MANHERTZ Tamás István: Az alkotmányozó hatalom felülvizsgálata

Az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatóságánakkérdése az alkotmánybíróságok gyakorlatábanManhertz Tamás Istvándoktorandusz hallgató (PPKE JÁK)bírósági fogalmazó (Fővárosi Törvényszék)1. B evezetés – a hatalmi ágak megosztása san, ezzel szemben a régi és a valódi alkotmányjogi pa- és az alkotmánybíráskodás nasz a bírói gyakorlatot befolyásolhatja, így a jogalkal- mazással van szoros összefüggésben.4 A hatalmi ágak megosztásából következik, hogy alkot-mányos demokráciában a hatalmi ágak egymás tevé- A jogalkotáshoz kapcsolódó hatáskörök tekintetébenkenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, vala- érdekes az alkotmányozó hatalom felülvizsgálata, hi-mint érdemben korlátozzák. Ezen állítás ‒ és Montesquieu szen az alkotmány védelme az alkotmánybíráskodáselmélete ‒ alapján a törvényhozó, a végrehajtó, és a bírói feladatköréhez tartozik.5 De ez is csupán az alkotmányhatalmat különböztethetjük meg. Viszont az alkotmányo- adta keretek között érvényesülhet. Ez különösen azértzó/alkotmánymódosító hatalom1, illetve az alkotmánybí- nehéz alkotmányossági probléma, mivel az Alkotmány/ráskodást végző szerv Drinóczi Tímea szerint nem mi- Alaptörvény módosításához Magyarországon vala-nősül klasszikus értelemben vett önálló hatalmi ágnak, mennyi országgyűlési képviselő kétharmadának sza-mivel nem rendelkeznek a hatalmi ágra vonatkozó jellem- vazata szükséges, ennek következtében magasabbzőkkel, nevezetesen alapfunkcióra irányuló jelleggel, va- szintű a jogforrási hierarchiában, mint a törvények.6lamint szervezeti és személyzeti elkülönültséggel.2 Ebben az olvasatban két nézet feszül egymásnak. A A hatalommegosztásnál azt láthatjuk, hogy a hatalmi bírói hatalom elsőbbségének elvéből következik, hogyágak kölcsönhatást gyakorolnak egymásra, mivel a tör- az alkotmánybíróság jogosult az alkotmánymódosítá-vényhozó alkotja meg a végrehajtásra és az igazság- sok alkotmányosságának felülvizsgálata tárgyában ha-szolgáltatásra vonatkozó jogszabályokat, így befolyást tározni, akkor is, ha az alkotmányozótól kifejezett fel-gyakorol a másik két hatalmi ágra; másrészt viszont, a hatalmazást örökkévalósági klauzula hiányában nemvégrehajthatatlan, illetve az igazságszolgáltatásban kapott, mivel az alkotmánybíróság legfőbb feladata aznem alkalmazható normák alkotása értelmetlen lenne. alkotmány maradéktalan érvényre juttatása. Felme-Az igazságszolgáltatás pedig a konkrét esetben egy- rülhet azonban annak a veszélye, hogy az alkotmánybí-másnak ellentmondó, különböző szintű jogszabályok ráskodás túlságosan tág teret kap, amely kiüresíthetiegyüttes alkalmazását jelenti, amelyből következően a az alkotmánymódosító hatalmat. A parlamenti szupre-bíróság döntheti el, hogy egy adott tényállás tekinteté- mácia elvét képviselő álláspont szerint viszont az al-ben mely normák alkalmazandók. E munka csúcsa a fo- kotmánymódosító hatalom döntését nem lehet felül-galmilag bírói működést feltételező normakontroll, ne- vizsgálni, ennek következtében ez a nézet az alkotmá-vezetesen az alkotmánybíráskodás.3 nyozó és alkotmánymódosító hatalom fogalmát azono- sítja.7 Problémát az jelenthet, ha kifejezetten alapjogo- Az alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel szerve-zetileg a bírói hatalmi ág részét képezi, de hatásköreit 4  Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Pázmány Press, Bu-tekintve megosztottság mutatkozik, hiszen az előzetes dapest, 2014, 137–138.és az utólagos absztrakt normakontroll, valamint aközvetlen alkotmányjogi panasz ‒ mivel alapvetően 5  Drinóczi (2015) i. m. 88.utólagos absztrakt normakontrollnak tekinthető ‒ ha- 6  Sólyom László: Alkotmányosság Magyarországon – Értékek és té-tásköre a jogalkotó munkásságához kapcsolódik szoro- nyek. In: Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarorszá- gon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 155. 1  Az alkotmányozó hatalom és az alkotmánymódosító hatalom egy- 7  Van olyan jogirodalmi álláspont, amely szerint az alkotmánymódosí-mással nem azonosítható fogalmak, mivel az előbbi eredeti, a másik tás az alkotmányozó hatalom speciális megnyilvánulási formája. In:származékos. Az alkotmányozó hatalom originális, független, így az al- Csink Lóránt – Fröhlich Johanna: ...az alkotmányjogon innen. Alkot-kotmányt normatív erővel létre tudja hozni. Az utóbbi csupán az alkot- mánybírósági Szemle, 2011/1. szám, 68. Jakab András szerint az alkot-mányozó hatalom által meghatározott alkotmány keretei között működ- mány megalkotása két formában jelentkezhet, egy új alkotmány létreho-het. In: Drinóczi Tímea: Többszintű alkotmányosság működésben – alkot- zását, valamint a hatályos alkotmány módosítását. Mindkettőre az Or-mányos párbeszéd Magyarországon. Akadémiai doktori értekezés. Pécs, szággyűlésnek van hatásköre, eljárási különbség nem fedezhető fel kö-2015, 87. zöttük. Jakab András: Az Alkotmány kommentárja. I. kötet. Századvég Kiadó, Budapest, 2009, 560. Ezzel ellentétes elképzelések is ismertek a 2  Drinóczi (2015) i. m. 86. jogirodalomban, lásd: Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea – Zeller Ju- 3  Varga Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. dit: Túl az alkotmányon... Az alkotmányvédelem elméleti és európaiSzázadvég Kiadó, Budapest, 2015, 45–46. Ld. még: Bragyova András: Az kontextusa, továbbá magyar gyakorlata 2010-ben, avagy felülvizsgálha-alkotmánybíráskodás elmélete. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA tó-e az alkotmánymódosító törvény az Alkotmánybíróság által. KözjogiÁllam-és Jogtudományi Intézete, Budapest, 1994, 58–67. Szemle, 2010/4. szám; illetve Zsugyó Virág: Az alkotmányellenes alkot- mánymódosítás egyes elméleti kérdései az alkotmányosság tükrében. Állam-és jogtudomány, LVIII. évfolyam, 2017/3. szám, 99–122./2018   2  |ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 31

kat sértő, természetjogi elvekkel ellentétes tartalmat kotmánytanács hatásköre kizárólag a rendes törvényekkíván az alkotmányozó az alkotmányba építeni. Ebben (lois) felülvizsgálatára terjed ki, az alkotmányerejű tör-az esetben a hatalmi ágak megosztásának elve sérül, vényekre (lois constitutionnelles) már nem.14amely az alkotmányos működésben zavarokat eredmé-nyezhet.8 Viszont nemcsak az adott állam alkotmánya állapít- hatja meg az alkotmánybíróság alkotmány(módosí- Jelen tanulmány e fenti problémák vizsgálata tükré- tás)-felülvizsgálati jogát, hanem előfordul olyan eset is,ben azt elemzi, milyen terjedelemben vizsgálhatják fel- amikor az alkotmányvédő szerv – konkrét alkotmányiül az alkotmánybíróságok az alkotmányozó hatalom felhatalmazás nélkül – terjeszti ki hatáskörét az alkot-döntéseit a rövid nemzetközi kitekintés és a részlete- mány vagy annak módosításának felülvizsgálatára.sebben kidolgozott magyar alkotmányjogi irodalom és Ezekben az esetekben az alkotmányozó hatalom magaszabályozás bemutatásával. állapítja meg az alaptörvény megváltoztathatatlan ren- delkezéseit, amelyeket az alkotmány módosítása során2. Nemzetközi kitekintés9 az alkotmánymódosító hatalom köteles tiszteletben tartani. Utóbbihoz hasonló jelenséget tapasztalhatunk Az alkotmánybíráskodás amerikai modellje tekinteté- ‒ legalábbis elméleti síkon ‒ Magyarországon a látha-ben valamennyi bíróság jogosult a konkrét ügyben alkal- tatlan alkotmány koncepciója vonatkozásában. Pokolmazandó normák felülvizsgálatára, a bírósági szervezet Béla és Varga Zs. András ezt az alkotmánybíróságcsúcsán pedig a legfelsőbb bíróság járhat el. Az alkot- társ-alkotmányozói minőségének tekinti, amely jóvalmánymódosítások felülvizsgálata a decentralizált mo- túlmutat az alkotmánybíróságok alkotmányban rögzí-dellt követő országokban mindenféle nehézség nélkül ki- tett funkcióján. A láthatatlan alkotmány elmélete ésvitelezhető, mivel az alapügyben részes fél az alkot- annak kritikája a későbbiekben kerül kifejtésre.mánymódosítások mind formai, mind tartalmi alkot-mánysértő voltára is hivatkozhat. Ilyen irányú indítvány Az osztrák Verfassungsgerichtshof álláspontja sze-esetén a konkrét ügyben eljáró bíróság vagy a legfelsőbb rint különbséget kell tenni az alkotmány technikaibíróság megvizsgálja az érintett alkotmánymódosítás szempontú módosítása, a körülmények igényelte adap-alkotmányosságát, még akkor is, ha az alkotmány kifeje- táció megvizsgálhatósága (ahol inkább nem az alkot-zetten nem ruházza fel e hatáskör gyakorlására.10 Ahogy mánybírák álláspontja), illetve a koncepcionális átdol-ezt Walter Dellinger megfogalmazta, az Amerikai Egye- gozás megvizsgálhatósága között (amelyre inkábbsült Államokban az alkotmánymódosítások vizsgálata igenlő választ adtak az alkotmánybírák). Más elneve-nagyobb múltra tekint vissza, mint a törvények alkotmá- zéssel alkotmánymódosítás ‒ amelyet a törvényhozó-nyosságának ellenőrzése.11 E megállapítást támasztja nak el kell fogadnia ‒ és a totális alkotmányrevízióalá, hogy a Hollingsworth v. Virginia ügyben hozott ‒ al- (Gesamtänderung) különböztethető meg, utóbbi érvé-kotmánymódosítás alkotmányosságát vizsgáló ‒ döntés nyességéhez referendum is szükséges. Totális alkotmá-öt évvel korábban (1798-ban) született, mint az alkot- nyértelmezés alatt az alkotmánybíróság olyan módosí-mánybíráskodás alapjául szolgáló Marbury v. Madison tást ért, amely a szövetségi alkotmány legfőbb elveit,ügyben meghozott határozat.12 úgy mint a demokrácia, a jogállamiság és a föderaliz- mus alapelvét érinti. Ismeretesek továbbá Ausztriában Ami a kelseni modellt követő alkotmánybíróságok mind szövetségi, mind tartományi szinten az ún. alkot-gyakorlatát illeti, megállapítható, hogy az alkotmányt, mányos törvények (Verfassungsgesetz), de alkotmá-vagy annak egy rendelkezését egy adott ország alkot- nyos rendelkezéseket (Verfassungsbestimmung) tar-mánybírósága mind előzetes ‒ ilyen például Románia al- talmazhatnak egyszerű törvények és államszerződé-kotmánybírósága ex officio eljárásban13 ‒, mind utólagos sek is. Valamennyi előbb említett norma alkotmányos-normakontroll hatáskörét gyakorolva ‒ például Török- sági felülvizsgálat tárgya lehet: konkrét normakontrollország, Oroszország, Bosznia-Hercegovina ‒ felülvizs- eljárást az alapügyben eljáró bíróság, illetve a jogábangálhatja. Ismeretesek azonban olyan alkotmányok is, sértett magánszemély, absztrakt normakontroll eljá-amelyek nem tartalmaznak rendelkezést ilyen hatáskör rást pedig a kormány és a képviselők egyharmada kez-gyakorlására, és az alkotmánybíróság nem állapította deményezhet.15 A Länder Citizenship ügy vonatkozásá-meg jogosultságát az alkotmánymódosítások felülvizs- ban 1952-ben a Szövetségi Alkotmánybíróság kimond-gálatára. Ilyen a francia Alkotmánytanács következetes ta, hogy mivel az alkotmány nem rendelkezik az alkot-gyakorlata, amely megszorítóan értelmezte az Alkot- mánymódosítások tartalmának felülvizsgálatáról, ígymány 61. cikkében foglaltakat, nevezetesen, hogy az Al- az alkotmánybíróságnak nincs erre hatásköre, csupán az eljárási szabályok betartását ellenőrizheti. A Verfas- 8  Drinóczi (2015) i. m. 91-94. sunsgerichtshof későbbi gyakorlatában az tapasztalha- 9  E fejezet a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, III. része alap- tó, hogy először azt vizsgálja meg, hogy egy alkotmány-ján került kidolgozásra. módosítás Gesamtänderung-nak minősül-e, majd az el- 10  Kemal Gözler: Judicial Review of Constitutional Amendments. A Com- járási szabályok betartását ellenőrzi.16 Ezzel azonbanparative Study. Ekin Press, Bursa, 2008, 11. 11  Kemal Gözler monográfiájában hivatkozik Walter Dellinger: The Le- 14  Gözler (2008) i. m. 15.gitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process 15  Halmai Gábor: Alkotmányos alkotmánysértés. Fundamentum,című tanulmányára. 2011/2. szám, 83. 12  Gözler (2008) i. m. 29. 16  Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 12.) 13  Román alkotmány 146. cikk a) pont. AB határozatával kapcsolatban. Jura, 2012/1. szám, 41.| 32 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE /2018   2

az alkotmánybíróság valójában a törvényhozó által el- hogy adott esetben felülvizsgálható-e maga az Alkot-fogadott alkotmánymódosítások tartalmát is vizsgálja mány, vagy egy alkotmánymódosítás. Ahogy Sólyomannak ellenére, hogy az alkotmány nem határozza meg László, az alapító Alkotmánybíróság elnöke visszaemlé-a teljes alkotmányrevízió fogalmát.17 kezik, az Alkotmánybíróság napi feladata az Alkotmány értelmezése volt, amelynek során az alapvető jogok tar- A német Bundesverfassungsgericht gyakorlatában a talmát saját felfogása szerint állapította meg, az alkot-bonni alaptörvény örökkévalósági klauzulái18 (megvál- mányos alapjogok ütközése tekintetében pedig érvé-toztathatatlan rendelkezései) alapozzák meg az Alkot- nyesülésük határait jelölte ki. A kérdés az volt, hogy azmánybíróság hatáskörét az alaptörvény egyes rendelke- esetlegesen felmerülő nyílt ellentmondást az Alkot-zéseinek vizsgálatára és szolgálnak mércéül. Az örökké- mánybíróság jogosult-e feloldani, és ilyen esetben meg-valósági klauzulák betartásának ellenőrzésére a Szövet- határoz-e az Alkotmánybíróság egy hierarchiát, amely-ségi Alkotmánybíróság maga terjesztette ki a hatáskö- nek segítségével a problémát meg tudja oldani.23rét.19 A Bundesverfassungsgericht alkotmánymódosítá-sok felülvizsgálhatóságát érintő gyakorlatából az világlik 3.1. A láthatatlan alkotmányki, hogy kifejezetten az örökkévalósági klauzulákra épül.20 Az Alkotmánybíróság első elnöke ebben a vonatko- Törökországban az alkotmány 148. cikke az Alkot- zásban dolgozta ki az ún. láthatatlan alkotmány elmé-mánybíróságot csupán az alkotmánymódosítások for- letét, amely az alábbi gondolaton alapul: „Egy alkot-mai hibái esetén hatalmazta fel alkotmányossági szem- mány szövege önmagában nem értékelhető”. Azaz apontú felülvizsgálatra. 2008-ig e rendelkezésnek meg- jogi értelmezések világában ‒ tehát a jogalkalmazás-felelően az alkotmánybíróság következetesen elutasí- ban ‒ dől el a jogkövetkezmények alakulása az alkot-tott valamennyi, erre irányuló indítványt. A 2008. júni- mányozó szándékától függetlenül. Ezt pedig nem aus 5. napján, az ún. fejkendő-döntésben viszont az al- mindenkori politikai többség, hanem a jogászi szakma,kotmánybírák első alkalommal tartalmi vizsgálat alap- hivatás kell uralja Sólyom László nézete szerint.ján mondták ki két alkotmánymódosító törvény alkot-mányellenességét. Ezt követően az alkotmánybíróság a A jogtudós véleménye azt tükrözi, hogy „a történetikésőbbiekben is megerősítette e gyakorlatát.21 alkotmány egyetlen használható és élő része az ún. lát- hatatlan alkotmány, amelyet nem lehet hatályon kívül A dél-afrikai alkotmányos berendezkedés korlátozza helyezni, és amely szükségszerűen az új Alaptörvényleginkább az alkotmányozói szuverenitást, mivel az alkalmazásának is alapja lesz.”24 A magyar jogi nyelv-1993-ban elfogadott ideiglenes, illetve az új alkotmány ben a láthatatlan alkotmány kifejezés értelme szerint aalkotmányossági felülvizsgálatát is előírta. A hatályba láthatatlan alkotmány az Alkotmánynak az Alkot-lépett új alkotmány bevezette a „többszintű alkotmány” mánybíróság munkássága során pontosított olyan tar-fogalmát, amelynek részét képezte az is, hogy az alkot- talma, amely az elkövetkezendő alkotmányossági vizs-mánymódosítások is az alkotmánybíróság vizsgálati ha- gálatainak alapját képezi.25 Ebbe a tartalomba bele kelltáskörébe kerültek. A dél-afrikai jogállami átmenettel érteni azon általánosan elfogadott erkölcsi, morális el-szemben más, rendszerváltó ország ‒ így Magyarország veket, amelyek bármely alkotmány mögöttes indokai‒ alkotmányozási folyamatok esetén nemhogy ehhez ha- lehetnek. Rixer Ádám vélekedése alapján a történeti al-sonló jogosítványa nem volt a létrejött alkotmánybíró- kotmány láthatatlan alkotmánnyal való azonosítása le-ságnak, de még az alkotmánymódosítások alkotmányos- hetséges, még akkor is, ha a láthatatlan alkotmány fo-sága felülvizsgálatára sem terjedt ki a hatásköre.22 galma alapvetően jogdogmatikai jellegű, mintsem jog- történeti.26 Ebből következően a fent említett koncepci-3. A magyar Alkotmánybíróság gyakorlata ót a jogelmélet munkálta ki; nem szokásjogi úton fejlő- dött ki, mint a történeti alkotmány általában.27 Vörös A magyar Alkotmánybíróság már működése kezdetén Imre szerint azonban párhuzamot ugyan lehet vonni aszembesült a fent említett problémával, nevezetesen, történeti alkotmány és a láthatatlan alkotmány fogal- mai között, de nem tanácsos azonosítani őket.28 17  Gözler (2008) i. m. 39. 18  Az örökkévalósági klauzulák természetjogi vonzatairól ld.: Man- A láthatatlan alkotmány fogalma az alábbi elemekbőlhertz Tamás István: Az alkotmánybíráskodás természetjogi előzmé- tevődik össze: egyrészt egy összefüggő, ellentmondás-nyei, aspektusai. In: Frivaldszky János ‒ Tussay Ákos (szerk.): A termé- mentes, a testület döntéseiből levezetett fogalmi rend-szetjog napja – Konferenciatanulmányok. Pázmány Press, Budapest, szer, másrészt ennek alapján az Alkotmány szövegéből2017, 273–278. 19  Szente Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alap- 23  Sólyom László: Az Alkotmánybíróság első éve. In: Sólyom (2001)törvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. Jogesetek Ma- i. m. 44.gyarázata, 2013/2. szám, 32. lj., 20. 20  A Német Szövetségi Alkotmánybíróság alkotmánymódosításokat 24  http://mandiner.hu/cikk/20110418/solyom_laszlo_az_uj_érintő gyakorlatáról ld. Halmai (2011) i. m. 84–85. alkotmanyrol 21 A 2008-as „fejkendő-döntésről” lásd Yaniv Roznai – Serkan Yolcu: Anunconstitutional constitutional amendment – The Turkish perspective: A 25  Illéssy István: Az Alkotmánybíróság működésének kezdeti problé-comment on the Turkish Constitutional Court’s headscarf decision. Inter- mái. JURA, 2001/1. szám, 62.national Journal of Constitutional Law, 10. évfolyam, 2012/1. szám, 175-207., valamint Halmai (2011) i. m. 87–88. Lásd még Aslı Bâli: Courts and 26  Rixer Ádám: A történeti alkotmány lehetséges jelentéstartalmai.constitutional transition: Lessons from the Turkish case. International Jogelméleti Szemle, 2011/3. szám. http://jesz.ajk.elte.hu/rixer47.htmlJournal of Constitutional Law, 11. évfolyam, 2013/3. szám, 666–701. 22  Halmai (2011) i. m. 88–89. 27  Csink Lóránt – Fröhlich Johanna: Történeti alkotmány és kontinu- itás az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle, 2012/1. szám, 13. 28  Vörös Imre: A történeti alkotmány az Alkotmánybíróság gyakorla- tában. Jogtudományi Közlöny, 2016. október, 499./2018   2  |ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 33

megállapított normák, harmadrészt pedig a döntéshez ahogy azt a halálbüntetés eltörléséről szóló határozatá-kapcsolódó, Alkotmány szövegén kívüli normák (pl. a ban az emberi méltóság kihangsúlyozásával elkezdte.34szükségességi-arányossági teszt). A közös jellemző az, A láthatatlan alkotmány elméletével szemben az alkot-hogy valamennyi tartalma az Alkotmánybíróság dön- mányjogi jogirodalomban főként az erőteljesebb hatásatéseinek elemzésével érthető meg, emellett az Alkot- vonatkozásában fogalmazódtak meg kritikák.mány egy lehetséges (mindenkire nézve kötelező) ér-telmezését adják. Ebből következően a testület dönté- Pokol Béla véleménye szerint a magyar Alkotmánybí-sei ‒ Jakab András megfogalmazását alkalmazva ‒ egy róság működése alatt ugyan fel tudott pozitívumokat isújabb tégla a láthatatlan alkotmány épületében.29 mutatni, viszont olyan döntési formákat is kialakított, amelyek a jogtudós szerint túllépnek a testület alkot- Hivatkozási alapként a láthatatlan alkotmány fogal- mányos felhatalmazottságán, leértékelve a demokrati-ma az egyik legjelentősebb alkotmánybírósági határo- kus felhatalmazottsággal rendelkező törvényhozást.35zatban, a halálbüntetés alkotmányellenességét kimon- További problémaként említi az alkotmánybíró, hogydó határozatban szerepelt először ‒ és mindeddig utol- az Alkotmánybíróság a láthatatlan alkotmány segítsé-jára ‒, nevezetesen a testület akkori elnökének párhu- gével létrehozott absztrakt jogokból további jogokatzamos véleményében: „Az Alkotmánybíróságnak foly- vezetett le, olvasztott ki, és a jogalkotó olyan területeitatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben meg- is alkotmánybírósági kontroll alá kerültek, amelyeketfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi az Alkotmány/Alaptörvény nem írt elő. Ez oda vezet Po-alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a kol Béla szerint, hogy az alkotmánybíróság elszakad azma még gyakran napi politikai érdekből módosított al- írott alkotmánytól, és a társadalom új vezérlőjévé a lát-kotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkot- hatatlan alkotmány válna.36 Ez a társ-alkotmányozásmányosság biztos mércéjéül szolgál; az Alkotmánybí- nem fér össze az alkotmánybíráskodás eszméjével, ésróság ebben az eljárásában szabadságot élvez, amíg az ez Pokol Béla szerint az alkotmányozó hatalom alkot-alkotmányosság fogalmának keretén belül marad.”30 mánybírák általi átvételét jelenti.37 Kiemelte, hogy az Alkotmánybíróságnak minden esetben az Alkotmány/ Az Alkotmánybíróság első elnöke ebből azt a követ- Alaptörvény rendelkezéseiből kell kiindulnia egy ügykeztetést vonta le, hogy akár az alkotmány bizonyos ren- elbírálásánál.38delkezése is ütközhet az alkotmányba. Sólyom Lászlóegyenesen kijelenti, hogy első látszatra az Alkotmánybí- Az alkotmánybíró nem magát az Alkotmánybíróságróság a láthatatlan alkotmány koncepciójával a törvény- létét, hanem a testület döntéseinek alapját képező lát-hozó hatalom szupremáciájának végső garanciája, és az hatatlan alkotmány doktrínáját támadta, egyenesen azalkotmánymódosítás fölé helyezi magát.31 Ez az elméleti alkotmánybíráskodás intézményével való visszaélés-levezetés már az 1950-es évek német alkotmányjogi iro- nek nevezte.39 A jogtudós vélekedése alapján az Alkot-dalmában is megtalálható volt32, de az amerikai joggya- mánybíróság döntéseinek két rétege van, mivel leg�-korlatra is megfelelően alkalmazható. Laurence H. Tribe gyakrabban egy konkrét probléma veti fel a döntésmegfogalmazásában „az amerikai alkotmány funda- meghozatalát, de ennek elbírálása során általános, elvimentális tételei nincsenek benne a szövegben, a Legfel- jellegű deklarációkat és alkotmányértelmező megálla-sőbb Bíróság értelmezései hozták létre őket”33. pításokat is lefektet. Ez utóbbi képezi a láthatatlan al- kotmánynak nevezett normatív rendszert.3.2. A láthatatlan alkotmány koncepciójával szemben A határozatok ilyen jellegű kettőssége és eltérő fon- megfogalmazott kritikák tossága igen eltorzultan jelentkezett az Alkotmánybí- róság gyakorlatában a jogtudós szerint: az általános, A láthatatlan alkotmány elmélete bizonyos tekintet- elvi normák szisztematikusan háttérbe voltak szorítva,ben nagyobb hatást gyakorolt, mint amit támogatói sze- ezt támasztja alá az a tény, hogy az idő döntő többségé-rettek volna, más szempontból viszont kevesebbet.Utóbbi megállapításhoz kapcsolódik az a tény, hogy az 34  Kim Lane Scheppele: On the Unconstitutionality of ConstitutionalAlkotmánybíróság soha nem hivatkozott határozata Change: An Essay in Honor of László Sólyom. In: Csehi Zoltán ‒ Schandaalapjaként a láthatatlan alkotmány elméletére, illetve Balázs ‒ Sonnevend Pál (szerk.): Viva Vox Iuris Civilis. Tanulmányok Só-sosem korlátozta az alkotmánymódosító hatalmat. Erő- lyom László tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Szent István Társu-teljesebbnek bizonyult a hatása viszont abban a tekintet- lat, Budapest, 2012, 305.ben, hogy az Alkotmánybíróság az eljárásain keresztülaz új alkotmányos rend alapelveit alakította volna ki, 35  43/2012. (XII. 20.) AB határozat, indokolás [114], Pokol Béla alkot- mánybíró különvéleménye. 29  Jakab András: Az európai alkotmányjog nyelve. NKE SzolgáltatóNonprofit Kft., Budapest, 2016, 50. 36  32/2013. (XI. 22.) AB határozat, indokolás [143], Pokol Béla alkot- mánybíró párhuzamos indokolása; 3341/2017. (XII. 20.) AB határozat, 30  23/1990. (X. 31.) AB határozat, Sólyom László párhuzamos véleménye. indokolás [54], Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása; 31  Sólyom (2001) i. m. 727. 36/2013 (XII. 5.) AB határozat, indokolás [120], Pokol Béla különvélemé- 32  Takács Albert: Egy alkotmányos forradalmár. Sólyom László: A tudós, nye. A jogtudós konkrétan az emberi méltóságból levezetett „általánosaz alkotmánybíró, az elnök című tanulmányában hivatkozik Otto Bachof: cselekvési szabadság” anyajogával említi példaként, amelyből az Alkot-Verfassungswidrige Verfassungsnormen? című művére. mánybíróság további alkotmányos jogokat olvasztott ki, ld. 3263/2018. 33  Sólyom László egy 2014-ben megjelent tanulmányában hivatkozik (VII. 20.) AB határozat, indokolás [66], Pokol Béla alkotmánybíró külön-erre a párhuzamra. In: Sólyom László: Normahierarchia az alkotmány- véleményeban. Közjogi Szemle, 2014/1. szám, 2. 37  Pokol Béla: Alkotmánybíráskodás ‒ Szociológiai, politológiai és jogel- méleti megközelítésekben. Kairosz Kiadó, Budapest, 2014, 21. 38  28/2015. (IX. 24.) AB határozat, indokolás [47], Pokol Béla alkot- mánybíró párhuzamos indokolása. 39  8/2014. (III. 20.) AB határozat, indokolás [149], Pokol Béla alkot- mánybíró különvéleménye| 34 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE /2018   2

ben (kb. 90%-ában) a konkrét jogvita elbírálása körül tó „láthatatlan alkotmány” doktrína kifejlesztésével,volt az egyeztetés az alkotmánybírák között, az általá- felhatalmazás nélkül és utólag maga állapít meg. Azzal,nos normatívák ezzel szemben elhanyagolható arány- hogy a joguralmat jogbiztonságra lehet korlátozni, aban, és a bírák is kevésbé érdeklődtek az elvi megalapo- külföldön megfigyelhető gyakorlat átvételével szabadzottság iránt. Ha egy-egy előadó bíró mégis figyelembe alakításra anyajogot lehet létrehozni, valamint törvé-kívánta venni az általános elveket, és még a testület nyek és az alkotmány normaszövegének megszorítótöbbségének bizalmával is rendelkezett, akkor érdemi vagy kiterjesztő értelmezésével jogokat és azok tartal-vita nélkül kerültek be ezek az alapvető értékek a hatá- mát lehet megfogalmazni, gyakorlatilag az alkotmány-rozatba, és nem lehetett átlátni ezek horderejét, jelen- bíróság irányította a jogállami átmenetet, és a testülettőségét. Ebből az alkotmánybíró arra a következtetés- szabta meg a diktatúrától való eltávolodás jellegét ésre jut, hogy a láthatatlan alkotmány a határozathozata- mértékét.43li eljárás sajátosságai miatt „észrevétlen alkotmánnyá”válik. Mivel a döntéshozó bírák a konkrét ügyre kon- Varga Zs. András szerint pedig a láthatatlan alkot-centrálnak, emiatt ez egy nem észlelten létrehozott mány elmélete ugyan újra összekötötte a jogállamiságnormarendszer. Bár Sólyom László minden fáradozása és az alkotmányosság fogalmait, másrészt viszont fel-arra irányult, hogy a „láthatatlan alkotmányt” látható- hatalmazást jelentett az Alkotmánybíróság számára,vá tegye.40 nevezetesen az Alkotmány szabad, az Alkotmánybíró- ság mérlegelésén múló értelmezését, a jogtudós szavá- Komoly aggályait fejezi ki a jogtudós az Alaptörvény val élve társ-, vagy előzetes alkotmányozói jogosultsá-hatályba lépése okán, mivel a norma hatályossá válásá- got biztosított, ennek következtében gyakorlatilag sza-tól már lehetőség nyílt az alapügyben eljáró bíróságok badon válogathatott az Alkotmánybíróság a láthatatlanítéleteinek felülvizsgálatára. Emiatt az elvi megalapo- alkotmányra hivatkozva egyes alapjogok, azok viszo-zottság hiánya még nagyobb problémákat okozhat. Po- nya és lehetséges értelmezései között.44kol Béla a helyzet orvoslására olyan javaslatot fogalma-zott meg, hogy meg kell változtatni a meglévő döntés- 3.3. A láthatatlan alkotmányhozatali eljárást, és külön kell választani a már koráb- a l kot m á n y m ó d o s í tá s o k r aban említett két réteg vitáját, mivel ennek segítségével vonatkozóan történő érvényesülésemegalapozottabb határozatot lehet hozni. Az alkot-mánybíró konkrét tanácsa, hogy az elvi megállapítások A láthatatlan alkotmány elmélete az Alkotmánybíró-is fel legyenek tüntetve a határozat tervezetében, ezál- ság alkotmánymódosítás vizsgálatát érintő gyakorla-tal egyértelműbbé válhatnak a döntések a többi bíró tába azonban nem került maradéktalanul átültetésre.számára is. Ennek hiányában ugyanis továbbra is az Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata már a„észrevétlen” alkotmánybíráskodás folytatódna, legelső, az Alkotmány felülvizsgálhatóságáról hozottamelynek keretében az alkotmánybírák különösebben döntéseitől kezdődően az volt, hogy az alkotmányi ren-meghatározó kontroll nélkül tudják a láthatatlan alkot- delkezések felülvizsgálatára, megsemmisítésére nincsmányt formálni.41 A Negyedik Alaptörvény-módosítás hatásköre: „Az Alkotmány 32/A. § (1)–(2) bekezdése ésés az annak tárgyában meghozott határozat, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényaz Alkotmánybíróság által megfogalmazott új doktrína (1) bekezdés b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíró-(4. 2. pont) alapján ez utóbbi aggályok már nem feltétle- ság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintűnül fognak az Alkotmánybíróság elkövetkező gyakorla- jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irá-tában jelentkezni. nyítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatá- Varga Csaba is e fent említett kontroll hiányát véli fel- ra terjed ki. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja fel-fedezni, a jogtudós felveti ugyanis annak a kérdését, ül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlenhogy a joguralom alkotmánybírósági önkény útján va- rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az or-lósulhat meg. A jogtudós egyenesen hatalombitorlás- szággyűlési képviselők kétharmadának szavazatávalnak tekinti ezt, amelynek keretében az alkotmány- az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annakjog-tudomány az alkotmánybíróság eseti megnyilatko- alkotmányellenességét megállapítani.”45zásaira épült.42 Az alkotmánymódosító törvények felülvizsgálható- Az Alkotmánybíróság által legfontosabbnak tekintett sága tekintetében azt állapította meg az Alkotmánybí-elv a jogállamiság volt, de Varga Csaba szerint a jogálla- róság, hogy „az alkotmánymódosítást azonnal hatály-miság formai követelményei olyanok, amelyeket a tes- ba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás ered-tület kizárólag a saját elképzelései alapján megtalálha- ményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendel- kezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Al- 40  Lábady Tamás: Két alkotmánybírósági határozat az alkotmányos kotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptetőrendszerváltás „hőskorából”. In: Csehi Zoltán ‒ Schanda Balázs ‒ Son- rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené,nevend Pál (szerk.): Viva Vox Iuris Civilis. Tanulmányok Sólyom László hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkot-tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Szent István Társulat, Buda-pest, 2012, 500. 43  Varga Csaba: Jogállami? Átmenetünk? Kráter Kiadó, Pomáz, 2007, 105–106.. 41  Pokol Béla: Gondolatok az alkotmánybírósági döntések elvi alapja-ihoz. Jogelméleti Szemle, 2012/1. szám, 160–171. 44  Varga Zs (2015) i. m. 125–126. 45  23/1994. (IV. 29.) AB végzés, indokolás 3. pont. 42  Varga Csaba: Eszményből bálvány? A jogállamiság és színeváltozá-sai. In: Gárdos-Orosz Fruzsina – Szente Zoltán (szerk.): Jog és politikahatárán. Alkotmánybíráskodás Magyarországon 2010 után. HVG-ORACLap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2015, 268–269./2018   2  |ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 35

mánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkot- toztathatatlan szabállyal, amelynek alapján az Alkot-mányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat so- mány egyes rendelkezései felülvizsgálhatóak lennének.rán az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értel-mezné, hanem szükségszerűen minősítené.”46 Az Alkot- A határozat ennek ellenére megpróbálta felkutatnimánybíróság ebből következően a konkrét ügyben ha- azon lehetséges módszereket, amelyek alapján az al-táskör hiányára tekintettel az alkotmánymódosítást kotmánymódosítások felülvizsgálhatók.51 Ennek soránhatályba léptető rendelkezések vizsgálatára irányuló azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy létezhet-e egyindítványt visszautasította. E határozatban azt emelte „alkotmány feletti” állandó és sérthetetlen mérce,ki az Alkotmánybíróság, hogy az azonnal hatályba lép- amely magát az alkotmányozó/alkotmánymódosító ha-tető jogszabályhelyek megsemmisítése az Alkotmány talmat is köti, annak ellenére, hogy maga az alkotmá-részévé vált módosítást is hatályon kívül helyezné. „El- nyozó ilyen sérthetetlen mércét nem állapított meg.vileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybí- „Alkotmány feletti” mércének minősítette az Alkot-róság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító mánybíróság a már korábban említett „láthatatlan al-törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggés- kotmány” fogalmát, valamint a jogirodalomban azben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető ren- utóbbi időben elterjedt, „az Alkotmány lényeges magja”delkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi elméletét52, noha Blutman László álláspontja szerintaz Alkotmány bármiféle megváltoztatását.”47 ezen nézetek az Alkotmányból levezetett vagy kiszűrt alapértékek képezte értékrendként értelmezhetők.53 A E gondolattal azonban egy kiskaput nyitva hagyott az jogtudós hozzátette, hogy a felülvizsgálat alapjául szol-Alkotmánybíróság, nevezetesen, hogy a jövőre szóló gáló mérce keresésével az Alkotmánybíróság önellent-hatályba léptetés esetén megállapítja hatáskörét a fe- mondásba került, mivel ha nincsen hatásköre az alkot-lülvizsgálatra, és egy alkotmányellenes alkotmánymó- mánymódosítások vizsgálatára és megsemmisítésére,dosító törvény megsemmisítésére. Ez kizárólag abban akkor milyen okból kell mégis mércét kutatni.54az esetben lehetséges, ha a megsemmisítés időzítésenem eredményezi az Alkotmány szövegének sérülését. Az Alkotmánybíróság e határozata azonban valami-Ebből következően az alkotmányellenes hatályba lép- lyen szinten túllépett a korábbi gyakorlatán, nevezete-tető rendelkezést azzal a nappal kell megsemmisíteni, sen, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén lehető-amelyen az új, már az Alkotmány szabályainak megfe- vé tette az Alkotmány, illetve módosításai felülvizsgá-lelő hatályba léptető rendelkezés hatályba lép.48 Az em- latát. Az Alkotmánybíróság ugyanis megállapította alített határozathoz Lábady Tamás alkotmánybíró hatáskörét arra az esetre, ha az alkotmánymódosításfűzött különvéleményt, nevezetesen, hogy a konkrét közjogi érvényessége eljárási szabálysértés okán meg-esetben a hatályba léptető rendelkezés nem változtatta kérdőjelezhető: „Az Alkotmánybíróság álláspontja sze-meg az Alkotmány normaszövegét, így az felülvizsgál- rint nem zárható ki az Alkotmánybíróság hatásköre azható lett volna.49 alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelen- ség szempontjából való felülvizsgálatára, hiszen a tör- A fentiek tükrében az állapítható meg az Alkotmány- vény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogibíróság gyakorlatából, hogy a francia Conseil Constitu- érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek,tionnel által képviselt állásponthoz hasonlóan követke- vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre semzetes abban a vonatkozásban, hogy az Alkotmány és az jöttek volna.”55azt módosító törvények felülvizsgálatára nincs hatás-köre. Ennek megfelelően járt el az Alkotmánybíróság A határozat megerősítette továbbá, hogy a nemzet-olyan esetekben, amikor az indítványozók az Alkot- közi ius cogens normái az alkotmánymódosító hatalmatmány rendelkezésének alkotmányellenességét állítot- is kötelezik, de az Alkotmánybíróságnak tiszteletbenták, vagy mulasztásra hivatkoztak ‒ nevezetesen, hogy kell tartania az őt érintő korlátokat, és nem veheti át avalamely szabály nem szerepel az Alkotmányban ‒, il- törvényhozó és az alkotmányozó szerepét.56letve az Alkotmány rendelkezései közötti ellentét vagyellentmondás volt az előterjesztés alapja.50 51  Ebben a tekintetben Zsugyó Virág azon álláspontját fejti ki, hogy a határozat többségi érvelése az alkotmánymódosítások, és így maga az3.4. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat Alkotmány felülvizsgálhatósága vonatkozásában több ponton inkoher- enciát mutat. In: Zsugyó Virág: Az Alkotmánybíróság határozata az al- Az Alkotmány hatálya alatt hozott utolsó, témánk kotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálatáról. Jogesetekszempontjából jelentős alkotmánybírósági döntés a Magyarázata, hallgatói különszám, 2011, 59.61/2011. (VII. 13.) AB határozat. A határozat deklarálta,hogy az akkori jogrendszer ‒ a Német Szövetségi Köztár- 52  Kiss László alkotmánybíró álláspontja szerint „az Alkotmány lénye-saság Alkotmányával szemben ‒ nem rendelkezett ges magját, implicit örökkévalósági klauzuláit, vagyis a köztársaságiolyan, az alkotmányozó hatalom által kiemelt, megvál- alaptörvény értékrendjét sértő alkotmánymódosítás alkotmányellenes- sége” az Alkotmánybíróság vizsgálódási tárgykörét képezi. Az elméletet 46  1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816., indokolás II. rész, 2. 1. egyértelműen alkotmányon belüli mércének, normacsoportnak tekinti.pont. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, Kiss László alkotmánybíró különvéle- ménye, II. 2. pont. 47  1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816., indokolás II. rész, 2.2.pont. 53  Blutman László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti nor- mák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle, 2011/4. 48  Sólyom (2001) i. m. 280–281. szám, 2. 49  Halmai (2011) i. m. 90. 50  61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, III. rész. 54  Blutman (2011) i. m. 3–4. 55  61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, V. 1. pont. 56  Bragyova András – Gárdos-Orosz Fruzsina: Vannak-e megváltoz- tathatatlan normák az Alaptörvényben? Állam-és jogtudomány, LVII. év- folyam, 2016/3. szám, 57.| 36 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE /2018   2

4. Az Alaptörvény hatályba lépése utáni kotmánybíróság saját hatáskörének vizsgálata volt. gyakorlat A határozat már az indokolás elején leszögezte ‒ a ko- rábbi gyakorlatához hasonlóan ‒, hogy az alkotmány4.1. Az Alaptörvény és az Átmeneti (Alaptörvény) rendelkezéseinek felülvizsgálatára az rendelkezések Alkotmánybíróság nem jogosult. Kivételt képez e sza- bály alól, ha a vitatott rendelkezés közjogi érvényessé- 2012. január 1. napján hatályba lépett az Alaptör- ge kérdéses, nevezetesen annak ellenőrzése, hogy az al-vény57, valamint Magyarország Alaptörvényének Átme- kotmánymódosításra az alkotmányban meghatározottneti rendelkezései (a továbbiakban: Ár.). Az alapvető jo- eljárási feltételek betartásával került-e sor. Ez azt jelen-gok biztosa álláspontja szerint azonban az Átmeneti ren- ti, hogy az Ár. elfogadási eljárását korlátozás nélküldelkezések komoly alkotmányossági aggályokat vetet- vizsgálhatja az Alkotmánybíróság, viszont tartalmáratek fel: egyrészt az Ár. jogforrási rendszerbeli státusza vonatkozóan alkotmányossági kontrollt nem folytat-bizonytalan, amely tény a jogállamiság és a jogbiztonság hat, amennyiben az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Ezalapelvét sérti, másrészt az Ár. 31. cikk (2) bekezdése is utóbbi esetben az Alkotmánybíróság hatáskör hiányá-az Alaptörvénybe ütközik, mivel kimondja, hogy az Ár. ra tekintettel az indítványt elutasította volna.59 Ebbenaz Alaptörvény részét képezi, és ennek következtében a tekintetben a legfontosabb kérdés az Ár. jogforrásitúlterjeszkedik az Alaptörvényben foglalt felhatalmazá- jellegének meghatározása volt.son. Az alapvető jogok biztosa ezen indokok tükrében el-sődlegesen az Ár. egészének, másodlagosan egyes ren- Az Alkotmánybíróság szerint egyértelműen megálla-delkezéseinek megsemmisítését kezdeményezte, mivel pítható, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezéseinekvéleménye szerint az Ár. nem vált az Alaptörvény részé- 3. pontja értelmében az Ár. anyagi jogforrása az Or-vé, és nem tekinthető az Alaptörvény módosításának szággyűlés, amely szerv alkotmányozó hatalomkéntsem, így az Alkotmánybíróság vizsgálhatja azt. járt el.60 Ugyan az Országgyűlés jogszabályként defini- álta az Átmeneti rendelkezéseket, az Alkotmánybíró- Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések egy- ság álláspontja szerint az Ár. nem illeszthető be azmáshoz fűződő viszonyának kérdésére három elméleti Alaptörvény jogszabály fogalmába, amely miatt az Ár.válasz adható: anyagi jogforrás jellege bizonytalan, nem határozható meg egyértelműen.61 Az Ár. alaki jogforrás jellegét ille- 1. Az Ár. az Alaptörvény részét képezi: ebben az olva- tően az Alkotmánybíróság arra a következtetésre ju- satban a két norma együtt alkot zárt rendszert. tott, hogy a jogalkotó túllépte az Alaptörvény Záró ren- Ebből következően kizárt az ellentmondás az delkezéseiben foglalt felhatalmazást. Az Ár. továbbra is Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések között, különálló norma, így nem tekinthető az Alaptörvény így az Alkotmánybíróság sem vizsgálhatja felül az részének, nem inkorporálódott az Alaptörvény norma- Ár. alkotmányosságát. szövegébe, amely tény az Alaptörvény egységét sérti, ellentétes az Alaptörvény egységes jogi dokumentum 2. Az Ár. nem képezi az Alaptörvény részét, de azzal jellegével.62 Abban a vonatkozásban, hogy az Alaptör- azonos szintű normának minősül. Ennek értelmé- vény módosításának tekinthető-e az Ár., az Alkotmány- ben ugyan felmerülhet ellentét az Alaptörvény és bíróság kifejtette, hogy mivel az elfogadására nem az az Átmeneti rendelkezések között, az Alkotmány- Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályok alap- bíróság viszont nem semmisítheti meg az Ár. egyik ján került sor, ezért az Ár. nem minősül az Alaptörvény rendelkezését sem. módosításának vagy kiegészítésének, sem formai, sem tartalmi értelemben.63 3. Az Ár. nem az Alaptörvény része, és annál alacso- nyabb szinten áll a jogforrási hierarchiában: ezen Az Alkotmánybíróság végkövetkeztetése tehát az elméleti levezetés következtében ‒ illetve az Alap- volt, hogy az alapvető jogok biztosa indítványában vita- törvény R) cikk (1) bekezdése és a T) cikk (3) be- tott rendelkezések nem kapcsolódtak az Alaptörvény kezdése alkalmazásával ‒ az Alkotmánybíróság hatályba lépéséhez, így az Országgyűlés e szabályok felülvizsgálhatja az Átmeneti rendelkezések alkot- Átmeneti rendelkezésekbe foglalásával túlterjeszke- mánykonformitását.58 dett az Alaptörvény által meghatározott jogalkotói fel- hatalmazáson, ezért kihirdetésükre, 2011. december Az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határo- 31. napjára történő visszaható hatállyal megsemmisí-zatban foglalkozott az utólagos normakontroll indít- tette az Ár. érintett szakaszait.64vánnyal. Arra a következtetésre jutott, hogy az előter-jesztés megalapozott, és emiatt az Ár. rendelkezéseinek Az alkotmányjogi szakirodalom aktivizmust preferá-döntő többségét ‒ amelyek nem átmeneti rendelkezé- ló képviselői már korábban arra ösztönözték az Alkot-sek, azokat közjogilag érvénytelennek nyilvánítva ‒ mánybíróságot, hogy gyakorolja az alkotmánymódosí-megsemmisítette. tások alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) való összhangjá- nak felülvizsgálatát, illetve bírálta, hogy ezt korábban Az eljárás során a legproblematikusabb kérdés az Al- 59  Szente (2013) i. m. 12–13. 57  Bragyova András és Gárdos-Orosz Fruzsina szerint az Alaptörvény 60  45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [57].jogilag valójában nem új alkotmány, hanem egy átfogó alkotmánymódo- 61  Szente (2013) i. m. 13.sítás arra hivatkozva, hogy az alkotmány érvényessége a korábbi alkot- 62  45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [63]–[66].mány módosítási szabályain alapul. Erről maga az Alaptörvény Záró 63  45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [67]–[68].rendelkezései szólnak. In: Bragyova – Gárdos-Orosz (2016) i. m. 43. 64  Szente (2013) i. m. 14–16. 58  Csink Lóránt – Fröhlich Johanna: Az Alaptörvény és az Átmenetirendelkezések viszonya. Pázmány Law Working Papers, 2012/2. szám,6–10./2018   2  |ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 37

miért nem tette meg. A jogirodalom ezen álláspontot Az Alkotmánybíróság visszatért a 61/2011. (VII. 13.)képviselő jogtudósai még az alaptörvény-módosítások- AB határozatban deklarált, az alkotmánymódosítás al-ra is kiterjesztenék az Alkotmánybíróság felülvizsgála- kotmányossági szempontú, tartalmi vizsgálatát érintőti kompetenciáját, még erre vonatkozó kifejezett hatás- elvekhez, majd a konkrét ügyet attól eltérőnek minősí-kör hiányában is.65 tette.67 Azt állapította meg, hogy „az alkotmánybírósá- gi határozat meghozatalakor az akkor hatályos alkot- Ezzel ellentétes álláspontot képvisel Varga Zs. And- mány nem tartalmazott szabályt az egyes rendelkezé-rás. Az alkotmánybíró szerint az Alkotmánybíróság fi- sei és az azok módosítására irányuló szabályok alkot-gyelmen kívül hagyta az alkotmányozó két alkalommal mányossági vizsgálata tárgyában, ezért a nemzetköziis megfogalmazott szándékát, nevezetesen, hogy az Át- példák és a magyar Alkotmánybíróság saját korábbimeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik. gyakorlatát elemezve jutott arra a következtetésre,Az Alkotmánybíróság ezen határozatában a jogállami- hogy az alkotmánybíróságok jellemzően tartózkodnakság elvére hivatkozva önkényesen, társalkotmányozó- attól, hogy önmaguk állapítsák meg saját maguk szá-ként járt el anélkül, hogy erre felhatalmazást kapott mára az alkotmány-felülvizsgálatra vonatkozó hatás-volna. Az Alkotmánybíróság így saját nézete szerint, kört, és maguk határozzák meg azt a mércét, amelyet„szabad kártya” alkalmazásával formálta a jogállami- az alkotmánymódosítások felülvizsgálata és az új al-ság tartalmát, ennek következtében az Alaptörvényt kotmány elfogadása során alkalmaznak. Hangsúlyoztamint a jogrendszer alapját sem kímélte.66 azt is, hogy más alkotmánybíróságok csak kifejezett al- kotmányi rendelkezés esetén, vagy egészen kivételes4.2. Az Alaptörvény negyedik esetekben (nemzetközi szerződésekbe foglalt alapel- módosításának felülvizsgálata vekbe, illetve ius cogens-be ütközés esetén) látnak lehe- tőséget az alkotmány (alkotmány-módosítás) felülvizs- 2013. március 25. napján az Országgyűlés elfogadta gálatára.”68 Ez az állítás azon oknál fogva nem helytál-Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítását, ló, mert az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdés norma-amely részben olyan rendelkezéseket tartalmazott, szövege akként módosult, ha az Alkotmánybíróság azamelyek korábban az Alaptörvény Átmeneti rendelke- Alaptörvényt és annak módosítását csak a megalkotá-zései között szerepeltek, és amelyeket az Alkotmánybí- sára és kihirdetésére vonatkozó eljárási követelmé-róság korábban elemzett határozata alkotmányelle- nyek tekintetében vizsgálhatja felül.nesnek tekintett, és ennek következtében az alapvetőjogok biztosa által aggályosnak vélt rendelkezéseket Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás rendsze-megsemmisítette, továbbá az Alaptörvény Záró rendel- rében elfoglalt helyére tekintettel azt állapította meg,kezései kiegészültek egy 5. ponttal, amelynek értelmé- hogy az alkotmány erga omnes hatályú értelmezése el-ben az Alaptörvény előtt meghozott alkotmánybírósági lenére sem léphet túl az alkotmány írott szövegén és ér-határozatok ‒ (alkotmány)bírósági határozatokra nem tékrendjén, nevezetesen az értelmezési tartományán.alkalmazható szóhasználattal ‒ „hatályukat vesztik”. „Az Alkotmánybíróság hatáskörének az alkotmány Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény negyedik (és az alkotmány-módosítás) felülvizsgálatára való ki-módosításának rendelkezéseit is megtámadta, ugyanis terjesztése ellen szóló egyik legfontosabb érv változat-álláspontja szerint nem feleltek meg az Alaptörvény lanul az, hogy az Alkotmánybíróság nem alkothatja, ésmódosításának megalkotására és kihirdetésére vonat- nem is változtathatja meg az alkotmányt, amelyet vé-kozó, az Alaptörvényben rögzített eljárási feltételek- deni hivatott, és amelyet mérceként kell alkalmaznia anek. Nevezetesen közjogi érvénytelenségre hivatkozott jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során.arra tekintettel, hogy nem volt biztosítva, hogy az al- Az Alkotmánybíróság működése során mindvégig kö-kotmányozó hatalom a vitatott rendelkezéseket az Or- vetkezetesen elhatárolódott az alkotmány, annak mó-szággyűlés plenáris ülésén megvitassa. Ezen túlmenő- dosításai és egyes rendelkezései vizsgálatától. A hata-en azon aggályának is hangot adott indítványában, lommegosztás rendszerében az Alkotmánybíróság ha-hogy a vitatott rendelkezések az Alaptörvényben ko- talma is korlátozott hatalom. Ebből következően nemherenciazavarokat eredményeztek, amely sérti az vonja hatáskörébe az alkotmányt és az azt módosító újAlaptörvény egységességének elvét. Az indítványozó normák felülvizsgálatát kifejezett felhatalmazás nél-ezen felül tartalmi kifogásokat is előterjesztett. A meg- kül. Demokratikus jogállamban az Alkotmánybíróság-jelölt okokra hivatkozva kérte az Alkotmánybíróságot nak erős alkotmányvédő szervként kell működnie, ép-a megtámadott rendelkezések megsemmisítésére. pen az alkotmány (Alaptörvény) és az állampolgárok alkotmányos jogainak a védelme érdekében. De az Al- 65  Vannak olyan szerzők, akik szerint a hatalommegosztás, és a hatal- kotmánybíróság nem egyszerűen védi és értelmezi azmi ágak elválasztásának elve szempontjából nem tekinthető problemati- alkotmányozó hatalom által elfogadott alkotmányt, ha-kusnak, hogy az alkotmánymódosító hatalom döntéseit az Alkotmánybí- nem annak – úgy is mint az alkotmányozó hatalom aka-róság normakontroll alá vonja. In: Chronowski – Drinóczi – Zeller ratának – a leghatékonyabb érvényesítője is azáltal,(2010) i. m. 9. Lásd még: Drinóczi Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíró- hogy utólagos normakontroll esetén a jogszabályok, il-ság 61/2011. (VII. 12.) AB határozatával kapcsolatban. JURA, 2012/1. letve alkotmányjogi panasz esetén a bíróságok dönté-szám, 37. Halmai Gábor álláspontja szerint Magyarországnak az osztrákpéldát kellett volna követnie, nevezetesen, hogy az alkotmánybíróság fe- 67  Vincze Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény ne-lülvizsgálati hatásköre kiterjedjen valamennyi törvényre. Mivel az al- gyedik módosításáról. Jogesetek Magyarázata, 2013/3. szám, 5.kotmánymódosító törvények is törvények, a hatáskör egyértelműenmegállapítható. In: Halmai (2011) i. m. 90. 68  12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [35]. 66  Varga Zs. (2015) i. m. 17., illetve 135.| 38 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE /2018   2

seinek alkotmányosságát felülvizsgálja, és alkotmány- kezik a végső alaptörvény-értelmezés monopóliumá-ellenesség esetén megsemmisíti azokat.”69 val, amelyből az alaptörvény-módosítások teljes körű felülvizsgálhatósága egyenesen következik, és amen�- Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alap- nyiben Alaptörvénybe ütközik egy alaptörvény-módo-vető jogok biztosa előterjesztését nem tartotta megala- sítás, azt az Alkotmánybíróságnak meg kell semmisíte-pozottnak, hatásköre hiányát állapította meg, és vis�- nie.73 Stumpf István alkotmánybíró nézete szerint aszautasította az indítványt. 45/2012. (XII. 29.) AB határozat tartalmi követelmé- nyeket fogalmazott meg az Alaptörvény módosításával Az Alkotmánybíróság fenti határozatából az a megál- szemben, amelyet az Alkotmánybíróságnak a konkrétlapítás vonható le, hogy mivel az alkotmányozó hata- határozata meghozatala során figyelembe kellett volnalom konstituáló jellegű ‒ nevezetesen meghatározza a vennie, és le kellett volna folytatnia az érdemi felülvizs-társadalmi berendezkedés alapvető szabályait, köztük gálatot.74a hatalommegosztásban részt vevő állami szervek fel-építését, egymáshoz való viszonyát ‒, vele szemben a 5. Konklúziókonstituált intézmények között nem találhatunkegyensúlyt. Elvileg tehát nem létezik olyan korlát, Az alkotmányozó hatalom felülvizsgálatának téma-amely az alkotmányozó hatalom tevékenységét ellen- köre meglehetősen érzékeny terület, minden szem-súlyozná. A bíráskodás funkcióját ellátó szervek, azaz a pontból. Nagyon sok eltérő nézőpont van, amely ennekbíróságok, és közvetve az Alkotmánybíróság, nem jogo- megítélését befolyásolja, emiatt nagyon eltérő állás-sultak ennek tükrében az alkotmányozó hatalom tar- pontok érvényesülnek a jogirodalomban és az alkot-talmi felülvizsgálatára, ebben a tekintetben az alkot- mánybíróságok gyakorlatában is. Vannak olyan alkot-mányozó hatalom korlátlan.70 mánybíróságok, amelyek elutasítják az alkotmánymó- dosítások alkotmányossága vizsgálatának realizálását, Ami a korábbi határozatokra való hivatkozást illeti, úgy mint a francia Alkotmánytanács, de ismert az olyanaz Alkotmánybíróság egy későbbi határozata egy új alkotmánybírósági gyakorlat is, amely a legszélesebbredoktrínát fogadott el: „Az Alkotmánybíróság az újabb nyitja az alkotmányozó hatalom felülvizsgálata lehető-ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kap- ségének kapuját, erre a kelseni modellt követő alkot-csán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgo- mánybíróságok közül a dél-afrikai alkotmánybíróságzott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüg- említhető példaként, ezen kívül az amerikai modell leg-géseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkot- felsőbb bíróságai rendelkeznek hasonlóan széles hatás-mánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény körrel. Magyarország az előbbi kategóriába sorolhatóegészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény inkább, tehát meglehetősen tartózkodó álláspontotértelmezési szabályainak figyelembevétele és a konk- képvisel. A magam részéről viszont inkább az alapítórét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának Alkotmánybíróság elnöke, Sólyom László kidolgoztanincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a „láthatatlan alkotmány” elméletével értek egyet, hi-meghozandó döntése indokolásába történő beilleszté- szen az alkotmányosság egy olyan lényegi maggal ren-se.”71 Ezen új doktrínával az Alkotmánybíróság ‒ sokak delkezik75, amelynek megsértése ‒ legyen szó akár al-által kritika tárgyává tett ‒ aktivista korszaka érdem- kotmánymódosítással is ‒ alaptörvény-ellenességetben lezárult. eredményez. Továbbá a Kiss László alkotmánybíró ál- tal képviselt megállapításokat tartom még elfogadha- Az Alkotmánybíróság 2010 után sajátos helyzettel tónak, nevezetesen szükséges a hatalmi ágak megosz-szembesült, nevezetesen hogyan lehet az alkotmányos- tásának tényleges megvalósulásához az, hogy egy füg-ság értékeit érvényre juttatni az alkotmányozó hata- getlen (természetjogi gondolkodásmódot képviselő)lommal szemben. A 12/2013. (V. 24.) AB határozattal jogtudósokból álló grémium ‒ hívjuk ezt akár alkot-az Alkotmánybíróság az alkotmányozóval meglévő mánybíróságnak ‒ kontrollt gyakoroljon a alkotmá-konfliktusokat a továbbiakban nem kívánta felvállalni, nyozó hatalom felett.folytatni72, noha az Alkotmánybíróság egyes tagjai ez-zel ellentétes álláspontot képviseltek. 73  12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [116]–[156]. 74  12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [157]–[185]. Kiss László alkotmánybíró az alkotmánymódosítá- 75  Bragyova András ezt akként értékeli, hogy még az Alaptörvényneksok felülvizsgálhatósága mellett érvelt. Álláspontja is vannak megváltoztathatatlan normái, amelyből az következik, hogyszerint az alapvető jogok biztosa indítványára az Alkot- az Alkotmánybíróság mind az alkotmánymódosítás eljárás szabálysze-mánybíróságnak a kihirdetésre visszaható hatállyal rűségét, mind pedig az alkotmánymódosítás tartalmi alkotmányosságátmeg kellett volna semmisítenie a megtámadott rendel- is vizsgálhatja, és ha a testület arra a megállapításra jut, hogy az alkot-kezéseket. Kiemelte, hogy a 61/2011. (VII. 13.), vala- mánymódosítás az alkotmány megváltoztathatatlan rendelkezéseibemint a 45/2012. (XII. 29.) AB határozattal tisztázni kel- ütközik, ki kell mondania az alkotmányellenességet, és meg kell semmi-lett volna a viszonyt, különösen azokkal a megállapítá- sítenie azt. In: Bragyova–Gárdos-Orosz (2016) i. m. 62.sokkal, amelyek az alkotmányozás instrumentalizálá-sától óvtak, vagy a hatalommegosztás elvét veszélyez-tetik. Az alkotmánybíró különvéleményében rögzítet-te, hogy Magyarországon az Alkotmánybíróság rendel- 69  12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [36]–[37]. 70  Csink (2014) i. m. 38–39. 71  13/2013. (VI. 17.) AB határozat, indokolás [32]. 72  Vincze (2013) i. m. 5./2018   2  |ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 39