กรณีศึกษา การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ก ร ณี ศึ ก ษ าทกธารรรัพรจมยัดชากากาตรริ ขององคกรปกครอง สว นทองถน�ิ ม�ิงสรรพ ขาวสอาด และคณะ



กรณีศึกษาการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ม่งิ สรรพ์ ขาวสอาด ชยั พงษ์ สำ�เนียง กลุ ดา เพช็ รวรณุ สิงหาคม 2555

กรณีศกึ ษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิมิ่งสรรพ์ ขาวสอาดชยั พงษ์ สำ�เนยี งกุลดา เพ็ชรวรุณสนบั สนนุ โดยส�ำ นักงานกองทนุ สนบั สนนุ การสรา้ งเสริมสขุ ภาพ (สสส.)สำ�นกั สนับสนนุ สขุ ภาวะชุมชน (ส�ำ นัก 3)เลขที่ 99/8 ศูนย์เรยี นร้สู ขุ ภาวะ ซ.งามดพู ลี ถ.พระราม 4แขวงทุ่งมหาเมฆ เขตสาทร กรงุ เทพฯ 10120โทรศพั ท์: 0 2343 1500 โทรสาร: 0 2343 1551www.thaihealth.or.thจดั พิมพ์และเผยแพรโ่ ดยมูลนธิ สิ ถาบันศึกษานโยบายสาธารณะเลขที่ 145/5 หมู่ 1 ต.ชา้ งเผอื ก อ.เมอื ง จ.เชียงใหม่ 50300โทรศพั ท์: 0 5332 7590-1 โทรสาร: 0 5332 7590-1 # 16E-mail: [email protected]พิมพ์คร้งั ที่ 1สงิ หาคม 2555ออกแบบรูปเล่มลอ๊ คอินดไี ซน์เวริ ค์ โทรศัพท:์ 0 5321 3558

คำ�นำ� เอกสารฉบับน้ีเป็นบทสรุปจากการศึกษาของโครงการย่อยในชุดโครงการการศึกษานโยบายสาธารณะเพื่อขับเคล่ือนการกระจายอำ�นาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) และชุมชน โดยมีการวิจัยท้ังเชิงปริมาณ และกรณีศึกษาเกีย่ วกับอำ�นาจหน้าท่ี และขอ้ จำ�กดั ในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติในท้องถน่ิท่ีไดร้ บั การสนบั สนนุ จากส�ำ นกั งานกองทนุ สนบั สนนุ การสรา้ งเสรมิ สขุ ภาพ (สสส.)ส�ำ นักสนบั สนนุ สขุ ภาวะชุมชน (สำ�นัก 3) การศกึ ษาในครง้ั นไ้ี ดร้ บั ความรว่ มมอื อยา่ งดยี ง่ิ จากผบู้ รหิ าร อปท. กวา่ 40 ทา่ นจากภูมิภาคต่างๆ ที่มีจำ�นวนมากเกินกว่าท่ีจะเอ่ยนามได้ รวมถึงผู้ทรงคุณวุฒินายประเทศ ซอรกั ษ์ ส�ำ นกั บรหิ ารจดั การดา้ นการประมง นายวรี ะวฒั น์ ฉนิ ทกานนั ท์ส�ำ นกั จัดการทรพั ยากรปา่ ไม้ที่ 1 เชียงใหม่ นายสกล ลีโนทัย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (ส.ท.ท.) นายสุวัฒน์ ควรชม สำ�นักกฎหมาย กรมปา่ ไม้นายสมบตั ิ ลาออ่ น ส�ำ นกั นกั กฎหมาย กรมทดี่ นิ ท่ีใหข้ อ้ เสนอแนะในการปรบั ปรงุและแกไ้ ขรายงาน ซึ่งทางคณะผ้วู ิจัยขอขอบคุณเปน็ อยา่ งสูงไวใ้ นทนี่ ีอ้ กี ครั้ง

สารบัญ 7 7บทที่ 1 บทนำ� 8 1.1 ความเป็นมา 9 1.2 บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเกย่ี วกับการปกครองทอ้ งถนิ่ 11 1.3 การจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ 13 1.4 วัตถุประสงค์ของการศกึ ษา 13บทที่ 2 กรณศี กึ ษาการจัดการน้ํา 14 2.1 กรณศี กึ ษาการจัดการอทุ กภยั : ทร่ี าบล่มุ เจา้ พระยา 15 2.2 วตั ถปุ ระสงค์ 18 2.3 ลกั ษณะพน้ื ที่ทางกายภาพ 23 2.4 ปญั หาการจัดการอุทกภยั ในระดบั ประเทศ 23 2.5 การดำ�เนนิ การแก้ไขปัญหาของรัฐ 26 2.6 การจัดการอุทกภัยขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น 27 2.7 สรปุ 28บทท่ี 3 กรณีศกึ ษาการจัดการทรัพยากรประมง/ชายฝง่ั : 28 พน้ื ท่ชี ายฝัง่ ภาคตะวันออก 30 3.1 กรณศี ึกษาจงั หวัดตราด 31 3.1.1 กฎหมายระดบั ทอ้ งถิ่น 33 3.1.2 เครอื ข่าย อปท. ท่อี นุรักษ์ทรัพยากรชายฝงั่ 38 3.1.3 การจดั การทรพั ยากรของชุมชน/ อปท.: 39 กรณีศกึ ษาบา้ นเปร็ดใน 43 3.1.4 ปัญหาการจัดการทรพั ยากรทะเลและชายฝั่ง 44 ในพ้นื ทท่ี ีศ่ ึกษา 45 3.1.5 อุปสรรคดา้ นกฎหมาย 45 3.2 ข้อเสนอของ อปท. 50 3.3 สรปุ ขอ้ ค้นพบกรณีศกึ ษาจงั หวัดตราด 3.4 สรุป บทที่ 4 กรณศี กึ ษาการใช้ทรัพยากรชายฝัง่ และทะเลดา้ นการทอ่ งเท่ยี ว 4.1 กรณีศึกษาอันดามนั 4.1.1 ปญั หาท่เี กยี่ วกบั การใช้ทรัพยากรธรรมชาต ิ เพ่อื การท่องเทยี่ ว

สารบญั 4.1.2 อุปสรรคดา้ นกฎหมาย 55 4.1.3 ปญั หาอน่ื ๆ 61 4.1.4 ขอ้ สรปุ ในเบอื้ งต้นของกรณีศกึ ษาอันดามัน 61 4.2 กรณีศกึ ษาเทศบาลเมืองแสนสุข 62 4.2.1 ภาพรวม 62 4.2.2 ปัญหาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติและสง่ิ แวดล้อม 63 4.3 สรปุ 65บทท่ี 5 กรณีศึกษาปญั หาปา่ ไม้และทีด่ นิ : จงั หวัดล�ำ พูน 67 5.1 กรณศี ึกษาโฉนดชมุ ชน: เทศบาลต�ำ บลศรเี ต้ีย 68 5.1.1 ความขดั แย้งของปัญหาที่ดิน 69 ในจงั หวัดเชยี งใหม-่ ล�ำ พูน 5.1.2 ขบวนการเคลือ่ นไหวของประชาชน 71 เพื่อปฏริ ูปการถอื ครองท่ดี นิ ในภาคเหนือ 5.1.3 กรณีศกึ ษาต�ำ บลศรีเตี้ย อำ�เภอบ้านโฮ่งจงั หวัดล�ำ พูน 73 5.1.4 สภาพท่ัวไปของเทศบาลต�ำ บลศรเี ต้ยี อำ�เภอบ้านโฮ่ง 74 จงั หวัดลำ�พูน 5.1.5 ปญั หาทีด่ นิ ในพนื้ ที ่ 74 5.1.6 การต่อส้ขู องชาวบา้ นศรีเต้ีย 76 5.1.7 บทบาทของ อปท. 79 5.1.8 การเพ่มิ อำ�นาจของเทศบาล: ขอ้ มลู จากการสัมภาษณ ์ 81 5.2 กรณศี กึ ษา อบต.แม่ทา: การออกขอ้ บัญญัติปา่ ชุมชน 82 5.2.1 ข้อมูลท่วั ไปของ อบต. แมท่ า 82 5.2.2 การจดั การทรพั ยากรท่ดี นิ ป่าไม้ 83 และความเปน็ มาของการจดั ต้งั ปา่ ชมุ ชน 5.2.3 ข้อบัญญตั ติ �ำ บลแม่ทา เรือ่ งการจดั การป่าชุมชน 87 ตำ�บลแม่ทา พ.ศ. 2550 5.2.4 การจดั การทรพั ยากรอ่นื ๆ 91 5.2.5 ปัญหาอปุ สรรคของการกระจายอ�ำ นาจ 92 5.3 สรปุ 94บรรณานกุ รม 97

สารบญั ตาราง 18 46ตารางที่ 2.1 ระดบั ของมติ ิทางเทคนคิ และสังคมของระบบ 47 การตอบสนองต่อภยั พบิ ัติ 48ตารางท่ี 4.1 สรุปขอ้ มูลทางกายภาพของกลุ่มไข่มุกอนั ดามัน ตารางที่ 4.2 ขอ้ มูลสภาพเศรษฐกจิ ของกลุม่ ไข่มุกอนั ดามัน 63 ในปี พ.ศ. 2552ตารางท่ี 4.3 จำ�นวนผู้เย่ยี มเยอื น วนั พกั เฉลยี่ ค่าใชจ้ ่ายเฉลย่ี และรายไดจ้ ากการทอ่ งเท่ยี วของกล่มุ ไข่มกุ อนั ดามนั ปี พ.ศ. 2545-2553ตารางท่ี 4.4 จ�ำ นวนผูป้ ระกอบการ แยกตามประเภท 9 ประเภท สารบญั รปูรปู ท่ี 2.1 ปริมาณฝนสะสมรายปีเทียบค่าเฉล่ยี 16รปู ท่ี 2.2 พน้ื ที่ลุม่ น้ําเจ้าพระยาและพืน้ ท่ีเสยี่ งภยั นา้ํ ท่วม 17รูปท่ี 3.1 อาณาบริเวณของพ้ืนทชี่ อ่ งชา้ งท่ีมีการประกาศเป็น 29 พ้นื ท่ีอนุรกั ษ์รูปท่ี 3.2 เครือขา่ ยอนุรักษ์ 6 ตำ�บลชายฝงั่ อ่าวตราดประกอบด้วย 31 (ต.อา่ วใหญ่ ต.ห้วงนาํ้ ขาว ต.หนองเสม็ด ต.นํ้าเชีย่ ว ต.หนองโสน ต.หนองคนั ทรง) จ.ตราดรปู ที่ 5.1 การจัดช้ันของพื้นที่ในเขตแม่ทา 84สารบญั กรอบกรอบที่ 2.1 ภยั พบิ ัติทส่ี รา้ งความเสียหายมากที่สดุ ในโลก 14กรอบท่ี 2.2 “นาํ้ ทว่ มศนู ย์ปฏิบัตกิ ารช่วยเหลือผปู้ ระสบอทุ กภยั (ศปภ.)” 21กรอบท่ี 2.3 มหาอุทกภยั กับชัยชนะของชมุ ชนและเทศบาลนครปากเกร็ด 25กรอบท่ี 3.1 ข้อบญั ญัติ อบต. แหลมกลดั 32

บทที่ 1: บทน�ำ 7 บทที่ 1 บทนำ�1.1 ความเปน็ มา การกระจายอ�ำ นาจในประเทศไทยเรมิ่ ตน้ ขน้ึ ในลกั ษณะของการมอบอ�ำ นาจการใหบ้ รกิ ารสาธารณะใหอ้ งคก์ รในทอ้ งถน่ิ เพอื่ ลดภาระการใหบ้ รกิ ารสาธารณะของสว่ นกลาง และเพอื่ ใหม้ กี ารบรกิ ารทต่ี รงกบั ความตอ้ งการของประชาชนในทอ้ งถน่ิมากขึ้น ดังนั้นแต่เดิมการกระจายอำ�นาจสู่ท้องถ่ินจึงเป็นเร่ืองของการให้บริการสาธารณะ ในปี พ.ศ. 2511 ได้มีการบรรจุการส่งเสริมให้ท้องถ่ินมีสิทธิทางการปกครองตวั เอง ในหมวดแนวนโยบายพน้ื ฐานแหง่ รฐั เปน็ ครั้งแรก และปรากฏตอ่มาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521 ใน “มาตรา 180 การจดั การปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน ทั้งน้ีตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย” (รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศกั ราช 2521) และ ฉบับ พ.ศ. 2538 (รังสรรค์ ธนะพรพนั ธ์ุ 2554) ดังนน้ัจงึ อาจกลา่ วไดว้ า่ แนวคดิ การใหท้ อ้ งถน่ิ ปกครองตนเองมมี ากอ่ นรฐั ธรรมนญู พ.ศ.2540 แล้ว การส่งเสริมท้องถิ่นให้ปกครองตนเองมีฐานคิดมาจากการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับรากหญ้า ซ่ึงนักคิดในต่างประเทศได้จากการสังเกตประชาธปิ ไตยในสาธารณะรัฐ หรือเมืองขนาดเลก็ (อเนก เหล่าธรรมทัศน์ 2552)สำ�หรับนักรัฐศาสตร์ การส่งเสริมท้องถ่ินให้ปกครองตนเองเป็นเงื่อนไขสำ�คัญของการพัฒนาระบบการเมืองสคู่ วามเป็นประชาธปิ ไตย ส�ำ หรบั นกั เศรษฐศาสตร์การมีส่วนร่วมของประชาชนทางการเมืองเป็นเง่ือนไขสำ�คัญของการเจริญเติบโต

8 กรณีศกึ ษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ ององคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ทางเศรษฐกจิ อยา่ งมคี ณุ ภาพ(AmartyaSen1999 และDaniRodrik2007 อา้ งใน,อภชิ าต สถติ นริ ามยั :2554) ประชาธปิ ไตยและการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนจะเปน็เครอื่ งมอื ทมี่ ปี ระสทิ ธผิ ลในการก�ำ กบั การพฒั นาของรฐั ใหป้ ระชาชนไดร้ บั ประโยชน์อย่างแท้จริง หรือจะเป็นส่ิงท่ีประภาส ปิ่นตบแต่ง (2541) และต่อมาอภิชาตสถิตนิรามัย(2554) เรียกวา่ “ประชาธปิ ไตยท่ีกนิ ได”้ ดงั นัน้ จึงไดเ้ กิดแนวคดิ ใหม่ในการกระจายอ�ำ นาจ(Decentralization) ทไ่ี ม่ใชแ่ คม่ อบหมายอ�ำ นาจจากสว่ นกลางใหท้ อ้ งถน่ิ ไปท�ำ แทน แตเ่ ปน็ การมอบอ�ำ นาจใหท้ อ้ งถนิ่ สามารถตดั สนิ ใจในหลายๆเรอื่ ง ซง่ึ เกย่ี วกบั คณุ ภาพชวี ติ ในทอ้ งถน่ิ โดยสามารถมนี โยบายและกฎหมายทอ้ งถนิ่ของตนเองเปน็ การกระจายอำ�นาจท่ีภาษาองั กฤษเรยี กว่า “Devolution” ในความเห็นของอเนก เหล่าธรรมทศั น์ (2554) การกระจายอำ�นาจไมค่ วรไปสร้าง “รฐั ” ทเี่ ปน็ “ส่วนยอ่ ” ของรฐั แตเ่ ปน็ รัฐทส่ี ะทอ้ นอตั ลกั ษณแ์ ละศกั ยภาพของท้องถน่ิ แตค่ วามสามารถในการสรา้ งนวตั กรรมและอตั ลกั ษณ์จะเปน็ ไปไม่ได้หากไม่มอี ิสระและงบประมาณทีเพียงพอ1.2 บทบัญญตั ิในรัฐธรรมนูญเกีย่ วกบั การปกครองทอ้ งถิ่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นจุดเริ่มต้นของการกระจายอ�ำ นาจโดยใชห้ ลกั การปกครองตนเองอยา่ งจรงิ จงั โดยบรรจไุ วใ้ นหมวดท่ี5แนวนโยบายพืน้ ฐานแห่งรัฐ และหมวดที่ 9 การปกครองสว่ นท้องถ่นิ ดังน้ี ก) หมวดที่ 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรฐั “มาตรา78 รฐั ตอ้ งกระจายอ�ำ นาจใหท้ อ้ งถน่ิ พง่ึ ตนเองและตดั สนิ ใจในกจิ การทอ้ งถนิ่ ไดเ้ อง พฒั นาเศรษฐกจิ ทอ้ งถน่ิ และระบบสาธารณปู โภคและสาธารณปู การตลอดท้ังโครงสร้างพ้ืนฐานสารสนเทศในท้องถ่ินให้ท่ัวถึงและเท่าเทียมกันทว่ั ประเทศ รวมทง้ั พฒั นาจงั หวดั ทม่ี คี วามพรอ้ มใหเ้ ปน็ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ขนาดใหญ่ โดยคำ�นึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น” (รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540) สว่ นรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ไดร้ กั ษาสาระสำ�คัญของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 แต่เปล่ียนเป็นส่วนท่ี 3แนวนโยบายดา้ นการบริหารราชการแผน่ ดินใน (3)

บทท่ี 1: บทน�ำ 9ข) หมวด 9 การปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ มาตรา 282 ภายใต้บงั คับมาตรา 1 รฐั จะต้องใหค้ วามเปน็ อสิ ระแก่ท้องถ่นิตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถน่ิ มาตรา 283 ท้องถ่นิ ใดมีลักษณะทจ่ี ะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รบัจัดตงั้ เปน็ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ทัง้ นี้ ตามทกี่ ฎหมายบัญญตั ิ การกำ�กับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องทำ�เท่าที่จำ�เป็นตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ แตต่ อ้ งเปน็ ไปเพอ่ื การคมุ้ ครองประโยชนข์ องประชาชนในทอ้ งถน่ิหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ จะกระทบถึงสาระสำ�คัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ินหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญตั ิไวม้ ไิ ด้ มาตรา 284 องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินท้งั หลายย่อมมคี วามเปน็ อิสระในการก�ำ หนดนโยบาย การปกครอง การบรหิ าร การบรหิ ารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมอี ำ�นาจหน้าทข่ี องตนเองโดยเฉพาะ การก�ำ หนดอ�ำ นาจและหนา้ ทร่ี ะหวา่ งรฐั กบั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติโดยคำ�นงึ ถึงการกระจายอำ�นาจเพิม่ ขน้ึ ใหแ้ กท่ ้องถิน่ เปน็ ส�ำ คญั1.3 การจดั การทรัพยากรธรรมชาติ ก) ประเทศไทยจ�ำ เปน็ ตอ้ งมที ศิ ทาง หรอื เปา้ หมายการใชท้ ด่ี นิ ปา่ ไมข้ องชาติการจัดการทรัพยากรน้ําที่ชัดเจนที่บูรณาการกันในรูปของแผนของชาติท่ีกำ�หนดบทบาท อปท. อย่างชัดเจน และทุกหน่วยงานยอมรับ เพ่ือมิให้เกิดปัญหาการบรหิ ารจัดการระหวา่ ง อปท. และหน่วยราชการทเี่ กีย่ วข้อง ข) ควรตรากฎหมายข้นึ ใหม่เพอื่ รองรับตามมาตรา 290 แห่งรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เพอ่ื ใหเ้ กดิ ความชัดเจนถึงขอบเขตหนา้ ทีข่ องอปท. ในการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติ รวมทงั้ แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ พระราชบญั ญตั สิ ภาตำ�บลและองคก์ ารบรหิ ารส่วนตำ�บล พ.ศ. 2537 พระราชบญั ญัติองคก์ ารบรหิ ารส่วนจังหวดั พ.ศ. 2540 และพระราชบญั ญัติกำ�หนดแผนและข้นั ตอนการกระจายอ�ำ นาจใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ พ.ศ.2542 ใหส้ อดคลอ้ งกบั พระราชบญั ญตั ิท่ีตราขึ้นใหมด่ ้วย

10 กรณศี กึ ษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ การขับเคลื่อนร่างพระราชบัญญัติใหม่อาจทำ�ผ่านแผนกระจายอำ�นาจแผนบริหารกิจการบ้านเมืองท่ีดี หรือเป็นการขับเคลื่อนผ่านสมัชชา/เครือข่ายทอ้ งถ่ิน เพ่ือให้บรรลุวัตถุประสงค์การปกครองตนเองท่ีมีประชาชนมีส่วนร่วมการบญั ญัติกฎหมายใหม่ควรมสี าระสำ�คญั ดังน้ี • ให้สิทธิแก่ อปท. ในการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการถือครองกรรมสิทธิ์หรือการมีใบอนุญาตทรพั ยากรธรรมชาตขิ องราชการสว่ นภมู ภิ าค โดยไม่ตอ้ งเสียคา่ ใช้จา่ ย • ใหอ้ �ำ นาจ อปท. ตรวจสอบและเสนอชอ่ื เพอื่ เพกิ ถอนสทิ ธิในการเขา้ ถงึหรือครอบครองทรัพยากรธรรมชาติอันได้มาโดยมิชอบ และให้ข้ันตอนการขอเพิกถอนสทิ ธิสน้ิ สุดในระดับจงั หวดั • กรณีที่กฎหมายเฉพาะมิได้ให้อำ�นาจ อปท. ไว้ ให้ อปท.มีอำ�นาจในการออกข้อบัญญัติการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ โดยสามารถกำ�หนดพื้นท่ีแนวเขต ประเภท และปริมาณทรัพยากรท่ีอนุญาตให้ใช้ได้ หากกฎหมายเฉพาะมิได้ห้ามไว้หรือได้มีข้อตกลงร่วมกับส่วนราชการซึ่งเป็นเจ้าของกฎหมายเฉพาะต้องมีการกำ�หนดกระบวนการและขั้นตอนท่ีชัดเจนให้ชุมชนท้องถิ่น และหนว่ ยงานสว่ นภมู ภิ าคเขา้ มามสี ว่ นรว่ มในกระบวนการออกขอ้ บญั ญตั ิ โดยหนว่ ยงานส่วนภูมิภาคมหี นา้ ที่ในการตรวจสอบประเมนิ ผล และให้ข้นั ตอนการขออนญุ าตน้ีสน้ิ สดุ ในระดบั จังหวดั • ให้อำ�นาจ อปท. ในการรือ้ ถอนสงิ่ ปลูกสรา้ งซง่ึ ขัดต่อกฎหมายเฉพาะ(เช่น การบกุ รกุ ทีส่ าธารณะ ส่ิงกอ่ สรา้ งทล่ี ว่ งลํา้ ล�ำ น้าํ ) • โครงการของรัฐส่วนกลาง หรือการให้ใบอนุญาต/ประทานบัตร/การต่ออายุโครงการเอกชนในท้องถิ่น ต้องแจ้งให้ท้องถ่ินรับทราบและท้วงติงได้ในเวลาท่ีกำ�หนด • ต้องสร้างกระบวนการตรวจสอบติดตามบทบาทของ อปท. ทัง้ ในดา้ นลบและบวก เพื่อสรา้ งการยอมรบั บทบาทของ อปท. จากสาธารณะเพอ่ื เป็นการขับเคล่ือนกฎหมายท่ีตราขึ้นใหม่ในการเพิ่มประสิทธิภาพของ อปท. ซึ่งปัจจุบันสาธารณะยงั ไมม่ คี วามไว้วางใจต่อ อปท. ในบางประเดน็ เช่น การใชอ้ ำ�นาจและข้อมลู ในการฉอ้ ฉลเพอื่ น�ำ ที่ดนิ หรือลำ�นํา้ สาธารณะมาเปน็ ส่วนตน

บทที่ 1: บทนำ� 11 ค) ใหอ้ �ำ นาจการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตเิ ปน็ ไปตามกลมุ่ ตามศกั ยภาพและความพร้อม เพ่อื ให้สามารถจัดการปัญหาในบริบทท่แี ตกตา่ งกนั การศึกษานี้พบว่า อปท. มีศักยภาพและความต้องการการสนับสนุนแตกต่างกัน การเพ่ิมอำ�นาจให้ อปท. จึงควรเพิ่มให้ตามความพร้อมของท้องถิ่นตามตัวช้ีวัดด้านศักยภาพ (ซึ่งจะต้องจัดทำ�ข้ึนใหม่) และให้ระดับอำ�นาจในการจัดการขึ้นอยู่กับตวั ชี้วดั การหารายได้ และการทำ�งานรว่ มกับประชาคม และระดับการมสี ่วนรว่ มของประชาชน ง) ต้องดำ�เนินการสร้างองค์ความรู้ให้แก่ อปท. ท้ังระดับนโยบายและปฏิบัติการผ่านการเผยแพร่แนวทางปฏิบัติที่เป็นเลิศหรือการให้ความรู้โดยตรงเพราะมภี ารกจิ ทีม่ อบหมายมาจากส่วนราชการตา่ งๆ จ�ำ นวนมาก ถึงแม้วา่ อปท.จะมอี �ำ นาจในการวา่ จา้ งเอกชนมาด�ำ เนนิ การตา่ งๆ กต็ าม แต่ อปท. กม็ คี วามจ�ำ เปน็ที่จะต้องมีเจ้าหน้าท่ีในหน่วยงานซ่ึงมีความรู้ในเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาตทิ ั้งการอนุรกั ษ์ การพัฒนา และการผงั เมอื ง เป็นต้น จ) ใช้ตัวช้ีวัดด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ดีเป็นตัวกำ�หนดเงินอุดหนุนเงินงบประมาณ สำ�หรับป้องกนั ไฟป่า ควรเป็นงบอดุ หนุนเฉพาะท่ีให้กับอปท. ในเขตปา่1.4 วตั ถุประสงคข์ องการศึกษา กรณีศึกษาเป็นการศึกษาท่ีช้ีให้เห็นถึงปัญหา อุปสรรค ความขัดแย้งในระดับพ้ืนที่ เกิดจากความพยายามที่จะจัดการทรัพยากรธรรมชาติของ อปท.ในกรณีศึกษา การจัดการทรัพยากรน้ําในท่ีราบลุ่มแม่น้ําเจ้าพระยา การจัดการทรัพยากรชายฝั่งภาคตะวันออก การจัดการท่องเที่ยวภาคใต้ และการจัดการทรพั ยากรป่าไม้และทีด่ นิ จงั เชียงใหม-่ ลำ�พูนท้ังนี้ในแตล่ ะกรณีศึกษามกี ารดำ�เนนิ การดงั นี้ ก) สมั ภาษณผ์ บู้ รหิ าร อปท. ถงึ ปญั หาทปี่ ระสบโดย อปท. ขนาดตา่ งๆ กนัโดยเฉพาะปัญหาท่ีเกิดอำ�นาจทับซ้อนระหว่างหน่วยงาน ตลอดจนนวัตกรรมทางการจัดการท่ีเกิดข้ึนเพื่อแก้ไขข้อจำ�กัดดังกล่าว หรือนวัตกรรมทางกฎหมายท่คี วรจะเกิดขนึ้ เพือ่ แกไ้ ขขอ้ จำ�กัดดังกล่าว

12 กรณศี กึ ษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ ข) สัมภาษณ์ส่วนราชการอื่นๆ ท่ีเกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่างๆเช่น กรณชี ายฝ่ังจะมีกลุม่ ประมง กล่มุ ธรุ กิจทอ่ งเท่ยี ว และกลมุ่ ชุมชนท้องถน่ิ ค) จัดประชุมกลุม่ ย่อยรว่ มกับ อปท. ผลของการศึกษานี้จะมีประโยชน์เพื่อวางแนวทางในการออกกฎหมายว่าด้วยการจัดการทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา 290 ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช 2550 และเปน็ แนวทางในการพัฒนาบุคลากรของทอ้ งถน่ิ ต่อไป

บทที่ 2: กรณีศึกษาการจัดการนาํ้ 13 บทท่ี 2 กรณีศกึ ษาการจัดการนํา้ มง่ิ สรรพ์ ขาวสอาด2.1 กรณีศกึ ษาการจดั การอทุ กภัย: ทร่ี าบลุ่มเจ้าพระยา ในปี พ.ศ. 2554 ไดเ้ กดิ มหาอุทกภัยทม่ี ีความรุนแรง โดยวัดจากระดบั น้าํในแม่นํ้าเจ้าพระยาที่สะพานสมเด็จพระพุทธยอดฟ้า ในวันท่ี 12 พฤศจิกายนพ.ศ.2554 มคี า่ สงู ถงึ 2.53 เมตร(เหนอื ระดบั นาํ้ ทะเลปานกลาง) เทยี บกบั ระดบั นา้ํณ จดุ เดยี วกัน ในวันที่ 27 ตุลาคม พ.ศ. 2538 ซง่ึ มีคา่ สูง 2.29 เมตร (รทก.)ซึ่งเท่ากับปี พ.ศ. 2485 น้าํ ท่งุ ทว่ มขงั หลายจงั หวดั หลายพน้ื ที่ นคิ มอุตสาหกรรมหลายแห่ง ได้แก่ โรจนะ สหรัตนนคร และนวนคร ถูกนํ้าท่วมจนต้องหยุดการดำ�เนินงาน นํ้าได้หลากเข้าท่วมพ้ืนท่ีท่ีอยู่อาศัยของราษฎรจนต้องมีการอพยพเข้าศูนย์พักพิงชั่วคราวจำ�นวนมาก ปัญหามหาอุทกภัยครั้งนี้มีความเสียหายมากกว่าปี พ.ศ. 2538 และ พ.ศ. 2549 โดยสำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตปิ ระมาณการวา่ การเจรญิ เตบิ โตของGDP ของไทยที่เคยขยายตวั ร้อยละ 7.8 ในปี พ.ศ. 2553 ลดลงเหลือการขยายตัวเพยี งร้อยละ 0.1(สศช. 20 ก.พ. 2555) ศนู ย์ปฏิบัตกิ ารช่วยเหลือผู้ประสบภัยรายงานว่า ประชาชนไดร้ บั ผลกระทบกวา่ 12.8 ลา้ นคน มผี เู้ สยี ชวี ติ 813 ราย จดั เปน็ ภยั พบิ ตั สิ รา้ งความเสียหายคดิ เปน็ มลู ค่ามากทีส่ ดุ เปน็ อันดับ 4 ของโลก (กรอบที่ 2.1)

14 กรณศี ึกษาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน กรอบท่ี 2.1 ภัยพบิ ัตทิ ส่ี รา้ งความเสียหายมากทสี่ ดุ ในโลก 1) 2011, Fukushima earthquake and tsunami (est. US$235 billion, by the World Bank) 2) 1995, Kobe earthquake (est. US$100 billion, by the World Bank) 3) 2005, Hurricane Katrina (est. US$81 billion, by NOAA) 4) 2011, Thailand Flood (est. US$45.7, by the World Bank) 5) 1994, Northridge earthquake, California (est. $42 billion, by NOAA) 6) 2008, Sichuan earthquake, China (est. $29 billion, by the World Bank) ที่มา : http://www.accuweather.com/en/weather-news/top-5-most-expensive-natural-d/47459 ในช่วงท่เี กดิ อทุ กภัย หลายจงั หวัดในภาคกลางตั้งแตน่ ครสวรรค์ ชยั นาทสระบุรี อยุธยา นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรสาคร กรุงเทพมหานคร ต่างได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง แม้ว่าจะมากน้อยต่างกันตามสภาพภูมิศาสตร์และการจดั การ รฐั บาลกลางและองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ตอ้ งรบั บทบาทหนกั ในการบรรเทาผลกระทบจากนาํ้ และทกุ ขจ์ ากผปู้ ระสบภัย รวมทงั้ การเยยี วยาและชดเชยผ้ปู ระสบภยั หลังน้าํ ท่วมอีกดว้ ย2.2 วตั ถปุ ระสงค์ กรณศี กึ ษานมี้ วี ตั ถปุ ระสงคท์ จี่ ะระบปุ ญั หาและอปุ สรรคที่ รฐั บาลและ อปท.ต้องประสบในการวางแผนรองรบั อุทกภัย และการตอ่ สกู้ บั ป้องกันภยั จากนา้ํ และจากเยียวยาผปู้ ระสบภยั และการจดั การพื้นทีห่ ลังนํา้ ทว่ ม โดยจะกลา่ วถงึ ลักษณะทางกายภาพของพ้ืนท่ีและวิวัฒนาการของการจัดการน้ําโดยย่อ ทั้งนี้จะมีการวเิ คราะหแ์ ละถอดบทเรยี นวธิ กี ารบรหิ ารจดั การของรฐั บาลในสว่ นกลางและรฐั บาลในทอ้ งถ่ิน กรณศี กึ ษานี้ไดอ้ าศยั ขอ้ มลู ทตุ ยิ ภมู ิ ของหนว่ ยงานของรฐั ขอ้ มลู ภาพสไลด์และการบรรยายของ ดร.ชเู กยี รติ ทรพั ย์ไพศาล การสมั ภาษณ์ ผนู้ �ำ อปท. ในพน้ื ที่ประสบภัย รวมทงั้ การสัมภาษณ์ประชาชน

บทท่ี 2: กรณีศกึ ษาการจดั การนํ้า 152.3 ลกั ษณะพน้ื ท่ที างกายภาพ พน้ื ทลี่ มุ่ นาํ้ เจา้ พระยาทเี่ ปน็ พน้ื ทเี่ สยี่ งภยั นาํ้ ทว่ ม อยู่ในบรเิ วณตงั้ แตจ่ งั หวดัอตุ รดติ ถ์ ลงมาถงึ กทม. ซงึ่ จะมกี ารทว่ มลน้ ตลง่ิ ทกุ รอบ3-5 ปี และอทุ กภยั รนุ แรงทกุ 20 ปี โดยพนื้ ทเี่ สยี่ งภยั มอี าณาบรเิ วณ 1,800 ตร.กม. ประชากร 12 ล้านคนในขณะที่ลุม่ น้ํามขี นาด 157,925 ตร.กม. มีประชากร 24 ล้านคน การเสรมิ คันดนิตลอดแนวแม่น้าํ เปน็ การยกระดบั นํ้า ทำ�ให้เมอ่ื เกิดอุทกภัยก็จะจมน้าํ มากขน้ึ พนื้ ทร่ี าบลมุ่ นาํ้ เจา้ พระยาเปน็ พน้ื ทต่ี าํ่ และเปน็ พน้ื ทชี่ มุ่ นาํ้ ในฤดฝู น โดยแต่เดิมเคยปลกู ขา้ วฟางลอย ซึ่งเติบโตตามระดับนํ้าได้ถึง 3 เมตร การเกิดอทุ กภัยที่รุนแรงข้ึนเร่ือยๆ เพราะการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้ทำ�ให้มีการขยายเมืองบา้ นจัดสรรและอตุ สาหกรรม ในพื้นท่ชี ่มุ นํา้ เชน่ นคิ มโรจนะ เคยเปน็ พื้นท่ปี ลูกขา้ วฟางลอยมากอ่ น การขยายตวั ของเมอื งนท้ี �ำ ใหพ้ นื้ ทช่ี มุ่ นาํ้ ทเี่ คยรบั นาํ้ และดดู ซมึลงไป85% ของนา้ํ หลาก จะลดการดดู ซมึ ลงเหลอื 15% ดงั นนั้ ในทงุ่ ไดก้ ลายเปน็ เมอื งมากขน้ึ แม้ปริมาณน้าํ หลากจะเทา่ เดิม แตป่ รมิ าณการขยายตวั ของเมืองจะท�ำ ให้อุทกภยั มแี นวโน้มรุนแรงมากขึ้น วิวัฒนาการของการจัดการน้ําในที่ราบนํ้าท่วมภาคกลางของไทยเกิดข้ึนกอ่ นในภาคเกษตร เมอ่ื ประเทศไทยสรา้ งเขอ่ื นภมู พิ ล ชว่ ยใหท้ �ำ การเกษตรไดป้ ลี ะ2 ครง้ั กอ่ นหนา้ นนั้ ในทร่ี าบลมุ่ เจา้ พระยาตอนลา่ งชาวนาปลกู ขา้ วนาปที ส่ี งู ตามนา้ํได้ถึง 2-3 เมตร เรียกวา่ ขา้ วฟางลอย ซ่ึงเป็นข้าวไวแสงปหี นง่ึ ปลกู ได้คร้งั เดียวและผลผลิตตํา่ แตพ่ อเรมิ่ มรี ะบบชลประทานในฤดูแล้ง รัฐบาลกส็ ง่ เสรมิ ขา้ วพันธุ์ไมไ่ วแสง ซงึ่ มีลักษณะตน้ เตี้ย ผลผลิตสูงกว่ามาก ขา้ ว กข หรอื ข้าวมหศั จรรยน์ ี้ปลกู แลว้ จะตดิ ดอกตามระยะเวลา สามารถออกดอกออกผลปลี ะหลายครงั้ ไมข่ นึ้ กบัฤดูและแสงอาทิตย์ เพ่ือให้ข้าวพันธุ์ใหม่ปลูกได้ปีหน่ึงมากกว่าหนึ่งคร้ังกรมชลประทานจึงสรา้ งคนั ก้นั น้ํา 2 ข้างฝง่ั เจ้าพระยา เพ่ือไม่ใหน้ ํา้ ลน้ ฝง่ั เขา้ ไปท�ำ ลายพชื ผลและออกทะเลไปโดยเรว็ แตค่ นั กน้ั นาํ้ เหลา่ นน้ั รวมทง้ั ล�ำ นาํ้ เจา้ พระยากลบั กลายเป็นคนั คลองสง่ น้ําเขา้ กรุงเทพมหานคร ซ่งึ กรงุ เทพฯ จึงปอ้ งกนั ตัวเองโดยสรา้ งทำ�นบไว้รอบพระนคร เพราะกรุงเทพฯ เป็นหัวใจของเศรษฐกจิ ประเทศบ้านจัดสรรท้ังหลาย เทศบาลอ่ืนๆ ก็เร่ิมกระบวนการป้องกันตัวเองเหมือนกันตา่ งกผ็ ลกั ดันนาํ้ ไปอยู่ในเขตของผอู้ ่ืน

16 กรณศี ึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ในปี พ.ศ.2554 มหาอทุ กภยั ทเี่ กดิ ขน้ึ เกดิ จากพายโุ ซนรอ้ นหลายลกู ทเี่ ขา้ มาปลายเดือนมิถุนายนถึงตุลาคม ได้แก่ พายุไหหม่า (24-26 มิ.ย.) พายุนกเต็น(30 ก.ค.-3 ส.ค.) พายไุ หถ่ าง(28 ก.ย.) พายเุ นสาด(30 ก.ย.-1 ต.ค.) พายนุ าลแก(5-6 ต.ค.) (Benfield AON 2012) ปริมาณน้ําฝนสะสมเมื่อวันที่ 1 ธันวาคม2554 เท่ากับ 2,257.5 มลิ ลเิ มตร สูงกวา่ ปริมาณน้าํ ฝนรายเดือนสะสมเฉลย่ี 30 ปีของกรมอตุ นุ ิยมวทิ ยาเมื่อสนิ้ เดอื นพฤศจิกายนที่ 1,641.9 มิลลเิ มตร ถึง 37.5%(รูปที2่ .1) ปรมิ าณนา้ํ ที่ไหลผา่ นจงั หวดั นครสวรรคส์ งู สดุ 4,501 ลกู บาศกเ์ มตร/ วนิ าทีมมี วลนํา้ รวมกันตั้งแต่วนั ที่ 1 ตุลาคม-18 พฤศจิกายน ถงึ 31,762 ลกู บาศกเ์ มตรมากกวา่ ปี พ.ศ. 2538 อยู่ 8,053 ลกู บาศกเ์ มตร ทำ�ให้เกิดฝนตกชุกในภาคเหนือตอนบน เกิดเป็นนํ้าหลากลงมาในเจ้าพระยาตอนล่าง ประจวบกับการพร่องน้ําของเข่ือนในเวลาเดยี วกัน และน้าํ ทะเลหนุนสูงถงึ 1.8 เมตร ในเดือนพฤศจิกายนทำ�ให้หลายจังหวัดในภาคกลางตั้งแต่นครสวรรค์ ลพบุรี สิงห์บุรี อ่างทองพระนครศรีอยุธยา ปทมุ ธานี นนทบรุ ี ประสบอุทกภัยอยา่ งรนุ แรงรปู ที่ 2. 1 ปริมาณฝนสะสมรายปเี ทียบค่าเฉลีย่ทม่ี า: http://www.thaiwater.net/current/menu.html ผลกระทบของมหาอุทกภัยทำ�ให้นํ้าเข้าท่วมนิคมอุตสาหกรรมในอยุธยาเกิดความเสียหายหนักในภาคอุตสาหกรรมการผลิต ธนาคารโลกได้ประเมินว่าอทุ กภยั ครัง้ น้ีกอ่ ให้เกิดความเสยี หายทางทรพั ย์สินกวา่ 1.44 ล้านบาท เกิดปัญหา

บทที่ 2: กรณศี ึกษาการจดั การนํา้ 17ความขัดแย้งระหว่างราษฎรและการชุมนุมประท้วงซึ่งเกิดขึ้นใน 6 จังหวัดตามทเี่ ผยแพรโ่ ดยสอื่ มวลชน ตง้ั แตช่ ยั นาท พระนครศรอี ยธุ ยา ปทมุ ธานี นนทบรุ ีกรุงเทพฯ และนครปฐม ไม่ตํ่ากวา่ 13 กรณใี นรูปของข้อขัดแย้ง เรื่องเปิดบานประตนู า้ํ (พระนครศรอี ยธุ ยา/ปทมุ ธาน)ี การท�ำ ลายแนวกระสอบทราย รอื้ และกรดีกระสอบทรายยักษ์ มีการชุมนุมกีดขวางทางจราจร ทุบกระจก ขู่ว่าจะใช้กำ�ลังท�ำ ร้ายเจ้าหนา้ ที่ และท�ำ ลายรถยนตข์ องประชาชนที่ใชส้ ญั จรผ่านไปมารปู ที่ 2.2 พน้ื ที่ลุ่มนํา้ เจา้ พระยาและพืน้ ท่ีเส่ยี งภัยนาํ้ ท่วมทม่ี า : ชูเกียรติ ทรพั ย์ไพศาล. (2554). เอกสารประกอบค�ำ บรรยาย เรือ่ ง การบรหิ ารจัดการภยั นํา้ ท่วมในพ้ืนท่ีลุ่มน้าํ เจา้ พระยาตอนล่าง. หนา้ 4.

18 กรณีศึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ2.4 ปัญหาการจัดการอทุ กภัยในระดบั ประเทศ ระบบการจดั การอทุ กภยั ในระดบั ประเทศไดร้ บั การประเมนิ จากผเู้ ชยี่ วชาญดา้ นภยั พบิ ตั วิ า่ มคี วามสามารถในระดบั 2 คอื คอ่ นขา้ งตาํ่ (ทวดิ า กมลเวชช,2555)ท้ังน้ี โดยประเมนิ จากความยืดหยุ่นขององคก์ ร (ตารางท่ี 2.1) โครงสร้างพ้นื ฐานทางเทคนคิ และความเปดิ ทางวัฒนธรรมตารางท่ี 2.1 ระดับของมติ ิทางเทคนคิ และสงั คมของระบบการตอบสนองตอ่ ภยั พบิ ตั ิระดับ ระบบการตอบสนอง ความยดื หยุ่น โครงสรา้ งพ้นื ฐาน การเปดิประสทิ ธิภาพ ตอ่ ภยั ขององค์การ ทางเทคนคิ ทางวัฒนธรรม1 ระบบท่ีไม่ปรับตัว ต่ํา ตา่ํ ต่าํ(Non-adaptive System)2 ระบบทเ่ี ร่ิมปรับตวั ปานกลาง ตา่ํ ตํ่า-ปานกลาง (Emergent adaptive system)3 ระบบปฏิบตั กิ ารการปรับตวั ปานกลาง ปานกลาง ปานกลาง (Operative adaptive system)4 ระบบท่ปี รับตวั อตั โนมัติ สูง สูง สงู (Auto-adaptive system)ทม่ี า: ดัดแปลงจาก Comfort (1999). Shared Risk.อ้างใน, ทวิดา กมลเวชช. “นํ้าทว่ ม ตอผดุ ” ถอดรหัสการจดั การอทุ กภยั (Stumps at Hide Tide:Decoding Flood Management) ทวดิ า กมลเวชช(2555) ไดส้ รปุ ผลการท�ำ งานของรฐั บาลวา่ เปน็ “การวงิ่ ไล่ตามปัญหา ขาดการเตรียมพร้อม” และ “รับมือแบบงานวัดงานกฐิน” จากการประมวลเหตกุ ารณ์ท่ีเกดิ ข้นึ สามารถเห็นปญั หาดังต่อไปนี้ 2.4.1 กลไกเดมิ ที่มอี ย่เู ป็นระบบแก้ไขปัญหาน้ําแลง้ ไม่ใช่นํ้าทว่ ม กลไกการจดั การนาํ้ ตามระบบลมุ่ นาํ้ ทมี่ อี ยเู่ ดมิ กอ่ นมหาอทุ กภยั พ.ศ.2554ไดแ้ ก่ คณะกรรมการทรัพยากรนํ้าแหง่ ชาติ และคณะกรรมการลุม่ นา้ํ 25 ลมุ่ นํา้ซึ่งงานหลักเป็นการทำ�แผนแม่บทจัดการลุ่มนํ้า มุ่งการจัดหานํ้าเพ่ือบรรเทาการขาดแคลนน้ําเป็นสำ�คัญ ซ่งึ ไดท้ �ำ แผนออกมาจำ�นวนมาก ส่วนใหญ่เป็นมาตรการก่อสร้าง แต่การเตือนภัยนํ้าท่วมรายปียังไม่เคยเป็นภารกิจหลัก สำ�หรับลุ่มนํ้าเจา้ พระยา มกี รรมการลมุ่ นา้ํ แยกเปน็ 4 ลมุ่ นา้ํ คอื ปงิ วงั ยม และนา่ น แตก่ รรมการ

บทท่ี 2: กรณศี กึ ษาการจดั การนํา้ 19ลมุ่ นา้ํ ทงั้ 4 คณะแยกจากกนั และไมม่ กี ารเชอ่ื มโยงขอ้ มลู ส�ำ หรบั ตดิ ตามสถานการณ์ในลุ่มน้ําเจ้าพระยาตอนล่าง เมื่อนํ้าจากท้ัง 4 แควเคล่ือนตัวลงมาพร้อมๆ กันระบบการจัดการลุ่มนํ้าท่ีขาดระบบการเช่ือมโยงข้อมูลถึงกันที่มีอยู่ก็ไม่สามารถคาดการณม์ วลรวมของน้าํ และขนาดของปญั หาในล่มุ เจ้าพระยาตอนล่างได้ นโยบายนา้ํ แห่งชาตจิ ะไม่มีเรอ่ื งนํา้ ท่วมเป็นวาระแหง่ ชาติ อีกทงั้ กรรมการทรัพยากรนํ้าแห่งชาติและกรรมการลุ่มน้ําทั้งหลายก็ยังไม่มีกฎหมายรองรับและไม่มีหน้าที่จัดการอุทกภัยท่ีชัดเจน แต่การรับมือกับอุทกภัยนับว่าอยู่ภายใต้พระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ.2550 ซงึ่ ก�ำ หนดใหม้ ที งั้ แผนยทุ ธศาสตร์ และแผนปฏบิ ตั กิ ารดา้ นอทุ กภยั เนอ่ื งจาก พ.ร.บ. ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 พัฒนามาจาก พ.ร.บ. ป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ.2522 และ พ.ร.บ. ป้องกันและระงบั อัคคีภัย พ.ศ. 2542 ดังนัน้ พ.ร.บ. ป้องกนัและบรรเทาสาธารณภัยฯ จึงเหมาะกับการจัดการสาธารณภัยประเภทท่ีเกิดขึ้นแบบฉบั พลนั ทนั ดว่ น เชน่ แผน่ ดนิ ไหว ไฟไหมใ้ หญ่ นา้ํ หลากดนิ ถลม่ ไมเ่ หมาะกบัการจัดการนํ้าท่วมในท่ีราบลุ่มเจ้าพระยาซ่ึงกว่าน้ําหลากจากทางภาคเหนือจะมาถงึ กทม. กเ็ ปน็ เดอื น รฐั บาลจึงมเี วลาที่จะจดั การบรรเทาความรนุ แรงของอทุ กภยั แตจ่ ะตอ้ งมรี ะบบเชอ่ื มโยงขอ้ มลู และกระบวนการจดั การตอ่ เนอ่ื งเปน็ ระบบลุ่มน้ําตั้งแต่ต้นฤดูและคลอบคลุมพื้นท่ีเก่ียวข้องในระดับลุ่มน้ําครอบคลุมหลายจังหวัดหลาย อปท. ซง่ึ ตอ้ งเตรียมการรว่ มกนั เปน็ เครอื ข่าย ในชว่ งอทุ กภยั ครง้ั นผี้ วู้ า่ ราชการกรงุ เทพฯ ยดึ พ.ร.บ. ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ.2550 เปน็ หลกั ในการจดั การซงึ่ ตามกฎหมายฉบบั นแี้ บง่ เขตการจัดการสาธารณภยั ตามเขตการปกครอง ผ้อู �ำ นวยการเขต เชน่ กทม. เมอื งพทั ยาจงั หวดั อบต. มอี �ำ นาจภายในเขตของตนเท่านั้น การสลายความขัดแย้งระหวา่ งเขตปกครองเป็นอำ�นาจของรัฐมนตรีมหาดไทย และหากวิกฤตลุกลามเป็นวิกฤตระดบั ชาตินายกรัฐมนตรมี อี ำ�นาจสัง่ ผอู้ �ำ นวยการเขตไดท้ ั่วประเทศ การเชื่อมโยงเขตปกครองภายในระบบลุ่มน้ําเดียวกัน สามารถเช่ือมโยงได้ก็จริงแต่ต้องผ่านรฐั มนตรตี ามมาตรา 13 และนายกรัฐมนตรตี ามมาตรา 31 แต่โดยธรรมชาติของพ.ร.บ. นยี้ ดึ เขตการปกครอง มไิ ดจ้ ดั การตามระบบลมุ่ นาํ้ และเปน็ พ.ร.บ. ประเภทรับมือกับสาธารณภัยมากกว่าการเตรียมการเพื่อบรรเทาความรุนแรงของภัยพบิ ัติ

20 กรณีศึกษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่2.4.2 ความไม่มีเอกภาพ การจดั การอทุ กภยั ครง้ั นี้ไมม่ คี วามเปน็ เอกภาพในหลายประเดน็ ทง้ั ในดา้ นการเชอื่ มโยงขอ้ มูล การสือ่ สารกับประชาชนและระบบสัง่ การท่ลี ม้ เหลว ก) การขาดการเช่ือมโยงข้อมูลทำ�ให้คาดคะเนผิดพลาดดังที่กล่าวมาแล้วแมข้ อ้ มลู นา้ํ จะมฐี านขอ้ มลู มากมายแตก่ ระจดั กระจายในหนว่ ยงานตา่ งๆ ไมส่ ามารถเช่อื มโยงใหเ้ ห็นปญั หาทีก่ �ำ ลงั เกดิ ข้นึ เช่น ปริมาณนํา้ ฝนในล่มุ นํ้าปงิ วงั ยม นา่ นปรมิ าณนํา้ และการพร่องนาํ้ ในเข่อื น ว่าจะก่อใหเ้ กดิ ปญั หากบั เจ้าพระยาตอนลา่ งอย่างไร แม้แต่ตัว ศปภ. เองซ่ึงต้ังฐานท่ีมั่นบัญชาการที่สนามบินดอนเมืองยงั คาดการณ์ไมไ่ ดว้ ่าจะถกู นา้ํ ทว่ มจนตอ้ งย้ายหนีออกไป เมื่อเกิดภัยพิบัติระบบสั่งการต้องเป็นหนึ่งเดียว และต้องใช้โครงสร้างการบญั ชาการท่ลี ดขน้ั ตอน แต่ในมหาอุทกภยั ครงั้ น้ี ในตอนแรกนายกรฐั มนตรเี ลือกใช้ พ.ร.บ. ระเบยี บบรหิ ารราชการแผน่ ดนิ พ.ศ. 2534 แทน พ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั ทเี่ หมาะสมกวา่ และแต่งตง้ั พล.ต.อ.ประชา พรหมนอก รมว.กระทรวงยตุ ธิ รรม เป็นผอู้ ำ�นวยการศูนย์ และให้ รมว. กระทรวงมหาดไทยเปน็ ท่ีปรึกษา ซ่ึงเป็นการบ่ันทอนความสามารถในการบูรณาการกำ�ลังของบรรดาผู้ว่าราชการจังหวัดและหน่วยงานท้องถิ่นและละเลยการใช้แผนต่างๆ ที่เคยมีภายใต้พ.ร.บ.ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 (ทวดิ า กมลเวชช 2555) ข) ระบบสั่งการ การใช้ระบบราชการปกติในการติดต่อแทนที่จะใช้พ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ท่ีจะช่วยลดข้ันตอนได้(ทวิดา กมลเวชช, 2555) และนายกรัฐมนตรียังมีบัญชาให้กระบวนการต่างๆต้องท�ำ หนังสือตดิ ต่อกัน เช่น ขอความช่วยเหลอื เป็นลายลักษณ์อกั ษร เชน่ กรณีเครอื่ งสูบนา้ํ ท�ำ ให้เกดิ ความล่าช้า ขน้ั ตอนในการขอเคร่อื งสบู น้าํ กวา่ กทม. จะขอเครอ่ื งสบู นา้ํ จากกรมชลประทานไดต้ อ้ งผา่ นขนั้ ตอนทงั้ สนิ้ หลายขน้ั ตอนเกดิ ความลา่ ชา้ ในการสนบั สนนุ เครอื่ งปม๊ั นาํ้ ปรากฏขา่ วใน “เรอื่ งเดน่ เยน็ น”้ี (สถานโี ทรทศั น์ชอ่ ง 3) ว่าในวันที่ 3 พฤศจิกายน 2554 นายชลิต ด�ำ รงศักดิ์ กล่าวในที่ประชุมว่าผู้ว่า กทม. ได้ให้ข่าวว่ายังไม่ได้รับการตอบสนองในเรื่องเครื่องสูบนํ้า ในท่ีสุดกทม. ได้เครอ่ื งสูบนาํ้ ในวนั ที่ 9 พฤศจกิ ายน 2554 ใช้เวลาทัง้ สน้ิ 7 วันหลังจากท่ีนํา้ ได้ทว่ มกรุงเทพฯ ช้ันนอกแล้ว (กรอบท่ี 2.2)

บทที่ 2: กรณศี ึกษาการจดั การนํ้า 21 กรอบท่ี 2.2 “น้าํ ท่วมศูนยป์ ฏบิ ตั กิ ารช่วยเหลอื ผปู้ ระสบอทุ กภยั (ศปภ.)” การคาดคะเนสถานการณ์นาํ้ ทีผ่ ิดพลาดทำ�ให้ ศปภ. ต้องเปลย่ี นฐานบญั ชาการในช่วง “ศึกน้าํ ” 16 ต.ค. พล.ต.อ.พงศพัศพงษ์เจริญ โฆษกแถลงข่าวกับ รมว.กระทรวงเกษตร อธิบดี กรมชลประทานและผู้แทน กทม. ยืนยันนํ้าไม่ท่วม กทม.แน่นอน ทั้ง ศปภ.แถลงข่าวท่ี ดอนเมือง อันเปน็ ท่ีทำ�การของ ศปภ. (ข่าวสด 16 ตุลาคม 2554) 20 ต.ค. พล ต.อ.ประชา พรหมนอก ผ.อ.ศปภ. ยืนยันว่า กทม.จะปลอดภยั จากนํ้าท่วม 90% (ผู้ จัดการออนไลส์ 20 ตุลาคม 2554) 21 ต.ค. นํา้ ทะลักเข้าเขตดอนเมืองอว่ มแล้ว (เดลินิวส์ 21 ตุลาคม 2554) 23 ต.ค. ศปภ. ดอนเมืองนํ้าท่วม 30 เซนติเมตร (กรุงเทพธุรกจิ ออนไลน์ 23 ตุลาคม 2554) 27 ต.ค. นํ้าไหลเข้ามาในบริเวณดอนเมืองอย่างรวดเร็วและท่วมเต็มลานจอดรถแล้ว (คมชัดลึก 24 ตุลาคม 2554)2.4.3 การสื่อสารกับประชาชน ก) มีตัวแทนราชการหลายท่านออกมาให้ข้อมูลไม่เหมือนกันก่อให้เกิดความต่ืนตระหนก และไม่มีศูนย์รวมกรองข้อมูลในช่วงแรกของอุทกภัย เช่นรมว.กระทรวงวทิ ยาศาสตรแ์ ละเทคโนโลยอี อกมา แถลงขา่ วใหป้ ระชาชนในจงั หวดัปทุมธานีและเขตสายไหมรีบขนของข้ึนท่ีสูงและอพยพ ในวันที่ 13 ก.ค. 2555แต่พอเวลา 20.00 น. ศปภ. ขออภัยประชาชนผ่านเฟสบุ๊คที่ทำ�ให้ตื่นตระหนกและช้ีแจงในข้ันตอนน้ียังไม่ต้องอพยพให้เก็บของหนีน้ําเท่านั้น เวลา 21.00 น.ท่ีศาลาวา่ การ กทม. ผูว้ ่า กทม.แถลงซาํ้ ๆ วา่ นาํ้ ยงั ไมท่ ว่ ม กทม. และให้ฟังตนแต่ผเู้ ดยี วทำ�ให้ประชาชนสับสนมาก ข) นอกจากนก้ี ารสอื่ สารขาดค�ำ อธบิ ายศพั ทท์ างราชการ ทที่ �ำ ใหป้ ระชาชนเข้าใจถึงขนาดของปัญหาท่ีขัดเจน เช่น กรมชลประทานระบุว่ามีนํ้าค้างทุ่งอยู่9,806 ลา้ นลูกบาศก์เมตร ซ่ึงประชาชนอาจจะเหน็ ภาพไดม้ ากกวา่ หากอธิบายว่าจำ�นวนท่ีเทียบเท่ากับปริมาณของนํ้าในเข่ือนภูมิพลในช่วงเวลาปกติประชาชนจะได้เข้าใจว่านํ้ามากขนาดไหน ค) ขาดข้อมูลทจี่ �ำ เปน็ เพ่ือให้ประชาชนตัดสินใจ ประชาชนไมอ่ าจรู้ไดว้ า่ท่ีอยู่อาศัยของตนอยู่ในคันกั้นน้ําพระราชดำ�ริหรือไม่ และไม่ทราบว่าท่ีอยู่อาศัยของตนอยสู่ งู ตาํ่ กวา่ คา่ ความสงู นาํ้ ทะเลปานกลางเทา่ ไหร่ การอพยพทงั้ เขตกเ็ ชน่ กนัไม่มกี ารระบถุ นน/ตรอกให้ชดั เจนในช่วงต้น

22 กรณีศกึ ษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาตขิ ององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ง) ขาดทีมมวลชนสัมพันธ์ เมื่อเกิดปัญหามวลชนชุมนุมประท้วงให้เปิดประตูระบายนํ้าให้มากข้ึน หรือเม่ือมวลชนทำ�ลายคันก้ันน้ําก็ขาดทีมนักเจรจาและในกรณที ่เี ป็นปญั หาขา้ มจังหวดั ผู้ท่ีต้องดูแลการเจรจาตอ้ งเป็นทีมส่วนกลางโดยใหอ้ ธิบดกี รมปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภยั หรือรัฐมนตรีเปน็ ผู้สั่งการ2.4.4 ปญั หาการเมืองแทรกซ้อน ในช่วงวิกฤต การบริหารจัดการวิกฤตต้องมีลำ�ดับข้ันตอนชัดเจนและตอ้ งไม่มีการเมืองเรอ่ื ง “เอาหนา้ ” หรือ “เอาเรื่องดีใสต่ ัว” เขา้ มาเกี่ยวขอ้ ง แต่ในการจดั การมหาอทุ กภยั พ.ศ. 2554 การเมอื งกลายเปน็ เรือ่ งที่กดี ขวางการท�ำ งานและท�ำ ใหก้ ารแกไ้ ขปญั หาชา้ ลง และมปี ระสทิ ธผิ ลตา่ํ กวา่ ทคี่ วร เพราะนกั การเมอื งถอื โอกาสท�ำ กจิ กรรมหาคะแนนนยิ มผา่ นสอ่ื รมต. ทง้ั หลายตา่ งพาสอ่ื ไปดงู านนา้ํ ทว่ มแทนทจี่ ะระดมสรรพก�ำ ลงั เขา้ แกไ้ ขปญั หา ความขดั แยง้ ระหวา่ ง ศปภ.(รฐั บาลกลาง)และ กทม.(ทอ้ งถนิ่ ) ถกู สาธารณะมองวา่ เปน็ เรอื่ งการเมอื ง(เสถยี ร วริ ยิ ะพรรณพงศา,คมชัดลึก 3 พ.ย. 2554) ปัญหาการเมืองเกดิ ข้นึ เพราะทุกพรรคต่างฉวยโอกาสสร้างคะแนนจากประชาชน (ในเวลาอนั ไม่สมควร) ผา่ นส่ือ มีอาทเิ ช่น ก) เร่ืองเครื่องสูบน้ําที่ กทม. ต้องการและได้ส่งหนังสือไปยัง ศปภ.เม่ือวันที่ 4 พ.ย.54 ซ่ึงทางผู้ว่าฯ ให้ข้อมูลผ่านส่ือว่าไม่ได้รับการตอบสนอง(ไทยรฐั 4 พ.ย. 2554) ในวันเดยี วกนั ศปภ. กอ็ อกข่าวผา่ นสอื่ ขอซื้อและบรจิ าคเครื่องสูบนา้ํ เพราะเครอ่ื งสบู น้ําทม่ี อี ยตู่ า่ งตดิ ราชการอยู่ในที่ตา่ งๆ ในท่ีสดุ กทม.ได้รับเคร่ืองสูบนํา้ ในวนั ที่ 9 พ.ย. 2554 (ไทยรัฐ พ.ย. 2554) ข) กรณคี ลองสามวา ส.ส. ในพน้ื ทพ่ี าประชาชนไปยกบานประตคู ลองสามวาท้ังๆ ที่ กทม. ไดร้ ับคำ�สัง่ จากรฐั บาลให้ปกป้องนคิ มอุตสาหกรรมบางชนั กทม.จงึ เปดิ ประตรู ะบายนาํ้ ไดก้ วา้ งสดุ 75-80 เซนตเิ มตร ตอ่ มาเมอื่ ปญั หามวลชนมากขนึ้นายกรฐั มนตรี ไดส้ งั่ กทม.ผา่ นสอ่ื มวลชนใหข้ ยายการเปดิ ประตรู ะบายนา้ํ 1 เมตรทงั้ ๆ ทน่ี ายกรฐั มนตรสี ามารถสง่ั การโดยใชม้ าตรา31 ตามกฎหมายบรรเทาปอ้ งกนัสาธารณะภยั พ.ศ. 2550 ได้โดยไมต่ ้องผา่ นส่ือ และหากมีการเตรียมการดีพอการตอ่ รองทงั้ หลายรวมทงั้ การชดเชยต้องท�ำ ใหเ้ สร็จ2.4.5 ปัญหาการเตรียมพร้อมในระดบั ปฏบิ ตั ิการและมสี ่วนร่วมของชมุ ชน เม่ือเกิดอุทกภัยข้ึนปรากฏว่า เส้นทางระบายน้ําใน กทม. มีขยะ สวะขาดการดูแลเตรียมพร้อม ชุมชนในเมืองใหญ่ทอดธุระให้รัฐท้องถิ่น กทม.

บทท่ี 2: กรณีศกึ ษาการจดั การน้าํ 23เตรยี มพรอ้ มไมเ่ ตม็ พนื้ ที่ เมอื่ ขนาดปญั หาใหญม่ ากๆ กทม. ก็ไมส่ ามารถจดั การได้ระบบท่อ และคลองต่างๆ ขาดการเชื่อมต่ออย่างได้ดุลยภาพ ปล่อยให้มีการปลูกส่ิงกอ่ สรา้ งขวางลำ�น้ํา ทำ�ใหก้ ารระบายน้าํ ไมร่ าบรนื่2.5 การด�ำ เนนิ การแก้ไขปัญหาของรฐั ในขณะน้ีรัฐบาลได้จัดทำ�แผนแม่บทและแผนปฏิบัติการเพ่ือการบรรเทาอุทกภัยเสร็จเรียบร้อยแล้ว แต่แผนเหล่าน้ีเป็นแผนท่ีกำ�หนดแค่หัวข้อและงบประมาณและได้ออกพระราชกำ�หนด 3 ฉบับเพอ่ื ใหก้ ระทรวงการคลังสามารถกู้เงินไม่ตํ่ากว่า 350,000 ล้านบาทเพื่อมารองรับการแก้ไขปัญหาในอนาคตซึ่งแผนแม่บทนี้เน้นมาตรการที่ใช้สิ่งก่อสร้างและละเลยการจัดทำ�และบังคับใช้แผนการใช้ประโยชนท์ ดี่ ินในเขตทีร่ าบลุ่มนา้ํ ท่วม ขาดความชดั เจนวา่ จะปรับปรุงระบบการจดั การอยา่ งไรใหม้ เี อกภาพมากขนึ้ ขาดแนวทางทางเลอื กอนื่ อาจจะชว่ ยปลดปล่อยผู้เสียภาษีท้ังประเทศท่ีต้องแบกรับภาระให้กับชุมชนนํ้าท่วม ขาดการจัดการความรู้และบูรณาการการศึกษาท่ีมีอยู่เพ่ือให้เห็นภาพรวม และทางเลือกใหญ่ๆ ก่อนที่รัฐจะออก TOR ขาดภาพขององค์กรกลางที่จะเข้ามาจัดการโดยปลอดการเมืองซ่ึงหากขาดการบูรณาการอย่างเต็มรูปแบบแล้ว การหวังให้แผนเกิดประสิทธผิ ลคงเปน็ ไปได้ยาก2.6 การจัดการอทุ กภัยขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เข้ามามีบทบาทสำ�คัญในการบรรเทาทุกข์ราษฎร จากการสัมภาษณผ์ ู้นำ� จ�ำ นวน 39 คน ใน 16 ต�ำ บลในอำ�เภอบางบาลจงั หวดั พระนครศรอยธุ ยา พบวา่ อปท. เปน็ กลไกทมี่ ปี ระสทิ ธภิ าพสงู สดุ 3 อนั ดบั แรกในการดูแลประชาชนจากภัยน้ําท่วม และแม้ว่าหลาย อปท. จะประสบปัญหาแต่ก็มีอีกหลายองค์กรที่พัฒนาระบบจัดการอย่างมีประสิทธิผล (ดูกรอบท่ี 2.3)ซ่ึงสามารถถอดบทเรยี นขนั้ ตอนการด�ำ เนนิ การเพ่ือขยายผลต่อไป

24 กรณศี ึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิองคป์ ระกอบสำ�คัญในการจดั การมดี งั ตอ่ ไปนี้ คือ2.6.1 ขั้นตอนเตรยี มการ/ปฏิบัตกิ าร1 ก) สนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชน เร่ิมต้ังแต่การวางแผนรับมือน้ําท่วมโดยมีแผนแม่บทชุมชนให้ชาวบ้านเข้าใจว่าปัญหาร่วมกันของทุกคนจัดทำ�ผังชุมชนโดยเฉพาะจดุ นํ้าทว่ มซา้ํ ซาก มกี ารแบ่งจดุ รับผดิ ชอบระหวา่ งผ้นู �ำในเขตต่างๆ จดั ตั้งทมี อาสาสมัครภยั พิบัติ มีการซอ้ มถงึ สถานทท่ี จ่ี ะใช้ทห่ี ลบภยัและการเตรียมถงุ ย่ามฉกุ เฉนิ ประจำ�ตัว ข) จัดทำ�ระบบเฝ้าระวังโดยให้มีเวรยามตรวจระดับน้ําหากถึงขีดอันตรายใหแ้ จ้งเตือนอยา่ งเปน็ ระดบั เช่น เตอื นภยั เตรยี มอพยพ และอพยพ ค) ในพน้ื ทที่ มี่ คี วามเสย่ี งดนิ ถลม่ ดว้ ย ทจ่ี งั หวดั เพชรบรู ณห์ มบู่ า้ นเครอื ขา่ ยจะแจง้ เตอื นด้วยพลุสี2.6.2 ข้นั ตอนเกิดอุทกภัย ก) กระจายอำ�นาจลงไปที่ศูนย์ย่อยภายในตำ�บล ให้สามารถตัดสินใจจัดการศนู ย์บริจาคเช่อื มตอ่ ไปยงั หม่บู า้ นตา่ งๆ ข) ให้ผู้ใหญ่บ้านและผู้แทนดูแลหมู่บ้านของตนให้เปิดอุปกรณ์ส่ือสารตลอดเวลา แตก่ ารประกาศทง้ั หลายตอ้ งใหช้ ดั เจนเปน็ อนั หนงึ่ อนั เดยี วกนั ไมส่ บั สน ค) รกั ษาผนู้ �ำ เตรยี มแกป้ ญั หารอ้ งทกุ ข์ หรอื ตอ่ วา่ ผนู้ �ำ โดยเตรยี มของแจกไว้ให้พรอ้ มเพ่อื เสรมิ ก�ำ ลังผนู้ ำ� (ก�ำ นัน ผูใ้ หญ่บ้าน) ไวต้ ลอดเวลา ง) ชาวบา้ นมอี สิ รภาพในการตดั สนิ ใจจะอยหู่ รอื ยา้ ยโดย อบต. จะสนบั สนนุทกุ รูปแบบ จ) รกั ษาพน้ื ทบ่ี ญั ชาการหรอื ศนู ยจ์ ดั การภยั พบิ ตั ปิ ระจ�ำ ต�ำ บล เพอ่ื ด�ำ เนนิ การจดั การวิกฤตอุทกภยั ฉ) ขอ้ มลู ชดั เจนดา้ นกายภาพ ทงั้ แผนท่ี จ�ำ นวนคนในบา้ น ขอ้ มลู ระหวา่ งชุมชน จะท�ำ ใหร้ ู้วา่ หาอะไรในท้องถิน่ ไดใ้ ห้ตรงกบั ความต้องการ1 สัมภาษณค์ ุณประทีป จมู ่นั และรวบรวมขอ้ มลู จากผู้บริหาร อบต.อื่นๆ จากเวทีฟ้นื พลงั ชมุ ชน ทอ้ งถ่ิน สกู่ ารอภิวตั น์ประเทศไทยระดับภาค

บทที่ 2: กรณศี ึกษาการจัดการนา้ํ 252.6.3 ในขน้ั ตอนเยยี วยา ทบทวนความเสียหาย ฟื้นฟูพ้ืนท่ี พร้อมทั้งหาทางมองอนาคตร่วมกับชมุ ชนในบางพน้ื ทจี่ ะมกี ารจัดตั้งกองทนุ ช่วยเหลือภยั พิบัติ จากการสมั ภาษณผ์ นู้ �ำ อปท. พบวา่ พ.ร.บ. บรรเทาสาธารณภยั พ.ศ.2550ท่ีมีอยู่ไม่เป็นอุปสรรค แต่ปัญหาอยู่ที่การใช้งบประมาณ หากอุกภัยรุนแรงมากต้องการใช้เงินสะสมเพื่อจัดการภัยพิบัติ แต่จังหวัดไม่ประกาศเป็นเขตภัยพิบัติตอ้ งน�ำ เรอ่ื งเสนอสภาใหอ้ นมุ ตั ิ เมอ่ื ประกาศเปน็ เขตภยั พบิ ตั แิ ลว้ นายก อบต. มอี �ำ นาจสัง่ จ่ายเงินสะสมได้ และแก้ไข พ.ร.บ. การปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ให้ อปท. สามารถปรับงบประมาณ และส่งั ซ้อื อุปกรณ์เพอื่ แกป้ ญั หา2 ในการรับมอื กบั อุทกภยั ทอ้ งถนิ่ ทม่ี ีประสบการณ์น้ําท่วมมีการเตรยี มการเรียนรู้ มีการขยายผลเปน็ เครือขา่ ย มีความร่วมมือและช่วยเหลอื กันระหว่างพ้ืนที่ระหว่างภาค ซ่ึงรัฐบาลส่วนกลางควรสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีทรัพยากรเพียงพอและทันการณก์ ับการปอ้ งกันและผจญกบั พิบตั ิภยั กรอบที่ 2.3 มหาอทุ กภัยกบั ชยั ชนะของชุมชนและเทศบาลนครปากเกรด็ หลงั มหาอทุ กภยั เทศบาลนครปากเกรด็ เปน็ ทร่ี จู้ กั กนั ทวั่ ไปในฐานะอปท.ทสี่ ามารถรบั มอื อทุ กภยั อย่างมสี ติ และสามคั คจี นสามารถค้มุ ครองราษฎรประมาณแปดหมืน่ กว่าครวั เรอื น แม้วา่ ครอบครวั อกี 2,000 รายจะถูกน้ําท่วมก็ตาม เทศบาลนครปากเกรด็ มีทำ�เลติดรมิ ฝั่งแม่นํ้าเจ้าพระยาถงึ 10 กิโลเมตร การรับมือกบั น้ําเหนือ จึงไม่ใช่เร่ืองง่าย นายแพทย์วิชัย โชควิวัฒน์ได้สนทนากับ นายวิชัย บรรดาศักดิ์ นายกเทศมนตรี และสรปุ ปจั จยั แหง่ ความสำ�เรจ็ ไว้ 3 ข้อดว้ ยกนั คอื หน่ึง มีแผนการเตรียมการที่ต่อเนื่อง ประสบการณ์นํ้าท่วมปากเกร็ดต้ังแต่ปี พ.ศ. 2536 ทำ�ให้ผู้นำ� อปท. ให้ความสนใจที่จะวางแผนและแก้ปัญหาโดยทำ�แผนป้องกันร่วมกับส่วนราชการ ฝ่ายสาธารณูปโภคและชมุ ชนอย่างจรงิ จงั สอง เร่ิมกระบวนการเตรียมการอย่างมีส่วนร่วมกับชุมชนตั้งแต่เดือนมิถุนายน โดยร่วมกัน กำ�หนดว่า ท่ีใดอาจต้องปล่อยให้ท่วม และท่ีใดจะรักษาไว้ และเตรียมวัสดุอุปกรณ์ให้พร้อม กระจาย ภารกจิ และแบง่ งานท่ชี ดั เจนไปยังภาคตี า่ งๆ สาม ในการรับมือกับอุทกภัย มีการระดมกำ�ลังโดยใช้วัดหงส์ทอง ให้พระ เณร อาสาสมัคร ประชาชน ทั้งท่ีถูกนํ้าท่วมและผู้ที่ได้รับการป้องกันออกมาช่วยกันทำ�แนวก้ันนํ้า เดินยามเฝ้าระวัง เม่ือน้ําทะลักตลบหลังเข้ามาก็สามารถทำ�คันดินป้องกันยาว 17 กิโลเมตรเสร็จภายในสองวัน ประชาชนทถี่ กู นาํ้ ท่วมก็สามารถสัญจรไปทำ�งานได้ และยงั เปน็ อาสาสมัครไปชว่ ยชมุ ชนอน่ื ได้ เทศบาลใช้งบประมาณไป 100 ล้านบาท จากงบประมาณท้ังหมด 800 ล้านบาท แต่ผลที่ได้ เชิงสังคม และจิตใจนบั ว่าสงู ค่ากวา่ มาก เพราะแมน้ า้ํ อาจทำ�ลายทรัพย์สนิ ใหเ้ สียหาย แตค่ วามมน่ั คง ด้านจิตใจและความสามคั คขี องชมุ ชนทีเ่ กดิ ขึน้ ทา่ มกลางภาวะวกิ ฤตนิ บั วา่ สงู จนประเมินคา่ มไิ ด้ เก็บความจาก: คอลมั นส์ ่องสถานการณ์ โดย น.พ.วชิ ยั โชควิวฒั น์ “ชยั ชนะของเทศบาลนครปากเกร็ด” (โพสต์ทูเดย์ 20 ธันวาคม 2555)2 งานประชมุ “ฟ้ืนฟพู ลังทอ้ งถน่ิ ส่กู ารอภิวฒั นป์ ระเทศไทย ครั้งท่ี 2 ประจ�ำ ปี 2555” จัดโดย สำ�นักงาน กองทนุ สนบั สนุนการสรา้ งเสริมสขุ ภาพ (สสส.) ณ ศูนย์ประชมุ นานาชาติ ไบเทค บางนา ระหว่างวันที่ 1-3 เดอื นมนี าคม พ.ศ. 2555.

26 กรณีศึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น2.7 สรปุ กรณีศึกษาการจัดการอุทกภัยในที่ราบน้ําท่วมลุ่มนํ้าเจ้าพระยาชี้ให้เห็นถึงช่องว่างด้านนโยบาย และการจัดการน้ําท่วมในเขตพื้นท่ีราบลุ่มเจ้าพระยาโดยเฉพาะการประสานนโยบายและมาตรการของสว่ นกลาง ท�ำ ใหไ้ มส่ ามารถคาดการณ์และเตือนภัยได้ทันท่วงที ท้ังนี้เพราะรัฐขาดกลไกทักษะและประสบการณ์ในการเตรยี มการรับมือนํ้าทว่ ม กลไกการเมืองเข้าแทรกแซงจนเกิดความไม่เป็นเอกภาพในการจัดการซึ่งมีผลให้เกิดความเสียหายอย่างมหาศาล ในทางกลับกันอปท. จำ�นวนหนึ่งท่ีมีประสบการณ์สามารถช่วยเหลือตนเองและผู้ประสบภัยในทางกลบั กันกลับสามารถปอ้ งกนั และบรรเทาอุทกภัยอยา่ งมีประสทิ ธิภาพ การศึกษาน้ีต้องการช้ีให้เห็นว่า การจัดการเป็นองค์ประกอบสำ�คัญที่สุดของการจัดการอุทกภัยตั้งแต่การเตรียมระบบกายภาพ ระบบข้อมูล และการจดั การในระดบั พนื้ ทซ่ี ง่ึ ส�ำ คญั การรบั มอื อทุ กภยั นนั้ การกระจายอ�ำ นาจไปยงั องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ จงึ เปน็ นโยบายทสี่ �ำ คญั มาตรการทรี่ ฐั ใชแ้ กป้ ญั หาในปจั จบุ นัยังเน้นมาตรการลงทุนด้านสิ่งก่อสร้าง ขาดการจัดการความรู้และการบูรณาการบรหิ ารจดั การ ซึง่ เป็นหวั ใจของความสำ�เร็จ

บทที่ 3: กรณศี กึ ษาการจดั การทรพั ยากรประมง/ ชายฝั่ง: พืน้ ที่ชายฝงั่ ภาคตะวนั ออก 27 บทท่ี 3กรณีศกึ ษาการจัดการทรพั ยากร ประมง/ ชายฝ่ัง: พน้ื ทีช่ ายฝง่ั ภาคตะวนั ออก มิง่ สรรพ์ ขาวสอาด ชยั พงษ์ ส�ำ เนียง ทรัพยากรชายฝั่งและทะเล เป็นทรัพยากรท่ีสร้างความเจริญเติบโตให้เศรษฐกิจไทยอย่างมหาศาล แต่การเร่งรัดนำ�ทรัพยากรมาใช้ทำ�ให้แหล่งผลิตและแหลง่ ขยายพนั ธส์ุ ตั วน์ าํ้ เกดิ ความเสอ่ื มโทรม นอกจากนกี้ ารขยายตวั ของเมอื งอตุ สาหกรรมแปรรปู และอตุ สาหกรรมทอ่ งเทยี่ วท�ำ ใหเ้ กดิ การใชท้ ด่ี นิ ทมี่ ผี ลกระทบตอ่ ทรพั ยากรชายฝงั่ และในบางพนื้ ทท่ี มี่ กี จิ กรรมมากท�ำ ใหม้ ลพษิ ทมี่ นษุ ยส์ รา้ งขน้ึมีมากเกินกำ�ลังรองรับของธรรมชาติ ทำ�ให้คุณภาพส่ิงแวดล้อมและทรัพยากรรอ่ ยหรอเสอื่ มโทรมลง เพราะระบบนเิ วศนช์ ายฝงั่ เปน็ ระบบนเิ วศนท์ ซี่ บั ซอ้ น ประกอบดว้ ยสตั วน์ าํ้นานาชนดิ ท่ีมีวงจรชีวติ เกีย่ วพันกัน การใช้ประโยชน์ของทรพั ยากรประเภทหนึง่อาจก่อให้เกิดผลกระทบกับผู้ใช้ทรัพยากรประเภทอื่นๆ ผลกระทบของกิจกรรมดงั ที่ไดก้ ลา่ วมาแลว้ ยงั น�ำ ไปสปู่ ญั หาของความขดั แยง้ จากการใชอ้ ยา่ งพหปุ ระสงค์(Multiple-purposes) ของกลุ่มผ้มู ีสว่ นไดส้ ว่ นเสียหลากหลายกลุ่ม (Multi-stake-holders) ในพน้ื ที่เดียวกัน จนเกิดผลกระทบต่อการดำ�รงชพี ของแตล่ ะฝา่ ย เช่นความขดั แยง้ ระหวา่ งกลมุ่ ผคู้ ราดหอยกบั กลมุ่ ประมงเพาะเลย้ี ง ระหวา่ งกลมุ่ ทว่ี างอวนกุ้ง ลอบปูกับกลุ่มคราดหอย ระหว่างกลุ่มประมงพ้ืนบ้านกับประมงพาณิชย์ระหวา่ งกลมุ่ เลยี้ งหอย และการขนสง่ ทางนาํ้ นอกจากน้ี ยงั มคี วามไมล่ งตวั ดา้ นการบรหิ ารจดั การระหวา่ งหนว่ ยงานของรฐั ดว้ ยกนั เอง เชน่ ระหวา่ งหนว่ ยงานอนรุ กั ษ์กบั หนว่ ยงานสง่ เสรมิ การผลติ ระหวา่ งหนว่ ยงาน อปท. กบั หนว่ ยงานสว่ นภมู ภิ าค วัตถุประสงค์ของบทน้ีเพ่ือจะช้ีให้เห็นผลกระทบของการแย่งชิงทรัพยากรและความขดั แยง้ ทม่ี ตี อ่ ระบบนเิ วศนป์ า่ ชายเลน และชอ่ งวา่ งในกฎหมายทร่ี องรบัซง่ึ แกป้ ญั หาไมไ่ ดแ้ ละอาจท�ำ ใหป้ ญั หาเลวรา้ ยลง อกี ทง้ั ยงั มอี ปุ สรรคของการถา่ ยโอน

28 กรณศี ึกษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ินอ�ำ นาจมายงั พนื้ ทท่ี ง้ั ๆ ทห่ี นว่ ยงานสว่ นภมู ภิ าคกม็ ที รพั ยากรในการดแู ลและปอ้ งกนัจำ�กัด ทำ�ให้การบริหารจัดการไม่สามารถทำ�ได้อย่างยุติธรรมและย่ังยืน ในท่ีน้ีจะมกี รณีศึกษาทรพั ยากรประมงชายฝ่ังในจงั หวดั ตราด3.1 กรณีศึกษาจังหวดั ตราด แหล่งประมงทะเลที่สำ�คัญในจังหวัดตราดคือ บริเวณช่องเกาะช้างมีพื้นท่ี416 ตร.ก.ม. เรอื ทีท่ �ำ การประมงจะอยู่ในเขต อ.แหลมงอบ กิ่งอำ�เภอเกาะชา้ งคอื ต.ห้วงนํ้าขาว ต.อ่าวใหญ่ ต.หนองโสน และหนองเสมด็3.1.1 กฎหมายระดับท้องถนิ่ ในปี พ.ศ. 2524 อัตราจับสัตว์น้ําเฉล่ียในบริเวณนี้เท่ากับ 41 กก./ชม.ตอ่ มาในปี พ.ศ. 2540 ได้ลดลงเป็น 14.7 กก./มม. (สำ�นกั งานประมงจงั หวดั ตราดไม่ระบวุ นั ที)่ นอกจากนี้ยงั มคี วามขดั แยง้ ระหวา่ งประมงพนื้ บา้ น ประมงอวนลากอวนรุน และคราดหอย จังหวัดตราดจึงเสนอให้กรมประมงออกประกาศกำ�หนดหา้ มใชเ้ ครือ่ งมืออวนลาก อวนรุน และคราดหอย โดยไดม้ กี ารรับฟงั ความคิดเหน็จากประชาชน 1,095 ราย มปี ระชาชนเหน็ ดว้ ยกับประกาศ 949 ราย ซง่ึ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ไดอ้ นมุ ตั ิในเดอื นกนั ยายน พ.ศ.2542 และจงั หวดั ออกประกาศเมอื่ วันท่ี 12 ตลุ าคม พ.ศ. 2542 หลังจากน้นั ประมงอวนลาก อวนรุน ไดช้ มุ นุมเรยี กรอ้ งและยนื่ หนงั สอื ถงึ ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั ตราดไดป้ ระชมุผ้เู ก่ียวขอ้ งและยกเลิกประกาศเดิม และแบ่งพ้ืนที่ใหมเ่ ป็น 2 โซนซง่ึ ประกาศใหม่เม่ือเดือนมีนาคม 2543 ประกาศจังหวัดนี้ ชาวบ้านเรียกว่า พ.ร.บ.ช่องช้างได้แบง่ พ้นื ทีช่ ่องชา้ งเป็น 2 โซน โซนที่ 1 ห้ามท�ำ ประมงอวนลากอวนรนุ และคราดหอยตลอดปี โซนที่ 2 ห้ามจับสัตว์น้ําระหว่าง 1 มิ.ย. ถึง ธ.ค. ดังน้ันโซนนจ้ี งึ สามารถท�ำ การประมงได้ 6 เดอื น ประกาศจงั หวดั ตราด เรอื่ ง ก�ำ หนดเขตห้ามใช้เครื่องมืออวนลาก อวนรุนและคราดหอย ทำ�การประมงในบริเวณช่องเกาะชา้ ง จงั หวัดตราด ประกาศ ณ วันท่ี 28 มนี าคม 2543 หา้ มเครอ่ื งมอื อวนลากอวนรุน และเครอ่ื งมอื คราดหอยทุกชนิดทกุ ขนาดที่ใช้ประกอบเรือกล

บทท่ี 3: กรณีศึกษาการจดั การทรัพยากรประมง/ ชายฝง่ั : พ้นื ทช่ี ายฝงั่ ภาคตะวันออก 29รูปท่ี 3.1 อาณาบรเิ วณของพื้นท่ชี ่องช้างทีม่ กี ารประกาศเป็นพน้ื ทอี่ นรุ ักษ์ กลุ่มประมงอวนลาก อวนรุน ขอให้มีการทบทวนประกาศหลายครั้งสว่ นประมงพน้ื บา้ นก็ไดเ้ ขา้ รอ้ งเรยี นเชน่ กนั และมกี ารเรยี กรอ้ งใหใ้ ชข้ อ้ มลู วชิ าการจนกระท่ังกระทรวงเกษตรและสหกรณ์มีหนังสือที่ กษ 0522/8832 สรุปเป็นข้อยุตวิ ่า ใหค้ งประกาศปี พ.ศ. 2543 ไว้และกรมประมงมีนโยบายจะเลกิ เครอื่ งมืออวนลาก อวนรนุ ให้หมดไป แนวทางแกป้ ญั หาในปจั จบุ นั คอื ใหเ้ พมิ่ ความสมบรู ณ์โดยปลอ่ ยพนั ธส์ุ ตั วน์ า้ํและใหม้ โี ครงการยกเลิกเรอื อวนลาก อวนรุน โดยการหาอาชีพและโอกาสให้ใหม่เปน็ การชดเชยค่าเสยี โอกาส ในปัจจุบันกรมประมงมีเจา้ หนา้ ทจี่ ากส่วนกลางมาดูแล 2 คน มีเจ้าหน้าท่ีส่วนภูมิภาค 2 คน และมงี บประมาณเติมนํ้ามนั เพยี งปีละ 40,000 บาท นบั ว่าไม่เพียงพอท่จี ะอนุรกั ษพ์ ื้นที่ 416 ตร.กม.

30 กรณีศึกษาการจดั การทรพั ยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ3.1.2 เครอื ข่าย อปท. ท่ีอนรุ กั ษท์ รัพยากรชายฝ่งั 1 เครือข่ายอนุรักษ์ทรัพยากรชายฝั่ง 6 ตำ�บล (ประกอบด้วย ต.อ่าวใหญ่ต.ห้วงนํา้ ขาว ต.หนองเสมด็ ต.น้ําเชีย่ ว ต.หนองโสน ต.หนองคันทรง) จ.ตราดเกดิ ขนึ้ จากการรวมตวั ของต�ำ บล6 ต�ำ บล ชายฝง่ั ทะเลอา่ วตราด มกี ารท�ำ กจิ กรรมรว่ มกันตง้ั แต่ปี พ.ศ. 2552 ซึง่ ทัง้ 6 ต�ำ บลมีพ้ืนทชี่ ายฝง่ั ทะเลติดกัน และมีการใช้ทรัพยากรร่วมกัน นำ�มาสู่การรวมตัวเป็นเครือข่าย และหารือถึงปัญหาท่ีเกิดข้ึนในพ้ืนที่ที่มีปัญหาร่วมกันในเรื่อง การบุกรุกทำ�ลายป่าชายเลน การตัดไม้การทำ�ประมงชายฝ่ังผดิ กฎหมาย และทรพั ยากรสัตวน์ ้าํ ทีล่ ดนอ้ ยลง เพ่อื รว่ มกนัคดิ หาแนวทางในการอนรุ กั ษแ์ ละใช้ทรพั ยากรรว่ มกนั อยา่ งยง่ั ยนื ของทั้ง 6 ต�ำ บลในเวลาต่อมาเครือข่ายอนุรักษ์ทรัพยากรชายฝั่งได้ขยายไปสู่พ้ืนท่ีชายฝ่ังทะเลในทอี่ น่ื ๆ ของจงั หวดั ตราด ซง่ึ เปน็ เครอื ขา่ ยทเี่ ขม้ แขง็ และสามารถรกั ษาทรพั ยากรชายฝ่งั ได้เป็นอย่างด2ี เครือขา่ ยไดว้ างแผนอนุรักษ์ทรัพยากรร่วมกนั คอื การอนุรกั ษป์ ่าชายเลนและพันธุ์สัตว์นํ้า การเฝ้าระวังการบุกรุกพื้นท่ีป่าชายเลน รวมถึงการสร้างแหล่งเรียนรู้กระจายตามพื้นที่ทั้ง 6 ตำ�บล โดยการสนับสนุนจาก United NationsEnvironment Programme (UNEP) สภาวจิ ยั ท้องถนิ่ และ Global EnvironmentFacility (GEF) กิจกรรมในพืน้ ท่ี เชน่ การอนรุ กั ษป์ า่ ชายเลน การอนุรักษ์ป่าจากการอนุรักษ์ปูแสม/ปูม้า/ปูทะเล/ปลากระชัง ธนาคารปู การท่องเที่ยวเชิงนิเวศน์/ดูนก/ชมห่ิงห้อย เป็นต้น และในแต่ละ อปท. ก็มีการตั้งกติกาหรือข้อบัญญัติในการอนรุ กั ษ์ ดงั เชน่ การออกขอ้ บญั ญตั กิ ารอนรุ กั ษห์ อยขาวของ อบต. แหลมกลดัท่ีเขา้ มาร่วมเปน็ เครอื ข่ายอนุรักษ์ในภายหลงั (กรอบท่ี 3.2)1 เครือขา่ ยอนรุ กั ษ์ทรพั ยากรชายฝัง่ 6 ตำ�บล จ.ตราด (เอกสารเผยแพร)่ .2 สัมภาษณ์นายอมั พร แพทย์ศาสตร์ วนั ที่ 16 กมุ ภาพนั ธ์ 2555 และนายไชยันต์ การสมเนตร ประมง จังหวัดตราด วันที่ 17 กมุ ภาพันธ์ 2555.

บทที่ 3: กรณศี กึ ษาการจัดการทรพั ยากรประมง/ ชายฝ่งั : พื้นทช่ี ายฝ่ังภาคตะวันออก 31รูปท่ี 3.2 เครือข่ายอนุรักษ์ 6 ตำ�บลชายฝ่ังอ่าวตราดประกอบด้วย (ต.อ่าวใหญ่ ต.ห้วงน้ําขาว ต.หนองเสมด็ ต.นาํ้ เชย่ี ว ต.หนองโสน ต.หนองคันทรง) จ.ตราด3.1.3 การจดั การทรพั ยากรของชมุ ชน/ อปท.: กรณศี กึ ษาบา้ นเปรด็ ใน การใช้ไม้ในป่าชายเลนของบ้านเปร็ดในพื้นท่ี อบต.ห้วงน้ําขาว ในพื้นท่ีมีป่าชายเลน 12,000 ไร่ ชาวบ้านได้สร้างกฎกติกาให้สามารถใช้ประโยชน์ได้โดยชาวบ้านสามารถขออนุญาตจากคณะกรรมการป่า โดยคำ�นวณว่า ถ้าปีหนึ่งตัดไม้ในปา่ 10 ต้นต่อ 1 ไร่ กจ็ ะตดั ไมไ้ ด้ 120,000 ตน้ / ปี ซง่ึ การตัดไม้จำ�นวนน้ีชาวบ้านคดิ ว่าไมท่ �ำ ให้ปา่ เสือ่ มโทรม โดยการอนญุ าตใชไ้ มไ้ มจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งเปน็ คนเปรด็ ในเทา่ นน้ั คนในพน้ื ทใ่ี กลเ้ คยี งกส็ ามารถขออนญุ าตใชไ้ ด้ โดยผนู้ �ำ ในทอ้ งถน่ิ เชน่ ก�ำ นนั ผใู้ หญบ่ า้ นตอ้ งท�ำ หนงั สอืยนื ยันวา่ ยากจน และนำ�ไปสร้างบ้านจรงิ ไม่น�ำ ไปขาย ครอบครวั หนึ่งสามารถขอไดถ้ ึง 200 ต้น การจัดการป่าชายเลนของบ้านเปร็ดในน้ีได้ทำ�ให้เกิดพ้ืนที่ป่าเพ่ิมมากข้ึนซง่ึ แสดงใหเ้ หน็ วา่ คนในทอ้ งถน่ิ สามารถจดั การอนรุ กั ษป์ า่ ไดอ้ ยา่ งแทจ้ รงิ ซง่ึ ปา่ ชายเลนในพนื้ ทบี่ า้ นเปรด็ ในไดส้ รา้ งอาชพี ใหแ้ กช่ าวบา้ นในพน้ื ทเี่ ปน็ อยา่ งมาก เชน่ ชาวบา้ นเล่าว่าสามารถเก็บปูแสมขายมีรายได้รวมกันไม่ต่ํากว่าวันละ 30,000 บาท/วันและปูดำ� 50,000 บาท/วัน เฉลี่ยคนละ 500 บาท/วัน ทำ�ให้ชาวบ้านเปร็ดในไม่มีการยา้ ยถิน่ ฐาน

32 กรณศี กึ ษาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กรอบท่ี 3.1 ข้อบญั ญัติ อบต. แหลมกลัด ขอ้ บญั ญตั ิอบต.แหลมกลดั เรอ่ื งขอ้ ก�ำ หนดหา้ มใชเ้ ครอื่ งมอื ท�ำ การประมงบางชนดิ ท�ำ การประมง หอยขาวในเขตควบคมุ และอนุรกั ษพ์ นั ธห์ุ อยขาว พ.ศ. 2550 ผู้ทปี่ ระสงค์จะเกบ็ หอยขาวบรเิ วณหาดลานทรายต้องปฏบิ ัติดังน้ี 1) ห้ามใชเ้ คร่อื งมอื ทุกชนดิ ใชป้ ระกอบเรอื กลท�ำ การประมงหอยขาว 2) ห้ามใช้เครอ่ื งมือคราดหรอื เครือ่ งมอื ชนิดอ่นื คล้ายคลงึ กนั ทำ�การประมงหอยขาว 3) ห้ามทำ�การประมงหอยขาว ที่มีขนาดเล็กกว่า 3.2 เซนติเมตร ระหว่างวันที่ 1 กรกฎาคม ถึงวนั ท่ี 30 เมษายน ของทุกปี 4) ห้ามมิให้นำ�รถไถนา หรือพาหนะทางบกท่ีมีลักษณะคล้ายคลึงเข้าไปในเขตอนุรักษ์หอยขาว ผู้ทร่ี ับซ้อื และมีความประสงค์จะครอบครองหอยขาวควรปฏบิ ัติดังนี้ ผู้ที่รับซื้อรวมถึงผู้ท่ีครอบครองหอยขาวนํ้าหนักต้ังแต่ 1,000 กิโลกรัมข้ึนไป ในพื้นท่ีตำ�บล แหลมกลัด จะต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถ่ินเสียก่อน โดยจะต้องเสียค่าธรรมเนียม กโิ ลกรัม 0.05 บาท ปจั จบุ นั กตกิ าของบา้ นเปรด็ ในยงั มไิ ดป้ ระกาศเปน็ ขอ้ บญั ญตั ิ เพราะการออกขอ้ บัญญตั ิในการอนุรักษท์ ี่ใช้ในพืน้ ที่ ตอ้ งขอความรว่ มมือกบั อปท. หลายๆ แห่งทมี่ อี าณาบรเิ วณตดิ ตอ่ กนั เพอ่ื ใหใ้ ชม้ าตรการเดยี วกนั ในการจดั การ เชน่ ขอ้ บญั ญตั ิเรอ่ื งตาลอบ ตาอวน เพราะสง่ ผลกระทบตอ่ ประชาชน และระบบนเิ วศน์ในวงกวา้ งการจะออกข้อบัญญัติได้ต้องสร้างความเข้าใจกับประชาชนในพื้นที่ เพื่อที่เมื่อออกข้อบัญญัติมาแล้วจะสามารถบังคับใช้ได้ รวมถึงสร้างความเข้าใจร่วมกันของชาวบา้ นเพ่อื ให้เกดิ ฉันทานุมตั ิในชมุ ชน แต่อยา่ งไรกต็ ามการท�ำ ความเขา้ ใจกับประชาชนฝ่ายเดียวไม่อาจแก้ปัญหาได้ ต้องอาศัยความร่วมมือกับหน่วยงานของรฐั อน่ื ทท่ี มี่ อี �ำ นาจโดยตรง เชน่ กรมประมง กรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝงั่กรมเจ้าทา่ เปน็ ต้น การให้ท้องถิ่นจัดการทรัพยากรชายฝ่ังทำ�ให้ทรัพยากรฟื้นฟูใน 6 ตำ�บล(ต.อา่ วใหญ่ ต.หว้ งนา้ํ ขาว ต.หนองเสมด็ ต.นา้ํ เชยี่ ว ต.หนองโสน ต.หนองคนั ทรง)สว่ น อบต.แหลมกลดั เทศบาลต�ำ บลช�ำ ราก เทศบาลต�ำ บลตะกาง ไดเ้ ขา้ มารว่ มกบักลุ่มอนุรักษ์ในภายหลัง เช่น ป่าชายเลนเพ่ิมมากข้ึน นอกจากน้ียังมีปริมาณกุ้ง หอย ปู ปลา ทีเ่ พ่มิ ขนึ้ อยา่ งเหน็ ได้ชดั ซงึ่ เป็นเรอื่ งท่เี จา้ หน้าที่ประมงจังหวัดก็มีความเห็นว่าทรัพยากรเพ่ิมข้ึน การทำ�งานของกลุ่มอนุรักษ์มีประสิทธิผลแสดงใหเ้ หน็ วา่ การจดั การของทอ้ งถน่ิ และ อปท. สามารถอนรุ กั ษ์ และใชท้ รพั ยากรได้อย่างย่ังยืน เพราะคนในท้องถิ่นเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในทรัพยากรนั้นๆรวมถึงมีสำ�นึกความเป็นเจ้าของในทรัพยากร ทำ�ให้มีความหวงแหน กอปรกับ

บทท่ี 3: กรณีศกึ ษาการจดั การทรพั ยากรประมง/ ชายฝงั่ : พ้นื ท่ีชายฝ่ังภาคตะวนั ออก 33อปท. เป็นคนในท้องถ่ินทำ�ให้เข้าใจวิถีชีวิต เข้าใจระบบนิเวศน์ท่ีเกื้อกูลกับการทำ�มาหากิน และใกล้ชิดกับประชาชนมากกว่าหน่วยงานราชการอื่นท่ีไม่ใช่คนในทอ้ งถนิ่ ในปัจจุบันความสัมพันธ์ระหว่างกรมประมง และ อปท. มีไม่มากนักกรมประมงได้เก็บค่าธรรมเนียมอากรประมงจากท่ีอนุญาตให้เพาะเลี้ยงชายฝ่ังไร่ละ 80 บาท แลว้ มอบรายไดใ้ ห้กบั อบต. ซ่ึง อบต. ห้วงน้าํ ขาวไดป้ ีละประมาณแสนกวา่ บาท3.1.4 ปญั หาการจดั การทรัพยากรทะเลและชายฝั่งในพนื้ ทีท่ ศี่ ึกษา ระบบนิเวศน์ชายฝ่ังประกอบไปด้วย ป่าชายเลน ที่มีต้นไม้ชนิดต่างๆโดยปา่ ชายเลนทเ่ี ปน็ แหลง่ อนบุ าลสตั วน์ า้ํ ขนาดเลก็ เชน่ กงุ้ หอย ปู ปลา ซง่ึ ระบบนิเวศน์ชายฝ่ังนี่มีความสำ�คัญอย่างมากใน การแพร่พันธ์ุสัตว์นํ้า และเป็นแหล่งอาหารของมนุษย์ ป่านอกจากเปน็ แหล่งอาศัยของสตั ว์แล้วยงั เปน็ แหลง่ สมุนไพรและแหลง่ หาอาหารของชาวบ้าน ป่าชายเลนในชายฝ่ังตะวันออกมีความหลากหลายของพันธุ์ไม้ชนิดต่างๆเช่น โกงกาง แสม จิกทะเล ชะคราม โปรงขาว โปรงแดง ผาดดอกแดง พงั กาหรือถ่วั ขาว พงั กาหัวสุมดอกแดง พชื คลมุ ดิน เช่น เหงือกปลาหมอ ปรงทะเลปรงหนู เปน็ ต้น3 ซึ่งลว้ นแตม่ ีประโยชน์เป็นแหลง่ อาศัย และแหลง่ อนบุ าลสตั วน์ า้ํซ่งึ พนั ธ์ุไม้และสัตว์แตล่ ะชนิดตา่ งเก้ือกูลซ่งึ กนั และกัน ท้องทะเลของจังหวัดตราดมีลักษณะที่แตกต่างกัน และเป็นท่ีมาของสัตว์นาํ้ ทอี่ าศยั ในพื้นทีม่ คี วามหลากหลาย แบ่งเป็นโซนไดด้ ังนี้ ก) พ้ืนเลนละเอียดท่ีได้รับอิทธิพลจากเกาะช้าง เป็นท่ีอยู่ของหอยแครงและหอยแมลงภู่ ข) พนื้ เลนมีทรายผสม หรอื “เลนหนังหมา” มีหอยลายอาศยั อยู่ หอยลายจะอยู่ในห่างจากชายฝงั่ 3-9 เมตร ส่วนใหญจ่ ะมีขนาด 2 เซนติเมตร ชาวประมงพน้ื บา้ นเชอื่ วา่ วถิ ชี วี ติ ของหอยลายจะเหมอื นปลากะตกั โดยกอ่ นตายหอยจะดน้ิ รนสลดั ไขอ่ อก อาศยั เจรญิ เตบิ โตอยู่ในทะเลนาํ้ ลกึ ถา้ ดนิ ดา้ น(แขง็ ) หอยตวั เลก็ จะตายการคราดหอยจะเปิดหน้าดินใหห้ อยขนาดเล็กสามารถเจริญเตบิ โตได้3 ดูเพิ่มใน, สำ�นักงานอนุรักษ์ทรัพยากรป่าชายเลน กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กระทรวง ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. พันธุ์ไม้ป่าชายเลนในประเทศไทย(ฉบบั ปรบั ปรงุ ใหม)่ . กรงุ เทพฯ : ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย จ�ำ กดั . 2552.

34 กรณศี กึ ษาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น ค) พ้ืนทรายปนหนังหมา เปน็ ทีอ่ ยขู่ องหอยขาว หอยคันนา บรเิ วณพื้นท่ีแหลมกลดั ชาวบา้ นเชอ่ื วา่ ทางกรมประมง หรอื นกั วชิ าการไมเ่ ขา้ ใจวงจรชวี ติ ของหอยขาวท้ังทเี่ ป็นหอยสำ�คญั ทางเศรษฐกจิ ง) ปา่ ชายเลนเป็นทอ่ี ยู่อาศยั ของหอยจุ๊บ กงุ้ ปลา เน่ืองจากทรัพยากรท้ังสัตว์ทะเล พืชพรรณไม้ มีการพึ่งพากัน การนำ�ทรพั ยากรชนดิ หนึง่ มาใช้ย่อมกระทบกระเทือนกบั ทรัพยากรอน่ื ๆ อยา่ งหลกี เลี่ยงมิได้ การสูญเสียป่าชายเลนย่อมทำ�ให้สัตว์น้ําลดลงไปด้วย ดังนั้นการจัดการระบบนเิ วศนท์ ซ่ี บั ซอ้ นจงึ มคี วามยงุ่ ยากตามไปดว้ ย โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ การจดั การของไทยเป็นการจัดการแบบแยกส่วน จากบนลงล่าง มองทรัพยากรแต่ละชนิดแตล่ ะตวั แยกออกจากกนัจากการสมั ภาษณ์เครือขา่ ย อปท. ปญั หาในพื้นที่อาจสรุปได้ดังน้ีก) ความขัดแย้งของกล่มุ ผลประโยชนใ์ นระบบนิเวศนช์ ายฝ่ัง พนื้ ทช่ี ายฝ่ังทะเลจงั หวัดตราดท่ีมคี วามยาวกวา่ 192 กโิ ลเมตร ได้กอ่ ให้เกิดทรัพยากรตา่ งๆ มากมาย เช่น ปา่ ชายเลน กงุ้ หอย ปู ปลา รวมถงึ การทเ่ี ปน็เมืองท่องเที่ยว ทำ�ให้เกิดความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติระหว่างองค์กรตา่ งๆ อยา่ งหลากหลาย รวมถงึ ประเด็นความขัดแย้งในประเด็นต่างๆ เช่นจะเห็นว่าความขัดแย้งในการใช้ และจัดการทรัพยากรชายฝั่งมีหลายประเด็นมีคู่ขัดแย้งหลายคู่ ทั้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับชาวบ้าน ชาวบ้านกับชาวบ้านรัฐ กับ อปท. คนภายนอกทอ้ งถน่ิ กบั คนทอ้ งถิ่น/อปท. นายทนุ กบั ชาวบ้าน/อปท.ซง่ึ ความขัดแย้งต่างๆ มีมาอย่างต่อเน่อื ง ความตอ้ งการใชท้ รพั ยากรทหี่ ลากหลายท�ำ ใหเ้ กดิ ความขดั แยง้ ระหวา่ งผมู้ ีส่วนได้ส่วนเสียหลายกลมุ่ เชน่ • ขอ้ พพิ าทระหวา่ งประมงอวนลากกบั ประมงชายฝงั่ เรอื อวนลากอวนรนุท่ีแอบเข้ามาในเขต 3,000 เมตร ชายฝั่งมีการทำ�ลายถิ่นท่ีอยู่ของสัตว์น้ําคราดหนา้ ดินเอากุ้ง หอย ปู ปลา ตัวเลก็ ตวั น้อยไปเป็นจ�ำ นวนมาก เปน็ เครอื่ งมอืท่ีไม่สามารถเลือกสัตว์น้ําเป้าหมายได้ (Non-Selective Gear) เรืออวนลากเพิม่ มากข้นึ ทำ�ให้เกดิ การ “ตเี ลน” ส่งผลให้เกดิ การกดั เซาะชายฝ่ัง และเปน็ การท�ำ ลายแหลง่ เพาะพนั ธสุ์ ตั วน์ าํ้ ขนาดเลก็ หญา้ ทะเล หรอื สาหรา่ ยในบรเิ วณชายฝงั่ท่ีเป็นแหล่งอนุบาลสัตว์เล็ก อาชีพของชาวบ้านจะต้องกำ�หนดพื้นที่ประมาณ

บทท่ี 3: กรณีศกึ ษาการจดั การทรพั ยากรประมง/ ชายฝง่ั : พน้ื ท่ชี ายฝง่ั ภาคตะวันออก 353,000 เมตร เป็นพ้ืนท่ีห้ามคราดหอย เพ่ือให้คนที่ประกอบอาชีพอื่นๆ เช่นวางลอบปู ลอบกุ้ง สามารถด�ำ รงชวี ิตอยู่ได้ • ขอ้ พพิ าทระหว่างประมงคราดหอยกบั ประมงดกั ปู เชน่ การวางลอบปูในป่าชายเลน ปู และกุ้งจะกินหอย ถ้าพ้ืนท่ีไหนมีหอยมากท่ีน้ันก็จะมีปูมากตามไปดว้ ย ถา้ มีการคราดหอยจะทำ�ใหด้ นิ เนา่ ปรมิ าณปูกจ็ ะลดลง • มกี ารนำ�ปา่ สงวนแหง่ ชาติ (ปา่ ชายเลน) มาท�ำ นากุ้ง ท�ำ ใหป้ า่ ชายเลนเสยี หายจ�ำ นวนมาก รวมถงึ มกี ารใชย้ าเบอื่ ปแู สมในปา่ ชายเลน ท�ำ ใหร้ ะบบนเิ วศน์เสียสมดลุ มีผลกระทบตอ่ กลุ่มประมงชายฝั่ง • มีการปล่อยตะกอน หรือดิน นํ้าเสียจากโรงงานและชุมชนโดยไม่มีการบำ�บัดมาตามปากแม่น้ํา รวมถึงเขื่อนเขาระกำ�กักเก็บน้ํา ทำ�ให้นํ้าเน่าเสียทำ�ให้สัตว์นํ้าบางชนิดในป่าชายเลนลดปริมาณลง เช่น หอยแครง หอยจุ๊บแจงหอยปลุกเขียว หอยพอก เป็นต้น (แต่ตะกอนจากเหมืองแร่พลอยไม่มีแล้วหมดไปต้งั แตป่ ี พ.ศ. 2522) • การขาดแคลนแรงงานในอตุ สาหกรรมประมงท�ำ ใหม้ กี ารน�ำ เขา้ แรงงานต่างชาติเข้ามาทั้งถูกและไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ก่อให้เกิดปัญหา สังคมและสิ่งแวดลอ้ มตามมา • แรงงานต่างชาตเิ ข้ามารว่ มใชท้ รพั ยากร เช่น ชาวกมั พชู าเข้ามาเก็บหอยพอก โดยหอยพอกนจี้ ะมกี ารรบั ซอื้ ในราคากโิ ลกรมั ละ5 บาท แตน่ �ำ ไปขายตอ่ในราคา30-40 บาท นายทนุ ตา่ งถนิ่ มากวา้ นซอื้ หอยพอกทม่ี เี ฉพาะจงั หวดั จนั ทบรุ ีตราด และสุราษฎร์ธานี ทำ�ให้ปริมาณหอยพอกลดจำ�นวนลงอย่างมาก แม้ว่าชาวบ้านในท้องถิ่นจะไม่กินหอยชนิดน้ีก็ตาม และยังทำ�ให้เกิดการแย่งอาชีพและเพิ่มความเสี่ยงด้านสาธารณสุข อาชญากรรม และยาเสพติดในเขต อปท.ชายฝั่งทะเล ในปจั จบุ นั เครอื ขา่ ยอนรุ กั ษพ์ ยายามออกขอ้ บญั ญตั ิในการอนรุ กั ษห์ อยพอกให้มลี กั ษณะคล้ายกับขอ้ บญั ญัติในการอนุรกั ษณ์หอยลายข) การออกประกาศกำ�กับการท�ำ ประมงอวนลาก อวนรนุ กลมุ่ ประมงอวนลากอวนรนุ เหน็ วา่ การบงั คบั ใชก้ ฎหมายของทางราชการ เชน่ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั ประมง ต�ำ รวจนา้ํ ไมส่ อดคลอ้ งกบั วถิ ชี วี ติ การออกระเบยี บรฐัทำ�ใหก้ ระทบกระเทือนกบั การดำ�รงชพี และขดั กับกฎข้อบังคบั เชน่ การคราดหอยทท่ี างราชการหา้ ม แต่ชาวประมงตอ้ งท�ำ เพ่อื เลยี้ งชีพ เปน็ ต้น

36 กรณศี กึ ษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ นอกจากนพี้ ื้นที่ท�ำ การประมงของกลุม่ อวนลาก อวนรุน ลดลง เน่อื งจากได้มีการประกาศใช้ “พ.ร.บ.ช่องช้าง” โดยได้แบ่งพ้ืนที่ช่องช้างเป็น 2 โซนเพื่อท�ำ การประมง คือ • โซนปากแมน่ า้ํ นอ้ ย-หวั ชา้ งนอ้ ย เปน็ โซนสงวนหวงหา้ ม แตถ่ า้ ใชเ้ ครอ่ื งมอืท่ีไมผ่ ดิ กฎหมายประมงก็สามารถจบั สตั ว์น้าํ ได้ สตั วน์ ้าํ ในโซนน้ี ไดแ้ ก่ ปลาหนังปลาเกล็ดชนิดต่างๆ เชน่ ปลากะพง ปลากระบอก ปลาไหล ปูทะเล เป็นตน้ • โซนต้ังแต่พ้ืนท่ีสลักคอกถึงคลองนํ้าเช่ียว ห้ามจับสัตว์น้ําในช่วง1 ม.ิ ย.-1 ธ.ค. อปุ กรณท์ ห่ี า้ มจบั สตั วน์ าํ้ คอื อปุ กรณท์ ผ่ี ดิ กฎหมาย เชน่ อวน ลอบทมี่ ีตาขนาดเล็กกว่ามาตรฐาน เป็นตน้ “พ.ร.บ.ช่องชา้ ง” ได้สง่ ผลกระทบตอ่ ตน้ ทุนของการท�ำ ประมงเพม่ิ มากขึ้นเช่น ต้องออกทะเลไกลขึ้น ต้องใช้นํ้ามัน 50-60 ลิตร/ครั้ง ทำ�ให้การออกเรือไมค่ มุ้ กบั การเดนิ ทาง กลมุ่ อวนลาก อวนรนุ ไดข้ อผอ่ นผนั หลายครง้ั แตก่ ็ไมเ่ ปน็ ผลเพราะทางการมนี โยบายยกเลิกอวนลาก อวนรุน ในปจั จบุ นั จ�ำ นวนเรอื อวนลาก อวนรนุ ลดลงจากในปี2540 ซง่ึ มี600 กวา่ ล�ำเหลอื ประมาณ 100 ล�ำ เศษ สว่ นหนึง่ เปน็ เพราะราคานาํ้ มนั กระแสอนุรกั ษข์ องเครือข่ายประมงพื้นบ้าน และการประกาศปิดช่องช้างของรัฐ แต่กระแสอนุรักษ์ของประมงชายฝง่ั ทต่ี า้ นการรกุ เขา้ มาในเขตปลอดอวนลาก อวนรนุ ท�ำ ใหท้ รพั ยากรชายฝ่งั ฟืน้ ฟูดีขน้ึค) ปัญหาภมู ปิ ัญญาท้องถิน่ กับภมู ปิ ญั ญาทางการ ความคิดในเรื่องการจัดการป่าชายเลนระหว่างรัฐกับชาวบ้านยังมีความคดิ เหน็ ทแ่ี ตกตา่ งกนั เชน่ กรมทรพั ยากรทางทะเลและชายฝง่ั ตอ้ งการใหส้ างตน้ ไม้ที่มีขนาดเล็กออก รวมถึงต้องการให้ตัดต้นไม้ที่ตาย หรือยอดด้วน (เกิดโพรง)ซง่ึ การสางหรอื ไมส่ างชาวบ้านมองว่ามผี ลไม่แตกต่างกนั ชาวบ้านมองว่า แม้แต่ตน้ ไมท้ ต่ี ายและยอดดว้ นกม็ คี วามส�ำ คญั ตอ่ ระบบนเิ วศน์ เพราะยอดไมท้ ห่ี กั เปน็ โพรงเป็นแหล่งกกั เก็บน้าํ จดื ใหส้ ัตว์ (นก ลงิ ) ในป่าชายเลน นอกจากนีว้ ชั พืชคลุมดินชนดิ ตา่ งกม็ คี วามส�ำ คญั เพราะเปน็ แหลง่ หลบภยั ของสตั วข์ นาดเลก็ เชน่ ปดู �ำ ปแู สมปูก้ามดาบ ซึ่งองค์ความรู้ของชาวบ้านขัดกับความรู้ของทางราชการ ทำ�ให้เกิดความขัดแยง้ ในวิธีการจดั การ ผทู้ ำ�การประมงคราดหอยเห็นวา่ ราชการ (กรมประมง นักวิชาการ) ไม่มีความรู้เร่ืองหอยลายอย่างแท้จริง หรือรคู้ นละอย่าง โดยนกั วิชาการมคี วามร้เู ร่ือง

บทที่ 3: กรณศี กึ ษาการจดั การทรัพยากรประมง/ ชายฝ่งั : พนื้ ทช่ี ายฝ่ังภาคตะวนั ออก 37การเพาะเล้ียง ชาวบ้านรู้วิธีการใช้ประโยชน์และอนุรักษ์ รัฐมีหน้าที่ออกระเบียบแตไ่ ม่สามารถวางแผนการใชใ้ หเ้ กิดความย่ังยืนได้ ถ้ามีการคราดหอยมากๆ กจ็ ะเป็นการท�ำ ลายระบบนิเวศน์ แต่ชาวบา้ นคดิ วา่ คราดหอยที่โขดหนังหมาดา้ นแขง็ทำ�ใหห้ อยตาย และพบวา่ หอยลายขนาด 2.5 ซม. ตายถงึ 5 เท่า จงึ ควรใหจ้ ับได้การคราดหอยเปน็ การเปดิ โอกาสใหห้ อยทเี่ ปน็ ตวั ออ่ นทอ่ี ยู่ในเลนไดม้ โี อกาสเตบิ โตเปน็ การปรบั เปลย่ี นระบบนเิ วศน์ อยา่ งไรกด็ ี ทางกรมประมงชแี้ จงวา่ ไดท้ �ำ การวจิ ยัและเข้าใจวงจรทางชีววิทยา ของหอยลายเพียงพอแล้วจึงสามารถขยายพันธ์ุในสถานไี ด้ ดงั นน้ั การสอ่ื สารระหวา่ งรฐั และชมุ ชนควรเปน็ เรอื่ งส�ำ คญั ทกี่ รมประมงต้องให้ความรู้แก่ชาวประมงมากขึ้นเพื่อให้เกิดความสัมพันธ์และความร่วมมืออันดรี ะหวา่ งกันง) การเข้าจับจอง/ยึดพนื้ ทโ่ี ดยนายทุน ทะเลในจังหวัดตราด 192 กิโลเมตร อยู่ภายใต้ “พ้ืนท่ีจับสัตว์นํ้า”“เขตเพาะเลีย้ ง” (Sea Food Bank) ซงึ่ มีใบอนุญาตให้ทำ�ประมงทีช่ าวบา้ นเรียก“โฉนดทะเล” ซง่ึ เปน็ นโยบายสมยั นายกฯ ทกั ษณิ ใหแ้ ปลงสนิ ทรพั ยเ์ ชน่ “ใบอนญุ าตใหเ้ ปน็ ทนุ ” โดยให้ผู้มีใบอนญุ าตจบั กล่มุ กนั น�ำ ใบอนญุ าตไปกู้เงนิ กับ ธกส. และออมสินได้ นโยบายน้ีมปี ัญหาคือ พ้นื ที่ไมไ่ ด้เป็นของประชาชนอย่างแท้จรงิ พนื้ ท่ีกลบั ถกู กวา้ นซอ้ื ยดึ ครองจากนายทนุ บางพน้ื ท่ีไมส่ ามารถน�ำ โฉนดในทะเลไปขอกเู้ งินได้ สุดท้ายนายทนุ มาขอซอื้ ต่อในราคา 30,000-50,000 บาทตอ่ ไร่จ) การรกุ ล้ําพ้ืนท่ีระหวา่ งประมงเพาะเลีย้ งและประมงชายฝ่งั การออกอาชญาบัตรเลี้ยงหอยต้องขออนุญาตจากกรมประมง ต้องเสียค่าธรรมเนียมในอตั ราไรล่ ะ 70 บาท ซ่ึงการเลย้ี งหอยสว่ นใหญ่ตอ้ งใชเ้ งินลงทุนจ�ำ นวนมากผทู้ เ่ี ลย้ี งหอยสว่ นใหญเ่ ปน็ นายทนุ ชาวบา้ นทว่ั ไปไมส่ ามารถเลย้ี งไดก้ ารเลย้ี งหอยนางรมของชาวบา้ นในเขต อบต. หว้ งนา้ํ ขาว พนื้ ที่ในเขต อบต.อา่ วใหญ่ไม่มีหลักเขตที่ชัดเจน แม้ว่ารัฐได้กำ�หนดพิกัดโดย GPS (Global PositioningSystem) แต่ในพ้ืนท่กี ็ไมม่ หี ลักเขต เพื่อก�ำ หนดเขตเพาะเล้ยี งไม่ให้รกุ พ้ืนท่ีใหม่เนอ่ื งจากการเลย้ี งหอยนางรมตอ้ งอาศยั แพลงตอนจากธรรมชาติ พน้ื ทเ่ี พาะเลย้ี งขา้ งในจะไมไ่ ดร้ ับแพลงตอน ท�ำ ให้ผเู้ ลยี้ งรกุ พ้ืนที่ใหมเ่ รื่อยๆ ออกจากชายฝง่ั ไปมากขนึ้เพราะพนื้ ท่ีเพาะเลี้ยงทางตอนในไมม่ ีอาหาร (แพลงตอน) ใหส้ ัตว์นา้ํ ท่ีเพาะเลีย้ งทำ�ให้พน้ื ท่สี าธารณะของประมงชายฝัง่ นอกเขตคอกหอยลดลง

38 กรณศี ึกษาการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ ององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิฉ) การเลอื กปฏบิ ตั ิ ผวู้ า่ ราชการจงั หวดั ไดเ้ คยสงั่ ให้ ตชด. จบั เรอื ลากหอยลายทเี่ ขา้ มาในพนื้ ท่ีโดยเรือท่เี ขา้ มาจับหอยมี 2 ประเภท คือ 1)มาจากตา่ งถ่ิน เชน่ สมทุ รสงครามสมทุ รสาคร ทท่ี �ำ โรงงานหอยกระปอ๋ ง ชาวบา้ นเชอ่ื วา่ มกี ารจา่ ยสนิ บนใหต้ �ำ รวจนาํ้30,000-50,000 บาท/เดือน ทำ�ให้เรือพวกน้ีไม่ถูกจับ 2)เรือชาวประมงท้องถ่ินมกั ถกู จบั กมุ ด�ำ เนนิ คดี ชาวบา้ นท่ีไมไ่ ดร้ บั การหนนุ หลงั จากบรษิ ทั ท�ำ หอยกระปอ๋ งเวลาออกทะเลจะถูกจับ ซ่ึงตรงข้ามกับชาวประมงทม่ี บี ริษัทหนุนหลังจะได้รบั การคุม้ ครอง กลุ่ม อปท. เห็นวา่ การออกกฎหมายเปน็ ขา้ งบนลงล่างทำ�ให้ไม่ตอบสนองตอ่ วถิ ชี วี ติ ของประชาชน ตอ้ งมกี ารตรากฎหมายใหส้ อดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของชาวบ้าน ปัจจุบันการอนุรักษ์ทรัพยากรชายฝ่ังไม่ค่อยได้นำ�กฎหมายมาใช้บังคับแตอ่ าศยั กฎกตกิ าชมุ ชนในการแกไ้ ขปญั หา กฎหมายตามไมท่ นั ความเปลยี่ นแปลงของสงั คม รวมถึงมาตรการทางสังคมไมค่ รอบคลุมทุกๆ ดา้ น ท�ำ ใหป้ ญั หาต่างๆยังไม่สามารถแกไ้ ขได้3.1.5 อปุ สรรคด้านกฎหมาย การกระจายอำ�นาจให้ อปท. ผา่ นมา 10 กว่าปีแล้ว แต่การถ่ายโอนภารกิจอ�ำ นาจ และงบประมาณ ยงั มขี อ้ ตดิ ขดั อยอู่ กี หลายประการทที่ �ำ ให้ อปท. ไมส่ ามารถบรรลุภารกจิ พฒั นาท้องถิน่ ได้ เชน่ ก) เขตพนื้ ทท่ี ะเลและชายฝง่ั อยใู่ นการดแู ลของกรมประมง อปท. ไมม่ อี �ำ นาจในการดแู ล กรมประมงยังมไิ ด้แตง่ ตง้ั ให้เปน็ พนักงานประมง ข) หน่วยงานราชการทั้งส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีการทับซ้อนกันท�ำ ใหไ้ มส่ ามารถแกไ้ ขปญั หาของประชาชนไดอ้ ยา่ งเตม็ ท่ี เชน่ หนว่ ยงานทด่ี แู ลชายฝง่ัที่อยู่ในอำ�นาจของกรมประมง กรมเจ้าท่า กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่ัง(ดูแลพน้ื ทีช่ ายฝง่ั และทะเลในขอบเขต 3,000 เมตร) เป็นต้น ซ่ึงการทำ�งานของอปท. เกี่ยวกับทรัพยากรไม่ทราบว่าจะขออนุญาต หรือขอความร่วมมือจากหน่วยงานไหน หน่วยงานต่างผลักภาระ ไม่มีเจ้าภาพในการแก้ปัญหา เช่นการส่งเสริมการท่องเที่ยวเชิงนิเวศน์ติดขัดการขออนุมัติจากกรมป่าไม้กรมทรพั ยากรทางทะเลชายฝั่ง อปท. ไม่ทราบว่าจะขออนญุ าตจากหนว่ ยงานใด

บทท่ี 3: กรณศี ึกษาการจดั การทรพั ยากรประมง/ ชายฝ่ัง: พืน้ ท่ชี ายฝ่งั ภาคตะวนั ออก 39 ค) ในพ้ืนท่ีมีเรืออวนลาก อวนรุน โดยเฉพาะเรือลากคู่ แอบมาลากตอนกลางคนื และหางเรอื จะกวนเลน ท�ำ ใหห้ อย หญา้ ทะเล พชื นาํ้ เสยี หาย รวมถงึ การคราดกวนเลนท�ำ ใหป้ า่ ชายเลนลม้ และเกดิ การกดั เซาะชายฝงั่ ตามมา ทาง อปท.และชาวบา้ นใชเ้ รือเลก็ ในการผลักดัน แต่ อปท. ไมม่ ีอ�ำ นาจในการจบั กุม3.2 ขอ้ เสนอของ อปท.ก) ขอ้ เสนอของ อปท. 1) แกไ้ ขกฎหมายให้ อปท. สามารถออกขอ้ บญั ญตั เิ พอื่ อนรุ กั ษท์ รพั ยากรชายฝง่ั และมอี �ำ นาจจบั กมุ ผมู้ เี ครอ่ื งมอื ผดิ กฎหมายในครอบครองควรมกี ารกระจายอ�ำ นาจดา้ นการจบั กุมให้ อปท. เช่น สามารถจบั กุมเรอื ประมงทที่ ำ�ผดิ กฎหมายได้เพราะการจับกุมเรือประมงที่ทำ�ผิดกฎหมายต้องจับเม่ือกระทำ�ความผิดซึ่งหน้าทำ�ให้ยากแก่การปฏิบัติ รวมถึงสามารถกำ�หนดขนาด และชนิดของเคร่ืองมือประมงในท้องถ่นิ ต่างๆ ได้ข) ข้อเท็จจริงตามกฎหมาย/ข้อเสนอ 1.1) ในกรณีของเทศบัญญัติหรือข้อบัญญัติเพ่ือการอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล กรมประมงไดเ้ คยหารือกับกรมสง่ เสรมิ การปกครองวา่ อปท. มอี �ำ นาจตราขอ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถนิ่ เพอื่ การอนรุ กั ษ์ในเขตทสี่ าธารณประโยชน์ไดห้ รอื ไม่ มขี อ้ ยตุ ิว่าในทส่ี าธารณประโยชน์ พ.ร.บ. ประมง 2490 มิได้ใหอ้ ำ�นาจแกท่ อ้ งถนิ่ ในการออกขอ้ บญั ญตั ิ การมีข้อบัญญัติจงึ ขดั ต่อ พ.ร.บ.ประมง จงึ สมควรแกไ้ ขกฎหมายประมงหรือร่างกฎหมายทรัพยากรธรรมชาติใหมส่ �ำ หรบั อปท. ใหเ้ อื้อตอ่ บทบาทในการอนรุ ักษ์ของ อปท. 1.2) ยังไม่มีการถ่ายโอนอำ�นาจทั้งในการจับกุม การอนุรักษ์ และการจัดการทรัพยากรประมงให้แก่ อปท. และในร่าง พ.ร.บ.ประมงท่ีกำ�ลังปรับปรุงกย็ งั ไมไ่ ดร้ ะบอุ �ำ นาจและการมสี ว่ นรว่ มของ อปท. โดยกรมประมงเหน็ วา่ อปท. มขี อ้จ�ำ กดั ดา้ นเขตอ�ำ นาจ และไมม่ คี วามชดั เจนในเรอ่ื งเขตพน้ื ที่ในทะเล และในปจั จบุ นัในจังหวัดตราด อปท. มีทรัพยากร บุคลากร อาสาสมัครมากกว่างบจับกุมปราบปรามของรฐั ซงึ่ จงั หวดั มเี จา้ หนา้ ทปี่ ราบปรามเพยี ง4 คน จากสว่ นกลาง2 คนพ้ืนท่ี 2 คน และงบประมาณมีเพยี ง 40,000 บาท 1.3) ควรเพม่ิ อ�ำ นาจ อปท. เข้าไปในร่าง พ.ร.บ.ประมงฉบบั ใหม่

40 กรณีศึกษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาตขิ ององคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่นก) ขอ้ เสนอของ อปท. 2) ใหก้ ารขออนญุ าตจบสนิ้ ทร่ี ะดบั จงั หวดั ใหม้ กี ารตรากฎหมายใชเ้ ฉพาะในทอ้ งถนิ่ ได้ ไม่ใชอ่ อกกฎหมายในลกั ษณะทวั่ ไปท่ีไมส่ อดคลอ้ งกบั บรบิ ทของแตล่ ะพนื้ ท่ีข) ขอ้ เท็จจรงิ ตามกฎหมาย/ข้อเสนอ 2.1) ตามกฎหมายประมงในปจั จบุ นั จงั หวดั จะตอ้ งเสนอพน้ื ทสี่ าธารณะท่ีจะกำ�หนดเป็นที่วิจัยและเพาะเลี้ยงสัตว์นํ้าให้กรมประมงเพื่อพิจารณาก่อนประกาศอนญุ าต 2.2) พ.ร.บ.ประมง มาตรา 12 การขอใบอนุญาตทำ�การประมงหรือเพาะเลี้ยงสัตว์นํ้าในที่อนุญาต ย่ืนเร่ืองท่ีอำ�เภอท้องที่ ส่วนการออกอาชญาบัตรใหย้ น่ื เรือ่ งตอ่ อ�ำ เภอเพ่อื พจิ ารณาแลว้ เสนอนายอำ�เภอลงนามอนุญาต แต่หากขอทำ�ประมงและเพาะเลี้ยงสัตว์นํ้าในท่ีสาธารณประโยชน์ ต้องให้อธิบดีกรมประมงอนุมตั ิตามมาตรา 16 2.3) รา่ ง พ.ร.บ.ประมง มกี ารเพม่ิ มาตราจดั ตงั้ คณะกรมการประมงทอ้ งถนิ่สามารถออกข้อบังคับด้านการประมงได้ แต่คณะกรรมการกฤษฎีกาให้เหตุผลว่าข้อบงั คับดงั กล่าวมสี ภาพบังคับในทางอาญา และไมม่ ีความชัดเจนในรา่ งฯ วา่ จะบังคับในลกั ษณะใด จงึ เหน็ วา่ ควรตดั ออกก) ขอ้ เสนอของ อปท. 3) ให้ส่วนงานภูมิภาคเป็นคนกลางประสานข้อบัญญัติที่ใช้ร่วมกัน เช่นมาตรฐานเครือ่ งมือให้มีมาตรฐานเดยี วกนัข) ขอ้ เท็จจริงตามกฎหมาย/ ขอ้ เสนอ 3.1) ประกาศตามมาตรา32 วา่ ดว้ ยเครอ่ื งมอื ประมง เปน็ มาตรฐานเดยี วกนัอยู่แล้ว แต่ประกาศเป็นบางพื้นที่/ ฤดูกาล ตามความเหมาะสม กรมประมงควรประสาน และรับรองข้อบัญญัติของกลุ่มอนุรักษ์ต่างๆ เพื่อให้การอนุรักษ์ของชาวบา้ น และ อปท. ถกู ตอ้ งตามกฎหมายประมง

บทที่ 3: กรณศี กึ ษาการจัดการทรพั ยากรประมง/ ชายฝ่งั : พ้นื ทชี่ ายฝงั่ ภาคตะวันออก 41ก) ข้อเสนอของ อปท. 4) การเลยี้ งหอยทกุ ชนดิ ตอ้ งมกี ารก�ำ หนดพนื้ ทอ่ี ยา่ งชดั เจน ไมอ่ นญุ าตให้ขยายพน้ื ที่เพิม่ แต่อย่างไรกต็ ามในสว่ นนี้ อปท. ไม่มีอ�ำ นาจหน้าที่ในการจดั การอ�ำ นาจอยูท่ ีก่ รมประมง ท�ำ ใหท้ ้องถน่ิ ไมส่ ามารถจัดการได้ข) ขอ้ เท็จจริงตามกฎหมาย/ขอ้ เสนอ 4.1) เดิมการเล้ียงหอยจะต้องทำ�ในพ้ืนที่ว่าประมูลท่ีได้สัมปทานจากรัฐตามมาตรา 10 และห้ามบุคคลใดทำ�การประมงหรือเพาะเลี้ยงนอกจากผู้ได้รับอนญุ าตตามมาตรา 11 แตพ่ ื้นท่ีวา่ ประมูลไดย้ กเลิกไปแลว้ ในปจั จุบนั ใหเ้ ลย้ี งได้ในท่อี นญุ าตโดยมีพกิ ดั GPS 4.2) กรมประมงควรใหอ้ �ำ นาจ อปท. ในการดแู ลการท�ำ ประมง ทรพั ยากรเฉพาะท้องถนิ่ ในพ้ืนท่ี 3,000 เมตรจากฝงั่ก) ข้อเสนอของ อปท. 5) การจับหอยแครง หอยขาว หอยเป็ด ควรต้องคราดด้วยมือเท่าน้ันห้ามใชอ้ ุปกรณท์ ่ีมผี ลกระทบตอ่ ระบบนเิ วศน์ข) ข้อเท็จจรงิ ตามกฎหมาย/ข้อเสนอ 5.1) ในเขต 3,000 เมตร จากฝง่ั หา้ มการคราดหอยทป่ี ระกอบเรอื กลอยแู่ ลว้ก) ข้อเสนอของ อปท. 6) ในการออกใบอาชญาบตั รประมง ควรตอ้ งมกี ารรบั ฟงั ความคดิ เหน็ จากอปท. และกลมุ่ ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ทกุ กลมุ่ และมกี ารแจง้ พกิ ดั ขอบเขตทช่ี ดั เจนและมอบอ�ำ นาจให้ อปท. สามารถตดิ ตามรกั ษาพื้นท่ตี ามที่ไดก้ �ำ หนดไว้ข) ข้อเท็จจรงิ ตามกฎหมาย/ข้อเสนอ 6.1) กรมประมงไดม้ ีหนังสอื สัง่ การตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2520 ใหม้ กี ารรบั ฟังความคดิ เหน็ ของประชาชน(แตย่ งั มไิ ดก้ �ำ หนดให้ อปท. มสี ว่ นรว่ ม) ในการก�ำ หนดที่จับสตั ว์นํ้า เขตรักษาพนั ธพุ์ ืช และต้ังแตป่ ี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา กรมประมงได้มีการรับฟังความคิดเหน็ ทุกครั้งที่จะมกี ารเปลยี่ นแปลงนโยบาย

42 กรณศี กึ ษาการจดั การทรพั ยากรธรรมชาตขิ ององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ 6.2) การออกอาชญาบัตรเพื่อใช้เครื่องมือในพิกัด ต้องให้นายอำ�เภอในท้องท่หี รอื ปลัดลงลายมอื ช่ืออนญุ าต 6.3) สว่ นทข่ี องการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนยงั คงไว้ ปรากฏในมาตรา 8ของร่าง พ.ร.บ. ใหม่ ในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นการส่งเสริมสนับสนุนโดยกรมประมงให้ชุมชนท้องถิ่นจัดทำ�นโยบายการพัฒนาประมงให้สอดคลอ้ งกบั ศกั ยภาพของทรพั ยากรในพนื้ ที่ และใหก้ รมประมงมหี นา้ ทชี่ ว่ ยเหลอืโครงการและกจิ กรรมชมุ ชนประมงทอ้ งถิ่น 6.4) กรมประมงควรเพม่ิ บทบาทของ อปท. ใหช้ ดั เจนเขา้ ไปในรา่ ง พ.ร.บ.ประมงฉบบั ใหม่ก) ข้อเสนอของ อปท. 7) ขณะน้ี อปท.ไดร้ บั โอนภารกจิ ดา้ นผงั เมอื ง สาธารณสขุ รกั ษาความสะอาดควบคุมอาคาร แต่ภารกิจตาม พ.ร.บ.กรมเจ้าท่า ประมง ป่าไม้ สิ่งแวดล้อมยงั ไมไ่ ดแ้ ต่งตง้ั อปท. เป็นพนักงานเจ้าหนา้ ท่ีข) ขอ้ เท็จจรงิ ตามกฎหมาย/ข้อเสนอ 7.1) กฎหมายป่าไม้ (ทั้ง พ.ร.บ. ปา่ สงวนแห่งชาติ และ พ.ร.บ. อทุ ยานแหง่ ชาต)ิ ได้แตง่ ต้ังผู้น�ำ อปท. เปน็ พนักงานเจ้าหนา้ ทมี่ ีอ�ำ นาจในการจบั กุมได้ 7.2) กรมเจ้าท่าได้มอบอำ�นาจให้ดูแลส่ิงล่วงล้ําลำ�นํ้า 8 รายการ เช่นทา่ เทยี บเรือ กระชงั ฯลฯ 7.3) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังไม่ได้มีประกาศแตง่ ตั้ง อปท. เป็นพนกั งานเจา้ หน้าท่ีตามมาตรา 80 7.4) กรมประมงเท่านั้นท่ียังไม่มีการถ่ายโอนหรือมอบหมายภารกิจจึงสมควรมีการมอบหรือถ่ายโอนอ�ำ นาจให้ อปท.

บทที่ 3: กรณศี ึกษาการจัดการทรัพยากรประมง/ ชายฝัง่ : พน้ื ทีช่ ายฝ่งั ภาคตะวนั ออก 433.3 สรปุ ขอ้ คน้ พบกรณศี ึกษาจงั หวดั ตราด ก) การออกข้อบัญญัติ เป็นการกำ�กับการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ อปท.รว่ มกบั ประชาคมทอ้ งถน่ิ มปี ระสทิ ธผิ ลในพนื้ ทแ่ี ละกบั คนในทอ้ งถน่ิ แตไ่ มม่ ผี ลกบัคนนอกทอ้ งถ่ิน จงึ จ�ำ เปน็ ตอ้ งมกี ารรับรองตามกฎหมายประมงเพ่อื ป้องกัน หรอืเพอื่ จดั การบคุ คลภายนอกเขา้ มาหาประโยชนจ์ ากทรพั ยากรชายฝงั่ ในทอ้ งถนิ่ ทง้ั นี้ตอ้ งมกี ารกระจายอ�ำ นาจจากหนว่ ยงานเจา้ ของกฎหมายคอื กรมประมง กรมเจา้ ทา่กรมปา่ ไม้ และกรมอทุ ยานแห่งชาติ สัตว์ปา่ และพนั ธุพ์ ืช กรมประมงควรรับรองข้อบัญญัติอนุรักษ์ของท้องถ่ิน และมอบอำ�นาจการดูแลให้แก่กลุ่มอนุรักษ์/อปท.อย่างนอ้ ยใหเ้ ทา่ กบั กรมป่าไม้ ข) การออกประกาศกระทรวง กำ�หนดเขตจับสัตว์นํ้า และเขตเพาะเลี้ยงที่ผ่านมาท้องถ่ิน/กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ได้รับการถ่ายทอดสื่อสารยังไม่ท่ัวถึงควรมกี ารพฒั นากลุม่ ประมง กลมุ่ เครือขา่ ยอนุรกั ษ์ สมาชิก/ผู้บริหาร อปท. ใหม้ ีหัวหน้ากลุม่ เพ่อื สามารถน�ำ สารไปส่ผู สู้ นใจในกลุ่มให้ทวั่ ถงึ ค) หน่วยงานภาครัฐแต่ละองค์กรต่างมีกฎหมายของตน ทำ�ให้เกิดความทับซ้อนของหน้าที่ความรับผิดชอบ ทำ�ให้ อปท. เกิดความสับสนในการทำ�งานควรมกี ารใหค้ วามรดู้ ้านกฎหมายและขอบเขตอ�ำ นาจมากข้ึน ง) ท้ังกรมประมงและกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝ่ัง ไม่มีแผนการพัฒนาร่วมกัน และกระจายอ�ำ นาจในการดูแลปา่ ชายเลนให้ อปท. ในทน่ี ้จี งึ ควรมีการจดั ทำ�แผนร่วมกนั เพอื่ ถา่ ยโอนอำ�นาจให้ อปท. ระหว่างหลายหน่วยงานทม่ี ีอ�ำ นาจทางทะเล จ) การอนุรกั ษ์ป่าชายเลน สัตว์นา้ํ และทรัพยากรอนื่ ๆ เกดิ จากการริเร่ิมของกลุ่มอนรุ กั ษม์ ากกว่าองค์กรภาครัฐ ภาครฐั หรอื อปท. ซ่งึ รัฐและท้องถน่ิ ควรเขา้ มาสนับสนนุ กลุ่มอนุรักษ์มากข้ึน ฉ) ในการสนับสนุนนอกจากจะเพ่ิมพันธ์ุสัตว์นํ้าแล้วควรส่ือสารความรู้ดา้ นชวี เทคโนโลยีใหช้ าวประมงดว้ ย จะไดม้ กี ารแลกเปลยี่ นเรยี นรู้ ปรบั ความเขา้ ใจกนั ระหว่างนกั วชิ าการประมงกบั ชาวบ้าน ช) อปท. ขาดความรู้ความเข้าใจในกฎหมายหลักและรองท่ีกำ�กับการใช้ทรพั ยากร ธรรมชาตทิ มี่ หี ลายสบิ ฉบบั และซบั ซอ้ นยากแกก่ ารเข้าใจ ควรมกี ารฝกึอบรมกฎหมายทีเ่ ก่ยี วกับประมง/ทะเล/ชายฝ่งั ใหแ้ ก่ อปท.

44 กรณีศกึ ษาการจัดการทรพั ยากรธรรมชาตขิ ององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน3.4 สรุป ในบทนีเ้ ราได้เหน็ กรณีศึกษาของเครอื ขา่ ย อปท. อนรุ กั ษท์ ม่ี ีประสทิ ธผิ ลในการจัดการดูแลให้ทรัพยากรท่ีเสื่อมโทรมลงฟื้นคืนมาได้ แสดงให้เห็นถึงศักยภาพที่หลากหลายและโดดเด่นของ อปท. ถึงแม้จะมีอุปสรรคขวากหนามดา้ นกฎหมาย ก็ยังสามารถสร้างนวตั กรรมทีม่ ปี ระโยชน์ต่อประเทศชาติ

บทที่ 4: กรณศี ึกษาการใช้ทรพั ยากรชายฝง่ั และทะเลด้านการทอ่ งเทีย่ ว 45 บทที่ 4 กรณีศึกษาการใชท้ รพั ยากรชายฝงั่ และทะเล ด้านการทอ่ งเท่ยี ว ม่งิ สรรพ์ ขาวสอาด กลุ ดา เพช็ รวรุณ กจิ กรรมทอ่ งเทย่ี วเปน็ กจิ กรรมทใ่ี ชท้ รพั ยากรธรรมชาตอิ ยา่ งมากกจิ กรรมหนง่ึและเปน็ กจิ กรรมทส่ี รา้ งทง้ั รายไดแ้ ละภาระการดแู ลใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่การศึกษาในบทน้ี มีวัตถุประสงค์ที่จะทบทวนบทบาท ปัญหาและอุปสรรคของอปท. ในการดแู ลทรัพยากรชายฝ่ัง และทะเลด้านการท่องเท่ียว กรณศี กึ ษาของเขตอนั ดามนั นคี้ รอบคลมุ ขอบเขตพน้ื ทที่ อ่ งเทยี่ ว3 จงั หวดัไดแ้ ก่ ภเู กต็ พงั งา และกระบี่ ซง่ึ การศกึ ษาครง้ั นี้ไดเ้ ลอื กองคก์ ารบรหิ ารสว่ นต�ำ บลเชงิ ทะเล จงั หวดั ภเู กต็ องคก์ ารบรหิ ารสว่ นต�ำ บลคกึ คกั จงั หวดั พงั งา และ องคก์ ารบริหารส่วนตำ�บลอ่าวนาง จังหวัดกระบี่ เน่ืองจากพ้ืนท่ีท้ังสามเขตต่างมีพื้นท่ีในส่วนรับผิดชอบติดทะเลอันดามัน และเป็นแหล่งท่องเที่ยวท่ีมีชื่อเสียงเป็นที่นิยมของทั้งชาวไทยและชาวต่างชาติ และกรณีศึกษาเทศบาลเมืองแสนสุข จังหวัดชลบุรี ซึ่งเปน็ แหล่งท่องเทยี่ วเกา่ แกข่ องไทย4.1 กรณีศึกษาอนั ดามันก) สภาพพน้ื ที่ กลมุ่ ไข่มกุ อนั ดามนั ประกอบดว้ ย จังหวดั ภูเก็ต พังงา และกระบี่ ตงั้ อยู่บนฝัง่ ตะวันตกทางภาคใตข้ องประเทศไทย ตดิ กบั ทะเลอันดามนั มีพ้ืนทท่ี ้งั หมด9,449.43 ตารางกโิ ลเมตร หรอื ประมาณ5.91 ลา้ นไร่ อยหู่ า่ งจากกรงุ เทพฯ ประมาณ788-867 กิโลเมตร นอกจากจังหวัดภูเก็ตจะเป็นเกาะที่มีทะเลล้อมรอบแล้วจังหวดั พงั งาและกระบี่กย็ ังมชี ายฝ่ังทะเลยาวประมาณ 239.25 และ 160 กิโลเมตรในขณะเดียวกันกลุ่มจังหวัดนี้มีเกาะมากถึง 275 เกาะ โดยจังหวัดกระบี่มีเกาะ

46 กรณศี ึกษาการจดั การทรัพยากรธรรมชาติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่มากที่สุดถึง 130 เกาะ (แต่มีคนอาศัยอยู่เพียง 13 เกาะ เกาะท่ีสำ�คัญ ได้แก่เกาะลันตา และเกาะพพี ี) รองลงมาไดแ้ ก่ จงั หวดั พังงา ซึง่ มีถงึ 105 เกาะ (เชน่เกาะยาว หมู่เกาะสุรินทร์ หมู่เกาะสิมิลัน เกาะพระทอง) สำ�หรับจังหวัดภูเก็ตมีเกาะบรวิ ารเพียง 39 เกาะ เทา่ นนั้ เช่น เกาะสิเหร่ เกาะแก้ว เปน็ ตน้ นอกจากเกาะตา่ งๆ เหลา่ น้ี กลมุ่ ไขม่ กุ อนั ดามนั ยงั มพี น้ื ทช่ี ายหาดทสี่ วยงามอยหู่ ลายๆ แหง่เช่น หาดป่าตอง หาดราไวย์ หาดกะรน ทภี่ เู กต็ หาดนพรัตน์ธารา อ่าวพระนางที่กระบ่ี หาดทา้ ยเหมอื ง หาดบางสกั ท่พี งั งา เป็นต้นตารางที่ 4.1 สรุปขอ้ มูลทางกายภาพของกลุ่มไขม่ กุ อันดามนัจังหวดั พน้ื ที่ ความยาว จ�ำ นวนเกาะ ระยะหา่ ง ของชายฝ่ัง (เกาะ) จาก กทม. ตร. กม. (พนั ไร่) สดั ส่วน (กม.) (กม.) (%)ภูเกต็ 570.03 356.27 6.42 30.00 39 867พงั งา 4,170.89 2,606.80 46.97 160.00 105 788กระบี่ 4,708.51 2,942.82 53.03 239.25 130 814กล่มุ ไขม่ ุกอนั ดามัน 9,449.43 5,549.62 100.00 429.25 275 788-867ทีม่ า: สำ�นักงานจงั หวดั ภเู กต็ พงั งา และกระบ,ี่ 2550.ข) สภาพเศรษฐกจิ โครงสรา้ งทางเศรษฐกจิ ของกลมุ่ ไขม่ กุ อนั ดามนั (หรอื กลมุ่ จงั หวดั อนั ดามนั )ในปี พ.ศ. 2548 พบว่า ประชากรมีรายได้เฉล่ียต่อหัวคนละ 115,507 บาท/ปีเปน็ ล�ำ ดบั ท่ี5 ของประเทศไทย(เมอ่ื แบง่ กลมุ่ จงั หวดั ออกเปน็ 19 กลมุ่ ) มแี นวโนม้เพิ่มข้ึนตลอดหลายปีท่ีผ่านมา โดยกลุ่มไข่มุกอันดามันมีผลิตภัณฑ์มวลรวมของกลมุ่ เทา่ กบั 107,505 ลา้ นบาท ลดลงจากปี พ.ศ.2547 เพยี งเลก็ นอ้ ยเทา่ นน้ั รายได้ส่วนใหญ่มาจากนอกภาคเกษตรกรรม (คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 67 ของรายได้ท้ังหมด) โดยเฉพาะภาคการท่องเที่ยวและบริการ เป็นภาคเศรษฐกิจหลักของกลุ่มจังหวัดนี้ (สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ2550) และพบวา่ ในปี 2552 ประชากรมรี ายไดเ้ ฉลยี่ ตอ่ หัวคนละ 146,622 บาท/ปีโดยจงั หวดั ภเู กต็ เปน็ จงั หวดั ทป่ี ระชากรมรี ายไดเ้ ฉลย่ี ตอ่ หวั สงู ทส่ี ดุ รายไดส้ ว่ นใหญ่ยังคงมาจากนอกภาคเกษตรกรรมโดยเฉพาะด้านการบริการและการท่องเท่ียว(ตารางที่ 4.2)

บทที่ 4: กรณศี ึกษาการใชท้ รพั ยากรชายฝง่ั และทะเลด้านการทอ่ งเทย่ี ว 47ตารางท่ี 4.2 ขอ้ มลู สภาพเศรษฐกิจของกลุม่ ไขม่ ุกอนั ดามนั ในปี พ.ศ. 2552จังหวดั ผลิตภัณฑ์มวลรวม จำ�นวนประชากร รายไดเ้ ฉลย่ี ตอ่ หวั (ล้านบาท) (GPP per Capita) (บาท/ปี)ภูเก็ต* 62,395 297,000 210,183พังงา* 30,731 265,000 115,750กระบี*่ 44,665 392,000 113,934กล่มุ ไขม่ กุ อนั ดามัน** 137,791 954,000 146,622ภาพรวมประเทศไทย 9,050,715 66,902,838 135,281ท่มี า: สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2553.หมายเหต:ุ * ใชต้ วั เลข GPP (Gross Provincial Product at Current Market Prices) ** ใชต้ วั เลข GRP (Gross Regional Product at Current Market Prices)ค) สถานการณแ์ ละแนวโน้มการท่องเทยี่ วของกลุม่ ไข่มกุ อนั ดามัน กลุ่มไข่มุกอันดามันถือได้ว่าเป็นจุดขายทางด้านการท่องเท่ียวที่สำ�คัญของประเทศไทย ท่ีมีชื่อเสียงระดับโลก จนได้ชื่อว่าเป็น “Andaman Paradise”ส�ำ หรบั ชาวตา่ งชาติ หรอื “มรกตเมอื งใต”้ ส�ำ หรบั ชาวไทย จดุ ขายทส่ี �ำ คญั ทางดา้ นการท่องเทย่ี วของกลมุ่ น้ี ไดแ้ ก่ หาดทราย ชายทะเล หมูเ่ กาะ และการทอ่ งเท่ียวเชิงนิเวศน์ เช่น การดำ�นาํ้ การปนี ผา การลอ่ งเรือแคนนู เปน็ ต้น นอกจากนีย้ ังมีประเพณีท่ีเป็นเอกลักษณ์ วฒั นธรรมทีห่ ลากหลาย และสถาปตั ยกรรมอาคารเก่าทผี่ สมผสานรูปแบบสถาปตั ยกรรมจนี และยุโรป เขา้ ด้วยกนั อยา่ งสวยงาม สถานการณ์การท่องเท่ียวของกลุ่มไข่มุกอันดามันพบว่าจำ�นวนนักท่องเท่ียวชาวไทยและต่างชาติมีจำ�นวนเพิ่มขึ้นทุกปีต้ังแต่ปี พ.ศ. 2545 จนกระท่ังเกิดเหตุสึนามิเมอื่ 26 ธนั วาคม พ.ศ. 2547 สง่ ผลใหจ้ �ำ นวนนกั ทอ่ งเทย่ี วลดลงในปี พ.ศ.2547 แตอ่ ยา่ งไรกต็ ามสถานการณก์ ารทอ่ งเทยี่ วของกลมุ่ ไขม่ กุ อนั ดามนัในปีต่อมาก็มีการฟ้ืนตัวอย่างรวดเร็วโดยจะเห็นได้จากจำ�นวนนักท่องเที่ยวท่ีมาเยอื นมีจำ�นวนเพมิ่ ขึ้นในปี พ.ศ. 2548 และ 2549 ตง้ั แตป่ ี พ.ศ.2550 เปน็ ตน้ มาสถานการณอ์ ตุ สาหกรรมทอ่ งเทย่ี วโดยทว่ั ไปอยู่ในชว่ งถดถอยเปน็ ไปตามสถานการณเ์ ศรษฐกจิ โลกทถี่ ดถอยกอปรกบั เหตกุ ารณ์ต่างๆ ท่เี กดิ ข้นึ อาทิ ไขห้ วัด 2009 การปิดสนามบินสุวรรณภูมิ และปญั หาความวุ่นวายทางการเมืองภายในประเทศส่งผลกระทบต่อการท่องเที่ยวของกลุ่มไข่มุกอันดามนั ทำ�ใหจ้ �ำ นวนนกั ทอ่ งเที่ยวลดลงอย่างตอ่ เนอ่ื ง (ตารางท่ี 4.3)

48 กรณศี ึกษาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิตารางที่ 4.3 จ�ำ นวนผู้เยีย่ มเยือน วันพักเฉล่ีย ค่าใช้จ่ายเฉลีย่ และรายไดจ้ ากการทอ่ งเทย่ี วของกลมุ่ไข่มุกอนั ดามันปี พ.ศ. 2545-2553จังหวัด ปี พ.ศ.ภเู กต็ 2545 2547 2549 2551 2553ผู้เยย่ี มเยือนชาวไทย 1,164,560 1,295,653 1,616,545 1,693,194 965,192ผเู้ ยย่ี มเยอื น 2,826,142 3,497,599 2,882,779 3,620,114 4,506,026ชาวตา่ งชาติผู้เย่ยี มเยอื นรวม 3,990,702 4,793,252 4,499,324 5,313,308 5,471,218รายได้ (ล้านบาท) 72,599.42 85,670.63 77,595.88 n/a 108,446.18 (101,684.44)วนั พกั เฉลย่ี 4.95 4.86 4.52 4.85 4.26พังงา 1,683,589 1,036,047 153,764ผเู้ ยีย่ มเยือนชาวไทย 644,601 1,858,607 601,049 n/a 502,946 420,399 (677,356)ผู้เยยี่ มเยอื นชาวต่างชาติ n/a (665,615)ผู้เยยี่ มเยอื นรวม 2,328,190 2,894,654 1,021,448 n/a 656,710 (1,342,971)รายได้ (ล้านบาท) 6,838.64 9,773.86 3,340.17 n/a 4,026.22 (4,225.25)วันพักเฉลี่ย 3.84 3.57 2.71 n/a(2.97) 3.33กระบ่ีผเู้ ยยี่ มเยอื นชาวไทย 575,009 793,123 792,421 1,399,903 1,238,058ผู้เยี่ยมเยอื น 883,762 1,003,468 940,530 1,546,043 1,148,208ชาวตา่ งชาติผู้เยีย่ มเยือนรวม 1,458,771 1,796,591 1,732,951 2,945,946 2,386,266รายได้ (ล้านบาท) 15,593.33 19,325.37 19,819.30 n/a 30,388.54 (26,806.16)วันพักเฉล่ีย 4.50 4.33 4.00 n/a(3.91) 4.25