SZILÁGYI Norbert: A közbeszerzéssel kapcsolatos közigazgatási perek gyakorlata (2017)

2014-ben 3 utólagos absztrakt normakontroll, 54 konk- jóval kevesebb számban érkeznek a testülethez. Ennek 71 rét normakontroll, 333 alkotmányjogi panasz ; 2015- hátterében az állhat, hogy a konkrét normakontroll te- ben 1 előzetes normakontroll, 9 utólagos absztrakt kintetében egy már folyamatban lévő eljárás kerül fel- normakontroll, 65 konkrét normakontroll, 286 alkot- függesztésre, amely alkotmányjogi jellegű jogvitát is 72 mányjogi panasz ; 2016 első félévében pedig 2 előze- magában foglal, és ez meglehetősen kisszámú esetet tes normakontroll, 5 utólagos absztrakt normakont- foglal magában. Magyarországon az Alkotmány hatá- roll, 43 konkrét normakontroll, 226 alkotmányjogi pa- lya alatt az actio popularis jogintézménye okán érkezett 73 nasz érkezett . kevesebb bírói megkeresés az Alkotmánybírósághoz – noha a testület ebben az időszakban hozta a legna- gyobb jelentőséggel bíró határozatait –, az Alaptörvény 3. ÖSSZEGZÉS hatálybalépésével pedig a „valódi” alkotmányjogi pa- nasz bevezetése eredményezte a panaszok túlsúlyát a Ezekből az adatokból – valamint amit a német alkot- konkrét normakontrollhoz képest. Németországban a mánybíróság gyakorlatánál tapasztaltunk – azt a kö- korábban említett szigorú tartalmi követelmények kö- vetkeztetést vonhatjuk le, hogy a tradicionális alkot- vetkeztében fordulnak ritkán a rendesbírák az alkot- mánybírósági hatáskörök közül a legmeghatározóbb az mánybírósághoz. alkotmányjogi panasz, bírói kezdeményezések pedig Ennek ellenére szükséges az, hogy az alapügyben el- járó bírák alkotmányossági kérdés felmerülése esetén az Alkotmánybírósághoz indítványokat terjesszenek 71 http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2014_12_31.pdf 72 http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2015_12_31.pdf elő, és a bírói kezdeményezés a testület joggyakorlatot 73 http://alkotmanybirosag.hu/letoltesek/ab_ugyforgalom_2016_06_30.pdf is befolyásoló hatáskörének tekinthető. A KÖZBESZERZÉSSEL KAPCSOLATOS POLGÁRI PEREK GYAKORLATA (2017) SZILÁGYI NORBERT bírósági titkár (Nyíregyházi Törvényszék) BEVEZETŐ GONDOLATOK rendszer, amely nem önmagáért van jelen a jogágak rendszerében, hanem végső célja az, hogy magánjogi A tanulmány elkészítésének vezérgondolata, hogy a jogviszonyok, kötelmi jogi ügyletek – szerződések – jöj- tisztán polgári joggal foglalkozó szakemberek számára jenek létre a jogalanyok között. bemutatásra kerüljön az a közjog és a magánjog hatá- A közbeszerzési törvény számos – és az evolúciója rán lévő közbeszerzési jogterület, melynek ismerete a folytán egy növekvő számú – olyan rendelkezést is tar- közbeszerzési vonatkozású, de alapjaiban civilisztikai talmaz, ami jogdogmatikailag sokkal inkább a polgári természetű perek viteléhez – az egyre növekvő ügyszá- jog területére tartozna, mintsem közbeszerzési jogi mokra figyelemmel – nélkülözhetetlenné válik. jog ágba. Ugyanakkor annak igénye, hogy egy helyen ke- Két külön tanulmány készült annak érdekében, hogy a rüljön szabályzásra minden, ami közbeszerzési jogi közbeszerzési törvényben rögzített öt speciális közbe- érintettségű, felülírja a tisztán jogdogmatikai elveken szerzési pertípus részletes bemutatása megtörténjen. alapuló cizellált szabályozási modellt. Jelen tanulmány azon három közbeszerzési pertípus Hangsúlyozni szükséges a jogalkalmazók körében szabályait mutatja be gyakorlati szempontból, amelyek annak tényét, hogy közbeszerzési eljárások eredmé- lefolytatása a polgári bíróságok hatáskörébe tartozik. nyeként létrejövő szerződésekre vonatkozó szabályo- Ugyanezen szerző előző lapszámban megjelenő tanul- kat nem kizárólagosan a Ptk. szabályai, illetve a felek mánya „A közbeszerzésekkel kapcsolatos közigazgatási diszpozitív szerződéskötési akarata határozza meg, perek gyakorlatát” mutatta be, így annak megismerése hanem a közbeszerzési törvény, az államháztartási és a jelen tanulmányban foglalt összefüggések megértését az adózás rendjéről szóló jogszabályok kógens rendel- is nagyban segíti. Néhány esetben a korábbi tanul- kezései, valamint támogatásból megvalósuló beszerzé- mányra visszahivatkozás történik. sek esetén a támogatást nyújtó szervek előírásai is. A magánjogi szerződéses kapcsolatokba egyre job- ban betörő kógens előírások kimondatlan célja az, hogy 1. ALAPVETÉSEK ÉS SZABÁLYOZÁSI CÉLOK aki közpénzhez jut, annak a teljesítése csakis szigorú – AZ EURÓPAI UNIÓS IRÁNYELVEK TÜKRÉBEN esélyegyenlőséget, és versenyjogi elveket maximálisan tiszteletben tartó –, átlátható szerződéses körülmé- A közbeszerzés közjogi jellege ellenére lényegét te- nyek közé legyen szorítva. kintve egy kiválasztási folyamatot meghatározó szabály- A jogorvoslati eljárások gyorsaságának alapelve mel- / / 36 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 37 EJSz2017_2 belív.indd 36 2017.07.25. 14:45:33

lett rendkívül fontos a döntések eredményes végrehajt- 2. „A SZERZŐDÉS MÓDOSÍTÁSA hatóságának a biztosítása is, mely előírás a 2007/66/EK ÉRVÉNYTELENSÉGÉNEK MEGÁLLAPÍTÁSA 1 számú irányelvi rendelkezéseken alapul. IRÁNTI POLGÁRI PER” Jelen esetben nem a klasszikus közigazgatási vagy bí- rósági végrehajtási fogalomrendszert kell érteni a vég- 2.1. A PERTÍPUS ALKALMAZHATÓSÁGA rehajthatóság fogalma alatt, hanem azt, hogy olyan sza- bályozási környezetet kell teremteni, amely lehetősé- Ezen pertípust a 2016. november 1. napján hatályba get ad arra, hogy a jogszabályban feljogosított szervek lépett közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. tör- képesek legyen közbeszerzési eljárás eredményeként vény 175. §-a vezette be a hazai jogrendszerbe, mely létrejövő – egyébként magánjogi jellegű – szerződések- egy speciális polgári per, amelyet a rendesbíróságok be állami hatalommal – külön, és az általánoshoz ké- előtt szükséges megindítani. pest gyorsított eljárási cselekményekkel – beleavatkoz- Az előző lapszámban publikált tanulmányban bemu- ni akkor, ha ezen szerződés jogsértő közbeszerzési eljá- tatott közigazgatási perektől eltérően – ahol a Közbe- rás eredményeként jött létre. szerzési Döntőbizottság szerepelt alperesi pozíció- A hatékonyságjavító irányelvi rendelkezések 2010. ban –, a kizárólagos aktív perbeli legitimációra tekintet- január 1. napjával váltak a hazai szabályozás részévé, tel új szereplőként maga a Közbeszerzési Hatóság jele- amikor is a 2008. évi CVIII. törvénnyel módosításra ke- nik meg a felperesi pozícióban. rült a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. tör- A pertípus nóvuma, hogy perindításra kizárólag a vény. A Kbt. normaszövegében a 306/A. §-ban, az Közbeszerzési Hatóság által lefolytatott közigazgatási 51. cím és a X. fejezet rendelkezései között került sza- hatósági ellenőrzés eredményeként kerülhet sor. bályozásra a kiegészült speciális közbeszerzési semmi- A Közbeszerzési Hatóság – amelynek egyébként a szer- ségi okok esetköre; az ún. „egységes perek” szabályai; a vezeti keretein belül működik a Döntőbizottság – a köz- közbeszerzésekkel kapcsolatos „egyéb polgári perek”; ponti államigazgatási szervekről, valamint a Kormány valamint közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértések tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi miatti „érvénytelenségi perek” előírásai. 2 XLIII. törvény 1. § (3) bekezdés a) pontja alapján autonóm Ezen jogintézmények, mind a hathatós végrehajtha- államigazgatási szerv, amely hatósági jogkörében eljárva tóság jogi feltételeit teremtették meg a hazai közbe- jogosult arra, hogy figyelemmel kísérje a közbeszerzési szerzési jogban, azonban figyelemmel arra, hogy lénye- eljárás alapján megkötött szerződések módosítását, vala- ges közbeszerzési jogszabálysértés esetén a felek ma- mint hatósági ellenőrzés keretében ellenőrizze azok tel- gánjogi jogviszonyába – szerződésébe – való beavatko- jesítését. A hatóság hatáskörét a Kbt. 187. § (1) bekezdés zás szükséges, ezt a hatáskört a jogalkotó nem telepít- j) pontjában foglalt rendelkezések biztosítják. hette máshoz, mint az igazságszolgáltatást végző bíró- A hatósági ellenőrzés részletszabályait „a közbeszer- 3 ságokhoz. A bíróságok ilyen esetekben nem, vagy nem zési eljárás eredményeként megkötött szerződések tel- tisztán mint közigazgatási határozatot felülvizsgáló bí- jesítésének és módosításának Közbeszerzési Hatóság róságok jelennek meg a jogorvoslati fórumrendszer- által végzett ellenőrzéséről” szóló 308/2015. (X. 27.) ben, hanem mint polgári bíróságok is, amelyek hatáskö- Korm. rendelet tartalmazza. A hatósági eljárás a ható- rüknél fogva jogosultak arra, hogy szerződések ér- ság elnöke által jóváhagyott éves ellenőrzési terv sze- vénytelenségét megállapítva alkalmazzák az érvényte- rinti ütemezés szerint zajlik. Az ellenőrzési tervben lenség jogkövetkezményeit, vagy akár közbeszerzési nem szereplő ellenőrzések esetében a Hatóság eljárása jogsértéssel okozott károk megtérítése érdekében – a kizárólag hivatalból indul, méghozzá az egyébként a jogellenesség vizsgálata nélkül – okozati összefüggés Döntőbizottság hivatalbóli eljárásának kezdeményezé- és a kár összegének eredményes bizonyítása után dönt- sére is jogosult – Kbt. 152. § (1) bekezdés szerinti – sze- senek polgári jogi igények megtérítéséről. mélyi kör által benyújtott kérelem alapján. Az elméleti bevezetőt követően a tételes hazai szabá- A hatósági ellenőrzést adatbekérés útján, illetve lyozás logikáját követve azon jogintézmények részletes szükség szerint a helyszínen kell lefolytatni az ellenőr- bemutatása történik meg, amelyek a polgári bíróságok zés lefolytatásához szükséges bizonyítási eszközök jogalkalmazó tevékenysége során hozzájárulnak a haté- igénybevételével. A hatósági ellenőrzés lezárásaként kony és gyors jogorvoslati fórumrendszer gyakorlatbe- jegyzőkönyv készül, amely tartalmazza a valószínűsít- li érvényesüléséhez. hető jogszabálysértések miatt a hatóság elnökének in- tézkedésére vonatkozó javaslatot. A jegyzőkönyvi javaslatban foglaltakra tekintettel elő- állhat olyan helyzet, amikor is a Hatóság elnöke köteles kezdeményezni a Döntőbizottság hivatalból való eljárá- 1 Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK irányelve (2007. de- sát, ha valószínűsíthető, hogy a szerződés módosítására cember 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbe- vagy teljesítésére a közbeszerzési törvénybe ütköző mó- szerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások ha- tékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról; http://eur- don került sor [Kbt. 153. § (1) c) pont]. A közbeszerzési lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32007L0066 ; (a szerződés módosításának megengedhetőségére, illetve továbbiakban: 2007/66/EK számú Együttes Irányelv), Preambulum (1), a közbeszerzési szerződés teljesítésére vonatkozó sza- (3), (4), (13), (18), (22), (24), (30), (34); 1–2. cikk. 2 2003. évi CXXIX. törvény- 306/A. §; 51. cím és a X. fejezet. bályokat a Kbt. tartalmazza [37. § (5) bekezdése, 135– 3 Kardkovács Kolos: Az eljárást lezáró szerződés megkötése. In: 136. §; 138–142. §], de ezek tartalmának részletes bemu- Fribiczer Gabriella: Közbeszerzés. Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üz- tatása nem képezi jelen tanulmány tárgyát. leti Tartalomszolgáltató Kft., 2007. 459–478., 472. / / 36 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 37 EJSz2017_2 belív.indd 37 2017.07.25. 14:45:34

Ha a jegyzőkönyvi megállapítás szerint a közbeszer- megengedhető-e a felek „színlelt” szerződésmódosítá- zési eljárás alapján megkötött polgári jogi szerződés sa, avagy sem. tartalma valószínűsíthetően a Kbt. 142. § (3) bekezdé- A Közbeszerzési Hatóságot a perben teljes személyes sébe ütközik, a Közbeszerzési Hatóság pert indít a szer- költségmentesség illeti meg. A pertárgy értéke a Pp. ál- ződésmódosítás érvénytelenségének kimondása és az talános szabályai szerint kerül megállapításra, és eh- érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása hez igazodik a perköltségviselési kötelezettség is. Azaz, iránt [Kbt. 175. § (1) bekezdés]. Ez a per maga „a szer- ha a bíróság megállapítja a szerződés érvénytelenségét, ződés módosítása érvénytelenségének megállapítása akkor a pervesztes alpereseket – a szerződés alanyait iránti polgári per”. – perköltségviselési kötelezettség terheli. A per dogmatikai meghatározásából következik, A Kbt. 175. § (2) bekezdése szerint a Közbeszerzési hogy csakis kizárólag olyan szerződésmódosítási ér- Hatóság a pert az ellenőrzés befejezésétől számított har- vénytelenség megállapítása esetén ad lehetőséget perin- minc napon belül indítja meg. A határidő elmulasztása dításra, ami a Kbt. 142. § (3) bekezdésén alapul. esetén a Pp. szabályai szerint van helye igazolásnak. Eszerint semmis a szerződés módosítása, ha az arra A perindítás tényéről a Közbeszerzési Hatóság a hon- irányul, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő felet lapján tájékoztatást köteles közzétenni, mely tartal- mentesítsék az olyan szerződésszegés (illetve szerző- mazza az adott ügy megnevezését (adott esetben a kap- désszegésbe esés) és annak jogkövetkezményei – ide csolódó közbeszerzési eljárás megjelölését), a kereset- nem értve a felmondás vagy elállás jogának gyakorlá- levél benyújtásának időpontját, valamint a peres felek sát – alkalmazása alól, amelyért felelős (illetve felelős megnevezését. lenne), vagy amely arra irányul, hogy az ajánlatkérő át- A Kbt. 175. § (4) bekezdése szerint, ha a bíróság az (1) vállaljon a nyertes ajánlattevőt terhelő többletmunka- bekezdés szerinti perben megállapítja a szerződés mó- költségeket vagy indokolatlanul egyéb, a szerződés dosításának a Kbt. 142. § (3) bekezdésében meghatáro- alapján a nyertes ajánlattevőt terhelő kockázatokat. zott okok miatti érvénytelenségét, az érvénytelenség A Közbeszerzési Hatóság a Döntőbizottsággal ellen- jogkövetkezményeit a Ptk.-ban foglaltak szerint alkal- tétben nem hoz döntést a megállapított jogsértésről, mazza, továbbá bírságot köteles kiszabni, amelynek ösz- csupán valószínűsíti azt a Kbt. 175. § (1) bekezdése sze- szege – az eset összes körülményét figyelembe véve – rint, így nincs mit felülvizsgálni közigazgatási perben, legfeljebb a szerződés értékének 15%-a. ugyanis az ellenőrzésről készült jegyzőkönyv nem fe- A bírságolásra vonatkozó rendelkezések, és az azok lülvizsgálható közigazgatási határozat. kapcsán kifejtett gyakorlati problémák már ismerte- A perindításra a Hatóság által lefolytatott hatósági tésre kerültek a korábbi tanulmányban bemutatott ellenőrzés eredményeként kerülhet sor, azonban ez „egységes per” ismertetése kapcsán. Eltérés mindössze mégsem minősül a Pp. 130. § (1) bekezdés c) pontja sze- a Kbt. szerinti normaszöveg különbözőségéből fakad, rinti előfeltételnek, így a keresetlevelet erre hivatko- miszerint míg a Kbt. 173–174. §-a szerinti perek eseté- zással érdemi vizsgálat nélküli elutasítani nem lehet. ben akkor kell bírságot kiszabni, ha a bíróság megálla- Az ellenőrzés csupán eszköz, aminek során a Hatóság pítja a semmiséget, de a szerződést érvényessé minősí- valószínűsíti a semmiségi ok esetleges fennálltát. ti, addig jelen pertípus esetében a bírság a szerződés- Az előkérdés kapcsán imént kifejtetteket logikusan módosítás Kbt. 142. § (3) bekezdése szerinti semmissé- végiggondolva, valóban nincs is szükség megelőző köz- gének megállapítása esetére alkalmazandó. igazgatási hatósági eljárásra, mert a Kbt. 142. § (3) be- Külön kiemelendő, hogy csak a szerződésmódosítás kezdése szerinti semmisségi ok, egy teljességgel mérle- semmiségét vizsgálhatja a perbíróság ezen perben, így geléssel megállapítható – tisztán polgári jogi alapokon csakis ennek kapcsán alkalmazhatja a Ptk. szerinti ér- nyugvó – semmisségi ok, így magához a közbeszerzési vénytelenségi jogkövetkezményeket. Magát az alap- joganyag átfogó ismeretére nincsen szükség. A semmi- szerződést – ezen pertípus esetében – nem lehet a kere- ségi ok lényege röviden abban ragadható meg, hogy set tárgyává tenni. mentesül-e a nyertes ajánlattevő valamilyen kötele- zettségétől a szerződésmódosítás által, avagy sem. Ennek kapcsán megemlíteni szükséges, hogy a köz- 3. „A SZERZŐDÉS KÖZBESZERZÉSI JOGSÉRTÉS beszerzési törvény szerződésmódosításra vonatkozó MIATTI ÉRVÉNYTELENSÉGÉNEK 141. §-a szerinti rendelkezések teljességgel kógensek, MEGÁLLAPÍTÁSA IRÁNTI POLGÁRI PER” 4, 5 azaz csakis akkor lehet a szerződést módosítani, ha a törvényben tételesen felsorolt esetek fennállnak. 3.1. A PERTÍPUS ALKALMAZHATÓSÁGA Ugyanakkor előfordul olyan eset, amikor az ajánlatké- A pertípus elnevezésénél fogva is polgári per, mely- rő és az ajánlattevő a kógens jogszabályi rendelkezések nek lefolytatása a rendesbíróságok hatáskörébe tarto- kereti közé beilleszthető módon, de egymással „együtt- működve” szerződést módosítanak, így a nyertes aján- lattevő mentesül például késedelmi kötbér, vagy egyéb 4 Németh Anita: A közbeszerzési szerződések és az érvénytelenség szerződést megerősítő biztosíték megfizetése alól, ez- 446–450.; http://epa.oszk.hu/02600/02687/00004/pdf/EPA02687_ jogi_tanulmanyok_2012_01_445-456.pdf ; letöltve: 2016. december 30. zel viszont megsértik a felek a közpénzekkel való fele- 5 Dezső Attila (szerk.): Kommentár a közbeszerzésekről szóló 2015. évi lős gazdálkodás elvét a szerződés teljesítése során. CXLIII. törvényhez – 176. §-hoz fűzött magyarázat alapján. 2015. évi On- Ezért szükséges dogmatikailag a független polgári bí- line változat a Wolters Kluwer Kft. kezelésében lévő JOGTÁR szolgáltatá- róság igénybevétele annak megállapítása céljából, hogy son keresztül, felhasználása: 2016. december hónap (a továbbiakban: „Kommentár”). / / 38 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 39 EJSz2017_2 belív.indd 38 2017.07.25. 14:45:34

zik. A per felperese – a Kbt. 176. § (1) bekezdése szerin- 3.2. SPECIÁLIS SEMMISSÉGI OKOK ti aktív perbeli legitimációra figyelemmel –a Közbeszer- zési Döntőbizottság. Az alperese pedig egyrészt az A bíróság a Kbt. 137. § (1) bekezdésének a)–c) pontjai- ajánlatkérő, másrészt a szerződéskötő másik fél, azaz a ban taxatíve felsorolt semmiségi okok alapján állapíthat- nyertes ajánlattevő(k). ja meg a szerződés érvénytelenségét, egyéb semmiségi A pertípus kapcsán elmondható, hogy a Pp. általá- okok megállapítására – melyek a Ptk.-ban, de ha azok nos szabályai szerint folyó polgári jogi szerződés ér- még a Kbt.-ben kerültnek is nevesítésre – ezen pertí- vénytelenségének megállapítása iránti polgári perről pus nem alkalmazható. Ugyancsak nem lehetséges ezen van szó. per keretein belül „egyéb polgári jogi igények” előter- A Kbt. szerinti „Közbeszerzési Döntőbizottság hatá- jesztése sem [Kbt. 173. § (2) bek.]. rozatának felülvizsgálata és a szerződés közbeszerzési A Kbt. 137. § (1) bekezdés a)–c) pontja szerint semmis jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítása a szerződés, ha azt iránti egységes per” és a „szerződés közbeszerzési jog- • a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kö- sértés miatti érvénytelenségének megállapítása iránti tötték meg; polgári per” között egyezőség az, hogy kizárólag a • a hirdetmény nélküli közbeszerzési eljárás ered- Kbt.-beli taxatív semmisségi okok vizsgálatára terjed ményeként úgy kötötték meg, hogy nem álltak fenn ki a bíróságok hatásköre, valamint mindkét per „előfel- a hirdetmény nélküli eljárás alkalmazhatóságának tétele” a Döntőbizottság érdemi határozata. feltételei; vagy A korábban bemutatott pertípusokhoz képest a kü- • a felek a szerződéskötési moratóriumra vonatkozó lönbségtételt az adja, hogy ezen pert maga a Döntőbi- szabályok [80. § (5) bekezdés, 115. § (2) bekezdés, zottság jogosult megindítani felperesként akkor, ha 131. § (6)–(8) bekezdés] megsértésével kötöttek akár kérelemre, akár hivatalból indult jogorvoslati eljá- szerződést, és ezzel megfosztották az ajánlattevőt rás keretében érdemi határozatával Kbt. 137. § (1) be- a szerződéskötést megelőző jogorvoslat lehetősé- kezdése szerinti jogsértést állapít meg, és a már meg- gétől, egyben olyan módon sértették meg a közbe- kötött szerződés semmisségének megállapítása iránt szerzésekre vonatkozó szabályokat, hogy az befo- quasi hivatalból bírósághoz fordul. lyásolta az ajánlattevő esélyét a közbeszerzési eljá- Nyomatékosítani szükséges, hogy míg az „egységes rás megnyerésére. per” esetében a Döntőbizottság ellen indít a felperes A Kbt. 141. § (8) bekezdésének második mondata sze- közigazgatási pert a határozat felülvizsgálata tárgyá- rint: ban a közigazgatási és munkaügyi bíróság előtt, és • amennyiben a szerződés módosítására közbeszerzé- ugyanezen perben kéri a már megkötött szerződés si eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, a módosí- semmisségének a megállapítását, addig a „szerződés tás a 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis. közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének (meg nem engedett szerződésmódosítás esete). megállapítása iránti polgári per” esetében maga a Dön- A Kbt. 137. § (2) bekezdése szerint – a fentebb felsorolt tőbizottság indít pert polgári bíróság előtt a már megkö- semmiségi okok fennállta ellenére – a szerződés nem tött szerződés érvénytelenségének megállapítása céljá- semmis, ha az ajánlatkérő azért nem folytatott le hirdet- ból. Ez utóbbi esetben nem támadják a felek keresettel a mény közzétételével induló közbeszerzési eljárást vagy közigazgatási határozatot. 6 kötött közbeszerzési eljárás mellőzésével megállapo- A bevezetőben már hivatkozott – jogorvoslati haté- dást (9–14. §, 111. §), mert úgy ítélte meg, hogy a hirdet- konyságot javító – EU irányelvi alapokra építkezik ezen mény nélkül induló közbeszerzési eljárás alkalmazásá- jogintézmény is, melynek célja a hatékonyság, a gyorsa- val vagy a közbeszerzési eljárás mellőzésével történő ság, és a megsértett közbeszerzési elvekkel szemben szerződéskötésre e törvény szerint lehetősége volt, szer- megkötött szerződés érvénytelenségének bírói kimon- ződéskötési szándékáról külön jogszabályban meghatá- dása, és a Ptk.-ban szabályozott megfelelő érvénytelen- rozott minta szerinti hirdetményt tett közzé, valamint a ségi jogkövetkezmények alkalmazása. szerződést nem kötötte meg a hirdetmény közzétételét A bíróság feladata egyszerűbb, mint hagyományos követő naptól számított tizedik napon belül. érvénytelenségi perek esetében, ugyanis a Döntőbi- Ugyanezen szakasz (3) bekezdése alapján az (1) be- zottság határozatában már megállapította, hogy a köz- kezdés szerint megkötött szerződés esetében az ér- beszerzési eljárás során az ajánlatkérő olyan jogsértést vénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása so- követett el, mely a Kbt.-ben rögzített semmiségi oknak rán a bíróság a szerződést megkötésének időpontjára minősül, ezért kereseti petitumában a bíróságtól ennek visszamenő hatállyal érvényessé nyilváníthatja, ha ki- mindössze a „kimondását” kéri, illetve az érvénytelen- emelkedően fontos közérdek fűződik a szerződés telje- ségi jogkövetkezmények alkalmazását. sítéséhez. A szerződéshez közvetlenül kapcsolódó gaz- dasági érdek (így különösen a késedelmes teljesítésből, az új közbeszerzési eljárás lefolytatásából, a szerződő fél esetleges változásából vagy az érvénytelenségből következő kötelezettségekből eredő költség) nem te- kinthető kiemelkedően fontos közérdeknek, a szerző- Juhász Ágnes: A közbeszerzés közösségi és nemzeti jogi szabályozása dés érvényességéhez fűződő további gazdasági érde- 6 – Magánjogi elemek a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó rendelkezé- kek pedig kizárólag akkor, ha a szerződés érvénytelen- sek körében. Doktori értekezés, Miskolc, 261–262.; http://www.uni-mis- sége aránytalan következményekkel járna. kolc.hu/~wwwdeak/juhasza_ert.pdf – letöltve 2017. január 17. / / 38 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 39 EJSz2017_2 belív.indd 39 2017.07.25. 14:45:34

3.3. HATÁSKÖR, ILLETÉKESSÉG per bíróságához, ahol azokat egyesíteni kell, és az ún. egységes per mintájára kell őket elbírálni (Kúria Kkk. 7 A joggyakorlat kapcsán felmerülő első problémás II.37.041/2016/2) . kérdéskör, hogy melyik bíróságnak van hatásköre a Kbt. A törvény kimondja a Döntőbizottság polgári bíróság 176. §-a szerinti perben. A látszólagos ellentmondás- irányába fennálló tájékoztatási kötelezettségét, misze- ban lévő törvényi szabályozás a következő: A Kbt. rint ha az általa indított polgári per folyamán észleli, 176. § (1) bekezdése szerint, ha az ügy érdemében ho- hogy nála keresetlevelet nyújtottak be a polgári per zott határozatában a Döntőbizottság a 137. § (1) bekez- alapját képező határozatának a felülvizsgálata iránt, dése szerinti jogsértést állapít meg, pert indít a szerző- akkor jelezni köteles ezt a polgári bíróság irányába. dés érvénytelenségének kimondása és az érvénytelen- ség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt. A perin- dítással egyidejűleg a Döntőbizottságnak ideiglenes in- 3.4. KERESETINDÍTÁSI HATÁRIDŐ tézkedésként kérnie kell a bíróságtól a szerződés to- vábbi teljesítésének felfüggesztését. A Döntőbizottsá- A törvényi szabályozás szerint [Kbt. 176. § (2) bek.], got a perben teljes költségmentesség illeti meg. míg a Döntőbizottság a polgári pert érdemi határozatá- A pertípus törvényi elnevezése és az (1) bekezdés nak meghozatalától számított harminc napon belül in- rendelkezése alapján kétséget kizáróan polgári perről dítja meg, mely határidő elmulasztása esetén a Pp. sza- van szó, amikor is a pertárgyérték szerinti polgári bíró- bályai szerint van helye igazolásnak, addig a közigazga- ságok rendelkeznek hatáskörrel, és a Pp. általános ille- tási per esetén – a Kbt. 170. § (2) bekezdése alapján – a tékességi szabályai kell meghatározni illetékességüket. keresetlevelet a határozat kézbesítésétől számított ti- Az ellentmondás látszatát a Kbt. 176. § (6) bekezdésé- zenöt napon belül kizárólag a Döntőbizottsághoz lehet nek rendelkezése okozza, miszerint: benyújtani vagy ajánlott küldeményként postára adni. Az (1) bekezdés szerinti perre az a közigazgatási és Ezen előírások kapcsán megállapítható, hogy a jogal- munkaügyi bíróság kizárólagosan illetékes, amely kotó a szabályozás kialakításánál törekedett arra, hogy ugyanazon közbeszerzési jogsértés ügyében a 170. § a közigazgatási per „hamarabb” induljon meg, mint a szerinti közigazgatási perben eljár. Ha a Döntőbizott- polgári per, azonban egy kézbesítési késedelem, vagy ság a 137. § (1) bekezdése szerinti jogsértést megállapí- egyéb kézbesítési akadály előállta okozhatja az a prob- tó érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatát kér- lémát, hogy hamarabb indult polgári pert egyesíteni ték, a Döntőbizottság által ugyanazon ügyben indított szükséges az utóbb megindult közigazgatási per bíró- polgári pert – amennyiben a közigazgatási per indul ké- sága előtt. sőbb – a 170. § szerinti közigazgatási per bíróságához Előre mutatóan változott a Kbt. szabályozása akkor, át kell tenni. A közigazgatási pert és a Döntőbizottság amikor is lehetővé tette a polgári per megindítására a által indított polgári pert egyesíteni kell. A Döntőbi- Pp. 106–110. §-ában rögzített „mulasztás igazolása” jog- zottság köteles haladéktalanul tájékoztatni a polgári intézmény alkalmazását, mellyel a Döntőbizottság ki- perben eljáró bíróságot arról, ha a 137. § (1) bekezdése mentheti késedelmét, ha a polgári pert nem a Kbt. szerinti jogsértést megállapító érdemi határozatának 176. § (2) bekezdése szerinti 30 napos anyagi jogi bírósági felülvizsgálatát kérő keresetlevelet nála be- határ időn belül indítja meg. Az anyagi jogi határidők lé- nyújtották. nyege- mint ahogyan az a felülvizsgálati pereknél is (7) A (6) bekezdés szerinti egységes perben a Pp. XX. elemzésre került –, hogy a keresetlevélnek ezen idő- Fejezetét a 173. § (2), (5)–(7) bekezdésében, valamint a pontig meg kell érkeznie a bírósághoz. Az igazolás be- 174. §-ban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. nyújtásának megteremtésével a Döntőbizottság a kere- Felmerülhet a kérdés, hogy „a szerződés közbeszer- setlevél benyújtásával egyidejűleg ki kell hogy mentse zési jogsértés miatti érvénytelenségének megállapítá- késedelmét az anyagi jogi határidő be nem tartása ese- sa iránti polgári per” a 176. § (6) bekezdése alapján tére. Ennek elmulasztása esetén a keresetlevele a Pp. olyan polgári per lenne, amit az ún. egységes perhez ha- 130. § (1) bekezdés h) pontja alapján érdemi vizsgálat sonlóan a közigazgatási bíróság előtt lenne szükséges nélkül elutasításra, illetőleg a Pp. 157. § a) pontja alap- 8 megindítani? ján megszüntetésre kerülhet (4/2003. PJE határozat) . A válasz egyértelműen az, hogy nem, azaz jelen pertí- pus polgári bíróságok előtt indítható, az ő hatáskörük- be tartozik a kérdés elbírálása, de csak akkor, ha a Dön- 3.5. BÍRSÁGOLÁS tőbizottsági határozat bírósági felülvizsgálatát nem kérik a felek. A Kbt. 176. § (5) bekezdése értelmében, ha a bíróság a A (6) bekezdés rendelkezése akként értelmezendő, közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést a hogy csakis akkor keletkezik közigazgatási és munka- 137. § (3) bekezdése alapján érvényessé nyilvánítja, bír- ügyi bíróság kizárólagos illetékessége, ha a Döntőbi- ságot köteles kiszabni, amelynek összege – az eset ösz- zottsági határozat által megállapított és a polgári per szes körülményét figyelembe véve – legfeljebb a szerző- alapját is képező jogsértés tényét kimondó határozat dés értékének 15%-a. Ha az érvénytelenség jogkövet- ellen bírósági felülvizsgálat indul az előző címekben kezményeinek alkalmazásakor a bíróság az ellenszolgál- már bemutatott Kecskeméti vagy Székesfehérvári Köz- igazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt. Ilyenkor a már 7 Kommentár – 176. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással. megindított polgári pert át kell tenni a közigazgatási 8 Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással. / / 40 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 41 EJSz2017_2 belív.indd 40 2017.07.25. 14:45:34

tatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbe- nyiben az illetéktörvény rendelkezéseinek értelmében ni megtérítését rendeli el, bírságot köteles kiszabni, személyes illetékmentességgel rendelkeznek, lényegé- amelynek összege – az eset összes körülményét figye- ben nem fizetnek illetéket pervesztesség esetén sem, az lembe véve – legfeljebb a szerződés értékének 10%-a. ugyanis az állam terhén marad, de a közbeszerzésben A Kbt. 176. § (5) bekezdése szerint hivatkozott „érvé- nyertes ajánlattevők, akik szinte minden esetben gaz- nyessé nyilvánítás” jogintézmény alkalmazása során a dasági szereplők, és illetékmentességben nem része- bíróság bírságot köteles kiszabni. A bírságolás kapcsán sülnek, pervesztességük esetén illetékfizetési kötele- az elemzések megegyeznek az előző lapszámban közölt zettségük is felmerül. tanulmányban bemutatott „egységes pereknél” rögzí- Még lesújtóbb a helyzet akkor, ha a Kbt. 176. § (5) be- tett gyakorlattal. kezdése értelmében bírságot is kiszabni kénytelen a bí- A bírságolás kapcsán a bírósági ítéletek rendelkező róság. részében foglaltakat megvizsgálva anomáliák tapasz- A 176. § (5) bekezdése szerinti bírságolást tartalma- talhatók, ugyanis a Kbt. nem szabályozza a bírságolás zó ítélet különösen terhes a pervesztes felek szempont- részletszabályait. A Fővárosi Törvényszék 3.Kf.650.014/ jából, mert a közigazgatási eljárásban kiszabott bírság, 2013/3. számú határozatában iránymutató jelleggel ki- a bíróság által alkalmazott bírság, az eljárási illeték, és mondta, hogy a bírságot a kereseti kérelmet benyújtó egyéb perköltségek viselésének terhe is sújthatja őket. Döntőbizottság részére határidőt szabva kell megfizet- Eltérő gyakorlat figyelhető meg az egyes bíróságok tetni. 9 határozatait tanulmányozva. Egyes bíróságok a bírság A bírói gyakorlat egyébként a fenti helyes és követen- megfizetésére nemcsak az ajánlatkérőt kötelezik, ha- dő példa ellenére meglehetősen szerteágazó, ugyanis nem az összes szerződő felet, azaz mindenkit, aki az ér- előfordul, hogy az ítéleti rendelkezés mindössze az ál- vénytelen szerződés megkötésében részt vett. Más bí- lam javára való bírságmegfizetési kötelezettséget ír elő róságok az ítéleti rendelkezések szövegezésekor, csakis (Nyíregyházi Tsz. 5.P.20.009/2014/8); vagy éppen a kifejezetten az ajánlatkérőt marasztalják a bírságösz- Közbeszerzések Tanácsa (a hatóság korábbi elnevezé- szegben – egyezően a Döntőbizottsággal –, mert a köz- se) külön felhívására való bírságfizetési kötelezettsé- beszerzési jogszabályi előírások betartása mindenkor get állapít meg (Debreceni Ít. helybenhagyó döntése az ajánlatkérő kötelezettsége, és a felelőssége a bírsá- Gf.IV.30.35/2012. számon). Van olyan döntés is, amikor got tekintve sem hárítható át az ajánlattevőre. az ítéleti indokolás kifejezetten hivatkozik a bírság ki- A többségi gyakorlat azonban az ajánlatkérő terhére szabását kötelező erővel előíró törvényhelyre, azonban állapítja meg a szerződés érvényessé nyilvánításakor a annak kiszabását a bíróság mellőzi (PKKB 5.G.304/ fizetendő bírságot, és mellőzik az egyetemleges kötele- 052/2015/7.), vagy éppen számos esetben előfordul, zést. 11 hogy a bíróság a saját Gazdasági Hivatala által kezelt számlára rendeli megfizettetni a szerződés érvényessé nyilvánítása miatt kiszabandó bírságot (Főv. Tsz. 3. 4. „A KÖZBESZERZÉSEKKEL KAPCSOLATOS 10 Kf.650.107/2015/6.) . EGYÉB POLGÁRI PEREK” – POLGÁRI PER A közjogi jellegű közbeszerzési jog és a magánjogi jel- 3.6. PERKÖLTSÉG legű polgári jog összekapcsolódásának egyik legna- gyobb metszetét a polgári jogi igények érvényesítése cél- A polgári perek általános szabályára tekintettel jából igénybe vehető polgári peres eljárások alkotják. irányadó a Pp. 78. § (3) bekezdésében foglalt rendelke- zés, miszerint ha bíróság az ügyész, illetve külön jog- szabállyal erre feljogosított személy vagy szervezet ke- 4.1. A PERTÍPUS ALKALMAZHATÓSÁGA resetét elutasította, a perköltségek megfizetésére az ál- lamot kell kötelezni. Az előzőekben bemutatott pertípusok a közbeszerzé- A pervesztesség, pernyertesség Pp. 78. § (1)–(2) be- si eljárások eredményeként, vagy éppen a közbeszerzés kezdése szerinti szabályai érvényesülnek ezen per ese- mellőzésével megkötött szerződések, szerződésmódo- 12 tében is, így amennyiben a Kbt. 174. § (6) bekezdése sítások Kbt.-ben taxatíve rögzített speciális érvényte- alapján a bíróság a perben megállapítja a szerződés lenségi okok gyanúja esetén tették lehetővé a bíróság- meghatározott okok miatti érvénytelenségét, az ér- hoz fordulást. vénytelenség jogkövetkezményeit a Ptk.-ban és az e A jelen fejezetben bemutatott perek – melyek lénye- törvényben foglaltak szerint alkalmazza. Ez lényegé- gében vagy érvénytelenség, vagy kártérítés megállapí- ben felperesi (Döntőbizottság) pernyertesség esetét je- tása iránti polgári perek – bármilyen közbeszerzésre lenti, így a megtámadott szerződés pertárgyértékéhez vagy közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabály (vég- igazodó elsőfokú, illetőleg másodfokú bírósági eljárás illetékét a pervesztes felek (az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő) viselni kötelesek. Az ajánlatkérők, ameny- 11 75 darab bírósági határozat elemzése szerinti saját megállapítás 2016. december 30. napján. Várhomoki Molnár Márta: A közbeszerzési eljárás alapján megkö- 12 9 Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással. tött szerződés legfontosabb új szabályai. http://www.kozbeszerzes.hu/ 10 75 darab bírósági határozat elemzése szerinti megállapítás 2016. static/uploaded/document/V%C3%A1rhomoki_Moln%C3%A1r_M% december 30. napján. C3%A1rta.pdf / / 40 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 41 EJSz2017_2 belív.indd 41 2017.07.25. 14:45:34

rehajtási rendeletek is) megsértésére hivatkozással is 130. § (1) bekezdés c) pontja szerinti keresetlevél érde- megindíthatóak [Kbt. 177. § (1) bek.]. 13 mi vizsgálata nélküli elutasítási ok, hanem érdemi bí- Ahhoz, hogy a jogalap tekintetében a Kbt. imént hi- rósági döntés meghozatalának előkérdése is. vatkozott rendelkezésének valódi tartalmát megismer- Ha a Döntőbizottság egy érintett ügy kapcsán nem ál- jük, itt szükséges hivatkozni ismételten a Kbt. speciális lapított meg jogsértést – akár azért, mert megítélése sze- semmiségi okrendszere kapcsán már megemlített rint nem történt jogsértés; akár azért, mert nem indult Kbt. 137. § (4) bekezdésének rendelkezésére, misze rint: sem kérelemre, sem hivatalból jogorvoslati eljárás; vagy „E törvény rendelkezései nem zárják ki a Ptk. a jogorvoslati eljárás elkésett –, akkor a polgári bíróság 6:95. §-ának alkalmazását a közbeszerzésre, illetve a az előtte indított polgári jogi igény érvényesítése iránti közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályokba üt- keresetet érdemben kell hogy elbírálja, amikor is ítélt köző módon megkötött szerződés semmisségének dologként (res iudicata) kimondani kénytelen a kereset megállapítása tekintetében. Az (1) bekezdésben foglalt elutasításával, hogy nem került megállapításra az arra eseteken kívül a közbeszerzési eljárás szabályainak jogosult szerv részéről közbeszerzési tárgyú jogsértés (ide nem értve a szerződés tartalmi elemeit szabályozó (Kúria Gfv. VII.30.041/2014/6; Kúria Gfv. VII.30.295/ rendelkezéseket) megsértése abban az esetben ered- 2012/8; Kúria Gfv. VII.30.002/2014/4. Kúria Kfv. 15 ményezi a szerződés érvénytelenségét, amennyiben az VI.39.111/2010/17.; Kúria Gfv. VII.30.047/2013) . adott jogsértés súlyára és jellegére tekintettel a szerző- A Döntőbizottság kizárólagos hatáskörét a Kbt. 145. § dés érvényessége e törvény céljaival és alapelveivel ösz- (2) és (3) bekezdése mondja ki, miszerint a közbeszer- szeegyeztethetetlen lenne. zésre, a közbeszerzési eljárásra, az építési, illetve szol- A Ptk. 6:95. §-a szerint semmis az a szerződés, amely gáltatási koncesszióra, valamint a koncessziós beszer- jogszabályba ütközik, vagy amelyet jogszabály megke- zési eljárásra vonatkozó jogszabályok megsértése mi- rülésével kötöttek, kivéve, ha ahhoz a jogszabály más att indult eljárás lefolytatása a közbeszerzési vagy kon- jogkövetkezményt fűz. cessziós beszerzési eljárás tekintetében – ideértve a A fenti rendelkezések egybevetése alapján egyértel- 21. § (4) bekezdésében említett külön jogszabály sze- mű, hogy a jogalkotó a polgári bíróságok hatáskörébe rinti előminősítési kérelem elutasítása és az előminősí- utalja annak eldöntését, hogy a Kbt. speciális semmisé- tési listáról való törlés miatt indult eljárást is (a továb- gi okrendszerén túli – de a közbeszerzési rendelkezé- biakban: előminősítési ügyekben indított jogorvoslati sek megsértésén alapuló – Ptk. 6:95. § -ára alapított – eljárás) – a Döntőbizottság hatáskörébe tartozik. érvénytelenségi kérdésekben állást foglaljon, és a meg- (3) A Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörébe tar- felelő jogkövetkezményeket levonja, vagy akár jogelle- tozik – a szerződés módosításával vagy teljesítésével nes szerződésen kívüli károkozás, illetőleg szerződé- kapcsolatos polgári jogi igények miatt indult eljárás ki- ses kötelezettség megsértése miatt kártérítési felelős- vételével – a közbeszerzési vagy koncessziós beszerzé- séget állapítson meg. si eljárás alapján megkötött szerződés e törvénybe, il- Ezen polgári jogi igények alapfeltétele azonban fősza- letve az e törvény felhatalmazása alapján alkotott ren- bályként az, hogy a Döntőbizottság, vagy a döntőbizott- deletbe ütköző módosítása vagy teljesítése, valamint az sági határozat felülvizsgálata esetén a bíróság jogerősen ajánlatkérő által a 117. § szerint önállóan kialakított el- megállapítsa, hogy közbeszerzési jogszabálysértés tör- járási szabályokba ütköző magatartás vagy mulasztás tént [Kbt. 177. § (1) bek.]. miatt indult eljárás lefolytatása. A közbeszerzési törvény rendelkezései alapján a főszabály értelmében szükséges az, hogy polgári jogi igény érvényesítés esetében a Döntőbizottság a rá vo- 4.2. A TÁMOGATÁSBÓL MEGVALÓSULÓ natkozó eljárási szabályok megtartása mellett megálla- KÖZBESZERZÉSEK ESETÉBEN FELMERÜLŐ pítsa, hogy történt-e közbeszerzési tárgyú jogszabály- JOGGYAKORLAT (SZABÁLYTALANSÁGI sértés, ugyanis ezen közigazgatási aktus vagy felül- ELJÁRÁSOK) vizsgálat esetében a bíróság ítélete hivatott megállapí- tani a polgári jogi igény jogalapját, azaz a közbeszerzési A Döntőbizottsági kizárólagos hatáskör a jelenlegi és jogsértés tényét. A bírói gyakorlat egységes abban, a korábbi közbeszerzési törvényi rendelkezések között hogy a polgári jogi igények peresítésének előfeltétele a is expressis verbis szerepelt, ám a törvényi szabályo- marasztaló döntőbizottsági/bírósági döntés. 14 zást „lerontani igyekezett” a kormányzati irányítás Ezen előfeltétel teljesítése azonban nemcsak pusztán alatt álló EU-s támogatási struktúra kormányrendeleti eljárásjogi követelmény, hanem a polgári jogi igény ér- szintű, illetőleg támogatási szerződéseken/támogatási vényesíthetőségének érdemi megállapíthatósági felté- okiratokon alapuló támogatás felhasználási ellenőrzési telét is képezi. Ez azt jelenti, hogy az a körülmény, hogy rendszere. Az intézmény, amit a támogatási rendszer a per felperese nem indított jogorvoslati eljárást, ahol bevezetett az a „szabálytalansági eljárás”. az ajánlatkérő felelőssége közbeszerzési jogsértés mi- „A 2007–2013 programozási időszakban az Európai att megállapításra kerülhetett volna, nem pusztán a Pp. Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. 13 Kemenes István: A szerződés érvénytelenségének egyes kérdései a gazdasági szerződéses gyakorlatban. Polgári Jogi Kodifikáció PJK, 2002/2. szám, 11. 14 Juhász i. m. 263–264. 15 Kommentár – 177. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással. / / 42 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 43 EJSz2017_2 belív.indd 42 2017.07.25. 14:45:34

rendelet 2. § (1) bekezdés 24., 27–28. pontja szól a tá- intézkedést hozhat, amellyel szankcionálja a támogatás mogatási szerződésekről; a szabálytalanság intézmé- kedvezményezettjét (a közbeszerzési eljárás ajánlatké- nyéről, mely lényegében a hatályos EK tanácsi rendelet rőjét). A döntéssel szemben fellebbezésnek és bírósági továbbá a nemzeti jogszabályok előírásainak, és a tá- felülvizsgálatnak nincs helye. mogatási szerződésben a felek által vállalt kötelezett- A polgári bírói gyakorlat 2016. december 31. napjáig ségeknek a megsértése miatt alkalmazott pénzügyi azonban ezzel a rossz gyakorlattal következetesen korrekciós mechanizmus (forrásvesztés). szembe ment, és a Kbt. egyértelmű hatásköri rendelke- A Korm. rendelet 33. § (1) bekezdése szerint a támo- zéseire figyelemmel kimondta, hogy a közbeszerzési gatási szerződésben rendelkezni kell a támogatás visz- jogsértés megállapítására kizárólagosan a Döntőbizott- szavonása, a támogatási szerződéstől történő elállás, ságnak, vagy a döntésének felülvizsgálata esetén a bí- illetve szabálytalanság esetén visszafizetendő támoga- róságnak van hatásköre. A támogatást nyújtó, vagy a tás visszafizetésének biztosítékairól. A szabálytalan- támogatás felhasználását ellenőrző szervnek csak jogi ságkezelésről a Korm. rendelet 34. alcíme szól, annak véleménye lehet az, amit a szabálytalansági eljárást le- 83–100. §-a. E szabályok a közbeszerzési szabályozás- záró döntésében rögzít, de az nem köti a Pp. 4. § (1) be- sal is összefüggésben vannak. Így a Korm. rendelet kezdése szerint a bíróságot. 86. § (3) bekezdése szerint közbeszerzési jogsértés Mindez azt jelenti, hogy mindazon „forrásmegvonás- gyanúja esetén a szabálytalansági eljárás vezetője hi- sal” sújtott, és a támogatást nyújtó szervek részéről el- vatalból eljárást indíthat a Döntőbizottságnál. marasztalt jogalanyok, illetve marasztalással érintett A Korm. rendelet 98. § (1) bekezdése alapján, ha a sza- felek, akik polgári bíróság előtt hivatkoztak arra, hogy bálytalansági döntéssel szembeni jogorvoslati kérelem közbeszerzési jogsértést nem követtek el – mert annak tárgyában a döntés olyan előzetes kérdés eldöntésétől, megállapítására kizárólag a Döntőbizottság lett volna illetve elbírálásától függ, amelynek tárgyában az eljárás jogosult –, sikerrel jártak, és a polgári bíróság „teljesí- a Döntőbizottság, vagy más hatóság, illetve a bíróság ha- tésre kötelezés” címén a régi Ptk. 277. § (1) bekezdése táskörébe tartozik, a központi koordinációs szerv, ha az alapján kötelezte a támogatást nyújtót az elvont támo- eljárás a) a hatóság, illetve a bíróság előtt már folyamat- gatási összeg megfizetésére. (Főv. Ít. 16.Gf.40.152/ ban van, a jogorvoslati eljárást a kérdés eldöntéséig, il- 2014/13; Debreceni Ít. Gf.I.30.151/2013/6.). letve jogerős elbírálásáig felfüggeszti, b) még megindít- 2017. január 1. napi hatállyal azonban jogszabály-módo- va nincs, és annak megindítására jogszabályban megha- sítás révén kiegészült a Kbt. 177. § (3) bekezdése, és az új tározott határidőn belül lehetősége van, az eljárás meg- törvényszöveg az eddigi jogszerű bírói gyakorlatot immár indítását kezdeményezi a hatóságnál, illetve a bíróság- hozzáigazítja a kormányrendeleti szinten szabályozott nál és annak megindítása esetén a jogorvoslati eljárást a szabálytalansági eljárások hibás gyakorlatához. A módo- kérdés eldöntéséig, vagy jogerős elbírálásáig felfüggesz- sító rendelkezés szerint az európai uniós forrásból nyúj- ti. A Korm. rendelet 89. § (3) bekezdés a) pontja szerint a tott támogatás esetén a támogatási jogviszony alapján, szabálytalanság tényének megállapítása esetén a sza- közbeszerzési jogsértéssel összefüggően felmerült va- bálytalanságeljárási jegyzőkönyvnek tartalmaznia kell gyoni igény érvényesítésének nem feltétele, hogy a Köz- továbbá a megsértett rendelkezések pontos hivatkozá- beszerzési Döntőbizottság, illetve – a Közbeszerzési sát. A szabálytalansági eljárás és döntés tárgya lehet va- Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata esetén – a 16, 17 lamely közbeszerzési jogsértés is.” bíróság a közbeszerzési jogsértést jogerősen megállapít- Lényegében hasonló rendelkezéseket tartalmaz „a sa, kivéve, ha a közbeszerzéshez támogatást nyújtó vagy 2014–2020 programozási időszakban az egyes európai a közbeszerzések jogszabályban előírt ellenőrzését vég- uniós alapokból származó támogatások felhasználásá- ző szerv a közbeszerzési eljárás ellenőrzését elvégezte nak rendjéről” szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet és annak szabályosságát megállapította. is, melynek 3. § 47. 48., 53., és 54. pontjai valamint a tel- Ezen rendelkezés lényege, hogy a Közbeszerzési Dön- jes XVI. fejezete foglalkozik a támogatásból megvalósu- tőbizottság kizárólagos hatáskörét megvonja abban az ló közbeszerzésekre irányadó speciális rendelkezések- esetben, amikor európai uniós forrás esetén a közbe- kel, köztük a legtöbb esetben forrásvesztést okozó sza- szerzéshez támogatást nyújtó vagy a közbeszerzések bálytalansági eljárásokkal. 18 jogszabályban előírt ellenőrzését végző szerv nem fel- A szabálytalansági eljárás a peres gyakorlatban azt lebbezhető, és bírói úton nem felülbírálható – szabály- jelenti, hogy a támogatási szerződéssel létrejött polgári talansági eljárás során meghozott és közbeszerzési jog- jogi jogviszonyra hivatkozással a támogatást nyújtó sértést kimondó – megállapítására alapítva közvetlen szerv képviselője, például az Irányító Hatóság, vagy a vagyoni jogi igényt érvényesít a kedvezményezett ter- másodfokú hatáskört gyakorló Miniszterelnökséget hére. Leegyszerűsítve tehát, ha a támogatást nyújtó vezető miniszter szabálytalansági eljárást lezáró dön- szerv közbeszerzési jogsértést állapít meg, akkor en- tésével megállapíthatja – ex ante, utólagos vagy folya- nek retorziójaként forrásmegvonást is alkalmazhat. matba épített ellenőrzés keretében – a közbeszerzési eljárás megsértését, és quasi forrásmegvonás tartalmú 4.3. SPECIÁLIS KÁRTÉRÍTÉSI JOGCÍM 16 Kommentár – 173–174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással. A Kbt. 177. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések 17 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 24., 27–28. pontja. a kártérítés jogintézményének egy speciális jogcímét ha- 18 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendelet is, melynek 3. § 47. 48., 53., és 54. tározzák meg, miszerint ha az ajánlattevő kártérítés- pontjai. / / 42 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 43 EJSz2017_2 belív.indd 43 2017.07.25. 14:45:34

ként kizárólag az ajánlat elkészítésével és a közbeszer- máknak minősülnek, ennek megfelelően a felek diszpo- zési eljárásban való részvétellel kapcsolatban felmerült zitív szerződéses kikötései semmisek [Ptk. 6:95. §, költségeinek megtérítését követeli az ajánlatkérőtől, e 6:114. § (1) bekezdés], illetve adott esetben a kógens kártérítési igény érvényesítéséhez elegendő azt bizo- jogszabályi tartalom válik a szerződés részévé [Ptk. nyítania, hogy 6:60. § (1) bekezdés]. Ezekben a vitás esetekben tehát a a) ajánlatkérő megsértette a közbeszerzésre, illetve a polgári jogi igény érvényesíthetőségének szintén nem közbeszerzési eljárásra vonatkozó jogszabályok vala- feltétele az előzetes speciális jogorvoslati fórumrend- mely rendelkezését, szer igénybevétele, azaz a polgári perbíróság hatáskö- b) valódi esélye volt a szerződés elnyerésére, vala- rébe tartozik egy-egy diszpozitív rendelkezés részle- mint ges érvénytelenségének a megállapítása a kógens jog- c) a jogsértés kedvezőtlenül befolyásolta a szerződés szabályi rendelkezések „kiszerződése” miatt. elnyerésére vonatkozó esélyét. Ezen pertípus során bemutatott rendelkezések isme- A kártérítésnek ezen Kbt. szerinti önálló jogcíme a retében kijelenthető, hogy abban az esetben, ha nem az közbeszerzési irányelvek szerinti jogorvoslati hatékony- ajánlatkérő kíván pert indítani a nyertes ajánlattevővel ságot hivatott elősegíteni, ugyanis csökkenti a felperes- megkötött szerződés tartalmának rendezése iránt (elő- re háruló bizonyítási terhet. Természeten ekkor is szük- ző bekezdés esete), akkor az alperesi pozícióban szinte séges az az előfeltétel, hogy a közbeszerzési jogsértés mindig a közbeszerzési eljárás ajánlatkérője foglal he- már jogerősen megállapításra kerüljön az arra hatáskör- lyet. A felperesi pozíció legitimációját tekintve mindig rel rendelkező Döntőbizottság, illetve bíróság részéről, érdekeltségen alapuló, azaz érdekelt gazdasági szerep- mint ahogyan az fentebb már kifejtésre került. lő indíthat csak közbeszerzéssel kapcsolatos egyéb pol- gári pert. Jogszabály-módosítás értelmében 2017. január 1. 4.4. PERINDÍTÁS A SPECIÁLIS JOGORVOSLATI napjától [177. § (4) bekezdés] ezen pertípus alkalmas FÓRUMRENDSZER IGÉNYBEVÉTELE NÉLKÜL arra is, hogy a közbeszerzésben részt vett és érvényes ajánlatot tett ajánlattevő pert indíthasson a szerződés Az eddig bemutatott 177. § (1) és (2) bekezdése sze- közbeszerzési jogsértés miatti érvénytelenségének rinti rendelkezések szerinti főszabállyal szemben, ki- megállapítása és érvénytelenségi jogkövetkezmények vételi körnek is helyet ad a szabályozás, amikor rögzíti, alkalmazása iránt. Ezen perben – ellentétben a Kbt. hogy melyek azok az esetek a polgári jogi igényérvénye- 176. §-a szerinti „szerződés közbeszerzési jogsértés sítés során, amikor is nem szükséges a közbeszerzési tár- miatti érvénytelenségének megállapítása iránti polgári gyú jogsértés speciális jogorvoslati fórumrendszer általi perrel”, melyet csak Döntőbizottság indíthat, és csak kimondása, hanem maga a polgári per bírósága jogosult Kbt. 137. § szerinti érvénytelenségi okra alapítva, bár- arra, hogy megítélje egy alapvetően közjogi tárgyú jog- mely érdekelt gazdasági szereplő megindíthat, bármi- szabály – a közbeszerzési törvény vagy végrehajtási lyen egyéb érvénytelenségi okra hivatkozással. rendeleteinek – vizsgálata során azt, hogy jogsértést A normaszöveg szerint a közbeszerzési eljárásban követett-e el az ajánlatkérő, avagy sem. részt vett ajánlattevő akkor indíthat pert, ha a szerződés A Kbt. 177. § (3) bekezdése alapján nem kell alkal- érvénytelenségére vonatkozóan közvetlen jogi érdekét mazni az (1) bekezdésben foglaltakat, ha a polgári jogi igazolja. Az indokolatlan, és vagdalkozó pereskedések igény érvényesítése – illetve a szerződés érvénytelen- elejét veszi a jogalkotó, amikor akként rendelkezik, hogy ségére történő hivatkozás – a Kbt. 133–135. §-án, a a közvetlen jogi érdeket nem alapozza meg önmagában 138–140. §-án, a 142. § (3) bekezdésén, vagy e törvény- az a tény, hogy az ajánlattevő a közbeszerzési eljárásban nek vagy végrehajtási rendeleteinek a szerződés tartal- érvényes ajánlatot tett. A törvényszöveg értelmében te- mi elemeit meghatározó más rendelkezéseinek meg- hát csak akkor állapítható meg a felperes perbeli legiti- sértésén alapul. mációja, ha a fentieken túl egyéb jogi érdekét is való- A Kbt. 133–135. §-a a közbeszerzési szerződés időtar- színűsíti, ami a Kbt. 177. § (4) bekezdése alapján nem le- tamára, a közbeszerzési szerződés biztosítékaira és a het az, hogy a nyertes kiesése estén ő lenne a szerződés- szerződés teljesítésére vonatkozó feltételeire tartal- kötő másik fél, ugyanis az ajánlatkérő eljárást lezáró maz rendelkezéseket. A Kbt. 138–140. §-a a szerződés döntésén alapuló, a Kbt. szerinti szerződéskötési kötele- teljesítésében részt vevőkre vonatkozik, a 142. § (3) be- zettség hiányában a bíróság nem írhat elő ajánlatkérő kezdése pedig a szerződésmódosítás semmisségi ese- részére szerződéskötési kötelezettséget. tére irányul, de ezek bemutatása már nem a tanulmány szerinti peres gyakorlat elemzésének a része. Ezen kivételi esetkörök nem kerültek taxatíve felso- ZÁRSZÓ rolásra a Kbt.-ben, de összefoglalóan annyit lehet leszö- gezni ismérvként, hogy a szerződés tartalmi elemeit Ezen tanulmányban – a bevezető gondolatoknak szabályozó Kbt.-beli előírásba, vagy végrehajtási ren- megfelelően – a hazai szabályozás szerinti öt speciális deleti előírásba ütközésről van szó. közbeszerzési pertípusból háromnak a gyakorlatszem- Egy külön csoportot képezhetnek elvi síkon azok a pontú elemző bemutatására került sor. A tanulmány a polgári jogi igények is ezen pertípus alkalmazásában, gyakorlatban egyre növekvő számban előforduló köz- amikor is a Kbt. és rendeletei a közbeszerzési szerző- beszerzési jogi érintettségű perek viteléhez nélkülöz- dés tartalmi elemeit is meghatározó kógens jogi nor- hetetlen ismeretek megosztásának célját szolgálta. / / 44 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 45 EJSz2017_2 belív.indd 44 2017.07.25. 14:45:34

Megállapítható, hogy a hazai jogalkotó az európai hatékony végrehajthatóság elveket érvényre juttassa a uniós kötelezettségére figyelemmel az uniós szabá- hazai jogszolgáltatásban. A hazai jogalkalmazás és lyokkal egyezően szabályozza a közbeszerzésekkel igazságszolgáltatás szereplőinek a felelőssége az, hogy kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket, melyek mind a a szabályok helyes alkalmazásával az átláthatóság és a gyorsaság és hatékonyság jegyében születtek. A speciá- versenyen tisztaságának alapelve érvényesüljön a köz- lis jogorvoslati fórumrendszer a bemutatott eszköztá- beszerzési jogban. rának felhasználásával képes arra, hogy a gyorsaság és A HATÁRZÁRRAL KAPCSOLATOS BŰNCSELEKMÉNYEKRE VONATKOZÓ ELJÁRÁSI SZABÁLYOKRÓL – DE LEGE FERENDA BÉRCES VIKTOR adjunktus (PPKE-JÁK) 1. BEVEZETÉS A hatékony biztonságpolitikai intézkedések szem- pontjából fontos, hogy a közösségi és a tagállami jogal- A határzárral kapcsolatos bűncselekmények beveze- kotás összhangban álljon. Ennek első és legfontosabb tése elsősorban az elmúlt években tapasztalható be- akadálya azonban az egyes tagállamok politikai, illető- vándorlási hullámmal („migrációs válság”) hozható leg alkotmányjogi szemlélete lehet. összefüggésbe. Az ügyek eljárásjogi aspektusaival kap- Magyarországot sok kritika érte az elmúlt időszak- csolatban ugyanakkor komoly dilemmát okoz az a tény, ban a határzárak felállításával, illetőleg a határzárak- hogy a fent megjelölt bűncselekményeket nemcsak be- kal kapcsolatban elkövetett cselekmények büntetendő- vándorlók, hanem egyéb határsértők is elkövethetik. vé nyilvánításával kapcsolatban. A magam részéről Ennélfogva nem lehet egyöntetűen állást foglaln i olyan azon véleményeket osztom, amelyek alapján „egy szu- horderejű kérdésekben, mint pl. az ügyiratok lefordítá- verén állam államhatárának átlépését, különösen a te- sának kötelezettsége alóli kivételes szabályok előírásá- rületére történő beutazást bizonyos feltételekhez köt- nak lehetősége, a kötelező védői részvétel követelmé- heti. Ebből következik, hogy szabadon dönthet arról, nye, az alkalmazható kényszerintézkedések típusa és hogy mely személyek számára engedélyezi a határátlé- végrehajtási szabályai stb. pést, milyen eszközökkel védi határait, hogyan lép fel A legkomplexebb szabályozási újításokat nyilván az illegális bevándorlással szemben. Ezért önmagában azok az esetek jelentik, amikor a „határzáras bűncse- egy határzár felépítése az illegális migráció megfékezé- lekményeket” bevándorlók követik el. Utóbbi jelenség sére egyéb nemzetközi jogi kötelezettségvállalások hi- gyakoriságával kapcsolatban megjegyezném, hogy ányában nem tekinthető jogellenesnek.” 2 2012-es adatok alapján, a hazánkat érintő biztonsági A fenti témakör eljárásjogi aspektusait a jelenleg fenyegetések, kockázatok taxatív felsorolásakor a mig- hatályban lévő a büntetőeljárásról szóló 1998. évi ráció a számos potenciális veszélyforrás között még az XIX. törvény (a továbbiakban: Be.), illetőleg a büntető- utolsó előtti helyen szerepelt. 2015-től kezdődően eljárásról szóló T/13972. törvényjavaslat (a továbbiak- azonban a schengeni térségben felfedett három illegá- ban: Javaslat) szempontjából vizsgálom. lis migránsból kettőt a magyar–szerb határon fogtak el, amely az összlétszám 62,5%-ának felel meg. 1 2. ANYAGI JOGI HÁTTÉR A jelenség kezelése közösségi jogi, nemzeti szinten pe- dig büntetőjogi és szabálysértési jogi újításokat igényel. A szabályozási igény összetettsége az alábbi területen A témába illeszkedő bűncselekmények tényállássze- való hatékony fellépést igényli: vízumrendszer, okmány- rűsége szempontjából nélkülözhetetlen egyes alapfo- szakértői állomány létrehozása és képzése, a nemzetbiz- galmak tisztázása: ezek közül kiemelten fontos az ál- tonsági szolgálatok közötti hatékony együttműködés, a lamhatár definíciója, amely a nemzetközi szerződésben külső határok védelmére vonatkozó speciális rendészeti meghatározott azon képzeletbeli függőleges síkok ösz- szabályok előírása, járványügyi igazgatási szabályok új- szefüggő sorozatát jelenti, amelyek az ország területét ragondolása, a biztonságos harmadik országok megha- a légtérben, a föld, a víz felszínén, a föld vagy a víz mé- tározása, a szállítmányozás és fuvarozás ellenőrzésére lyében szomszédos államok területétől elválasztják. Az vonatkozó rendészeti szabályok kibővítése stb. államhatárt nemzetközi szerződésben és törvényben 1 Ld. Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiája. In: ritecz György 2 Harsányi Kinga: „Jogi határzár” – büntetőjogi védelem az illegális be- – Sallai János: A migráció trendjei, okai és kezelésének lehetőségei. Buda- vándorlás ellen. http://arsboni.hu/jogi-hatarzar%E2%94%80-bunteto- pest, Hanns Seidel Alapítvány, 2015. 9. jogi-vedelem-az-illegalis-bevandorlas-ellen/ / / 44 | ELJÁRÁSJOGI SZEMLE 2017 2 2017 2 ELJÁRÁSJOGI SZEMLE | 45 EJSz2017_2 belív.indd 45 2017.07.25. 14:45:35