N-Gift

INDIVIDUAL COLLECTION Ms. Orapan LIMRIANTONG

สารบัญ บัญญัติ 10 ประการ ในการตอตานการทจุ รติ ของรฐั วิสาหกิจ การศึกษาเปรียบเทียบประเภทการตรวจสอบขององค$กรตรวจเงินแผนดนิภมู ิภาคเอเชยี (ASOSAI) ตอนท่ี 1

12 Academic Update บัญญตั ิ 10 ประการ ในการตอ ตานการทจุ รติ ของรฐั วิสาหกจิ นางสาวอรพรรณ ล่มิ เหรียญทอง111. การทจุ ริตของรัฐวสิ าหกิจ โดยทว่ั ไปการดาํ เนนิ การดานสาธารณูปโภคและโครงสรา งพ้ืนฐานของประเทศ เชน ไฟฟา ประปา การคมนาคมขนสงพลงั งาน และโทรคมนาคม เปน หนา ท่ขี องรฐั ในการดาํ เนินการภายใตรูปแบบรัฐวิสาหกจิ (State-Owned Enterprise) นโยบายการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ นิยมใชรูปแบบคณะกรรมการ (Board) มากําหนดนโยบาย กํากับดูแลกิจการ รวมถงึ ตัดสนิ ใจในเรอื่ งสําคัญ ดว ยเหตุนีจ้ งึ ทําใหรัฐวิสาหกิจกลายเปน ชองทางหนึง่ ในการเขา มาแสวงหาประโยชนของกลมุ การเมอื ง กลมุ ผลประโยชนตา ง ๆ เมอื่ รัฐวิสาหกจิ มคี วามเก่ียวขอ งกบั อํานาจรัฐ เจา หนา ท่ีรัฐ และสินทรพั ยมูลคา มหาศาลของประเทศ จงึ ไมแ ปลกที่เราจะไดยินเร่ืองทุจริตคอรรัปชันในกระบวนการจัดซ้ือจัดจางของรัฐวิสาหกิจอยูเสมอ เรื่องผลประโยชนทับซอนของเจาหนาที่รัฐวิสาหกิจที่ใชอํานาจของตนในการเขาทําสัญญา รวมถึงนักการเมืองนําเงินรายไดรัฐวิสาหกิจไปใชเพื่อผลประโยชนส วนตน ยกตัวอยางบริษัทน้ํามันแหงชาติบราซิลหรือ Petrobas ซ่ึงเปนรัฐวิสาหกิจขนาดใหญประสบปญหาทุจริตมายาวนาน โดยผูบรหิ าร Petrobas ถูกตั้งขอหารบั สินบนจากบรษิ ัทขุดเจาะนํ้ามันของเอกชน กอใหเกิดความเสยี หายตอเศรษฐกจิ บราซิลและกระทบความเชอื่ ม่นั ในองคกรเปนอยางมาก นอกจากนี้ แมแ ตป ระเทศทีไ่ ดช ื่อวา โปรง ใสอยา งนอรเ วย ยงั มีขาวเรอ่ื งผบู รหิ าร Telia บริษทั สื่อสารโทรคมนาคมยกั ษใ หญท่ีติดสนิ บนการประกอบธรุ กจิ ในอซุ เบกิสถานจนตอ งเสียคา ปรบั สงู ถึง 966 ลา นดอลลารสหรฐั 12 ท้ังน้ี การที่รัฐวิสาหกิจมรี ฐั เปน เจาของควบคุมกาํ กบั ดูแลการดําเนินกจิ การ ทําใหรฐั ตองแบงแยกหนาท่ีใหชัดเจนระหวางหนาที่การเปนเจาของรัฐวิสาหกิจกับหนาที่อ่ืนของรัฐที่อาจกอใหเกิดผลกระทบหรือมีอิทธิพลตอการดําเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจได ตามหลักการแบงแยกอํานาจ (Separation of Powers) ไดขยายความนิยามการเปนเจา ของรัฐวสิ าหกจิ และสรา งความโปรง ใสใหเกดิ ขน้ึ ในการดําเนินงานของรฐั วสิ าหกิจ ดังนั้น เพื่อสรางความโปรงใส กระบวนการตรวจสอบตองเร่ิมข้ึนจากภายในองคกร เร่ิมตนจากกระบวนการตรวจสอบภายในรัฐวิสาหกิจโดยหนวยตรวจสอบภายใน (Internal Audit) ซ่ึงทําหนาที่ตรวจสอบและรายงานผลใหคณะกรรมการบริหารรฐั วสิ าหกจิ และคณะกรรมการตรวจสอบภายในหรอื หนวยงานที่มรี ะดบั เทียบเทา ทราบ ซงึ่ รายงาน11 นักวิชาการตรวจเงินแผน ดนิ ชํานาญการ กลุมวชิ าการ สํานกั ตางประเทศ12 https://www.transparency.org/news/feature/how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprises

13ของหนวยตรวจสอบภายในประกอบดวยขอ มูลสถานภาพทางการเงินของรฐั วสิ าหกิจ รายงานผลทางการเงนิ ตอ สาธารณชนทงั้ นี้ คณะกรรมการบริหารรัฐวิสาหกจิ ตอ งรับผดิ ชอบการสรา งความซอ่ื สตั ยส จุ รติ ของระบบการตรวจสอบดวย2. การตอตา นการทุจริตของรฐั วสิ าหกิจ : บทบาทของ OECD และ TI องคการเพ่ือความรวมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organization for Economic Co-operation andDevelopment หรือ OECD) ไดจัดทําประมวลจริยธรรม (Codes of Conduct) ขึ้นสําหรับรัฐวิสาหกิจ เพ่ือใชกํากับดูแลจริยธรรมของบคุ ลากรในองคกร เชน การหามใหหรอื รับสนิ บนหรอื สิง่ ของในลกั ษณะเชนเดียวกับสินบน การวางแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการขัดกันแหงผลประโยชน (Conflict of Interest) การกําชับบุคลากรในองคกรตระหนักรูถงึ ความสําคัญของประมวลจริยธรรมและนโยบาย ตอตา นการทจุ ริต เปน ตน ขณะ เ ดี ย วกั น อ ง ค ก า ร ควา ม โป รงใสสากล (Transparency International หรือ TI) ไดกําหนด หลักการตอตานการทุจริตสําหรับรัฐวิสาหกิจและ บริษัทเอกชนไว 10 ประการ13 ท่ีสนับสนุนให รัฐวิสาหกิจสรางหรือกําหนดมาตรฐานดานความ ซื่อสัตยโ ปรงใส โดยหลกั 10 ประการ ไดแก หลักการท่ี 1 ปฏิบัติงานอยางมีมาตรฐานทาง จริยธรรมและความซื่อสตั ย หลักการที่ 2 สรางแนวปฏิบัติในการบริหารจัดการ ท่ีดีและมีการควบคุมดูแลแผนงานตอตานการทุจริต ในองคกร หลักการท่ี 3 สามารถตรวจสอบได ใหความเชื่อมนั่ แ ก ผู มี ส ว น ไ ด เ สี ย ผ า น ร า ย ง า น ก า ร ต ร ว จ ส อ บ ที่ เผยแพรตอสาธารณชน หลักการท่ี 4 วางนโยบายและกระบวนการสนบั สนนุ ทรัพยากรบคุ คลในแผนงานการตอตานการทจุ รติ บญั ญัติ 10 ประการ ในการตอ ตา นทุจริตของรัฐวสิ าหกจิ หลักการที่ 5 แนวทางการตอตานการทุจริตท่ีมี พืน้ ฐานมาจากการประเมินความเสยี่ ง ที่มา: https://www.transparency.org/news/feature/how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprises13 ผสู นใจสามารถศึกษาเพ่มิ เตมิ ในหลกั การแตละขอไดใ นเอกสารวิชาการชุด 10 Anti-Corruption Principles for State-Owned Enterprises จากเวบ็ ไซตhttp://files.transparency.org/content/download/2162/13663/file/2017_SOE_Principles_Report_EN.pdf

14หลกั การที่ 6 นํานโยบายมาดาํ เนนิ การแกป ญ หาความเส่ียงในการเกดิ ทุจรติ ใหเกดิ ผลในทางปฏิบตั ิ หลักการท่ี 7 บริหารจดั การความสมั พนั ธก ับบุคคลหรอื องคก รภายนอก เพื่อสรางความมั่นใจวาบุคคลหรอื องคกรนนั้ จะปฏบิ ัตติ ามมาตรฐานการตอตา นการทจุ ริตหลักการท่ี 8 ใชการสอ่ื สารและฝก อบรมเพอื่ พฒั นาองคความรเู กยี่ วกับการตอตานการทุจรติ ในรฐั วิสาหกจิ หลกั การที่ 9 สรางชอ งทางใหคําปรึกษาและชองทางการเปดเผยขอ มลู การทุจรติ ในองคกรที่มีความปลอดภัยและสามารถเขาถึงไดงายหลักการท่ี 10 ตดิ ตาม ประเมิน และพัฒนาปรบั ปรงุ การนาํ แผนการตอ ตา นการทุจรติ ไปปฏิบตั จิ ริงอยางตอเน่ืองประเทศที่ปฏิบัติตามหลักการตอตานการทุจริตในรฐั วิสาหกิจและไดผลในทางปฏิบัติ เชน โครเอเชีย ท้ังน้ีตามรายงานขององคการวาดวยความมั่นคงและความรวมมือในยุโรป (Organization for Security and Cooperation inEurope หรือ OSCE) พบวา พนักงานรัฐวิสาหกิจของโครเอเชียไดรับการฝกอบรมเก่ียวกับจริยธรรม การตอตานการทุจริต การบรหิ ารจดั การดา นการเงนิ กระบวนการควบคมุ ภายใน และการ เจาหนาท่ีสารสนเทศ (Information Officer)จัดซื้อจัดจาง ขณะเดียวกัน 95% ของรัฐวิสาหกิจทั้งหมดไดแตงต้ัง มีหนาที่ดูแลจัดการขอมูล วิเคราะห พัฒนาและคณะกรรมการควบคุมกํากับดูแลเพื่อทําหนาท่ีตรวจสอบการทุจริตภายใน ปรับปรุงระบบเครือขายภายในองคกร และองคกร 92% แตง ตั้งคณะกรรมการจริยธรรม และอกี 91% แตงต้งั เจา หนา ท่ี ดําเนินการอยางอ่ืนที่เก่ียวของกับเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Officers) ทําหนาทีด่ ูแล วิเคราะหข อมลู จัดการ สารสนเทศระบบเครือขายภายในองคกร ความกาวหนาเหลาน้ีชวยเสริมสรางความ ที่มา: https://www.gotoknow.org/posts/285423โปรง ใส ความซ่อื สตั ยสุจริต และความรับผิดชอบใหก บั รัฐวสิ าหกจิ ของโครเอเชยี ไดเปนอยา งดี14 ตัวอยางความสาํ เร็จอกี ประเทศ คือ สเปน ที่ตรากฎหมายโดยมเี จตนารมณเพ่ือปองกนั ผลประโยชนทับซอ นของผบู รหิ ารและผูจ ัดการของรัฐวสิ าหกจิ หลกั การสาํ คัญ เชน กําหนดใหผูบรหิ ารเขาทํางานเต็มเวลา หา มผูบรหิ ารถอื หุนในรัฐวิสาหกิจและบรษิ ัทในเครอื ของรฐั วสิ าหกจิ นัน้ รวมถึงกาํ หนดหลักการเปด เผยขอมลู สนิ ทรพั ยทางการเงินและสินทรพั ยของรัฐวิสาหกิจโดยผูบริหารระดับสูง เปลี่ยนแปลงจํานวนผูบริหารและผูจัดการภายในรัฐวิสาหกิจใหนอยลง ทําใหคณะกรรมการบรหิ ารมีจาํ นวนลดลง มคี วามคลอ งตวั และทํางานไดอยางมปี ระสทิ ธิภาพมากยง่ิ ขึ้น15 เชนเดียวกันกับรัฐวิสาหกิจของประเทศอินเดียท่ีลงนามในขอตกลงคุณธรรม (Integrity Pacts)16 กับองคการความโปรงใสแหง ประเทศอนิ เดยี (Transparency International India) เพื่อจัดทาํ สญั ญาของรฐั ซงึ่ ขอ ตกลงคณุ ธรรมน้ีมจี ดุ มุง หมายประการสาํ คญั คือ การลดโอกาสการทจุ รติ ในกระบวนการจัดซอ้ื จดั จาง ขอตกลงนีช้ วยใหก ารจดั ซอื้ จดั จางภาครัฐหรือองคก รในกํากบั ดูแลของรัฐหรอื องคกรที่ประกอบกจิ การแทนรฐั สามารถปอ งกนั การทจุ รติ ได14 OSCE 2012. 20th OSCE Economic and Environmental Forum Second Preparatory Meeting: Integrity, Accountability and Transparency inState Owned Enterprises in Croatia15 OECD 2011. State-Owned Enterprise Governance Reform: An Inventory of Recent Change16 ผูส นใจสามารถศกึ ษาเพิ่มเตมิ ไดจาก ขวัญจุฑา วราดศิ ัย (2558). การนาํ ขอ ตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) มาใชเพอ่ื ปองกันการทุจริตในการจดั ซ้ือจดั จา งภาครฐั ของประเทศไทย (วทิ ยานพิ นธนิตศิ าสตรมหาบณั ฑติ ). จฬุ าลงกรณม หาวทิ ยาลยั

15ขอตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) คือ ขอตกลงท่ีเปน ผลสําเร็จทเ่ี ปน รปู ธรรมของขอตกลงคณุ ธรรมในอินเดีย เกิดขึ้นลายลกั ษณอักษร ในการจดั ซือ้ จัดจา ง วา จะไมกระทําการใด ๆ เมอ่ื ป ค.ศ. 2014 เมอ่ื รฐั บาลอินเดยี ยกเลิกสัญญาที่มีมูลคา สูงถึง 556ท่สี อไปในทางทจุ ริต เชน ไมเรียกรับเงนิ สินบนหรอื ผลประโยชน ลานยูโร กับบริษัท AgustaWestland ผูผลิตเฮลิคอปเตอรสัญชาติอื่นใด และจะปฏิบัติหนาท่ีของตนดวยความซ่ือสัตย สุจริต แองโกล-อิตาเลียน เนื่องจากบริษัทดังกลาวถูกกลาวหาวาใหสินบนโปรงใสและเปนธรรม ขอตกลงคุณธรรมจึงเปนการลงนาม แกเจาหนาทีข่ องรัฐ เชนเดียวกับรฐั มนตรีวาการกระทรวงเกษตรของ3 ฝา ยรว มกนั ไดแ ก อินเดียไดข นึ้ บัญชดี ําบรษิ ทั สญั ชาตอิ เมรกิ ันเปนระยะเวลา 5 ป เพราะ บริษทั น้ถี กู กลา วหาวาใหส ินบนแกเ จาหนา ที่ของรฐั 1) หนว ยงานภาครฐั 2) หนว ยงานภาคเอกชนท่ีสนใจเขา มาเปนผเู สนอราคา จะเห็นไดวา ขอตกลงคุณธรรมเปนเครื่องมือท่ีกําหนดหรอื เสนองานกบั ภาครฐั บทลงโทษกับบริษัทตางชาติเมื่อมีการตรวจสอบพบการกระทํา 3) ภาคประชาสังคม คือ ผสู ังเกตการณ (Observer) อันเปนการทุจริตเกิดขึ้นในการดําเนินกระบวนการจัดซ้ือจัดจางกับ โดยยอมรับใหมบี ุคคลท่สี ามทมี่ าจากภาคประชาสังคมเขามามีสวนรวมเปนผูสังเกตการณในกระบวนการจัดซ้ือจดั จางนน้ั ๆ ตง้ั แตก ารจดั ทาํ รางขอบเขตของงาน (Terms ofReference : TOR) จนถงึ สนิ้ สุดสญั ญาทมี่ า: องคกรตอ ตา นคอรรัปชัน (ประเทศไทย) หนว ยงานของรฐั หรอื รัฐวสิ าหกิจ อีกตัวอยางความสําเร็จเกิดข้ึนกับรัฐวิสาหกิจของประเทศรัสเซียที่จัดทําระเบียบขอบังคับในการทําสัญญาจัดซื้อและจางเหมาบริการ และกําหนดหลักเกณฑใหหนวยงานรัฐและรัฐวิสาหกิจรายงานเกี่ยวกับทุกสัญญาของรัฐท่ีมีมูลคาเกิน 2,500 ยูโร โดยตั้งแตป ค.ศ. 2009 โดยองคกรความโปรงใสประเทศรสั เซยี (Transparency International Russia) เขามามีสวนรวมในการตรวจสอบรูปแบบการจัดซื้อจัดจางของรัฐวิสาหกิจดว ย3. เราเรียนรูอะไรจากเรื่องน้ี ปจจบุ ันมีรฐั วิสาหกิจหลายแหงไดป ระกาศนโยบายการปองกันและตอ ตา นการทจุ รติ คอรรัปชนั (Anti-CorruptionPolicy) โดยนโยบายดังกลาวมีวัตถุประสงคเพื่อใหการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจมีธรรมาภิบาลเปนองคกรโปรงใสตรวจสอบได ปราศจากการทจุ รติ อยางเปนรปู ธรรม ซ่ึงนโยบายจะกาํ หนดแนวทางใหผบู ริหารและพนักงานรฐั วสิ าหกิจถือปฏิบัติ เชน ไมเขาไปเก่ียวของและไมกระทําการใด ๆ ที่แสดงเจตนาวาเปนการทุจริตคอรรัปชัน เพ่ือใหไดมาซ่งึ ผลประโยชนแ กองคกร ตนเอง หรือผูท ่เี ก่ยี วขอ งในทุกรปู แบบ ทัง้ โดยทางตรงและทางออ ม17 ในฐานะองคกรตรวจสอบ สํานักงานการตรวจเงินแผนดินสามารถใหค ําแนะนําและขอเสนอแนะกับรัฐวิสาหกิจในการนําหลักการทั้ง 10 ขอของ TI มาวางรากฐานการสรางความโปรงใส ตรวจสอบได และมีระบบการกํากับดูแลทรี่ ดั กมุ ลดโอกาสหรือความเสย่ี งที่จะเกดิ การทุจรติ ทั้งนี้ การตรวจสอบการดําเนินงานหรือการตรวจสอบการจดั ซอ้ื จัดจาง หนวยงานรัฐวิสาหกจิ สามารถนาํ บัญญตั ิ10 ประการน้ีไปวางเปนเกณฑการตรวจสอบได (Criteria) เน่ืองจากเปนแนวปฏิบตั ิที่ดี และสามารถนํามาใชวิเคราะหสภาพขอเท็จจริง (Condition) ที่เกดิ ข้นึ กับการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจไดเชน กนั17 ผูสนใจโปรดดู ประกาศการประปานครหลวง เรอื่ ง นโยบายการปองกนั และตอตานการทจุ รติ คอรรปั ชนั (Anti-Corruption Policy)

16เอกสารอา งอิงPREVENTING CORRUPTION IN STATE-OWNED ENTERPRISES. Retrieved from https://www.transparency.org/news/feature/how_to_prevent_corruption_in_state_owned_enterprisesSrinivasan, S. (June 2015). Anti-Corruption Compliance Mechanisms for State-Owned Enterprises. Retrieved from http://files.transparency.org/content/download/2162/ 13663/file/2017_SOE_Principles_Report_EN.pdf

17 Academic Update การศึกษาเปรียบเทียบประเภทการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ ภูมภิ าคเอเชีย (ASOSAI) ตอนที่ 1 นางสาวอรพรรณ ลิ่มเหรียญทอง12 บทความน้ีมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนาเสนอประเภทการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ภายในภูมิภาคเอเชีย โดยผู้เขียนได้ศึกษาประเภทการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิน จานวน 13 ประเทศ ซ่ึงเป็นสมาชิกขององค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ ภมู ิภาคเอเชีย (ASOSAI) โดยองค์กรตรวจเงินแผ่นดินท่ีทาการศึกษา ได้แก่ อัฟกานิสถาน ออสเตรเลีย อาเซอร์ไบจาน บาห์เรน บังคลาเทศ ภูฏานบรูไนดารุสซาลาม ไซปรัส จอร์เจีย อินเดีย อินโดนีเซีย อิหร่าน และอิรัก ท้ังนี้ ในทางสากลได้แบ่งประเภทการตรวจสอบออกเป็น 3 ประเภท กล่าวคือ (1) การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit: FA) (2) การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมายและข้อกาหนด (Compliance Audit: CA) และ (3) การตรวจสอบการดาเนินงาน (Performance Audit: PA) อย่างไรก็ดี การตรวจสอบหรือการตรวจเงินแผ่นดินในบางประเทศมีจุดเน้นและความเช่ียวชาญท่ีแตกต่างกัน เช่น มีการตรวจสอบระบบสารสนเทศ (IT Audit) การตรวจสอบสบื สวนและใช้บัญชีนติ เิ วช (Forensic Audit) มาสนับสนุนการตรวจสอบรวมถงึ การตรวจสอบส่งิ แวดลอ้ ม (Environmental Audit) เป็นต้น บทความนี้แบ่งออกเป็น 3 ตอน ตอนที่ 1 ผู้เขียนนาเสนอตารางสรุปประเภทการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดิ น13 ประเทศ ใน ASOSAI ตอนท่ี 2 ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างรายงานการตรวจสอบการดาเนินงานของ สตง. ออสเตรเลีย(Australian National Audit Office: ANAO) ซ่ึงเป็นตัวอย่างทดี่ ีของการตรวจสอบการดาเนนิ งาน สาหรับตอนสุดทา้ ย ผ้เู ขยี นสรปุ บทเรียนร้วู า่ สตง. เรยี นรอู้ ะไรบา้ งจากเรอื่ งดงั กล่าว12 นกั วิชาการตรวจเงินแผ่นดินชานาญการ กลุ่มวิชาการต่างประเทศ สานกั การตา่ งประเทศ

181. สรปุ ข้อมูลประเภทการตรวจสอบขององคก์ รตรวจเงินแผ่นดนิ 13 ประเทศ ในกลุ่ม ASOSAIตารางที่ 1 สรุปรปู แบบองค์กรและประเภทการตรวจสอบขององคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดินภูมิภาคเอเชีย (ASOSAI) ลักษณะการตรวจสอบลาดับ ประเทศ รปู แบบองคก์ ร Special FA CA PA Revenue Environment Forensic / Investigative (Specified)1 Afghanistan Westminster √ √ √ √ √ n/a2 Australia Westminster √ n/a √ n/a √ n/a3 Azerbaijan Board n/a n/a International Cooperation √√√ √ n/a & IT n/a Department4 Bahrain Westminster √ √ √ √5 Bangladesh Westminster √ √ √ √ n/a Administrative Audits n/a IT Audits6 Bhutan Westminster √ √ √ √ √ √ Propriety n/a n/a Audits7 Brunei Westminster √ √ √ n/a n/a n/a n/a Darussalam √ n/a Technical8 Cyprus Westminster √ √ √ Audit9 Georgia Westminster n/a Financial Monitoring √√ √ Service of Political10 India Westminster √ √ √ √ √ Parties n/a11 Indonesia Board √√√ √ √ n/a12 Iran Court √ √ n/a √ n/a n/a13 Iraq Board √ √ √ n/a n/a n/aทีม่ า : รวบรวมข้อมูลโดยผเู้ ขียน

19 จากตารางท่ี 1 จะเห็นไดว้ ่า ประเทศในกลุ่มภูมิภาค ASOSAI ทผี่ ูเ้ ขียนศึกษาจานวน 13 ประเทศ มกี ารจัดรูปแบบองค์กรส่วนใหญ่ในรูปแบบ Westminster Model13 หรือองค์กรตรวจเงินแผ่นดินท่ีมี Auditor General เป็นผู้มีอานาจสูงสุดขององค์กร ทั้งนี้ มีเพียงบางประเทศท่ีจัดองค์กรแบบ Board หรือ Cllagiate Model ซ่ึงเป็นแบบคณะกรรมการเป็นผู้มีอานาจสูงสุด ได้แก่ อาเซอร์ไบจาน อินโดนีเซีย และอิรัก และมีเพียงประเทศเดียว คือ อิหร่าน ท่ีใช้รูปแบบศาลตรวจเงินแผ่นดิน(Supreme Audit Court of Islamic Republic of Iran (SAC)) รปู ภาพที่ 1 รูปแบบขององค์กรตรวจเงนิ แผ่นดนิ ในปจั จุบันและตวั อยา่ งของประเทศตา่ ง ๆ ท่ีมา: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-externalaudit-briefing.pdf สาหรับประเภทการตรวจสอบ พบว่า การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit: FA) การตรวจสอบการปฏิบัติตาม และข้อกาหนด (Compliance Audit: CA) และการตรวจสอบการดาเนินงาน (Performance Audit: PA) เป็นการตรวจสอบพ้ืนฐานของเกือบทุกประเทศ มีเพียงบางประเทศที่เน้นการตรวจสอบลักษณะอ่ืน เช่น การตรวจสอบการจัดเก็บรายได้(Revenue Audit) การตรวจสอบด้านส่ิงแวดล้อม (Environmental Audit) และการตรวจสอบบัญชีนิติเวชหรือการสืบสวนเฉพาะเร่ือง (Forensic/Investigative Audit) ซึ่งดาเนินการในรูปแบบที่จัดต้ังเป็นแผนกตรวจสอบลักษณะดังกล่าวโดยเฉพาะนอกจากนี้ ยังจดั รูปแบบเป็นการตรวจสอบเฉพาะเรื่องท่ีอย่ภู ายใตก้ ารตรวจสอบลักษณะทัว่ ไปท้ังสามประเภท น่าสนใจวา่ บางประเทศมสี านักหรือกลุ่มงานตรวจสอบเฉพาะเร่ืองหรือประเดน็ สาคัญ เชน่ Information Technology Audit (IT Audit) หรือAdministrative Audit เป็นต้น13 รูปแบบองค์กรตรวจเงินแผ่นดินประเภท Westminster มีลักษณะเด่น คือ การตรวจเงินแผ่นดินท่ีรับผิดชอบโดย Auditor General หรือ AG ท้ังนี้ AG ได้รับการประกันความเป็นอิสระไว้อย่างเคร่งครัดในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายการตรวจเงินแผ่นดิน อย่างไรก็ดี ในบางประเทศ หน้าท่ีของ AG จะควบรวมหน้าท่ีของเจ้าหน้าท่ีตรวจสอบการบัญชี (Comptroller) เช่น กรณีอินเดีย ที่เรียก AG ว่า Comptroller and Auditor General หรือ CAG ซ่ึงมีลักษณะเป็นการควบคุมมากกว่าการตรวจสอบและมักจะดาเนินการควบคุมก่อนการใช้จ่ายเงินแผ่นดินจะเกิดขึ้น (ท่ีมา: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-externalaudit-briefing.pdf)

20 2. รายงานการตรวจสอบขององคก์ รตรวจเงนิ แผน่ ดินแหง่ ประเทศออสเตรเลยี สาหรับตอนที่ 2 เพื่อเช่ือมโยงให้เหน็ ถึงการทางานตรวจสอบลกั ษณะต่าง ๆ ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างรายงานการตรวจสอบท่ีน่าสนใจ โดยเลือกรายงานการตรวจสอบการดาเนินงานขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินแห่งออสเตรเลีย ทั้งนี้ รายงานการตรวจสอบเป็นผลผลิต (Output) ของการตรวจสอบ ซึ่งการตรวจสอบทุกลักษณะงานต้องจัดทารายงานการตรวจสอบ (AuditReport) โดยรายงานการตรวจสอบแตล่ ะประเภทขององคก์ รตรวจเงินแผน่ ดนิ ประเทศต่าง ๆ มีลกั ษณะท่ีแตกต่างกันไป ประเทศออสเตรเลียเป็นประเทศที่จัดรูปแบบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินลักษณะ Westminster โดย AustralianNational Audit Office (ANAO) จัดต้ังขึ้นตามรัฐบัญญัติว่าด้วยผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ค.ศ. 1997 ส่วนที่ 7 หมวดที่2 อานาจหน้าที่ในการตรวจสอบของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินออสเตรเลยี มาตรา 44-45 กาหนดใหม้ ีการตรวจสอบและจัดทารายงานการตรวจสอบเพียง 2 ลักษณะ คือ การตรวจสอบและจัดทารายงานทางการเงินประจาปี (มาตรา 44) และการตรวจสอบการดาเนนิ งาน (มาตรา 45)14 ผู้เขียนได้เลือกรายงานผลการตรวจสอบการดาเนินงานท่ีน่าสนใจ เรื่อง Funding Models for ThreatenedSpecies Management ซ่งึ เป็นโครงการของกระทรวงส่ิงแวดลอ้ มและพลังงาน สรปุ สาระสาคญั ได้ ดงั นี้ รายงานการตรวจสอบดังกลา่ ว มีภูมิหลัง (Background) จากการตรารัฐบัญญัติว่าด้วยการคุ้มครองส่ิงแวดล้อมและการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ ค.ศ. 1999 (Environment Protection and Biodiversity ConservationAct 1999) โดยเม่อื เดือนกรกฎาคม ค.ศ. 2014 รัฐบาลออสเตรเลียได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการเกีย่ วกับสายพันธ์ุท่ีมีความเสี่ยงท่ีจะสญู พนั ธข์ุ ้ึนอย่างไม่เปน็ ทางการ ซ่ึงคณะกรรมาธิการชดุ นี้ได้จัดทาเป้าหมายระยะยาวในการยับยั้งการลดลงของสายพันธุ์ท่ีมีความเสี่ยงที่จะสูญพันธุ์และสนับสนุนการฟื้นฟูสายพันธ์ุด้วยวิธีการสาคัญ ได้แก่ (1) การควบคุมประชากรแมวจรจัด(2) การจัดหาสถานท่ีอนุรักษ์สายพันธ์ุท่ีอยู่ในความเส่ียงอันตรายสูงสุดในการสูญพันธุ์ (3) การพัฒนาถ่ินท่ีอยู่ของสัตว์ และ(4) การเข้าแทรกแซงเพอ่ื หลกี เลีย่ งการสญู พันธุใ์ นกรณีฉุกเฉนิ14 Auditor-General Act 1997 Section 44 Audit of annual financial statements (1) After preparing the annual financial statements for the Audit Office under section 42 of the Public Governance, Performanceand Accountability Act 2013, the Auditor‑General must give the statements to the Independent Auditor. (2) The Independent Auditor must audit the statements in accordance with section 43 of that Act. (3) For these purposes, references in sections 42 and 43 of that Act to the Auditor‑General are taken to be references to theIndependent Auditor. Section 45 Performance audit (1) The Independent Auditor may at any time conduct a performance audit of the Audit Office. (2) After preparing a proposed report on an audit, the Independent Auditor must give a copy of the proposed report to theAuditor‑General. If the Auditor‑General gives written comments to the Independent Auditor within 28 days after receiving the proposed report,the Independent Auditor must consider those comments before preparing a final report. (3) As soon as practicable after completing the report on the audit, the Independent Auditor must: (a) cause a copy to be tabled in each House of the Parliament; and (b) give a copy to the responsible Minister. (4) The Independent Auditor may give a copy of, or an extract from, the report to any other Minister who, in the IndependentAuditor’s opinion, has a special interest in the report or the content of the extract.

21 ต่อมา เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ค.ศ. 2017 รัฐบาลจัดทาหนังสือชี้ชวน (Prospectus) ให้เอกชนและองค์กรการกุศลต่าง ๆเข้าร่วมลงทุนกับรัฐบาลและกลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติเพื่อสนับสนุนการฟ้ืนฟูสายพันธุ์ที่มีความเสี่ยงท่ีจะสูญพันธุ์ ซึ่ง ANAOกาหนดวตั ถุประสงค์การตรวจสอบ กลา่ วคอื เพ่ือประเมินความมีประสิทธิผลของหนงั สือชช้ี วนดังกล่าว โดยกาหนดหลกั เกณฑ์การตรวจสอบ (Criteria) ไว้ 2 ประการ ได้แก่ (1) กระบวนการจัดทาหนังสือชี้ชวนมีความเหมาะสมและเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของรัฐบาลหรือไม่ และ (2) การดาเนินงานเป็นไปตามวตั ถุประสงค์หรือไม่ และการติดตามผล การจัดทารายงานและการประเมนิ ผลเป็นไปตามรูปแบบทีก่ าหนดไว้หรือไม่ ANAO สรุปขอ้ ตรวจพบ (Audit Findings) ไวด้ งั นี้ 1. ยุทธศาสตร์รัฐบาลท่ีเปิดโอกาสในการลงทุนให้แก่องค์กรภายนอกในโครงการอนุรักษ์สายพันธุ์ท่ีมีความเส่ียงท่ีจะสูญพันธ์ุน้ัน พบว่ามีการออกแบบหนังสือช้ีชวน 2 ข้ันตอนในลักษณะกระบวนการทาซ้า (Iterative Process) ได้แก่(1) การนาเสนอโครงการรฐั บาลท่ีไดร้ บั การสนบั สนนุ การลงทุนและโครงการที่ไม่ไดร้ ับการสนบั สนนุ การลงทุนซ่งึ เปน็ โครงการท่ีภาคเอกชนและองคก์ รการกุศลให้ความสนใจ และ (2) การตั้งเปา้ หมายไปที่ภาคเอกชนและองค์กรการกุศลในการให้โอกาสเข้ามาลงทุน ซง่ึ คาช้แี จงเหตุผลประกอบการตัดสนิ ใจของกระทรวงไมป่ รากฏว่ามีเอกสารประกอบแตอ่ ย่างใด 2. การคัดเลือกสายพันธ์ุที่มีความเสี่ยงสูญพันธุ์และการคัดเลือกโครงการเพื่อรวบรวมในหนังสือช้ีชวนของกระทรวงดาเนนิ การไม่เปน็ ทางการ 3. การจัดเตรียมหนังสือช้ีชวนเป็นส่วนหน่ึงของการจัดทายุทธศาสตร์ แต่ในทางปฏิบัติ พบว่าคณะกรรมาธิการไม่ได้มีส่วนรว่ มอย่างเต็มทีใ่ นการประชมุ สัมมนาทเ่ี ก่ียวข้องกบั การจัดทาหนังสอื ช้ชี วน 4. กระทรวงยังไม่ได้จัดทากรอบวัดความเหมาะสมของการดาเนินงานกับวัตถุประสงค์ท่ีกาหนดไว้และยังขาดกรอบการประเมนิ ผลความสาเร็จของการดาเนินงานในการจดั ทาหนงั สือช้ชี วนนักลงทนุ 5. ข้อมูลท่ีกระทรวงรวบรวมมาเพ่ือใช้ในการตรวจสอบและรายงานผลของหนังสือชี้ชวนจะมีประโยชน์ย่ิงขึ้น หากผ่านการปฏบิ ตั ติ ามตัวชวี้ ดั ผลการดาเนนิ งานทีม่ คี วามสมบรู ณ์ เก่ยี วข้อง และเชอ่ื ถอื ได้ ANAO ให้ข้อเสนอแนะ (Recommendations) กับกระทรวงส่ิงแวดล้อมและพลังงาน โดยให้กระทรวง จัดทาการวัดผลการดาเนนิ งานว่าเป็นไปโดยเหมาะสมกับวตั ถปุ ระสงค์หรอื ไม่ เพอ่ื เป็นการสนับสนุนข้อมลู ให้แก่กระทรวงและนักลงทุนที่สนใจวา่ หนงั สือชี้ชวนดังกล่าวจะบรรลวุ ัตถุประสงคใ์ นการอนุรักษ์สายพันธุ์ท่ีมีความเสี่ยงทีจ่ ะสูญพันธุ์ ซ่งึ กระทรวงส่ิงแวดล้อมและพลงั งานเห็นชอบด้วยกับผลการตรวจสอบของ ANAO นอกจากน้ี กระทรวงยังช้ีแจงเพิ่มเติมอีกว่า การรายงานเกี่ยวกับการลงทุนโครงการนี้ได้จัดทาเป็นรายงานประจาปี(Annual Report) โดยได้รายงานเก่ียวกับการนายทุ ธศาสตร์การอนุรักษ์สายพันธ์ุที่มีความเสย่ี งท่ีจะสูญพันธใุ์ ห้รฐั มนตรีวา่ การกระทรวงสง่ิ แวดล้อมและพลงั งานเพ่ือทราบ และกระทรวงจะทางานร่วมกับผ้เู กี่ยวข้องในการตรวจสอบเส้นทางการลงทุนของรฐั บาลในโครงการตามหนงั สอื ชช้ี วนผา่ นกลไกการติดตามและประเมนิ ผล ขณะเดียวกัน กระทรวงจะพิจารณายุทธศาสตร์เรื่องดังกล่าวผ่านคณะกรรมาธิการอย่างเป็นทางการ พร้อมสร้างความเช่ือมั่นให้แก่สาธารณชนว่าคณะกรรมาธิการจะติดตามผลการปฏิบัติตามหนังสือชี้ชวน และจะประชาสัมพันธ์เผยแพร่ผลที่ได้รบั จากหนังสอื ช้ีชวนผ่านช่องทางสังคมออนไลน์ต่าง ๆ

22 3. เราเรียนรอู้ ะไรจากบทความฉบบั น้ี 1 บทความนนี้ าเสนอประเภทการตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดนิ จานวน 13 ประเทศ ในภมู ภิ าคเอเชยี โดยเกือบทุกประเทศมีการตรวจสอบครบทุกลักษณะงาน ท้ัง Financial Audit Compliance Audit และ Performance Auditอย่างไรก็ดี หลายประเทศมีการตรวจสอบเฉพาะเจาะจงตามความสนใจและความชานาญ เช่น กรณี สตง. จอร์เจีย มีการตดิ ตามรายงานทางการเงนิ ของพรรคการเมือง (Financial Monitoring Services of Parties) หรือกรณขี อง สตง. บงั คลาเทศทม่ี ีการตรวจสอบ IT ดว้ ย 2 กรณีศึกษารายงานการตรวจสอบการดาเนินงานของ ANAO เรื่อง Funding Models for Threatened SpeciesManagement นั้น เรื่องดังกล่าวเชื่อมโยงกับเป้าหมายที่ 15 (Life on Land) ซ่ึงเป็นหนึ่งใน 17 เป้าหมายของเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) จะเห็นได้ว่า ANAO กาหนดวัตถุประสงค์และขอบเขตการตรวจสอบไว้ชัดเจน โดยมุ่งไปที่กระบวนการจัดทาหนังสือชี้ชวนให้เอกชนเข้าร่วมลงทุนกับรัฐบาล ทั้งนี้ การกาหนดขอบเขตการตรวจสอบไวเ้ ชน่ นีท้ าให้ผ้ตู รวจสอบสามารถม่งุ ในประเดน็ ท่ีควรจะตรวจสอบ และไมท่ าใหผ้ ้ตู รวจสอบหลงประเด็น 3 ในอนาคต ผู้ตรวจสอบควรเชื่อมโยงเร่ืองต่าง ๆ เข้ากับการตรวจสอบประเด็น SDGs ท้ังนี้ องค์การสหประชาชาติให้ความสาคญั กับองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในฐานะผู้ตดิ ตาม ประเมนิ ผล ตรวจสอบความก้าวหน้าและความสาเร็จของโครงการรัฐในการใชท้ รพั ยากรเพ่อื บรรลเุ ป้าหมายการพฒั นาอยา่ งยัง่ ยนืเอกสารอ้างอิงhttp://sao.gov.af/enhttp://www.coc.am/DefaultEng.aspxhttp://www.ach.gov.az/?/en/http://www.nao.gov.bhhttp://www.cagbd.orghttp://www.bhutanaudit.gov.bthttp://www.audit.gov.bn/http://www.audit.gov.cy/http://www.sao.gehttp://cag.gov.inhttp://www.bpk.go.idhttp://www.dmk.irhttp://www.d-raqaba-m.iqhttp://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.dfid.gov.uk/aboutDFID/organisation/pfma/pfma-externalaudit-briefing.pdfhttps://www.anao.gov.au/work/annual-report/auditor-general-annual-report-2016-17https://www.anao.gov.au/sites/g/files/net4181/f/ANAO_Report_2017-2018_32.pdf