La matriz o escritura matriz viene a ser el continente solemne y formal del consentimiento para producir efectos jurídicos, o sea, la escritura pública es la exteriorización solemne del acto jurídico que debe cumplir los requisitos legales que han de revestirle de aquellas características de legitimidad, certe- za, permanencia y eficacia. 5.4.2. Acta Notarial Un acta notarial es un instrumento público original, en este el notario a solicitud de la parte interesada, relaciona, para hacer constar bajo su fe, uno o varios hechos presenciados por él o que a él le consten, y que asienta en los folios del protocolo a su cargo con la autorización de su firma y sello. El objeto del acta notarial, son los hechos. A diferencia de los documentos notariales, como las escrituras públicas y las pólizas, en las que se recogen contratos las actas notariales tienen como contenido la constatación de hechos o la percep- ción que de los mismos tenga el notario, siempre que por su índole no puedan calificarse de actos y contratos, así como sus juicios y calificaciones. Esto significa que el notario en las actas se limita a dar fe de hechos que percibe por sus propios sentidos, aunque también de otros que no se perciben directamente por los sentidos, pero que el notario puede considerar acreditadas previas las pruebas pertinentes, como en las actas de notoriedad. 51
En todo caso, las actas no pueden recoger contratos, propios de escrituras y pólizas, en las que la intervención notarial es por su naturaleza mucho más amplia. El valor de un acta notarial reside en que prueba de manera incontestable el hecho que constituye su objeto, sin que sea discutible ni siquiera en sede judicial, salvo de falsedad. Su utilidad es grande pues permite al ciudadano pre-consti- tuir pruebas de hechos que probablemente habrán de ser ale- gados posteriormente en el ámbito judicial, administrativo o privado, cuando quizá esos hechos ya no puedan reiterarse o probarse por haber desaparecido sus efectos, ya se trate de manifestaciones, notificaciones, existencia de objetos, docu- mentos incluso electrónicos o personas. Ahora bien, aunque la autorización de estos documentos es más flexible que la de las de escrituras o pólizas, también tienen sus límites. El acta, como documento público, queda custodiada en el protocolo del notario que lo autorizó, y de ella se pueden so- licitar las copias no solo el que la instó, sino también cual- quier persona que pueda tener interés legítimo en conocer su contenido y, por supuesto, la autoridad judicial competen- te siempre y cuando de alguna manera incidan en materia penal. 52
5.5. Casos en los que se sienta la negativa En la ley de Registro se encuentran claramente determinadas las causales para que la registradora o registrador se niegue a la inscripción, esto es en los siguientes casos: según lo que dispone el artículo 11 de la Ley de Registro en su numeral correspondiente y son las siguientes: Caso 1: Si la inscripción es legalmente inadmisible como en el caso de no ser auténtico el título que se presente o no estar conferida la copia en el papel del sello correspondiente. Este caso sería si se tratare de una escritura pública falsa o de un documento simple que no tuviere ningún valor y que se lo pretenda inscribir. En cuanto a los sellos, en la actualidad ya no hay papel del sello correspondiente, pues no existe razón que se mencione en la Ley. Caso 2: Si los impuestos que causan la celebración del acto o contrato o su inscripción no han sido pagados de acuerdo con la Ley. En las compraventas actualmente se exige el pago de las al- cabalas y el impuesto a la utilidad que cobran en los munici- pios. 53
Por lo tanto, el registrador de la propiedad sólo debe negar la inscripción cuando no se hubieren pagado los impuestos relacionados exclusivamente al acto o contrato sujeto a re- gistración, aun cuando la falta de pago no afecta la validez ni la eficacia del acto o contrato (contenido) ni la validez del instrumento notarial (continente), excepto el caso contempla- do en el Art. 45 de la Ley Notarial que señala como única causa la nulidad de la escritura cuando se hubiere omitido la cuantía en la escritura pública o se la hubiere alterado inde- bidamente, y en uno y otro caso, no se hubieren pagado los impuestos conforme a la Ley. Caso 3: Si el inmueble a que se refiere el acto, contrato o man- dato judicial que debe inscribirse no está situado dentro del cantón: Lógicamente no se puede inscribir un predio que pertenez- ca a otro cantón, por ejemplo, en el Registro de la ciudad Cuenca, no se podría inscribir un predio de Loja. Caso 4: Si el título o documento que se trata de inscribir tiene algún vicio o defecto que lo haga nulo: En este numeral, primeramente, se debería adicionar que la nulidad solo puede ser declarada por un juez, por lo tanto, no hay forma de que el registrador en forma inicial conozca de un vicio que nulite la escritura, salvo que la incapacidad de una de las partes sea evidente o de conocimiento público. 54
Caso 5: Si el título o documento no contiene los requisitos legales para la inscripción: Requiere del análisis minucioso de la escritura pública o con- trato que se pretende inscribir y eso si se lo puede hacer en concordancia con la Ley Notarial inclusive. Caso 6: Si no se ha dado al público el aviso previo a la inscrip- ción de un título o documento, prescribe la Ley. El artículo 709 del Código Civil Ecuatoriano dice: “Para la transferencia, por donación o contrato entre vivos, del do- minio de una finca que no ha sido antes inscrita, exigirá el registrador constancia de haberse dado aviso de dicha trans- ferencia al público por un periódico del cantón, si lo hubiere, y por carteles que se hayan fijado en tres de los parajes más frecuentados del cantón.” La Constitución de la República del Ecuador (2008) garantiza entre los derechos a las personas, el de la seguridad jurídica y un derecho humano que, aunque es netamente patrimonial, es de mucha importancia, cuál es, el derecho a la propiedad. El derecho a la seguridad jurídica está contemplado en el Art. 82 de la Constitución de la República y consiste en: “El dere- cho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competen- tes.” 55
5.6. Análisis de las causales de la negativa Este libro busca determinar el grado de vulnerabilidad que tiene la seguridad jurídica al momento de enfrentarse a la razón de negativa de inscripción de las escrituras públicas, realizadas por el o la registradora de la propiedad; se uti- lizaron para el efecto algunas percepciones de los usuarios del registro de la propiedad sobre quienes recaen perjuicios ocasionados por las negativas de inscripción de las escrituras pública de compraventa sentadas por los registradores. Estas percepciones arrojaron varios resultados, entre los más interesantes encontramos que la sociedad percibe lo siguien- te: El registrador de la propiedad manifiesta que existen contra- dicciones puesto, que la del registro de la propiedad estable- ce claramente que los registros tienen autonomía y determina las atribuciones y deberes de los registradores, mientras que la ley de Sistema Nacional de Registros de Datos Públicos prescribe que los registros serán administrados por la fun- ción ejecutiva a través de la DINARDAP y los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, al igual que el COOTAD. De acuerdo con varios criterios, las razones de negativas deben ser resueltas por los jueces dentro del término deter- minado, sin dilataciones, así como también deben ser debida- mente revisadas las causales por las que el registrador negó la inscripción. 56
La norma legal que actualmente rige al registro de bienes en los Registros de la Propiedad debe ser reformada de acuerdo a la realidad actual, esto es, el sistema electrónico y digital. Las razones de negativas de inscripciones sentadas por el Registrador de la Propiedad causan perjuicios económicos, a más de pérdidas de tiempo en sus trámites. Por lo que se debe exigir que estas razones de negativa de inscripción sean fundamentadas y motivadas, pues consideramos que se trata de un acto administrativo de un funcionario público. Los usuarios consultados consideran que el juez al momento de ordenar la inscripción a la o el registrador debe en la reso- lución disponer también una sanción adicional por el perjui- cio causado con la negativa no fundamentada y motivada. O simplemente no está apegada a lo que determina la ley. Por todo lo expuesto a manera de conclusión diremos que la propiedad, es el bien jurídico tutelado por el Registro como institución jurídica de garantía de la tradición de inmuebles y las limitaciones al dominio de estos. La Ley de Registro en la actualidad contiene normas que no están acorde con la actualidad y las nuevas tecnologías, ya que no han sido reformadas y que estén a la par con otras normas legales como las contenidas en el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos, etc. 57
La interpretación errónea de algunos funcionarios de los Gobiernos Autónomos Descentralizados no ha permitido que los Registros tengan autonomía para ejercer sus fun- ciones, debido a la mala interpretación del artículo 142 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización. Analizada en forma sucinta algunas causas por las cuales los registradores y registradoras de la propiedad sientan la razón de negativa de inscripción podemos proponer las siguientes recomendaciones que pueden de alguna manera coadyuvar a la solución de esta problemática. Las registradoras y registradores de la propiedad deben ce- ñirse exclusivamente a lo que determinan los numerales del literal a del artículo 11 de la Ley de Registro que determina con claridad cuáles son las causales de negativa de inscrip- ción, y no tratar de forzar interpretaciones subjetivas que vio- lentan la ley y la seguridad jurídica. Se implementen a través de Instituciones, Universidades, Colegios de abogados a nivel nacional y se organicen semi- narios o talleres de capacitación dirigidos a los funcionarios del Registro, notarios, abogados y a la ciudadanía en general sobre el Derecho Registral. 58
En los Registros de la Propiedad se debe garantizar la segu- ridad jurídica y el derecho a la propiedad, pues toda insti- tución y funcionario público están obligados a garantizar el estricto cumplimiento de los Tratados Internacionales, la Constitución y la Ley, ya que cumpliendo los mandatos lega- les se garantiza la tan anhelada seguridad jurídica. Las negativas contempladas en la Ley de Registro, conside- ran que se debe considerar si la inscripción es legalmente in- admisible, como por ejemplo en el caso de no ser auténtico el título que se presente o no estar conferida la copia en el papel del sello correspondiente, esta disposición legal, se refiere al caso de un documento que no cumple con las solemnidades establecidas en la ley o en otras disposiciones, es decir, que haya sido elevado a escritura pública, o que no consten las firmas para la validez del mismo. También son legalmente inadmisibles aquellos contratos que no se encuentren calificados por la ley como inscribibles, es el caso del contrato de promesa de compraventa, pues, no existe disposición legal que exija su inscripción en el Registro de la Propiedad, por cuanto el Código Civil, en su Art. 1570, numeral 1, solo requiere de una escritura pública. En cuanto a los documentos judiciales, también son inadmi- sibles cuando en una providencia se ordene el embargo de un bien que por ley es inembargable. De igual forma, son in- admisibles las inscripciones de los contratos de compraventa entre cónyuges, las donaciones de bienes raíces del hijo de familia, los contratos de compraventa y de permuta celebra- dos entre cónyuges e hijos incapaces. 59
En tal sentido, no es susceptible de inscripción todo aquello que contravenga el derecho ecuatoriano. Cuando los impues- tos que causan la celebración del acto o contrato o su inscrip- ción no han sido pagados de acuerdo con la Ley, el control tributario del pago de impuestos corresponde al notario y al registrador, de la propiedad pues el primero para auto- rizar una escritura pública tiene que verificar que se hayan hecho los pagos correspondientes, adjuntando a la escritura el comprobante respectivo, el registrador de la propiedad, en el momento de la calificación, debe verificar que en las copias respectivas de la escritura pública consten los pagos tributa- rios del caso. En el caso de un inmueble a que se refiere el acto, contrato o mandato judicial que debe inscribirse no está situado dentro del cantón, es totalmente inadmisible inscribir una propie- dad que pertenezca a otra jurisdicción cantonal, se aplica esta negativa cuando los predios están ubicados en un cantón dis- tinto al de la oficina del registrador. 60
5.7. La impugnación de las negativas de inscripción La denominada negativa de inscripción, debe estar debida- mente motivada, ser notificada a los administrados, genera la posibilidad que la misma pueda ser impugnada ante los jueces competentes por parte de los interesados, conforme lo establecido en el inciso primero y los siguientes del literal a) del artículo 11 de la Ley de Registro que establece: “De la negativa del registrador se podrá ocurrir al juez competen- te, quien luego de examinar la solicitud del interesado y las causas de la negativa, dictará su resolución, la que será no- tificada al Registrador en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil.” La resolución confirmará la negativa o requerirá la inscrip- ción de lo concerniente, entendiéndose naturalmente que el Código Orgánico General de Procesos en materia no penal rige a partir del 22 de mayo de 2016, es decir, que ahora las negativas del Registrador de la Propiedad, cuentan con esta norma caracterizada de alguna manera por ser un procedi- miento de la oralidad. Continuando con la normativa legal anteriormente citada de la Ley de Registro en los incisos tercero, cuarto quinto y sexto se establece que: “(…) si la resolución ordena la inscripción, no será susceptible de recurso alguno”. “Si el juez negare la inscripción, el interesado podrá interponer el recurso de ape- lación ante la Corte Superior correspondiente, de cuya reso- lución no habrá recurso alguno.” 61
La impugnación registral es un derecho establecido en la Ley del Registro, a fin de que quien se creyere afectado por una negativa, la impugne ante un órgano jurisdiccional, a fin de que el juez competente mediante sentencia confirme la ne- gativa o en su defecto la acepte y ordene la inscripción de la misma al registrador. En el caso de que la negativa del registrador se funde en la causal constante en el ordinal segundo de este artículo, el perjudicado podrá acudir al Tribunal Distrital de lo Fiscal, el mismo que dictará la resolución correspondiente con el es- tudio de la petición del interesado y de las razones aducidas por el registrador, esta resolución será definitiva y se le co- municará a dicho funcionario en la forma legal. La Corte Constitucional para el período de transición ha ex- presado que la negativa del Registrador de la Propiedad se resuelve en un procedimiento sumarísimo, lo cual no implica que no sea de conocimiento y se analice el fondo del elemen- to que generó la negativa, como pudo ser la nulidad del título que se pretende registrar. De conformidad con el mandato establecido en dicho artícu- lo, el usuario podrá presentar la impugnación respectiva ante el juez competente, el mismo que en base a la argumentación motivada presentada, analizará lo respectivo y concederá o negará la petición. 62
5.8. Vulneración del Debido proceso La Constitución de la República del Ecuador en el artículo 76 y en su numeral 7 literal m) señala: “En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso, que inclui- rá las siguientes garantías básicas: Literal m. Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos”, pues doctrinariamente todos los ciuda- danos tenemos según nuestra carta magna el doble confor- me, que quiere decir que: todos los ciudadanos debemos con- formarnos por lo menos con dos sentencias. Según la Ley de Registro vigente, existe el doble conforme, pero solo para la parte afectada, es decir que, si la primera sentencia emitida por autoridad competente manda que se inscriba pues se inscribe, dejando a la otra parte en este caso al funcionario público es decir el registrador de la propiedad, sin el derecho a acudir a un recurso de apelación. También si no puede contar el registro con un asesor jurídico, se encuentran procesos en que no actúa como parte procesal. Una premisa de los actos y decisiones del sector público y natural y específicamente del poder jurisdiccional, es la mo- tivación de la sentencia, constituye la parte medular donde el juzgador da las explicaciones que justifiquen el dispositivo del fallo, en definitiva, la parte dispositiva del fallo debe ser el producto de una motivación, donde se explique las razo- nes de la actividad intelectual del juzgador para la construc- ción de las premisas y la determinación de la consecuencia jurídica. 63
En ese sentido, no puede haber paz, mientras no haya una verdadera, auténtica y fundamentada justicia. 5.9. Competencia de las impugnaciones a las negativas emitidas por los registradores de la propiedad La normativa correspondiente determina que quienes cono- cerán las negativas emitidas por los registradores serán los jueces competentes, sin establecer qué jueces son competen- tes en razón de la materia, sin embargo, en la práctica este tipo de negativas han sido despachadas por los jueces de lo civil, y en lo que corresponda por el Tribunal Distrital de lo Fiscal. En virtud de lo expuesto, en varias oportunidades algunos jueces de lo civil se han declarado incompetentes en razón de la materia y en otra ocasión la Corte Constitucional ha fallado reivindicando su competencia frente al tema de las negativas del Registro de la Propiedad, creándose entonces un verdadero conflicto de competencias. Hasta el día de hoy existe un punto de vista de que los regis- tradores emiten sus negativas debidamente fundamentadas, debido a que al ser parte del sector público las mismas tienen que estar debidamente fundamentadas. 64
En consecuencia, los administrados tienen el derecho de im- pugnar las resoluciones que el registrador de propiedad, por ser servidor público emita, ante los órganos competentes de acuerdo a la materia, es decir, ante los jueces contenciosos administrativos, siendo necesario realizar una reforma a la Ley del Registro, disponiendo que las impugnaciones a las negativas registrales, las conozcan los jueces de lo conten- cioso administrativo, por cuanto se están impugnando actos administrativos. Los jueces actualmente, al avocar conocimiento de las im- pugnaciones de las negativas, están en la obligación de de- clararse incompetentes en razón de la materia, tal y como lo dispone el numeral 9 del artículo 129 del Código Orgánico de la Función Judicial, mismo que nos señala: “En cualquier estado de la causa, las juezas y jueces que adviertan ser in- competentes para conocer de la misma en razón del fuero personal, territorio o los grados, deberán inhibirse de su co- nocimiento, sin declarar nulo el proceso y dispondrán que pase el mismo al tribunal o jueza o juez competente a fin de que, a partir del punto en que se produjo la inhibición, conti- núe sustanciando o lo resuelva.” Es muy importante establecer una reforma a la Ley de Registro que considere la competencia respecto de las impugnaciones registrales, con la finalidad de evitar contratiempos a las par- tes. 65
Es evidente que existe un vacío legal en la Ley de Registro, pues actualmente los registros de la propiedad, al ser parte de la administración pública, las impugnaciones de sus actos administrativos, entre ellos las negativas registrales, deben ser tramitadas ante los jueces competentes en la materia, es decir, por los tribunales de lo contencioso administrativo. Del código orgánico general de procesos en la impugnación de las negativas registrales. El Código Orgánico General de Procesos hace énfasis en la naturaleza de la oralidad para llevar adelante los procesos y que estos sean más céleres. La concurrencia a juicio que tienen los registradores de la propiedad la desplegarán en audiencias orales, entre otros recursos procesales. La Audiencia estará regulada según los artículos 79 al 87, 292 y siguientes, 297 y siguientes, 333, número 4 de la norma procesal a la cual estamos refiriéndonos, singularizo por su interés para la ocasión el inciso séptimo del artículo 79 que manifiesta: “Se resolverá de manera motivada en la misma audiencia. Las personas serán notificadas con el solo pronun- ciamiento oral de la decisión. Para la interposición de recursos, los términos se contarán a partir de la notificación de la sentencia o auto-escrito”, ar- tículo 86, numeral 2 y su enunciado: “Comparecencia a las audiencias. Las partes están obligadas a comparecer perso- nalmente a las audiencias, excepto en las siguientes circuns- tancias. 66
Que concurra procurador común o delegado con la acredita- ción correspondiente, en caso de instituciones de la adminis- tración pública.” Una vez impugnada la negativa registral, la decisión judi- cial puede ser inmediata, por tanto, la defensa registral debe estar debidamente motivada, conforme lo establece para el efecto el Código Orgánico Administrativo. Pero al tratarse de un juicio, en las audiencias el juez con su sana crítica valora los diferentes elementos de convicción que no son otros, sino los elementos probatorios para dictar su fallo en las causas que conoce, es por esta razón que el Código Orgánico General de Procesos a partir del artículo 158 hasta el artículo 232 se refiere a la prueba, y todo esto es de interés registral cuando una negativa ha sido impugnada y existe la necesidad ineludible de demostración, de verificación o in- vestigación de la verdad de aquello que se ha afirmado en el proceso, lo que nos lleva a tener presente la trascendencia de la prueba en todo proceso sea este en vía administrativa o jurisdiccional. En el artículo 158 del Código Orgánico General de Procesos, determina que: “(…) la prueba tiene por finalidad llevar a la o al juzgador al convencimiento de los hechos y circunstan- cias controvertidos.” 67
El Código Orgánico General de Procesos, señala que la carga de la prueba le corresponde a la parte actora que es quien debe probar los hechos que ha propuesto afirmativamente en la demanda y que ha negado la parte demandada en su contestación. La parte demandada no está obligada a producir pruebas si su contestación ha sido negativa, pero sí deberá hacerlo si su contestación contiene afirmaciones explícitas o implícitas sobre el hecho, el derecho o la calidad de la cosa litigada. A propósito de la prueba, podemos señalar algunas ideas o supuestos relacionados con las diferentes clases de pruebas que podemos encontrar y que resultarían de trascendencia en una eventual controversia que involucre a los registros de la propiedad, así: La prueba testimonial, el declarante debiera contestar a las preguntas que se le formulen, pero podrá negarse a respon- der cualquier pregunta, se pueden realizar objeciones a los testimonios, las partes pueden objetar de manera motivada cualquier pregunta, en particular las que acarreen responsa- bilidad penal. La prueba documental, la contraparte, podrá impugnar y contradecir la idoneidad probatoria del documento defec- tuoso. 68
La prueba pericial, un especialista en una cierta materia, ana- liza sobre el caso en cuestión, informando sus conclusiones al juez, particularidades de la prueba pericial. La inspección judicial, la o el juzgador, cuando lo considere conveniente o necesario para la verificación o esclarecimiento del hecho o materia del proceso, podrá, de oficio o a petición de parte, examinar directamente lugares, cosas o documen- tos, es decir la inspección judicial se podrá solicitar con la demanda, contestación a la demanda, reconvención o contes- tación a la reconvención, precisando claramente los motivos por los cuales es necesario que el juez examine directamente lugares, cosas o documentos, objeto de la inspección. 69
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