Pátkai Nándor: A KÖZÉRTHETŐ JOGALKOTÁSRÓL – Az általános közigazgatási rendtartás nyelvezete

tanulmányok a közérthető jogalkotásról Az általános közigazgatási rendtartás nyelvezete PátkAI NáNDOR szakmai főtanácsadó, Igazságügyi Minisztérium 1. a közérthetőség iránti igény b) az eljárás során szükséges adattal vagy irattal más technokrata elhajlása rendelkezik. (2) A megkeresett szerv a megkeresés teljesítését „A törvénynek igazságosnak, tisztességesnek, mind a megtagadja, ha az nem tartozik a hatáskörébe, vagy természet, mind a hazai szokások szerint lehetségesnek, arra nem illetékes” [az általános közigazgatási rend- helyhez és időhöz illőnek, szükségesnek és hasznosnak tartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: kell lennie, világosnak is, nehogy olyasmit foglaljon ma- Ákr.) 25. §-a]. gában, a miből homályossága miatt csűrés-csavarás va- Az ezredfordulón, amikor az informatika munkában lami előre nem látott dolgot hozhat ki, vagyis nehogy azt való alkalmazása a mindennapok része lett, a jogalkotást valaki csavarosan magyarázhassa.” 1 is megfertőzte a korszerű munkavégzés tagadhatatlan A fenti gondolatot több mint ötszáz éve fogalmazta meg előnye: a nagy mennyiségű munka gyors elvégzésének hazánk jogtörténetének első kiemelkedő jogtudósa, Wer- lehetősége. Amíg a jogszabályok tervezetét írógépen, bőczy István a Hármaskönyvben (6. Cím 12. §). Az azóta leírókkal készítették a minisztériumi kodifikátorok, eltelt öt évszázad során egészen a közelmúltig a fenti praktikus okokból törekedtek a tömör, rövid megfogal- gondolatok hatották át akarva vagy akaratlanul a magyar mazásra. Az informatika világában azonban már nem jogalkotást. Félezer év alatt a latin nyelvű törvényhozás- volt, és ma sincs a kodifikátor és a döntéshozó között az ról magyar nyelvre tért át hazánk, a magyar nyelv is időtényezőt lényegesen befolyásoló elem, felgyorsult a megváltozott ez idő alatt, és a joggal való kapcsolat is munkavégzés. A munkára rendelkezésre álló idő mellett kiteljesedett minden honpolgár számára, mégis sikerült az elvégezhető munka mennyisége is egyenes arányban e felfogásnak érvényesülnie. A 19–20. században mes- növekedett, hiszen nem szövegalkotó, hanem szöveg- terségessé, professzionálissá vált a jogalkotás, mégis szerkesztő szoftvereken folyik a munka, ahol bármikor sikerült a jogtudományi fogalmakat oly módon megfo- következmények nélkül félre lehet ütni egy-egy billen- galmazni, amelyeket bárki megérthetett. tyűt és bármekkora terjedelmű szöveget beemelhetünk 1957-ben, amikor elfogadta az Országgyűlés hazánk a készülő tervezet szövegébe egy pillanat alatt. E lehe- első közigazgatási eljárásjogi törvényét, az államigazga- tőséget természetesen kihasználták a kodifikátorok is. tási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tör- A közérthetőség természetesen az informatikai forra- vényt (a továbbiakban: Et.), a hatáskör megállapítására dalom után is fontos alapelv maradt a jogalkotásban, vonatkozó szabályokat mindössze négy rövid bekezdés- hiszen a jogállamiság alkotmányos elvének egyik meg- ben foglalták össze. Ma a közigazgatási hatósági eljárás jelenését jelenti. A 2000-es évek derekán elindult szabá- és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi lyozási reform is érvényesíteni kívánta ezt az elvet, azon- CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) többszörös terjede- ban a sok száz éves értelmezési hagyományt elferdítve lemben teszi ezt meg. Mi indokolja azt, hogy az Et.-ben inkább technokrata felfogással kezelte ezt az elvet. Vég- hárombekezdésnyi terjedelemben megfogalmazott (bel- eredményként egy kimódolt, logikus, hivatkozási lánco- földi) megkeresés szabályait a Ket. mára tíz bekezdésben latokat kedvelő, de tökéletesen nyelvidegen rendszert tartalmazza belföldi jogsegély címén? Ez biztosítja a sikerült létrehozni, amin az sem segít, hogy a jogszabály- professzionalizmust? Holott a megkeresés intézményét szerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a így is össze lehet foglalni: továbbiakban: Jszr.) kimondja, hogy a jogszabály terve- „(1) A hatóság – legalább ötnapos határidő tűzésével zetét a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világo- – más szervet vagy személyt kereshet meg, ha san, közérthetően és ellentmondásmentesen kell meg- a) az ügyben a megkereső hatóság illetékességi te- szövegezni (2. §). Ennek köszönhetően olyan törvények rületén kívül kell eljárási cselekményt végezni, vagy születtek, amelyek logikailag teljesen megfelelőek, azon- ban a pontokba rendezés, a hivatkozási láncok alkalma- zása miatt a nem jogász végzettségű olvasók, jogalanyok számára érthetetlenek. A Ket. hatályának megismerése 1 http://www.staff.u-szeged.hu/~capitul/analecta/trip_hung.htm (a még a közigazgatásban dolgozók számára is néha nehéz- letöltés ideje: 2017. május 22.) / MAGYAR JOGI NYELV | 2017 1 21

tanulmányok séget jelent, nem is beszélve az ügyfelekről. A szétapró- lakosság képzettségével kapcsolatban a következőket zott szerkesztés és a gyakori módosítási igény találko- állapíthatjuk meg: zása pedig szükségszerűen hibalehetőséget hordoz ma- – 8. osztályt el nem végzettek aránya: 4,91% gában, így került a Ket. hatályával kapcsolatos 13. § (2) – 8. osztályt elvégzett, de érettségivel nem rendelke- bekezdésébe is két darab n) pont, más tartalommal. zők aránya: 48,08% A jelenlegi jogszabályalkotási gyakorlat technokrata – legfeljebb érettségivel rendelkezők aránya: 25,55% elhajlását több törvény is igyekszik kiegyenesíteni. Ilyen – legalább érettségire épülő szakképesítéssel rendel- volt az új Polgári Törvénykönyv, amely szerkezetét tekint- kezők aránya: 4,50% ve eltért az újonnan kialakult jogalkotási gyakorlattól (és – főiskolai vagy egyetemi végzettséggel rendelkezők magától a Jszr.-től is), de ilyen az Ákr. is, amelynek szöve- aránya: 16,78%, gezésével kapcsolatban a következők mondhatók el. – doktori fokozattal rendelkezők aránya: 0,18% Mint jól látható, a lakosság legnagyobb arányát a 8. osztályt elvégzettek képezik, ezért egy általánosan 2. a közigazgatási jogi kodifikáció használandó eljárási szabályt legnagyobb eséllyel ez a társadalmi szerepe célcsoport fog alkalmazni, mint ügyfél. Ezért a szöveget is úgy kellett megalkotni, hogy azt az általános művelt- A közigazgatás és annak gyakorlata, a közigazgatási eljá- séggel is meg lehessen érteni. rás a többi jogághoz képest kiterjedtségét tekintve merő- ben más, lényegileg különböző. Bárkit is kérdez meg az olvasó a tág értelemben vett állammal kapcsolatos viszo- 3. a ket. fogyatékosságai nyáról, alapvetően tartózkodó viszonyról fog hallani. Ezt a társadalomban általánosan meglévő elvi álláspontot A Ket. 2004-es megalkotását többéves szakmai előkészí- sajnos nem mindig értékeli a jogalkotó, holott az állam tő munka előzte meg, aminek eredője az Áe. eredendő megítélésének javítása évtizedek óta visszatérő alapvetés fogyatékosságainak (pl. ügyféli jogok garanciáinak hiá- minden kormányprogramban. Pedig könnyű belátni, hogy nya), a nem átgondolt módosításokból fakadó hiányos- az állam valamely szervének eljárásában alanynak lenni ságok orvoslása, a rendszerváltás államszervezeti, tu- a legtöbb ember számára nyűg. Vannak olyan eljárások, lajdoni és gazdasági változásaiból fakadó új helyzetnek amelyek iránt a távolságtartás mint elvi viszony fogalma- megfelelő szabályok kialakítása, a külföldi ügyfelek szá- zódik meg mindenki fejében: ilyen például a büntetőeljá- mának megnövekedése, a közigazgatási végrehajtással rás, amelyben senki nem szeretne részt venni. Más eljá- kapcsolatos kérdések, az eljárási bírságok és az eljárási 2 rásokban, mint például a polgári eljárásokban az ügy jel- költségek újraszabályozásának igényei voltak. legétől függően vagy nyűgként, vagy „büntetésként” ér- A Ket. szakmai megbecsültsége már az Országgyűlés tékelik a részvételt az eljárásokban. Mindkét fenti eljárás- általi tárgyalása alatt csorbát szenvedett, azt követően ban jellemző az is, hogy „végszükség” esetén nyúlnak ál- pedig jobbító szándékkal, de egymással össze nem füg- talában a jogkereső polgárok ezen eljárásokhoz. A köz- gő módon többször is módosították a hatósági eljárás- igazgatási eljárások azonban ettől alapjaiban különböz- jogi törvényt. 2008-ban – három évvel hatálybalépése nek. Gond nélkül le lehet élni egy életet úgy, hogy valaki után – a Ket.-et az Országgyűlés már átfogó jelleggel mó- nem vesz részt büntető- vagy polgári eljárásban. Sőt az a dosította. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás kívánatos, hogy ne is vegyen részt benne. A közigazgatás- általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény mó- sal azonban ezt nem lehet megtenni. Azzal, hogy világra dosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény a Ket. alig pár jön egy újszülött, máris egy közigazgatási eljárásban fog rendelkezését hagyta változatlanul, azzal az indokkal, közvetve részt venni, hiszen anyakönyvezni kell. Termé- hogy „egyszerűbbé, gyorsabbá tegye a közigazgatási el- 3 szetesen az élet másik sarokpontján, a halálnál is egy köz- járást”. A gyorsaság és hatékonyság követelménye lé- igazgatási aktus fogja kivezetni az elhunytat az állampol- nyegében majd minden magyarországi közigazgatási gárok közül. Mindenki használ személyes okmányt, amely- reform egyik fő indoka volt. A Ket. 2008. évi módosítása lyel igazolni tudja magát. Az ilyen okmánnyal való rendel- sem adott azonban gyógyírt a magyar közigazgatási el- kezés sem választás kérdése, hanem kötelezően, közér- járásjog betegségeire, így a Ket. megújítása 2010–2014 dekből rendelkezni kell ilyennel. között végig napirenden volt, amelyre a Közigazgatási Mivel a közigazgatási eljárásban való ügyfélkénti sze- és Igazságügyi Minisztérium több – eredményét tekint- replés az élet – állami nézőpontból – szükségképpeni ve sikertelen – megoldási javaslatot is kidolgozott. része, ezért az erre vonatkozó szabályokat e jelentőség, A jogalkotói türelem 2014-ben fogyott el, akkorra – kö- e szükségképpeni szerep alapulvételével (tehát nem zel egy évtized sikertelen próbálkozásai után – fogalma- „csak” figyelembevételével) szükséges megalkotni. Épp zódott meg a gondolat, hogy egy alapjaiban új hatósági ezért az Ákr. kodifikációja során tekintettel voltunk arra, hogy a szöveg ne csak a „szakmának” szóljon, hanem az ügyfelek legszélesebb körének. 2016-ban a Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint 2 PATYI András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kiala- kulása Magyarországon In: PATYI András (szerk.): Hatósági eljárás- a 15 év feletti népesség 8 406 037 fő volt. A végzettség jog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2012. szintjére 2016-ból nem rendelkezünk adatokkal, a 2011- 50–54. o. es népszámlálás adatai alapján azonban a 15 éven felüli 3 Uo. 54. o. / 22 | MAGYAR JOGI NYELV 2017 1

tanulmányok eljárási kódexet szükséges alkotni. A megalkotandó új nyek a jog uralmának olyan alapvető elveiből ered- hatósági eljárási kódexszel kapcsolatban a Kormány kon- nek, mint a jogszerűség, egyenlőség, pártatlanság, cepcionális célként fogalmazta meg az a követelményt, arányosság, jogbiztonság, észszerű időn belüli eljá- hogy az radikálisan rövidebb legyen, mint a Ket. A „rö- rás, a részvétel, a magánszféra tisztelete és a hiva- vidítésnek” kétféle módszerrel sikerült eleget tenni: talok átláthatósága. • a nem közvetlenül az általános hatósági eljárásokra Osztva az Ajánlásban megfogalmazott követelménye- vonatkozó szabályoknak az ágazati eljárásokban – ket, a kodifikációs munka kezdetén az üres lap elvét kö- esetleg a végrehajtási rendeletekben – való szabá- vetve kezdtünk neki a normaszöveg-tervezet megszöve- lyozásával, gezésének. Az általános közigazgatási rendtartás kodi- • a kódex rendelkezéseinek kizárólag lényegi szabá- fikációjánál a közérthetőség és a tömörség két vezérlő- lyokra szűkítésével (tehát a belső eljárási, ügyviteli, elve lebegett mindvégig szemünk előtt. működési szabályok elhagyásával). A közérthetőség több úton is elérhető, több mód is Tekintettel arra, hogy az új törvény megalkotása során nyitva áll a kodifikátor előtt, ha ezt tűzi ki maga elé, a szöveg szintjén nem merült fel kötöttség, ezért a jogal- azonban gyakran csak kizárólagos alapon az egyiket kotó élhetett azzal a lehetőséggel, hogy az új kódex ren- választva kívánja azt elérni. Az Ákr.-nél, mivel üres lap- delkezéseit a Ket.-hez képest egyszerűbben, lehetőség pal kezdtük a kodifikációt, könnyebb helyzetben voltunk, szerint az ügyfelek számára is közérthetően fogalmazza megtehettük, hogy minden úton, minden aspektus sze- meg, akár új terminológia bevezetésével is. Szerkezeti és rint megpróbáljuk a közérthető fogalmazás és szerkesz- rendszertani szinten is sikerült érthetővé tenni az Ákr.-t, tés elvét végigvinni a törvény kodifikációja során. Ez azt hiszen az új kódex fő szerepe, hogy zsinórmértékül szol- jelentette, hogy a törvény szerkezetét is – igazodva ter- gáljon a hatósági ügy elintézésében, tehát attól a lehető mészetesen a kialakult hatósági eljárásjogi dogmatiká- legszűkebb terjedelemben lehessen csak eltérni, és a le- hoz – szabadon állapítottuk meg, értve itt a szerkezeti hető legtöbb hatósági eljárásban alkalmazandó legyen. egységek szintjét, tagolását és sorrendjét. Mivel kódexet alkottunk, az eljárásjogi jogintézmények meghatározását is megadhattuk a regiszterhez illeszkedő nyelvezettel. 4. az ákr. közérthető nyelvezete 1. Közérthetőség a szerkezet szemszögéből Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az 1615. (2003) számú ajánlásában kérte fel a Miniszteri Bizottságot a jó Szerkezeti egységek szintjén a törvény fejezetekre oszlik közigazgatás egységes, átfogó és konszolidált mintasza- (összesen 12-re), könyvekre való tagolás – noha a hatósá- bályzatának megalkotására. A Miniszteri Bizottság 2007. gi eljárásjog három részből álló (alap-, jogorvoslati és vég- június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/ rehajtási eljárás) tagolása amúgy lehetővé tenné – nem rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, „A jó közigaz- merült fel a kodifikáció során. A fejezet, mint legmagasabb gatás kódexe” elnevezésű dokumentumot. Az Ajánlás és szerkezeti egység meghatározása egyszerűen abból fa- a Függelék rendeltetése túlmutat deklaratív jellegű kí- kadt, hogy a rövid terjedelmet túlfeszítette volna maga- vánalmak megfogalmazásán, azok olyan minimumköve- sabb szerkezeti egység használata. A fejezeti felosztás telményeket foglalnak magukban, amelyekkel az Európa alapvetően nem változott a Ket.-hez képest, hiszen az is Tanács tagállamai jogrendszerének összhangban kell egy hipotetikus eljárás időbeli sorrendjét követte le, ami- lennie. Ezért indokolt volt az új törvény előkészítése so- nek fenntartása épp a közérthetőség miatt indokolt volt. rán erre is figyelemmel lenni. Az alcímek vizsgálata érdekesebb képet mutat. Az al- Az Ajánlásban megfogalmazott legfontosabb követel- címek megfogalmazásánál a legfőbb jogintézmények mények, elvek – a közérthetőség vonatkozásában – az szerinti elkülönítést vettük alapul, amely egy önálló jog- alábbiak: ág eljárási törvényénél nagyszámú szerkezeti egységre – a hatóságok cselekvéseik során elsősorban (köz)szol- való felosztást eredményez. Az Ákr. ezért 82 alcímet gáltatásokat nyújtanak, cselekvéseikkel kapcsolatban tartalmaz, amiből az is következik, hogy egy alcímben útmutatókat – ügyleírásokat – kell megfogalmazniuk, átlagosan kevesebb, mint két szakasz található. E rész- és eljárásaikat észszerű határidőn belül kötelesek be- letező felbontás nem feltétlenül szerencsés akkor, ha a fejezni; szakaszok is címet kapnak egy törvényben. Az Ákr.-ben – a jó közigazgatást olyan minőségi jogalkotásnak kell ezért gyakran előfordul, hogy az alcímek és a bennük biztosítania, amely célravezető, egységes, könnyen rejlő egyetlen szakasz ugyanazt a címet viseli, ami sok- érthető és alkalmazható; szor feleslegesnek és „csúnyának” tűnhet: – a jó közigazgatás a jó kormányzás (good governance) egyik aspektusa, azt nem csupán a jogi eszközök be- „16. A támogató folyásolják, hanem az a szervezés és az irányítás minőségétől is függ; 32. § [A támogató]” – a jó közigazgatás az alkalmas, a hatóságok számára rendelkezésre álló emberi erőforrásoktól és a köz- Jobb esetben az alcímben található szakaszcím nem hivatalnokok megfelelő képzésétől függ; egyezik teljesen, aminek a rész-egész viszonnyal kapcso- – a jó közigazgatáshoz való jog követelményei általá- latos információtartalma van, ezzel is érthetővé téve az nos jogi eszközökkel megerősíthetők; e követelmé- olvasónak a különböző jogintézményeket: / MAGYAR JOGI NYELV | 2017 1 23

tanulmányok „IV. FEJEZET potával. Az ilyen, Ket.-es irányú eltérések egyetlen helyen A HATÓSÁG DÖNTÉSEI szembetűnőek, a függő hatályú döntésről szóló 43. §-nál, ahol a törvény 12 bekezdésben rendelkezik e jogintéz- 42. Határozat és végzés ményről, 13. bekezdésként pedig a teljes eljárásról a tör- vény. A Ket.-hez való hasonlóság nem a véletlen műve, 80. § [A döntés formái]” ugyanis ez a jogintézmény nem szerepelt az Ákr. kon- cepciójában, a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel A szakaszok címezése idegen a (közelmúlt) magyar összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi kodifikációs hagyományaitól. Ezt a megoldást az új Ptk. CLXXXVI. törvény iktatta be a Ket. szabályai közé és a hozta be, külföldi (német) mintára. A szakaszok címezé- gyakorlati alkalmazhatósága miatt került be időközben se azonban a régi, középkori törvényhozási gyakorla- az Ákr. rendelkezései közé, szinte változatlan formában. tunkban már létezett, hiszen a törvények legtöbb esetben Az „ötbekezdéses” szabályt analóg módon alkalmaztuk évenként gyűjtötték össze a kiadott rendelkezéseket, a felsorolásokra is, ugyanis hiába engedi meg a Jszr. azt, amelyeket cikkekbe (ami a mai szakasszal egyenértékű) hogy akár több mint tizenöt elemű felsorolást is alkal- írtak, ezek lettek a törvénycikkek. A § jel, ha megnézünk mazhasson a jogalkotó, nem feltétlenül szerencsés visz- egy középkori törvényt, még inkább a bekezdést jelöli, szaélni a jogszabályszerkesztés adta lehetőségekkel ez nem ez töltötte be az alapvető szerkezeti egység szere- esetben sem. Éppen ezért az Ákr. egy felsorolás kivéte- pét. Ez a technika azonban a 18. század során kiveszett lével legfeljebb hat vagy hét pontban alkalmazza a pon- a kodifikációs hagyományból, pontosabb más irányba tok szerinti tagolást. Az egyetlen kivételt az önállóan indult el, és a 19. század elejére kialakult a ma is velünk fellebbezhető végzések jelentik, ez esetben viszont a szű- élő gyakorlat a jogszabályok tagolására. kítés vagy a további tagolás éppen a közérthetőség ellen A kodifikáció során alapvetésnek tartottuk azt, hogy hatna, hiszen így megbomlana a jogorvoslat szempont- minden rendelkezés egy szakaszba kerüljön és a szakaszo- jából kiemelkedően fontos döntéstípusok egy helyen való kon belüli szerkezeti egységek száma sehol ne haladja meg áttekintésének lehetősége. az öt részegységet. Az „ötbekezdéses” szabály régi magyar A közérthetőség szerkezeti és tartalmi, szövegezési kodifikációs hagyomány, amely az utóbbi évtizedekben szempontú megvalósítása nem minden esetben választ- kiveszni látszik a gyakorlatból, holott a nem jogvégzett ható el tisztán. Az Ákr. szövegezése során az egy jogin- olvasókat, ügyfeleket egy jogszabály eredeti megismeré- tézményről szóló szakaszoknál elkerülhetetlenül előfor- sétől az ilyen technikai, a jóízléssel ellentétes szerkesztés- dul a törvény kódex jellege miatt, hogy a különböző jog- sel lehet teljesen megfosztani, hiszen ránézésre is csak intézmények tartalmi szempontú felosztását – igazodva annyit sugall magáról az ilyen szabály, hogy bonyolult. a közigazgatási eljárásjogi dogmatikához – is közérthe- Ha megvizsgáljuk az Ákr.-t, láthatjuk, hogy egy szaka- tő formában, elkülönítve, azonban mégis egy helyen kell szon belül a „főszabály – kivétel – kiegészítés” szerkeze- szerepeltetni. Erre az egyik legjobb példát az abszolút és ti felosztást követi a bekezdések tartalma, például az relatív tanúzási akadályok megjelenítése mutatja, amely Ákr. 79. §-ában, amely a hatósági tanúról rendelkezik: a tanúra vonatkozó általános szabályokról szóló 66. § (2) Főszabály: „(1) A hatóság a biztosítási intézkedés al- és (3) bekezdésében az alábbiak szerint szerepel: kalmazása során, szemlénél, lefoglalásnál és hatósá- „(2) Tanúként nem hallgatható meg gi ellenőrzésnél hatósági tanút vehet igénybe, aki az a) az, akitől nem várható bizonyítékként értékelhető eljárási cselekmény során történt eseményeket és az vallomás, általa tapasztalt tényeket igazolja. Hatósági tanúként b) védett adatnak minősülő tényről az, aki nem ka- való közreműködésre senki nem kötelezhető.” pott felmentést a titoktartás alól. Kivétel: „(2) Nem lehet hatósági tanú az ügyfél, az (3) A tanú a vallomástételt megtagadhatja, ha ügyfél hozzátartozója vagy képviselője, az eljáró ha- a) bármelyik ügyfél Ptk. szerinti hozzátartozója (a tósággal közszolgálati, illetve egyéb munkavégzésre továbbiakban: hozzátartozó), irányuló jogviszonyban álló személy és az eljárási b) vallomásával saját magát vagy hozzátartozóját képességgel nem rendelkező személy.” bűncselekmény elkövetésével vádolná, Kiegészítés: „(3) Az eljárási cselekmény előtt a ható- c) a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető sági tanút a jogairól és kötelességeiről fel kell vilá- szabályairól szóló törvény szerinti médiatartalom- gosítani. A hatósági tanú a tanú költségeinek megté- szolgáltató (a továbbiakban: médiatartalom-szolgál- rítésére vonatkozó szabályok szerint jogosult költ- tató), vagy vele munkaviszonyban vagy munkavég- ségtérítésre. zésre irányuló egyéb jogviszonyban álló személy – a (4) A hatósági tanút az eljárási cselekmény során jogviszonya megszűnése után is –, és a tanúvallomá- tudomására jutott tényekre, adatokra nézve titok- sával a számára a médiatartalom-szolgáltatói tevé- tartási kötelezettség terheli, amely alól az eljáró ha- kenységgel összefüggésben információt átadó sze- tóság, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság (a mély kilétét felfedné, vagy továbbiakban: másodfokú hatóság) vagy bíróság az d) diplomáciai mentességben részesülő személy.” ügy tárgyát érintő tényekre, adatokra, körülmények- Egy másik közös kapcsolódási pont az ún. értelmező re nézve felmentheti.” rendelkezések köre, amelyet az Ákr. tudatosan nem al- Az „ötbekezdéses” szabálytól összesen 14 helyen tér kalmaz. Az értelmező rendelkezések használata felmerült csak el az Ákr. Érdemes összevetni a Ket. jelenlegi álla- a kodifikáció korai szakaszában, azonban mérlegelve a / 24 | MAGYAR JOGI NYELV 2017 1

tanulmányok használatával járó előnyöket és hátrányokat, végül nem velői között, az első magyar jogi szótárak megalkotásához kerültek a törvény szövegébe. Az értelmező rendelkezé- a magyar megfelelőt is igyekeztek megtalálni. Ennek két sek hasznosak, ha a köznyelvi jelentéstől eltérő fogalma- útja volt: vagy a köznyelvben élő vagy a korábbi magyar kat használ gyakran a törvény. Ilyen például a Ptk. is, jogi nyelvben megtalálható formáját jelölték meg szinoni- amely a köznyelvi jelentéstől eltérően használja a vagyon- maként, vagy tükörfordítással alkottak új kifejezést. tárgy fogalmát, és annak fogalmát megadja a 8:1. § (1) E régi hagyományt követve, az elmúlt évtizedekben a bekezdés 5. pontjában. Sajnos, azonban amíg a több mint hatósági eljárásjogba került idegen eredetű szavak ki- ezer szakaszból álló Ptk. esetében az értelmező rendel- gyomlálásával alkottuk meg a törvény szövegét. Mint fent kezések számát alacsonyan lehetett tartani, addig egy is írtam, a közigazgatási jog kiemelt társadalmi szereppel ágazati érdekeknek kitett, a jogszabályok több mint felét bír, ezért nagy szükség van arra, hogy a terminológiáját felölelő közigazgatási jogi törvénynél korántsem volt meg a köznyelv irányába közelítsük. Szemben az új, a polgári arra az esély, hogy az értelmező rendelkezések haszná- perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvénnyel, a lata esetén a későbbi módosításokkal ne bővüljön való- szankció szót nem használja az Ákr., holott számos ága- ságos szótárrá egy ilyen szerkezeti egység. Számtalan zati joganyagban előfordul, mivel a jogkövetkezmény – elrettentő példa született az értelmező rendelkezések megjelölve, hogy miből következik (pl. a mulasztás jog- helytelen használatára az elmúlt években, amelyek döntő következménye) – közérthetően is lefedi azt a kört, amit többsége a közigazgatási jogi jogszabályokban található a jogalkotó gondolt. A terminológiai változtatások, „köz- meg. Így olyan fogalmakat is sikerült értelmező rendel- nyelvesítés” során a hagyományos, régi magyar jogi nyelv kezésben szerepeltetni, mint például a hét, amely – ha szókincsét, gazdagságát használtuk éltető forrásként. Ezt nem tudná az olvasó – „a munkavégzés helye szerinti he- leginkább a törvény címében szereplő „rendtartás” kife- lyi időszámítás szerint, hétfő 00:00 órától vasárnap 24:00 jezés példázza, amelyet az Ákr. előtt egyedül a polgári óráig terjedő időszak” [a közúti közlekedésről szóló 1988. perrendtartás tartott életben a három nagy eljárási tör- évi I. törvény 18/B. § f) pontja]. Az Ákr. azzal a megoldás- vény közül. Szintén e gondolat megvalósítását jelentette sal, hogy szakaszcímeket használ, gyakorlatilag minden a „sommás” eljárás terminológiájának bevezetése, ami rendelkezéséhez egyben értelmező rendelkezést is csatol, egy új jogintézmény, a német „nichtförmliche Verfahren” hiszen ezek a jogintézmények megnevezését hordozzák, magyar jogba való átültetése, elkeresztelésekor mégsem és kellő tömörséget biztosítanak a fent is említett ötbe- az egyszerűbbnek tűnő tükörfordítást választottuk. kezdéses szabály révén a közérthető értelmezéshez. A bonyolult, körülírással megfogalmazott terminoló- giát is igyekeztünk egyszerűbbé, kifejezőbbé és közért- 2. Közérthetőség a szövegezés szempontjából hetőbbé tenni. A „kérelem” érdemi vizsgálat nélküli el- utasítása helyett egyszerűbb és kifejezőbb a „visszauta- Az Ákr. kodifikációja során a szövegezés szintjén is tö- sítás” fogalmának használata, hiszen ez egy szóban, ér- rekedtünk a közérthető fogalmazásra. Ezt a megfelelő zékletesebben fejezi ki a jogintézmény funkcióját. Szintén és közérthető(bb) terminológia alkalmazásával, vala- az egyszerűsítést szolgálta az a megoldás, hogy a „saját mint az egyszerű és világos mondatszerkesztéssel igye- maga” kitételt elhagytuk a törvényszövegből és helyette keztünk megvalósítani. toldalékos formával váltottuk azt ki (megjegyzendő, hogy A jogi szakmára jellemző nyelvi elkülönülési igény mi- a „saját” szó el is hagyható a szerkezetből, hiszen semmit att a magyar nyelven belül is önálló jogi nyelv jött létre nem tesz hozzá a „maga” szó jelentéséhez): úgy, ahogy más nyelvek esetén is. Ez természetesen ma- „88/A. § (1) A hatósági ellenőrzés hivatalból vagy gával hozta azt a jelenséget is, hogy a jogi nyelv eltávo- – ha azt törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki lodott a magyar köznyelvtől. A távolodás szükségszerű, vagy nem korlátozza – az ügyfél kérelmére indul meg. de korántsem támogatandó irány, ugyanis a jogi nyelv Az ügyfél csak saját maga hatósági ellenőrzés alá társadalmi jelentősége nem vethető össze más hivatások, vonását kérelmezheti” (Ket.). szakmák saját nyelvezetével, hiszen a jogi nyelv kiemel- „(2) Hatósági ellenőrzését az ügyfél is kérheti, kivé- kedő szerepet játszik a társadalmi viszonyokkal kapcso- ve, ha latban. Ezt az elvi álláspontot követve a kodifikáció során a) a kérelem benyújtásának időpontjában a hatóság a jogi nyelvhasználattal összefüggésben elhatároztuk, előtt arra vonatkozóan hatósági ellenőrzés, vagy az hogy idegen (főleg latin) eredetű szavakat, kifejezéseket alapján eljárás van folyamatban, nem fog az Ákr. tartalmazni, és igyekszünk a terminoló- b) a hatóság az ügyfélnél egyébként folyamatosan lát giát is a dogmatikai, tankönyvi fogalmaktól – amennyi- el ellenőrzési feladatot, re az lehetséges – megtisztítani. c) törvény kizárja, vagy Idegen eredetű kifejezések bőven találhatóak a magyar d) a hatóság ugyanazon ügyfél kérelmére az újabb jogi szaknyelvben, ami annak köszönhető, hogy a közélet kérelem benyújtását megelőző egy éven belül lefoly- nyelve az államalapítástól kezdve a latin volt. Ebből követ- tatott ellenőrzése során jogsértést nem tárt fel, ki- kezően a jogi nyelvünk kialakulása során is a latin jogi véve, ha a kérelem benyújtására az ellenőrzés lefoly- nyelv terminológiai kincsét tettük magunkévá, amelyet a tatását követően felmerült ok vagy körülmény miatt magyar jogtudomány kialakulásával kezdődően a német kerül sor” (Ákr. 100. §). jogi szaknyelv terminológiájával egészítettünk ki. A nyelv- Természetesen a jogi szaknyelv által megkövetelt pon- újítástól, a 19. század során az önálló magyar jogi szaknyelv tosság és a más jogágakkal közös szókincs nem teszi le- megteremtése kiemelt szerepet kapott a jog és a nyelv mű- hetővé, hogy minden fogalmat ilyen revízió alá vonjon a / MAGYAR JOGI NYELV | 2017 1 25

tanulmányok kodifikátor. A jogerő azonban, amely a német Rechtskraft (2) Az (1) bekezdés rendelkezéseit megfelelően al- tükörfordítása, a Ket. szerinti állapotához képest fogal- kalmazni kell a hatóság által jóváhagyott egyezség- mi revíziót igényelt. Az Ákr. azzal, hogy a jogorvoslati ben vállalt és a hatósági szerződésből eredő kötele- rendszer teljes reformját hajtja végre, és a közigazgatá- zettségekre is.” si eljárások általános, rendes jogorvoslatává a közigaz- Az Ákr. szabálya: „132. § [A végrehajtható döntések] gatási szerven kívüli közigazgatási bíróság előtti köz- Ha az ügyfél a hatóság végleges döntésében foglalt igazgatási pert teszi, egyszerűbbé teszi az ügyfelek szá- kötelezésnek nem tett eleget, az végrehajtható.” 4 mára a jogorvoslat és a végrehajthatóság megértését Az Ákr. generálklauzulája nemcsak lefedi a Ket.-ben saját ügyükben. Sajnos, a jelenlegi értetlenséget csak meghatározott valamennyi esetet, hanem a jövőben fel- erősíti az a tény, hogy az ún. alaki és anyagi jogerő fogal- merülő esetekre is megnyugtató választ ad. E rendelke- ma – tudományos fogalom lévén – nehezen érthető mind zés a maga egyszerű, és könnyen érthető formájából az ügyfelek, mind az ügyintézők számára. Ezért osztva okszerűen következik, hogy a végrehajthatóság feltétele a német közigazgatás-tudomány egyöntetű álláspontját, a kötelezett (önkéntes) teljesítésének elmaradása. A kö- amely különbséget tesz bíróság döntéséhez kapcsolódó telezett teljesítésének elmaradása pedig mindazt a mu- jogerő (Rechtskraft) és a közigazgatási hatósági döntés- lasztást vagy cselekvést jelenti, amely a döntés rendel- hez kapcsolódó ún. Bestandskraft között, az Ákr. szakí- kező részében meghatározott kötelezettséget megszegi. tott a közigazgatási jogerő fogalmával. Az anyagi jogerő Mindezt tizennégy szóban is meg lehet szövegezni, indo- (tehát a döntés megtámadhatatlansága és megváltoztat- kolatlan tehát valamennyi lehetséges esetet (határidő, hatatlansága) ugyanis kizárólag a bíróság döntéséhez vagy határnap elmulasztása, tartózkodásra kötelezés kapcsolódhat. Összhangban tehát a közigazgatási per- megsértése stb.) tételezni egy jogszabályban. rendtartással, az Ákr. a jelenlegi (alaki) jogerő helyett a A közérthető megfogalmazásnak nemcsak a szavak döntés véglegessége fogalmat használja, kifejezésre jut- szintjén van jelentősége, hanem a mondatszerkesztésnél tatva, hogy a végleges döntés a hatósági eljárás befeje- is. Az Ákr. kodifikációja során kifejezetten ügyeltünk arra, zése, azt már a hatóság nem módosíthatja, abból jogok hogy legfeljebb három tagmondatból álló mondatokat és kötelezettségek fakadnak, tehát a hatóság döntési joga szövegezzünk meg, mivel a háromnál több tagmondatból tekintetében véglegesnek minősül. Véleményünk szerint álló mondatok a többszöri logikai áttétel, vagy kapcsoló- így az ügyfelek szempontjából a végleges döntés érthető dás miatt könnyen érthetetlenné válnak. A mondatszer- fogalomként megnyugtatóan fog hatni, míg a jogerő, kesztésnél követett másik alapvetés azt a célt tűzte ki, amely amúgy tükörfordítás lévén önmagában egy értel- hogy ha feltételhez köti a törvény valamely cselekmény metlen fogalom, a köznyelvbe is beépült formájában, a elvégzését, azt mindig a „feltétel – következmény” logikai bírósági döntésekhez kapcsolódva fog a későbbiekben kapcsolatban, „ha…, (akkor) …” szövegezéssel történjen. megjelenni a közigazgatási eljárásokban. Például a döntés módosításáról vagy visszavonásáról A jogerő fogalma mellett az Ákr. az elmúlt években fel- szóló 120. § (1) bekezdése a következőt írja le: merült tapasztalatok alapján a Ket.-hez képest jelentős Feltétel: „Ha a hatóság megállapítja, hogy a másod- egyszerűsítést végzett el a végrehajtható döntések meg- fokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazga- határozásakor tartalmi, szövegezési szempontból is. Az tási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt Ákr. szakított a részletező, minden esetet nevesítő sza- sért,” bályozási gyakorlattal, ami azt eredményezte, hogy bár Következmény: „a döntését annak közlésétől számí- a Ket. hatálybalépése óta időről időre bővült a végrehajt- tott egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja ható döntések köre, a jogalkalmazás mégis rendszeresen vagy visszavonja.” elbizonytalanodott a konkrét döntése végrehajthatósá- Ez a Ket. rendelkezései is sokszor ilyen formában je- gát vizsgálva. lennek meg, azonban a gyakori módosítások, és a külön- A Ket. szabálya: „126. § (1) A hatóság döntése végre- böző tárcák különböző kodifikációs gyakorlata miatt ez hajtható, ha a fajta mondatszerkesztés esetlegessé válik: a) pénzfizetésre, továbbá meghatározott cselekmény- „(3) Az (1) és (2) bekezdés esetén a lefoglalt dolog re vagy magatartásra irányuló kötelezettséget állapít akkor értékesíthető, ha a hatóság felhívásától szá- meg, a döntés jogerőre emelkedett, és a teljesítésre mított öt napon belül a lefoglalt dolog kiadása iránt megállapított határidő vagy határnap (a továbbiakban senki nem jelentett be jogos igényt” (Ket. 50/D. §). együtt: határidő) eredménytelenül telt el, „(2) Ha a hatóság felhívását követő három hónapon b) a tűrésre vagy valamely cselekménytől vagy ma- belül a dolog kiadása iránt nem jelentettek be jogos gatartástól való tartózkodásra irányuló kötelezett- igényt, a zár alá vett dolog értékesíthető” (Ákr. 110. §). séget megállapító döntés jogerőre emelkedett, és az ügyfél a kötelezettséget – a végrehajtáshoz való jog elévülési idején belül – megszegte, c) a döntés fellebbezésre vagy végrehajtás felfüg- gesztése iránti kérelemre tekintet nélküli végrehaj- tását, vagy biztosítási intézkedésként való alkalma- 4 A generálklauzula („általános záradék”) olyan, egy helyen megfogal- zását rendelték el, mazott kiegészítés, amelyet minden, a hatókörébe tartozó szabályhoz hozzá kell érteni. Így pl. a „jóhiszemű joggyakorlás” kötelezettsége d) a teljesítési határidőt nem tartalmazó döntés jog- vagy a „joggal való visszaélés” tilalma hozzáértendő a Ptk. mindegyik erőre emelkedett. jogosultságot biztosító rendelkezéséhez. (A szerk.) / 26 | MAGYAR JOGI NYELV 2017 1

tanulmányok 5. továBBi feladatok a közérthető napok huszonöt százalékát. A mulasztásból tíz napot közigazgatás megteremtéséhez július–augusztus hónapokban a huszonöt százalék 6 megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni.” A jó jogalkotás önmagában nem eredményez jó jogalkal- „A kérelemben a gyermek szülői felügyeletet gyakor- mazást, csupán segítséget nyújt a hatósági munka elvég- ló szülőjének nyilatkoznia kell arról, hogy gyerme- zéséhez. 2015 óta a világos beszéd blog és a 444.hu hírpor- kének hároméves koráig legfeljebb az iskola nyolca- tál közös projektjeként létrehozta a VILÁGOS?!? díjat. Eb- dik évfolyamán folytatott tanulmányait fejezte be ben keresik a legérthetetlenebb magyar szöveget, amely- sikeresen, kivéve, ha korábban erről a közoktatásról 5 ben mindig terítékre kerül a közigazgatás szóhasználata. szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról szóló Vélhetően a problémát e cikk olvasói sem most fedezik fel, 20/1997. (II. 13.) kormányrendelet (sic!) 7. számú mel- 7 hiszen legyen akár jogász vagy nem jogász végzettségű az léklete szerint már nyilatkozott.” olvasó, nagy valószínűséggel találkozott már érthetetlen, Kétséges, hogy a legfeljebb nyolcadik évfolyamot el- „hivatali nyelven” írott dokumentumokkal. végzett ügyfél ezzel a tájékoztatóval bármilyen segítsé- Visszatérő probléma, hogy miért is kell egy egyszerű get is kap. függő hatályú döntés sablonját többoldalnyi terjedelem- Mivel a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény ben leírni, vagy egy jegyzőkönyv olvasása során miért és az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény csak a 3. oldaltól lehet megismerni az eljárási cselekmény előkészítésével összefüggő egyes feladatokról szóló során történt eseményeket. 1352/2015. (VI. 2.) Korm. határozat 6.2. alpontjában a Az ügyfelek általában nem a jogszabályokból tájéko- Kormány csak azt határozta meg, hogy az igazságügyi zódnak, hanem az interneten is fellelhető ügyleírásokból, miniszternek gondoskodnia kell – a Miniszterelnökséget mint amilyen a következő, az óvodáztatási támogatással vezető miniszternek, valamint az egyetemi jogi karok kapcsolatos tájékoztató: dékánjainak és a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rekto- „Rendszeres óvodába járásnak minősül, ha rának bevonásával – az általános közigazgatási rendtar- • a gyermek az óvodai nyitvatartási napokon napon- tásról szóló törvénytervezet hatálybalépéséből eredő ta legalább hat órát az óvodában tartózkodik, és feladatok ellátására történő felkészülés érdekében a • a szülő által a nevelési-oktatási intézmények műkö- hatósági feladatokat ellátó tisztviselők képzéséről, ezért déséről szóló 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 20. §-a az iratminták „frissítése” a jogalkalmazók feladata ma- (2) bekezdésének a) pontja szerint igazolt és az iga- rad, amelyet a fenti példák és az olvasó által is ismert zolatlanul mulasztott napok száma együttesen nem gyakorlat alapján valószínűleg nem a közérthetőség el- haladja meg a munkanapokra eső óvodai nevelési sődlegessége alapján fognak végrehajtani. 6 ht tp://pat y.hu/Plugins/DocumentStore/index.php?view= 5 https://444.hu/2015/09/25/vilagos-2015 (a letöltés ideje: 2017. download&f=4174 (a letöltés ideje: 2017. május 22.) (Kiemelésem tő- május 22.); https://444.hu/2016/10/07/vilagos-2016-itt-vannak-a- lem – A szerző) legerthetetlenebb-magyar-szovegek (a letöltés ideje: 2017. május 22.) 7 Uo. (Kiemelésem tőlem – A szerző) Kormányzástan adalékok a viszonylag jó kormányzáshoz Szerző: sárközy tamás „Az államtanból, a közjogból és a politikatudományból nőtt ki a polgári államokban az el- múlt fél évszázadban a kormányzástan (governológia), mint interdiszciplináris alkalmazott társadalomtudomány, némileg másként az Amerikai egyesült Államokban és másként a kontinentális európában, részben Franciaországban, részben Németországban. ez a diszciplína az 1990-es évek végétől megjelent a magyar társadalomtudományokban is és lassan megindult – főleg speciális kurzusokon – a kormányzástan oktatása is, a magyar egyetemeken. ára: 5000 Ft ez a kormányzástan tárgyát és jellegét bemutatni kívánó munka elsősorban a közgazda- sági és közigazgatási mesterképzés alátámasztását kívánja szolgálni, de talán képes lehet a kormányzás problémái iránt érdeklődő szélesebb közönség igényeit is kielégíteni. A könyvben tehát keveredik a tankönyvi és a monografikus jelleg.” részlet a könyv előszavából –5% WEBES VÁSÁRLÁS HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 1037 Budapest, Montevideo utca 14. FAx: (36-1) 349-7600 TeLeFOn: (36-1) 340-2304 • [email protected] www.hvgorac.hu / MAGYAR JOGI NYELV | 2017 1 27