมการณ์ที่สูงส่งซึ่งคนไทยยึดมั่นไม่เสื่อมคลาย  เพราะฉะนั้นจึงได้ให ้ ช่ือพรรคว่า  “พรรคชาตไิ ทย”  แต่เม่ือปลายปี  พ.ศ.  ๒๕๕๑  พรรคชาติไทยได้ส้ินสุดบทบาททางการเมือง เน่ืองจากศาลรัฐธรรมนูญมีมติเป็นเอกฉันท์สั่งยุบพรรคชาติไทย  ซึ่งเป็นผลมาจากการท่ีพรรค ท�ำการทุจริตการเลือกต้ังในปลายปี  พ.ศ.  ๒๕๕๐  ภายหลังการยุบพรรคชาติไทยแล้ว สมาชิกของพรรคบางส่วนได้ย้ายไปสังกัด  “พรรคชาติไทยพัฒนา”  เพ่ือด�ำเนินกิจกรรม ทางการเมืองร่วมกนั

ผ้นู ำ� ฝ่ายคา้ นในสภาผู้แทนราษฎร:  เสน้ เลือดดำ� ของระบบรฐั สภา 71 ๓.  พรรคความหวังใหม ่ เม่ือวันที่  ๒๗  มีนาคม  พ.ศ.  ๒๕๓๓  ได้มีบุคคลคณะหน่ึงไปยื่นขอจด ทะเบียน  “พรรคความหวังใหม่”  พร้อมกับค�ำขวัญง่ายๆ  สั้นๆ  ว่า  “อยู่เย็นเป็นสุข”  และ ในวันที่  ๑๑  ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๓๓  ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาในช่ือ  “พรรค ความหวังใหม”่   โดยนายวรี ะ  สวุ รรณกูล  เปน็ หวั หนา้ พรรคคนแรก  นายอภิเชษฐ์  ค�ำยินดี  ผู้ก่อตั้งคนหน่ึงของพรรคความหวังใหม่กล่าวกับ หนังสือพิมพ์มติชนรายวัน  ฉบับวันท่ี  ๒๘  มีนาคม  ๒๕๓๓  ว่า  “จะมี  ส.ส.  ไม่น้อยกว่า ๕๐  คนเข้ามาร่วม  ขออย่าให้ผมตอบเลยว่า  พรรคความหวังใหม่เกี่ยวข้องกับ  พล.อ.ชวลิต หรือไม ่ บอกได้แต่วา่ ตัง้ พรรคเพ่อื ขจดั ความยากจน  มีผู้ใหญ่มอบหมายมาใหผ้ มดำ� เนินการ” เม่ือวันที่  ๑๑  มิถุนายน  ๒๕๓๓  พล.อ.ชวลิตได้ลาออกจากต�ำแหน่งรองนายก รัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมของรัฐบาล  พล.อ.ชาติชายก็ถูกนักข่าวติดตาม ถามตลอดถึงชีวิตในเส้นทางการเมือง  จนในท่ีสุดวันท่ี  ๓๑  สิงหาคม  ๒๕๓๓ ในการปาฐกถาทางการเมืองหัวข้อ  “จุดยืนทางการเมืองของ  พล.อ.ชวลิต”  ท่ีบรรยายให้กับ สมาคมนักข่าวฟัง  นับเป็นบันไดก้าวแรกท่ี  พล.อ.ชวลิตประกาศจัดตั้งพรรคการเมืองเพ่ือเข้าสู่ เส้นทางการเมืองตามวิถีทางประชาธิปไตย  และในวันที่  ๑๖  ตุลาคม  ๒๕๓๓  ได้เปลี่ยน หัวหน้าพรรคจากเดมิ เป็นนายวีระ  เป็น  พล.อ.ชวลติ แทน  การต้ังชื่อ  “พรรคความหวังใหม่”  น�ำชื่อมาจากค�ำว่า  “ฮารับปันบารู”  ซ่ึงเป็น ช่ือโครงการท่ีไปใช้ในการพัฒนาพื้นท่ีจังหวัดชายแดนภาคใต้  ฮารับปันบารูเป็นภาษายาว ี แปลเปน็ ภาษาไทยว่า  “ความหวังใหม”่   กเ็ ลยน�ำชือ่ นม้ี าใช ้ หลังการเลือกตั้งในปี  พ.ศ.  ๒๕๔๔  พรรคไทยรักไทยจัดต้ังคณะรัฐมนตรี พรรคความหวังใหม่ได้เข้าร่วมรัฐบาล  หลังจากนั้นไม่นานมีการควบรวมพรรคความหวังใหม่ เข้ากบั พรรคไทยรักไทย  พร้อมกบั   พล.อ.ชวลิต  หวั หน้าพรรค  ไดล้ ดบทบาททางการเมืองลงไป แต่ในวันท่ี  ๗  พฤษภาคม  พ.ศ.  ๒๕๔๕  นายชิงชัย  มงคลธรรม  และสมาชิก อีกจ�ำนวนหนึ่งได้จดทะเบียนพรรคความหวังใหม่ข้ึนมาอีกครั้งหน่ึง  โดยท่ีไม่เกี่ยวข้องกับ ผู้บริหารพรรคชุดเดิมและได้เปล่ียนสัญลักษณ์พรรคขึ้นใหม่  อาจกล่าวได้ว่าเป็น  “พรรค ความหวงั ใหม่  (ยุคหลัง)” จากประวัติโดยสังเขปของแต่ละพรรคการเมืองข้างต้น  พบว่า  พรรคการเมือง ที่เคยมีสมาชิกท�ำหน้าท่ีเป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  แล้ว  จ�ำนวน  ๓  พรรคการเมืองที่มีบทบาทส�ำคัญ ทางการเมือง  ซึ่งแต่ละพรรคน้ันได้ก่อตั้งขึ้นในหลากหลายบริบททางการเมืองและได้ถูกค�ำส่ัง ยุบพรรคตามค�ำวินิจฉัยของศาลไปบ้าง  ในอนาคตจะมีหัวหน้าพรรคการเมืองใดมาท�ำหน้าที่

72 รฐั สภาสาร  ปที  ่ี ๖๖  ฉบบั ที่  ๕  เดือนกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  หัวหน้าพรรคการเมืองนั้นต้องยึดม่ันในอุดมการณ์เช่นเดียวกัน  คือ เพือ่ ประเทศชาต ิ พระมหากษัตริย์  และประชาชน  เปน็ เป้าหมายสูงสดุ เทา่ นนั้   ขอ้ เสนอแนะ เมื่อเทียบต�ำแหน่งผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  กับต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรี  ก็มีบทบาทหน้าท่ี เหมือนกัน  คือ  อุทิศตนท�ำเพื่อพี่น้องประชาชน  เมื่อเป็นผู้น�ำฝ่ายค้านฯ  ก็ต้องท�ำ เพื่อประเทศชาติและประชาชนให้ดที ี่สดุ   เชน่   การพจิ ารณาว่ามกี ฎหมายอะไรทีเ่ ออ้ื ประโยชน ์ ให้กับประชาชน  ส่งเสริมให้มีการพัฒนาในประเทศ  แต่รัฐบาลยังไม่ด�ำเนินการ  พรรคฝ่ายค้าน ก็ควรจะช่วยเสริมให้มีการเสนอกฎหมายนั้น  และช่วยส่งเสริมให้รัฐบาลด�ำเนินภารกิจหน้าที่ ด้วยความถูกต้อง  ชอบธรรม  หรือหากควรจะแก้ไขอย่างไร  พรรคฝ่ายค้านก็ควรจะเสนอแนะ แก่ฝ่ายรัฐบาลในทางสร้างสรรค์  มิใช่ว่าจะมีความคิดท่ีจะล้มรัฐบาลท่ีก�ำลังปฏิบัติภาระหน้าที่ บริหารราชการแผ่นดินอยู่  แต่หน้าท่ีส�ำคัญคือ  เรื่องการตรวจสอบรัฐบาลให้ท�ำงานให้ถูกต้อง ให้ชอบธรรม  โดยหลักแล้วควรท่ีท้ังฝ่ายรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านต้องท�ำงานประสานกัน เพราะทุกฝ่ายก็เป็นคนไทยด้วยการทั้งนั้น  ต้องมุ่งที่จะส่งเสริมประโยชน์  พัฒนาประเทศชาติ รว่ มกนั อยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ล  อนั จะสง่ ผลใหพ้ น่ี อ้ งประชาชนเพอ่ื นรว่ มชาตไิ ดร้ บั ประโยชนส์ งู สดุ   อันท่ีจริงแล้วเป็นฝ่ายค้านไม่จ�ำเป็นต้องคัดค้านทุกเร่ือง  ค�ำว่า  “ค้าน”  มิได้ หมายความว่าต้องไม่เห็นด้วยทุกอย่าง  การท�ำหน้าที่ของฝ่ายค้านบางคร้ังก็บอกว่าเห็นด้วย แต่มีข้อสังเกต  เห็นด้วยแต่อยากให้ปรับปรุง  หรือเห็นด้วยแต่คิดว่าน่าจะมีอะไรท่ีเสริมเข้าไปแล้ว ด�ำเนินการให้ดีกว่าน้ัน  เพราะจริงๆ  แล้วฝ่ายรัฐบาลต้องมีเสียงข้างมากในสภาอยู่แล้ว ดังนั้น  หลักการหรือนโยบายท่ีส�ำคัญท่ีต้องการผลักดันฝ่ายรัฐบาลก็ด�ำเนินการได้อยู่แล้ว แต่จะเป็นส่ิงท่ีงดงามหากฝ่ายรัฐบาลมีการรับข้อสังเกต  เสียงคัดค้าน  เสียงท้วงติง เสยี งวิจารณ ์ อันจะทำ� ใหไ้ ด้รับมมุ มองทค่ี รบถว้ นสมบรู ณ ์ เพราะส่ิงเหลา่ น้มี ิใชก่ ารขัดแยง้ หรือ ขัดขวาง  และหากสามารถท�ำให้สังคมเข้าใจถึงคุณค่าของการตรวจสอบตรงจุดนี้ได้  ก็จะเสริม ท�ำใหส้ งั คมไทยมีความเป็นประชาธปิ ไตยมากยิง่ ขึ้น ฉะน้ัน  เม่ือเปรียบให้  “ฝ่ายรัฐบาล”  เป็นเส้นเลือดแดงในการน�ำสิ่งที่เป็น ประโยชน์มาพัฒนาประเทศชาติ  คงไม่ผิดที่จะกล่าว่า  “ฝ่ายค้าน”  ต้องเป็นเส้นเลือดด�ำ หากไม่มีเส้นเลือดด�ำหรือเส้นเลือดด�ำถูกท�ำลายไปจากร่างกายก็คงจะไม่สามารถมีชีวิตอยู่ได ้ เพราะเส้นเลือดด�ำคอยท�ำหน้าท่ีส่งเลือดที่ไม่มีคุณภาพจากเซลล์  เนื้อเยื่อ  และอวัยวะต่างๆ ท่ีส่งผลเสียต่อร่างกายน�ำไปสู่กระบวนการปรับคุณภาพเลือดให้มีคุณภาพดีขึ้น  เพ่ือปกป้อง

ผู้น�ำฝ่ายคา้ นในสภาผ้แู ทนราษฎร:  เสน้ เลือดด�ำของระบบรฐั สภา 73 มิให้ร่างกายต้องมีอันตราย  เช่นเดียวกันกับระบบการบริหารราชการแผ่นดิน  เพราะ หากฝ่ายรัฐบาลบริหารราชการแผ่นดินไม่เป็นไปด้วยความสุจริต  ยุติธรรม  ก่อให้เกิดผลเสียหาย มีการคอร์รัปชัน  ไม่คุ้มค่า  ก็จะก่อให้มีความเดือดร้อนต่อพ่ีน้องประชาชน  แสดงว่า ฝ่ายรัฐบาลมีคุณภาพเลือดท่ีไม่มีคุณภาพหรือมีคุณภาพต่�ำ  จ�ำเป็นต้องมีฝ่ายค้านท�ำหน้าท ี่ ตรวจสอบการทำ� งาน  การบริหารราชการแผ่นดนิ ของฝา่ ยรฐั บาล  ใหม้ คี วามโปรง่ ใส  ยตุ ธิ รรม ก�ำจัดเลือดท่ีไม่มีคุณภาพหรือคุณภาพต่�ำ  ไม่มีประโยชน์ออกจากระบบการบริหารราชการแผ่นดิน ใหพ้ ้นไปโดยวธิ ีการตา่ งๆ  เช่น  กระทถู้ าม  ตั้งคณะกรรมาธกิ ารตรวจสอบเรือ่ งร้องเรยี น หรือ เสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพ่ือลงมติไม่ไว้วางใจ  เป็นต้น  เพื่อให้ได้ระบบบริหารราชการ แผ่นดินท่ีดตี อ่ ไป สุดท้ายขอน�ำบทความของนายแพทย์ประเวศ  วะสี  ท่ีลงในหนังสือพิมพ์รายวัน ประโยคหน่ึง  ที่กล่าวถึงความส�ำคัญของฝ่ายค้านในระบบรัฐสภาไว้อย่างน่าสนใจว่า “ในระบบเผด็จการไม่ชอบมีฝ่ายค้าน  แต่ในระบบประชาธิปไตยฝ่ายค้านมีความจ�ำเป็น และเปน็ ของดี  เพ่อื จะได้ถว่ งดุลและตรวจฝา่ ยรฐั บาล  ยง่ิ ฝา่ ยค้านเขม้ แข็งรฐั บาลยิ่งดี”

74 รฐั สภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบับท่ี  ๕  เดือนกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เอกสารอ้างอิง คอลมั น์:  กับแกล้มทางการเมอื ง:  ความเป็นมาพรรคการเมืองไทย.  เดลนิ วิ ส ์ ฉบบั ท:่ี   ๒๑๐๖๙   วันพุธท่ ี ๒๐  มิถนุ ายน  ๒๕๕๐ คอลัมน์:  สว่ นรว่ มสงั คมไทย:  เลยี ง  ไชยกาล.  เดลินิวส ์ ฉบับท่:ี   ๒๔๒๒๘  วันศุกร์ท่ี  ๑๒ มิถุนายน  ๒๕๕๙ คอลัมน์:  ส่วนรว่ มสงั คมไทย:  โยนน้ำ� .  เดลินิวส์  ฉบับท่:ี   ๒๑๖๘๗  วนั ศกุ ร์ท ่ี ๒๗  กมุ ภาพนั ธ์   ๒๕๕๒ คอลัมน์:  สว่ นร่วมสังคมไทย:  ‘ส.ส.หญงิ คนแรกของไทย’.  เดลนิ วิ ส ์ ฉบบั ที:่   ๒๓๘๗๑   วันศุกร์ท่ี  ๒๐  กมุ ภาพนั ธ์  ๒๕๕๘ นายเลียง  ไชยกาล.  สืบคน้ เม่ือวันท่ี  ๒  เมษายน  ๒๕๖๑,  จาก  https://th.wikipedia.org/ wiki/%E0%B9%80%E0%B8%A5%E0%B8%B5%E0%B8%A2%E0%B8%87 _%E0%B9%84%E0%B8%8A%E0%B8%A2%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0 %B8%A5 ประมาณ  อดิเรกสาร.  (ธันวาคม  ๒๕๔๙).  ๙๔  ฤดูฝน...คนชื่อ  ‘ประมาณ’.  กรุงเทพฯ: สื่อวฏั สาร. ประเวศ  วะสี.  ย่ิงฝ่ายค้านเข้มแข็งรัฐบาลย่งิ ดีข้นึ .  สืบค้นเมอื่ วนั ท่ี  ๑๕  พฤษภาคม  ๒๕๖๑,   จาก  http://www.oocities.org/siamintellect/resources/Democracy.pdf พรรคชาติไทย.  สืบค้นเมื่อวันที ่ ๑  พฤษภาคม  ๒๕๖๑,  จาก  https://th.wikipedia.org/wiki /%E0%B8%9E%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%84%E0%B8%8A%E0 %B8%B2%E0%B8%95%E0%B8%B4%E0%B9%84%E0%B8%97%E0%B8%A2 พรรคความหวงั ใหม.่   สืบค้นเมอ่ื วนั ท ี่ ๑  พฤษภาคม  ๒๕๖๑,  จาก  https://th.wikipedia. org/wiki/%E0%B8%9E%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%84%E0%B8% 84%E0%B8%A7%E0%B8%B2%E0%B8%A1%E0%B8%AB%E0%B8%A7% E0%B8%B1%E0%B8%87%E0%B9%83%E0%B8%AB%E0%B8%A1%E0 %B9%88 

ผู้นำ� ฝ่ายค้านในสภาผแู้ ทนราษฎร:  เส้นเลือดด�ำของระบบรัฐสภา 75 ศภุ พรรัตน์  สขุ พุม่ .  ผนู้ ำ� ฝา่ ยคา้ นในสภาผ้แู ทนราษฎร.  สืบค้นเม่ือวนั ท ่ี ๒๔  เมษายน  ๒๕๖๑,  จาก  http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=%E0%B8%9C%E0%B8% B9%E0%B9%89%E0%B8%99%E0%B8%B3%E0%B8%9D%E0%B9%88% E0%B8%B2%E0%B8%A2%E0%B8%84%E0%B9%89%E0%B8%B2%E0% B8%99%E0%B9%83%E0%B8%99%E0%B8%AA%E0%B8%A0%E0%B8% B2%E0%B8%9C%E0%B8%B9%E0%B9%89%E0%B9%81%E0%B8%97% E0%B8%99%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%A9%E0%B8%8E%E0% B8%A3 ส�ำนกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร.  (มิถนุ ายน  ๒๕๕๕).  ๘  ทศวรรษ  รัฐสภาไทย.  รัฐสภาสาร,  ๖๐(๖). ส�ำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.  (กันยายน  ๒๕๖๐).  เปรยี บเทยี บรัฐธรรมนูญ  ปี  ๒๕๔๐-๒๕๕๐  และรฐั ธรรมนญู   ป ี ๒๕๖๐.  (พิมพ์ครง้ั ท่ี  ๒).  กรุงเทพฯ:  ส�ำนกั การพมิ พ.์ เสนีย์  ปราโมช,  ม.ร.ว.  (ตุลาคม  ๒๕๔๘).  ชีวลิขิต.  (พิมพ์ครั้งที่  ๒).  มูลนิธิ  ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช. อภิวฒั น ์ วรรณกร.  (๒๕๔๐).  เดินทพั ทางไกลหมืน่ ไมล์แห่งชีวิต  พล.อ.  ชวลติ   ยงใจยทุ ธ.  กรงุ เทพฯ:  ส�ำนกั พมิ พ์มติชน.

ท่ีมา: http://thai.cri.cn/247/2015/12/01/233s237758.htm รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหลี  (เกาหลีใต)้   กบั บทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบรหิ าร สมใจ  ทองกลุ * บทน�ำ รัฐสภาเป็นองค์กรท่ีมีบทบาทหน้าท่ีในการใช้อ�ำนาจทางด้านนิติบัญญัต ิ ตามหลักการแบ่งแยกอ�ำนาจการปกครองในระบอบประชาธิปไตย  หน้าท่ีส�ำคัญของรัฐสภา นอกจากกระบวนการด�ำเนินงานทางด้านนิติบัญญัติหรือการตรากฎหมายแล้ว  บทบาทภารกิจหลัก อีกประการคือ  การควบคุมถ่วงดุลการใช้อ�ำนาจฝ่ายบริหารด้วยการติดตามและตรวจสอบ การท�ำงาน  เพราะสมาชิกรัฐสภาถือเป็นผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนให้เข้ามาท�ำหน้าที่ เป็นตัวแทนประชาชนทั้งหลายเหล่าน้ันในการควบคุมการท�ำงานของฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล ให้เกิดความเหมาะสมถูกต้อง  มีความโปร่งใส  และเกิดประสิทธิภาพในการท�ำงาน  ดังน้ัน การตรวจสอบการท�ำงานของฝ่ายบริหารจึงถือเป็นอ�ำนาจหน้าท่ีส�ำคัญอย่างหน่ึงของรัฐสภา ท่ีก�ำหนดไว้ในบทบญั ญตั ิของรฐั ธรรมนญู ในแตล่ ะประเทศท่ีปกครองดว้ ยระบอบประชาธปิ ไตย * นักวเิ ทศสัมพนั ธ์ชำ� นาญการ  ส�ำนกั ภาษาต่างประเทศ  ส�ำนกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร

รฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี  (เกาหลีใต้)  กับบทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบริหาร 77 สมาชิกรัฐสภาเป็นตัวแทนที่ได้รับเลือกต้ังจากประชาชน  มีบทบาทหน้าที่ส�ำคัญ ในการควบคุมการท�ำงานของฝ่ายบริหาร  มีการอภิปรายการท�ำงานของรัฐบาล  การพิจารณา แต่งต้ังหรือถอดถอดผู้ด�ำรงต�ำแหน่งส�ำคัญในฝ่ายบริหาร  นับเป็นภารกิจท่ีส�ำคัญของสมาชิก รัฐสภาทั้งหลายในการใช้อ�ำนาจทางฝ่ายนิติบัญญัติต่อการควบคุมการท�ำงานของฝ่ายบริหาร โดยชอบธรรมตามบทบญั ญัตขิ องรฐั ธรรมนญู บทบัญญตั ใิ นรัฐธรรมนญู ของสาธารณรัฐเกาหลีนับต้งั แต่ฉบับแรก๑  ตามมาตรา   ๔๓ ได้ก�ำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า  “รัฐสภามีอ�ำนาจหน้าท่ีในการตรวจสอบการท�ำงาน ฝ่ายบริหาร  โดยสามารถร้องขอให้มีการส่งเอกสาร  ข้อมูลหลักฐานท่ีจ�ำเป็น  การเรียก มาให้ถ้อยค�ำหรือการแสดงความคิดเห็นต่อที่ประชุมรัฐสภาได้”  ทั้งน้ี  การด�ำเนินการ ดังกล่าวจึงก�ำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลรายละเอียดแก่สาธารณชนรับทราบอย่างท่ัวถึง ซึ่งตลอดช่วงเวลาท่ีผ่านมาภารกิจดังกล่าวของรัฐสภาเกาหลีใต้นับว่าเป็นอีกหนึ่งบทบาท ที่สำ� คัญและได้รับความสนใจจากภาคประชาสังคมและประชาชนทัว่ ไปอย่างแพร่หลาย อาจกล่าวได้ว่า  ผลการด�ำเนินงานในการบริหารประเทศของรัฐบาลสามารถ สะท้อนและปรากฏเป็นที่ประจักษ์แก่สาธารณะว่าเกิดประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใดน้ัน ปัจจัยหน่ึงจึงข้ึนอยู่กับการท�ำหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาในการแสดงบทบาทของตนอย่างเต็มท่ี ต่อการเฝ้าติดตามและตรวจสอบการท�ำงานของฝ่ายบริหาร  ซึ่งหมายถึงองค์กรหรือ หน่วยงานภาครัฐทั้งหลาย  นับเป็นมาตรการและกลไกอย่างหนึ่งท่ีส�ำคัญในการประเมินผล การท�ำงานฝ่ายบริหารว่าเกิดความถูกต้องเหมาะสม  เกิดความโปร่งใส  และมีประสิทธิภาพ หรือไม่  ดังน้ัน  สมาชิกรัฐสภาผู้เป็นตัวแทนที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนจึงจ�ำเป็นต้องท�ำ หน้าท่ีแทนประชาชนสว่ นใหญเ่ หลา่ นั้นของประเทศ นบั ต้งั แต่การแกไ้ ขบทบัญญัตใิ นรฐั ธรรมนญู ของเกาหลีใต้เม่ือป ี ๒๕๓๐  เป็นต้นมา โดยเฉพาะการตระหนักและให้ความส�ำคัญในประเด็นการควบคุมการท�ำงานของฝ่ายบริหาร ๑ รัฐธรรมนูญฉบับแรกของสาธารณรัฐเกาหลี  ประกาศใช้เมื่อวันที่  ๑๗  กรกฎาคม  พ.ศ.  ๒๔๙๑ (ค.ศ.  ๑๙๔๘)  ถือเป็นการเร่ิมต้นรูปแบบการปกครองประเทศตามระบอบประชาธิปไตยด้วยการน�ำ ของประธานาธิบดีอี  ซึง  มัน  ซ่ึงเป็นผู้น�ำประเทศคนแรกภายหลังเกาหลีใต้ได้รับอิสรภาพและได้เริ่มจัดต้ัง รัฐบาลข้ึนเมื่อวันท่ี  ๑๕  สิงหาคม  ปีเดียวกัน  จนกระทั่งต่อมาในปี  พ.ศ.  ๒๔๙๕  (ค.ศ.  ๑๙๕๒) ได้ประกาศใชร้ ฐั ธรรมนญู ฉบบั ท ี่ ๒

78 รัฐสภาสาร  ปที ี่  ๖๖  ฉบับท่ ี ๕  เดือนกันยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เพื่อให้เกิดความเคร่งครัดเข้มงวดย่ิงข้ึน  บทความชิ้นน้ีได้ศึกษาวิเคราะห์รูปแบบ  วิธีการ  และ กระบวนการด�ำเนินงานของรัฐสภาเกาหลีใต้เก่ียวกับบทบาทหน้าที่ในการควบคุมและถ่วงดุล การใช้อ�ำนาจฝ่ายบริหาร  โดยมุ่งเน้นในบริบทการท�ำงานของ  “คณะกรรมาธิการ” ในการท�ำหน้าที่ติดตามและตรวจสอบการท�ำงานฝ่ายบริหารว่ามีขั้นตอน  วิธีการ  และ กระบวนการด�ำเนินงานอย่างไร  ทั้งนี้เน่ืองจากมีลักษณะการด�ำเนินงานท่ีค่อนข้างแตกต่าง กับการด�ำเนินงานในรัฐสภาไทย  จึงหวังว่าเน้ือหาในบทความชิ้นน้ีจะเป็นประโยชน์และ อาจสามารถนำ� มาประยกุ ต์ใช้กบั รฐั สภาไทยไดใ้ นอนาคตต่อไป ภารกิจส�ำคัญของสมาชิกรัฐสภานอกจากหน้าที่ในการพิจารณาจัดท�ำร่างกฎหมาย และการพิจารณากล่ันกรองงบประมาณแผ่นดินแล้ว  บทบาทหน้าท่ีส�ำคัญอีกประการคือ การติดตาม  ตรวจสอบประสิทธิภาพการท�ำงานของหน่วยงานภาครัฐท้ังหลาย  ถือเป็น อีกหน่ึงภารกิจส�ำคัญของรัฐสภาท่ีสามารถช่วยสะท้อนผลการท�ำงานของฝ่ายบริหารต่อสาธารณะ ว่าการท�ำงานทั้งหลายเหล่าน้ันเกิดประสิทธิภาพ  หรือมีคุณภาพมากน้อยเพียงใด  ดังน้ัน ก ล ไ ก ก า ร ท� ำ ง า น ข อ ง ฝ ่ า ย นิ ติ บั ญ ญั ติ จึ ง ย ่ อ ม ต ้ อ ง มี ค ว า ม ก ้ า ว ห น ้ า เ ป ็ น ที่ ย อ ม รั บ แ ล ะ เกดิ ความเลื่อมใสศรัทธาจากประชาชนด้วย ๑. หลักการควบคุมการบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ ของฝา่ ยนิตบิ ัญญัติ การประเมินประสิทธิภาพการท�ำงานของฝ่ายบริหารนับเป็นหน้าท่ีหลักของรัฐสภา ที่ต้องติดตามและควบคุมการท�ำงานของรัฐบาล  ทั้งการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน  การจัดท�ำ และการบังคับใช้กฎหมายให้เกิดประสิทธิภาพ  สามารถส่งผลเป็นที่ประจักษ์ชัดแก่สายตา ประชาชนถงึ ศักยภาพการบรหิ ารงานสอดคลอ้ งตามนโยบายของรัฐบาลทไี่ ดป้ ระกาศไว้ การควบคมุ ทางกระบวนการนิติบัญญตั ิ  (Legislative  Control)  นับเปน็ กลไกสำ� คัญ ในการประเมินผลการท�ำงานฝ่ายบริหาร  รัฐสภาจึงถือเป็นองค์กรท�ำหน้าท่ีแทนประชาชน ทั้งปวง  ซึ่งมีอ�ำนาจหน้าท่ีตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในการก�ำกับและควบคุมการท�ำงาน ของรัฐบาลให้เกิดความสอดคล้องเหมาะสมตามนโยบายการบริหารประเทศอย่างมีประสิทธิภาพ และเกดิ ความถกู ตอ้ งโปร่งใส  ส�ำหรับในเกาหลีใต้  ประเด็นดังกล่าวเร่ิมมีการตระหนักถึงคร้ังแรกในปี  ๒๕๒๓ จากการศึกษาพบว่าการด�ำเนินงานในช่วงแรกเป็นหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินในฐานะ เป็นองค์กรท่ีตั้งข้ึนตามรัฐธรรมนูญให้มีหน้าท่ีติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ท้ังรายรับและรายจ่ายของประเทศ  ต่อมาการบริหารประเทศหรือการด�ำเนินนโยบายต่าง  ๆ ของรัฐบาล  องค์กรภาครัฐ  และเจ้าหน้าท่ีทั้งหลายเริ่มมีความสลับซับซ้อนและหลากหลาย มากขึ้น  จึงเริ่มมีการทบทวนแนวทางในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เป็นปัญหาหรืออุปสรรค

รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหล ี (เกาหลใี ต้)  กบั บทบาทการตรวจสอบฝ่ายบรหิ าร 79 เก่ียวกับการด�ำเนินงานในห้วงระยะเวลาที่ผ่านมา  มีการศึกษารูปแบบวิทยาการจัดการ (Management  Science)  การศึกษาวิเคราะห์เพื่อประเมินผลนโยบายของรัฐบาลว่าเกิดผลสัมฤทธ์ิ หรอื มีคุณภาพมากน้อยเพยี งใด กล่าวได้ว่า  ปัจจุบันองค์กรและบุคลากรของฝ่ายบริหารท้ังหลายมีความเช่ียวชาญ อย่างหลากหลายกว่าองค์กรในฝ่ายนิติบัญญัติ  องค์กรของรัฐมีอ�ำนาจในการควบคุมส่ังการ ผ่านกลไกต่าง  ๆ  ทั้งหลายของประเทศ  ในขณะที่รัฐสภามีอ�ำนาจหน้าท่ีในการเฝ้าติดตาม และควบคุมการท�ำงานฝ่ายบริหาร  ซ่ึงบุคคลผู้มีต�ำแหน่งนายกรัฐมนตรี  คณะรัฐมนตร ี รวมถึงต�ำแหน่งส�ำคัญอื่น  ๆ  ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญน้ัน  ก�ำหนดให้รัฐสภามีอ�ำนาจ ในการเรียกบุคคลเหล่าน้ันเข้ามาให้ข้อมูลไปจนกระทั่งถึงการใช้อ�ำนาจถอดถอนพ้นจาก ตำ� แหนง่ นี่ถอื เป็นบทบาทหนา้ ทส่ี �ำคญั ในการตรวจสอบและถว่ งดุลอ�ำนาจโดยรัฐสภาในฐานะ องค์กรนิติบัญญัติ  เป็นการใช้อ�ำนาจตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญท่ีก�ำหนดไว้ผ่านกลไก การท�ำงานตามวิถีทางประชาธิปไตย  จึงนับเป็นมาตรการป้องกันการใช้อ�ำนาจอย่างเกิน ขอบเขตของฝ่ายบริหาร ท้ังน้ี  หลักการทั่วไปของการตรวจสอบนโยบายการบริหารงานของรัฐบาล ประกอบด้วย  ๒  คุณลักษณะส�ำคัญ  คือ  การวิเคราะห์นโยบาย  (Policy  Analysis)  และ การประเมินผลนโยบาย  (Policy  Evaluation)  ซ่ึงเป็นการวิเคราะห์องค์ประกอบ ของนโยบาย  การก�ำหนดกิจกรรมหรือโครงการเฉพาะ  ซึ่งจ�ำเป็นต้องมีการประเมินผลและ วิเคราะห์อย่างรอบด้านในการประเมินนโยบายการด�ำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐเหล่าน้ัน ท้ังนี้  ฝ่ายนิติบัญญัติจ�ำเป็นต้องค�ำนึงถึงองค์ประกอบดังกล่าวเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธ ์ิ ในการท�ำงานของรัฐสภา  อย่างไรก็ตาม  ในช่วงระยะเวลาท่ีผ่านมายังคงพบจุดอ่อนในการท�ำ หน้าที่ของรัฐสภา  เช่น  ระยะเวลาด�ำเนินการ  จ�ำนวนหน่วยงานเป้าหมายที่เก่ียวข้อง  และ ประสิทธิภาพการด�ำเนินงาน  ล้วนเป็นประเด็นปัญหาและอุปสรรคท่ียังคงมีการถกเถียง ของบรรดาผู้เกี่ยวข้องมาอย่างต่อเนื่อง  ซึ่งจ�ำเป็นต้องแสวงหาแนวทางหรือมาตรการปรับปรุง แก้ไขตอ่ ไป ๒. บทบาทรฐั สภาในการควบคมุ ฝา่ ยบริหาร นับตั้งแต่เกาหลีใต้ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกเม่ือปี  ๒๔๙๑  (ค.ศ.  ๑๙๔๘) แต่กระบวนการ  กลไกด�ำเนินงาน  หรือมาตรการควบคุมการท�ำงานฝ่ายบริหารนั้น ได้ถูกหยิบยกข้ึนมาเพื่อตระหนักให้เห็นถึงความส�ำคัญจนสามารถด�ำเนินการได้อย่างจริงจัง ในอีกหลายสิบปีผ่านมา  คือ  นับต้ังแต่ปี  ๒๕๓๑  เป็นต้นมา  หรือในสมัยสาธารณรัฐท่ี  ๖

80 รัฐสภาสาร  ปที ่ ี ๖๖  ฉบับที ่ ๕  เดอื นกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ (Sixth  Republic)๒  ซึ่งบทบาทการท�ำงานในฝ่ายนิติบัญญัติทั้งกระบวนการตรากฎหมายและ การพิจารณางบประมาณแผ่นดินน้ัน  มีการให้ข้อมูลที่จ�ำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อการท�ำงาน แก่รัฐสภามากขึ้น  มีการวิพากษ์วิจารณ์การท�ำงานในกรณีเกิดข้อผิดพลาดหรือกรณีไม่ประสบ ผลส�ำเร็จตามเป้าหมายท่ีก�ำหนดไว้  มีการควบคุมการท�ำงานผ่านกลไกต่าง  ๆ  ของรัฐสภา อย่างมีประสิทธิภาพ  สอดคล้องกับในยุคปัจจุบันท่ีประชาชนมีสิทธิเสรีภาพจนสามารถขยาย ขอบเขตกวา้ งขวางมากยิ่งข้นึ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเกาหลี  มาตรา  ๖๑  วรรค  ๑  ระบุให้  “รัฐสภา มีอ�ำนาจหน้าที่ตรวจสอบการบริหารประเทศหรือการสืบสวนการบริหารงานของรัฐบาล ในประเด็นเฉพาะได้  โดยสามารถร้องขอให้มีการส่งเอกสารหลักฐานท่ีจ�ำเป็น  และ สามารถเรียกพยานหรือมีการให้ข้อมูลได้”  ซ่ึงสอดคล้องกับกฎหมายการตรวจสอบและ การสอบสวนการท�ำงานของฝ่ายบริหาร  โดยคณะกรรมาธิการ๓  ของรัฐสภามีอ�ำนาจหน้าท่ี ด�ำเนินการตามกฎหมายฉบับน้ีในการติดตามตรวจสอบการท�ำงานหน่วยงานรัฐบาลกลางและ รัฐบาลส่วนท้องถ่ินในประเด็นการท�ำงานอย่างใดอย่างหน่ึงที่อาจส่งผลกระทบต่อสังคม ประเทศชาติ  หรือประเด็นที่เกิดความเคลือบแคลงสงสัยถึงความถูกต้องเหมาะสมในการบริหาร ประเทศ  การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน  ส�ำหรับกรณีจ�ำเป็นต้องด�ำเนินการสอบสวนในประเด็น ที่มีลักษณะเฉพาะ  ให้ด�ำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพ่ือท�ำหน้าท่ีได้  ดังตาราง ดงั น้ี   ๒ ตรงกับในสมัยประธานาธิบดีโน  แทอู  ประธานาธิบดีคนท่ี  ๑๓  โดยในสมัยนี้บทบัญญัติ ในรัฐธรรมนูญได้ก�ำหนดให้ประธานาธิบดีสามารถด�ำรงต�ำแหน่งได้เพียงสมัยเดียว  คือ  ๕  ปี  อีกท้ังยังม ี การส่งเสริมบทบาทการท�ำหน้าท่ีของฝ่ายนิติบัญญัติให้เพิ่มมากขึ้น  โดยเฉพาะภารกิจการตรวจสอบการท�ำงาน ของฝ่ายบริหาร ๓ คณะกรรมาธิการของรัฐสภาเกาหลีใต้  ประกอบด้วย  ๑๘  คณะ  ได้แก่  ๑.  คณะกรรมาธิการ กิจการสภา  ๒.  คณะกรรมาธิการกฎหมายและการยุติธรรม  ๓.  คณะกรรมาธิการการเมือง ๔.  คณะกรรมาธิการการคลัง  ๕.  คณะกรรมาธิการวิทยาศาสตร์  เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ๖.  คณะกรรมาธิการการศึกษา  วัฒนธรรม  ท่องเที่ยว  และการกีฬา  ๗.  คณะกรรมาธิการการต่างประเทศ และการรวมชาติ  ๘.  คณะกรรมาธิการกลาโหม  ๙.  คณะกรรมาธิการความปลอดภัยและการบริหาร สาธารณะ  ๑๐.  คณะกรรมาธิการเกษตร  อาหาร  กิจการชนบท  ทะเล  และการประมง ๑๑.  คณะกรรมาธิการอุตสาหกรรม  พาณิชย์  และพลังงาน  ๑๒.  คณะกรรมาธิการสาธารณสุขและสวัสดิการ ๑๓.  คณะกรรมาธิการส่ิงแวดล้อมและแรงงาน  ๑๔.  คณะกรรมาธิการคมนาคม  ๑๕.  คณะกรรมาธิการ ข้อมูลข่าวสาร  ๑๖.  คณะกรรมาธิการสตรีและครอบครัว  ๑๗.  คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณ ๑๘.  คณะกรรมาธิการวิสามัญจริยธรรม  (สมใจ  ทองกุล.  ศึกษาเปรียบเทียบกระบวนการนิติบัญญัติ ระหว่างรัฐสภาไทยกับรัฐสภาสาธารณรัฐเกาหลี.  เอกสารเผยแพร่ในโครงการประชุมวิชาการนานาชาติ เกาหลศี ึกษา–ไทยศึกษา  ครงั้ ที ่ ๔. บณั ฑติ วทิ ยาลยั   จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั )

รัฐสภาสาธารณรฐั เกาหล ี (เกาหลีใต)้   กบั บทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบริหาร 81 ตารางที ่ ๑  เปรียบเทียบกลไกการดำ� เนินงานระหวา่ งการตรวจสอบกบั การสอบสวนของคณะกรรมาธกิ าร ประเภท การตรวจสอบ๔ การสอบสวน๕ ตามบทบญั ญัติกฎหมาย สมาชกิ รัฐสภาเห็นชอบ  ๑  ใน  ๔  กลไกด�ำเนินงาน ของสมาชกิ ทม่ี ีอยู่ คณะกรรมาธกิ ารสามญั คณะกรรมาธิการวิสามญั หรอื กรรมาธิการ ผู้รบั ผิดชอบ ในคณะกรรมาธกิ ารสามัญ ประเด็นทว่ั ไป ประเด็นเฉพาะ ลักษณะประเดน็ ตามแผนท่ีกำ� หนดไว ้ ตามแผนทีก่ ำ� หนดไว้ การด�ำเนินงาน กอ่ นเปิดประชมุ รฐั สภาสมยั สามญั ช่วงเวลาตามแผนการสอบสวน ระยะเวลา ภายใน  ๓๐  วนั   หรอื ที่ก�ำหนดไว้ ช่วงการประชุมรฐั สภาสมัยสามญั ๓. มาตรฐานการทำ� งานของรัฐสภา การก�ำหนดนโยบายของรัฐสภาส�ำหรับใช้เป็นแนวทางหรือบรรทัดฐาน ในการท�ำงานกับเร่ืองดังกล่าว  จ�ำเป็นต้องยึดถือหลักการส�ำคัญเพ่ือให้มีมาตรฐาน  ได้แก่ ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ  (Economy)  ความมีประสิทธิภาพ  (Efficiency)  และการเกิด ประสิทธิผล  (Effectiveness)  ท้ังน้ี  บทบัญญัติในกฎหมายได้ก�ำหนดเง่ือนไขการท�ำงาน ของรัฐสภาในการตรวจสอบน้ันว่า  จักต้องไม่เป็นประเด็นท่ีเก่ียวข้องกับประเด็นส่วนบุคคล การแทรกแซงอ�ำนาจหน้าที่หรือการเปิดเผยข้อมูลทางราชการที่ไม่จ�ำเป็น  และการตรวจสอบน้ัน ให้ด�ำเนินการแล้วเสร็จภายในระยะเวลาไม่เกิน  ๓๐  วัน  ก่อนเปิดประชุมสมัยสามัญหรือ สามารถด�ำเนินการไดใ้ นช่วงการประชมุ สมยั สามัญ ๔ การตรวจสอบของรัฐสภา  ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๖๑  ก�ำหนดให้คณะกรรมาธิการ ท่ีเก่ียวข้องมีอ�ำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการท�ำงานหน่วยงานภาครัฐ  ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ ให้เสร็จส้ินภายในระยะเวลา  ๓๐  วัน  ก่อนการเปิดประชุมสมัยสามัญ  โดยหน่วยงานเป้าหมายคือ หนว่ ยงานรัฐบาลกลาง  หน่วยงานรฐั บาลส่วนท้องถิน่   และรฐั วสิ าหกจิ ๕ การสอบสวนของรัฐสภา  คือ  การท่ีสมาชิกรัฐสภาจ�ำนวนไม่น้อยกว่า  ๑  ใน  ๔  ของจ�ำนวน สมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่เข้าชื่อเสนอให้รัฐสภาด�ำเนินการสอบสวนประเด็นเฉพาะท่ีเกี่ยวข้องกับการบริหาร ประเทศ  โดยประธานรัฐสภาจะแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญข้ึนมาเพื่อด�ำเนินการสอบสวนหรือมอบหมาย ให้คณะกรรมาธิการสามัญท่ีเก่ยี วขอ้ ง

82 รฐั สภาสาร  ปที ่ ี ๖๖  ฉบับที ่ ๕  เดอื นกันยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ตารางท ่ี ๒  แสดงหนว่ ยงานต่าง  ๆ  ทีร่ ฐั สภามอี ำ� นาจหนา้ ท่ีด�ำเนนิ การตรวจสอบการท�ำงาน ประเภท หนว่ ยงานท่ีเกยี่ วขอ้ ง หน่วยงานท่สี อดคล้องกบั หนว่ ยงานของรฐั ทต่ี ้ังขึน้ ตามกฎหมาย อำ� นาจหนา้ ท่ีคณะกรรมาธกิ าร หน่วยงานองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ในระดบั มหานคร  จงั หวดั   เมือง หน่วยงานตามกฎหมายบรหิ ารองคก์ รสาธารณะ  เช่น  ธนาคารแหง่ ชาต ิ สหกรณ์การเกษตร หน่วยงานอื่นนอกเหนอื หนว่ ยงานย่อยอนื่ นอกเหนอื อำ� นาจหน้าท่ีคณะกรรมาธกิ าร อ�ำนาจหน้าทคี่ ณะกรรมาธิการ ทีต่ ้องดำ� เนินการ  เชน่   องคก์ รบรหิ ารส่วนทอ้ งถิน่   องคก์ ร ปกครองสว่ นท้องถ่ิน การตรวจสอบประสิทธิภาพการท�ำงานขององค์กรภาครัฐท้ังหลายให้ด�ำเนินการ ตามแผนที่ก�ำหนด  ช่วงระยะเวลา  และข้ันตอนตามล�ำดับ  เม่ือเสร็จสิ้นการด�ำเนินงาน เรียบร้อยแล้ว  คณะกรรมาธิการที่เก่ียวข้องจะเสนอรายงานผลการด�ำเนินงานนั้นแก่ท่ีประชุม รัฐสภาเพื่อผ่านความเห็นชอบ  และรัฐสภาจะส่งรายงานผลน้ันไปยังรัฐบาลเพื่อด�ำเนินการ ปรบั ปรงุ แกไ้ ขตามข้อเสนอแนะของรฐั สภา ที่มา:  http://www.kyeonggi.com/?mod=news&act=articleView&idxno=1405270 คณะกรรมาธิการการคลังพิจารณาผลการด�ำเนินงานของรัฐบาลประจ�ำปี  ๒๕๖๐  โดยมีนายคิม ดง-ยอน  รองนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจ  และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังฯ  เข้าร่วมช้ีแจงต่อท่ีประชุม เม่ือวนั ที่  ๒๐  ตุลาคม  ๒๕๖๐

รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหล ี (เกาหลใี ต้)  กับบทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบรหิ าร 83 แผนผังท ่ี ๑  แสดงข้ันตอนกระบวนการท�ำงานของรฐั สภาในการตรวจสอบฝ่ายบรหิ ารประจำ� ปี พิจารณาชว่ งเวลา กำ� หนดช่วงเวลาไมเ่ กิน  ๓๐  วัน  ก่อนการเปิดประชมุ รัฐสภาสมยั สามัญ ตรวจสอบ สามารถดำ� เนินการในช่วงประชุมสมยั สามัญได้ จดั ทำ� แผน   พจิ ารณาจดั ท�ำแผนการตรวจสอบร่วมกบั คณะกรรมาธิการกิจการสภา การด�ำเนนิ งาน   ดำ� เนนิ การในชว่ งสมยั สามัญหรอื สมยั วิสามัญของแต่ละปี เสนอประเด็นการตรวจสอบ   สง่ เร่ืองหรอื ประเดน็ ในการตรวจสอบแก่คณะกรรมาธิการทเ่ี ก่ียวขอ้ ง เสนอตอ่ ที่ประชุมรฐั สภา รายงานแผนการตรวจสอบต่อทปี่ ระชุมรฐั สภา รอ้ งขอใหม้ กี ารสง่ รายงาน ใหห้ นว่ ยงานทเ่ี กี่ยวข้องด�ำเนนิ การจัดสง่ ข้อมลู   รายงาน  หรอื เอกสาร เอกสาร ล่วงหนา้ เป็นเวลา  ๗  วนั   ก่อนวนั เรมิ่ ต้นดำ� เนนิ การตรวจสอบ ดำ� เนนิ การตรวจสอบ แจง้ วนั   เวลาที่จะด�ำเนินการตรวจสอบแก่หนว่ ยงานท่เี กี่ยวขอ้ ง  ทปี่ ระชุมคณะกรรมาธกิ ารพิจารณาเอกสาร  รายงาน  หรือข้อมูล ท่เี ก่ียวข้อง  มกี ารซักถามและชแ้ี จงต่อท่ปี ระชุม  สรปุ รายงานผล  และแจ้งวนั ส้ินสดุ ในการตรวจสอบ เสนอรายงานผล คณะกรรมาธกิ ารแตล่ ะคณะเสนอรายงานผลการตรวจสอบแก่ประธานรัฐสภา การตรวจสอบ เสนอเข้าสทู่ ีป่ ระชุมรฐั สภา ท่ีประชมุ รฐั สภาอภปิ รายและใหค้ วามเหน็ ชอบรายงานผลการตรวจสอบ เสนอต่อใหร้ ัฐบาล สง่ รายงานผลการตรวจสอบใหร้ ฐั บาลหรอื หนว่ ยงานท่ีเก่ียวข้อง  พร้อมท้งั ด�ำเนนิ การ ให้มกี ารด�ำเนินการตามขอ้ เสนอแนะ  หรือให้ดำ� เนนิ การปรบั ปรงุ แก้ไขตอ่ ไป รัฐบาลหรอื หนว่ ยงานที่เก่ยี วข้องรายงานผลการด�ำเนนิ การปรับปรุงแก้ไข ตอ่ รัฐสภา

84 รัฐสภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบบั ท่ ี ๕  เดือนกันยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ การตรวจสอบประสิทธิภาพการท�ำงานของรัฐบาลในแต่ละปี๖  ถือเป็นบทบาท และอ�ำนาจหน้าท่ีส�ำคัญของฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องด�ำเนินการอย่างเคร่งครัดและจริงจัง ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่ก�ำหนดไว้  ซ่ึงการท�ำหน้าที่ของรัฐสภาเกาหลีใต้ค่อนข้าง มีความโดดเด่นและเป็นที่ยอมรับในสังคมอย่างกว้างขวาง  เช่นเดียวกับรัฐสภาในต่างประเทศ ท้ังหลาย  อาทิ  สหรัฐอเมริกา  เยอรมนี  ฝร่ังเศส  ญ่ีปุ่น  และประเทศอังกฤษ  ต่างมีรูปแบบ ขั้นตอน  และกระบวนการท�ำงานท่ีมีความก้าวหน้าเป็นท่ียอมรับจากประเทศอ่ืน  ท�ำให้ สามารถน�ำมาศึกษาเรียนรู้  หรือน�ำมาประยุกต์ใช้อย่างเหมาะสมเกี่ยวกับข้ันตอนกระบวนการ ท�ำงานดงั กล่าวได้ ที่มา:  http://www.yonhapnews.co.kr/... คณะกรรมาธิการการต่างประเทศฯ  พิจารณาผลการด�ำเนินงานประจ�ำปี  ๒๕๖๐ ของสถานเอกอัครราชทูตสาธารณรัฐเกาหลีประจ�ำประเทศไทย  โดยมีนายโน  กวัง-อิล  เอกอัครราชทูต สาธารณรัฐเกาหลีประจ�ำประเทศไทย  เข้าร่วมชี้แจงต่อที่ประชุม  เม่ือวันที่  ๑๙  ตุลาคม  ๒๕๖๐ ณ  สถานเอกอคั รราชทตู สาธารณรฐั เกาหลปี ระจำ� ประเทศไทย  กรงุ เทพฯ ๖ ในแต่ละปีคณะกรรมาธิการท่ีเกี่ยวข้องของรัฐสภาจะด�ำเนินการตรวจสอบการท�ำงานหน่วยงาน ภาครัฐทั้งหลายให้เสร็จส้ินภายในระยะเวลา  ๓๐  วัน  โดยในปี  ๒๕๖๐  รัฐสภาเกาหลีใต้ได้ด�ำเนินการตั้งแต่ ช่วงระหว่างวันที่  ๑๒–๓๑  ตุลาคม  ปีเดียวกัน  มีหน่วยงานทั้งสิ้น  จ�ำนวน  ๗๐๑  หน่วยงาน  ครอบคลุม ทัง้ หน่วยงานของรฐั บาลกลาง  องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น  และธนาคารแหง่ ชาติ  เป็นต้น

รฐั สภาสาธารณรัฐเกาหลี  (เกาหลใี ต้)  กับบทบาทการตรวจสอบฝ่ายบริหาร 85 อย่างไรก็ตาม  การท�ำหน้าท่ีในรัฐสภาเกาหลีใต้แม้จะมีบทบาทเป็นที่ยอมรับ ในสังคมอย่างกว้างขวางก็ตาม  แต่พบว่ายังมีปัญหาอุปสรรคเก่ียวกับการด�ำเนินงานอีกมาก ทั้งประเด็นการร้องขอให้หน่วยงานภาครัฐที่เก่ียวข้องด�ำเนินการส่งข้อมูล  รายงาน  หรือ หลักฐานอ่ืนท่ีจ�ำเป็น  เพื่อน�ำมาใช้ประกอบการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ  ซึ่งค่อนข้าง แตกต่างกับการท�ำงานในรัฐสภาสหรัฐฯ  ท่ีมีกลไกการท�ำงานในประเด็นเร่ืองดังกล่าวที่ค่อนข้าง เข้มงวดและมีศักยภาพสูง  ในขณะท่ีกระบวนการตรวจสอบของรัฐสภาเยอรมนีก�ำหนดให้ ด�ำเนินการอย่างเปิดเผย  และมีมาตรการลงโทษตามกฎหมายอย่างจริงจังกรณีไม่ได้รับ ความรว่ มมอื จากฝา่ ยบรหิ าร  ในรัฐสภาฝรั่งเศสนั้น  จะมีการอภิปรายผลการท�ำงานฝ่ายบริหารในท่ีประชุม รัฐสภา  ซ่ึงถือว่าเป็นภารกิจท่ีค่อนข้างมีความโดดเด่นและเกิดประสิทธิภาพมาก  เม่ือมีประเด็นใด ที่จ�ำเป็นต้องด�ำเนินการอย่างละเอียดเชิงลึก  ท่ีประชุมรัฐสภาจะตั้งคณะกรรมาธิการ วิสามัญข้ึนมาเพ่ือด�ำเนินการให้เสร็จส้ินภายในระยะ  ๖  เดือน  ส�ำหรับในรัฐสภาญ่ีปุ่น ท้ังสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่างมีหน้าท่ีควบคุมการท�ำงานของรัฐบาลทั้งสิ้น  โดยสภาผู้แทน ราษฎรน้ันจะมีคณะกรรมาธิการที่เกี่ยวข้องเป็นผู้ท�ำหน้าท่ีหลัก  และสามารถด�ำเนินการ ได้ตลอดในช่วงสมัยประชุม  ในส่วนวุฒิสภาจะมีอ�ำนาจต้ังคณะกรรมาธิการขึ้นมาท�ำหน้าที่ ตรวจสอบในประเด็นท่ีเกี่ยวข้องและมีอ�ำนาจหน้าท่ีไปจนกระท่ังครบวาระด�ำรงต�ำแหน่ง อีกทั้งกระบวนการท�ำงานของรัฐสภาก�ำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ที่ถูกตรวจสอบ ในประเดน็ ที่เกยี่ วข้องได้  ๔. ปญั หา  อปุ สรรคในการตรวจสอบฝา่ ยบรหิ าร ๔.๑ หนว่ ยงานสนับสนนุ การทำ� งานของรฐั สภา หน่วยงานและบุคลากรของรัฐสภาเกาหลีใต้  ท้ังสมาชิกรัฐสภา  ข้าราชการ ผู้ช่วยสมาชิกรัฐสภา๗  ผู้เช่ียวชาญ  นักวิจัย  และบุคคลในวงงานรัฐสภาทั้งหลาย  นับเป็น ตัวแปรและองค์ประกอบส�ำคัญในการด�ำเนินงานในกระบวนการนิติบัญญัติว่ามีประสิทธิภาพ ๗ นับต้ังแต่เลือกต้ังสมาชิกรัฐสภา  ชุดที่  ๑๙  เมื่อวันท่ี  ๑๑  เมษายน  ๒๕๕๕  ได้ก�ำหนดให้มี สมาชิกรัฐสภา  จ�ำนวนท้ังส้ิน  ๓๐๐  คน  จากเดิมมีจ�ำนวน  ๒๙๙  คน  โดยสมาชิกรัฐสภาแต่ละคนมีผู้ช่วย และเลขานุการได้จ�ำนวนทั้งสิ้น  ๙  คน  ผู้ช่วยสมาชิกรัฐสภาท�ำหน้าท่ีสนับสนุนการท�ำงานของสมาชิกรัฐสภา ทั้งในกระบวนการนิติบัญญัติ  คณะกรรมาธิการ  การตรวจสอบการท�ำงานของรัฐบาล  การพิจารณา งบประมาณแผ่นดิน  และการพิจารณาตรวจสอบคุณสมบัติบุคคลเพ่ือแต่งตั้งให้ด�ำรงต�ำแหน่งส�ำคัญต่าง  ๆ ทัง้ ฝา่ ยบรหิ ารและฝ่ายตุลาการ  รวมถงึ การจัดท�ำร่างกระทู้  ญัตตสิ ำ� หรบั ใช้เตรียมอภิปรายใหแ้ กส่ มาชกิ รฐั สภา

86 รฐั สภาสาร  ปีท ่ี ๖๖  ฉบับท่ ี ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ และสามารถประสบผลส�ำเร็จได้มากน้อยเพียงใด  ดังน้ัน  บุคลากรซ่ึงท�ำหน้าที่สนับสนุน การท�ำงานแก่สมาชิกรัฐสภา  โดยเฉพาะประเด็นการตรวจสอบฝ่ายบริหาร  ถือเป็นภารกิจ และบทบาทหน้าทสี่ ำ� คัญขององคก์ รนติ บิ ญั ญัติ ในปัจจุบันรัฐสภาเกาหลีใต้มีหน่วยงานหลักท�ำหน้าท่ีสนับสนุนการท�ำงาน ของสมาชกิ รัฐสภา  ประกอบด้วย  ๑. สำ� นักงานเลขาธกิ ารรัฐสภา  (National  Assembly  Secretariat) ๒. ส�ำนักวจิ ยั นติ บิ ัญญัต ิ (National  Assembly  Research  Service)  ๓. หอสมดุ รัฐสภา  (National  Assembly  Library  of  Korea) ๔. สำ� นกั งบประมาณรัฐสภา  (National  Assembly  Budget  Office)๘ หน่วยงานข้างต้นมีบุคลากรและผู้เช่ียวชาญในสาขาหลากหลายท�ำหน้าท่ี รวบรวมข้อมูล  พร้อมท้ังศึกษาวิเคราะห์ในประเด็นต่าง  ๆ  ก่อนเสนอไปยังสมาชิกรัฐสภา และคณะกรรมาธิการที่เก่ียวข้อง  เพ่ือใช้เป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาส�ำหรับด�ำเนินการ ในประเดน็ ต่าง  ๆ ท้ังนี้  ฝ่ายนิติบัญญัติจึงจ�ำเป็นต้องตระหนักและมุ่งส่งเสริมให้บุคลากร ภายในองค์กรเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ในแขนงวิชาที่เกี่ยวข้อง  ทั้งน้ี เพ่ือให้เกิดความทัดเทียมกับบุคลากรของฝ่ายบริหารในแง่ของสมรรถนะ  ศักยภาพและ ความสามารถในการท�ำงาน  ท�ำให้บุคลากรเหล่าน้ันสามารถท�ำหน้าที่ตอบสนองและสนับสนุน การท�ำงานแก่สมาชิกรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพ  เป็นการสะท้อนให้เห็นถึงบทบาท การท�ำงานของสมาชิกรัฐสภาและองค์กรนิติบัญญัติให้เป็นท่ียอมรับและสร้างความเล่ือมใส ศรัทธาแก่ประชาชนไดเ้ ป็นอยา่ งดี อย่างไรก็ตาม  เม่ือพิจารณาถึงคุณลักษณะของสมาชิกรัฐสภาเกาหลีใต้ พบว่ากลุ่มสาขาอาชีพในสังคมเกาหลีท่ีให้ความสนใจเข้าร่วมเวทีการเมือง  โดยเฉพาะสมาชิก รัฐสภานับตั้งแต่รัฐสภา  สมัยท่ี  ๑๘๙  เป็นต้นมา  อาชีพ  “ทนายความหรือนักกฎหมาย” พบว่ามีจ�ำนวนสัดส่วนมากท่ีสุดเมื่อเทียบกับสาขาอาชีพอ่ืนท่ีเข้ามาเป็นสมาชิกรัฐสภา แต่ในขณะเดียวกันพบว่าสมาชิกรัฐสภาท่ีมาจากวิชาชีพด้านสาธารณสุข  ทั้งแพทย์หรือ   ๘ สมใจ  ทองกลุ .  (๒๕๖๐).  ววิ ัฒนาการขององคก์ รนติ ิบัญญตั ิของสาธารณรัฐเกาหล ี (เกาหลีใต้) หลังเข้าสยู่ คุ ประชาธิปไตย.  รัฐสภาสาร,  ๖๕(๖). ๙ เมื่อเดือนพฤษภาคม  ๒๕๕๑–พฤษภาคม  ๒๕๕๕  มสี มาชิกรัฐสภา  จ�ำนวน  ๒๙๙  คน

รัฐสภาสาธารณรัฐเกาหล ี (เกาหลีใต)้   กบั บทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบริหาร 87 เภสัชกร  เป็นผู้มีบทบาทคอ่ นขา้ งโดดเดน่ ในการท�ำหนา้ ทีส่ มาชิกรัฐสภาในการเฝา้ ติดตามและ ประเมินประสิทธิภาพการท�ำงานของรัฐบาล  เน่ืองจากเป็นอาชีพท่ีได้รับการยกย่องนับถือ ในสังคมอย่างมาก  ท�ำให้สามารถเข้าเป็นสมาชิกในระบบบัญชีรายช่ือพรรคในจ�ำนวนสัดส่วน มากท่ีสุด  และสามารถใช้ทักษะและความเช่ียวชาญของตนท�ำหน้าที่ในคณะกรรมาธิการ สวัสดิการสงั คมและการสาธารณสุข  จนเปน็ ทยี่ อมรบั ในสงั คมอย่างกว้างขวาง  นอกจากความรู้ความสามารถ  ทักษะและประสบการณ์ของสมาชิกรัฐสภา ท่ีนับเป็นองค์ประกอบหลักของการท�ำงานในรัฐสภา  ที่ส่งผลท�ำให้เกิดผลสัมฤทธ์ิและ ความส�ำเร็จในการท�ำงานที่สามารถสะท้อนไปยังประชาชนโดยตรงแล้ว  ปัจจัยส�ำคัญ อีกประการคือ  บุคลากรที่เกี่ยวข้องกับสมาชิกรัฐสภาทั้งผู้ช่วยสมาชิกรัฐสภา  หรือเลขานุการ จ�ำเป็นต้องมีความรู้  ทักษะความสามารถ  เพื่อช่วยส่งเสริมและสนับสนุนการท�ำงาน แก่สมาชิกรัฐสภาและคณะกรรมาธิการ  ก่อให้เกิดประสิทธิภาพต่อการด�ำเนินงาน ในกระบวนการนติ ิบญั ญตั ิไดด้ ียง่ิ ข้ึน ๔.๒ งบประมาณสนับสนุนการด�ำเนินงาน งบประมาณส�ำหรับใช้ด�ำเนินงานในฝ่ายนิติบัญญัติเกี่ยวกับเร่ืองดังกล่าว นับเป็นปัจจัยส�ำคัญที่จ�ำเป็นต้องตระหนักและให้ความส�ำคัญเช่นกัน  เน่ืองจากที่ผ่านมา การด�ำเนินงานของรัฐสภาในประเด็นเรื่องต่าง  ๆ  เมื่อเปรียบเทียบระหว่างการท�ำงาน ในกระบวนการนิติบัญญัติ  พบว่ามีการสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ  ทั้งในเร่ือง กระบวนการตรากฎหมาย  การพิจารณาใหค้ วามเหน็ ชอบงบประมาณแผ่นดิน  การรายงานผล การใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลต่อที่ประชุมรัฐสภา  และการด�ำเนินการประเด็น เก่ียวกับเร่ืองร้องเรียนจากประชาชน  เป็นต้น  แต่ในภารกิจท่ีกล่าวมากลับพบว่า มีการสนับสนุนงบประมาณในจ�ำนวนค่อนข้างจ�ำกัด  ซ่ึงท�ำให้ส่งผลต่อประสิทธิภาพ การท�ำงานอย่างหลีกเล่ียงมิได้  ดังน้ัน  จึงจ�ำเป็นต้องมีการทบทวนและตระหนักถึง ความส�ำคัญในเรื่องดังกล่าวด้วย  เพื่อน�ำมาก�ำหนดไว้ในนโยบายขององค์กรส�ำหรับสนับสนุน การทำ� งานของรัฐสภาดว้ ยเชน่ เดียวกนั ๔.๓ จ�ำนวนหน่วยงานเปา้ หมาย หน่วยงานหรือองค์กรท่ีมีหน้าท่ีเข้ารับการตรวจสอบประสิทธิภาพการท�ำงาน ตอ่ ท่ปี ระชุมรฐั สภาตามทก่ี ฎหมายก�ำหนดไว ้ ประกอบดว้ ย ๑. องคก์ รของรฐั บาลสว่ นกลาง  ไดแ้ ก ่ กระทรวง  ทบวง  กรมต่างๆ ๒. องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ   ไดแ้ ก่  เมือง  จงั หวดั   และมหานคร  ๓. องค์กรสาธารณะอื่น  ๆ  ได้แก่  ธนาคารแห่งชาติ  สหกรณ์การเกษตร สหกรณ์ปศสุ ตั ว์

88 รฐั สภาสาร  ปที ่ ี ๖๖  ฉบบั ที ่ ๕  เดือนกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ อย่างไรก็ดี  แม้รัฐธรรมนูญก�ำหนดให้รัฐสภามีอ�ำนาจหน้าที่ด�ำเนินการ ตรวจสอบการท�ำงานของหน่วยงานต่าง  ๆ  ข้างต้นก็ตาม  แต่จะเห็นได้ว่าฝ่ายบริหารมีหน่วยงาน เป็นจ�ำนวนมากท่ีมีหน้าที่ต้องเข้ารับการประเมินผลงานประจ�ำปีต่อรัฐสภา  ซึ่งความจริง กลับพบว่ารัฐสภาไม่สามารถด�ำเนินการได้ครอบคลุมท้ังหมด  เน่ืองจากประสบกับเง่ือนไข ของระยะเวลาด�ำเนินการที่กฎหมายก�ำหนดไว้  รวมถึงปัญหาอุปสรรคอ่ืนๆ  ตามที่กล่าวมา ข้างต้น ๔.๔ วาระดำ� รงต�ำแหน่งของสมาชิกรัฐสภา สมาชิกรัฐสภาถือเป็นผู้มีบทบาทหน้าที่หลักในการควบคุมการท�ำงาน ฝ่ายบริหาร  โดยมีบุคลากรของรัฐสภา  รวมถึงบุคคลในวงงานรัฐสภาทั้งหลาย  ท้ังที่ปรึกษา สมาชิกรัฐสภา  และผู้เชี่ยวชาญในคณะกรรมาธิการ  รวมทั้งส้ินจ�ำนวนประมาณ  ๔,๓๘๐  คน ทั้งนี้  สมาชิกรัฐสภามีวาระในการด�ำรงต�ำแหน่งตามวาระที่กฎหมายก�ำหนดคือ  คราวละ  ๔  ปี จึงกล่าวได้ว่าปัจจัยหนึ่งที่ส�ำคัญอาจส่งผลสัมฤทธิ์ในการท�ำงานนั้น  คือ  เม่ือสมาชิกรัฐสภา ส้ินสุดวาระด�ำรงต�ำแหน่งย่อมส่งผลกระทบโดยตรงต่อกระบวนการด�ำเนินงาน  ซ่ึงจ�ำเป็น ต้องหยุดชะงักลงไปโดยปริยาย  ท�ำให้ส่งผลต่อประสิทธิภาพการท�ำงาน  หรือผลสัมฤทธิ์ ทจี่ ะปรากฏออกมาแก่สาธารณะ ตารางที ่ ๓  แสดงจ�ำนวนบคุ ลากรของรัฐสภาสาธารณรัฐเกาหลี ประเภท สมาชกิ สำ� นกั งาน ท่ปี รึกษา ผู้เช่ียวชาญ หอสมุด สำ� นกั สำ� นักวิจยั รฐั สภา เลขาธกิ าร สมาชกิ คณะกรรมาธกิ าร รฐั สภา งบประมาณ นิติบัญญตั ิ รัฐสภา รัฐสภา รัฐสภา เลอื กตง้ั ๓๐๐ - - - - - - ต�ำแหนง่ ทางการเมอื ง - ๔ - - ๑ ๑ ๑ ต�ำแหน่งพเิ ศษ - ๑๑๙ ๒,๑๐๐ ๖๗ ๑ - ตำ� แหน่งสัญญาจา้ ง - - - - ๑๖ ๑๓๗ ๑๑๘ ต�ำแหน่งประจ�ำ - ๑,๒๒๙ - - ๒๘๖ - ตำ� แหน่งผู้เชย่ี วชาญ - - - - - - ๑๑๙ รวม ๓๐๐ ๑,๓๕๒ ๒,๑๐๐ ๖๗ ๓๐๔ ๑๓๘ ท่ีมา:  ส�ำนักงานเลขาธกิ ารรัฐสภาสาธารณรฐั เกาหลี  ป ี ๒๕๕๙

รัฐสภาสาธารณรฐั เกาหล ี (เกาหลใี ต้)  กับบทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบรหิ าร 89 ๕. แนวทางปรับปรุงประสิทธิภาพการท�ำงาน ๕.๑ ส่งเสริม  สนับสนนุ บคุ ลากรและงบประมาณอย่างต่อเนอ่ื ง การส่งเสริมและผลิตบุคลากรท่ีสนับสนุนการท�ำงานแก่สมาชิกรัฐสภา ให้มีความรู้ความเช่ียวชาญในสาขาเฉพาะด้านที่สอดคล้องกับการท�ำงาน  โดยเฉพาะภารกิจ ดังกล่าว  ให้เกิดความทัดเทียมกับบุคลากรและหน่วยงานท่ีสนับสนุนการท�ำงานที่เก่ียวข้องกับ กระบวนการตรากฎหมาย  ซึ่งล้วนเป็นผู้เชี่ยวชาญสามารถช่วยเหลือและสนับสนุนการท�ำงาน แก่สมาชิกได้อย่างมีประสิทธิภาพ  โดยผู้ท�ำหน้าที่สนับสนุนการท�ำงานในเรื่องดังกล่าวจึงควร เป็นบุคคลท่ีส�ำเร็จการศึกษาในสาขาท่ีเกี่ยวข้องโดยตรง  สามารถท�ำให้เกิดความสอดคล้องกับ ภารกิจหรือหน้าท่ีรับผิดชอบหลัก  ซ่ึงนับเป็นปัจจัยส�ำคัญต่อการสนับสนุนบทบาทภารกิจ ให้เกิดประสิทธิภาพ  อีกท้ังสนับสนุนงบประมาณส�ำหรับภารกิจดังกล่าวอย่างเพียงพอและ ต่อเนื่องดว้ ย  ๕.๒ ทบทวนระยะเวลาด�ำเนนิ การ โดยท่ัวไปแล้วภารกิจหลักของรัฐสภามีหลายประการ  ท้ังกระบวนการ พิจารณาจัดท�ำร่างกฎหมาย  การตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ  การประเมินประสิทธิภาพ การท�ำงานรัฐบาล  การพิจารณาร่างงบประมาณแผ่นดิน  โดยการตรวจสอบการใช้จ่าย งบประมาณเป็นการประเมินประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลในปีที่ผ่านมา การตรวจสอบการท�ำงานของรัฐบาลเป็นการประเมินผลการท�ำงานของรัฐบาลทั้งในปีปัจจุบัน และปีท่ีผ่านมา  และการพิจารณาร่างงบประมาณแผ่นดินส�ำหรับเตรียมเบิกจ่ายในปีต่อไป การท�ำงานของรัฐบาลจึงมีความเชื่อมโยงและเกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายงบประมาณท้ังส้ิน  ดังนั้น รัฐสภาจึงจ�ำเป็นต้องมีการทบทวนรูปแบบและห้วงระยะเวลาการท�ำงานให้เกิดความสอดคล้อง กับการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินของหน่วยงานต่าง  ๆ  อีกท้ังการตรวจสอบการท�ำงาน เป็นมาตรการหนึ่งในการควบคุมการท�ำงานของฝ่ายบริหารในระยะยาว  ซ่ึงจ�ำเป็นต้องพิจารณา ทบทวนหรือปรับเปลี่ยนช่วงระยะเวลาด�ำเนินการประเมินผลงานแต่ละโครงการส�ำคัญ ของรัฐบาลอย่างเหมาะสมและต่อเน่ือง  โดยประสิทธิภาพการท�ำงานของหน่วยงานรัฐเหล่าน้ัน ต้องแปรผันโดยตรงต่อการพิจารณาจัดสรรจำ� นวนงบประมาณส�ำหรบั ใชใ้ นปีต่อไปดว้ ย ๕.๓ จ�ำนวนหน่วยงานเป้าหมาย การด�ำเนินงานของรัฐสภาในเร่ืองดังกล่าวจ�ำเป็นต้องให้ความส�ำคัญกับองค์กร หรือหน่วยงานในรัฐบาลกลางเป็นล�ำดับแรกก่อน  โดยพิจารณาความจ�ำเป็นในการปรับลด จ�ำนวนหน่วยงานเป้าหมายท่ีต้องเข้ารับการตรวจสอบลง  เพื่อให้รัฐสภาสามารถด�ำเนินการได้ ตามก�ำหนดระยะเวลาที่กฎหมายระบุไว้อย่างมีประสิทธิภาพมากข้ึน  แม้ว่าท่ีผ่านมากฎหมาย

90 รฐั สภาสาร  ปที ี่  ๖๖  ฉบบั ท ่ี ๕  เดือนกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ ก�ำหนดให้รัฐสภามีระยะเวลาด�ำเนินการภายใน  ๓๐  วันก็ตาม  แต่ข้อเท็จจริงมีระยะเวลา ด�ำเนินการได้เพียงประมาณ  ๒๐  วันเท่าน้ัน  เมื่อไม่รวมกับวันหยุดประจ�ำสัปดาห ์ ซ่ึงแน่นอนว่าส่งผลกระทบโดยตรงต่อประสิทธิภาพการท�ำงานอย่างหลีกเล่ียงไม่ได้  เนื่องด้วย ระยะเวลาท่ีจ�ำกัดไม่สามารถด�ำเนินการได้อย่างละเอียดถ่ีถ้วนตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ดังนั้น  จึงอาจพิจารณาทบทวนให้ด�ำเนินการกับหน่วยงานรัฐบาลกลางในช่วงเวลาที่กฎหมาย ก�ำหนดไว้  และส�ำหรับในช่วงปิดสมัยประชุมหรือช่วงประชุมสมัยวิสามัญให้ด�ำเนินการกับ หน่วยงานรัฐบาลส่วนท้องถิ่น  รวมท้ังพิจารณายกเลิกการท�ำงานที่ซ�้ำซ้อน  เพราะหน่วยงาน ส่วนท้องถ่ินมีสภาท้องถิ่นท�ำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลการท�ำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เช่นเดียวกัน  บทสรุป กระบวนการตรวจสอบและประเมินผลประสิทธิภาพการบริหารประเทศ ของรฐั บาล  นับเปน็ มาตรการสำ� คญั อยา่ งหน่งึ ของรฐั สภาในการท�ำหน้าทค่ี วบคมุ ถ่วงดุลการใช้ อ�ำนาจฝ่ายบริหาร  กระบวนการดังกล่าวของรัฐสภาเกาหลีได้เร่ิมด�ำเนินการเรื่อยมาตั้งแต่ ปี  ๒๕๓๑  ในสมัยรัฐสภา  ชุดท่ี  ๑๓  จนกระท่ังปัจจุบัน  คณะกรรมาธิการในรัฐสภาถือเป็น กลไกส�ำคัญในการด�ำเนินงานดังกล่าว  ซ่ึงประกอบด้วย  สมาชิกรัฐสภาทั้งพรรคฝ่ายรัฐบาล และฝ่ายค้าน  ต่างร่วมกันแสดงบทบาทและท�ำหน้าที่ในฐานะตัวแทนที่ได้รับเลือกตั้ง จากประชาชนทั้งหลาย  จงึ ยอ่ มต้องตระหนักและทุ่มเทในการท�ำงานอยา่ งเต็มท่ี การด�ำเนินงานดังกล่าวในรัฐสภาเกาหลีใต้แม้จะมีรูปแบบ  ขั้นตอน  และ กระบวนการท�ำงานค่อนข้างชัดเจนก็ตาม  แต่ยังคงจ�ำเป็นต้องแสวงหาแนวทางปรับปรุงวิธีการ แ ล ะ ก ร ะ บ ว น ก า ร ด� ำ เ นิ น ง า น ทั้ ง ห ล า ย ที่ ยั ง ค ง เ ป ็ น ป ั ญ ห า แ ล ะ อุ ป ส ร ร ค ต ่ อ ก า ร ท� ำ ง า น ท้ังการศึกษาและทบทวนหลักการ  แนวคิด  หรืองานวิจัยที่เกี่ยวข้อง  เพ่ือใช้เป็นแนวทาง ปรับปรุงรูปแบบการด�ำเนินงาน  การประเมินและการวิเคราะห์องค์ประกอบภายในและ องค์ประกอบภายนอกที่เก่ยี วข้อง ปัจจัยภายในจ�ำเป็นต้องมีการทบทวนประเด็นของช่วงระยะเวลาด�ำเนินการ ซ่ึงไม่ควรก�ำหนดให้ตรงกับช่วงระยะเวลาการพิจารณางบประมาณแผ่นดิน  หรือในช่วงระยะเวลา การพิจารณาจัดท�ำร่างกฎหมาย  แต่สามารถก�ำหนดช่วงระยะเวลาท่ีเหมาะสมและให้เกิด ความยืดหยุ่นตามสถานการณ์ท่ีจ�ำเป็น  การก�ำหนดจ�ำนวนองค์กรเป้าหมายหลักให้เกิด ความเหมาะสม  สอดคล้องกับภาระการท�ำงานของคณะกรรมาธิการ  รวมทั้งจ�ำเป็นต้อง

รฐั สภาสาธารณรฐั เกาหล ี (เกาหลใี ต้)  กบั บทบาทการตรวจสอบฝา่ ยบรหิ าร 91 ด�ำเนินการอย่างสม�่ำเสมอ  เกิดความต่อเน่ืองท้ังในช่วงปิดสมัยประชุมหรือในช่วงการประชุม สมัยวิสามัญ  ส�ำหรับองค์กรของรัฐบาลกลางให้ด�ำเนินการในช่วงระยะเวลาที่กฎหมาย ก�ำหนดไว้  แต่ในส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจด�ำเนินการในช่วงปิดสมัยประชุมหรือ ในการประชมุ สมยั วิสามญั ได้ ปัจจัยภายนอกจ�ำเป็นต้องตระหนักและเน้นย�้ำให้ด�ำเนินการตามนโยบาย ท่ีก�ำหนดไว้  แยกแยะความถูกต้องเหมาะสมโดยปราศจากประเด็นทางการเมืองแอบแฝง สมาชิกรัฐสภาหรือกรรมาธิการควรวางตัวเป็นกลางในการท�ำหน้าท่ี  การต้ังประเด็นค�ำถาม ควรมีความเก่ียวข้องกับนโยบายท่ีก�ำหนดไว้  หลีกเล่ียงประเด็นค�ำถามที่เป็นประเด็นการเมือง ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับการท�ำงาน  จนอาจส่งผลกระทบท�ำให้กลายเป็นประเด็นความขัดแย้ง ระหวา่ งฝา่ ยรัฐบาลและฝา่ ยค้านได้ กระบวนการตรวจสอบประสิทธิภาพการท�ำงานฝ่ายบริหารของรัฐสภาน้ัน นั บ เ ป ็ น ม า ต ร ก า ร ห น่ึ ง ท่ี ส� ำ คั ญ ข อ ง อ ง ค ์ ก ร นิ ติ บั ญ ญั ติ ใ น ก า ร ช ่ ว ย ย ก ร ะ ดั บ แ ล ะ ส ่ ง เ ส ริ ม ภาพลักษณ์การท�ำงานของรัฐสภาให้เป็นที่ยอมรับ  และเกิดความเชื่อม่ันเพิ่มขึ้นจากประชาชน ทั้งหลาย  ดังน้ัน  รัฐสภาจึงจ�ำเป็นต้องทบทวนและก�ำหนดนโยบายการท�ำงานให้เกิด ความเหมาะสม  ชัดเจนและเกิดความต่อเน่ือง  รวมถึงกลไกการท�ำงานท่ีมีประสิทธิภาพ มีความก้าวหน้าสามารถสนองตอบต่อการท�ำงานของสมาชิกรัฐสภาและคณะกรรมาธิการ ได้อย่างเต็มที่  ท�ำให้เกิดประสิทธิภาพสามารถสะท้อนแก่สายตาประชาชนได้อย่างกว้างขวาง กอ่ ใหเ้ กดิ ความเช่ือมน่ั เปน็ ท่ยี อมรบั ในสังคมไดย้ ิ่งขน้ึ ที่มา:  http://daily.bangkokbiznews.com/detail/278173

92 รัฐสภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบับที ่ ๕  เดอื นกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ บรรณานกุ รม Jงaาeน _วHจิ ัยanแ ลSะeวoทิ . ยา(2น0ิพ13น)ธ. ์ A  Study  on  Improvements  of  Parliamentary  Inspection   of  The  Government:  Comparing  Policy  Audit  Performed  by  BAI.  Department  of  Audit  Administration,  Graduate  School  of  Policy   Studies,  Korea  University. Lee  Jung  Hoon.  (2016).  A  Study  on  Improvements  of  the  Parliamentary  Inspection  System:  Analyzing  Internal  and  External  Factors. Department  of  Inspection  &  Audit  Administration,  Graduate  School   of  Policy  Studies,  Korea  University. สอ่ื อเิ ลก็ ทรอนิกส์   สบื ค้นเมือ่ วันท ่ี ๑๗  กุมภาพนั ธ์  ๒๕๖๑,  จาก  http://www.naver.com   inspect  of  the  government  offices.  สบื ค้นเม่อื วันท ่ี ๑๕  กุมภาพันธ ์ ๒๕๖๑,   จาก  http://www.naver.com   สบื คน้ เมอื่ วันท ี่ ๑๓  มถิ ุนายน  ๒๕๖๑,  จาก  http://www.naver.com   (รัฐสภาสารของรัฐสภาสาธารณรัฐเกาหลี).  สืบคน้ เม่ือวันท่ี  ๓๐  มกราคม  ๒๕๖๑,  จาก  http://review.assembly.go.kr

ท่ีมา: http://www.motorival.com/... ความเหน็ ต่างในการบังคบั ใช้กฎหมาย ระหวา่ งต�ำรวจจราจรกับประชาชน พ.ต.ท.หญิง  ดร.  วณี า  วจิ ัยธรรมฤทธ*ิ์ บทนำ� ปัญหาที่สังคมไทยมักจะเจออยู่มาอย่างยาวนานบนท้องถนน  และยังแก้ปัญหา ไม่ได้  นั่นก็คือ  ปัญหาการจราจรติดขัดในกรุงเทพมหานคร  หรือเขตปริมณฑล  ท่ีท�ำให ้ ทกุ คนได้รับผลกระทบ  โดยเฉพาะเรอ่ื งเวลาทเ่ี ราจะต้องเสียไป  เพราะฉะนั้นทางภาครฐั   หรอื ทางต�ำรวจจราจรก็ได้มีการพยายามวางแผนเพ่ือขจัดปัญหาน้ีไปให้ได้  แต่ยังไม่ประสบ ผลส�ำเร็จเท่าท่ีควร  ท�ำให้ทุกคนยังต้องเผชิญปัญหาการจราจรต่อไป  หลังจากเม่ือปีที่ผ่านมา ส�ำนักข่าว  CNN  ได้รายงานว่า  “กรุงเทพมหานคร”  ถูกจัดอันดับโดยบริษัทเครื่องมือน�ำทาง แบบจีพีเอสรายใหญ่  TomTom  ให้เป็นเมืองท่ีมีการจราจรเลวร้ายและยุ่งเหยิงมากที่สุด ในโลก  โดยใช้ดัชนีที่วัดความแออัดบนถนนของ  ๒๙๕  เมืองทั่วโลก  และล่าสุดบริษัท * อาจารย ์ (สบ  ๓)  กลุ่มงานอาจารย์  กองบญั ชาการศกึ ษา  (บช.ศ.)  สำ� นกั งานตำ� รวจแหง่ ชาติ

94 รฐั สภาสาร  ปีท่ี  ๖๖  ฉบับท่ี  ๕  เดือนกนั ยายน-ตลุ าคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ วิเคราะห์ข้อมูลการจราจร  INRIX  Global  Traffic  Scorecard๑  ก็ได้ประกาศข้อมูลรายงาน การประเมินสภาพจราจรทั่วโลก  ประจ�ำปี  ๒๐๑๗  หรือ  Global  Traffic  Scorecard Report  ระบุว่า  ไทยครองแชมป์ประเทศท่ีมีสภาพการจราจรติดขัดท่ีสุดในโลก เป็นปีท่ี  ๒  ติดต่อกันจากการจัดอันดับรวม  ๓๘  ประเทศ  โดยผู้ขับข่ีและผู้โดยสารยานพาหนะ ในไทยจะเสียเวลาติดอยู่บนท้องถนนในช่วงเวลาเร่งด่วนเฉลี่ยถึง  ๕๖  ชั่วโมง  ซึ่งแม้จะลดลง จาก  ๖๑  ช่ัวโมงในปี  ค.ศ.  ๒๐๑๖  แต่ก็ยังมากพอท่ีจะร้ังอันดับ  ๑  ต่อไป  ขณะท่ี อินโดนีเซียประเทศเพ่ือนบ้านอาเซียนของเราตามมาเป็นอันดับ  ๒  ด้วยเวลาเฉลี่ยกับการติด บนถนนในช่วงเวลาเร่งดว่ น  ๕๑  ชวั่ โมง  สว่ นโคลอมเบยี และเวเนซเุ อลาอยู่ในอนั ดบั   ๓  และ  ๔ ด้วยเวลาเฉล่ีย  ๔๙  และ  ๔๒  ชั่วโมงตามล�ำดับ  ขณะที่สหรัฐอเมริกาซึ่งมีเมืองขนาดใหญ่ และประชากรหนาแน่นหลายเมือง  ครองอันดับ  ๕  ร่วมกับรัสเซียด้วยเวลาเฉล่ีย  ๔๑  ช่ัวโมง ในช่วงเวลาเร่งด่วน  แต่สหรัฐฯ  มีเวลาการสัญจรเฉล่ียโดยรวมต�่ำกว่ารัสเซีย  ซึ่งการจัดอันดับ ล่าสุดพบว่า  กรุงเทพมหานครติดอันดับ  ๑๑  เมืองท่ีรถติดท่ีสุดในโลกจากทั้งหมด  ๑,๓๖๐  เมือง ในรายงาน  Global  Traffic  Scorecard  ปี  ๒๐๑๗  ของ  INRIX ในปี  ค.ศ.  ๒๐๑๗  คนกรุงเทพมหานครเสียเวลาไปกับรถติดบนถนนเฉลี่ย ๖๔  ช่ัวโมงในช่วงเวลาเร่งด่วน  และมีค่าดัชนี  INRIX  Congestion  Index  เฉล่ีย  ๑๒.๕  ช่ัวโมง และอัตราการติดอยู่บนท้องถนนเฉล่ีย  ๒๓%  ส่วนเมืองที่รถติดท่ีสุดในโลกยังคงเป็นของ นครลอสแอนเจลิส  สหรัฐอเมริกา  ท่ีได้อันดับ  ๑  เมื่อปี  ค.ศ.  ๒๐๑๖  ด้วย  โดยในปี  ค.ศ.  ๒๐๑๗ ชาวนครลอสแอนเจลิสที่ใช้ยานพาหนะจะเสียเวลาบนถนนเฉลี่ยถึง  ๑๐๒  ชั่วโมง  ขณะที่ กรุงมอสโกของรัสเซียตามมาเป็นอันดับ  ๒  ที่  ๙๑  ช่ัวโมง  เท่ากับมหานครนิวยอร์กซิต้ี ส�ำหรับท�ำเนียบ  ๒๐  อันดับแรก  มีเมืองจากสหรัฐอเมริกาติดอันดับมากที่สุดถึง  ๙  เมือง รองลงมาคือรัสเซียและเม็กซิโก  ประเทศละ  ๒  เมือง  ส่วนเมืองท่ีรถติดที่สุดในยุโรป หากไม่นับรวมมอสโก  คอื   กรุงลอนดอนขององั กฤษ  โดยเฉล่ียคนจะติดบนถนน  ๗๔  ชั่วโมง ในช่วงเวลาเร่งด่วน  ตามมาด้วยกรุงปารีสของฝร่ังเศสในอันดับ  ๙  และนครอิสตันบูลของตุรกี อันดับ  ๑๕  ขณะที่เซนต์ปีเตอร์สเบิร์กของรัสเซีย  ซูริคของสวิตเซอร์แลนด์  และมิวนิก ของเยอรมนี  อยู่ในอันดับ  ๒๑,  ๒๓  และ  ๒๕  ตามล�ำดับ  การจัดอันดับสภาพจราจรของ INRIX  มาจากการเก็บข้อมูลอินไซต์จากเครือข่ายผู้ขับขี่ที่ประกอบด้วยรถยนต์ท่ีมีอุปกรณ ์ ๑ INRIX  เป็นองค์กรที่ต้ังอยู่ในเมือง  Kirkland  รัฐ  Washington  เป็นบริษัทที่ท�ำการวัดผล การจราจรจากท่ัวโลก

ความเห็นต่างในการบงั คับใช้กฎหมายระหว่างตำ� รวจจราจรกับประชาชน 95 เช่ือมต่อเครือข่ายราว  ๓๐๐  ล้านคัน  ครอบคลุมถนนความยาวกว่า  ๘  ล้านกิโลเมตร ในกว่า  ๔๐  ประเทศ  โดยมีการวิเคราะห์ข้อมูล  GPS  ร่วมกับข้อมูลความคล่องตัว ของการจราจรแบบเรียลไทม์  รวมถึงปัจจัยท่ีท�ำให้รถติดในประเทศต่างๆ  ท้ังการเกิดอุบัติเหต ุ การปิดถนน  การก่อสร้าง  การจัดคอนเสิร์ตหรือกีฬา  สภาพอากาศ  และการเปิด-ปิด ภาคเรียน  นอกจากน้ี  INRIX  ยังใช้เทคโนโลยีอัลกอริทึมในการติดตามข้อมูลจราจร แบบเรียลไทม์  โดยก�ำหนดให้การเคล่ือนตัวที่ช้ากว่า  ๖๕%  ของความเร็วในช่วงที่คล่องตัว เตม็ ทเ่ี ป็นสภาพจราจรทต่ี ดิ ขัด

96 รัฐสภาสาร  ปที ่ี  ๖๖  ฉบับที ่ ๕  เดอื นกันยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ นอกจากน้ีผลส�ำรวจยังช้ีด้วยว่าแทบไม่มีทางที่จะก�ำจัดปัญหารถติดไปได ้ อย่างถาวร  ซ่ึงแต่ละรัฐบาลเองก็ต้องหามาตรการอื่นๆ  มาเสริม  เพ่ือลดปัญหารถติดด้วย ซึ่งส่วนใหญ่จะเกิดมาจากปัญหาถนนไม่เพียงพอหรือไม่สมดุลกับความต้องการใช้ถนน โดยการแก้ไขปัญหาเหล่าน้ีอาจจะต้องใช้วิธียืดหยุ่นอื่นๆ  มาร่วมด้วย  เช่น  การปรับเวลา เข้าท�ำงานของหน่วยงานต่างๆ  ส่งเสริมให้พนักงานท�ำงานอยู่ที่บ้าน  หรือปรับปรุงเรื่องเส้นทาง ให้มีความหลากหลาย  โดยเฉพาะการปรับขนส่งมวลชนให้มีประสิทธิภาพมากย่ิงข้ึน  เป็นต้น จากสภาพปัญหาดังกล่าวชี้ให้เห็นว่านอกเหนือจากปัญหาจราจรที่กล่าวมาแล้ว  ยังมีปัญหา การบริหารจัดการด้านการจราจรไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร  ซ่ึงส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติ หน้าท่ีของต�ำรวจจราจรท่ีอยู่บนท้องถนนกับประชาชนผู้ใช้รถใช้ถนน  ท�ำให้เกิดความเห็นต่าง ในการบังคบั ใชก้ ฎหมายระหว่างตำ� รวจจราจรกับประชาชนอยู่เสมอ งานจราจรในฐานะท่ีเป็นส่วนหน่ึงของส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติมักจะได้รับ ความคาดหวังจากประชาชนในการอ�ำนวยความสะดวกการจราจร  การป้องกันไม่ให้มี อุบัติเหตุจนเกิดความเสียหายต่อทรัพย์สินและชีวิตของประชาชน  รวมไปถึงการบังคับใช้ กฎหมายเพ่ือจัดการจราจร  งานจราจรจึงเป็นงานที่มีการสัมผัสกับประชาชนอย่างใกล้ชิด ประกอบกับปัจจัยอื่นๆ  เช่น  กฎหมายไม่มีการปรับปรุงให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบัน การไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการบังคับใช้กฎหมาย  รวมทั้งทัศนคติ ทางลบของประชาชนท่ีมีต่อต�ำรวจจราจร  ไม่เข้าใจการท�ำงานของต�ำรวจจราจร  จึงท�ำให้ บางครงั้ เกิดการกระทบกระท่ังกันขน้ึ การปฏิบัติหน้าท่ีของต�ำรวจจราจรในปัจจุบันมีความยากล�ำบากมากข้ึน ประชาชนมีการโต้เถียง  และเผชิญหน้ากับเจ้าหน้าท่ี  โดยบางคร้ังมีการเผยแพร่ในสังคม ออนไลน์  (Social  Media)  เช่น  กรณีทหารเกณฑ์ปะทะคารมกับต�ำรวจจราจรพัทยา การโต้เถียงระหว่างต�ำรวจจราจรทุ่งมหาเมฆกับเด็กวัยรุ่นซึ่งกระท�ำผิดกฎหมายจราจรขับข ่ี รถจักรยานยนต์ไม่สวมหมวกนิรภัย  เป็นต้น  โดยปัญหาเก่ียวกับการจราจรที่พบส่วนใหญ ่ สรุปได้  ดังน้ี  (๑)  การขับข่ีไม่มีใบอนุญาตขับขี่  (๒)  การขับข่ีโดยไม่ใช้สายรัดนิรภัยในขณะขับข่ี (๓)  การเปลี่ยนช่องทางถนนโดยไม่ให้สัญญาณ  (๔)  การขับขี่เกินก�ำหนดกว่าความเร็ว ที่ก�ำหนด  (๕)  การขับข่ีขณะมึนเมา  (๖)  การขับขี่ชนแล้วหนี  และ  (๗)  ผู้ขับขี่โดยประมาท ทำ� ให้เกดิ ความเสยี หาย

ความเห็นตา่ งในการบงั คับใชก้ ฎหมายระหวา่ งต�ำรวจจราจรกบั ประชาชน 97 สาเหตขุ องความเหน็ ตา่ งในการบงั คับใช้กฎหมายระหวา่ งต�ำรวจจราจรกบั ประชาชน ในเรื่องของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเป็นการด�ำเนินการท่ีเก่ียวกับ การบริหารจัดการในเรื่องของการอ�ำนวยความยุติธรรม  การป้องกันและปราบปราม อาชญากรรม  การคุ้มครองความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน  การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ การบังคับใช้กฎหมายและการอ�ำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชน  โดยส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติ ก็เป็นหน่วยงานหนึ่งที่มีหน้าที่เก่ียวข้อง  โดยในที่นี้จะพิจารณาวิเคราะห์ปัญหาเฉพาะในส่วนท่ี เกี่ยวข้องกบั ความเห็นตา่ งในการบังคบั ใช้กฎหมายงานจราจร  โดยมีรายละเอียด  ดังนี้ ๑. การบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด  เนื่องจากถูกจ�ำกัดโดยข้อกฎหมาย และตรวจสอบโดยประชาชน  ในการบังคับใช้กฎหมายของต�ำรวจจราจรต้องบังคับใช้กฎหมายให้เป็นไปตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช  ๒๕๖๐  มาตรา  ๓  ซ่ึงบัญญัติให้หน่วยงาน ของรัฐต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ  กฎหมาย  และหลักนิติธรรม เพ่ือประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม  รวมทั้งก�ำหนด แนวทางการปฏิบัติตามหน้าท่ีความรับผิดชอบและภารกิจที่ได้รับมอบหมาย  โดยยึดถือ ประสิทธิภาพและความส�ำเร็จของงานเป็นหลัก  เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชน เกิดผลสัมฤทธ์ิต่อภารกิจของรัฐท่ีมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่า  โดยการปฏิบัติทั้งปวง จะต้องสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พ.ศ.  ๒๕๖๐  กล่าวคือ มาตรา  ๒๘  “บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย  การจับและการคุมขังบุคคล จะกระท�ำมิได้  เว้นแต่มีค�ำสั่งหรือหมายของศาลหรือมีเหตุอย่างอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ...” ประกอบกับพระราชบัญญัติต�ำรวจแห่งชาติ  พ.ศ.  ๒๕๔๗  มาตรา  ๖  (๒)  ได้ก�ำหนดให้ ส�ำนักงานต�ำรวจแห่งชาติมีอ�ำนาจหน้าท่ีดูแลควบคุมและก�ำกับการปฏิบัติงานของข้าราชการ ต�ำรวจซ่ึงปฏิบัติการตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา  (๓)  ป้องกันและปราบปราม การกระท�ำความผิดทางอาญา  (๔)  “รักษาความสงบเรียบร้อย  ความปลอดภัยของประชาชน และความมั่นคงของราชอาณาจักร”  มีความส�ำคัญต่อสังคม  และกระบวนการยุติธรรม ในการบ�ำบัดทุกข์บ�ำรุงสุขให้แก่ประชาชน  และมีหน้าที่ควบคุมสังคมในฐานะผู้รักษากฎหมาย ซึ่งหมายถึงการบังคับใช้กฎหมายเพื่อคุ้มครองสังคมด้วยยุทธวิธีต่างๆ  ในด้านการป้องกัน ปราบปรามอาชญากรรม  อาชีพต�ำรวจจึงมีขอบเขตกว้างขวางเก่ียวข้องกับประชาชนตลอดเวลา สำ� หรับกจิ การของต�ำรวจไทยตามบทบญั ญัตแิ ห่งพระราชบัญญัตติ �ำรวจแห่งชาติ  พ.ศ.  ๒๕๔๗

98 รฐั สภาสาร  ปที ี ่ ๖๖  ฉบับที่  ๕  เดอื นกนั ยายน-ตุลาคม  พ.ศ.  ๒๕๖๑ เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของกฎหมาย  ต�ำรวจจราจรซ่ึงเป็นเจ้าหน้าท่ีของรัฐ มีอ�ำนาจหน้าท่ีก�ำหนดไว้ในพระราชบัญญัติต�ำรวจแห่งชาติ  พ.ศ.  ๒๕๔๗  เป็นส่ิงที่ข้าราชการ ต�ำรวจทกุ นายจะต้องยึดถอื และปฏบิ ตั อิ ย่างเครง่ ครดั   โดยเฉพาะอย่างย่ิงการด�ำเนนิ งานทงั้ ปวง เพ่ือเทิดทูนไว้ซึ่งสถาบันชาติ  ศาสนา  พระมหากษัตริย์  และการธ�ำรงไว้ซ่ึงการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข  ตลอดจนสนับสนุนและน�ำแนวทาง ตามกระแสพระราชด�ำรัสมาปฏิบัติ  ตัวอย่างของโครงการอันเนื่องมาจากพระราชด�ำริ  เช่น ต�ำรวจจราจรที่ปฏิบัติหน้าที่ตามโครงการพระราชด�ำริด�ำเนินการท�ำคลอด  น�ำหญิงใกล้คลอด ส่งโรงพยาบาล  น�ำผู้ป่วย  ผู้บาดเจ็บส่งโรงพยาบาล  ซึ่งต�ำรวจจราจรตามโครงการพระราชด�ำริ จะตอ้ งผา่ นการฝึกอบรมชว่ ยเหลอื ในหลายๆ  กรณี  เพอ่ื ให้แนใ่ จวา่ จะสามารถให้ความช่วยเหลือ ประชาชนเม่ือมีเหตุการณเ์ ร่งด่วนเกดิ ขน้ึ   หากกล่าวถึงความผิดตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก  พ.ศ.  ๒๕๒๒ พระราชบัญญัติรถยนต์  พ.ศ.  ๒๕๒๒  รวมไปถึงความผิดตามกฎหมายจราจรอื่น หากประชาชนเป็นผู้กระท�ำความผิดก็จะถูกจับกุมด�ำเนินคดีโดยต�ำรวจจราจร  หรือ เจ้าพนักงานที่มีอ�ำนาจตามที่กฎหมายบัญญัติไว้  แต่หากเป็นกรณีที่ต�ำรวจจราจรเป็นผู้กระท�ำผิด หรือหากประชาชนเห็นว่าต�ำรวจจราจรน้ันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบไม่ว่าจะในกรณีใดๆ  ก็ตาม ก็จะมีกฎหมายท่ีสามารถน�ำมาใช้ควบคุมและตรวจสอบต�ำรวจจราจรได้  ยกตัวอย่าง ประมวลกฎหมายอาญา  มาตรา  ๑๕๗  มาตรานแ้ี ยกการกระทำ� เป็น  ๒  ความผิด  คือ (๑)  ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ  เพื่อให้เกิดความเสียหาย แก่ผู้หน่ึงผู้ใด  ค�ำว่า  “โดยมิชอบ”  หมายความถึง  โดยมิชอบด้วยหน้าที่ซึ่งเจ้าพนักงาน มอี ยตู่ ามกฎหมาย  ดงั เชน่   คำ� พพิ ากษาศาลฎกี าท ี่ ๑๔๐๓/๒๕๒๑  ทวี่ นิ จิ ฉยั วา่   “การกระทำ� โดยมิชอบนั้น  เฉพาะตามหน้าท่ีของเจ้าพนักงานนั้นโดยตรงที่ได้รับมอบให้มีหน้าที่นั้นๆ ถ้าการปฏบิ ัติหรือละเว้นการปฏบิ ัติไมเ่ ก่ียวกบั หนา้ ที่ของเจ้าพนกั งานแลว้   ยอ่ มไม่มีความผดิ ” หากต�ำรวจจราจรปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติ  ไม่อยู่ในหน้าท่ีหรืออยู่ในหน้าที่ แตเ่ ป็นการกระท�ำที่ชอบดว้ ยหน้าท่โี ดยสจุ ริต  กไ็ มเ่ ป็นความผดิ   ดังนน้ั   ถ้ามหี นา้ ทีต่ ้องปฏิบตั ิ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพ่ือให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อ่ืนก็เป็นการกระท�ำความผิด ตามมาตราน้ี  เช่น  ไม่จับกุมผู้กระท�ำผิดกฎหมายจราจร  หรือเลือกปฏิบัติจับกุมเฉพาะบางคน บางกลุ่ม  อ�ำนวยความสะดวกในการบรรทุกสินค้าน้�ำหนักเกินแก่ประชาชนแต่ผิดกฎหมาย จราจรทางบก  โดยมีองค์ประกอบของความผิดมาตราน้ีอยู่ที่มูลเหตุชักจูงใจ  คือ  “มีเจตนา พิเศษ”  ท่ีต้องการกระท�ำเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด  ซ่ึงรวมถึงความเสียหาย ในทุกๆ  ด้านโดยไม่จ�ำกัดเฉพาะความเสียหายที่เป็นทรัพย์สินเท่าน้ัน  เช่น  ความเสียหาย แกช่ ือ่ เสยี ง  หรือเสียหายแกเ่ สรีภาพ  เปน็ ตน้