Az alkotmánybírósági gyakorlat II. (részlet)

AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI GYAKORLAT Az Alkotmánybíróság 100 elvi jelentőségű határozata 1990–2020 Második kötet



AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁGI G YA K OR L AT Az Alkotmánybíróság 100 elvi jelentőségű határozata 1990–2020 MÁSODIK KÖTET SZERKESZTETTE GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA ZAKARIÁS KINGA TÁRSADALOMTUDOMÁNYI KUTATÓKÖZPONT HVG-ORAC LAP- ÉS KÖNYVKIADÓ BUDAPEST, 2021

© Szerkesztők, 2021 © Szerzők, 2021 © Társadalomtudományi Kutatóközpont, 2021 © HVG-ORAC, 2021 A kötet szakmai lektora: PACZOLAY PÉTER A kötet nyelvi lektora: FEDINEC CSILLA A kötet megjelenését támogatta: Társadalomtudományi Kutatóközpont, Eötvös Loránd Kutatási Hálózat ISBN 978-963-258-542-0ö ISBN 978-963-258-544-4 (II. kötet) Budapest, 2021 A Társadalomtudományi Kutatóközpont és a HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó kiadása Felelős kiadó: Boda Zsolt főigazgató és Frank Ádám ügyvezető A kötetet tervezte: Pintér József Tördelés: Pala 11. Készült a Generál Nyomdában, Szegeden Felelős vezető: Hunya Ágnes

TARTALOM ELSŐ KÖTET A kötet szerzői 15 Előszó 23 KLICSU LÁSZLÓ 29 21/1990. (X. 4.) AB határozat – kárpótlás I. 43 75 TÓTH J. ZOLTÁN 89 23/1990. (X. 31.) AB határozat – halálbüntetés 105 125 GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA – SZENTGÁLI-TÓTH BOLDIZSÁR 147 31/1990. (XII. 18.) AB határozat – absztrakt alkotmányértelmezés 165 187 ERDŐS CSABA 3/1991. (II. 7.) AB határozat – parlamenti küszöb BALOGH ZSOLT 15/1991. (IV. 13.) AB határozat – személyi szám HALÁSZ IVÁN – SZENTGÁLI-TÓTH BOLDIZSÁR 48/1991. (IX. 26.) AB határozat – Göncz I. ZAKARIÁS KINGA 57/1991. (XI. 8.) AB határozat – Jánosi ZAKARIÁS KINGA 64/1991. (XII. 17.) AB határozat – abortusz I. JAKAB ANDRÁS 11/1992. (III. 5.) AB határozat – Zétényi–Takács-féle elévülési törvény

GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA 203 30/1992. (V. 26.) AB határozat – gyűlöletbeszéd SCHWEITZER GÁBOR 221 4/1993. (II. 12.) AB határozat – egyházi ingatlanok DRINÓCZI TÍMEA 241 38/1993. (VI. 11.) AB határozat – bírói függetlenség ÁDÁNY TAMÁS – VARGA RÉKA 53/1993. (X. 13.) AB határozat – el nem évülő nemzetközi bűncselekmények 253 VARGA ÁDÁM 273 1/1994. (I. 7.) AB határozat – ügyész általános perindítási joga KECSKÉS GÁBOR 293 28/1994. (V. 20.) AB határozat – védett természeti területek KÖBEL SZILVIA 307 34/1994. (VI. 24.) AB határozat – az állampárti dokumentumok kutathatósága HOFFMAN ISTVÁN 335 37/1994. (VI. 24.) AB határozat – önkormányzati tulajdon KÖNCZÖL MIKLÓS 355 60/1994. (XII. 24.) AB határozat – átvilágítás KECSŐ GÁBOR 369 43/1995. (VI. 30.) AB határozat – Bokros-csomag KOVÁCS VIRÁG 383 21/1996. (V. 17.) AB határozat – Szivárvány-ügy LÁNCOS PETRA LEA 405 4/1997. (I. 22.) AB határozat – nemzetközi szerződések alkotmányosságának utólagos vizsgálata SMUK PÉTER 421 27/1998. (VI. 16.) AB határozat – frakcióalakítás

TÓTH TIHAMÉR 435 30/1998. (VI. 25.) AB határozat – közösségi versenyjog KOÓSNÉ MOHÁCSI BARBARA 19/1999. (VI. 25.) AB határozat – előzetes letartóztatás kötelező elrendelése 451 KARDOS GÁBOR 473 42/2000. (XI. 8.) AB határozat – lakhatáshoz való jog SZENTGÁLI-TÓTH BOLDIZSÁR 487 31/2001. (VII. 11.) AB határozat – a minősített többséggel kapcsolatos gyakorlat NÉMETH ÁGNES 505 58/2001. (XII. 7.) AB határozat – névjog FILÓ MIHÁLY – KISS MÁTÉ JENŐ 523 22/2003. (IV. 28.) AB határozat – eutanázia I. SZABÓ ZSOLT 539 50/2003. (XI. 5.) AB határozat – országgyűlési bizottsági vizsgálatok HALLÓK TAMÁS 555 32/2004. (IX. 14.) AB határozat – külképviseleti szavazás I. SULYOK MÁRTON 573 55/2004. (XII. 13.) AB határozat – a Kormány hivatali ideje MOLNÁR TAMÁS 589 7/2005. (III. 31.) AB határozat – nemzetközi szerződések megkötése és kihirdetése KURUNCZI GÁBOR 611 22/2005. (VI. 17.) AB határozat – választási földrajz BENCZE MÁTYÁS 42/2005. (XI. 14.) AB határozat – jogegységi határozatok felülvizsgálata 629 PAP ANDRÁS LÁSZLÓ 647 45/2005. (XII. 14.) AB határozat – nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás

TÉREY VILMOS 669 32/2006. (VII. 13.) AB határozat – a Kormány üléseinek dokumentálása 691 705 SZENTGÁLI-TÓTH BOLDIZSÁR 729 16/2007. (III. 9.) AB határozat – vizitdíj 747 761 ZELLER JUDIT 777 39/2007. (VI. 20.) AB határozat – kötelező védőoltás I. 797 815 SZEIBERT ORSOLYA 829 154/2008. (XII. 17.) AB határozat – BÉK I. 849 G. KARÁCSONY GERGELY 1025/B/2008. AB határozat – nyelvvizsga BÁRÁNY V. FANNY – KOCSIS MIKLÓS 62/2009. (VI. 16.) AB határozat – felsőoktatási autonómia TÓTH JUDIT 121/2009. (XII. 17.) AB határozat – jogalkotás szabályozása BALOGH-BÉKESI NÓRA 143/2010. (VII. 14.) AB határozat – csatlakozási klauzula SOMODY BERNADETTE 37/2011. (V. 10.) AB határozat – különadó II. POLYÁK GÁBOR 165/2011. (XII. 20.) AB határozat – a médiarendszer működése TÓTH MIHÁLY 166/2011. (XII. 20.) AB határozat – kiemelt ügyek

MÁSODIK KÖTET VÁRNAY ERNŐ 22/2012. (V. 11.) AB határozat – európai integrációs nemzetközi szerződés 15 VINCZE ATTILA 31 32/2012. (VII. 4.) AB határozat – hallgatói szerződések CSINK LÓRÁNT 45 33/2012. (VII. 17.) AB határozat – bírók nyugdíjazása LÁPOSSY ATTILA – AMBRUS ISTVÁN 63 38/2012. (XI. 14.) AB határozat – hajléktalanság I. TÓTH JUDIT 41/2012. (XII. 6.) AB határozat – nemzetiségi önkormányzatok létrehozása 81 TAHYNÉ KOVÁCS ÁGNES 44/2012. (XII. 20.) AB határozat – jogszabályok egyeztetési kötelezettsége 105 DRINÓCZI TÍMEA 45/2012. (XII. 29.) AB határozat – az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései 121 DELI GERGELY 141 4/2013. (II. 21.) AB határozat – ötágú vöröscsillag SCHWEITZER GÁBOR 157 6/2013. (III. 1.) AB határozat – egyházi jogállás KOVÁTS BEÁTA – VILLÁM KRISZTIÁN 181 7/2013. (III. 1.) AB határozat – indokolási kötelezettség

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN 197 13/2013. (VI. 17.) AB határozat – bírósági szervezeti törvény KEREKES ZSUZSA 21/2013. (VII. 19.) AB határozat – a döntés-előkészítő adatok nyilvánossága 221 ZAKARIÁS KINGA 237 32/2013. (IX. 22.) AB határozat – titkos információgyűjtés TÓTH MIHÁLY 255 33/2013. (XI. 22.) AB határozat – a vádemelés alkotmányos kérdései OSZTOVITS ANDRÁS 271 36/2013. (XII. 5.) AB határozat – bírósági ügyáthelyezés KOMÁROMI LÁSZLÓ 285 1/2014. (I. 21.) AB határozat – népszavazási aláírásgyűjtés BODA-BALOGH ÉVA 303 7/2014. (III. 7.) AB határozat – közszereplők bírálatának magánjogi következményei SZOMORA ZSOLT 13/2014. (IV. 18.) AB határozat – közszereplők büntetőjogi becsületvédelme 327 HOLLÁN MIKLÓS 349 16/2014. (V. 22.) AB határozat – a büntetések végrehajthatóságának elévülése CSEPORÁN ZSOLT 373 18/2014. (V. 30.) AB határozat – Magyar Művészeti Akadémia KOLTAY ANDRÁS 387 19/2014. (V. 30.) AB határozat – kommentekért való felelősség MENYHÁRD ATTILA 20/2014. (VII. 3.) AB határozat – a szövetkezeti hitelintézetek integrációja 405

AMBRUS ISTVÁN 421 23/2014. (VII. 15.) AB határozat – halmazati három csapás SZILÁGYI EMESE 435 26/2014. (VII. 23.) AB határozat – fővárosi közgyűlés választása ZAKARIÁS KINGA 451 28/2014. (IX. 29.) AB határozat – rendőrképmás I. SZABÓ ENDRE GYŐZŐ 477 29/2014. (IX. 30.) AB határozat – minősített adat VÓKÓ GYÖRGY 495 32/2014. (XI. 3.) AB határozat – a börtöncella mérete GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA – GÁRDOS PÉTER 513 34/2014. (XI. 14.) AB határozat – devizahitel VARJU MÁRTON 531 3194/2014. (VII. 15.) AB határozat – trafiktörvény POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN 559 3/2015. (II. 2.) AB határozat – napi.hu OLAJOS ISTVÁN 573 17/2015. (VI. 5.) AB határozat – földforgalmi törvény BUBORI NÓRA BEÁTA – FEKETE KRISTÓF BENEDEK – TILK PÉTER 29/2015. (X. 2.) AB határozat – önkormányzati rendeletalkotás terjedelme 593 HAJAS BARNABÁS 609 30/2015. (X. 15.) AB határozat – a devizahitelesek tüntetése BELOVICS ERVIN 627 21/2016. (XI. 30.) AB határozat – bíró kizárása CHRONOWSKI NÓRA – VINCZE ATTILA 643 – SZENTGÁLI-TÓTH BOLDIZSÁR 22/2016. (XII. 5.) AB határozat – az uniós közös hatáskörgyakorlás

BODNÁR ESZTER 671 3086/2016. (IV. 26.) AB határozat – levélben szavazás 685 705 HORVÁTH E. ÍRISZ 721 1/2017. (I. 17.) AB határozat – közigazgatási felsőbíróság 741 763 SZABÓ ANNAMÁRIA ESZTER 5/2017. (II. 10.) AB határozat – szankcióalkalmazás határideje 781 801 BÁNDI GYULA 821 28/2017. (X. 25.) AB határozat – Natura 2000 839 HUNGLER SÁRA 863 29/2017. (X. 31.) AB határozat – kettős juttatás tilalma 881 BERKES LILLA 30/2017. (XI. 14.) AB határozat – közfoglalkoztatás 901 KOLTAY ANDRÁS 34/2017. (XII. 11.) AB határozat – a sajtó objektív felelőssége alóli mentesülésének lehetősége SZALAY KLÁRA 3001/2018. (I. 10.) AB határozat – történészek közti tudományos vita GOMBOS KATALIN – ORBÁN ENDRE 9/2018. (VII. 9.) AB határozat – Európai Szabadalmi Bíróság HOLLÁN MIKLÓS 10/2018. (VII. 18.) AB határozat – az összbüntetési szabályok időbeli hatálya POTJE LÁSZLÓ – IFJ. BIHARI MIHÁLY 17/2018. (X. 10.) AB határozat – Hungaroring CHRONOWSKI NÓRA – VINCZE ATTILA 23/2018. (XII. 28.) AB határozat – közhatalmi szerv alkotmányjogi panasza HUNGLER SÁRA 3024/2019. (II. 4.) AB határozat – megváltozott munkaképességű személyek

TÖRÖK BERNÁT 923 1/2019. (II. 13.) AB határozat – szovjet hősi emlékmű 941 955 BÉKÉS ÁDÁM 977 3/2019. (III. 7.) AB határozat – jogellenes bevándorlás elősegítése 995 1013 SULYOK KATALIN 4/2019. (III. 7.) AB határozat – zöldhatóságok integrációja 1035 1045 LUX ÁGNES 9/2019. (III. 22.) AB határozat – az ún. Taigetosz-törvény BALÁZS ISTVÁN 22/2019. (VII. 5.) AB határozat – közigazgatási bíráskodás AMBRUS ISTVÁN – GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA 15/2020. (VII. 8.) AB határozat – rémhírterjesztés FÜGGELÉK Az Alkotmánybíróság hatásköreinek, ügyforgalmának és a döntések jogkövetkezményeinek változásai, számokban Az Alkotmánybíróság jelenlegi és korábbi tagjai



VÁRNAY ERNŐ* 22/2012. (V. 11.) AB HATÁROZAT – EURÓPAI INTEGRÁCIÓS NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS Az uniós célt szolgáló, az Alaptörvényből eredő hatáskörök közös gyakorlására irányuló nem uniós jogi nemzetközi szerződés az Alaptörvény integrációs klauzulája alá tartozik, ratifikálásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az AB az európai integrációs nemzetközi szerződés határozatában1 rögzítette azt a kritérium-rendszert, amely alapján eldönthető, hogy egy olyan nemzetközi köz- jogi szerződés, amely nem tekinthető az Európai Unió (EU) jogának (nem alap- szerződés, nem annak módosítása, nem másodlagos uniós jogi aktus – ideértve az EU által kötött nemzetközi szerződéseket –, mégis az Alaptörvény európai integ- rációs klauzulája, az E) cikk alá tartozik-e. Amennyiben az adott nemzetközi szer- ződés megfelel a határozatban rögzített kritériumoknak, úgy kötelező hatályának elismeréséhez az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.2 1. ELŐZMÉNYEK A 2008-tól a monetáris és a költségvetési szférákban kibontakozó válság mélyen érintette az EU-t is, főként az Európai Monetáris Uniót (az euróövezetet). A válság egyes euróövezeti tagállamokban különösen súlyos helyzetet teremtett, amelynek előidézésében kitüntetett szerepet tulajdonítottak az adott állam „túlzott” költség- vetési hiányának, illetve „túlzott” államadósságának. A túlzott deficitek és a túl- zott adósságállományok a monetáris szférára, azaz az euróövezetre mint monetá- * Kutatóprofesszor, Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézet. 1 Blutman László: „A Költségvetési Paktum alkotmányos helye: kérdések és kétségek” Acta Univer- sitatis Szegediensis: Acta Juridica et Politica 2014. 31–42.; Blutman László: „Az uniós nemzetkö- zi szerződések alkotmányos helye” Jogtudományi Közlöny 2019/7–8. 294–301. 2 Amint Blutman László írásai rámutatnak, a két alkotmányi rendelkezés eltérő joghatásokat vált ki. Blutman 2014 (1. lj.) 32–33.; Blutman 2019 (1. lj) 293–294. 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 15

ris unióra is közvetlen veszélyt jelentettek. A válságra adott jogi válaszok egyaránt magukba foglaltak uniós jogi aktusokat3 és a tagállamok által kötött nemzetközi közjogi megállapodásokat.4 Ez utóbbiak közé sorolható a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koor- dinációról és kormányzásról szóló szerződés (Költségvetési Paktum; a további- akban: Paktum). A Paktum az EU tagállamai között jött létre, annak csak uniós tagállamok lehetnek részesei. A Paktum a tagállamok költségvetési fegyelmének megerősítésével az Európai Monetáris Unió stabilitásának megőrzését célozza. A Paktum feladatokat, illetve hatáskört ruház az EU egyes intézményeire: (az Euró- pai Unió Tanácsára, az Európai Bizottságra, az Európai Unió Bíróságára (EUB). A Paktum azért jött létre ebben a jogi formában, mert a tárgyalások az egyéb lehe- tőségekről – az Európai Unióról szóló szerződéshez (EUSZ) csatolt 12. jegyzőkönyv (a túlzott hiány esetén követendő eljárásról) kicserélése, illetve az EUSZ 48. cik- kében foglalt eljárásban a Paktum módosítása – az Egyesült Királyság elutasítá- sa miatt kudarcba fulladtak.5 A szerződő felek számára a költségvetésükkel kapcsolatban egyensúlyi vagy többletet mutató költségvetési gazdálkodást kell vinni. A Paktum új kötelezettsé- get ír elő: amennyiben az államadósság GDP-hez viszonyított aránya meghalad- ja a 60%-os referenciaértéket, a szerződő félnek azt évente átlagosan egyhuszad résszel csökkentenie kell. A Paktum meglehetősen szokatlan konstrukciókat tartalmaz. A költségvetés egyensúlyával kapcsolatos követelmények (a strukturális hiány alsó határa a pia- ci áron számított bruttó hazai termék 0,5%-a) betartatása közvetlenül nem a Pak- tum alapján, hanem az általa megkövetelt „kötelező erejű, állandó jellegű, lehető- ség szerint alkotmányos rendelkezések” nemzeti jogba ültetése útján történik.6 Az EUB hatásköre a kötelezettség megsértését, illetve annak szankcionálását illető- en erre a nemzeti jogba történő beiktatásra vonatkozik.7 3 Várnay Ernő: „Rabok vagyunk vagy szabadok? A tagállamok költségvetési és monetáris mozgástere az Európai Unióban” Közjogi Szemle 2012/4. 1–9.; Edoardo Chiti – Pedro Gustavo Teixeira: „The constitutional implications of the European responses to the financial and public debt crisis” Com- mon Market Law Review 2013/3. 683–708.; Csűrös Gabriella: Uniós pénzügyek (Budapest: HVG- ORAC) 2015. 211–325. 4 Ennek másik kiemelkedő példája a 2012. február 2án Brüsszelben az európai stabilizációs mechaniz- mus létrehozásáról kötött szerződés, amely az euróövezet stabilitásának megőrzését szolgáló pénz- ügyi intézmény létrehozását célozza, részesei az euróövezet tagállamai. A szerződés feladatokat ró egyes uniós intézményekre, hatáskört biztosít az Európai Bíróság számára. A szerződéssel kapcso- latos súlyos jogi problémák az Európai Bíróság elé kerültek, amely a Pringle-ügyben teljes ülésben hozott ítéletében (ECLI:EU:C:2012:756) igyekezett ezeket megoldani. 5 A Költségvetési Paktum megszületésének körülményeiről, jogi (és politikai) jellegéről lásd Anna Kocharov (ed.): „Another Legal Monster? An EUI Debate on the Fiscal Compact Treaty” EUI Wor- king Papers. Law 2012/09. A vita résztvevői voltak: Loïc Azoulai, Miguel Poiares Maduro, Bruno De Witte, Marise Cremona, Anna Hyvärinen, Anna Kocharov, Anwar Abdallat, Hans-Wolfgang Mick- litz, Francois-Xavier Millet, Boris Rigod, Federico Fabbrini. 6 Költségvetési Paktum 3. cikk (2) bekezdés. 7 Költségvetési Paktum 8. cikk. 16 Várnay Ernő

A Paktum abban a tekintetben is eltér a jogokat és kötelezettségeket a szerződő felekre keletkeztető „szokásos” nemzetközi szerződésektől, hogy a kemény köte- lezettségek csak az euróövezet tagállamait terhelik, a többi tagállamra csak akkor vonatkoznak, ha azt önként, nyilatkozattal magukra nézve kötelezőnek ismerik el.8 Magyarországra tehát a kötelezettségek akkor vonatkoznak, ha az euróövezet tag- államává válik, vagy a kötelezettségek elfogadására külön nyilatkozatot tesz. Az euróövezeti tagság formálisan a Tanács határozatától, érdemben a magyar gaz- daság állapotától és különösen a magyar kormány döntésétől függ. A feltételesség magától értetődően nem teszi okafogyottá az Alkotmánybíróságnak feltett kérdé- sek megválaszolását. Jogi tény, hogy a Paktum számos feladatot ró uniós intézményekre a benne fog- laltak végrehajtása tekintetében. Az Európai Bizottság javaslatot tesz a tagál- lamoknak a Paktumban előírt, a költségvetési fegyelemre vonatkozó, a nemzeti jogukba beillesztendő rendelkezésekre vonatkozóan.9 A túlzott hiányeljárás alatt álló tagállamnak a túlzott hiány tartós kiigazítására vonatkozó költségvetési és gazdasági strukturális reformprogramot kell életbe léptetnie. A programot, illetve annak végrehajtását az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság hagyja jóvá és követi nyomon. Az Európai Bizottság felkérést kap arra, hogy jelentést nyújt- son be a 3. cikk (2) bekezdésének megfelelően elfogadott rendelkezésekről. Ha ez a jelentés negatív megállapítást tesz, a tagállamoknak joga van az EUB-hoz fordul- ni. Ez a jog a jelentéstől függetlenül is megilleti őket.10 A szerződő felek kötelesek állampapír-kibocsátási terveiket előzetesen bejelenteni az Európai Unió Tanácsá- nak és az Európai Bizottságnak.11 Azok a szerződő felek (tagállamok), amelyek- nek pénzneme az euró, vállalják, hogy támogatják az Európai Bizottság javasla- tait és ajánlásait a túlzott hiány esetén követendő eljárás során.12 A Paktumot a magyar kormány aláírta, de megerősítése nem történt meg. A köte- lezettségek elfogadására vonatkozó nyilatkozatra sem került sor. 2. INDÍTVÁNY Az indítványt a Kormány az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 38. § (1) bekezdése alapján, absztrakt jogértelmezést kérve nyújtotta be az Alap- törvény E) cikk (2) és (4) bekezdésének értelmezése céljából.13 Bár a konkrét alkot- 8 Költségvetési Paktum 14. cikk (5) bekezdés. 9 Költségvetési Paktum 3. cikk (2) bekezdés. 10 Költségvetési Paktum 8. cikk. 11 Költségvetési Paktum 6. cikk. 12 Költségvetési Paktum 7. cikk. 13 Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése (az AB határozat meghozatalakor hatályos szöveg) kimond- ja: „Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerző- dés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítésé- hez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 17

mányos probléma a Paktum ratifikálása kapcsán merült fel, az Alkotmánybíróság- nak az indítvány alapján nem azt kellett eldöntenie, hogy a kérdéses nemzetközi szerződés az Alaptörvény (2) és (4) bekezdései alá tartozik-e. Amint azt az indít- vány fogalmazza: „[...] a felmerülő kérdés, a Szerződés rendelkezéseire is figye- lemmel akként is összegezhető, hogy az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése sze- rinti nemzetközi szerződésnek minősül-e az olyan nemzetközi szerződés a) amely nem tartozik az Európai Unió alapító szerződései közé, illetve nem minősül uniós jogi aktusnak, de b) amelynek valamennyi részes fele az Európai Unió tagállama, c) amely az Európai Unió alapító szerződései, illetve az uniós jogi aktusok által is szabályozott tárgyköröket szabályoz, d) amely az Európai Unió alapító szerződé- seinek lényeges elemét képező tárgykörben az Európai Unió továbbfejlődését, az Európai Unió gazdasági megerősítését célozza, és e) amelynek értelmében a nem- zetközi szerződésben foglaltak végrehajtása és végrehajtásának felügyelete tár- gyában az Európai Unió egyes intézményei is eljárnak?” Az indítvány fent idézett szövegéből kitűnik, hogy a Kormány absztrakt jogértel- mezést kért, de olyan választ vár, amely „figyelemmel van” a Paktum sajátosságaira. 3. A RENDELKEZŐ RÉSZ ÉS AZ AZT ALÁTÁMASZTÓ INDOKOLÁS Az AB az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése értelmezése alapján határozata rendelkező részében megállapítja: az olyan nemzetközi szerződés kötelező hatá- lyának elismerésére adott felhatalmazáshoz, amely az alapító szerződésekből faka- dó jogok és kötelezettségek módosítására vagy kiegészítésére irányul, az ország- gyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, feltéve, hogy a szerződés az Alaptörvényből eredő további hatáskörök közös gyakorlására irányul. Ilyennek minősülhet különösen az olyan nemzetközi szerződés, amelynek Magyarország az EU tagállamaként részese más tagállamokkal együtt, és a szerződés az alapí- tó szerződésekben foglalt tárgyköröket szabályoz, vagy amelynek célja az alapító szerződések végrehajtása vagy ennek felügyelete. 3.1. ELVI TÉTEL Az uniós célt szolgáló, az Alaptörvényből eredő hatáskörök közös gyakorlására irá- nyuló nem uniós jogi nemzetközi szerződés az Alaptörvény integrációs klauzulája alá tartozik, ratifikálásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges [Alaptörvény E) cikk]. az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja.” Az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdése szerint: „A (2) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalma- záshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” 18 Várnay Ernő

Az AB határozata indokolásában kiindulópontként rögzíti, hogy az értelmezni kért alaptörvényi rendelkezéseknek megfelelő rendelkezéseket az Alkotmány is tartal- mazott. Rögzíti továbbá, hogy „[a]z előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósá- gi döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is” (Indokolás [41]). Az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni. Az AB ezt követően már mint irányadóra hivatkozhatott az Alaptörvény E) cik- kének tartalmilag megfelelő, az Alkotmány 2/A. §-a14 értelmezése tárgyában hozott korábbi határozatára, nevezetesen a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatra. A fenti határozatban az AB érvelése két lényegi pontot ragad meg. Az egyik, hogy az adott nemzetközi szerződés tartalmaz-e hatáskör-átruházást (szuvereni- tás-átruházást, hatáskör-transzfert). A másik, hogy a szerződésben foglalt hatás- kör-átruházás (elválaszthatatlanul) összefügg-e Magyarország uniós tagságával, illetve az EU továbbfejlődésével.15 Az AB ezeket a kritériumokat az európai integrációs nemzetközi szerződés hatá- rozatában megerősíti, és egyben a határozat rendelkező részében részletezi. Esze- rint az Alaptörvény E) cikk (4) bekezdésének hatálya alá kerülnek azok a formá- lis jogilag nemzetközi közjogi szerződések, amelyek az uniós tagsághoz kötődnek, illetve az EU-ban megvalósuló (megvalósítandó) integráció alapító szerződések- ben foglalt céljait szolgálják, és egyúttal valamilyen mértékű hatáskör átruházást tartalmaznak uniós szervek javára. Az AB ebben az eljárásban nem döntött a Paktumnak az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése alá tartozásáról. Ennek megítélését a Kormány, mint a nemzet- közi szerződés kötelező hatálya elismerésére az Országgyűlésnek javaslatot tevő szerv, illetve az Országgyűlés hatáskörébe utalja. Az AB ugyanakkor a konkrét esetben a Kormány számára „hasznos segítséget” kívánt nyújtani. Erre tulajdonképpen „felkérést” is kapott, hiszen az indítvány maga 14 Az Alkotmány 2/A § (1) bekezdése kimondja: „a Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállam- ként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Euró- pai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásá- hoz és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Euró- pai Unió intézményei útján is.” 15 A 2/A § (1) bekezdésében „a nemzetközi szerződés alapján” fordulat azonban nemcsak az ún. csatla- kozási szerződés viszonylatában értelmezendő, hanem belőle okszerűen következi, hogy amennyiben az Európai Unió továbbfejlődése során, az Alkotmányból eredő további hatáskörök „közösen”, illet- ve „az Európai Unió intézményei útján” történő gyakorlása tűnik szükségesnek, akkor e hatáskörök átruházása a „szükséges mértékig” – és újabb nemzetközi szerződés alapján – a tárgyalásokat foly- tató kormány ellenőrzésével, illetve az ún. ratifikációs eljárás során mint az állami szuverenitás gya- korlója dönt arról, hogy egy ilyen komplex intézményi reformot a Magyar Köztársaság nevében el tud-e fogadni. A 2/A § (2) bekezdése, a kérdés jelentőségére tekintettel, ehhez a kétharmados több- séggel történő szavazást követeli meg ehhez. 143/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 698. 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 19

is úgy fogalmaz, hogy az indítványban szereplő kérdést a Paktumra tekintettel kéri megválaszolni, illetve azáltal, hogy az indítványban általánosként fogalma- zott valamennyi kritérium a Paktumot is jellemzi. Az AB tehát felsorol olyan szer- ződési rendelkezéseket, amelyek az általa megállapított teszt alkalmazása során megfontolásra ajánl (Indokolás [55]–[56]). Eszerint a szerződés lényeges jellem- zői közé tartozik, hogy alanya 25 uniós tagállam. A szerződés nem minősül az EU elsődleges jogának, hanem az integráció továbbfejlesztését szolgáló, kizárólag a tagállamok számára nyitott nemzetközi szerződés (amelyet eredetileg Nagy-Bri- tannia és a Cseh Köztársaság nem írt alá). A felek ezt a Szerződést az Unió tagál- lamaiként hozzák létre, és új kötelezettséget írnak elő a felek számára a költség- vetésükkel kapcsolatban. A magyar Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés hatás- körébe tartozik a költségvetésről való döntés. A Paktum az eredeti magyar szabá- lyokhoz képest egy költségvetési paktum révén a költségvetési fegyelem előmoz- dítását célzó szabályrendszert tartalmaz, kiterjesztve az EUSZ és az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) egyes cikkeinek és más uniós jogoknak az alkalmazási körét. A Paktum emellett az Európai Parlament és annak elnöke, az Európai Tanács, az Európai Bizottság és annak elnöke, valamint az EUB számá- ra hatáskört állapít meg. A szerződő felek azt vállalják, hogy az államháztartási egyenlegüket egyensúly- ban tartják, jelentős eltérés esetén automatikus korrekciós mechanizmus lép élet- be. Szerződésszegéshez az EUB által kiszabható pénzügyi szankció kapcsolódik. A szerződő uniós tagállami felek azt is vállalják, hogy kötelező erejű, állandó jelle- gű és lehetőség szerint alkotmányos szintű adósságfék-szabályokat alkalmaznak. 4. JOGDOGMATIKAI ÉRTÉKELÉS 4.1. AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓS NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS HELYE A JOGRENDSZERBEN Az európai integrációs nemzetközi szerződés határozat az EU tagállamai által kötött, az integráció továbbvitelét célzó, az alapító szerződések által rögzített célok eléré- se érdekében kötött olyan nemzetközi szerződéseket, amelyek egyfelől az Alap- törvényben meghatározott bármilyen mérvű szuverenitás-korlátozást foglalnak magukban, másfelől uniós hatáskörgyakorlásra is jogot biztosítanak, az Alaptör- vény integrációs klauzulája, az E) cikk (2) és (4) bekezdései alá sorolta. Megíté- lésem szerint ez – helyesen – az uniós nemzetközi szerződéseknek az EU elsőd- leges jogához asszimilálást testesít meg. Kétségtelen, hogy a feltételrendszer, illetve a határozat megfogalmazásai néhol hagynak helyet a szövegkritika számára. A határozat megítélése kapcsán mindenekelőtt rögzíteni kell, hogy AB nem volt könnyű helyzetben. A Paktum – következésképpen a „Paktumra szabott kritériu- 20 Várnay Ernő

mok” – egy jogilag alig megragadható helyzetre vonatkoznak (nem véletlen a „jogi monstrum” aposztrofálás).16 A konzekvens, építő interpretációt tovább nehezítették az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésével kapcsolatos bizonytalanságok. Az AB a határozat rendelkező részében foglalt kritériumoknak megfelelő nemzet- közi szerződéseket voltaképpen az uniós (elsődleges) joghoz asszimilálta, mintegy azzal azonos természetűnek tekintve. Úgy ítélem meg, hogy a felsorolt ismérvek alapvetően jól ragadják meg ezeknek a kvázi uniós jogi nemzetközi szerződések- nek a jellemzőit, helyesen terjesztik ki rá az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekez- dését. Egyúttal azt is konstatálhatjuk, hogy az uniós nemzetközi szerződések köre egyre távolabb kerül a csatlakozási szerződéstől, amelynek a magyar alkotmányos rendbe történő befogadására szánta eredetileg az E) cikket (az Alkotmány 2/A cik- két) az alkotmányozó. A Kormány előterjesztése egy korábbi alkotmánybírósági határozat kapcsán is követésre talált. Az Alkotmánybíróság a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban – nyilvánvalóan a Lisszaboni Szerződés tartalmára tekintettel – a szuverenitás-átru- házással kapcsolatban még „komplex-intézményi reform”-ról szól, aminek megva- lósulása jelentős szuverenitás-implikációkkal jár. A jelen határozat ezt a kritériumot jelentősen bővíti, és „bármilyen csekély mértékű, hatáskör-átadáshoz vezető szer- ződésre” alkalmazni rendeli az E) cikk (4) bekezdését (Indokolás [50]). Az EUSZ 3. cikke rögzíti az Unió általános céljait. A 3. cikk (4) bekezdése rögzí- ti, hogy az Unió egy gazdasági és monetáris uniót hoz létre, amelynek fizetőeszkö- ze az euró. A monetáris unió létrehozásának célját a Maastrichti Szerződés iktatta be. Az Unió tagállamai már ekkor tudatában voltak annak, hogy a monetáris unió stabilitását súlyosan veszélyeztetheti a laza költségvetési fegyelem, illetve a túl- zott államadósság. Az EUMSZ 126. cikke úgynevezett túlzotthiány-eljárást rög- zít, az alapszerződésekhez csatolt 12. jegyzőkönyv a túlzott hiány esetén követen- dő eljárásról pedig referencia-értékeket állapított meg (a költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át, az államadósság a GDP 60%-a fölött tekintendő túl- zottnak). Ezek a rendelkezések nem bizonyultak kellően hatékonyaknak. Ennek fő oka minden bizonnyal az euróövezeti tagállamok gazdaságpolitikáinak tagálla- mi hatáskörben hagyása, más oldalról a gazdasági és monetáris unió „gazdasági” oldalának erőtlensége volt. A válság kezelése során ezért történtek lépések a gaz- daságpolitikák „megrendszabályozására”. A Paktum ezek egyike, amint azt a pre- ambulum harmadik bekezdése egyértelműen rögzíti.17 A Paktum tehát valóban az alapszerződésekben rögzített cél – a monetáris unió létrehozása, illetve stabilitásának megőrzése – elérését közvetetten szolgáló, alap- 16 Kocharov (5. lj.). 17 „[...] az euróövezet egésze stabilitásának megőrzése érdekében alapvető fontosságú, hogy a kor- mányok biztosítsák államháztartásuk stabilitását és fenntarthatóságát, továbbá megakadályozzák az államháztartási hiány túlzott mértékének kialakulását, ami konkrét szabályok bevezetését teszi szükségessé, ideértve a »költségvetési egyensúlyi szabályt« és az automatikus korrekciós mecha- nizmust.” 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 21

szerződésekben foglalt kötelezettség [„A tagállamok kerülik a túlzott költségvetési hiányt.” EUMSZ 126. cikk (1) bekezdés] módosítására irányul. A másik lényeges ismérvnek – a szerződés az Alaptörvényből eredő további hatáskörök közös gyakorlására irányul – a Paktum szintén megfelel, hiszen az Alaptörvény 36. cikke (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tar- tozik törvényt alkotni a költségvetésről.18 A Paktum azonban arra kötelezi a tagálla- mokat, hogy az éves költségvetési hiányukat – amelynek megállapítása az Ország- gyűlés joga – a meghatározott korlátok közé szorítsák. A szuverenitás korlátozása azonban nem jár együtt az EU hatásköreinek gyarapodásával, a korlátozás köz- vetlenül önkorlátozásként adódik. A közös hatáskörgyakorlás azzal valósul meg, hogy a költségvetési hiányra vonatkozó szabályok nemzeti jogba ültetésének köte- lezettsége fölött – a Bizottság, illetve a tagállamok közbejöttével – az EUB mint „uniós intézmény” őrködik. Az itt vizsgált európai integrációs nemzetközi szerződés határozat teljes egyér- telműséggel kizárólag olyan szerződéseket sorol az E) cikk (2) és (4) bekezdésének hatálya alá, amelyek a tagállamok általi közös, illetve az EU intézményei útján tör- ténő hatáskörgyakorlásról rendelkeznek. Más szóval a Magyarország szuverenitása körébe tartozó hatáskör gyakorlása az adott szerződés értelmében más tagállamok- kal közösen, illetve az EU intézményei útján történik. Amennyiben az adott nem- zetközi szerződés tartalmaz valamely szuverenitás-elemnek (alkotmányból eredő állami hatáskörnek) az EU intézményei részére történő átadását, úgy a kötelező hatályra vonatkozó döntés minősített többséggel történő meghozatala indokolt. Úgy gondolom, hogy mivel az EU egy olyan sui generis gazdasági, politikai és jogi szerveződés, amely a számára biztosított kiterjedt hatáskörökkel önállóan, akár egyes tagállamok aktuális érdekeivel szemben is képes élni, továbbá hogy az egyes konkrét hatáskörök közötti határok nem élesek, közöttük átfedések is lehet- ségesek, a magyar alkotmányból fakadóan a magyar államot megillető jogoknak az Unió számára történő bármely csekély mérvű átengedése a népszuverenitás elsőszámú letéteményese, a magyar Országgyűlés minősített többsége hozzájá- rulását követeli. Ez akkor is így áll, ha a hatáskör átruházásra formálisan nemzet- közi közjogi szerződéssel, és nem az alapító szerződések módosításával kerül sor. Az elvi tétel több helyütt megerősített fordulata miatt, amely szerint az E) cikk (2) és (4) cikk alá sorolás elengedhetetlen feltétele az EU intézményei részére történő hatáskörátadás, illetve (a tagállamokkal közös hatáskörgyakorlás) súlyos kritikával illethető. Nincs tekintettel ugyanis azokra a szerződéses kötelezettségekre, ame- lyek anélkül foglalnak magukban érdemi tagállami szuverenitáskorlátozást, hogy egyúttal valamiféle közös, még inkább uniós intézmények útján történő hatáskör- 18 Az Alaptörvény 36. cikk (5)–(6) bekezdéseiben foglalt, az Országgyűlés hatáskörét átmenetileg kor- látozó rendelkezések – amelyek egyébként a Szerződés szellemévek összeegyeztetetők – az alkot- mányozó elhatározásából fakadnak, azok nem tekinthetők a Magyar Állam szuverenitása korláto- zásának. 22 Várnay Ernő

gyakorlásra is sor kerülne.19 Gondoljunk csak az EUMSZ-ban foglalt, a belső piaci szabadságokra vonatkozó alapvető rendelkezésekre.20 Ezek a tiltó rendelkezések számos, a tagállamok szuverenitása erőteljes korlátozását tartalmazzák, miköz- ben nem kerül sor a tagállamokkal közös, illetve az EU intézményei útján történő hatáskörgyakorlásra. Már itt is meg kell jegyeznünk, hogy a határozatra okot adó, és az AB intenciója alapján az elvi tételben foglaltak alá tartozó nemzetközi szerződés tartalmilag azzal korlátozza az Alaptörvényből eredően a magyar államot illető hatáskört (szuvere- nitás-elemet), hogy korlátozza a központi költségvetési deficit mértékének meg- állapítását, illetve az államadósság csökkentésére vonatkozó döntési jogát. Ehhez a szerződési előíráshoz nem járul semmilyen közös hatáskör-gyakorlás. Ennek a szerződési rendelkezésnek való megfelelés a tilalom részes államok általi tisztelet- ben tartásával valósul meg. Olyan költségvetést kell elfogadnia, amely megfelel a szerződés előírásainak. Az ugyanis más kérdés, hogy a kötelezettséget a nemzeti (magyar) jogba ültető tartós, állandó rendelkezések betartása fölötti kemény bíró- sági kontrollra az EU intézménye, nevezetesen az EUB hatáskört kapott. Mindezek fényében úgy ítéljük, hogy a közös, illetve uniós intézmények révén tör- ténő hatáskörgyakorlás kritériumát helyesebb lett volna a rendelkező rész 1. pont- ja alatt szereplő „[i]lyennek minősül különösen” szerződési jellemzők közé iktatni. Látható, hogy az AB miközben messzemenően támaszkodott a Paktum igaz- ságügyi miniszter által előterjesztett – tehát jogi elemzésen alapuló – indítvány- ban foglalt jellemzőire, a saját megfogalmazásai meglehetősen pontatlannak tűn- hetnek. Az AB sajnálatosan nem tett különbséget hatáskör (power, competence) és a feladat (task) között. A határozat szerint a szerződés új hatáskört hoz létre az Európai Parlament, az Európai Parlament elnöke, az Európai Tanács, az Európai Bizottság és elnöke, valamint az EUB számára (Indokolás [56]). A Paktum szövege egyetlen helyen tartalmaz az Európai Parlament elnökére vonatkozó rendelkezést. A 12. cikk (5) bekezdése értelmében az Európai Parlament elnökét fel lehet hívni arra, hogy szó- laljon fel az informális euróövezeti csúcstalálkozó ülésén. Ez a felszólalási lehe- tőséget egy informális grémium ülésén nyilvánvalóan nem minősül hatáskörnek. Az Európai Bizottság elnöke – az említés nélkül hagyott Európai Központi Bank elnöke mellett – szintén egyetlen helyen szerepel a Paktumban: részt vesz az állam- és kormányfők mellett az informális euróövezeti csúcstalálkozó ülésein.21 Mivel ez a csúcstalálkozó informális, a részvétel sem minősül hatáskörnek. 19 Várnay (3. lj.). 20 Csak példálózóan: „A tagállamok között tilos bármilyen behozatali vagy kiviteli vám és azzal azo- nos hatású díj” (EUMSZ 30. cikk), „Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás” (EUMSZ 49. cikk), „E fejezet rendelkezéseinek keretei között tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó minden korlátozás” [EUMSZ 63. cikk (1) bekezdés]. 21 Költségvetési Paktum 12. cikk. 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 23

Az Európai Unió Tanácsa és a Bizottság jóváhagyja a túlzotthiány-eljárás alatt álló tagállam költségvetési és gazdasági partnerségi programját.22 Megítélésem szerint ez az előírás soft law jellegű, hiszen nem találunk az elutasítás esetére vonatkozó rendelkezést. Ebben az esetben sem beszélhetünk tehát a szerződő felek jogi helyzetét érintő jogkör (hatáskör) megállapításáról. A Kormány indítványában az Unió intézményeinek (az Európai Tanács, az Euró- pai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság, az EUB, az Európai Parlament) a szer- ződés végrehajtásának figyelemmel kísérésébe, felügyeletébe, kikényszerítésébe, illetve, a tagállamokkal való konzultációba történő „bevonásáról” esik szó. Maga az indítvány is csak az EUB hatásköre kapcsán veti fel az E) cikk (2) bekezdés sze- rinti, az EU intézményei útján történő, a többi tagállammal közös hatáskörgyakor- lás irányadó voltának kérdését. Az EU szervét új hatáskörrel felruházó rendelkezést a Paktum 8. cikke tartalmaz. Eszerint a költségvetési szerződés 3. cikk (2) bekezdésében foglalt, a költségveté- si egyensúlyra vonatkozó előírásoknak a tagállamok nemzeti jogába történő köte- lező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos rendelkezések hatályba léptetésének elmulasztása esetén egy vagy több tagállam az EUB-hoz fordulhat. Az EUB megállapító ítéletét követően is jogsértésben maradó tagállammal szem- ben a Bíróság pénzügyi szankciót szabhat ki. A Paktum 8. cikk (3) bekezdése rög- zíti, hogy ezt a felhatalmazás az EUMSZ 273. cikke értelmében a szerződő felek közötti külön megállapodásnak minősül. Itt tehát „szerződés a szerződésben” szitu- ációról van szó. Az EUMSZ 273. cikke értelmében: „A Bíróság hatáskörrel rendel- kezik a tagállamok között felmerülő, a Szerződések [lásd az EUSZ és az EUMSZ] tárgyával összefüggő vitás ügyekben, ha az ilyen ügyeket a felek egy külön meg- állapodás alapján elé terjesztik.” A Paktum tehát ezt a „külön megállapodást” is magában foglalja. A felek (a Paktumot aláíró tagállamok) eszerint úgy ítélték meg, hogy a Paktum az alapszerződések tárgyával összefüggő kérdést rendez, amikor a golden rule kemény nemzeti jogba való átültetésének kötelezettségét írja elő. Az EUMSZ 273. cikke szerinti megállapodás önálló alkotmánybírósági (és az EUB általi) kontroll tárgya lehet. Blutman László felhívja a figyelmet, hogy az AB voltaképpen nem először kerül szembe az uniós vonatkozású nemzetközi szerződések alkotmányos helyének meg- határozása kérdésével. 2008-ban a 32/2008. (III. 12.) AB határozatban (EUIN- határozat)23 az AB a vizsgált szerződést az Alkotmány 7. § (1) bekezdés [jelenleg az Alaptörvény Q) cikke] alá sorolta. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2/A cik- kétől [jelenleg E) cikk] történő két elhatárolási szempont alapján döntött így: az egyik, hogy a szerződés nem változtatta meg az uniós alapító szerződésekben 22 Költségvetési Paktum 5. cikk. 23 32/2008. (III. 12.) AB határozat. Megállapodás az Európai Unió, valamint az Izlandi Köztársaság és a Norvég Királyság között az Európai Unió tagállamai, valamint Izland és Norvégia közötti átadási eljárásról (EUIN-megállapodás). 24 Várnay Ernő

foglalt uniós hatásköröket; a másik, hogy maga az EU is olyan nemzetközi szer- ződésnek tekintette, amelyre a nemzetközi jog általános szabályai vonatkoznak. Egyetértek Blutman Lászlóval abban, hogy az Alkotmánybíróságnak ezt a koráb- bi határozatát be kellett volna vonnia az indokolásba.24 Az AB érvelését gyengí- ti, hogy nincs kifejezetté téve a két határozat eltérő kritériumrendszere közötti viszony. Voltaképpen az Alkotmánybíróságnak nyíltan felül kellett volna bírálnia magát, hiszen kitűnt, hogy a kritérium, miszerint „az Unió nemzetközi jognak tekin- ti a szerződést” (EUIN-határozat), a Költségvetési Paktumot kivinné az E) cikk hatálya alól.25 Blutman László a határozatban megállapított feltételeket is súlyos kritikával illet- te, mindenekelőtt a meghatározott kritériumok túlzott általános voltát bírálja, amely kritikával egyetértek. Amint azt szigorú szövegelemzése megmutatja, a „Költség- vetési Paktumra szabott” egyes kritériumok lehetővé teszik további, nyilvánvaló- an nem szándékolt egyezménytípusoknak az E) cikk hatálya alá vonását. Így az úgynevezett vegyes szerződések (olyan harmadik felekkel kötött nemzetközi meg- állapodások, amelyek részes felei az Unió tagállamai és az Európai Unió), ame- lyek az alapító szerződésekből fakadó kötelezettségeket „kiegészítik”, egyúttal az alapszerződések „végrehajtásának” is tekinthetők. A „végrehajtás” azért is prob- lematikus, mert „az alapító szerződések végrehajtása fogalmilag az alapító szer- ződésekben biztosított uniós hatáskörök keretein belüli rendelkezésekre utalhat, tehát eleve nem járhat uniós hatáskörök gyakorlásának átengedésével Magyar- ország részéről”.26 Az „alapító szerződések végrehajtásának felügyelete” ismérv azért nincs rendben, mert a Költségvetési Paktumban foglalt felügyeleti rezsim nem az alapszerződésekben, hanem a Költségvetési Paktumban foglaltak felügyeleté- re vonatkoznak. A feltétel, miszerint „a szerződésnek az alapító szerződésekben foglalt tárgykört kell szabályoznia”, redundanciának tűnik az alapító szerződések végrehajtása ismérvhez képest, hiszen, teszi fel a kérdést Blutman, „egy nemzet- közi szerződés szólhat-e úgy az alapító szerződések végrehajtásáról, hogy nem szabályozza az abban foglalt tárgyköröket?”27 A Paktum hat olyan jellemzőjét érdemes felmutatni, amelyek az E) cikk hatálya alá történő besorolás ellen szólnak.28 A Paktum nem „Magyarországnak az Euró- pai Unóban tagállamként való részvétele” érdekében született, ahogy az E) cikk (2) bekezdés követelné. A Paktumban vállalt kötelezettségek nem szükségesek „az alapító szerződésben foglalt jogok és kötelezettségek” teljesítéséhez, ahogy az E) cikk (2) bekezdés megkívánná. A Paktumban foglalt kötelezettségek vilá- gosan nemzetközi jogi kötelezettségek, nem az uniós jogon alapulnak. A Paktum 24 Azzal már nem tudunk egyetérteni, hogy végső soron ezen kritériumok alapján a Költségvetési Pak- tumot a Q cikk alá tartozó nemzetközi szerződésnek tekinti. 25 Blutman 2014 (1. lj.) 36. 26 Blutman 2014 (1. lj.) 39. 27 Blutman 2014 (1. lj.) 41. 28 Blutman 2014 (1. lj.) 35–37. 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 25

bizonyos hatásköröket biztosít egyes uniós intézményeknek, de ezek nem uniós hatáskörök, a szerződéses rendelkezések nem módosítják az uniós hatásköröket. A Paktumot létrehozó államok mint uniós tagállamok „használják” az uniós intéz- ményeket, de az uniós jogrend keretein kívül. A Paktum nem terjeszti ki az alap- szerződések bizonyos cikkeinek alkalmazási körét. A Paktum nem módosít, nem növel uniós hatásköröket, így az alapító szerződések alkalmazási körét sem. A Pak- tum egyszerűen új nemzetközi jogi kötelezettségeket hoz létre, melyek mindazon- által kapcsolódnak az uniós kötelezettségekhez, és ezek betartásának kikénysze- rítésére előirányoz felügyeleti intézkedéseket. A Paktumot nem csak a szerződő felek, de az EU sem tekinti uniós jognak. Ettől még az AB tekintheti annak, de ez a hiteles szövegforrás tekintetében gondot okoz (az EU Hivatalos Lapjában nem tet- ték közzé), hiszen az E) cikk alá tartozó szerződések az uniós jog részeként részei a belső jognak (72/2006. AB határozat). Ezek a kifogások a szöveghű értelmezés értő alkalmazásával születtek, ezen az alapon vitathatatlanok. Ha azonban az Alapszerződés (Alkotmány), az AB hatá- rozatok, az uniós alapszerződések és a Paktum egyes szövegrészeinek összeveté- sén túl is vizsgálódunk árnyaltabb képet kaphatunk. Mindenekelőtt a Paktum születésének körülményeire hívjuk fel a figyelmet (erre az AB határozatban is történik utalás). A Paktumban elfogadott tartalmú nemzet- közi megállapodás kidolgozásáról az euróövezethez tartozó tagállamok az Euró- pai Tanács, azaz egy uniós intézmény ülésén állapodtak meg. Az előkészített Pak- tum tárgyalására az uniós állam-és kormányfők találkozóján került sor, szövegének végleges megállapítása, aláírása az Európai Tanács ülésének alkalmával történt. Ezen túlmenően a Paktumban foglaltakat a tagállamok képviselői az egyetlen Egyesült Királyság kivételével az alapszerződések, illetve a hozzájuk csatolt jegy- zőkönyv módosításával is elérhetőnek tartották. Tehát egy kvázi alapszerződés- módosításról van szó. A Paktum – bár kétségtelenül „önálló [értsd: nem uniós jogi] nemzetközi jogi kötelezettségeket” hoz létre – több helyen alapvető fontosságú rendelkezéseket rögzít az uniós joghoz való viszonyt illetően. Ezekről a rendelkezésekről az AB határozat nem tett említést, holott alapállását jóval meggyőzőbbé tehette volna. Első helyen a 2. cikkre kell utalnom. Ez a cikk rögzíti, hogy a Paktumot az Unió alapító szerződéseivel összhangban kell alkalmazni és értelmezni, továbbá rögzí- ti az uniós jog elsőbbségét a szerződésben foglaltak alkalmazása során. Ezután a Paktum 16. cikkében foglaltakat kell felhívnom.29 Ez a kitétel ugyanis megítélésem szerint egyértelművé teszi, hogy az aláíró tagállamok a szerződésben foglaltakat az uniós jogba illeszthetőnek tekintik. 29 „A szerződés hatálybalépését követő legfeljebb öt éven belül a végrehajtásával kapcsolatos tapasz- talatok értékelése alapján az Európai Unióról szóló szerződéssel és az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel összhangban meg kell tenni az ahhoz szükséges lépéseket, hogy e szerződés tar- talma az európai Unió jogi keretének részévé váljon.” 26 Várnay Ernő

Az elemzők – ugyanúgy, mint a Kormány indítványa – arra is rámutatnak, hogy a Paktum egyes rendelkezései maguk is kifejezetten utalnak uniós jogi szabályok- ra mintegy „háttérjogszabályokként”, illetve hogy kimutathatók hatályos uniós jogi aktusokkal való átfedések.30 Ki kell emelni a Paktum 5. cikkét is, amelynek értelmében „a túlzotthiány-eljárás alatt álló tagállam által benyújtandó költségvetési és gazdasági partnerségi prog- ramok tartalmát az Európai Unió jogában kell meghatározni”, a programoknak az Európai Unió Tanácsához és az Európai Bizottsághoz történő benyújtására és nyo- mon követésére „a Stabilitási és Növekedési Paktum [uniós rendeletek tartalmaz- zák31] alapján már létező felügyeleti eljárások keretében kerül sor”. Az uniós joggal való bensőséges kapcsolat egy meglehetősen problematikus meg- nyilvánulása olvasható a Paktum 7. cikkében. Ennek értelmében a minősített több- séggel elfogadott ellentétes döntés hiányában úgy kell tekinteni, hogy az euróövezet tagállamai támogatják a Bizottságnak a túlzotthiány-eljárás alatt álló tagállammal szembeni javaslatait és ajánlásait. Ezen a ponton a Paktum egyenesen a Tanácson belüli uniós döntéshozatalba „nyúl bele”, hiszen a túlzott hiány esetén követendő eljárás során a tagállammal szemben a Bizottság ajánlása alapján a Tanács fogad el ajánlásokat, illetve adott esetben szankciókat az illető tagállammal szemben.32 Fenti fejtegetéseim azt kívánják alátámasztani, hogy a Paktumot és az Uniót, illetve annak jogát nem tekinthetjük két külön világba tartozónak, alkotmányos helyének meghatározása során feltétlenül figyelemmel kell lennünk a szerződés létrejöttének körülményeire, a szerződő felek kinyilvánított szándékára, és a szer- ződés azon rendelkezéseire, amelyek az uniós joggal való szoros tartalmi kapcso- latokra utalnak. 5. A HATÁROZAT UTÓÉLETE Az AB határozatával egyértelműen arra indította a Kormányt, hogy törvényjavasla- tát az E cikk (2) és (4) bekezdése szerinti elfogadásra javasolja az Országgyűlésnek. A kormány elfogadta az AB által figyelmébe ajánlott mozzanatokat, és a tör- vényjavaslat általános indoklásában – utalva az AB határozatára – az országgyű- lési képviselők kétharmada szavazatának szükségességét rögzítette.33 A Paktum kötelező hatályának elismerését tartalmazó 2013. évi XXXII. törvényt a gazdasági 30 Az Anna Kocharov szerkesztésében megjelent szöveg (lásd 5. lj.) melléklete részletesen bemutatja az átfedéseket a Szerződés egyes rendelkezései és korábbi uniós aktusok között. 31 Az úgynevezett Stabilitási és Növekedési Paktumot voltaképpen az Európai Unió Tanácsa (Tanács) két rendelete alkotja: a Tanács 1466/97/EK rendelete a költségvetési egyenleg felügyeletének meg- erősítéséről és az a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról; a Tanács 1467/97/EK ren- delete a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról. 32 EUMSZ 126. cikk (6)–(10) bekezdések. 33 T-10220. sz. törvényjavaslat. 22/20 1 2. (V. 1 1 .) A B határozat 27

és monetáris unióbeli stabilitásról és kormányzásról szóló szerződés kihirdetéséről az Országgyűlés 2013. március 25-i ülésnapján napján fogadta el. A határozat utóéletéből kiemelem az Alkotmánybíróság 9/2018. (VII. 9.) AB határozatát, amely szintén egyértelműen az EU keretein belül folyó integrációs folyamatba illeszkedően létrejött – annak céljait szolgáló – nemzetközi közjogi szer- ződés és a „klasszikus” nemzetközi szerződés közötti elhatárolás kérdését vizsgálta. Elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdéses szerződéssel létrehozandó szervvel, az Egységes Szabadalmi Bírósággal (ESZB) kapcsolatban, amely nem része az uniós intézményi struktúrának, de amely közhatalmat gyakorol, a tagállamokra kötelező döntéseket hozhat, vajon az EU alapító szerződéseiben az intézménylétrehozásá- ra vonatkozó hatáskör feltalálható-e. Amennyiben a válasz igen, úgy az Alaptör- vény E) cikke alá tartozik, kvázi uniós jogot alkotva. Amennyiben a válasz nemle- ges, úgy a nemzetközi szerződés az Alaptörvény Q) cikke alá fog tartozni. Bár az AB a határozat indokolásában felhívja az európai integrációs nemzetközi szerződés határozatot (Indokolás [26]–[28]), de az ESZB szerződést nem felelte- ti meg szisztematikusan az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) cikke alá tartozás tekin- tetében rögzített feltételeknek. Álláspontom szerint a két határozatban az AB nem ugyanazon jogi problémaként kezelte az indítványok alapjául szolgáló – és az absztrakt jogértelmezést igénylő – nemzetközi szerződések alkotmányos helyének kérdését. Míg az első esetben az AB azt vizsgálta, és annak a feltételeit rögzítette, hogy egy nemzetközi szerződés, amely egyértelműen, kimondottan nem tartozik az uniós jog körébe, mégis kvázi uniós jognak legyen tekinthető, addig a második esetben azt vizsgálta, hogy tag- államok által ebben a minőségükben kötött nemzetközi megállapodás mikor tarto- zik ténylegesen az uniós jog körébe.34 Míg az első határozat a ténylegesen az uni- ós jog körébe tartozó jogi aktusok mellett meghatározott egy olyan kört, amelybe a magyar alkotmányosság szempontjából az integrációs klauzula alá tartozóvá minő- sít egyéb, formálisan nem uniós jogi aktusokat, addig a második határozat az uni- ós jog – nemzetközi jog kizárólagos, egymást kizáró – kettőssége alapján érvel. Az európai integrációs nemzetközi szerződés határozatban megfogalmazott kri- tériumoknak való megfeleltetés Dienes-Oehm Egonnak a 9/2018-as határozat- hoz fűzött különvéleményében olvasható.35 Álláspontja szerint az ESZB-szerződés az európai integrációs nemzetközi szerződés határozatban foglalt kritériumoknak megfelel, az ESZB-szerződést az E) cikk (2) bekezdése „kizárólagosan alkalmas jogalapul szolgálni Magyarországnak az egységes szabadalmi bírósághoz való csat- lakozása kihirdetéséhez”.36 Ebből az is következhetne, hogy a megerősítéshez az E) cikk (4) bekezdése szerinti kétharmados többséggel elfogadott törvényre van szük- 34 Az Indokolás [32] pontjában olvashatjuk: „[...] a megerősített együttműködés keretében megköten- dő további nemzetközi szerződések – így az ESZB megállapodás – uniós jog keretébe tartozik vagy még azon kívül, a nemzetközi jog terrénumában marad.” 35 9/2018. AB határozat, Indokolás [61]–[62]. 36 9/2018. AB határozat, Indokolás [61]. 28 Várnay Ernő

ség. A különvélemény következő pontjában azonban a ratifikáláshoz elegendőnek tartja az Országgyűlés egyszerű többséggel hozott határozatát. Ezzel voltaképpen az ESZB-szerződést a másodlagos uniós joghoz asszimilálja – „kizárólagos uni- ós hatáskörben hozott uniós jogi aktusok nyomán (kiemelés tőlem, VE) jött létre a megállapodás” –, az Unió által önállóan megkötött nemzetközi megállapodások- kal azonos jogi elbírálás mellett érvel. Erre utal az is, hogy az európai integrációs nemzetközi szerződés határozat kritériumai közül nem vizsgálja az „Alaptörvény- ből eredő további hatáskörök közös gyakorlására irányul” kitételt. Az esetlegesen felmerülő alkotmányos aggályokat (a bírósági szervezettel kapcsolatban), az E) cikk (4) bekezdése hatálya alá vonással megoldhatónak tartja. A határozat utóéleteként vehető 9/2018. AB határozatnak az EU tagállamai által kötött nemzetközi szerződések alkotmányos helyére vonatkozó érvelése – miköz- ben a határozat megállapításai felfoghatók az adott szerződés által életre hívandó szervvel kapcsolatos egyfajta pontosításnak – számos vonatkozásban nem tűnik kellően kiérleltnek. 6. IRODALOM Blutman László: „A Költségvetési Paktum alkotmányos helye: kérdések és kétségek” Acta Universitatis Szegediensis: Acta Juridica et Politica 2014. 31–42. Blutman László: „Az uniós nemzetközi szerződések alkotmányos helye” Jogtudományi Közlöny 2019/7–8. 294–301. Chronowski Nóra – Vincze Attila: „Az Alkotmánybíróság az Egységes Szabadalmi Bíróságról – zavar az erőben” Jogtudományi Közlöny 2018/11. 477–485. Kocharov, Anna (ed.): „Another Legal Monster? An EUI Debate on the Fiscal Compact Treaty” EUI Working Papers. Law 2012/09. Várnay Ernő: „Rabok vagyunk vagy szabadok? A tagállamok költségvetési és monetáris mozgástere az Európai Unióban” Közjogi Szemle 2012/4. 1–9.