A közigazgatás tudománya és gyakorlata (részlet)

A KÖZIGAZGATÁS TUDOMÁNYA ÉS GYAKORLATA Szerkesztette: SZALAI ANDRÁS



A KÖZIGAZGATÁS TUDOMÁNYA ÉS GYAKORLATA Szerkesztette: SZALAI ANDRÁS

Írta a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar Lőrincz Lajos Közigazgatási Jogi Tanszék szerzői munkaközössége © Hegyesi Zoltán, 2020 © Iván Dániel, 2020 © Linder Viktória, 2020 © Pollák Kitti, 2020 © Szalai András, 2020 © Temesi István, 2020 © Vértesy László, 2020 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2020 Hegyesi Zoltán (8.) Iván Dániel (9.) Linder Viktória (6.5., 13., 15.) Pollák Kitti (16.) Szalai András (4., 7) Temesi István (1., 2., 6.1–6.4., 14.) Vértesy László (3., 5., 10., 11., 12.) A kézirat lezárva: 2020. július 1. A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 495 9 Budapest, 2020 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Internet: www.hvgorac.hu E-mail: [email protected] Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezető igazgatója Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

5 Tartalom Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Lőrincz Lajos emlékére . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. A közigazgatás meghatározása. A közigazgatás mint igazgatás, és mint állami tevékenység. A közigazgatás a hatalmi ágak rendszerében, helye az államszervezetben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1. Közigazgatás: tudomány és gyakorlat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.2. A közigazgatás mint tevékenység: a közigazgatás gyakorlata . . . . . . . . 20 1.2.1. A közigazgatás tevékenységének célja, a közérdek . . . . . . . . . . . 21 1.2.2. A közigazgatás tevékenységének sajátos eszközei, a prerogatívák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 1.2.3. A közigazgatás mint állami tevékenység . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2.4. Közigazgatás és magánigazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.2.5. Igazgatás, adminisztráció és menedzsment . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.3. A közigazgatás mint szervezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.4. A közigazgatás három eleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2. A közigazgatás tudományos kutatása. A közigazgatással foglalkozó tudományok. A közigazgatás-tudomány és irányzatai . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.1. A közigazgatás kialakulása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2. A közigazgatással foglalkozó tudományok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.2.1. A közigazgatási jogtudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.2.2. A politikatudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.2.3. A szociológia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.2.4. A közigazgatás-tudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2.2.4.1. A kameralisztika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2.2.4.2. A közigazgatástan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.2.4.3. La science administrative – a francia igazgatástudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.2.4.4. Public Administration – az amerikai közigazgatás-tudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2.2.4.5. A közigazgatás-tudomány új irányzatai . . . . . . . . . . . . . . 71 2.2.4.6. A magyar közigazgatás-tudomány . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

6 Tartalom 3. A közigazgatás alapelvei. Jogállapot és hatékonyság. A jogállami közigazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.1. A közigazgatás alapelvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.2. Jogállapot: jogállamiság és joguralom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.3. Joguralom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.4. Jogállam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.4.1. A jogállam követelményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 3.4.2. A jogállam modelljei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.4.3. A jogállam jelenlegi kihívásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.5. A jogállami közigazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 3.6. Hatékonyság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4. A közigazgatás kapcsolata a politikával . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.1. A közigazgatás a társadalomban. A politika befolyásának alapvető okai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.2. A politika és közigazgatás relatív szétválasztása . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4.2.1. A bürokrácia állandósága és a kormányzati hatalom változása . . 116 4.2.2. A politika és közigazgatás relatív szétválasztásának alapvető garanciái . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.3. A hatalmi ágak és a politika kapcsolata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 4.4. A közigazgatás három eleme és a politika összefüggései . . . . . . . . . . . . 123 4.4.1. A politika és a közigazgatás szervezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.4.2. A személyi állomány és a politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 4.4.2.1. A politika és köztisztviselők kapcsolatának modelljei . . . 126 4.4.2.2. Az indokolás nélküli felmentés problémája . . . . . . . . . . . 128 4.4.2.3. A centralizált kiválasztási eljárás problémája . . . . . . . . . . 129 4.4.2.4. A köztisztviselők politikai szerepvállalásának problémája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.4.3. A közigazgatás tevékenysége és a politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5. A közigazgatás kapcsolata a gazdasággal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 5.1. A kormányzat és a közigazgatás helye a gazdaságban . . . . . . . . . . . . . . 136 5.2. Elméletek a kormányzat gazdasági szerepvállalásáról; közgazdaságtan: makroökonómia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 5.3. A kormányzat gazdasági szerepvállalása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 5.4. Gazdasági kormányzás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.5. Gazdasági közigazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 6. A közigazgatás szervezeti működése, felépítésének elvei és elemei. A közigazgatási szervek egymás közötti viszonyai . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 6.1. A közigazgatási szerv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Tartalom 7 6.2. A közigazgatási szerv önállósága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 6.3. A szervezet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 6.4. A közigazgatási szervezet felépítésének elvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 6.4.1. Területszervezési elvek a közigazgatásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 6.4.2. Szakmai munkamegosztási elvek a közigazgatásban . . . . . . . . . . 160 6.4.3. Belső szervezési elvek a közigazgatásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 6.5. A közigazgatási szervek egymás közötti viszonyai. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés. A közigazgatási szervek vezetése . . . . . . . . . . . . 168 6.5.1. Belső és külső függelmi viszonyok a közigazgatásban . . . . . . . . . 168 6.5.2. Az irányítás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 6.5.3. A közigazgatás külső és belső felügyeleti tevékenységei . . . . . . . 172 6.5.4. A közigazgatás ellenőrzésének értelmezései . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 6.5.5. A vezetés. Vezetői, vezetési minták, típusok. . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. A közigazgatás központi szervei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 7.1. A központi közigazgatási szerv fogalma és csoportosítása . . . . . . . . . . . 177 7.2. A Kormány meghatározása és helye a hatalommegosztásban . . . . . . . . 178 7.2.1. A végrehajtó hatalom meghatározása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 7.2.2. A kormány meghatározásának aspektusai és külföldi példái . . . . 180 7.2.3. A kormányzás fogalmi megközelítései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 7.3. Kormányformák és kormánytípusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 7.3.1. A kormányforma, kormánytípus megkülönböztetése . . . . . . . . . . 182 7.3.2. Kormányformák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 7.3.2.1. Az alkotmányos monarchia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 7.3.2.2. A prezidenciális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 7.3.2.3. A parlamentáris kormányforma és változatai . . . . . . . . . . 185 7.3.2.4. A félprezidenciális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 7.3.2.5. A kollegiális kormányforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 7.3.3. A kormánytípusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 7.3.3.1. A minisztertanácsi kormánytípus . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 7.3.3.2. A kancellári kormánytípus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 7.3.3.3. A perszonalizált miniszterelnöki kormánytípus . . . . . . . . 191 7.4. A kormány megalakulása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.5. A Kormány feladat- és hatásköre, a Kormány működése . . . . . . . . . . . . 195 7.5.1. A Kormány feladat- és hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 7.5.2. A kormányzati működést segítő testületek és személyek . . . . . . . 195 7.5.2.1. A kormányzati döntés-előkészítő testületek . . . . . . . . . . . 195 7.5.2.2. A kormányzati feladatot ellátó egyéb személyek . . . . . . . 198 7.5.3. A Kormány ülése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 7.6. A kormány és tagjainak felelőssége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 7.6.1. A felelősség jelentése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 7.6.2. A testületi és az egyéni felelősség viszonya . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

8 Tartalom 7.6.3. A konstruktív bizalmatlansági indítvány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 7.6.4. A bizalmi szavazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 7.7. A kormány megbízatásának megszűnése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 7.8. A miniszterelnöki háttérapparátus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 7.8.1. A miniszterelnöki háttérapparátus modelljei . . . . . . . . . . . . . . . . 204 7.8.2. A miniszterelnöki háttérapparátus jelenlegi rendszere . . . . . . . . . 205 7.9. A minisztériumok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 7.9.1. A minisztérium meghatározása és létrejötte . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 7.9.2. A minisztériumi struktúrák két alapvető modellje . . . . . . . . . . . . 207 7.9.3. A minisztériumok vezetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 7.9.3.1. Minisztériumok a rendszerváltás előtt . . . . . . . . . . . . . . . 208 7.9.3.2. A minisztériumok vezetése 1990-től 1997-ig . . . . . . . . . . 209 7.9.3.3. A 2006. évi LVII. törvény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 7.9.3.4. A szuperminisztériumi struktúra a 2010. évi XLIII. törvény és a 2018. évi CXXV. törvény alapján . . . . . . . . . 212 7.10. A nem minisztériumi formában működő központi szervek . . . . . . . . . . 217 7.10.1. A nem minisztériumi formában működő központi szervek előzményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 7.10.2. A nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek jelenlegi rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 7.10.2.1. A kormányzati főhivatalok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 7.10.2.2. A központi hivatalok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 7.11. A szabályozó hatóságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 7.11.1. A szabályozó hatóság fogalma és funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . 220 7.11.2. Az önálló szabályozó szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 7.11.3. Az autonóm államigazgatási szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 7.12. A rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat . . . . 222 7.13. A központi szervek összehasonlítása, speciális rendelkezések . . . . . . . 224 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 8. A helyi-területi közigazgatás I. A dekoncentráció és dekoncentrált szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 8.1. A helyi-területi közigazgatás szükségessége; a közigazgatás két alrendszerének együttműködése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 8.2. Közigazgatási térszerkezet és a közigazgatás területi (vertikális) tagozódása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 8.3. A területi közigazgatás szervezésének elvei: dekoncentráció és decentralizáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 8.3.1. A dekoncentráció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 8.3.2. A decentralizáció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 8.3.3. A decentralizáció és a dekoncentráció összehasonlítása . . . . . . . 238 8.4. A területi államigazgatási szervek típusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 8.5. A fővárosi és megyei kormányhivatalok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

Tartalom 9 8.5.1. A fővárosi és megyei kormányhivatalok létrejötte, a területi államigazgatás közelmúltbeli változásai . . . . . . . . . . . . 243 8.5.2. A fővárosi és megyei kormányhivatal irányítása . . . . . . . . . . . . . 245 8.5.3. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezete . . . . . . . . . . . . . 246 8.5.3.1. A kormányhivatal vezetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 8.5.3.2. A járási hivatal vezetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 8.5.3.3. A fővárosi és megyei kormányhivatal szervezete . . . . . . 249 8.5.4. A fővárosi és megyei kormányhivatal és a járási hivatalok feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 8.5.4.1. A kormányhivatal feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 8.5.4.2. A járási hivatal feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 9. A helyi-területi közigazgatás II. A helyi önkormányzatiság, a helyi önkormányzatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 9.1. Az önkormányzat fogalma és fogalmi elemei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 9.2. Az önkormányzatok típusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 9.3. A helyi önkormányzat, a helyi önkormányzás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 9.4. Alkotmányos alapok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 9.5. A helyi önkormányzatok típusai, a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 9.5.1. Az önkormányzatok típusai és az általuk ellátandó feladatok összefüggései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 9.5.2. Önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 9.5.2.1. Kötelező (obligatórius) önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 9.5.2.2. Szabadon választható (fakultatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 9.5.2.3. Önként átvállalt (alternatív) önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 9.5.2.4. Önkormányzati hatósági feladat- és hatáskörök . . . . . . . . 270 9.5.2.5. Államigazgatási hatósági feladat- és hatáskörök . . . . . . . 270 9.5.2.6. Átvállalt állami feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . 272 9.5.2.7. Helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladat- és hatáskörök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 9.6. A helyi önkormányzatok struktúrája (szervezeti autonómia) . . . . . . . . . 274 9.6.1. Képviselő-testület (közgyűlés) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 9.6.2. Polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) . . . . . . 277 9.6.3. Polgármesteri hivatal (megyei önkormányzati hivatal, közös önkormányzati hivatal) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 9.6.4. Jegyző . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 9.6.5. Bizottság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 9.6.6. Társulás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

10 Tartalom 9.6.7. Településrészi önkormányzat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 9.7. A helyi önkormányzatok döntési-igazgatási mechanizmusai (rendelkezési autonómia, döntési-igazgatási autonómia) . . . . . . . . . . . . 285 9.8. A helyi önkormányzatok pénzügyei (pénzügyi-gazdasági autonómia) . . 286 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 10. A paraadminisztráció és paraadminisztratív szervek . . . . . . . . . . . . . . 290 10.1. A paraadminisztráció fogalma, jelentősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 10.2. Köztestület . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 10.3. Közintézet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 10.4. (Köz)alapítvány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 10.5. Közüzem, közvállalat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 10.6. Civil szervezetek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 10.7. Gazdasági társaságok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 11. A közigazgatás feladatai és funkciói . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 11.1. Funkció, feladat-, hatáskör elhatárolása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310 11.1.1. Funkció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 11.1.2. Feladat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 11.1.3. Hatáskör . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 11.2. Közfeladatok, közszolgáltatások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 11.3. A közfeladat-ellátás formái és finanszírozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 12. Döntés a közigazgatásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 12.1. A döntés fogalma, ismérvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 12.2. A döntéselmélet, döntéshozatali módok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 12.3. A közigazgatási döntés jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 12.4. A közigazgatási döntések osztályozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 12.4.1. Alanyok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 12.4.2. Döntéshozatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 12.4.3. Hatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 13. A közigazgatás személyi állománya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352 13.1. A közszolgálat értelmezései – a közigazgatás személyi állománya . . 352 13.2. A közszolgálat kialakulásának kezdeteiről . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 13.3. A közszolgálatot vizsgáló tudományágak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 13.4. Személyzeti politika – humánstratégia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 13.5. Személyzeti politikai rendszerek – közszolgálati rendszermodellek . . . 358 13.5.1. A személyzeti politika két alapmodellje: a zárt és a nyílt rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

Tartalom 11 13.5.2. A zsákmányrendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 13.5.3. A reformok hatása a köztisztviselői rendszerekre . . . . . . . . . . 364 13.6. A köztisztviselői jogviszony magyarországi szabályozástörténetéről . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 13.7. A közszolgálat alapelvei, jogok és kötelezettségek, összeférhetetlenség, felelősség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 13.8. A köztisztviselői jogviszony elemei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 13.8.1. Kiválasztás a közigazgatásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 13.8.2. A köztisztviselők előmenetele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372 13.8.3. A közigazgatás politikai státuszai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 13.8.4. A főtisztviselői karrier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 13.8.5. A köztisztviselő értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 13.8.6. A köztisztviselők javadalmazása és juttatásai . . . . . . . . . . . . . 378 13.8.7. Pályabiztonság – a jogviszony megszűnése . . . . . . . . . . . . . . . 380 13.9. Szociális párbeszéd – a köztisztviselők érdekképviselete . . . . . . . . . . 381 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 14. Az angolszász típusú közigazgatási rendszerek – az Egyesült Királyság és az Amerikai Egyesült Államok közigazgatása . . . . . . . . . 384 14.1. Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 14.2. Általános jellemzők . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 14.3. A közigazgatás társadalmi környezete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 14.4. A főbb államhatalmi szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 14.4.1. A törvényhozó hatalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 14.4.2. A bírói hatalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 14.4.3. A végrehajtó hatalom – A kormányzás és a közigazgatás csúcsszervei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 14.5. A központi igazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 14.6. A helyi igazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 14.6.1. A helyi igazgatás értelmezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 14.6.2. Helyi igazgatás az Egyesült Királyságban . . . . . . . . . . . . . . . 398 14.6.3. Helyi igazgatás az Amerikai Egyesült Államokban . . . . . . . . 406 14.7. A közigazgatás személyi állománya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410 14.8. A közigazgatási eljárás és a közigazgatási bíráskodás . . . . . . . . . . . . 412 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415 15. A Német Szövetségi Köztársaság közigazgatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 15.1. A klasszikus európai közigazgatási kontinentális modellek és a modernkori német közigazgatás gyökerei . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417 15.1.1. A német és a francia kontinentális modellek közös eredői és elválasztó jegyei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418 15.1.2. A német közigazgatás kialakulásáról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 15.2. A német államról, a közigazgatás társadalmi környezetéről . . . . . . . . 419

12 Tartalom 15.3. A Szövetség és a tartományok közötti hatáskörmegosztás . . . . . . . . . 422 15.4. A szövetségi és a tartományi jogalkotásról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 15.5. A szövetségi és a tartományi alkotmányos szervek és egyéb állami szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425 15.5.1. Az államfő, a szövetségi elnök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426 15.5.2. A Szövetségi Parlament és a tartományi parlamentek . . . . . . . 426 15.5.3. A Szövetségi Alkotmánybíróság és a tartományok alkotmánybíróságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 15.5.4. A Szövetségi Kormány és a tartományi kormányok . . . . . . . . 428 15.5.5. Igazságszolgáltatás, bírósági rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429 15.5.6. A helyi önkormányzatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430 15.6. A szövetségi és a tartományi közigazgatás – felépítés és feladatok . . . 431 15.6.1. A szövetségi és tartományi közvetlen (direkt) közigazgatás . . . 432 15.6.2. A szövetségi és tartományi közvetett (indirekt) közigazgatás . . 434 15.7. A német közigazgatás személyi állománya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 15.7.1. Általános jellemzők – tradíciók – reformok . . . . . . . . . . . . . . 438 15.7.2. A személyi állomány összetétele, a köz alkalmazottainak jogállása, kategóriái . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 15.7.3. A köztisztviselői életpálya elemeiről . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 15.8. Közigazgatási hatósági eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446 16. Franciaország közigazgatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 16.1. Általános jellemzők . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 16.2. A francia jogforrási hierarchia jellegzetességei . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 16.3. A főbb államhatalmi szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 455 16.4. A végrehajtó hatalom francia szervezete, a központi közigazgatás felépítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460 16.5. A francia területi tagozódás és a helyi közigazgatás jellemzői . . . . . 462 16.6. A közigazgatás személyi állománya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 16.7. Közigazgatási hatósági eljárás és a közigazgatási bíráskodás szabályozásának alapkérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468 Hivatkozott irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471

13 Előszó Immáron több mint három évtizeddel ezelőtt történt a rendszerváltás, amelynek so- rán az állam működéséhez kapcsolódó olyan alapvető kérdések kerültek reflektor- fénybe, mint a kormányforma, a miniszterelnöki és az államfői jogállás, vagy éppen az Alkotmánybíróság, az ombudsman(ok) vagy az önkormányzatok hatáskörének terjedelme. A közigazgatás is jelentősen átalakult, hiszen a parlamentáris kormány- zati rendszer, a jogállamiság és a demokrácia közvetlenül és jelentősen befolyásolta a közigazgatás szervezetét, működését és a személyi állományára vonatkozó jog- anyagot egyaránt. Az államigazgatás szóhasználatának etatista felfogása helyett a közigazgatás fogalma terjedt el fokozatosan, amely külsőségekben is megnyilvánult. Így például az Államigazgatási Főiskola közigazgatás-tudományi megnevezést ka- pott, a jogi egyetemek államigazgatási jogi tanszékeit közigazgatási jogi tanszékekre keresztelték át, 2004-ben az államigazgatási eljárás általános szabályai helyett a köz- igazgatási hatósági eljárás megnevezést kapta az eljárásjogi kódex. A rendszerváltáskor lefektetett állam- és társadalomszervezési elvek a közigazga- tás alapvető irányait is meghatározták, úgymint a decentralizáció fontossága, a zárt közszolgálati rendszer, vagy a klasszikus minisztériumi modell, a politikai változó (miniszter, politikai államtitkár) és állandó szakmai réteg, azaz a professzionális köztisztviselői kar harmonikus dualizmusával. Hamar kiderült, hogy az eredeti elképzelések – legalábbis azok egy része – átérté- kelődött a politika szemében, és az egymást váltó kormányok nemcsak ideológiai és közpolitikai elképzeléseiket tekintve különböztek egymástól, hanem a közigazgatás- ról mint alrendszerről vallott felfogásukban is, amit a közigazgatást érintő funda- mentális törvényekben is igyekeztek kifejezésre juttatni. A különböző politikai szí- nezetű, ideológiailag is eltérő kormányok tehát mást gondoltak a közigazgatáshoz fűződő viszonyról, mint amit arról a rendszerváltó politikai elit az 1989–1990-es időszakban többé-kevésbé elképzelt és ideálisnak tartott volna. Hazánkban a politika és a közigazgatás kapcsolata jelentős változásokon ment ke- resztül, és messze eltávolodott az eredeti elképzeléstől. Főként 2006 után mutatható ki egy olyan tendencia, amely változtatni kívánt az addigi trenden, és határozottan a politika befolyása alá kívánta hajtani a közigazgatást. A 2010 utáni politikai rendszer viszont még ezen is túlmenően, nemcsak az 1989–1990-es elvekkel és intézmények- kel, hanem az addig elmúlt két évtizeddel szemben is más elképzelést hangoztatott és valósított meg. A kétharmados parlament új alkotmányt fogadott el, amelynek követ- keztében a hatalommegosztás és a jogállami felfogás átértékelődött. Az Alaptör-

14 Előszó vényt számos a közigazgatást érintő jogforrás követte, s ezek rendkívül erős centra- lizációt valósítottak meg az önkormányzati autonómia bizonyos mértékű háttérbe szorításával, a zárt közszolgálati rendszer jelentős átszabásával, sőt – mondhatni – felszámolásával, valamint a politika és a közigazgatás relációja merőben más felfo- gásának bevezetésével. Az új alkotmányos berendezkedés következményeképp tehát teljesen új alapokra került a kormányzás és a közigazgatás viszonya. Az utóbbi évek közigazgatása leginkább a permanens átalakításokkal írható le, többek között a területi államigazgatás átszabása, a személyi állomány jogállásának gyakori és jelentős megváltoztatása, a hagyományos jogállami keretek szétfeszítése azok a jellemzők, amelyekkel leginkább leírhatók a változások. Így ezek hatásaira, következményeire, illetve az ezekből eredő összefüggésekre is időnként kitérünk könyvünkben. Módszertanát tekintve jelen mű a közigazgatás-tudomány nézőpontjából közelíti meg az elmúlt harminc év, de elsősorban a jelen hazai közigazgatásának állapotát, összevetve azt a hatályos joganyaggal. Könyvünk második fejezete ehhez ad kiindu- lópontot, és – a terjedelmi korátok miatt csak a lehetőségekhez mérten – megalapozza ezeket a közigazgatás-tudományi nézőpontokat; kronológiában addig, amikortól rész- leteiben elkezdhetjük tárgyalni jelenünk közigazgatását. Hazánk közigazgatásának megértéséhez tehát felhasználjuk a közigazgatás-tudomány által megalkotott és is- mert fogalomkészletet és elméleteket. Éppen ezért a megközelítés tárgyilagos és bő- velkedik alátámasztott szakirodalmi és jogforrásokban, de nem nélkülözi a tudomá- nyos művekkel szemben elvárt alapvető követelményt, vagyis a kritikai szemléletet. Könyvünk nemcsak a közigazgatás iránt érdeklődő gyakorlati és elméleti szakem- berek számára készült, hanem oktatási célra is, egyetemi hallgatóknak. Éppen ezért a műben ismétlődően előforduló intézmények, elméletek, problémák többszöri felve- tése szándékos, azokat a szerkesztő a kapcsolódási pontok könnyebb összekötése és megértése miatt hagyta több helyen is megjelenni. Szintén a tanulás megkönnyítését célozva készültek az ábrák és a táblázatok, amelyek segítik a szintetizálást és a meg- értést. Könyvünk elsősorban a magyar közigazgatást kívánja bemutatni tudományos igénnyel, de nem marad el a nemzetközi összehasonlítás sem. Ezek egyfelől a szö- vegbe ágyazottan is megjelennek, másfelől a mű utolsó fejezeteiben külön is olvas- hatunk az általunk legfontosabbnak tartott külföldi közigazgatási rendszerekről. Végül megjegyezzük, hogy könyvünk címére részletesen is kitérünk a legelső fe- jezetben, ezért most csak előrebocsátjuk, hogy nézetünk szerint a közigazgatás egy- aránt értelmezhető tudományként és gyakorlatként, ez utóbbi jelenthet gyakorlati is- mereteket, illetve magát a tevékenységet is, azt, ahogy a közigazgatás működik. A szerkesztő

15 Lőrincz Lajos emlékére Lőrincz Lajos a magyar közigazgatás-tudomány kiemelkedő egyénisége. Ezt akkor is bátran kijelenthetném, ha nem lett volna részem abban a szerencsében és megtisz- teltetésben, hogy a tanítványa, később pedig a kollégája legyek. A felsőfokú szak- emberképzés példaértékűnek nevezhető hazai intézményében, az Államigazgatási Főiskolán Lőrincz professzor nemcsak közigazgatási szakemberek generációinak a képzésében vállalt meghatározó szerepet, hanem a közigazgatási ismeretek oktatói­ nak is tucatjait nevelte ki az általa vezetett tanszéken és intézményekben. Iskolate- remtő professzor volt, ami értelmezhető a szó szoros értelmében is, hiszen aktívan részt vett nem csak az Államigazgatási Főiskola létrehozásában, de elévülhetetlen érdemei vannak a közigazgatási ismereteknek a jogászképzésbe történő beépítésé- ben több jogi karon is. A különböző egyetemeken és kutatóintézetekben dolgozó kollégái – így köztük jómagam is – nemcsak emlékét őrizzük, hanem azt a szelle- miséget is, amit tőle tanultunk. Legalább ennyire lényeges azonban az a szellemi hagyaték, az az ismeretanyag, amit ránk hagyott. A közigazgatás alapintézményei címmel írt monográfia anyagá- nak jelentős részét már évtizedekkel a mű megjelenése előtt megismerhettük a fel- sőoktatásban, főiskolai és egyetemi előadásaiból. A közigazgatásról Lőrincz Lajos akadémikus által összegyűjtött ismeretek olyan időtállónak bizonyultak, hogy az említett könyve három alkalommal került kiadásra, bővítve és átdolgozva. E könyv jelentős részének anyagát még ma is használják a felsőoktatásban, jóllehet egyes fe- jezetei a jogszabályi változások miatt már nem mindenben hatályosak. Éppen ezért, a közigazgatás állandóan változó – elsősorban jogi – környezete miatt szembesül- tünk azzal, hogy azt a könyvet, amelyből mi magunk is tanultunk, majd hosszú éve- ken át oktattunk, új ismeretekkel szükséges felváltani. Aki ismeri A közigazgatás alapintézményei című könyvet, illetve Lőrincz Lajos tudományos munkásságát, az tudja, hogy milyen nehéz feladatra szánták el magukat jelen könyv szerzői. Nekünk a tanítványoknak, a mester nagyságának és műveinek a tudományban betöltött ki- magasló elismertségének ismeretében kellett egy olyan könyvet megírnunk, amely szellemiségében követi a nagy elődöt és ha nem is éri el annak elismertségét, de leg- alább méltóan emlékezik meg a példának tekintett monográfiáról és annak nagyra becsült alkotójáról. Jelen könyv megírásával nem az volt a célunk, hogy teljes egészében kiváltsuk és megkerülhetővé tegyük Lőrincz Lajos munkásságát, hanem hogy kiegészítsük, il- letve aktualizáljuk azt, a jelenkorunk közigazgatására reflektáljunk és ezzel folytas-

16 Lőrincz Lajos emlékére suk azt az utat, amelyet a közigazgatás-tudományban elért hagyatékával kijelölt. Lőrincz professzor munkájának folytatása pedig nem más, mint az önálló felsőfokú közigazgatási szakemberképzés gondozása, amelynek létrehozásáért – talán ki- mondhatjuk – a legtöbbet ő tette. Így nekünk, tanítványoknak pedig, emlékének a megőrzéséért és az egyetemi közigazgatási szakemberképzés régi fényébe történő visszaállításáért kell sokat tennünk. Temesi István egykori tanítvány

„Ki vonná kétségbe, hogy él, emlékezik, belát, akar, gondolkodik, tud, ítél? Mivel- hogy ha kételkedik is, él; ha kételkedik, emlékezik arra, amiben kételkedik; ha kétel- kedik, felismeri, hogy kételkedik; ha kételkedik, akkor bizonyos akar lenni; ha kétel- kedik, akkor gondolkodik…” Szent Ágoston A szentháromságról – De Trinitate (X, 10, 14)