เอกสารประกอบการบรรยายการเมืองการปกครองไทย

- 101 - 2. คะแนนเฉลีย่ ตอ่ ส.ส. 1 คน คอื คะแนนรวมทุกพรรค หารดว้ ย 125 กรณนี ค้ี ือ 30,300,000 คะแนน หารด้วย 125 เทา่ กับ 242,400 คะแนน 3. คะแนนรวมของแต่ละพรรคหารดว้ ยคะแนนเฉลย่ี ผลทีไ่ ด้คือจานวน ส.ส. ของพรรคในเขตน้นั ๆ หาก คานวณแล้วได้ ส.ส.แบบบัญชรี ายชอ่ื ไม่ครบ 125 คน ใหน้ าเศษของคะแนนในแต่ละพรรคการเมืองท่ีไดม้ า จดั ลาดบั จนครบ ตัวอย่าง : พรรค ก. ได้คะแนน 12,600,000 คะแนน หารด้วย 242,400 คะแนน ได้ผลลัพธ์เท่ากับ 51.980 ก็จะได้ ส.ส. แบบบญั ชรี ายชอ่ื จานวน 51 คน เหลือเศษ .980 คะแนน ประวัตกิ ารเลอื กตั้งของไทย 1) (ท่ัวไป) 15 พฤศจกิ ายน 2476 เลือกต้ังทางอ้อม / ถอื เขตจังหวัด 2) (ทั่วไป) 7 พฤศจิกายน 2480 เลือกตง้ั ทางตรง / แบง่ เขต 3) (ทว่ั ไป) 12 พฤศจิกายน 2481 เลือกต้ังทางตรง / แบ่งเขต 4) (ทว่ั ไป) 6 มกราคม 2489 เลอื กต้ังทางตรง / แบ่งเขต 5) (การเลือกต้งั เพมิ่ ) 5 สิงหาคม 2489 เลือกตั้งทางตรง / แบง่ เขต 6) (ท่ัวไป) 29 มกราคม 2491 เลอื กตัง้ ทางตรง / รวมเขต 7) (การเลือกตง้ั เพิ่ม) 5 มิถนุ ายน 2492 เลอื กตงั้ ทางตรง / รวมเขต 8) (ทัว่ ไป) 26 กุมภาพันธ์ 2495 เลือกตงั้ ทางตรง / รวมเขต 9) (ทว่ั ไป) 26 กมุ ภาพันธ์ 2500 เลอื กตั้งทางตรง / รวมเขต 10) 10 (ทัว่ ไป) 15 ธนั วาคม 2500 เลอื กตง้ั ทางตรง / รวมเขต 11) (ทั่วไป) 10 กุมภาพันธ์ 2512 เลอื กตง้ั ทางตรง / รวมเขต 12) (ท่วั ไป) 26 มกราคม 2418 เลือกต้ังทางตรง / แบบผสม 13) (ทั่วไป) 4 เมษายน 2519 เลอื กตงั้ ทางตรง/แบ่งเขต/รวมเขต 14) (ทัว่ ไป) 22 เมษายน 2522 เลือกตงั้ ทางตรง / แบบผสม 15) (ทั่วไป) 18 เมษายน 2526 เลอื กตัง้ ทางตรง/แบง่ เขต-รวมเขต 16) (ทวั่ ไป) 27 กรกฎาคม 2529 เลอื กตัง้ ทางตรง/แบ่งเขต-รวมเขต 17) (ท่ัวไป) 24 กรกฎาคม 2531 เลอื กต้ังทางตรง/แบ่งเขต-รวมเขต 18) (ท่วั ไป) 22 มีนาคม 2535 เลอื กต้งั ทางตรง/แบง่ เขต-รวมเขต 19) (ทว่ั ไป) 13 กนั ยายน 2535 เลอื กตัง้ ทางตรง/แบง่ เขต-รวมเขต 20) (ทวั่ ไป) 2 กรกฎาคม 2538 เลือกตง้ั ทางตรง/แบ่งเขต-รวมเขต 21) (ท่ัวไป) 17 พฤศจิกายน 2539 เลือกต้ังทางตรง/แบ่งเขต-รวมเขต 22) (ทัว่ ไป) 6 มกราคม 2544 เลือกตง้ั ทางตรง/แบง่ เขต/บญั ชรี ายช่ือ (ยบุ สภา) 23) (ทั่วไป) 6 กุมภาพนั ธ์ 2548 เลือกต้ังทางตรง/แบ่งเขต/บญั ชรี ายชือ่ (ตามวาระ) 24) (ทั่วไป) 2 เมษายน 2549 เลือกตงั้ ทางตรง/แบง่ เขต/บัญชรี ายชอ่ื (วิกฤติการเมอื ง กกต.ตดิ คกุ ) 25) (ทว่ั ไป) 23 ธนั วาคม 2550 เลือกต้งั ทางตรง/แข่งเขต/บญั ชรี ายชือ่ (ใช้ รธน.2550) 26) (ท่วั ไป) 3 กรกฎาคม 2554 เลือกต้งั ทางตรง/แบ่งเขต/บญั ชรี ายชือ่ (ยุบสภา) 27) (ทว่ั ไป) 2 กุมภาพันธ์ 2557 เลือกตั้งทางตรง/แบ่งเขต/บัญชรี ายช่ือ (ยบุ สภาเกดิ ความขัดแยง้ ทาง การเมือง)

- 102 - ระบบพรรคการเมอื ง พรรคการเมือง (Political Party) เป็นสถาบนั ทางการเมืองทีม่ ีความสาคญั อย่างยิ่งสาหรับการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย ทั้งนี้เพราะพรรคการเมืองเป็นเสมือนสะพานเชื่อมระหว่างภาคประชาชนกับ ภาครฐั บาลทที่ าหน้าท่ีบริหารปกครอง พรรคการเมืองเป็นสถาบันทางการเมืองท่ีมีความชอบธรรมในการเลือก ตัวแทนในรูปแบบการเลือกต้ัง (Election) เพ่ือให้ได้บุคคลหรือกลุ่มบุคคลเข้าไปทาหน้าที่ในการจัดสรร ทรัพยากรและผลประโยชน์ของสังคม แต่ท้ังนี้ไม่ได้หมายความว่า พรรคการเมืองจะมีเฉพาะการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยเทา่ นัน้ เพราะพรรคการเมืองในระบอบการปกครองอื่นก็มี เพียงแต่วัตถุประสงค์ บทบาท และหน้าท่ขี องพรรคการเมืองแตล่ ะระบอบอาจมีความแตกต่างหลากหลายกนั ไป ในระบอบประชาธิปไตยเปิดโอกาสให้มีการต่อสู้ทางการเมืองระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ เพ่ือเลือก กลมุ่ หรือคณะบคุ คลเข้ามาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยยึดหลักเสรีภาพและความเสมอภาคของประชาชน เป็นสาคัญ พรรคการเมืองท่ีมีเสียงข้างมากจะมีสิทธิได้จัดต้ังรัฐบาลเพ่ือนานโยบายของพรรคตนมาบริหาร ประเทศ ส่วนพรรคท่ีเป็นเสียงข้างน้อยก็จะทาหน้าท่ีตรวจสอบการทางานของรัฐบาล เพื่อให้การบริหาร ประเทศของพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากมุ่งสู่ผลประโยชน์ของชาติที่ก่อให้เกิดความมั่นคง มั่งคั่ง และมี เกียรติศักดิ์ศรีในเวทีการเมืองระหว่างประเทศด้วยการจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าให้กับประชาชนและสังคมอย่างเป็น ธรรม ในอกี มิตหิ น่ึงอาจกล่าวได้ว่า พรรคการเมืองเป็นผลสืบเนื่องมาจากเสรีภาพและความเสมอภาคในการ ต่อรองผลประโยชน์ทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ แก่ประชาชนมากที่สุด ขณะเดียวกันพรรคการเมืองจะเป็นกลไกในการกาหนดเจตจานงของประชาชนในทาง การเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ดังนัน้ บคุ ลากรท่พี รรคการเมืองคัดสรรมาเพื่อรบั ใชป้ ระชาชน จึงต้องเป็นคนดีมี คณุ ธรรม และมุ่งเน้นประโยชน์ของชาตบิ า้ นเมอื งและประชาชนอย่างแทจ้ ริง นอกจากน้พี รรคการเมืองยังมีบทบาทในการพัฒนาการเมืองอกี ดว้ ย กลา่ วคือ เปน็ ผู้สร้างนักการเมืองที่ ดมี ีคุณคา่ ใหก้ บั ประเทศ ซ่ึงบทบาทน้ีมีความสาคัญมากที่สุด ท้ังน้ีเนื่องจากบุคลากรทางการเมืองเหล่าน้ีจะเป็น ผดู้ าเนนิ กิจกรรมทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข จึงเป็นกลุ่มคนท่ีมี ความสาคัญที่ทาให้ระบบการเมืองของประเทศ ที่ประกอบด้วยการเข้าสู่อานาจในการบริหารประเทศและการ ใช้อานาจในการแจกแจงสิ่งที่มีคุณค่าให้กับคนในสังคม มีการพัฒนาอย่างต่อเน่ืองด้วยการให้ความรู้ทางการ เมืองกับประชาชนและกระทาตนเป็นแบบอย่างของคนดีในสังคม ดังน้ัน บทบาทสาคัญของพรรคการเมืองที่ ควรทาในทางหลักวิชาการ คือ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้กับบุคลากรทางการเมือง ซึ่งจะต้องกระทาทั้ง ระบบและครบวงจรที่ประกอบด้วย การสรรหา การพัฒนา การดารงรักษา และการจาหน่ายออกจากระบบ การเมอื ง ความหมายของพรรคการเมอื ง นิวแมนน์ (Neumann, 1956: 395-397) ให้นิยามศัพท์พรรคการเมืองว่า เป็นองค์การของกลุ่ม ตวั แทนทางการเมอื งทเี่ ข้าแขง่ ขนั กบั กลุ่มตัวแทนการเมืองอ่ืนๆ ท่ีมีแนวคิดที่แตกต่างกันไปจากตน เพ่ือให้ได้มา ซงึ่ การสนับสนนุ จากประชาชนโดยท่วั ไป โดยมีจุดมุง่ ประสงค์ควบคมุ อานาจรฐั บาล กูดแมน (Goodman, 1956: 6-8) อธิบายพรรคการเมืองว่า เป็นองค์การที่มีสมาชิกที่มีลักษณะ คลา้ ยคลึงกันมาอยูร่ ว่ มกนั โดยมีเจตนาเปิดเผยในการท่ีจะลงแข่งขันทางการเมืองด้วยวิธีการเลือกต้ัง เพื่อให้ได้ ชัยชนะและสามารถที่จะเข้าไปใช้อานาจรัฐบาล อันจะทาให้มีสิทธ์ิในการบริหารปกครองเพื่อผลประโยชน์จาก การได้มาซง่ึ อานาจทางการเมืองน้นั

- 103 - ลา พาลอมบารา และวายเนอร์ (La Palombara and Weiner, 1966: 28-30) ชี้ว่า พรรคการเมือง เป็นองค์การทจ่ี ัดตงั้ ขึ้นเพอื่ แสวงหาการสนบั สนุนจากประชาชนโดยส่วนรวม เพื่อให้ได้มาซึ่งอานาจในรัฐบาลไม่ ว่าจะเป็นการไดม้ าซ่ึงอานาจในรฐั บาลท้งั หมดหรือเพียงบางส่วนก็ตาม เดอเวอเจอร์ (Durverger, 1972: 1-5) กล่าวว่า พรรคการเมืองเป็นองค์การที่มุ่งต่อสู้ทางการเมือง เพ่อื ให้ไดช้ ัยชนะในการเลอื กตัง้ และเขา้ ไปเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือได้เป็นคณะรัฐบาล เพ่ือให้ได้มาซึ่ง อานาจหรอื เพอ่ื การมีส่วนแบ่งในการใช้อานาจบริหารปกครอง เพ่ือท่ีจะเข้าไปควบคุมหรือกาหนดนโยบายของ รัฐบาล เบิร์ค (Berke, 1985: 75) กล่าวว่า พรรคการเมืองเป็นองค์การของกลุ่มบุคคลท่ีมารวมตัวกัน โดยมี วัตถุประสงค์ร่วมกันท่ีจะส่งเสริมผลประโยชน์ของชาติ โดยมีหลักการท่ีเฉพาะบางประการท่ีทาให้บุคคลมา รวมตวั กันเป็นพรรคการเมอื ง สิทธิพันธ์ พุทธหุน (2519: 167) กล่าวว่า พรรคการเมืองเป็นกลุ่มบุคคลที่มีแนวคิดในทางการเมือง เหมอื นๆ กัน รวมตวั กันเพือ่ ท่ีจะสง่ สมาชกิ สมคั รรบั เลือกตั้ง โดยหวังที่จะได้เป็นรัฐบาลหรือมีส่วนร่วมในการกา หนดนโยบาย สุขุม นวลสกุล (2528: 208) ให้ความหมายพรรคการเมืองว่า เป็นที่รวมกลุ่มบุคคลท่ีมีแนวคิดทาง การเมือง สงั คม และเศรษฐกจิ คลา้ ยคลึงกัน รวมกนั เพือ่ จดุ ประสงคท์ ่จี ะส่งบคุ คลเข้าสมคั รรับเลือกต้ัง เพ่ือให้ได้ เสียงข้างมากในสภาเพ่ือมีโอกาสจัดตั้งรัฐบาล และบริหารประเทศตามนโยบายที่สอดคล้องกับอุดมการณ์ของ กลุม่ จักษ์ พันธ์ชูเพชร (2549: 453) ได้สรุปว่า พรรคการเมือง หมายถึง กลุ่มบุคคลที่มีแนวคิดหรือ อุดมการณ์ทางการเมืองคล้ายกันหรือเหมือนกัน มาร่วมกันจัดต้ังองค์การด้วยความสมัครใจเพ่ือผลประโยชน์ ทางการเมอื ง โดยมจี ุดประสงคท์ จ่ี ะเขา้ ไปมอี านาจทางการเมืองในการจดั สรรสิง่ ที่มคี ุณค่าใหก้ ับสังคม พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.2550 ได้ให้นิยาม “พรรคการเมือง” ไว้ดังน้ี “พรรคการเมือง หมายความว่า คณะบุคคลท่ีรวมตัวกันจัดต้ังเป็นพรรคการเมือง โดยได้รับการจดแจ้ง การจัดตั้งตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพ่ือสร้างเจตนารมณ์ทางการเมืองของประชาชนใน ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมุ่งท่ีจะส่งสมาชิกเข้ารับสมัครเป็น สมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎร และมีการดาเนนิ กจิ กรรมทางการเมอื งอื่นอยา่ งต่อเน่ือง” ความสาคัญของพรรคการเมือง จักษ์ พนั ธ์ชูเพชร (2549: 458-460) สรุปความสาคัญของพรรคการเมือง โดยประมวลจากปรีชา หงส์- ไกรเลศิ (2524) กนก วงษ์ตระหงา่ น (2536) และววิ ัฒน์ เอีย่ วไพรวนั (2548) ระบุวา่ พรรคการเมืองเป็นองค์กร ท่สี าคัญตอ่ ระบบการเมือง และการดาเนินงานของระบบการเมอื ง ดว้ ยบทบาทสาคญั หลายประการ ดังน้ี 1) พรรคการเมอื งทาหน้าทีใ่ นกระบวนการกล่อมเกลาทางการเมอื ง (Political Socialization) ใหค้ วามรู้ทางการเมืองแก่ประชาชน และสง่ เสรมิ สนับสนุนให้ประชาชนมีสว่ นรว่ มในทางการเมือง (Citizen Participation) 2) พรรคการเมอื งทาหนา้ ท่คี ัดเลือกชนชนั้ นาทางการเมือง (Recruitment of Elite) ทาให้เกิด ชนชน้ั นาทางการเมืองเพ่ือเข้าไปมีสว่ นรว่ มในการตัดสนิ ใจและดาเนินกิจการทางการเมืองในการแบง่ ปนั ผลประโยชน์ทางการเมือง 3) พรรคการเมืองเปน็ ช่องทางการส่ือสารทางการเมือง (Political Communication) ท่ีเกิดข้ึน ระหว่างประชาชนกับกลมุ่ ผู้มีอานาจทางการเมือง และระหว่างบุคคลในสังคมการเมอื งด้วยกัน จากการสอื่ สาร ทางการเมอื งจะนาไปสู่กระบวนการกล่อมเกลาทางการเมอื งและการกาหนดนโยบาย (Policy Making)

- 104 - 4) พรรคการเมืองเป็นช่องทางสาคัญในการกาหนดประเด็นผลประโยชน์และข้อเรียกร้องทาง การเมือง (Interest Aggregation) เพื่อกาหนดเป็นนโยบายของพรรคให้ตอบสนองต่อความต้องการของ ประชาชน 5) ภายหลังท่ีพรรคการเมืองสามารถเข้าไปมีอานาจในคณะรัฐบาลก็จะสามารถทาหน้าที่นา นโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Policy Implementation) เพื่อให้เกิดผลในทางรูปธรรม รวมไปถึงการทาหน้าที่ วินจิ ฉยั กฎหมาย (Adjudication) ในฐานะองค์กรนิติบญั ญตั ิ พรรคการเมืองเป็นองค์กรท่ีทาหน้าท่ีเป็นกลไกในการต่อรองผลประโยชน์ให้เกิดขึ้นแก่ ประชาชนโดยส่วนรวม และแก้ไขความขัดแย้งของบุคคลท่ีมีความคิดเห็นแตกต่างกัน โดยการกาหนดนโยบาย ตามแนวทางกว้างๆ เพ่ือให้ประชาชนโดยส่วนรวมยอมรับได้ พรรคการเมืองเป็นเครื่องมือในการสร้าง ประชามติ เพอ่ื ใหร้ ัฐบาลสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน และพรรคการเมืองยังมีส่วนร่วมผลักดันให้ การปฏิบัติตามนั้นเกิดผลอย่างมีประสิทธิภาพ พรรคการเมืองทาหน้าที่ในการผสมผสาน (Integration) หรือ การสร้างชาติ (Nation-building) โดยการประสานความแตกต่างของสมาชิกในประชาคมการเมืองนั้น ให้เป็น พรรคการเมืองที่สรา้ งความเปน็ อันหน่ึงอันเดียวกัน (Party Solidarity) ซึ่งมีบทบาทสาคัญในการช่วยสร้างชาติ ในประเทศที่เกิดใหม่ เน่ืองจากประชาคมการเมืองของประเทศยังขาดความเป็นอันหน่ึงอันเดียวกัน พรรค การเมืองลกั ษณะน้ีจงึ เรยี กว่า พรรคชาติ (Party-States) พรรคการเมืองเป็นสถาบันท่ีสร้างความชอบธรรมทาง การเมอื ง (Political Legitimacy) ใหก้ ับรัฐบาลและระบบการเมอื งท้งั หมด จากนิยามศัพท์และความสาคัญของคาว่า “พรรคการเมือง” ท่ีกล่าวมาข้างต้นจะเห็นว่า วตั ถุประสงคส์ าคญั ของพรรคการเมอื งคอื การส่งสมาชิกของพรรคเขา้ รับการเลือกตั้งเพื่อเป็นสมาชิกสภาผู้แทน ราษฎร และต้องการเสียงข้างมากเพื่อให้มีโอกาสนาอุดมการณ์ เจตนารมณ์ และนโยบายของพรรคไปสู่การ ปฏิบัติ ด้วยการจัดสรรส่ิงที่มีคุณค่าให้กับสังคม ดังน้ัน จึงเป็นหน้าที่หลักของพรรค คือ สรรหาคนดี มีความรู้ ความสามารถเข้ามาเป็นสมาชิสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้สามารถนานโยบายของพรรคไปสร้างสรรค์สังคมใน ระบอบประชาธปิ ไตยใหม้ คี วามมั่นคง มั่งคงั่ และมเี กียรติศกั ดศ์ิ รีในเวทีการเมืองระหว่างประเทศอย่างยั่งยืน ซึ่ง ควรมีการพิจารณานาทฤษฎกี ารพฒั นาทรพั ยากรมนุษย์มาประยุกตใ์ ชอ้ ย่างเหมาะสมดว้ ย บทบาทหน้าท่ขี องพรรคการเมอื ง พรรคการเมืองเป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นศูนย์รวมความคิดเห็น อุดมการณ์ ความต้องการของ สมาชิกพรรค และความต้องการของประชาชน ท้ังในทางการเมือง การบริการ เศรษฐกิจและสังคม ดังน้ัน พรรคการเมืองจึงมีบทบาทมากกว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่ละคน เพราะพรรคการเมืองเป็นที่รวมของ สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร จงึ ทาใหม้ ีบทบาทและศักยภาพทางการเมอื งสงู จงึ สามารถดาเนินการใดๆ ให้บรรลุผล ได้อย่างจริงจังและชัดเจน แต่โดยความคิดเห็นทั่วไปแล้วอาจทาให้คิดว่าการมีสภาผู้แทนราษฎรน่าจะเพียงพอ เพราะสมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรเป็นผู้แสดงบทบาททางการเมืองโดยตรงอยู่แล้ว แต่ในทางปฏิบัติน้ันในประเทศ ท่ีพัฒนาแล้วผ้ทู าหนา้ ที่แทนประชาชนอย่างแท้จรงิ คอื พรรคการเมือง ซึ่งถือว่าเป็นตัวกลางระหว่างรัฐบาลและ ประชาชน (Avery it al. 1958 :80) หน้าท่ีสาคัญของพรรคการเมืองอาจสรุปได้ดังน้ี (Macridis, 1967 : 17- 19) 56 ในการศึกษาระบบพรรคการเมืองของประเทศต่าง ๆ ในปัจจุบัน เราจะพบว่าเราอาจแบ่งพรรค การเมอื งออกเปน็ 3 ระบบด้วยกนั 1.ระบบพรรคเดยี ว ระบบพรรคเดียวในประเทศเผด็จการทั้งแบบเบ็ดเสร็จนิยมและอานาจนิยม เช่น พรรค คอมมิวนิสต์ในประเทศจีน ซึ่งเป็นพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว พรรคฟาสซิสต์ของอิตาลีและพรรคนาซี สมัยก่อน และระหว่างสงครามโลกครั้งท่ีสอง ซ่ึงรัฐธรรมนูญในประเทศเหล่าน้ีมักจะเขียนไว้ว่าอนุญาตให้ มี

- 105 - พรรคการเมืองเพียงพรรคเดยี ว ดว้ ยเหตุนจ้ี ึงไมส่ ามารถต้ังพรรคการเมืองขึ้นมาแข่งขันอีก ตัวอย่างเช่นประเทศ จีน เวียดนาม และคิวบา ซ่ึงต่างก็มีระบบการเมืองพรรคเดียวท้ังส้ิน บางประเทศที่อ้างว่าเป็นประชาธิปไตยก็ อาจจะมีพรรคการเมอื งเดยี วทีม่ กั จะครองเสยี งข้างมากในสภา เช่น ประเทศอินโดนีเซียในช่วงการปกครองของ อดตี ประธานาธบิ ดีซฮู าร์โต กม็ ีพรรคโกลคาร์ ซง่ึ ครองเสียงข้างมากในสภากว่า30 ปี ในประเทศสิงค์โปร์มีพรรค การเมืองเอกเพียงพรรคเดียวคือพรรค People’s Action Party หรือ PAP และประเทศมาเลเซียก็มีพรรค การเมืองเอกเพยี งพรรคเดยี วคอื พรรคอมั โนนั่นเอง 2. ระบบสองพรรค ระบบสาขาพรรคคือ มีพรรคการเมืองเด่น ๆ ที่แข่งขันกันเป็นผู้บริหารประเทศเสมอเพียงสอง พรรคเท่าน้ัน พรรคการเมืองอ่ืน ๆ ไม่มีความสาคัญในทางการเมือง ข้อดีของระบบพรรคการเมืองแบบสอง พรรคน้ีคือ ทาให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและมีความมั่นคง เพราะจะมีพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียวทา หน้าที่ รฐั บาลหรอื ผบู้ รหิ ารประเทศ สว่ นอกี พรรคทไ่ี ด้รับคะแนนเสยี งนอ้ ยกวา่ จะเปน็ ผู้ตรวจสอบถว่ งดุล ซ่ึงอาจจะอยู่ ในรูปของรฐั สภาหรอื พรรคฝ่ายคา้ นก็ได้ 3. ระบบหลายพรรค ระบบหลายพรรคจะมพี รรคการเมอื งทโี่ ดดเด่นและมอี ิทธพิ ลในรัฐสภาอยู่หลายพรรค จุดเด่นก็ คือไม่มีพรรคการเมืองใดสามารถครองเสียงข้างมากในรัฐสภาอย่างเพียงพอท่ีจะจัดตั้งรัฐบาลได้ ระบบพรรค การเมืองแบบน้ีมีในประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวีย เนเธอร์แลนด์ รวมท้ังประเทศไทย เยอรมัน อิตาลี เบลเย่ียม สวิสเซอร์แลนด์ และประเทศอินโดนีเซยี ในปจั จบุ ัน เปน็ ตน้ พรรคการเมืองไทย ในทางการเมืองการปกครองจะถือกันว่าพรรคการเมืองแรกของไทย คือ “คณะราษฎร” ด้วยเหตุผล ที่ว่าเป็นกลุ่มท่ีมีอุดมการณ์ทางการเมือง และดาเนินกิจกรรมทางการเมืองในคราวเปล่ียนแปลงการปกครอง 2475 เป็นปฐมฤกษ์ ต่อมาจึงได้มีการจัดต้ังพรรคการเมืองขึ้นมาโดยลาดับ แต่พรรคการเมืองของไทยจากอดีต จนถงึ ปัจจุบัน ยงั ไม่สารมารถจัดเป็นสถาบันทางการเมืองได้ เนื่องจากขาดความต่อเนื่องและขาดวิวัฒนาการที่ ควรจะเป็นตามแบบของพรรคการเมืองในระบบสากล เพราะการเกดิ พรรคการเมืองของไทยไม่ได้มีความยึดโยง จากอุดมการณ์ทางการเมืองในการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่พรรคการเมืองจะเป็นของกลุ่มคนที่รวมตัวกัน จัดต้ังโดยเฉพาะอย่างย่ิงกลุ่มท่ีมีอานาจทางการเมือง หรือนายทุนทางการเมือง อีกท้ังยังขาดสาระสาคัญที่จะ เปน็ สถาบันทางการเมืองเพื่อนาข้อเรียกร้องหรือความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์นาไปกาหนดเป็นนโยบาย ของพรรคการเมือง จึงทาใหพ้ รรคการเมืองของไทยไม่สามารถมีความเป็นสถาบันทางการเมืองได้อย่างสมบูรณ์ และบางพรรคการเมืองก็ไม่ได้ทาหน้าทขี่ องพรรคการเมืองในระบบการเมือง ทหารอาชีพไทยกบั การเมอื ง

- 106 - บทความเร่ือง \"ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารของไทย\" โดย รศ.ดร.สุรชาติ บารุงสุข ท่ีได้รับการสนับสนุน จากสานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ตีพิมพ์ในจุลสารความมั่นคงศึกษา ฉบับที่ 9 ปี 25549 ซึ่งมี เน้ือหาทั้งหมด 6 ตอน สะท้อนให้เห็นพัฒนาการของทหารอาชีพทุกแห่งในโลกรวมท้ังไทย ในท่ีน้ี สานักข่าว Asian Thai NEWS Network ผู้เรียบเรียงขอนาบางตอนที่น่าสนใจคือ \"ทหารอาชีพไทยกับการเมือง\" มา นาเสนอ เน่ืองจากเห็นว่าสอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน ที่บางฝ่ายกาลังจุดไฟความขัดแย้งรอบใหม่ สงั คมไทยกาลงั ย่างกา้ วเข้าสปู่ ีที่ 80 ของการเปลยี่ นแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 และเช่นเดียวกับปีน้ี (2557) จะเป็นเวลาครบรอบ 40 ปีของเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และก็จะเป็นวาระครบรอบอย่างสาคัญคือ 38 ปขี องเหตกุ ารณ์ 6 ตลุ าคม 2519 พร้อมๆ กันน้นั กจ็ ะเปน็ การยา่ งกา้ วเขา้ สปู่ ที ี่ 15 ของเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 ซง่ึ ในชว่ งระยะเวลาท่ีผ่านมา สังคมการเมืองไทยได้ก้าวล่วงเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นไม่ว่าจะ เป็นผลงานปจั จยั ทางการเมืองเศรษฐกิจหรือสังคมเองก็ตาม แต่ก็ดูเหมือนว่าจากพัฒนาการท่ีเกิดขึ้น จะยังคงมี คาถามเดิมท่ีคอยติดตาม \"หลอกหลอน\" สังคมไทยอยู่ไม่เปล่ียนแปลง เพราะเมื่อใดก็ตามท่ีเกิดปัญหาการเมือง ขึ้นก็จะต้องมีคาถามว่า การเมืองไทยไม่สามารถพัฒนาให้พ้นจากกรอบของ \"การแทรกแซงทางการเมืองของ ทหาร\" หรอื อย่างไร? คาถามดงั กล่าวจึงกลายเป็นประเดน็ จนแม้ในสถานการณ์การเมืองปจั จบุ ัน คาถามเชน่ นีห้ ากเกิดการกลบั เข้าส่เู วทอี านาจของทหารอกี คร้ัง ก็อาจกล่าวอีกนัยหน่ึงได้ว่า ทหาร ไทยไม่สามารถเปน็ \"ทหารอาชีพ\" ได้เพราะกรอบของวิชารัฐศาสตร์ ที่จะใช้วัดความเป็นประชาธิปไตย แต่จาก ช่วงของเหตกุ ารณท์ ่ผี า่ นๆ มาหลังจากการรัฐประหารในปี 2534 และวิกฤตการณ์ทางการเมืองในปี 2535 แล้ว บทบาทของทหารในการเมืองไทยได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างมาก จนทาให้การ \"รัฐประหาร\" เป็นส่ิงที่ไม่ น่าจะเกิดข้ึนได้อีก แต่ว่าท่ีจริงก็ไม่มีใครให้หลักประกันได้ว่ารัฐประหารในปี 2534 จะเป็นการยึดอานาจคร้ัง สดุ ทา้ ยของทหารไทย และย่ิงเม่ือการเมืองไทยมีอาการเปน็ \"วิกฤต\" เช่นปัจจุบัน ความเป็นทหารอาชีพของไทย จงึ เปน็ ประเดน็ ท่ีทา้ ทายอยา่ งมากอีกครง้ั หนึ่ง หากจะถือเอาว่าสถานการณ์การเมืองไทยในปัจจุบัน (2556) มีฐานะเป็น \"วิกฤต\" ก็คงจะไม่ผิด อะไรนัก ซึ่งหากเป็นวิกฤตการณ์ทางการเมืองเช่นในอดีต ปัญหาอาจจะสิ้นสุดลงด้วยการรัฐประหารของฝ่าย ทหาร แต่การเมืองไทยหลังจากเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 แม้จะไม่มีหลักประกันว่าการรัฐประหารจะไม่ เกิดขึ้นอกี ในการเมืองไทย แต่ผลจากสถานการณ์ท่ีมีความล่อแหลมต่อระบอบประชาธิปไตยหลายๆ ครั้ง ก็มิได้ สนิ้ สุดลงด้วยการยดึ อานาจของทหารแต่อย่างใด วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจในปี 2540 เป็นตัวอย่างท่ีดีในกรณีนี้ เพราะเคยมีความกังวลว่าสภาวะตกต่าทาง เศรษฐกิจอย่างรุนแรงของไทย จะกลายเป็นปัจจัยท่ีผลักดันให้กองทัพกลับเข้ามาสู่เวทีการเมืองอีก หรือใน ขณะเดียวกันก็พบว่า สถานการณ์ความม่ันคง อันที่เป็นผลจากความเปล่ียนแปลงในเวทีระหว่างประเทศจาก กรณเี รอ่ื งของสงครามก่อการร้าย ก็ไม่ได้ส่งผลให้อานาจของฝ่ายทหารขยายเพ่ิมมากข้ึนในเวทีการเมืองภายใน (ซึ่งไม่ใช่แต่เพียงในกรณีของไทยเท่านั้น แต่รวมถึงประเทศกาลังพัฒนาอื่นๆ) หรือผลจากปัญหาสงครามก่อ ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซ่ึงกลายเป็นความรุนแรงต่อเน่ือง ก็ไม่ได้ทาให้กองทัพมีบทบาททาง การเมืองมากขึ้นเชน่ เดยี วกนั ดังน้นั จึงอาจตั้งเป็นข้อสังเกตได้ว่า หากระบบการเมืองไทยสามารถเดินผ่านข้าม วิกฤตทางการเมืองของปี 2549 ได้แล้ว ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารของไทยก็จะเป็นแบบตะวันตกมากขึ้น ท่ี

- 107 - ทหารถอยห่างออกไปจากการเมือง หรืออีกนัยหนึ่งก็คือการแทรกแซงทางการเมืองของทหารไทยจะเป็นกฎ มากกว่าเป็นข้อยกเว้นเช่นในอดีต ถ้าถือเอาแนวคิดของวิชารัฐศาสตร์มาอธิบายทหารในสภาวะท่ีถอยห่าง ออกไปจากการเมืองเช่นท่ีแซมมวล ฮันติงตัน (Samuel Huntington) เคยเสนอเป็นทฤษฎีไว้ก็อาจจะกล่าวได้ ว่า กองทัพไทยมีความเป็น \"ทหารอาชีพ\" (professional soldier) มากขึ้น โดยเฉพาะหากพิจารณาเปรียบกับ อดีตจะเห็นได้ว่า ความเป็นทหารอาชีพของกองทัพไทยถูกดูแคลนจากนักทฤษฎีท่ีมีแนวคิดแบบตะวันตกว่า ทหารไทยไม่เป็นทหารอาชีพ เพราะทหารไทยเป็น \"ทหารการเมือง\" ซ่ึงก็คงเป็นเร่ืองราวของพัฒนาการทาง การเมืองของไทย ที่ประวัติศาสตร์การเมืองมีเร่ืองราวของทหารในการเป็นรัฐบาลอยู่อย่างยาวนาน เมื่อทฤษฎี เช่นของฮันติงตันถือเอาการแทรกแซงการเมืองหรือการมีบทบาททางการเมืองเป็นดัชนีสาคัญต่อความเป็น ทหารอาชพี กองทัพในประวตั ศิ าสตรก์ ารเมืองไทยจึงกลายเป็น \"จาเลย\" อย่างหลีกเล่ียงไม่ได้ อย่างไรก็ตาม ใน ความเป็นทหารอาชีพน้ัน มิได้หมายความว่ากองทัพจะไม่เป็นกลุ่มผลประโยชน์หนึ่งในสังคมประชาธิปไตย ซ่ึง ความเป็นกลุ่มผลประโยชน์เช่นน้ี (interest group) ก็คือการที่กองทัพสามารถเป็นตัวแสดงที่มีบทบาทใน กระบวนการกาหนดนโยบายของรัฐได้ ความเป็นกลุ่มผลประโยชน์ของทหารในสังคมประชาธิปไตยย่อมมี ความหมายว่ากองทัพก็เป็นเสมือนกลุ่มผลประโยชน์อื่นๆ แบบของพลเรือน ที่อาจจะแสดงบทบาทเป็น \"กลุ่ม กดดัน\" (pressure group) ได้ เพราะในทางทฤษฎีย่อมหมายถึงว่ากองทัพสามารถมีบทบาทในกระบวนการ กาหนดนโยบายได้เช่นเดียวกับองค์กร/กลุ่มผลประโยชน์อื่นๆ ในสังคมพลเรือน แม้ในทางทฤษฎี เราจะกล่าว กันเสมอวา่ กองทพั เป็นเครื่องมือในการดาเนินนโยบายด้านการต่างประเทศและความมั่นคงของรัฐ แต่ในความ เป็นจริงของโลกทางการเมือง กระบวนการกาหนดนโยบายของรัฐ เป็นเวทีการต่อสู้ทางการเมืองขององค์กร รัฐบาล เพราะการเมืองในกระบวนการนีค้ ือ การต่อสเู้ พอ่ื แย่งชงิ ทรัพยากรกับองค์กรอื่นๆ ซ่ึงอาจจะอยู่ท้ังในรูป ของพ้ืนที่ทางการเมืองและทรัพยากรทางเศรษฐกิจของรัฐท่ีมักจะมีอยู่อย่างจากัด นอกจากนี้ ในความเป็นจริง นั้น เราไม่สามารถปฏิเสธได้เลยว่ากองทัพเป็นองค์กรท่ีมีบทบาทอย่างสาคัญต่อการกาหนดนโยบายด้าน ยุทธศาสตร์และความมั่นคงของประเทศ ฉะน้ัน หากพจิ ารณาจากวิธีคดิ ในข้างต้น ย่อมจะหมายความว่าความเป็นทหารอาชีพนั้น ยังมีความ เกี่ยวพันระหว่างกองทัพกับการเมืองอยู่ และมิได้ปฏิเสธบทบาททางการเมืองของทหารโดยสิ้นเชิง หากแต่ บทบาทของทหารในระบอบประชาธิปไตยในกรอบทางทฤษฎี อาจจะกล่าวว่า กองทัพเป็นเครื่องมือของรัฐใน การดาเนนิ นโยบาย หากแต่ในทางปฏิบัติกองทัพเป็นตัวแสดง หรือเป็นผู้เล่นในสนามของการทานโยบายความ ม่ันคงของประเทศร่วมอยู่กับตัวแสดงอ่ืนๆ ต่างหาก ความเป็นทหารอาชีพโดยนัยเช่นนี้ จึงมีความหมายที่ ปฏิเสธต่อการท่ีทหารจะเป็น \"องค์กรอิสระ\" อยู่นอกเหนือจากการควบคุมของรัฐบาล ดังนั้น ในทฤษฎีของ ความสัมพันธพ์ ลเรือน-ทหาร ดชั นขี องความเปน็ ประชาธิปไตยจงึ มีอกี ปัจจัยหนง่ึ ทสี่ าคญั คอื \"ความเป็นใหญ่ของ พลเมือง\" (civilian supremacy) และจะถูกแปลงไปสู่แนวคิดในการปฏิบตั ิว่าเป็นเรื่องของ \"การควบคุมโดยพล เรือน\" (civilian control) ในรูปแบบของภาษาเราอาจจะตีความหยาบๆ ว่า การควบคุมเช่นน้ีหมายถึงการ ควบคุมของรัฐบาลพลเรือนต่อกองทัพ หากแต่ในความเป็นจริงหมายถึงบทบาทของรัฐบาลพลเรือนท่ีเข้ามามี ส่วนร่วมกับกองทัพในกระบวนการกาหนดนโยบายทางยุทธศาสตร์และความม่ันคงของประเทศ โดยมิใช่การ ปล่อยให้สถาบันทหารเป็นผู้กาหนดนโยบายดังกล่าวอย่างเป็นอิสระดังเช่นในยุคของรัฐบาลทหารต่างหาก เป็นตน้ (เนอื้ หาบางแห่งแกไ้ ขเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณป์ จั จุบัน)

- 108 - อย่างไรก็ตาม ประเด็นสาคัญอีกส่วนหนึ่งในกรณีน้ีก็คือ เมื่อทหารถูกทาให้ถอยออกจากการเมืองแล้ว รฐั บาลพลเรอื นจะสามารถแสดงบทบาทเป็นปัจจัยเสริมต่อความเป็นทหารอาชีพได้มากน้อยเพียงใด การแสดง บทบาทของรฐั บาลพลเรือนเช่นนี้ ก็คือการทาใหท้ หารกลับมาสนใจกาจการของทหารมากกว่าจะสนใจการเมือง เพราะหากเกิดกระบวนการทาให้เป็นการเมือง (politicization) กับทหารแล้ว ก็คาดการณ์ได้ไม่ยากนักว่าใน ท้ายท่สี ดุ เมอื่ ทหารถูก \"politicized\" แล้ว การหวนคืนกลบั สู่เวทกี ารเมอื งจะกลายเป็นปรากฏการณ์ปกติ ดังตัว แบบของกองทัพฝร่ังเศส การพ่ายแพ้สงครามการก่อความไม่สงบในแอลจีเรีย ส่งผลให้ทหารถูกทาให้เป็น การเมือง และนาไปสู่แนวคดิ ในการโค่นล้มรัฐบาลของประธานาธิบดีเดอโกลด์ หรือทหารโปรตุเกสท่ีออกมารบ กับสงครามการก่อความไม่สงบในอาณานิคม ผลจากสงครามดังกล่าวก็คือทหารถูกทาให้เป็นการเมือง ซ่ึงก็ นาไปสู่ความพยายามของกองทัพในการโค่นล้มรฐั บาลโปรตเุ กส เป็นตน้ ตัวอย่างทั้งสองกรณีนี้ ยกมาจากตัวแบบของรัฐบาลยุโรป ที่แสดงให้เห็นว่าฝรั่งเศสในช่วงทศวรรษ 1960 และโปรตุเกสในทศวรรษ 1970 ก็ยังต้องเผชิญกับเรื่องของการรัฐประหารไม่แตกต่างจากประเทศกาลัง พัฒนา ในมุมมองเช่นน้ี ชี้ให้เห็นว่าความเป็นทหารอาชีพมิได้หมายถึงแต่เพียงการถอยของสถาบันกองทัพ ออกไปจากการเมือง ซึ่งมักจะเป็นคาอธิบายอย่างง่ายๆ และอย่างหยาบๆ เท่าน้ัน หากแต่ยังหมายถึงการท่ี รฐั บาลจะต้องทาใหท้ หารสนใจกบั กิจการของสถาบันตนเปน็ สาคัญดว้ ย ประเด็นเช่นน้ี จึงมีความเกี่ยวโยงโดยตรงกับเรื่องของการพัฒนากองทัพ เพราะในอีกส่วนหนึ่งนั้น ความเป็นทหารอาชีพจะเกดิ ข้ึนไดก้ ด็ ้วยที่รัฐบาลจะต้องให้ความสนใจกับกิจการทหารของประเทศ หรือจะต้อง ใสใ่ จกับเรือ่ งของการพฒั นากองทัพ และการขาดมิติคิดในส่วนน้ี จะทาให้กองทัพที่ถอยออกจากการเมืองนั้น มี สภาพเหมือนดัง \"ถูกทอดท้ิง\" เพราะแต่เดิมกองทัพในยุคของการเมืองในระบอบทหารนั้น กองทัพคือจุดของ ความสนใจในเชิงสถาบัน หรือหากมองในมุมของอานาจก็คือ กองทัพเป็นฐานหลักทางการเมืองของรัฐบาล ทหารนนั่ เอง แตค่ วามเปล่ียนแปลงทางการเมืองที่นาพารัฐบาลพลเรือนให้ข้ึนสู่อานาจด้วยวิธีการเลือกต้ัง และ ในขณะเดียวกันกผ็ ลกั ใหท้ หารต้องถอนตัวออกไปจากการเมือง ไม่ว่าจะอยู่ในรูปของการแทรกแซงทางตรงด้วย การทารัฐประหาร หรือการแทรกแซงในรูปของการมีอานาจเหนือรัฐบาลได้กลายเป็นรูปแบบของการเมืองเก่า ทไ่ี ม่สอดรับกบั สถานการณ์ความเป็นจริงของการเมอื งไทยและการเมืองโลก ในสภาวะเช่นนี้การสร้างความเป็น ทหารอาชีพโดยผ่านกระบวนการพัฒนาการทหาร หรือการพัฒนากองทัพจึงมักจะเป็นมิติที่ถูกละเลย ไม่ว่า จะตอ้ งเหตุผลของความไม่เข้าใจหรอื ความไม่สนใจก็ตามที อันส่งผลใหค้ วามเปน็ ทหารอาชีพดารงอยู่เพียงในมิติ ของคาอธิบายว่าทหารไม่ควรยุ่งกับการเมืองแต่กลับขาดมิติท่ีสาคัญในเร่ืองของการพัฒนากองทัพ ความเป็น ทหารอาชีพในสภาพเช่นน้ีจึงอาจกลายเป็นความเปราะบาง ท่ีแม้ในท้ายที่สุดผลดังกล่าวอาจจะมิได้ส่งผลให้ กองทัพหวนกลับสู่การแทรกแซงทางการเมืองครั้งใหม่ แต่อย่างน้อยก็เกิดช่องว่างของความสัมพันธ์ระหว่าง กองทัพกบั การเมืองขึน้ ได้ไม่ยากนกั ! ในสถานการณ์ทางการเมืองในปัจจุบันแม้จะได้รับการยืนยันจากผู้นาทางทหารว่าจะไม่มีการยึด อานาจ แต่กม็ บี างฝ่ายท่ีต้องการให้ทหารเข้ามามีบทบาททางการเมือง โดยเรียกร้องให้ทหารเข้าข้างประชาชน ใหท้ หารวางตัวเป็นกลางทางการเมอื ง จะตอ้ งระลกึ อยเู่ สมอว่าทหารก็คือกลไกหนึ่งของรัฐที่มีภาระหน้าที่ตามที่ กาหนดไวร้ ัฐธรรมนญู แต่ทหารก็คงยังอยู่ในความหวังของฝา่ ยท่ตี ้องการใชค้ วามรุนแรงเสมอ ระบบบรหิ ารราชการไทย หลักการทั่วไปเกีย่ วกบั การบรหิ ารราชการ ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration) “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายได้ทัง้ มุมกวา้ งและมมุ แคบ ในมมุ กวา้ ง “การบริหารราชการ” หมายถึง กิจกรรมทุกประเภทของรัฐ ไม่ ว่าจะเป็นกิจกรรมในด้านนิติบัญญัติ บรหิ าร หรอื ตุลาการ นักวชิ าการกลมุ่ นี้ ไดแ้ ก่ ฟิลิกซ์ เอ นิโกร (Felix A. Nigro)และมาร์แชล ดิมอด (Marshall

- 109 - Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของฝ่ายบริหารในการดาเนินความพยายามให้ หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐประกอบกิจกรรมให้บรรลุเป้าหมายอย่างได้ผลที่สุด ได้แก่ ลูเซอร์ กูลิค (Luther Gulick) เจมส์ ดบั ปลวิ เฟสเลอร์ (James W. Fesler) และ เฮอร์เบริ ์ต ไซมอน (Herbert Simon) - ฟลิ กิ ซเ์ อนิโกร (Felix A. Nigro) ให้ความหมายว่า 1) เปน็ ความพยายามของกลุ่มทจ่ี ะรว่ มมือกนั ปฏบิ ตั ิงานในหนว่ ยงานของรัฐ 2) มขี อบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบตั ิงานของฝา่ ยบริหาร ฝ่ายนติ บิ ัญญตั ิ และฝา่ ยตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธ์ระหวา่ งฝ่ายท้ังสามน้ี 3) มีบทบาทสาคัญในการกาหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเป็นส่วนหน่ึงของ กระบวนการทางการเมอื ง 4) มคี วามแตกต่างจากการบริหารธรุ กจิ ของเอกชน 5) เกีย่ วข้องกับกลุ่มเอกชนหลายกลมุ่ และปัจเจกชนหลายคนในอนั ทจ่ี ะจดั บริการใหแ้ ก่ ชุมชน - มาร์แชล ดิมอค (Marshall Dimock) ให้ความหมายว่า การที่รัฐจะทา “อะไร” หมายถึงขอบเขต เน้ือหาของงานของรัฐ และทา “อย่างไร” หมายถึง วิธีการดาเนินการอย่างมหลักการที่รัฐจะนามาใช้เพื่อให้ กิจกรรมบรรลผุ ลสาเรจ็ - เฮอรเ์ บิรต์ ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กจิ กรรมทั้งปวงของฝ่ายบริหารไม่ว่าจะเปน็ การ ปกครองสว่ นกลาง การปกครองมลรฐั หรอื การปกครองท้องถ่นิ ที่สาคญั กค็ ือ ไมร่ วมเอางานของฝ่ายนติ ิบญั ญัติ และตุลาการเข้าไว้ด้วย - ติน ปรัชญพฤทธ์ิ และอิสระ สุวรรณมล กล่าวถึงคาว่า “administration” ไว้ในปทานุกรมการ บริหาร (2514) ว่ามาจากภาษาลาตินว่า “administrare” ซึ่งแปลว่ารับใช้ การจัดการการปฏิบัติภารกิจ การ อานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหารเรามักจะเน้นความหมาย ของคาว่า “administration” ไปในแง่ของการรับใช้ เพราะถือว่าข้าราชการต้องเป็นผู้รับใช้ประชาชน มิใช่ เป็นเจา้ นายของประชาชน ความเปน็ มาของคาว่า “ระบบราชการ” (Bureaucracy) - คาว่า “ระบบราชการ (bureaucracy)” เป็นคาท่ีคิดขึ้นในสมัยต้นศตวรรษที่ 18 โดยนัก เศรษฐศาสตร์ชาวฝร่งั เศส ช่ือ “แวง ซองต์ กูร์เนท์ (Vincent De Gournet)” คาว่า ระบบราชการท่ีจริงไม่ได้มี ความหมายใหม่ มีความหมายเพียงว่า ไม่ใช่เป็นการปกครองแบบกษัตริย์(monarchy) ไม่ใช่อภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แต่เป็นการปกครองโดยเจ้าหน้าที่ (rule of officials) เพราะ คาว่า “bureau” แปลว่า “สานักงาน” ซ่ึงมีเจ้าหน้าที่ทางาน คาว่า “Cracy” แปลว่า “การปกครอง” คาที่ คล้ายกับคาว่าระบบราชการมาก คือคาว่า “ระบบยูโร (burosystem)” ซึ่งคาที่ใช้ในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหน้าท่ีให้แก่กรม กองต่าง ๆ ให้ชัดเจน ซ่ึงมีการปฏิรูปการบริหารใหม่ภายใต้การปกครองของคาร์ล วอม สโตน์ (Carl vom Stein) แบ่งงานเป็นกระทรวง และหน่วยงานย่อย ๆ และจัดสรรงานและหน้าท่ี ซ่ึง เรยี กว่า“ระบบยูโร” - ในบางคร้ังคาว่า “Bureaucracy” จะหมายถึง “องค์การแบบราชการ” อันหมายถึง ระบบของ ความสมั พนั ธใ์ นการบงั คับบัญชา ซ่งึ กาหนดโดยกฎระเบยี บทพี่ ฒั นาขึ้นอย่างสมเหตสุ มผล - เมก็ ซ์ เวบอร์ (Max Weber) อธิบายวา่ องค์การแบบราชการ หมายถึงองค์การที่สมเหตุสมผล และ มปี ระสิทธิภาพ ซ่งึ ปฏบิ ตั ิงานบนพนื้ ฐานของสิง่ ต่อไปนี้ 1) กฎระเบียบทแี่ น่นอน 2) การแบง่ งานกนั ทาตามความชานาญเฉพาะอยา่ ง

- 110 - 3) ลาดบั ชัน้ การบังคับบญั ชา 4) มกี ารตัดสนิ ใจท่ีพิจารณาจากเหตผุ ล เชงิ วิชาการ และความถูกต้องในแงข่ องกฎหมาย 5) การบรหิ ารใช้ระบบการจัดทาเกบ็ เอกสารอย่างเปน็ ระเบียบ 6) การทางานเป็นอาชพี 7) สมาชิกในองค์การมีความสัมพนั ธ์ตอ่ กนั ในลักษณะเป็นทางการ 8) การเลื่อนข้ัน เลื่อนตาแหน่ง พิจารณาจากความรู้ความสามารถ ความสาคัญของ “การบริหารราชการ” 1) เปน็ การนานโยบายของรฐั ไปปฏิบัติ ไดแ้ ก่ - ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรปู บริการสาธารณะตา่ ง ๆ - เพมิ่ การป้องกนั สวัสดิภาพของประชาชนในดา้ นตา่ ง ๆ - การจัดระเบียบของสงั คม - กาหนดขอบเขตเสรภี าพการใชจ้ า่ ยด้วยการจดั เก็บภาษี - การค้นหาหรอื ลงโทษผู้กระทาผดิ หรอื ขัดตอ่ กฎหมาย - การยินยอมหรือปฏิเสธท่ีจะให้ประชาชนเข้ารว่ มกจิ กรรมบางอย่าง - การบริหารกจิ การก่งึ ธรุ กจิ เชน่ การสาธารณปู โภค - การดูแลและป้องกันประเทศและการต่างประเทศ ฯลฯ 2) มีส่วนในการกาหนดนโยบายท้ังในขั้นตอนก่อนที่ฝ่ายนิติบัญญัติ และหัวหน้าฝ่ายบริหารจะ ตัดสินใจกาหนดนโยบาย และหลงั การกาหนดนโยบายแล้ว 3) เป็นกลไกสาคัญในการดารงไว้และพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เป็นผู้กาหนดกิจกรรมของสังคม และเปน็ ส่วนหนง่ึ ของระบบเศรษฐกิจและสงั คม การบรหิ ารราชการและการบรหิ ารธรุ กิจ 1) ความเหมือนกัน 1.1) เป็นการบริหารในลักษณะที่เป็นกระบวนการปฏิบัติงาน (process) เหมือนกันท้ังภาค ราชการ และธรุ กจิ 1.2) แม้วัตถุประสงค์จดุ มงุ่ หมาย (goal) จะแตกต่าง แต่ก็มีลักษณะเป็นพลังความร่วมมือร่วม แรงร่วมใจปฏิบัติของกลมุ่ (cooperative group effort) 1.3) ล้วนตอ้ งมีลักษณะในการปฏบิ ัติงานตามสภาพแวดล้อมของแต่ละองคก์ ารไป 1.4) ประเภทกิจกรรมไม่สามารถขีดเส้นแบ่งได้ชัดเจน ราชการอาจมีส่วนด้วย เช่น ธุรกิจ โทรคมนาคม เปน็ ต้น 1.5) ประเภทของทักษะ เทคนคิ และกระบวนการทางาน รวมท้ังความชานาญของบุคลากรที่ คลา้ ยกนั 2) ความแตกต่าง 2.1) ภาพลักษณ์ (Image) - ภาคราชการลา่ ชา้ ขน้ั ตอนมาก (Real Tape) ในขณะท่ภี าคธุรกจิ รวดเร็วและมี ขนั้ ตอนการปฏิบตั ทิ ี่ไมย่ งุ่ ยาก 2.2) วัตถปุ ระสงค์

- 111 - - การบริหารธุรกิจเน้นมุ่งท่ีผลกาไร (profit) ในขณะท่ีการบริหารราชการมุ่งในการ จดั ทาบรกิ ารสาธารณะ (public services) โดยมงุ่ ผลประโยชน์และความพอใจของประชาชนเปน็ หลักใหญ่ 2.3) ความรบั ผิดชอบ - การบรหิ ารราชการรับผิดชอบต่อประชาชน แต่การบรหิ ารธุรกจิ รับผิดชอบต่อผู้ถือ หนุ้ หรอื เจา้ ของกิจกรรม 2.4) ทนุ - การบริหารราชการไดม้ าจากภาษีอากรเกบ็ จากประชาชน ส่วนการบรหิ ารธรุ กจิ ได้ ทนุ การดาเนินงานจากเงินของเอกชนผู้เป็นเจ้าของหรือผถู้ ือหนุ้ 2.5) การกาหนดราคาสนิ ค้าและบริการ - การบริหารราชการไม่ได้มุ่งกาไร แต่การบริหารธุรกิจต้องกาหนดราคาให้สูง พอสมควรทจี่ ะให้มกี าไรเหลืออยู่ 2.6) คแู่ ข่งขนั - การบริหารราชการปกติไม่มีผู้แข่งขัน แต่ทางด้านการบริหารธุรกิจมีคู่แข่งขันมาก แตจ่ ะส่งผลดีทผ่ี บู้ รโิ ภคจะไดส้ นิ ค้าและบริการท่ีดี ราคาถูก 2.7) การคงอยู่ - การบรหิ ารราชการจะต้องมีอยู่ตราบเท่าที่การทาบริการสาธารณะในด้านน้ัน ๆ แก่ ประชาชน ไม่ว่าจะมีภาวะทางการเมืองเปล่ียนแปลงไปเช่นไร แต่การบริหารธุรกิจ อาจมีการล้มเลิก เปลย่ี นแปลงได้ง่ายกว่ามาก 2.8) นโยบายและความเป็นอิสระในการปฏบิ ัติ - การบริหาราชการยงั เปล่ียนแปลงไปตามนโยบายของฝ่ายการเมือง มสี ายการบังคับ บญั ชา และการกากบั ดแู ลเป็นขั้นเป็นตอนมาก ในขณะท่ีการบริหารธุรกิจข้ึนอยู่กับนโยบายของเจ้าของกิจการ หรอื ผู้บริหาร นโยบายทางการเมอื งอาจมผี ลกระทบบ้างแต่ไม่มากนัก 2.9) การตรวจสอบของประชาชน - การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในด้านความโปร่งใส เพราะถูกเพ่งเล็งจากภายนอกมาก ท้ังต้องคานึงถึงมติมหาชน (public opinion) ในขณะท่ีการบริหารธุรกิจ เป็นการดาเนนิ การโดยเจา้ ของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขา้ ตรวจสอบน้อย ภารกิจของการบรกิ ารราชการ ภารกจิ ในการจัดทา “บริการสาธารณะ” (Public service) หมายถึง ผลผลิตของหน่วยงานของรัฐที่ มุ่งเน้นประโยชน์สุขแก่ ประชาชนโดยทั่วถึงเป็นการดาเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงค์เพ่ือสนองความ ตอ้ งการส่วนร่วมของประชาชน ซง่ึ แยกเป็น 2 ประเภท ไดแ้ ก่ 1) ความต้องการไดร้ ับความปลอดภัยทง้ั ในและนอกประเทศ 2) ความต้องการได้รบั ความสะดวกในการใช้ชีวิตประจาวนั - หลกั การให้บริการสาธารณะ จะยดึ ถือประชาชนเปน็ เปา้ หมายในการใหบ้ ริการใน 2 ดา้ น ไดแ้ ก่ (1) ความพงึ พอใจของประชาชน 1.1) ความเทา่ เทียมและเสมอภาค 1.2) เวลาทีเ่ หมาะสม 1.3) ปรมิ าณท่ีเหมาะสม และเพียงพอ 1.4) ความสบื เน่อื งและต่อเน่ืองในการใหบ้ ริการ

- 112 - 1.5) มกี ารปรบั ปรงุ และเปล่ียนแปลงให้ทันสมยั อยเู่ สมอ (2) ความรบั ผิดชอบต่อประชาชน ภารกิจในการจัดทา “สนิ คา้ สงั คมหรือสนิ ค้าสาธารณะ” (Public Goods) - ตามทฤษฎีสินค้าสังคม และสินค้าเอกชน (Theory of Public and Private Goods) “สินค้า สาธารณะ” เป็นสินค้าท่ีกลไกตลาดไม่สามารถจะทาให้เกิดสินค้านี้ได้ หรือถ้าปล่อยให้กลไกตลาดทาหน้าท่ี ตัดสินใจในการจัดสรรสินค้าจะไม่มีประสิทธิภาพหรือปริมาณไม่เพียงพอ ตัวอย่างเช่น การป้องกันประเทศ การศึกษาภาคบงั คบั เป็นตน้ - คุณสมบตั ิของ “สนิ ค้าสาธารณะ” 1) ไม่เป็นปริปักษ์ในการบริโภค (Nontrivial in Consumption) ไม่ต้องแข่งขันกันบริโภค หรอื มีการบริโภคร่วม (Collective consumption) เม่ือมีการบริโภคปริมาณไม่ลดลง เช่น การดูโทรทัศน์ การ ใชถ้ นน เปน็ ต้น 2) ลักษณะการไม่สามารถแบง่ แยกได้ (no exclusion) ไมส่ ามารถกีดกันได้ในการบริโภค เช่น ถ้าดู TV. คนอืน่ ก็ดู TV. ได้ เปน็ ต้น การแบ่งประเภทของภารกจิ 1) งานบริการ ไดแ้ ก่ งานทม่ี ีวัตถุประสงค์หลักในการผลติ สินคา้ ทเ่ี ปน็ บรกิ ารของสงั คม เชน่ สถานศกึ ษา กองกาลังทหาร ตารวจ เป็นตน้ 2) งานควบคุมและจดั ระเบียบ ไดแ้ ก่ งานท่มี วี ตั ถปุ ระสงค์ในการแทรกแซงกิจกรรมในตลาด การค้าเพื่อความเป็นธรรม เชน่ การออกใบอนญุ าต การจดทะเบียน การควบคมุ ราคาสนิ ค้า เปน็ ต้น 3) งานสงเคราะหแ์ ละช่วยเหลือ ไดแ้ ก่ งานท่ีจัดสรรทรัพยากรให้แก่ผู้ที่ ขาดแคลนหรือด้อยโอกาส เช่น งานสวัสดกิ ารสังคม งานแรงงาน เปน็ ตน้ 4) งานสนับสนนุ ได้แก่ งานใหบ้ ริการหนว่ ยงานอื่น ๆ ไดแ้ ก่ งานงบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเกบ็ ภาษีและรายได้ เป็นต้น ความเก่ียวพนั ระหวา่ งศาสตรก์ ารบรหิ ารราชการกับศาสตรอ์ น่ื 1) ตรรกวทิ ยา - การตัดสนิ ใจ (Decision Making), หลักเหตผุ ล 2) จิตวทิ ยา - เก่ียวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบราชการ 3) สังคมวิทยา- การสบื ทอดทางสงั คม สง่ิ แวดลอ้ มและองค์กรในสงั คม 4) มนุษยว์ ทิ ยา- วัฒนธรรม และการต่อตา้ นการเปล่ียนแปลงท้งั ในและนอกระบบราชการ 5) รัฐศาสตร์- “ไม่มกี ารบริหารราชการใดเลยที่ปลอดจากการเมอื ง” (Public administration never exist political vacuum) 6) เศรษฐศาสตร์- ด้านภาษ,ี การคลงั , การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ 7) นติ ศิ าสตร์- กฎหมาย นิติรัฐ ระเบยี บ การบงั คบั ใช้กฎหมาย 8) ประวัติศาสตร์- วิวัฒนาการของระบบราชการ 9) บริหารธุรกิจ- คแู่ ฝดของระบบราชการ องคค์ วามรู้ เทคนคิ รูปแบบวิธีการ แนวคดิ เรือ่ งระบบราชการของ แมกซ์ เวเบอร์(MaxWeber) แนวคดิ เก่ียวกบั ระบบราชการ มสี ว่ นประกอบ 3 ส่วน ไดแ้ ก่ 1) แนวคิดเกี่ยวกับองค์การ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน องค์กรที่มีเป้าหมายต่าง ๆ ลักษณะองคก์ ารในทัศนะของเวเบอรม์ คี นอยู่3 กลุ่ม คอื (1) ผู้นาหรือกลุม่ ผูน้ า

- 113 - (2) เจ้าหนา้ ที่บริหาร เพอ่ื ทางานตามหนา้ ทแี่ ละรักษากฎระเบยี บพน้ื ฐานขององค์การ (3) สมาชิกขององค์การอนื่ ๆ ที่เหลือ 2) แนวคิดเกี่ยวกับอานาจ เวเบอร์แบ่งอานาจออกเปน็ 3 ประเภท คอื (1) อานาจบารมี (Charismatic authority) (2) อานาจประเพณี (Tradition authority) (3) อานาจตามกฎหมาย (legal authority) 3.) แนวคิดเกีย่ วกับรปู แบบในอดุ มคติ - เวเบอร์ หมายถึง องค์กรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด เจ้าหน้าที่ขององค์การท่ีมาจากการแต่งตั้งเท่าน้ัน ต้องมีเงินเดือนประจาและเป็นองค์การที่ใช้อานาจหน้าท่ีตามหลักเหตุผลของกฎหมาย (rational legal- authority) แนวคดิ เก่ยี วกบั การจัดระเบียบการบรหิ ารราชการ 1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง 1.1) หลักการรวมอานาจ (Centralization) 1.2) หลกั การแบ่งอานาจ (De concentration) 1.3) หลกั การกระจายอานาจ (Decentralization) 2) พิจารณาจากแนวคิดดา้ นการจัดการ 2.1) การจัดแบง่ ตามวัตถปุ ระสงค์ 2.2) การจัดแบง่ ตามกระบวนการ 2.3) การจัดแบง่ ตามประเภทผรู้ บั บรกิ าร 2.4) การจัดแบ่งตามอาณาเขตหรอื พื้นที่ ความรบั ผดิ ชอบและการควบคุมการบริหารราชการ - ความรับผดิ ชอบในการบรหิ ารราชการ หมายถึง การปฏบิ ัตหิ น้าทีอ่ ย่างถูกตอ้ งตามทานองคลองธรรม โดยคานงึ ถึงผลประโยชน์สว่ นรวมหรอื ผลประโยชน์ทจี่ ะเกิดแก่สาธารณชน - การควบคุมภายในวงราชการ แยกเป็น การควบคุมความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน โดยการ ควบคุมด้านงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลาดับช้ันการบังคับบัญชา ผ่าน กระบวนการบรหิ ารงานบคุ คล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตวั บคุ คลเอง - การควบคุมภายนอก แยกเป็น การควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ และจากประชาชนทั้ง โดยตรง ผา่ นสือ่ มวลชน กล่มุ ผลประโยชน์ พรรคการเมือง และกระบวนการร้องทุกข์ รวมท้ังผู้ตรวจการรัฐสภา หรอื Ombudsman ววิ ัฒนาการของการบริหารราชการไทย การกาเนิดของระบบราชการไทยยังเป็นประเด็นท่ีถกเถียงกันในหมู่นักวิชาการว่าเกิดขึ้นเม่ือใด เนื่องจากไม่มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ใด ๆ ท่ีบอกให้ทราบถึงโครงสร้าง รูปแบบ วิธีการและลักษณะด้าน ต่าง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตร์ความเป็นมาจึงเป็นการศึกษาเพื่ออธิบายถึง วิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกว่าการบริหารราชการ โดยศึกษาต้ังแต่สมัยสุโขทัยเป็นต้น มาจนถึง ปัจจุบัน ซึ่งสามารถแบ่งยุคของระบบราชการไทยท่ีมีการเปลี่ยนแปลงเห็นได้ชัดเจนเป็น 4 ยุค ได้แก่ การ บริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และหลังการ เปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ในการบรรยายครง้ั นี้จะกล่าวถงึ ระบบราชการสมยั รชั กาลท่ี 5 เป็นสาคัญ

- 114 - ระบบราชการยุครัตนโกสนิ ทร์ (กอ่ นการเปลี่ยนแปลง พ.ศ.2475) หลังจากที่เจ้าพระยามหากษัตริย์ได้ปราบดาภิเษกสถาปนาราชวงศ์จักรีข้ึนเป็นพระพุทธยอดฟ้า จฬุ าโลกมหาราชรชั กาลที่ 1 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ ได้ย้ายราชธานีมาตั้งอยู่ฝ่ังพระนครเมื่อ เมษายน พ.ศ.2325 ใช้ชือ่ ราชธานวี ่า \"กรงุ เทพมหานครอมรรัตนโกสินทร\"์ รูปแบบการปกครอง รูปแบบการปกครองได้ยึดแบบอย่างของกรงศรีอยุธยาเป็นหลัก โดยพื้นฐานจึงเป็นเสมือนเอา แบบแผนของอยุธยามาเกือบท้ังหมด จีการเปลี่ยนแปลงบ้างเท่าที่จาเป็นมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและ บรหิ ารประเทศ แบง่ เป็นช่วงได้ดงั นี้ 1. รตั นโกสนิ ทร์ตอนตน้ ต้ังแตร่ ัชกาลที่ 1 ถงึ รัชกาลท่ี 3 (พ.ศ.2325-2394) การปกครอง สังคม เศรษฐกิจ ยังคงลักษณะเหมือนกับสมัยอยุธยาเนื่องจากการเสียกรุงอยุธยาเอกสารหลักฐานสาคัญได้ถูกเผา ทาลายไป จงึ มีการเปลีย่ นแปลงบา้ งใหเ้ หมาะสมกบั สถานการณ์ ได้มปี รบั ปรงุ กฎหมายตราสามดวงข้ึน และเป็น ยุคการฟื้นฟูอานาจทางการเมืองสืบเน่ืองจากสมัยกรุงธนบุรี และเป็นยุคที่เรืองอานาจไปอิทธิพลเข้าไปยัง ดนิ แดนตา่ ง ๆ เช่น ลานนา ลาว เขมร และมาลายู 2. รัตนโกสินทร์ตอนกลาง ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 ถึง รัชกาลที่ 6 (พ.ศ.2394-2411) ซ่ึงถือว่าเป็นยุค แหง่ การพฒั นาประเทศใหม้ คี วามทนั สมยั จนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาล ที่ 5 ซึ่งพระชนมายุเพียง 15 พรรษา 10 วัน เป็นช่วงท่ีกรุงสยามได้มีการติดต่อสัมพันธ์กับต่างประเทศมากข้ึน เปน็ เหตุใหว้ ัฒนธรรมและอารยธรรมต่างๆ ได้หลั่งไหลเข้าสู่กรุงสยามเป็นอันมาก ประกอบกับเป็นระยะเวลาท่ี ประเทศอังกฤษและฝรั่งเศสกาลังรุกรานลาอาณานิคม ซึ่งรัชกาลที่ 5 ได้ทรงคาดการณ์ท่ีจะเกิดในอนาคตได้ อยา่ งแม่นยา จงึ ได้ดาเนนิ รัฐประศาสนโยบายเพื่อนาพาประเทศใหพ้ ้นวิกฤตจากการรกุ ราน และนาประเทศไปสู่ ความเจริญรุ่งเรือง โดยการปฏิรูประบบราชการต่างๆให้ทันสมัย (Administration Reform) ปัญหามูลเหตุใน การปฏริ ปู ระบบราชการ พอสรปุ ได้ดงั น้ี 2.1 ปญั หาการคุกามของประเทศมหาอานาจ 2.2 ปญั หาความลม้ เหลวของระบบราชการ 2.3 ปัญหาการจดั เก็บภาษอี ากรและการคลงั 2.4 ปัญหาความล้าสมยั ของกฎหมายและการศาล 2.5 ปญั หาการขาดประสิทธภิ าพของการทหารแบบเดิม และปัญหาการควบคมุ พลไพร่ 2.6 ปัญหาการมที าส53 2.7 ปัญหาดา้ นการศึกษาและการพัฒนาคน จากปัญหาดังกล่าวพระองค์ทรงปฏิรูประบบราชการท้ังในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วน ท้องถ่ินควบคู่กนั ไป สรปุ ได้ดงั น้ี (1) การบริหารราชการส่วนกลาง ได้แบ่งหน่วยงานราชการตามลักษณะเฉพาะของงาน โดย แบ่งเป็น 12 กรม ต่อมาได้ยกฐานะเป็นกระทรวง 12 กระทรวง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงวัง กระทรวงเมือง กระทรวงเกษตราธิการ กระทรวงคลังมหาสมบัติ 53 รัชกาลท่ี 5 ไดโ้ ปรดใหม้ กี ารเลกิ ทาสเรมิ่ ประกาศใช้ พ.ร.บ.พิกดั เกษยี ณอายลุ ูกทาสลูกไท พ.ศ.2417 มลี กั ษณะคอ่ ยเป็นค่อย ไปใชเ้ วลานานถึง 20 ปี ระบบทาสจึงหมดไปจากประเทศไทย นอกจากนั้นยงั มีการเลิกระบบไพรอ่ ย่างมขี นั้ ตอน ผลการเลกิ ทาสเลกิ ไพร่ซึง่ เปน็ คนสว่ นใหญข่ องสงั คมจึงเปน็ ทยี่ อมรบั ของชาติตะวันตก จงึ เกดิ ระบบทหารแบบตะวนั ตกโดยมีการชกั จูงคน สมัครเขา้ เปน็ ทหาร กอ่ ใหเ้ กิดทหารอาชพี มกี ารประกาศใช้กฎหมายว่าดว้ ยลักษณะการเกณฑท์ หาร คอื ชายไทยอายุครบ 18 ปบี ริบูรณ์จะถูกเกณฑเ์ ป็นรบั ราชการทหารแทนการเป็นไพร่

- 115 - กระทรวงโยธาธกิ าร และกระทรวงมรุ ธาธกิ าร กระทรวงยุติธรรม กระทรวงยุทธนาธกิ าร กระทรวงธรรมการ ต่อ ได้ปรับปรุงยุบรวมกระทรวงเหลือ 10 กระทรวง คือ เปล่ียนชื่อกระทรวงเมืองเป็นกระทรวงนครบาล และยุบ รวมกระทรวงยุทธนาธกิ ารและกระทรวงมุรธาธกิ ารไปรวมกบั กระทรวงอ่นื (2) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แบ่งเขตการบริหารราชการออกเป็น มณฑล เทศาภบิ าล แต่ละมณฑลแบ่งเป็นเมอื งต่างๆ มผี ูว้ า่ ราชการเมอื งเป็นหวั หนา้ สว่ นระดบั อาเภอเรียกว่าแขวง เดิม ไม่คอ่ ยมีบทบาทมากนัก เมื่อปฏริ ปู จึงมีความสาคญั ในการใหบ้ รกิ ารแก่ประชาชน (3) การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลข้ึนเป็นครั้งแรกคือสุขาภิบาล กรุงเทพฯ แต่ก็ยังเป็นการตั้งแต่ข้าราชการไปเป็นผู้บริหาร และจัดต้ังสุขาภิบาลหัวเมืองข้ึนเป็นคร้ังแรกที่ สุขาภิบาลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาคร นอกจากน้ันยังให้มีการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้าน กานัน ข้ึนเป็นครั้งแรกท่ี ตาบลบา้ นเกาะ อาเภอบางปะอิน จงั หวัดพระนครศรอี ยธุ ยา อกี ดว้ ย รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ได้ทรงดาเนินนโยบายตาม รอยพระราชบิดาในการจัดระเบียบบริหารราชการ มิได้เปลี่ยนแปลงระบบแต่ได้ปรับปรุงแก้ไขเปล่ียนแปลงช่ือ กระทรวง เพมิ่ หน้าที่ราชการบางอย่าง โดยเปล่ียนชือ่ กระทรวงโยธาธิการเป็นกระทรวงคมนาคม และกระทรวง ธรรมการเป็นกระทรวงศึกษาธิการ จัดต้ังกระทรวงทหารเรือ กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงมุรธาธร โอน กระทรวงนครบาลไปขึน้ กับกระทรวงมหาดไทย นอกจากนั้นได้ทรงจัดตั้ง \"ภาค\" โดยรวมมณฑลหลายๆมณฑล เป็น \"ภาค\" แบ่งเป็น 4 ภาค คือ ภาคพายัพ ภาคอีสาน ภาคใต้ และภาคอยุธยา มี \"อุปราช\" เป็นหัวหน้า รบั ผิดชอบ รัชกาลที่ 7 สมัยการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ตั้งแต่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 ได้มีการ เปล่ียนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระกษัตริย์เป็น ประมุข เน่ืองจากประเทศได้รับผลกระทบทางด้นเศรษฐกิจตกต่าของโลก และปัญหาความขัดแย้งระหว่าง ข้าราชการในการแก้ปญั หาเศรษฐกิจ นอกจากนั้น ได้มีการปรับปรุงการจัดระเบียบบริหารราชการใหม่โดยได้ประกาศใช้ พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ได้วางหลักเกณ ฑ์และ ขอบเขตราชการฝา่ ยบรหิ าร พ.ศ.2495 จงึ ได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน คอื 3.1 ราชการบรหิ ารสว่ นกลาง (กระทรวง ทบวง กรม) 3.2 ราชการบริหารสว่ นภมู ภิ าค (จังหวัด อาเภอ) 3.3 ราชการบริหารส่วนท้องถ่นิ (เทศบาล สุขาภบิ าล) แม้ต่อมาจะมีการแก้ไขปรับปรุงแต่ยังคงรูปแบบของการบริหารราชการไว้เป็น 3 ส่วน ที่เป็น สาระสาคัญดังกล่าว จนกระทั่งใน พ.ศ.2534 ได้มีการตราพระบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 253454 ซ่งึ มีผลใชบ้ งั คบั ถึงในปจั จบุ นั ได้จดั การบรหิ ารราชการไว้ 3 สว่ น ดงั นี้ 1) ระเบียบบรหิ ารราชการส่วนกลาง (กระทรวง ทบวง กรม ) เป็นนติ บิ ุคคล 2) ระเบยี บบรหิ ารราชการส่วนภูมภิ าค (จังหวัด เปน็ นติ บิ คุ คล แตอ่ าเภอไมเ่ ป็นนติ ิบคุ คล55) 54 เป็นการยกเลิกประกาศคณะปฏวิ ตั ิ ฉบับที่ 218 ปัจจบุ ันได้มกี ารแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ ถึง ฉบบั ที่ 5 พ.ศ.2546 55 อาเภอ ไมเ่ ปน็ นิตบิ คุ คล แบ่งสว่ นราชการตามพระราชบญั ญัติลกั ษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 คอื ตาบล และหมบู่ า้ น การ ดารงตาแหน่งของกานนั ใหม้ ีการเลือกต้ังจากผู้ใหญ่บ้านด้วยกันเองได้รับเลือกต้ังต้ังแต่วันที่ 7 กรกฎาคม 2535 ดารงตาแหน่ง คราวละ 5 ปี ถ้าดารงตาแหน่งก่อนวันที่ 7 กรกฎาคม 2535 ให้อยู่จนถึงอายุ 60 ปี ผู้ใหญ่บ้านก็เช่นเดียวกัน ต่อมาใน พ.ศ. 2551 สมัยรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีการแก้ไขให้กานันผู้ใหญ่บ้านสามารถดารงตาแหน่งได้ถึง อายุ 60 ปเี ชน่ เดิม

- 116 - 3) ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น56 (องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การ บริหารสว่ นตาบล กรงุ เทพมหานคร และเมืองพทั ยา) หลังจากการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบ ประชาธปิ ไตย อันมพี ระมหากษัตรยิ ์อยู่ใตร้ ฐั ธรรมนูญ มกี ารประกาศใช้ธรรมนูญปกครองฉบับแรก เม่ือวันท่ี 27 มิถุนายน 2475 คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามช่ัวคราว พ.ศ.247557 ถือว่าเป็น รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศไทย ทาให้อานาจสูงสุดในการบริหารประเทศใช่ของพระมหากษัตริย์แต่ พระองค์เดียว แต่ทรงใช้อานาจร่วมกับคณะบุคคล โดยพระรมหากษัตริย์ใช้อำนำจนิติบัญญัติร่วมกับสภา ผู้แทนราษฎร ใช้อำนำจบรหิ ำรร่วมกบั คณะกรรมการราษฎร58 ใช้อำนำจตลุ ำกำรร่วมกับศาล เนื่องจากราษฎร มีความคุ้นเคยกับระบอบการปกครองแบบเก่าและไม่มีความเข้าในระบอบใหม่เพียงพอ จึงทาให้รูปแบบการ ปกครองแบบใหม่ไมม่ ีความมนั่ คง มกี ารเปลีย่ นแปลงปรบั ปรุงด้วยเหตตุ า่ งๆเสมอมา การยกเลิกรัฐธรรมนูญด้วย การรัฐประหารส่งผลให้ระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินก็ต้องเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับสถานการณ์ คณะราษฎรไ์ ด้ประกาศนโยบายแห่งรัฐเป็นหลักในการบรหิ ารราชการแผน่ ดินไว้ 6 ประการ คอื 1) จะต้องรักษาความเป็นเอกราชท้ังหลาย เช่น เอกราชในทางการเมือง การศาล ทาง เศรษฐกิจของประเทศใหม้ ัน่ คง 2) จะต้องรักษาความปลอดภัยภายในประเทศ การประทษุ รา้ ยตอ่ กนั ลดลงให้มาก 3) ต้องบารุงความสุขสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ ราษฎรทกุ คนทา จะวางโครงการเศรษฐกจิ แหง่ ชาติ ไม่ปลอ่ ยใหร้ าษฎรอดอยาก 4) จะตอ้ งใหร้ าษฎรมีสิทธเิ สมอกัน (ไมใ่ ช่พวกเจา้ มีสิทธยิ ่งิ กวา่ ราษฎรเชน่ ท่ีเปน็ อยู่) 5) จะต้องให้ราษฎรมีเสรีภาพ มีความเป็นอิสระ เม่ือเสรีภาพนี้ไม่ขัดต่อหลักการ 4 ประการ ดงั กลา่ วขา้ งต้น 6) จะตอ้ งให้การศกึ ษาอยา่ งเตม็ ที่แก่ราษฎร การบริหารราชการของไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขมาตลอดเวลาต้ังแต่ปี พ.ศ.2475 จนถึง ปัจจุบันเน่ืองจากปัญหาของการเปล่ียนแปลงรัฐบาลในการกระทารัฐประหาร หรือเกิดวิกฤติทางการเมือง ส่งผลใหก้ ารบริหารราชการเป็นไปตามนโยบายของผู้มีอานาจในแต่ละสถานการณ์ ทาให้ประชาชนขาดโอกาส ในการรบั การบริการจากการบรหิ ารงานภาครัฐเทา่ ท่ีควร จะกระท่งั ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในสมัยของ นายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนากรัฐมนตรี โดยการเลือกตั้งสมาสมชิกร่างรัฐธรรมนูญที่เรียกว่า \"ส.ส.ร.\" จนสาเร็จ เป็นผลให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ประกาศใชเ้ มื่อวนั ท่ี 10 ตลุ าคม 2540 การบริหารราชการตามรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ซึ่งถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญท่ีเรียกกันว่าฉบับ ประชาชน ได้มีการปรับปรุงโครงสร้างและระบบการบริหารราชการไทยโดยแบ่งแยกภารกิจ และกาหนด ผู้รับผิดชอบต่อผลงานที่ชัดเจนและกาหนดกลไกเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพในการกากับดูแล จึงได้ออก 56 เทศบาลได้มกี ารจัดตง้ั ขึ้นมาตาม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2476 โดยมอี งค์การบริหารส่วนจงั หวดั เปน็ สภาทีป่ รกึ ษาซง่ึ อบจ.ยงั ไม่ มีฐานะเป็นนิติบุคคล ส่วนกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ เดมิ กรุงเทพมหานครกเ็ ป็นการบริหารราชการสว่ นภูมภิ าค ต่อมาได้เปลี่ยนแปลงตามประกาศคณะปฏิวัติให้ยุบรวมกรุงเทพ ฯ- ธนบุรเี ป็นจังหวัดเดยี วกัน ปัจจบุ นั ถอื ว่ากรุงเทพมหานครเป็นรปู แบบการปกครองทอ้ งถ่นิ ท่อี าจเรยี กได้วา่ เตม็ รปู แบบ 57 รัฐธรรมนญู ฉบับที่ 2 ประกาศใชเ้ ม่อื วนั ท่ี 10 ธนั วาคม 2475 จึงกาหนดให้ทุกวันท่ี 10 ธนั วาคมของทุกปเี ปน็ วันรฐั ธรรมนูญ เป็นวันหยุดราชการ 58 ตาแหน่งนายกรฐั มนตรเี รยี กวา่ \"ประธานคณะกรรมการราษฎร\" คณะรัฐมนตรเี รยี ววา่ \"คณะกรรมการราษฎร\"

- 117 - พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 และ (ฉบับที่ 6) พ..2546 และ พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 โดยยังมีโครงการหลัก คือ การบริหารราชการ ส่วนกลาง (ปัจจุบันมี 19 กระทรวง ไม่รวมสานักนายกรัฐมนตรีทีมีฐานะเทียบเท่ากระทรวง) การบริหาร ราชการส่วนภูมิภาค และการบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน นอกจากน้ันยังมีส่วนราชการรูปแบบใหม่ซ่ึงไม่ฐานะ เป็นกรมและไม่เป็นนิติบุคคล ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัด โดยมีผู้บังคับบัญชาเป็นอธิบดี หรอื เรียกช่อื เปน็ อยา่ งอื่นทม่ี ฐี านะเปน็ อธิดี เช่น สานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) หลกั การบริหารราชกาไทยตามรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ก. การใชอ้ านาจบริหาร 1) การบริหารราชการส่วนกลาง ได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม และกรมหรือส่วน ราชการทเี่ ทียบเท่า ใช้วิธีการบริหารแบบรวมอานาจไว้ท่ีส่วนกลาง โดยใช้อานาจสั่งการจากกระทรวงหรือกรม ส่วนมากอานาจในการบรหิ ารมกั จะอยทู่ ีก่ รมโดยมกี ฎหมายให้อานาจแก่กรมน้ันๆ เป็นการเฉพาะ 2) การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอาเภอ ใช้วิธีการแบ่งอานาจ คือ แยก อานาจจากส่วนกลางไปอยู่ในอานาจของจังหวัดและอาเภอ โดยเฉพาะจังหวัดได้มีการออกระเบียบสานัก นายกรฐั มนตรีว่าด้วยการมอบอานาจ พ.ศ.2546 ให้ส่วนราชารมอบอานาจให้จังหวัด (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร) เดิมเป็นผู้บริหารในลักษณะผู้ประสานงานระหว่างผู้แทนของกระทรวงต่างๆ ที่ประจาอยู่ในจังหวัดให้มีการ บริการแบบบูรณาการ หรือที่เรียกว่าผู้ว่า CEO (chief Executive Officer) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอานาจ บริหารจัดการและพัฒนาในการเชิงรุกทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และส่ิงแวดล้อม หรืออื่นๆเพ่ือให้สามารถแก้ไข ปญั หาความเดอื ดร้อนของประชาชนในพ้นื ทไ่ี ด้อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ รวดเร็วทนั ตอ่ สถานการณ์มากย่งิ ขึน้ 3) การบริหารส่วนทอ้ งถน่ิ ได้แก่องค์การบรหิ ารส่วนจังหวัด (อบจ.)เทศบาล องค์การ บริหารส่วนตาบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ให้วิธีการแบบกระจายอานาจ ซ่ึงมีฐานะเป็นนิติบุคคล สามารถออกข้อบัญญัติหรือกฎหมายของท้องถ่ินใช้บังคับในท้องถ่ิน การเก็บภาษีในท้องถ่ิน บริหารงานปกครองและบริการต่างๆ ได้ภายในขอบเขตของกฎหมายให้อานาจไว้ ข. นโยบายการบริหาร รัฐธรรมนูญกาหนดให้มี การใช้อานาจอธิปไตย องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร องค์กรตุลาการ และอานาจหน้าท่ีขององค์กรน้ันๆ และกาหนดสิทธิเสรีภาพบุคคล หน้าท่ีของ ปวงชนชาวไทย แนวนโยบายแห่งรัฐ และวิธีการควบคุมการบริหาร ส่วนกฎหมายต่างๆ ท่ีกาหนดหลักการ บริหารมีกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดินกาหนดหลักเกณฑ์และระเบียบวิธีการบริหารโดยท่ัว ไป และมีกฎหมายวา่ ดว้ ยระเบยี บบริหารราชการเฉพาะเรื่องอีกมาก ในสมยั พนั ตารวจโท ทกั ษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี (9 กุมภาพันธ์ 254459) ได้ประกาศ นโยบายเก่ียวกบั การบริหารราชแผ่นดิน โดยรฐั บาลมนี โยบายท่จี ะพฒั นาการเมืองของประเทศไปสู่การปกครอง ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของประชาชนเพ่ือเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถปกครองตนเองและ พทิ กั ษส์ ิทธิของตนได้เพิ่มมากข้ึน รวมท้ังจะเพิ่มพูนประสิทธิภาพ สร้างความโปร่งใส และขจัดการทุจริตในการ บริหารราชการแผ่นดินและให้บริการประชาชน ท้ังน้ีเพื่อความเป็นธรรมในสังคม และเอื้อต่อการพัฒนา ประเทศท้ังในปจั จบุ นั และอนาคต พอสรปุไดด้ งั นี้ 1) ด้านการปฏิรูปการเมอื ง ได้แก่ 59 พ.ต.ท.ทกั ษิณ ชินวัตร ขณะดารงตาแหนง่ นายกรฐั มนตรีได้เดินทางไปประชุมกับองค์การสหประชาชาติที่สหรัฐอเมริกา ได้ ถูกคณะรัฐประหารนาโดย พล.อ.สนธิ บุญรัตนกลิน ผบ.ทบ.กับพวกใช้กาลังเข้ายึดอานาจการปกครองเม่ือวันที่ 9 กันยายน 2549

- 118 - (1) เร่งรัดการตราและแก้ไขกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เพ่ือให้ประชาชนได้รับความ คุ้มครองสิทธแิ ละเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง รับฟังความคิดเห็นจากภาครัฐและประชาชนท่ีเกี่ยวกับ การปฏิรปู การเมอื งและการจดั ทาแผนพฒั นาการเมือง (2) ส่งเสรมิ ให้ใช้หลักสิทธิมนุษยชนในการบริหารราชาร และสนับสนุนให้มีการเรียนรู้ด้านสิทธิ มนุษยชน และหนา้ ที่พลเมืองในสถานศึกษา (3) สนับสนุนการทางานขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมเพ่ือให้สามารถทาหน้าท่ีได้อย่างมี ประสทิ ธภิ าพ โปรง่ ใส และตรวจสอบได้ (4) สนับสนุนส่งเสริมการรวมกลุ่มของประชาชนขึ้นเป็นองค์กรประชาชนในรูปแบบต่างๆ ส่งเสริมให้องคก์ รประชาชนสามารถมีกจิ กรรมทางเมือง รวมท้ังมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นและประเมินผลใน โครงการสาคัญทม่ี ผี ลกระทบตอ่ สิง่ แวดลอ้ มและเศรษฐกิจ การตรวจสอบการทางานภาครัฐ และการมีส่วนร่วม ในการกาหนดนโยบายของรฐั (5) สง่ เสรมิ ให้ประชาชนองคก์ รประชาชนของไทยมคี วามร่วมมืออันดกี บั ประชาชนและองค์กร ประชาชนในประเทศต่างๆ เพ่ือเป็นการส่งเสริมสร้างความสัมพันธ์เชิงสร้างสรรค์ระหว่างประเทศและระหว่าง ประชาชน 2) การบรหิ ารราชการ (1) ปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพและมีโครงสร้างท่ีกระชับ เหมาะสมสถานการณ์ใน ปัจจุบัน สามารถตอบสนองต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ พร้อมกับเร่งตรากฎหมายเพื่อปรับ โครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม เพื่อให้ก้าวหน้าทันต่อการเปลี่ยนแปลงในกระแสโลก และสอดคล้องกับการ เปลยี่ นแปลงของสงั คม (2) ปรับปรุงบทบาทของภารัฐจากผู้ปฏิบัติ และจากผู้ควบคุมมาเป็นผู้สนับสนุน และอานวย ความสะดวกในการสนับสนุนการดาเนินงานของภาครัฐภาคเอกชนและประชาชน ส่งเสริมให้ภาคเอกชนและ ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมอย่างสาคัญในการปฏิรูประบบราชการ เพื่อวางแนวทางดาเนินการให้ชัดเจนและ ตอ่ เน่ือง (3) ปรับกระบวนการบริหารราชการโดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อให้ประชาชนได้รับการ บริการข้อมูลข่าวสารอย่างกว้างขวาง รวดเร็ว และเท่าเทียมกัน พร้อมกับการปรับปรุงพระราชบัญญัติข้อมูล ข่าวสารของราชการให้มคี วามสอดคลอ้ งกบั ความต้องการของประชาชนอย่างแทจ้ รงิ (4) เรง่ รัดพฒั นาคณุ ภาพของขา้ ราชการใหม้ ที ศั นคติทเ่ี อ้ือต่อการบริการของประชาชน รวมทั้ง ทบทวนกฎหมาย ระเบียบขั้นตอน และวิธีการปฏิบัติงานเพ่ือให้การบริหารราชการมีความยืดหยุ่น มี ประสิทธิผล โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีการประเมินผลที่เปน็ ระบบและเป็นธรรม (5) ปรับปรุงปรับเปลี่ยนกระบวนการจัดทางบประมาณและจัดสรรงบประมาณ ให้เป็น เครื่องมือในการใชท้ รพั ยากรอย่างมปี ระสิทธภิ าพ 3) การกระจายอานาจ (1) ให้ความสาคัญกับการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่น การกระจายอานาจการคลังสู่ท้องถ่ิน เพ่ือให้ท้องถิ่นสามารถบริหารรายได้ของตนเองได้อย่างอิสระ โดยคานึงถึงความจาเป็นและความเหมาะสมใน การพัฒนาทอ้ งถิน่ (2) ส่งเสริมการกระจายอานาจการปกครองจากส่วนกลางสู่ท้องถ่ินให้มีความชัดเจนรายได้ และการัดการทรัพยากรท้องถิ่น เสริมสร้างการพัฒนาศักยภาพของการบริหารราชการส่วนท้องถ่ินและองค์กร ปกครองสว่ นท้องถน่ิ ใหส้ อดคลอ้ งกับภารกจิ ของแต่ละท้องถนิ่ (3) สง่ เสรมิ ให้ประชาชน ภาคประชาชน และองค์กรเอกชนมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น รวมทั้งการตรวจสอบ การประเมินผลการบริหารราชการของท้องถิ่น ตั้งแต่กระบวนการตัดสินใจ การกาหนด

- 119 - นโยบาย การจัดซื้อจัดจ้าง และการแต่งต้ังถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองเพื่อความโปร่งใส มี ประสทิ ธภิ าพ ตลอดจนตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถ่ิน 4) การป้องกนั และปราบปรามการทจุ ริต (1) ดาเนนิ มาตรการลงโทษทั้งทางวินัย ทางปกครอง ทางแพ่ง ทางอาญา และทางภาษี อย่าง เด็ดขาด รวดเร็ว และเป็นธรรมแก่ผู้สุจริต หรือผู้มีส่วนปกป้องผู้ทุจริต ผลักดันให้มีการแก้ปัญหาปรับปรุง กฎหมายและพัฒนากระบวนการตรวจสอบ เพ่ือให้สามารถลงโทษผู้ทุจริตอย่างเด็ดขาด และสามารถชดเชย ความเสียหายแกภ่ าครัฐ หรือประชาชนทต่ี ้องไดร้ ับความเสยี หายจากกระทาทจุ รติ (2) รณรงค์อยา่ งจริงจงั และปลกู ฝังจิตสานึกและค่านิยมของสังคมให้ประชาชนร่วมกันต่อต้าน การทุจริตและประพฤติมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐ และให้ความร่วมมือในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และประพฤติมิชอบทั้งในภาคราชการและภาคเอกชน รวมท้ังส่งเสริมขวัญและกาลังแก่เจ้าหน้าท่ีของรัฐท่ี ปฏบิ ัตหิ น้าทีด่ ว้ ยความสจุ รติ (3) ส่งเสริมให้มีการรวมตัวเป็นองค์ภาคประชาชน และส่งเสริมให้ประชาชนมีบทบาทและ ส่วนร่วมในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในการปฏิบั ติหน้าที่ของเจ้าหน้าท่ีของรัฐ รวมทัง้ การสร้างแรงจูงบใจใหป้ ระชาชนเขา้ มามสี ว่ นร่วมในรปู แบบต่างๆ (4) ปฏิรูปกระบวนการจัดและการใช้งบประมาณแผ่นดิน และระบบการจัดจ้างโดยรัฐเพื่อให้ เกิดความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพในการอนุมัติงบประมาณ โดยสนับสนุนให้ผู้ทรงคุณวุฒิและประชาชน สามารถมสี ว่ นร่วมเพม่ิ มากข้นึ ในการตรวจสอบและวิเคราะห์การเสนอของงบประมาณและการใช้ งบประมาณ 5) การพฒั นากระบวนการยุติธรรมและการปฏิรปู กฎหมาย (1) เร่งรัดการจัดโครงสร้างกระทรวงยุติธรรมให้มีบทบาทและหน้าท่ีคอบคลุมกระบวนการยุ ตริ รมอยา่ งกวา้ งขวางและมปี ระสิทธภิ าพ (2) ส่งเสริมและสนับสนุนการใช้มาตรการระงับข้อพิพาทนอกเหนือจากการระงับข้อพิพาท โดยศาล เพ่ือให้เป็นเคร่ืองมือของประชาชน ผู้บริโภค ผู้ด้อยโอกาส และผู้เสียเปรียบ ให้โอกาสเข้าถึง และได้ ใช้ประโยชนใ์ นการค้มุ ครอง และพิทักษส์ ทิ ธขิ องตนเองมากขึ้น (3) ปรับปรุงระบบ และวธิ กี ารปฏิบตั ิต่อผูก้ ระทาความผดิ ให้ความหลากหลาย มีประสิทธิภาพ ในการแกไ้ ขฟน้ื ฟผู ู้กระทาความผดิ (4) สง่ เสรมิ ให้ชมุ ชน ประชนและเครือข่ายองค์กรประชาชนมีส่วนร่วมมากข้ึนในกระบวนการ ยตุ ิธรรมและการกาหนดนโยบายการบรหิ ารงานยตุ ธิ รรม (5) เร่งดาเนนิ การปฏิรปู กฎหมาย ระเบียบ และขอ้ บังคับต่างๆท่ีล้าสมัย ให้เหมาะสมกับภาวะ เศรษฐกิจและสังคมของประเทศในปัจจบุ ัน และยดื หย่นุ ตอ่ สถานการณใ์ นอนาคต (6) สนับสนุนการศึกษาวิจัยทางด้านนิติศาสตร์และศาสตร์สาขาอ่ืนที่เก่ียวข้องท้ังภาครัฐและ เอกชนเพอื่ สกู่ ารแก้ไขปรับปรงุ หรอื การเสนอร่างกฎหมายทม่ี ีความสาคัญและจาเป็นต่อการพฒั นาประเทศ พฤติกรรมการบรหิ าราชการ ผู้ท่ีเกี่ยวข้องกับการบริหารราชการไทยในยุคน้ีได้แก่ พระมหากษัตริย์ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ข้าราชการ และประชาชน 1. พระมหากษตั รยิ ์ แม้จะไม่มีบทบาทด้านการบริหารราชการโดยตรง และอยู่ภายใต้กฎหมายรัฐ ธรรม แต่พระองค์ก็มีบทบาทสาคัญที่ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อานาจของผ่านสถานบันนิติบัญญัติ ผ่านสถาบัน บริหาร (ครม.) และผา่ นสถาบันตุลาการ

- 120 - 2. รัฐสภา เป็นศูนย์รวมอานาจของประชาชน เพราะเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยที่ประชาชน เลือกตั้งเข้ามา60 มีหน้าท่ีในการสรรหาหัวหน้าฝ่ายบริหารคือนายกรัฐมนตรี และตรากฎหมายต่างๆในการ บรหิ ารราชการแผน่ ดินเพื่อสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ 3. ข้าราชการ เคยมีผู้ให้คากล่าวสะท้อนถึงพฤติกรรมของข้าราชการว่า “ไม่นั่งติดเก้าอ้ี ออก ท้องที่เป็นประจา งานไม่ทาเอาแต่คุย หน้ามุ่นตลอดวัน ฟาดฟันผู้ร่วมงาน หย่อนยานเป็นพ่อพระ เอาชนะ ระราน ซุกงานตลอดปี ข้ีบ่นจู้จ้ี หลหนีผู้คน สนใจแต่ความชอบ ไม่มอบแบ่งงาน ตัวการแบ่งพวก งานลวก ปลอ่ ยปละ คอยจงั หวะคอรปั ชนั่ ฯลฯ ปจั จบุ ันไดม้ กี ารปรับปรุงมากขน้ึ 4. ประชาชน แต่เดิมประชาชนเป็นผู้ที่รับการกระทาโดยตลอด แต่ในรัฐธรรมนูญ ปี 40 ประชาชนไดม้ ีส่วนร่วมในการบริหารราชการมากขึน้ ปจั จยั ทางการเมอื งทมี่ อี ทิ ธิพลต่อการบริหารราชการไทย การเมือง เป็นเรื่องการกาหนดนโยบาย เป็นการตัดสินใจเชิงคุณค่า กล่าวคือ การเมือง หมายถึง สถาบันการปกครอง ได้แก่กลุ่มผลประโยชน์ พรรคการเมือง รัฐบาล รัฐสภา ศาล ระบบราชการ ดังนั้น การเมอื งเปน็ เรอื่ งทีเ่ กี่ยวกบั การจดั สรรสิง่ ทีม่ ีคุณคา่ ให้แก่สังคม โดยกาหนดเป็นนโยบายเป้าหมายของรัฐ สาระ หน้าทแ่ี ละความรบั ผิดชอบของฝา่ ยการเมือง ได้แก่ 1. รบั ผิดชอบในนโยบายเปน็ ส่วนรวม 2. รับผิดชอบต่อคณะรฐั มนตรี รัฐสภา และประชาชน 3. มอี านาจสงั่ การไดก้ วา้ งขวางและอยใู่ นระดับสงู 4. ควบคมุ การปฏบิ ตั นิ โยบายและเป้าหมายใหบ้ รรลุ การบริหาร เป็นเร่ืองการปฏิบัติตามนโยบายเพ่ือให้บรรลุเป้าหมาย กล่าวคือ ฝ่ายบริหาร หมายถึง ผู้ทาหน้าที่หรือผู้ท่ีรับนโยบายท่ีวางไว้โดยฝ่ายการเมืองมาปฏิบัติเพ่ือให้บรรลุเป้าหมาย หรือคุณค่า สาระหน้าทีแ่ ละความรบั ผดิ ชอบของฝ่ายบรหิ าร ไดแ้ ก่ 1. มหี นา้ ทร่ี ับผิดชอบตอ่ ฝา่ ยการเมอื ง 2. มีหน้าทค่ี วามรับผดิ ชอบต่อผลงาน ตอ่ การใช้คน เงิน วัสดุ ให้ถกู ตอ้ ง การแทรกแซงระหว่างฝ่ายการเมอื งกบั ฝ่ายบริหาร การแทรกแซงของฝ่ายการเมืองกับฝ่ายบริหารหรือฝ่ายข้าราชการประจา หน้าท่ีบทบาทสาคัญ ของฝ่ายการเมืองคือการกาหนดนโยบายของรัฐและควบคุมให้มีการปฏิบัติ ส่วนฝ่ายบริหารหรือข้าราชการ ประจามหี นา้ ท่ีหลกั คือการนานโยบายท่ีฝา่ ยการเมืองกาหนดไว้ไปปฏบิ ตั ิใหบ้ รรลุเปา้ หมาย กรณีในประเทศท่ีพัฒนาทางการเมืองแล้วกระบวนการสร้างนโยบายจะมีหลักการคือกรณี ประชาชนประสบปัญหาด้านเศรษฐกิจและ/หรือสังคม หรือมีการเรียกร้องแสดงความต้องในเรื่องใดก็มักจะ กระทาผ่านกลุ่มผลประโยชน์ (Interest group) กลุ่มอิทธิพล (Pressure group) แล้วพรรคการเมืองจะ รวบรวมข้อเสนอไปให้กับรัฐบาลหรือการฝ่ายการเมือง จะนาเสนอต่อรัฐสภา รัฐสภาก็ออกกฎหมายเพื่อให้ ระบบราชการหรือฝา่ ยบริหารนาไปปฏิบตั ิ ส่วนประเทศกาลังพัฒนาบางครั้งฝ่ายการเมืองมักจะเข้าไปแทรกแซงก้าวก่ายฝ่ายบริหารใน ลกั ษณะทน่ี าเอานโยบายตา่ งๆที่ตนเป็นผู้เสนอหรือกาหนดไปปฏบิ ัตเิ สียเอง หรอื เปน็ ผูร้ ่วมกับฝ่ายบริหารในการ นาเอาไปปฏิบตั ิด้วยการใช้อานาจและอิทธิพลทางการเมืองผลักดันให้ฝ่ายบริหารดาเนินการตามความต้องการ ของฝ่ายการเมือง รูปแบบการแทรกแซงมีทั้งการให้คุณและให้โทษแก่ฝ่ายบริหาร ซึ่งมีด้วยการหลายวิธีการ 60 รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2550 กาหนดทีม่ าของวุฒิสมาชิกวฒุ ิสภาใหม้ าจากการคัดสรร (แต่งตัง้ 74 คน) ซึ่ง ขัดกับหลักการอธิปไตยทอ่ี านาจการเลือกต้ังเปน็ ของปวงชนชาวไทย

- 121 - เช่น การให้คุณงามความดีเล่อื นชนั้ เล่อื นตาแหนง่ สงู ขนึ้ ถา้ ในกรณีสนองตอบความต้องการของฝ่ายการเมือง ถ้า เป็นกรณีท่ีไม่สนองตอบก็จะใช้อานาจในการส่ังย้าย ลงโทษทางวินัย ท้ังนี้เพราะฝ่ายการเมืองมักไม่เข้าใจใน กตกิ ากฎเกณฑ์ แต่กลับเหน็ วา่ ฝ่ายการเมืองถกู จากดั บทบาทของตนเอง ไมย่ อมรับขอบเขตอานาจฝ่ายการเมือง มอี ยา่ งไร ฝ่ายบรหิ ารมอี ยา่ งไร ปัญหาการบริหารราชการของไทย ถ้าพิจารณาจากมาตรฐานแบบประเทศท่ีพัฒนาแล้วในแถบตะวันตก จะเห็นว่าการบริหาร ราชการของไทยมขี ้อบกพร่อง 2 ประการ คอื 1. การพัฒนาประชาธิปไตยไม่ก้าวหน้าเท่าท่ีควร คือ ความรับผิดชอบทางการเมืองและทาง ศีลธรรมหรือจริยธรรมอันเป็นรากฐานสาคัญของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยไม่บรรลุผลโดยเฉพาะฝ่าย การเมอื ง 2. ปญั หาในการสร้างมาตรการในอันที่จะปรบั ปรงุ การบรหิ ารใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ โดยแยกไดด้ งั นี้ 2.1 การขาดความรับผิดชอบทางการเมือง ในประเทศไทยน้ันขาดความสมดุลของ 3 อานาจ ประชาชนมีอานาจอ่อนแอเพราะไม่มีความรู้ทางการเมือง และถูกปิดกั้นหรือบิดเบือนหลักการ ประชาธปิ ไตย 2.2 การขาดความรับผิดชอบทางศีลธรรมและจริยธรรม นักการเมืองของไทยพยายาม แสวงหาการเข้าสู่ตาแหน่งด้วยวิธีการทุจริตตั้งแต่การเลือกตั้ง การเข้าสู่วิถีทางการเมืองไม่เป็นไปตามหลักการ เมื่อบริหารประเทศชาติก็มีแต่กาคอร์รัปชั่น เช่น กรณีของโครงการไทยเข้มแข็ง หรือชุมชนพอเพียงในรัฐของ นายอภิสิทธ์ เวชชาชีวะ เป็นตน้ 2.3 ขาดประสทิ ธิภาพ ไมส่ ามารถทาใหง้ านท่มี อบหมายบรรลุเป้าหมายที่กาหนด ความสาคญั การมสี ่วนร่วมทางการเมือง ได้มีนักวิชาการไดใ้ ห้ความหมายของคาวา่ “การมีส่วนร่วมทางการเมือง”ไว้หลายคน เช่น ไมรอน ไวเนอร์ ไดร้ วบรวมไว้ 10 ความหมาย ได้แก่ 1. เป็นการกระทาในการสนับสนับหรือเรียกร้องตอ่ ผนู้ ารฐั บาล 2. เป็นความพยายามในการสร้างผลกระทบต่อการดาเนนิ การของรฐั หรือเลือกผูน้ ารัฐบาล 3. เป็นการกระทาของพลเมืองต่อรัฐบาล ที่กาหนดไว้ในตัวบทกฎหมายและได้รับรองว่าถูกต้อง ตามกฎหมาย 4. เป็นวิธีการทีม่ ตี ัวแทน ซ่ึงเป็นวธิ ีการในระบอบประชาธิปไตย 5. เป็นความรู้สึกแปลกแยก เพราะเกิดความรู้สึกว่าถึงแม้เข้าไปยุ่งเกี่ยวก็ไม่ทาให้เกิดผลอะไร ข้ึนมา ทาใหเ้ กิดความไม่สนใจและละเวน้ การกระทาใดๆทางการเมือง 6. เป็นการกระทาของผทู้ ่ีมคี วามตืน่ ตวั ทางการเมอื ง 7. เป็นเร่ืองความต่อเนื่องรวมถึงการกระทาทางการเมืองที่เกิดขึ้นเป็นคร้ังคราวและมีความ รนุ แรง เช่น การใชค้ วามรุนแรงทางการเมอื ง 8. เป็นการกระทาท่ีมุ่งกระทาต่อผู้นาทางการเมือง มุ่งท่ีจะมีอิทธิพลต่อนโยบายสาธารณะหรือ เป็นความตอ้ งการที่มอี ทิ ธิพลตอ่ การปฏบิ ตั ิการและดาเนินการของขา้ ราชการด้วย 9. เปน็ การกระทาที่มผี ลกระทบตอ่ การดาเนนิ การทางการเมืองระดับชาตแิ ละระดับท้องถิ่น 10. เป็นการกระทาทางการเมือง สรปุ ประเด็นสาคัญของการมีสว่ นรว่ มทางการเมืองไว้ 7 ประการ มคี วามหมายดงั น้ี 1. การกระทาใดๆกต็ ามทีเ่ กดิ จากความเตม็ ใจมิใช่ถูกบงั คับ

- 122 - 2. มกี ารกระทาขน้ึ แต่ไมค่ านึงถึงผลว่าจะประสบผลสาเร็จหรือไม่ 3. การกระทานัน้ จะขึ้นอยา่ งมีระบบหรอื ไม่เป็นระบบก็ได้ 4. การะรกระทานั่นจะเกดิ ขึน้ อยา่ งต่อเน่ืองหรอื เป็นคร้งั คราวก็ได้ 5. เป็นการกระทาทถ่ี กู ต้องตามกฎหมายหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายก็ได้ 6. เปน็ การกระทาที่หวงั ผลต่อการเลอื กนโยบายรัฐบาลหรอื การเลือกตัวผนู้ าทางการเมือง 7. ผลท่ีหวังจากการกระทาทั้งในเร่ืองนโยบายหรือตัวบุคคล จะเป็นเรื่องการเมืองระดับท้องถิ่น หรือระดบั ชาติกไ็ ด้ พฤตกิ รรมการมสี ่วนรว่ มทางการเมอื ง 1. การกาหนดตวั ผู้ปกครอง 2. การผลักดนั การตดั สนิ ใจของรัฐบาล 3. การวพิ ากษ์วจิ ารณก์ ารกระทาของรัฐบาล 4. การชุมนมุ เคลื่อนไหวทางการเมอื ง สาหรับพฤติกรรมในการแสดงออกทางการเมืองในประเทศไทย ตามที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชการอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มีลกั ษณะต่อไปนี้ 1) การใชส้ ิทธิออกเสียงเลือกตั้ง (Voting) 2) การออกเสียงประชามติ (Referendum) 3) การควบคมุ ตรวจสอบและวิพากษว์ ิจารณร์ ัฐบาล 4) การมีสว่ นร่วมในการปกครองท้องถ่ิน 5) การมีกิจกรรมทางการเมอื งร่วมกบั พรรคการเมือง 6) การรวมตวั กนั เปน็ กลุ่มตา่ งๆ 7) การเป็นผ้มู ีบทบาทในชุมชน บทบาทสถาบนั การเมืองทีม่ ีอทิ ธิพลตอ่ การบริหารราชการไทย สถาบนั การเมืองเป็นองค์กรทเี่ ป็นทางการของการเมอื ง รวมทั้งโครงสร้างท่ีไม่เป็นทางการ โดยทา หน้าท่ีพิจารณาและตัดสิใจในกิจกรรมทางการเมืองต่างๆ จึงเป็นเคร่ืองมือทางสังคมในการผลักดันการพัฒนา ทางการเมืองให้บรรลุผลตามเป้าหมายร่วมกัน สถานบันการเมืองเก่ียวข้องกับการเมืองการปกครอง ประกอบดว้ ยสถาบนั ทางการเมอื งทสี่ าคญั พอแยกประเภทได้ดงั น้ี 1) สถาบันพระมหากษตั ริย์ 2) รฐั ธรรมนูญ 3) สถาบันนติ ิบญั ญตั ิ 4) สถาบันบรหิ าร 5) สถาบนั ตลุ าการ 6) สถาบนั ราชการ 7) กล่มุ ผลประโยชนแ์ ละกลมุ่ อทิ ธพิ ล 8) พรรคการเมือง 9) สื่อมวลหรอื ส่ือสารมวลชน สถาบันการเมือง ลาดับท่ี 3-8 โดยทั่วไปเป็นโครงสร้างของระบบการเมือง ในระบบย่อยโดยจะ นาเอาความต้องการและการสนับสนุนของประชาชนมาสู่การตัดสินใจของระบบการเมือง คือ การกาหนด

- 123 - นโยบายเพ่ือสนองตอบต่อความต้องการของประชาชน ดังนั้นการตัดสินใจทางการเมืองจึงเป็นบทบาทสาคัญ ของระบบการเมอื ง บทบาทสาคัญของระบบการเมอื งทมี่ ีอิทธิพลต่อการรบรหิ ารราชการไทย อาจสรุปไดด้ งั น้ี 1) การกาหนดนโยบายสาธารณะ 2) การควบคุม กากบั และตรวจสอบการทางานของระบบบรหิ าร 3) การส่งเสริมใหป้ ระชาชนมีสว่ นร่วมทางการเมอื ง ปจั จยั แวดล้อมทางการเมืองท่ีมีอิทธิพลต่อการบริหารราชการไทย ในอนาคตแนวโน้มของสถาบันทางการเมืองไทย มีความคลี่คลายไปสู่ความเข้มแข็งมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังจะเห็นได้จากการต่อต้านรัฐประหารของกลุ่มคนเส้ือแดง ทาใหส้ ถาบันการเมืองอืน่ ๆจาเป็นตอ้ งปรบั ตัวไปกบั สถานการณ์ ตั้งแตส่ ถาบันพรรคการเมือง สถาบันนิติบัญญัติ สถาบันตุลาการ สถาบันบรหิ าร เปน็ ตน้ เพราะแนวโนม้ ของวัฒนธรรมการเมืองไทยจะเป็นวัฒนธรรมการมีส่วน รว่ มมากข้ึน เปน็ ผลสบื เนอ่ื งจากรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ซึ่งถือได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ ประชาชน แมจ้ ะถกู คณะรัฐประหารไดป้ ระกาศยกเลิกไปแลว้ เมื่อ 19 กนั ยายน 2549 ระบบบรหิ ารราชการไทยกบั อานาจนติ ิบญั ญัติ อานาจบริหาร อานาจตลุ าการ ความสัมพันธ์ระหว่างอานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหาร อานาจตุลาการ กับการบริหารราชการ ไทยนัน้ มีความสมั พันธ์กนั อยา่ งแน่นแฟ้นไม่ว่าประเทศน้ันๆจะปกครองด้วยระบอบการปกครองใดก็ตาม ในที่นี้ จะกล่าวเป็นลาดบั ถงึ ความสัมพนั ธ์ของอานาจตา่ งๆต่อการบริหารราชการไทย ดังนี้ อานาจนิติบัญญตั ิกบั การบรหิ ารราชการไทย แนวคิดเกี่ยวกับอานาจนิติบัญญัติและการบริหารราชการแผ่นดินครอบคลุมแนวคิดเก่ียวกับรัฐ และการบริหารราชการแผน่ ดิน สภาผูแ้ ทนราษฎร และวฒุ ิสภา แนวคิดเก่ียวกับรัฐสภาและการบริหารราชการแผ่นดินครอบคลุมเกี่ยวกับรัฐสภาเร่ืองสภาเด่ียว และสภาคู่ การแต่งตั้งและการเลือกต้ังสมาชิกรัฐสภา จานวนและวาระการดารงตาแหน่ง รวมท้ังการบริหาร ราชการแผน่ ดินในสว่ นเกย่ี วกับคณะรฐั มนตรแี ละการบรหิ ารราชการแผ่นดิน สภาผู้แทนราษฎรครอบคลุมเรื่องโครงสร้าง คุณสมบัติ สมาชิกภาพและการสิ้นสุด และอานาจ หน้าทีข่ องสภาผแู้ ทนราษฎร วุฒิสภาครอบคลุมเรื่องโครงสร้าง คุณสมบัติ สมาชิกภาพและการสิ้นสุด และอานาจหน้าที่ของ วุฒสิ ภา ซ่ึงรัฐสภา จะมีความแตกตา่ งกันออกไปตามระบบการปกครอง ซงึ่ ประกอบดว้ ย 1) สภาเดีย่ วและสภาคู่ 2) การแตง่ ต้งั การเลือกตงั้ สมาชิกรัฐสภา 3) จานวนและวาระการดารงตาแหนง่ ความพันธร์ ะหว่างการบริหารราชการ หัวหน้าฝ่ายข้าราชการการเมือง คือ นายกรัฐมนตรี ซึ่งการรัฐธรรมนูญในปัจจุบันได้กาหนดให้ นายกรฐั มนตรีตอ้ งมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีลาดบั ขน้ั ตอนคือ 1) ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งเป็น นายกรัฐมนตรใี ห้แลว้ เสร็จภายใน 30 วนั นับแตม่ กี ารเรียกประชมุ สภาผแู้ ทนราษฎรครงั้ แรก 2) ให้ประธานสภาผแู้ ทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแตง่ ตงั้ นายกรฐั มนตรี

- 124 - 3) การเสนอชอื่ บคุ คลซ่ึงสมควรได้รับการแต่งเป็นนายกรัฐมนตรีต้องมีสมาชิกราษฎรไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจานวนสมาชกิ ทงั้ หมดเทา่ ท่มี อี ยู่ของสภาผู้แทนราษฎรรบั รอง 4) มติของสภาผู้แทนราษฎรที่เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้งบุคคลให้เป็นนายกรัฐมนตรีต้องมี คะแนนเสยี งมากกวา่ ก่งึ หน่งึ ของจานวนสมาชกิ ทัง้ หมดเทา่ ท่มี อี ยู่ของสภาผแู้ ทนราษฎร การลงมติให้กระทาโดย การลงคะแนนโดยเปดิ เผย 5) นายกรฐั มนตรจี ะเปน็ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาในขณะเดียวกันไม่ได้ และ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งได้รับการแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีให้พ้นจากตาแหน่ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันถัดจากที่ครบ 30 วัน นบั แต่วนั ทมี่ ีพระบรมราชโองการ 6) ในกรณีที่พ้นกาหนด 30 วัน นับแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเพื่อให้สมาชิกได้มาประชุม เปน็ ครัง้ แรก ไม่ปรากฏว่ามบี ุคคลใดได้รับคะแนนเสยี งเหน็ ชอบใหไ้ ด้รับการแตง่ ตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีภายใน 15 วนั นบั แตว่ ันพน้ กาหนดดงั กลา่ วใหป้ ระธานสภาผูแ้ ทนราษฎรนาความข้ึนกราบบังคมทูลเพื่อทรงมีพระบรมราช โองการแต่งตั้งบุคคลซง่ึ ไดร้ บั คะแนนสงู สดุ เป็นนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินและในการบริหารราชการแผ่นดินต้อง ดาเนินการตามกฎหมายบญั ญัติ และนโยบายทแ่ี ถลง และจะต้องรับผิดชอบต่อสภาผูแ้ ทนราษฎรในหนา้ ท่ี อานาจอธิปไตย ฝา่ ยบรหิ าร ตงั้ กระทู้ถาม,อภปิ รายไม่ ฝ่ายนติ บิ ญั ญตั ิ (กาหนดนโยบาย) ไว้วางใจ (ออกกฎหมาย) ยุบสภา จัดสรร อภิปรายในสภา,ออก งบประมาณ กฎหมาย,เลือก,ถอดถอน, ใหห้ น่วยงาน พจิ ารณางบประมาณ พจิ ารณา ฝ่ายตลุ าการ พจิ ารณาพพิ ากษาไม่ พิพากษาไมร่ บั (พิจารณาพิพากษาและใช้ รับการกระทาที่ฝ่าฝืน การกระทาทฝ่ี า่ กฎหมายลงโทษผฝู้ ่าฝนื ในคดี กฎหมายของฝ่ายนติ ิ ฝืนกฎหมายของ ทัว่ ไปและคดที ีเ่ ก่ียวกับ บัญญัติ รฐั ธรรมนญู ) ฝา่ ยบรหิ าร

- 125 - ความสัมพันธ์ของฝ่ายนติ บิ ัญญตั ิ ฝา่ ยบริหาร และฝา่ ยตุลการ ท่ใี ช้อานาจ พระมหากษัตรยิ ์ ฝา่ ยบรหิ าร แตง่ ตั้ง ฝ่ายตลุ าการ นิติบัญญตั ิ นายกรัฐมนตรี ประธานสภา ประธานวฒุ สิ ภา ประธานศาล ผ้แู ทนราษฎร สูงสดุ คณะรัฐมนตรี สภาผ้แู ทนราษฎร วฒุ ิสภา ศาลรฐั ธรรมนญู มีหนา้ ทบ่ี ริหาร ศาลปกครอง ราชการแผน่ ดิน ศาลยตุ ิธรรม รัฐสภา มาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของ ประชาชน (ส.ว.แต่งต้ัง 74 คน) แ ผ น ภ า พ ร ว ม โ ค ร ง ส ร้ า ง อ า น า จ ข อ ง ไ ท ย ภ า ย ใ ต้ ร ะ บ อ บ ป ร ะ ช า ธิ ป ไ ต ย ร ะ บ บ รั ฐ ส ภ า อั น ม u พระมหากษตั รยิ เ์ ป็นประมขุ แผนภาพการพิจารณารา่ งพระราชบัญญัตกิ รณีวุฒิสภาใหค้ วามเห็นชอบ วุฒิสภา ประกาศ วาระท่ี 1 เห็นดว้ ยกบั หลักการ ในราชกจิ จานุเบกษา ใช้บงั คับเป็นกฎหมาย วาระท่ี 2 พระมหากษัตรยิ ์ทรง -คณะกรรมาธกิ ารพิจารณา ลงพระปรมาภิไธย -สมาชกิ เสนอคาแปรญตั ติ สภาพจิ ารณาเรียงมาตรา นายกรัฐมนตรี นาขึ้นทลู เกลา้ ถวาย วาระที่ 3 ให้ความเห็นชอบ

- 126 - แผนภาพการพิจารณารา่ งพระราชบัญญตั กิ รณีวุฒิสภาไม่เห็นชอบกบั สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภาไมเ่ หน็ ชอบด้วยกับ ประกาศในราชกจิ จานเุ บกษา พระมหากษัตริย์ หลักการในวาระท่ี 1 ประกาศใช้เปน็ กฎหมาย ทรงลงปรมาภไิ ธย ส่งรา่ งพระราชบญั ญตั ิคืน สภาผแู้ ทนราษฎร นายกรฐั มนตรี นาขนึ้ ทูลเกลา้ วุฒสิ ภาไมเ่ หน็ ชอบ รอ 180 วัน ถ้าเป็นร่าง ถวายฯ ในวาระท่ี 3 ล่วงพ้นไปแล้ว พ.ร.บ.เกยี่ ว ให้ยกพจิ ารณา ดว้ ยการเงนิ ยนื ยนั ด้วยคะแนน ใหมไ่ ด้ อาจยกข้นึ เสยี งเกินกว่าก่ึงหน่ึง พิจารณาใหม่ ได้ทันที แผนภาพการพิจารณารา่ งพระราชบญั ญตั กิ รณีท่ีพระมหากษตั ริย์ไมท่ รงเหน็ ชอบดว้ ย พระมหากษัตริย์ พระมหากษัตรยิ ท์ รง ประกาศ ลงปรมาภิไธย ใน ราชกิจจา-นุเบกษา ประกาศใชเ้ ปน็ กฎหมาย พระราชทานคนื มายัง นาขน้ึ ทลู เกลา้ ฯ อกี ครั้ง ถา้ พระมหากษตั รยิ ์ รฐั สภาหรอื พ้น 90 วัน มิไดพ้ ระราชทานคืน ยงั ไม่พระราชทาน นายกรฐั มนตรี ภายใน 30 วนั รัฐสภาปรกึ ษารา่ ง พระราชบญั ญตั ิน้นั ใหม่ หาก ยนื ยันรา่ งเดิมดว้ ยคะแนนเสยี ง ไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิก รฐั สภาเท่าทม่ี อี ยู่

- 127 - การปกครองท้องที่ การจัดการปกครองท้องท่ีตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ.2457 ประกอบด้วย หม่บู า้ น ตาบล กิง่ อาเภอ อาเภอ หลกั เกณฑก์ ารจดั ต้ังหมบู่ า้ น การจดั ตั้งหมู่บ้านตามทกี่ าหนดไว้ในกฎหมายลักษณะปกครองทอ้ งทพ่ี .ศ.2457 มี 2 ประเภท คือ 1. หมู่บ้านทีจ่ ัดตั้งข้นึ อยา่ งเป็นทางการ โดยประกาศของจังหวัดภายใต้กฎเกณฑ์ ดงั น้ี 1.1 ถ้าเป็นท่ีมีคนอยู่รวมกันมากถึงจานวนบ้านน้อย ให้ถือเอาจานวนคนเป็นสาคัญประมาณ 200 คน เปน็ หมบู่ า้ นหน่ึง 1.2 ถ้าเป็นท่ีผู้คนตั้งบ้านเรือนอยู่ห่างไกลกัน ถึงจานวนคนจะน้อย ถ้ามีจานวนบ้านไม่ต่ากว่า 5 บา้ น จะจดั เปน็ หมูบ่ า้ นหนงึ่ ก็ได้ หลักเกณฑ์ตามที่กระทรวงมหาดไทยกาหนดการจัดตั้งหมู่บ้านตามมติ ครม.เมื่อวันที่ 14 พฤษภาคม 2539 คือ 1) กรณเี ปน็ ชุมชนแนน่ หนา 1.1) เป็นชมุ ชนท่มี ีราษฎรไม่น้อยกว่า 1,200 คน หรอื จานวนบ้านไมน่ ้อยกว่า 240 บ้าน 1.2) เม่ือแยกหมู่บ้านใหม่แล้ว หมู่บ้านใหม่จะต้องมีราษฎรไม่น้อยกว่า 600 คน หรือมี จานวนบ้านไมน่ อ้ ยกว่า 120 บ้าน 1.3) ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการหมู่บ้าน สภาตาบล หรือสภาองค์กร บริหารส่วนตาบล และทป่ี ระชมุ หัวหนา้ สว่ นราชการประจาอาเภอ 2) กรณเี ปน็ ชมุ ชนห่างไกล 2.1) เปน็ ชมุ ชนทมี่ ีราษฎรไมน่ ้อยกว่า600คน หรือมีจานวนบ้านไมน่ อ้ ยกว่า120บ้าน 2.2) เมื่อแยกหมู่บ้านใหม่แล้ว หมู่บ้านใหม่จะต้องมีราษฎรไม่น้อยกว่า 200 คน หรือมี จานวนบา้ นไมน่ อ้ ยกวา่ 40 บ้าน 2.3) ชุมชนใหม่หา่ งจากชุมชนเดิมไมน่ ้อยกว่า 6 กิโลเมตร 2.4) ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการหมู่บ้าน สภาตาบล หรือสภาองค์กร บริหารสว่ นตาบล และทีป่ ระชุมหัวหน้าส่วนราชการประจาอาเภอ 2. หมบู่ ้านทจ่ี ัดตั้งข้นึ เปน็ การชว่ั คราว เป็นหมู่บ้านท่ีจัดตั้งข้ึนในกรณีที่ท้องท่ีอาเภอใดมีราษฎรไปตั้งชุมชนทาการหาเล้ียงชีพแต่ใน บางฤดูกาล และจานวนราษฎรซ่ึงไปต้ังท่ีทากินอยู่มากพอสมควรจะจัดเป็นหมู่บ้านตามหลักเกณฑ์การต้ัง หมู่บ้านปกติก็ได้ เพื่อความสะดวกในการปกครอง ให้นายอาเภอประชุมราษฎรในหมู่บ้านเลือก “ว่าท่ี ผู้ใหญ่บ้าน” มอี านาจเหมอื นผู้ใหญ่บา้ นปกติ ความเป็นมาของกานนั ผ้ใู หญบ่ า้ น จากหลักฐานท่ีมีอยู่พอสันนิษฐานได้ว่าในสมัยกรุงสุโขทัยแบ่งการปกครองออกเป็นมณฑลแต่ละ มณฑลมเี มืองในสงั กดั ซึง่ แยกออกเป็นเมืองเอก เมืองโท เมืองตรี และเมืองจัตวา แต่ละเมอื งมีการปกครอง ดังนี้ 1. เจา้ เมือง ปกครองหลายหม่นื หลงั คาเรอื น มีปลัดเมืองเป็นผชู้ ่วย 2. นายแขวง (นายอาเภอ) ปกครองคนราวหมื่นหลังคาเรอื น ข้ึนตอ่ เจา้ เมือง 3. นายแควน้ (กานัน) ปกครองคนราวพนั หลงั คาเรอื น ข้ึนต่อนายแขวง 4. นายบา้ น (ผูใ้ หญบ่ า้ น) ปกครองคนราวรอ้ ยหลังคาเรือน ขน้ึ ตอ่ นายแควน้

- 128 - ยุคกรุงศรีอยุธยา ได้มีการจัดระบบการปกครองย่อยลงไปอีก คือ มีการจัดระเบียบการปกครอง ท้องท่ีภายในเมืองหนึ่ง ๆ ทั้งหัวเมืองช้ันนอก หัวเมืองชั้นใน โดยแบ่งเมืองออกเป็นแขวง แขวงแบ่งเป็นตาบล ตาบลแบ่งออกเป็นบ้าน ซึ่งเป็นที่รวมของหลาย ๆ ครัวเรือน แต่ไม่ได้กาหนดจานวนคนหรือจานวนบ้านไว้ ยังให้มกี ารปกครองเปน็ บ้านมีผูใ้ หญ่บา้ นซงึ่ เจา้ เมอื งแตง่ ตัง้ เป็นหัวหน้า เม่ือหลายบ้านรวมกนั เป็นตาบลมีกานัน เป็นหัวหน้าและมักได้รับบรรดาศักดิ์เป็น “พัน” และหลายตาบลรวมกันเป็นแขวงจะมีเจ้าแขวงเป็นผู้ปกครอง หลายแขวงรวมกันเป็นเมือง มีผู้รั้งเมืองหรือพระยามหานครเป็นผู้ปกครอง เมืองในยุคนี้คล้ายกับจังหวัดใน ปจั จุบัน แขวงเทยี บเทา่ อาเภอ (เฉพาะในเขตกรงุ เทพ ฯ) ยุครัตนโกสินทร์ตอนต้นยังใช้ระบบการปกครองแบบยุคกรุงศรีอยุธยา พอถึงรัชสมัยของ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลท่ี 5) ทรงแก้ไขปรับปรุงระเบียบการปกครองใหม่ โดยเฉพาะในระดับหมู่บ้านและตาบล โดยมอบหมายให้สมเด็จกรมพระยาดารงราชนุภาพเสนาบดี กระทรวงมหาดไทยเป็นผู้วางรากฐาน ได้มีการทดลองเลือกผู้ใหญ่บ้านและกานันเป็นคร้ังแรกเมื่อ พ.ศ.2435 (ร.ศ.11) ท่ี ตาบลบ้านเกาะ อาเภอบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา สมเด็จกรมพระยาดารง ราชานุภาพ ได้ทรงช้ีแจงความว่า “ ...ความมุ่งหมายในการปกครองชั้นตาบลน้ัน จะให้กานันกับผู้ใหญ่บ้านซึ่ง ราษฎรเลือกสรร โดยความยินยอม เอาเป็นธรุ ะปรึกษาหารอื ช่วยกนั รักษาบรรดาการในตาบลใหเ้ รียบร้อยตลอด ตาบลน้ัน และเป็นหูเป็นตาของรัฐบาลท่ีจะสอดส่องดูแลกิจสุขทุกข์ของไพร่ฟ้าข้าแผ่นดินให้รู้เห็นได้ท่ัวไป ตลอดจนช่วยนาเก็บภาษีอากรผลประโยชน์แผ่นดินซ่ึงสมควรจะได้จากราษฎรโดยชอบธรรม ดังหน้าที่มีอยู่ ตาแหน่งกานนั นายตาบลทกุ วันน.้ี ..”61 ส่วนการเลือกตัง้ กานันผู้ใหญ่บ้านจากบันทึกของพระยามหาอามาตยาธิ บดี (เส็ง วิริยศิริ) ครั้งยังเป็นหลวงเทศาวิจิตรวิจารณ์ ให้ทดลองจัดต้ังผู้ใหญ่บ้าน กานัน ตอนหน่ึงว่า \"...ใน ขั้นต้นทาบัญชีสามะโนครัวบ้านที่จัดเป็นหมู่บ้านและตาบลเสียก่อน เสร็จแล้วจึงลงมือจัดตั้งผู้ใหญ่บ้านกานัน ต่อไป คือ ไปจัดรวมครอบครัวที่เป็นเจ้าของบ้านใกล้ชิดติดต่อกันรวม 10 เจ้าของ เจ้าของหนึ่งมีเรือนกี่หลังก็ ตามรวมเขา้ เป็นหม่บู ้าน แล้วเชญิ เจา้ ของบ้านมาประชมุ กันในวัดพร้อมราษฎรอื่น ๆ เมื่อถามว่าใครเป็นเจ้าของ บ้านแล้วก็ให้มารวมกันขอให้เลือกกันในหมู่ของเขาท่ีมาประชุมว่าควรจะให้ใครเป็น “ผู้ใหญ่” สังเกตเขาตรึก ตรองกันมากซุบซบิ ปรึกษาหารือกัน เห็นจะเป็นด้วยเร่ืองเกรงใจกัน แต่ในที่สุดก็ได้ความเห็นโดยมากว่าใครใน พวกของเขาที่มาประชุมน้นั ควรจะเป็นผู้ใหญ่บา้ น แลว้ ขา้ พระพุทธเจ้าก็เขียนใบตั้งชั่วคราวให้เขาถือไว้ จนกว่า จะได้หมายต้ังให้ใหม่ตามทางราชการ เมื่อได้จัดตั้งผู้ใหญ่บ้านได้พอสมควรที่จะจัดตั้งเป็นตาบลได้ ข้าพระพุทธเจ้าก็ได้ไปประชุมท่ีศาลาวัดพร้อมด้วยราษฎรในท้องท่ีนั้น เชิญผู้ใหญ่บ้านในตาบลที่ ข้าพระพุทธเจ้าให้เลือกตั้งไว้แล้วมาประชุมพร้อมกัน แล้วขอให้ผู้ใหญ่บ้านเหล่าน้ันเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหน่ึงใน หมู่ของเขาว่าใครจะควรได้รับเลือกตั้งเป็น “หัวหน้าว่าการตาบล” เมื่อเขาพร้อมกันเห็นควรผู้ใดแล้ว ข้าพระพุทธเจ้าก็ออกหมายต้ังชั่วคราวให้เขาเป็น “กานัน” ตาบลนั้น แล้วข้าพระพุทธเจ้าไปทาอย่างเดียว ตอ่ ๆ ไปทุกตาบล ตาบลใดทขี่ า้ พระพุทธเจา้ ไปจดั ตงั้ กานันในวันแรกในวัดใด ขา้ พระพุทธเจ้าได้อาราธนาพระภิกษุใน วันน้ันมาประชมุ ดว้ ย พอใครไดร้ ับเลือกตง้ั แลว้ กน็ มิ นตใ์ หส้ วดชยนั โตใหพ้ ร...”62 หลังจากที่มีการทดลองการเลือกต้ังผู้ใหญ่บ้าน กานัน จนประสบผลเป็นท่ีน่าพอพระราชหฤทัย แล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องท่ี ร.ศ.116 (พ.ศ. 2440) ซง่ึ เป็นรปู แบบการปกครองท้องท่ีระดับหมู่บ้านตาบล โดยประกาศใช้บังคับเมื่อวันท่ี 22 พฤษภาคม ร. ศ.116 (พ.ศ.2440) 61 ปธาน สุวรรณมงคล.อ้างแลว้ .หนา้ 171-172 62 กรมการปกครอง, “ค่มู อื การปฏบิ ัติงานกานนั ผ้ใู หญ่บา้ น พ.ศ.2551,กรงุ เทพ ฯ: โรงพิมพ์อาสารักษาดินแดน,2551, หนา้ 39-40

- 129 - ครั้นเม่ือถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลท่ี 6 ได้ทรงเห็น ความสาคัญของการปกครองทอ้ งที่ พระองค์ทรงไดแ้ ก้ไขปรับปรุงเปลี่ยนแปลงพระราชบัญญัติลักษณะปกครอง ท้องทีเ่ สยี ใหม่ โดยประกาศยกเลิกพระราชบัญญตั ลิ กั ษณะปกครองทอ้ งที่ ร.116 หลังจากที่ใช้มาได้ 17 ปี และ ได้ตราพระราชบัญญตั ลิ ักษณะปกครองท้องท่ี พ.ศ.245763 ขึ้นใชแ้ ทน ซง่ึ ไดใ้ ชม้ าจนถึงปจั จบุ นั นี้ อานาจหน้าที่กานัน ผ้ใู หญ่บา้ น 1. ปกครองราษฎรในเขตท้องท่หี มบู่ ้าน 2. ทาหน้าทชี่ ว่ ยเหลอื นายอาเภอ และเปน็ หัวหน้าราษฎรในหมู่บา้ น 3. อานวยความเป็นธรรมและดูแลรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยให้แก่ ราษฎรในหมู่บ้าน 4. สร้างความสมานฉนั ท์และความสามคั คใี นหมบู่ า้ น 5. ประสานหรืออานวยความสะดวกแก่ราษฎรในหมู่บ้าน รวมท้ังส่งเสริมวัฒนธรรม ประเพณที อ้ งที่ 6. ประสานหรือานวยความสะดวกในการปฏิบัติหน้าท่ีหรือการให้บริการส่วนราชการ หน่วยงานของรฐั หรอื องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน 7. รับฟังปัญหาและนาความเดือดร้อน และความต้องการท่ีจาเป็นของราษฎรในหมู่บ้าน แจ้งต่อส่วนราชการของรัฐ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ หรอื องค์กรอ่นื ทีเ่ ก่ียวข้องเพื่อให้แก้ไขชว่ ยเหลือ 8. ให้การสนับสนุนส่งเสริม และอานวยความสะดวกในการปฏิบัติหน้าท่ีหรือให้การบริการ สว่ นราชการ หน่วยงานของรฐั หรือองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ 9. ควบคมุ ให้ราษฎรในหมบู่ า้ นปฏบิ ตั ิตามกฎหมาย 10. การรายงานต่อทางราชการ เม่อื เหตกุ ารณไ์ ม่ปกตเิ กดิ ขึ้นในหมู่บ้านให้กานันทราบ พร้อม ท้ังรายงานนายอาเภอทราบดว้ ย 11. การนาข้อราชการไปประกาศแก่ราษฎร จัดประชุมราษฎรและคณะกรรมการหมู่บ้าน เปน็ ประจาอยา่ งนอ้ ยเดอื นละหน่งึ ครงั้ 12. จัดทาทะเบียนในท้องท่ีเป็นข้อมูลพื้นฐานสาคัญด้านการปกครอง เช่น จานวนหมู่บ้าน ครอบครวั สัตวพ์ าหนะ และลักษณะพน้ื ทร่ี ับผิดชอบ 13. กิจการสาธารณะประโยชน์ แจ้งให้ราษฎรช่วยเหลือสาธารณประโยชน์ ป้องกัน ภยนั ตรายอนั อาจเกิดฉกุ เฉนิ บรรเทาสาธารณภัย คดีอาชญากรรมต่าง ๆ ฯลฯ การพ้นตาแหนง่ ของผูใ้ หญ่บ้าน 1. มีอายคุ รบหกสบิ ปี 2. ขาดคุณสมบตั หิ รือมลี ักษณะต้องห้ามของการเป็นผู้ใหญบ่ า้ น (เว้นอุปสมบทหรือบรรพชา ตามท่ไี ดร้ บั อนุญาตจากผูว้ า่ ราชการจังหวดั แต่ไม่เกิน 120 วนั ) 3. ตาย 4. ไดร้ บั อนญุ าตจากนายอาเภอให้ลาออก 5. หมบู่ ้านท่ปี กครองถูกยุบ 6. ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้านนั้นมีจานวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งเข้าชื่อกันขอให้ออกจาก ตาแหนง่ ในกรณีเช่นน้นั นับต้งั แต่วนั ทนี่ ายอาเภอส่งั ใหพ้ น้ ตาแหน่ง 63 ประกาศใช้บงั คับเมอ่ื วันที่ 4 กรกฎาคม พ.ศ.2457 เป็นวันที่ 1332 ในรัชกาล.

- 130 - 7. ผูว้ ่าราชการจังหวดั ส่งั ให้พ้นตาแหน่ง กรณีท่ีนายอาเภอรายงานการสอบสวนว่าบกพร่อง ต่อหน้าท่ี ประพฤตติ นไมเ่ หมาะสมกบั ตาแหนง่ 8. ขาดประชุมประจาเดือนกานัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่นายอาเภอเรียกประชุมสามคร้ังติดต่อกัน โดยไมม่ เี หตอุ ันควร 9. กระทาผดิ วินยั อย่างร้ายแรงจนถกู ปลดออก 10. ไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ซ่ึงต้องทาอย่างน้อยทุกห้าปีนับแต่วันท่ี ได้รับการเลอื กต้ัง ตามหลักเกณฑ์ทกี่ ระทรวงมหาดไทยกาหนด การพน้ ตาแหน่งของกานนั 1. เมอื่ ต้องออกจากตาแหน่งผูใ้ หญ่บา้ น 2. ตาย 3. ลาออก 4. ตาบลทป่ี กครองถกู ยบุ 5. ผวู้ า่ ราชการจังหวดั ส่งั ให้ออกจากตาแหน่ง เพราะพิจารณาเห็นว่ามีความบกพร่องในทาง ความประพฤติ หรือความสามารถไม่เพยี งพอกบั ตาแหนง่ 6. ถกู ปลดหรอื ถูกไลอ่ อกจากตาแหน่ง ท้ังนี้ การออกจากตาแหน่งตามข้อ 3 ข้อ 4 และข้อ 5 ไม่ถือว่าต้องออกจากตาแหน่ง ผใู้ หญ่บา้ นดว้ ย ในปี พ.ศ.2552 ได้มพี ระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 12) พ.ศ.255264 ห้ามยกเลิกตาแหน่งกานัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล สารวัตรกานัน และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ด้วยเหตผุ ลวา่ เปน็ บคุ คลทม่ี ีความใกลช้ ดิ กับราษฎรในการปฏิบัตงิ านตามกฎหมายและแนวนโยบายของรัฐเป็นผู้ ช่วยเหลือนายอาเภอในบริหารราชการแผ่นดินส่วนภูมิภาค โดยเฉพาะการประสานงานระหว่างราชการส่วน ภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน การรักษาความสงบเรียบร้อย การป้องกันและการแก้ไขปัญหากรณี ต่างๆ นอกจากน้ียังทาหน้าที่เป็นคนกลางในไกล่เกล่ีย ประนีประนอมและจัดการระงับปัญหาความขัดแย้งใน พื้นที่ และยังมีฐานะเป็นตัวแทนของรัฐ ตัวแทนของราษฎรเก่ียวกับเรื่องร้องทุกข์ ความเดือดร้อยของราษฎร เพื่อนาเสนอต่อส่วนราชการ จึงจาเป็นต้องให้คงตาแหน่งกานัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล สารวัตรกานัน ผชู้ ่วยผู้ใหญบ่ ้านในทกุ ตาบล หมู่บ้าน ข้อสังเกต ตาม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 มาตรา 48 เตวีสติ บัญญัติว่า “เมื่อพ้นกาหนดเวลา หนึ่งปนี ับแต่วนั ทมี่ ีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะทอ้ งถ่นิ ใดเป็นเทศบาลแล้ว ให้นายกเทศมนตรีมีอานาจ หน้าท่ีอย่างเดียวกับอานาจหน้าท่ีของกานันและผู้ใหญ่บ้าน บรรดาที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยลักษณะ ปกครองท้องท่ี หรอื กฎหมายอ่ืน ทัง้ นีต้ ามทก่ี าหนดในกฎกระทรวง วรรคสอง บัญญัติว่า “ในกรณีที่เทศบาลตาบลใดมีท้ังนายกรัฐมนตรี และกานัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ชว่ ยผใู้ หญ่บ้าน แพทย์ประจาตาบล และสารวัตรกานัน ให้บุคคลดังกล่าวมีอานาจหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วย ลักษณะปกครองท้องทหี่ รอื กฎหมายอน่ื ในเขตเทศบาลตาบลตามที่กาหนดในกฎกระทรวง” ดังนั้น จะเห็นได้ว่าบทบาทของกานัน ผู้ใหญ่บ้าน ท่ีอยู่ในเขตเทศบาลตาบล อาจมีความทับซ้อนอานาจของ นายกเทศมนตรีตาม พ.ร.บ.เทศบาลดังกล่าว เพราะนายกเทศมนตรีสามารถใช้อานาจหน้าที่ของกานัน ผู้ใหญบ่ ้าน หลังจากท้องถ่ินได้ยกฐานะเป็นเทศบาลตาบลแล้ว ในที่น้ีก็หมายถึงองค์การบริหารส่วนตาบลท่ียก ฐานะเปน็ เทศบาลตาบลตามหลักเกณฑท์ ี่กระทรวงมหาดไทยกาหนด 64 มาตรา 3 แหง่ พ.ร.บ.ลกั ษณะปกครองท้องท่ี (ฉบบั ที่ 12) พ.ศ.2552,รจ.126 ตอนท่ี 100 ก,30 ธนั วาคม 2552.

- 131 - บทบาทผใู้ หญ่บา้ น กานัน ในการประสานกบั องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน 1. วางแผนพฒั นาตาบล 2. เป็นกลไกสาคัญของราชการส่วนภูมิภาค โดยการประสานและตรวจสอบการ ปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในพ้ืนที่ เพ่ือให้เป็นไปตามกฎหมายและเจตนารมณ์ของ ราษฎรในท้องทแ่ี ละท้องถิ่นน้นั ๆ 3. ส่งเสรมิ และสนับสนนุ ใหเ้ กิดประชาคมในเขตพนื้ ท่แี ละเสริมสร้างชมุ ชนให้เข้มแข้ง สทิ ธิประโยชน์ของกานนั ผ้ใู หญบ่ า้ น แพทยป์ ระจาตาบล สารวัตรกานัน ผู้ช่วยผใู้ หญบ่ ้าน กระทรวงมหาดไทยจาเปน็ ผู้กาหนด65 ดงั นี้ 1. กานัน 5,000 บาท 2. ผ้ใู หญ่บา้ น 4,000 บาท 3. แพทย์ประจาตาบล 2,500 บาท 4. สารวตั รกานัน 2,500 บาท 5. ผูช้ ่วยผู้ใหญบ่ ้านฝา่ ยปกครอง 2,500 บาท 6. ผู้ช่วยผใู้ หญบ่ า้ นฝ่ายรักษาความสงบ 2,500 บาท บุคคลตามลาดับ 1-6 ซึ่งเริ่มดารงตาแหน่ง ในเดือนแรกให้ได้รับเงินเดือนค่าตอบแทนตามจานวน วันที่ปฏบิ ตั ริ าชการ หรอื กรณที ่ีพ้นจากการปฏิบตั ิหนา้ ท่ีใหไ้ ด้รับเงนิ ค่าตอบแทนในเดือนสุดท้ายเท่าจานวนวันที่ อย่ใู นตาแหนง่ กานนั ผูใ้ หญบ่ ้าน แพทย์ประจาตาบล สารวัตรกานนั จะไดร้ ับสว่ นลดค่าโดยสารรถไฟคร่ึงราคา ทุกช้ัน โดยต้องแสดงบัตรประจาตัวท่ีทางราชการออกให้และหนังสือรับรองควบกับบัตรแสดงต่อเจ้าหน้าท่ีขาย ตว๋ั โดยสาร การรักษาการแทน ถา้ ผใู้ หญ่บ้านไม่สามารถปฏิบัติหน้าได้คราวใดคราวหน่ึง ให้มอบหน้าที่ให้แก่ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่าย ปกครองคนใดคนหนึ่งเป็นผู้รักษาการแทน โดยรายงานให้กานันทราบด้วย หากรักษาการเกิน 15 วัน ต้อง รายงานนายอาเภอทราบด้วย ถ้ากานนั ไม่สามารถปฏบิ ตั ิหนา้ ที่ไดช้ ัว่ คราว เช่น เดนิ ทางไกล ไมไ่ ดอ้ ยใู่ นทอ้ งท่ีให้มอบหมายหน้าที่ ไว้แก่ผู้ใหญ่บ้านคนหน่ึง ซึ่งต้องอยู่ในตาบลเดียวกันให้รักษาการแทน และให้ผู้รักษาการแทนมีอานาจเต็มใน ตาแหน่งกานัน การมอบหมายการรักษาการแทนให้กานันแจ้งให้ผู้ใหญ่บ้านทุกคนในตาบลเดียวกัน และ รายงานนายอาเภอทราบด้วย หลกั การปกครองตนเอง ประชาธิปไตย เป็นการปกครองท่ีประชาชนมีส่วนร่วมในอานาจปกครอง ประชาชนมีสภาพเป็น หัวใจของการปกครอง ภารกิจหน้าท่ีและความรับผิดชอบท่ีประเทศชาติต้องปฏิบัติ เป็นหน้าท่ีของประชาชน การปกครองระบอบประชาธิปไตยมีหลักการท่ีให้ประชาชนเข้าร่วมในการปกครองประเทศ องค์ธิปัตย์เป็น บุคคลอยู่ในอาณัติของปวงชน รัฐบาลเข้าบริหารประเทศด้วยความยินยอมของประชาชน ซ่ึงแสดงออกโดย วิธีการอย่างใดอย่างหนึ่ง รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยต้องอาศัยความนิยมของประชาชนเป็นบรรทัดฐาน เมื่อพิจารณาทางด้านประชาชนแล้วจะเห็นว่าการปกครองระบอบประชาธิปไ ตยในหลักการประชาชนมีความ 65 มผี ลใช้บงั คับเม่ือ 1 เมษายน 2549

- 132 - รับผิดชอบต่อภารกิจของประชาชาติมากกว่ารูปแบบการปกครองอื่น การปกครองประเทศจะมีประสิทธิภาพ มากนอ้ ยเพียงใดจึงขึ้นอยู่ท่ีค่านิยมของประชาชนเอง เพราะประชาชนเลือกบุคคลและนโยบายในการปกครอง บุคคลและนโยบายนั้นจะมีคุณและโทษมากน้อยประการใดย่อมข้ึนอยู่กับผู้เลือก หลักการปกครองตนเองจึง เป็นการใช้อานาจทางอ้อมในการปกครองตนเองโดยเลือกตั้งผู้บุคคลที่เห็นควร เลือกนโยบายที่เหมาะสมให้ เปน็ แนวทางปกครองตนเองนั้นเป็นสถาบันเก่าแก่ได้วิวัฒนาการลักษณะเฉพาะตนมากมาย แต่ในระดับชาติจะ ไม่นิยมเรียกว่าการปกครองตนเอง จะเรียกการปกครองตนเองอย่างน้ีว่าเป็น “ระบอบประชาธิปไตย” (Democracy) แผนภาพแสดงถึงประชาชนมีหลักการปกครองตนเอง ที่มา : สจุ นิ ต์ ทงั สุบุตร.อา้ งแลว้ .หน้า 293. การปกครองทอ้ งถนิ่ (Local Government) การปกครองส่วนท้องถ่ิน เป็นการปกครองท่ีรัฐบาลกลางให้อานาจหรือกระจายอานาจไปให้ หน่วย ปกครองท้องถิ่นเพ่ือ เปิดโอกาสให้ประชาชน ในท้องถ่ินมีส่วนร่วมในการปกครองท้องท่ีชุมชน โดยมี องค์กร ผู้รับผิดชอบ มีอิสระในการใช้ดุลยพินิจ มีอานาจ หน้าท่ี และงบประมาณในการดาเนินงาน แยกออก จากราชการ สว่ นภูมิภาค แต่อยา่ งไรกต็ าม องค์กรปกครองท้องถิ่น มิมีอธิปไตยในตัวเอง ยังต้องอยู่ภายใต้ การ ควบคุม ของรัฐบาลกลาง ตามวิธีท่ีเหมาะสมการปกครองท้องถ่ิน มีหลายรูปแบบแต่ท่ีสอดคล้องกับ การ ปกครองระบอบ ประชาธิปไตย มากทส่ี ดุ คือ เทศบาล ประเทศตะวันตกมีการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยมานับเป็นพันปี ได้เรียนรู้ประสบการณ์แก้ไข ในส่ิงที่ล้มเหลวในการปกครอง ทาให้ระบอบประชาธิปไตยมีความเข้มแข็ง จุดเด่นของความเข้มแข็งจึงเป็น วัฒนธรรมในวิถีชีวิตทาให้ทุกส่วนของการดารงชีวิต เช่น สิทธิบุคคลในครอบครัวมีความเท่าเทียมกัน (แต่มีข้อ เปราะบางในด้านของความสัมพันธ์จิตสานึกและความรัก) โดยมีการโต้แย้งกันได้อย่างมีเหตุผล ซึ่งระบอบ ประชาธิปไตยในตะวันตกเกิดข้ึนก่อนในระดับท้องถิ่น กิจการและปัญหาต่าง ๆ ได้รับการแก้ไขและจัดการโดย คนท้องถ่ิน เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาล การดูแลความม่ันคง สวนสาธารณะ การเคารพต่อกฎหมาย ความสะอาด การประปา ถนน ทางเท้า รูปทรงของบา้ น และอาคารตา่ ง ๆ ฯ ล ฯ เป็นต้น ประเทศกาลังพัฒนาท้องถ่ินมีความอ่อนแอ ท้องถ่ินไม่มีบทบาทใด ๆ เลย ได้แต่รอความ ช่วยเหลือ โดยอ้างว่าการกระจายอานาจไปแล้วจะเป็นผลเสียต่อประเทศ เพราะประชาชนยังไม่พร้อมที่จัด บรหิ ารจัดการกนั เอง หรอื อาจมองวา่ ผู้บรหิ ารทอ้ งถ่ินขาดความรู้ความสามารถ

- 133 - ในระบอบประชาธิปไตยกาหนดให้สถาบันการปกครองตนเองเป็นองค์การแห่งรัฐ (Public Corporation) มี สิทธิได้รับการคุ้มครองในการปฏิบัติการเช่นเดียวกับส่วนราชการ แต่มีอิสระในการกาหนดนโยบายของตนเอง การจัดองค์การแห่งรัฐต้องค้าประกันเสรีภาพของสถาบันปกครองตนเองและควบคุมการปฏิบัติของสถาบัน ตนเองแตเ่ ฉพาะทางด้านระเบียบกฎหมาย สมาคมองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นระหว่างประเทศ (International Union of Local Authorities = IULA.) ได้กาหนดการปกครองท้องถ่ินที่สาระสาคัญของการบริหารท้องถิ่นในปฏิญญาสากลว่า ด้วยการปกครองตนเองของทอ้ งถิ่น (World Wilde of Local Self Government 1993) ดังน้ี66 ประการแรก การปกครองตนเองของท้องถิ่นแสดงถึงสิทธิและหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินในส่วนของการออกกฎระเบียบและจัดทาการบริหารสาธารณะท่ีอยู่ภายใต้คว ามรับผิดชอบ ของตนเพ่อื ประโยชน์ของประชาชนในทอ้ งถิ่น ประการที่สอง สิทธิดังกล่าวแสดงออกโดยปัจเจกบุคคลและตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งโดย อิสระตามกาหนดเวลาอย่างเท่าเทียมกันเป็นการทั่วไป ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งหรือแต่งตั้งมาจากองค์กร ที่มาจากการเลือกต้ัง การปกครองตนเองของประชาชนในท้องถ่ินหรือท่ีเรียกว่า “การปกครองท้องถิ่น” จะมีลักษณะ สาคญั คอื 1. มีความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน หมายถึง ความเป็นอิสระในการกาหนดนโยบาย การบริหาร การบริหารงานบุคคล การบริหารเงิน โดยองค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ซ่งึ เปน็ ตัวแทนของประชาชนในท้องถนิ่ 2. เป็นการปกครองท่ีมีอานาจหน้าที่ท่ีเกี่ยวข้องใกล้ชิดกับวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของคนใน ทอ้ งถ่นิ ตามทก่ี ฎหมายกาหนดไว้ โดยเป็นการบริการสาธารณะท่ีมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ ดาเนนิ การ เช่น การศกึ ษา การสาธารณะสุข การพัฒนาเศรษฐกจิ ทอ้ งถิน่ เป็นตน้ 3. เป็นการปกครองท้องถ่ินท่ีสามารถพึ่งพาตนเองได้ กล่าวคือ ท้องถ่ินต้องสามารถพึ่งพา ตนเองได้ทางเศรษฐกิจ ซึ่งได้แก่การมีรายได้จากการเก็บภาษีอากรในท้องถ่ินอย่างเพียงพอในการบริหาร ท้องถิ่นอยา่ งอิสระในขอบเขตของกฎหมาย 4. เปน็ การปกครองทีเ่ ปิดให้การมสี ว่ นร่วมจากทั้งการเมืองภาคตัวแทน และการเมืองภาค ประชาชนได้มีโอกาสในการบริหารท้องถ่ินอย่างกว้างขวาง และเป็นอิสระ ไม่ตกอยู่ภายใต้การชี้นาใด แต่ต้อง ตระหนกั ถึงสทิ ธิ หนา้ ท่ีของประชาชนในฐานะท่เี ป็นพลเมืองท้องถิ่น 5. มีโครงสร้างการปกครองตนเองที่เหมาะสมกับสภาพพื้นที่ เช่น ชุมชนเมือง ชุมชน ชนบท ชมุ ชนท่ีมีความเจริญทางเศรษฐกิจสูงเปน็ พิเศษ เป็นต้น 6. มีการเลือกตัวแทนเข้าไปทาหน้าท่ีฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในการปกครอง ท้องถ่นิ 7. เปน็ การเปิดโอกาสใหภ้ าคส่วนอน่ื ๆมีสว่ นร่วมในการปกครองตนเองด้วย องคก์ รปกครองทอ้ งถ่นิ องคก์ ารแห่งรฐั ท่ีดาเนินการตามหลกั ปกครองตนเองน้ันแยกได้ 2 ประเภท ไดแ้ ก่ 1. องคก์ รปกครองทอ้ งถ่ิน (Territorial Self Government) 2. สมาคมแห่งรัฐ (Association as Subject of Public Law) องค์กรปกครองท้องถ่ิน (Territorial Self Government) การปกครองท้องถิ่นตามระบอบ ประชาธิปไตยเปน็ องค์การแหง่ รฐั (Public Corporation) ท่ีดาเนินการตามหลักการาปกครองตนเอง ภารกิจที่ 66 ปธาน สุวรรณมงคล.การเมอื งทอ้ งถ่ิน : การเมอื งของใคร โดยใคร เพ่อื ใคร.2552.หนา้ 111-113.

- 134 - เป็นหน้าท่ีขององค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องจากัดอยู่แต่เฉพาะงานที่องค์กรปกครองท้องถิ่นสามารถนาไป ปฏิบัติด้วยกาลังของตนเอง ในกรณีท่ีองค์กรปกครองท้องถิ่นต้องปฏิบัติหน้าท่ีเกินกว่าฐานะทางเศรษฐกิจของ ท้องถ่ินน้ันจะอานวยให้ ย่อมทาให้องค์กรปกครองท้องถ่ินคอยหวังความช่วยเหลือจากภายนอก เช่น รัฐบาล และส่วนราชการอื่นๆ พันธะผูกพันเช่นน้ีย่อมทาให้ท้องถ่ินขาดอิสรภาพในการเลือกนโยบาย ในที่สุดองค์กร ปกครองท้องถ่ินย่อมไม่สามารถเป็นองค์การแห่งรัฐที่ปฏิบัติตามหลักการปกครองตนเอง จะกลายเป็นสภาพ เป็นหน่วยราชการหน่ึงเท่าน้ัน องค์กรปกครองท้องถ่ินจึงเป็นรากฐานการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย เป็นสถาบันที่ฝึกให้ประชาชนรับผิดชอบต่อภารกิจของส่วนรวม การจัดประเภทองค์กรปกครองท้องถ่ินนับว่า เป็นกระขจายอานาจตามพ้ืนท่ีในอาณาเขตรัฐ ท้องถ่ินแต่ละแห่งย่อมมีความเจริญมากน้อยแตกต่างกัน ดังน้ัน การจัดประเภทจึงมีวัตถุประสงค์ที่จะกาหนดหน้าท่ีขององค์กรปกครองท้องถ่ิน โดยคานึงถึงหลักความเจริญ ของท้องถ่ินท่ีเป็นชุมชนหนาแน่น มีฐานะทางเศรษฐกิจมั่นคง เพราะย่อมคาดการณ์ได้ว่าจะสามารถรองรับ ภารกิจในการทางานได้มากกวา่ ทอ้ งถน่ิ ท่ียากจนและทรุ ะกันดาร สมาคมแห่งรัฐ (Association as Subject of Public Law) การกระจายอานาจปกครอง (Decenterization of Power) จากรัฐบาลไปยงั ทอ้ งถ่ิน ทาใหเ้ กดิ องค์กรปกครองท้องถ่ินท่ีดาเนินการปกครอง ตนเองภายใตข้ อบเขตท่ีไดก้ าหนดในกฎหมาย ในลักษณะเดียวกันรัฐบาลอาจกระจายอานาจการปกครองไปให้ กลุ่มชนท่ีรวมกันตามลักษณะอาชีพ ฐานะทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งอาจเรียกว่าเป็น “สมาคม” แต่เป็น สมาคมท่ีจัดต้ังข้ึน นอกระเบียบท่ีกาหนดไว้ในกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ในบทท่ีว่าด้วยสมาคมและมูลนิธิ เพราะสมาคมแห่งรัฐมีบทบาทเกี่ยวกับการปกครองประเทศโดยตรง เพราะได้รับมอบอานาจจากรัฐบาลให้ ดาเนินการได้อย่างอิสระ ในหน้าท่ีที่กาหนดไว้แน่นอน ย่อมทาให้สมาคมแห่งรัฐสามารถดาเนินการ ปกครอง ตนเอง เป็นการบางเบาภาระของรัฐบาล สมาคมแห่งรัฐของประเทศไทย ท่ีมีลักษณะวิชาชีพ เช่น เนติบัณฑิต สภา ใหอ้ านาจในการทดสอบคณุ สมบัติผู้ประกอบการวิชาชีพกฎหมาย แต่กฎหมายเนติบัณฑิตสภาไม่ได้บังคับ ให้ผู้ประกอบอาชีพทางกฎหมายทุกคนต้องเป็นสมาชิกเนติบัณฑิตเพราะสมารถอาศัยกฎหมายอ่ืนๆได้ เช่น กฎหมายข้าราชการตุลาการ กฎหมายอัยการ กฎหมายทนายความ เป็นต้น ซึ่งได้บังคับให้ผู้ประกอบอาชีพใน ฐานผู้พิพากษา ทนายความและอัยการเปน็ สมาชกิ เนตบิ ัณฑติ สภา องคก์ ารแห่งรฐั ในรูปการปกครองทอ้ งถิน่ และสมาคมแห่งรัฐมลี ักษณะคล้ายกันคือ 1. ดาเนนิ การปกครองตนเองภายในขอบเขตของกฎหมาย 2. อานาจดาเนนิ กจิ การเปน็ อานาจทางปกครอง 3. สมาชิกสภาพเกิดขน้ึ ด้วยอานาจแหง่ กฎหมาย 4. ความสัมพันธ์ระหวา่ งผู้บริหารและสมาชกิ มลี กั ษณะบงั คับ เพราะเป็นการใชอ้ านาจปกครอง 5. ผกู พนั รฐั บาลเฉพาะในข้อกฎหมาย การดาเนนิ งานอสิ ระ การพจิ ารณาหนว่ ยงานใดเปน็ ทอ้ งถน่ิ การพิจารณาว่าหน่วยงานใดเป็นท้องถิ่นหรือไม่ อาจพิจารณาได้จากกฎหมายที่กาหนดว่า หน่วยงานเป็นท้องถิ่น หากมีกฎหมายบัญญัติไว้หน่วยงานนั้นก็เป็นท้องถิ่น แต่อาจเกิดปัญหาหากกฎหมาย เขียนไม่ชัดเจน การพิจารณาหน่วยงานใดเป็นท้องถ่ิน จาเป็นต้องพิจารณาจากองค์ประกอบหรือลักษณะของ หนว่ ยงานวา่ หนว่ ยงานนัน้ มอี งค์ประกอบเป็นทอ้ งถ่นิ หรือไม่ ซ่งึ พจิ ารณาได้ 2ประการ คอื 1. การมอี สิ ระในการปกครองตนเอง (องคป์ ระกอบภายใน) 2. อยู่ภายใต้การกากับดแู ลของรฐั (องคป์ ระกอบภายนอก) การมีอิสระในการปกครองตนเอง (องค์ประกอบภายใน) กล่าวคือความเป็นอิสระของท้องถ่ินจึง อยู่ในรูปแบบของการมีอานาจส่ังการและดาเนินการในกิจการจ่างๆตามท่ีกฎหมายกาหนดไว้ โดยไม่ต้องรับ

- 135 - คาสั่งทางส่วนกลาง ส่วนกลางเป็นเพียงกากับดูแลให้เป็นไปตามกรอบของกฎหมาย พิจารณาองค์ประกอบ ภายในการเป็นทอ้ งถนิ่ ได้ 5 ประการ ดังน้ี (1) มีสถานเป็นนิติบุคคล ซึ่งบุคคลตามกฎหมาย (บางกรณีหน่วยงานท่ีเป็นนิติบุคคลก็ ไมไ่ ดเ้ ป็นองคก์ รปกครองท้องถ่ิน) ตอ้ งดูองค์ประกอบอ่ืนดว้ ย (2) จะต้องมีขอบเขตพ้ืนที่ความรับผิดชอบอย่างชัดเจน ระบบพ้ืนท่ีขององค์กรปกครอง ทอ้ งถิ่นนั้นอาจมพี ้ืนทซี่ อ้ นและไม่ซอ้ นกนั กล่าวคอื ก) ระบบพ้ืนที่ซ้อนกัน หมายถึงในกรณีที่ในเขตพ้ืนท่ีหน่ึงจะต้องมีท้องถิ่นดูแล รับผดิ ชอบการทาบรกิ ารสาธารณะในพืน้ ท่ีน้ันมากกว่า 1 ท้องถิ่น ซึ่งของระบบพื้นที่ซ้อนกันอาจมีสองหรือช้ันก็ ได้ แต่ต้องเป็นองค์กรปกครองท้องถ่ินท่ีต่างระดับกัน เช่น อบจ.กับเทศบาล จุดมุ่งหมายก็เพื่อให้ประชาชน ได้รับการดูแลจากท้องถ่ินอย่างน้อย 2 ท้องถ่ิน การทางานของหลายท้องถิ่นในพื้นที่เดียวกันจะส่งผลให้ ประชาชนได้รบั การดแู ลอยา่ งทวั่ ถึง และสนองความต้องการของประชาชนได้ดีกว่าท้องถิ่นเดียว เพราะท้องถ่ิน ท่ีมีขนาดใหญ่ย่อมมีศักยภาพดีกว่า แต่อาจก่อให้เกิดปัญหาสาคัญ 2 ประการ ได้แก่ 1) อานาจหน้าที่ และ 2) ปัญหาเร่ืองรายได้ ซ่ึงท้องถ่ินแต่ละท้องถิ่นต่างมีอานาจหน้าที่ในการทาบริการสาธารณะในพ้ืนท่ีเดียวก็อาจมี การจัดทาบริการสาธารณะที่ซา้ ซอ้ นกัน หรอื อาจเพกิ เฉยต่อการจัดทาบริการสาธารณะเพราะเก่ียงกันเน่ืองจาก เห็นการจัดทาน้ันต้องใช้งบประมาณสูงเพื่อหวังให้อีกท้องถ่ินเป็นผู้ดาเนินการ ส่วนรายได้ก็มักจะเกิดปัญหาใน เรอ่ื งการเกบ็ ภาษที ี่ประชาชนอาจตอ้ งรับภาระมากขึ้นเพราะจะตอ้ งเสียภาษีใหแ้ ก่ทอ้ งถนิ่ ในพ้ืนที่ถึงสองทอ้ งถน่ิ ข) ระบบพ้ืนท่ีไม่ซ้อนกัน หมายถึงกรณีในเขตพื้นที่หนึ่งจะต้องมีท้องถ่ินเดียว ทดี่ ูแลรับผดิ ชอบการจัดทาบริการสาธารณะในพื้นทท่ี ่ีเรียกวา่ “พ้ืนท่ีชั้นเดียว” อาจมีการปกครองท้องถ่ินหลาย รูปแบบ แต่ท้องถ่ินน้ันในแต่ละรูปแบบน้ันจะมีพื้นท่ีของตนเองเป็นเอกเทศแยกออกจากท้องถ่ินอ่ืน ประเทศที่ ใช้ระบบนไ้ี ม่มากนัก เชน่ ออสเตรเลีย มีทอ้ งถ่ินรูปแบบเดียวคือเทศบาล ซ่ึงประเทศไทยเคยใช้ระบบนี้ในช่วงปี พ.ศ.2476-253767 ทาให้ท้องถ่ินมีอานาจจัดทาบริการสาธารณะได้อย่างเต็มที่ เกิดความเป็นเอกภาพในการ บริหารงาน ไม่เกิดปัญหาการทับซ้อนกันในเร่ืองอานาจหน้าท่ีและรายได้ แต่ประชาชนอาจได้รับการดูแลไม่ เพยี งพอและไม่ทวั่ ถงึ เพราะการจัดทาบรกิ ารสาธารณะถูกผกู ขาดกับท้องถ่นิ เพยี งแห่งเดียว หลักการและข้อยกเว้นในการจัดทาบริการสาธารณะในพื้นท่ี หลักการในการจัดท่าบริการสาธารณะ ท้องถ่ินมีอานาจหน้าท่ีหลายประการ อาจ กาหนดไว้ในกฎหมายที่จัดตั้งองค์กรปกครองท้องน้ันๆ หรือกฎหมายเฉพาะอื่นๆ แต่ก็ต้องทาได้เฉพาะในพ้ืนท่ี ของตนเองเท่าน้ัน การจัดทาอาจกระทาได้หลายวิธี ได้แก่ การจัดทาด้วยตนเอง จัดทาร่วมกับคนอ่ืน หรือให้ เอกชนดาเนินการแทน ขึ้นอยู่กับลักษณะหรือประเภทของงาน ท้ังการดาเนินการตามเงื่อนไง ของกฎหมายก็เปน็ การกระทาชอบดว้ ยกฎหมาย ก) ข้อยกเว้นในการท่าบริการสาธารณะ ท้องถ่ินอาจทาการบริการสาธารณะ นอกพน้ื ท่ไี ด้ โดยมเี ง่อื นไขต่อไปนี้ 1) การดาเนนิ การนัน้ จาเป็นและเป็นการดาเนินการตามอานาจหน้าที่ใน เขตพื้นที่ของตน เช่น การดาเนินการเกี่ยวสาธารณูปโภคท่ีท้องถิ่นน้ันจะกระทาในพ้ืนท่ีและมีความจาเป็นต้อง กระทาต่อเนอื่ งเข้าไปในเขตพื้นทีข่ องท้องถ่ินอน่ื ดว้ ย 2) ต้องได้รับอนุญาตจากท้องถิ่นท่ีเก่ียวข้อง โดยท้องถ่ินท่ีดาเนินการนอกพ้ืนท่ีต้อง ขออนศุ าตท้องถิน่ เจา้ ของพน้ื ทท่ี ตี่ นลว่ งลา้ เขา้ ไป ปกติผู้อนุญาตได้แก่สภาท้องถิน่ 3) ตอ้ งไดร้ บั อนมุ ตั จิ ากผู้กากับดูแล เง่อื นไขทง้ั 3 ประการนท้ี ี่ท้องถ่นิ จะต้องปฏบิ ัติอยา่ งครบถ้วนหากต้องดาเนินการนอกพื้นที่ ส่วนใหญ่เป็นท้องถิ่นท่ีอยู่ในระดับเดียวกัน กรณีเป็นท้องถิ่นต่างระดับเป็นท้องถ่ินขนาดใหญ่กับขนาดเล็ก เช่น 67 สมคดิ เลิศไพฑรู ย์.อา้ งแล้ว.หนา้ 29.

- 136 - องค์การบริหารส่วนจังหวัดกับเทศบาล กรณีนี้ไม่เป็นการดาเนินการนอกเขต เน่ืองจากเขตเทศบาลอยู่ในเป็น ส่วนหนึ่งของเขตพนื้ ท่อี งค์การบริหารสว่ นจังหวัด สามารถดาเนินการไดไ้ มต่ ้องปฏิบตั ติ ามเงื่อนดงั กล่าว (3) ตอ้ งมาจากการเลอื กตัง้ โดยเสรี โดยมฝี ่ายสภาท้องถน่ิ และฝา่ ยบรหิ าร (4) ต้องมีขอบเขตอานาจหน้าที่ในกิจการของท้องถิ่น โดยท้องถ่ินดาเนินการเองหรือ รว่ มกับบคุ คลหรอื นติ บิ ุคคลอื่นดาเนินการจดั ทาบริการสาธารณะ (5) ต้องมีการคลังของตนเอง เป็นระบบในการจัดหารายได้และใช้จ่ายเพ่ือจัดทาบริการ สาธารณะตามความตอ้ งการของประชาชน การอยู่ภายใต้การดูแลของรัฐ (องค์ประกอบภายนอก) คาว่า “การกากับดูแล”68 (Tutelle) เป็นคาทีม่ ีความหมายเฉพาะโดยเรมิ่ ใช้ในประเทศฝร่งั เศส69 มสี าระสาคญั ดังน้ี 1. การกากับดูแล เป็นอานาจท่ีมีอยู่อย่างจากัดตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ซ่ึงต่างกับ คาว่าอานาจการบังคับบัญชา เน่ืองจากอานาจการบังคับบัญชาเป็นอานาจท่ีใช้ระบบของการรวมอานาจ เป็น อานาจไม่มีขอบเขตจากัดแม้กฎหมายไม่ให้อานาจ ก็สมารถมีอานาจบังคับบัญชาได้ ซ่ึงการกากับดูแลต้องมี กฎหมายรองรับ โดยผู้กากับดูแลไม่มีอานาจในการกาหนดแนวทางปฏิบัติให้กับองค์การกระจายอานาจปฏิบัติ ไม่มีอานาจเปลี่ยนแปลงแก้ไข ผู้กากับดูแลมีอานาจสูงสุดเพียงการออกคาส่ังแทนกรณีที่องค์กรการกระจาย อานาจน้ันไม่ทาเมื่อกฎหมายระบุใหท้ าคาส่งั เช่นวา่ นัน้ 2. การกากับดูแลโดยฝ่ายปกครองท่ีฐานะสูงกว่า หมายถึงรัฐเท่าน้ัน ซ่ึงกระทาผ่าน เจ้าหนา้ ทข่ี องรฐั เช่น รฐั มนตรี ผวู้ า่ ราชการจังหวดั นายอาเภอไม่รวมองค์กรนติ บิ ัญญัติหรอื องคก์ รตลุ าการ 3. การกากับดูแลเหนือองค์กรและการกระทาขององค์การกระจายอานาจ ซึ่งการกากับ ดูแลองค์กรท่ีสาคัญได้แก่ อานาจของส่วนกลางในบางกรณีที่จะส่ังพักราชการหรือถอดถอนนายกเทศ หรือยุบ สภาท้องถ่ิน เป็นต้น ส่วนการกากับดูแลเหนือการกระทาที่สาคัญคือการสั่งยกเลิกการกระทาท่ีไม่ชอบด้วย กฎหมาย การใช้ความเห็นชอบ และการทาคาสั่งแทน 4. การกากับดูแลมีขึ้นเพ่ือผลประโยชน์ทั่วไปของรัฐ หมายถึง เพื่อปกป้องผลประโยชน์ ของประชาชน องค์การกระจายอานาจและรัฐ จากการกระทาของผู้บริหารองค์การกระจายอานาจ ทั้งนี้ เพราะว่าผบู้ ริหารองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินอาจกระทาการใดๆ ในลักษณะท่ีละเลยหรือละเมิดกฎหมาย อาจ มผี ลกระทบต่อผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถนิ่ หรือเปน็ สาหรับองค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ ลักษณะของการกากบั ดูแลและการควบคุม อาจจาแนกเปน็ ระบบได้ 3 ระบบ คือ 1. รัฐออกกฎหมายและกฎเกณฑ์ให้ท้องถิ่นปฏิบัติโดยไม่เจ้าหน้าที่รัฐควบคุมท้องถ่ิน โดยตรง 2. รัฐออกกฎหมายและกฎเกณฑ์ให้ท้องถ่ินปฏิบัติโดยมีเจ้าหน้าท่ีรัฐทาหน้าท่ีควบคุม รว่ มกับศาลปกครอง 3. รฐั ออกกฎหมายและกฎเกณฑใ์ หท้ ้องถน่ิ ปฏิบัติ โดยมีเจา้ หน้าทร่ี ฐั ควบคุมอย่างใกลช้ ดิ ลักษณะกระจายอานาจ การกระจายอานาจการปกครอง (Decentralization) คือ การโอนกิจการบริการสาธารณะบางเรือง จากรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนกลางไปให้ชุมชน ซึ่งตั้งอยู่ในท้องถิ่นต่าง ๆ ของประเทศ หรือ หน่วยงานบาง หน่วยงานรับผิดชอบจัดทาอย่างเป็นอิสระจากองค์กรปกครองส่วนกลาง ดังนั้นเห็นว่าการกระจายอานาจมี 2 รปู แบบ คอื 68การกากับดแู ล ในหลกั ของกฎหมายปกครอง มีลักษณะเป็นคาสง่ั ทางปกครองฝา่ ยเดียว คือ นิติกรรมทเี่ กิดจากเจตนาฝ่าย เดยี วของฝา่ ยปกครองและถูกควบคมุ โดยศาลปกครอง. อ้างถงึ ใน สมคดิ เลศิ ไพฑรู ย์.หน้า 51. 69 สมคิด เลศิ ไพฑรู ย์.อ้างแล้ว.หนา้ 45.

- 137 - 1. การกระจายอานาจสทู่ อ้ งถิน่ หรือการกระจายอานาจตามอาณาเขต หมายถงึ การมอบอานาจ ใหท้ อ้ งถ่นิ จัดทากิจการสาธารณะบางเรื่องภายในขอบเขตของแต่ละท้องถิ่น และท้องถิ่นมีอิสระในการปกครอง ตนเองพอสมควร 2. การกระจายอานาจตามบริการ หรือการกระจายอานานทางเทคนิค หมายถึง การโอนกิจการ บริการสาธารณะบางกิจการจากรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ไปให้หน่วยงานบางหน่วยงานรับผิดชอบ จดั ทาแยกต่างหาก และอย่างอิสระ โดยปกติแล้วจะเป็นกิจการซึ่งการจัดทาต้องอาศัยความรู้ความชานาญด้าน เทคโนโลยแี ขนงใดแขนงหน่ึงเปน็ พเิ ศษ เช่น การสอื่ สาร วทิ ยกุ ระจายเสียง และโทรทศั น์ การผลติ กระแสไฟฟ้า กระจายอานาจ (Decentralization) หมายถึง ระบบการบริหารประเทศท่ีเปิดโอกาสให้ ท้องถ่ินต่าง ๆ มีอานาจในการจัดการดูแลกิจการหลาย ๆ ด้านของตนเอง ไม่ใช่ปล่อยให้รัฐบาลกลางรวมศูนย์ อานาจในการจัดการกิจการแทบทุกอย่างของท้องถิ่น กิจการท่ีท้องถ่ินมีสิทธิจัดการดูแลมักจะได้แก่ ระบบ สาธารณูปโภค การศึกษาและศิลปวัฒนธรรม การดูแลชีวิตและทรัพย์สิน และการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม ส่วน กิจการใหญ่ๆ 2 อย่าง ทีร่ ัฐบาลกลางควบคมุ ไวเ้ ด็ดขาดกค็ อื การทหาร และการตา่ งประเทศ ขอบเขตของการดูแลกิจการในท้องถ่ินแต่ละประเทศต่างกันไปในรายละเอียดตามลักษณะเฉพาะ ของแต่ละประเทศ แต่ส่วนที่เหมือนกันและมีความสาคัญอย่างย่ิงก็คือ รัฐบาลมิได้รวมศูนย์อานาจการดูแล จัดการแบบทุกอย่างไว้ทีต่ นเอง แตป่ ล่อยใหท้ อ้ งถ่ินมบี ทบาทและอานาจในการกาหนดลักษณะต่าง ๆในท้องถิ่น ของตน ในแง่นี้การจัดการบริหารประเทศดังกล่าวก็ฯบว่าเป็นส่ิงท่ีมีเหตุผล ท้ังนี้เพราะประเทศหน่ึง ๆ มี ชุมชนมากมายรวมกัน มีอาณาบริเวณกว้างใหญ่ มีประชากรจานวนมาก และแต่ละชุมชนก็มีปัญหาต่างๆ มากมาย แตกต่างกัน ยากนักที่คนในท้องถ่ินอื่นจะเข้าใจอย่างลึกซ้ึง และสามารถจัดเวลาไปดูแลและแก้ไข กิจการทุกอย่างได้อย่างประสิทธิภาพ การเปิดโอกาสให้แต่ละท้องถิ่นดูแลจัดการปัญหาระดับท้องถิ่นจึงมี คุณประโยชนส์ าคัญอย่างนอ้ ย 5 ด้าน คอื 1. แบ่งเบาภาระของรัฐบาลกลาง 2. ทาใหป้ ญั หาในแตล่ ะทอ้ งถิน่ ได้รบั การแก้ไขปรบั ปรุงไดอ้ ยา่ งมีประสทิ ธิภาพ และเป็นไปตามความ ต้องการของคนในทอ้ งถนิ่ นน้ั ๆ 3. ส่งเสริมให้คนแต่ละท้องถ่ินได้แสดงความสามารถพัฒนาบทบาทตนเองในการดูแลรับผิดชอบ ทอ้ งถ่ินของตน 4. เป็นพ้ืนฐานสาคญั ของตนในทอ้ งถน่ิ ในการก้าวขน้ึ ไปดูและแก้ไขปัญหาระดับชาติ 5. เสริมสร้างความมั่นคงและเข้มแข็งให้แก่ชุมชนและท้ังประเทศ เน่ืองจากปัญหาต่าง ๆ ได้รับการ แก้ไข สังคมมีความมั่งคงและเจริญก้าวหน้า ประชาชนมีคุณภาพและมีบทบาทในการจัดการดูแลสังคมของ ตัวเอง การเปิดโอกาสให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้ดูแลบ้านเมืองของตนเอง จัดการแก้ไขบ้านเมืองของ เขาเอง ในเชงิ ปรชั ญากเ็ ปน็ ส่ิงท่สี อดคล้องกับหลกั การของแนวคิดท่ีเรียกว่า บริบททางสังคม (Social context) ทีม่ องเห็นความสมั พันธ์ระหว่างคนกบั ส่ิงแวดล้อมตัวเขา คนท่ีอยู่ห่างไกลจากท้องถ่ินหนึ่งย่อมไม่สามารถเข้าใจ ท้องถ่ินได้ดีเท่ากับคนในท้องถ่ิน และแม้ว่าจะมีคนบางคนจากท้องถิ่นมีความสามารถในการมองปัญหาต่าง ๆ ของท้องถ่ินอ่ืนได้ชัดเจน ในท่ีสุดแล้วการผลักดันให้คนในท้องถ่ินของตนเองสนใจ และรับรู้ปัญหาของตน รู้สึก รับผิดชอบ ห่วงใยและหวงแหนท้องถิ่นของตน ย่อมเป็นเงื่อนไขสาคัญย่ิงที่จะทาให้ท้องถ่ินนั้นมีคนดูแลรักษา ตลอดไป การกระจายอานาจหรือการรวมศูนย์อานาจ สิ่งแรกท่ีควรพิจารณาเป็นสาคัญก็คือลักษณะ 2 ด้าน ของปัญหาน้ี น่ันคือ มีรัฐบาลกลาง และส่วนท้องถ่ิน ไม่มีฝ่ายหน่ึงฝ่ายใดเพียงฝ่ายเดียว และทั้งสองฝ่าย ต่าง พ่ึงพาอาศยั กนั สังคมใดทรี่ วมศนู ย์อานาจไว้ทกุ ๆ ทาง ก็คอื สงั คมทร่ี วมศูนยป์ ญั หาไว้ทุก ๆ ทาง นั่นก็คือ สะสม

- 138 - โอกาสที่จะก้าวไปสู่การแตกสลายและความหายนะมากข้ึนเป็นลาดับ ในทานองเดียวกันสังคมท่ีมีแต่การ กระจายอานาจอย่างเดียว สังคมน้ันก็ไม่มีรัฐบาลกลาง รัฐก็อยู่ไม่ได้ ซึ่งท่ีกล่าวมาท้ังหมดน้ีจะเห็นได้ว่า ยังคง ต้องมกี ารทาความเข้าใจพน้ื ฐานอีกคร้ังว่า 1. การกระจายอานาจเปน็ รูปแบบการบรหิ ารประเทศอย่างหนงึ่ และเปน็ องคป์ ระกอบอันสาคัญของ สังคมประชาธปิ ไตย 2. สาระสาคัญของรูปแบบการบริหารดังกล่าวอยู่ท่ีการเปิดโอกาสให้ท้องถ่ินได้ใช้อานาจในการ จัดการดแู ลทอ้ งถิน่ ของตนเอง 3. คาว่าการกระจายอานาจมใิ ชค่ าขวญั ทางการเมือง ความหมายของการปกครองทอ้ งถ่นิ ความหมายของการปกครองท้องถิ่นนน้ั ไดม้ ผี ้ใู ห้ความหมายหรอื คานยิ ามไว้มากมายซ่ึงส่วนใหญ่แล้ว คานิยามเหล่านั้นต่างหลักการที่สาคัญคล้ายคลึงกัน จะมีต่างกันบ้างก็คือสานวนและรายละเอียดปลีกย่อย ซึ่ง สามารถพิจารณาได้ดังน้ี70 เดเนียล วิท (Daniel Wit) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองท่ีรัฐบาลกลาง กระจายอานาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถ่ิน เพ่ือเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นได้มีอานาจในการ ปกครองรว่ มกันทั้งหมด หรอื เพยี งแตบ่ างส่วนในการบริหารท้องถิน่ ตามหลักการท่ีว่า ถ้าอานาจการปกครองมา จากประชาชนในท้องถิ่นแล้ว รัฐบาลของท้องถ่ินก็ย่อมเป็นรัฐบาลของประชาชน โดยประชาชนและเพ่ือ ประชาชน ดังน้ันการบริหารการปกครองท้องถิ่นจึงจาเป็นต้องมีองค์กรของตนเอง อันเกิดจากการกระจาย อานาจของรัฐบาลกลาง โดยให้องค์กรอันมิได้เป็นส่วนหน่ึงของรัฐบาลกลาง มีอานาจในการตัดสินใจและ บรหิ ารงานภายในทอ้ งถน่ิ ในเขตอานาจของตน วิลเล่ียม วี.ฮอลโลเวย์ (William V. Hollowey) นิยามว่าการปกครองท้องถิ่น หมายถึง องค์กรที่มี อาณาเขตแน่นอน มีประชาชนตามหลักที่กาหนดไว้ มีอานาจการปกครองตนเอง มีการบริหารการคลังของ ตนเอง และมีสภาทอ้ งถ่ินที่สมาชกิ ได้รบั การเลอื กตั้งจากประชาชน จอห์น เจ. คลาร์ก (John J Clake) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง หน่วยการปกครองที่มี หน้าที่รับผิดชอบเก่ียวข้องกับการให้บริการประชาชนในเขตพ้ืนที่หนึ่งพื้นที่ใด โดยเฉพาะ และหน่วยการ ปกครองดงั กล่าวนีจ้ ดั ตั้งและอยใู่ นความดแู ลของรฐั บาลกลาง แฮรีส จี. มอนตากู นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การปกครองซึ่งหน่วยการปกครอง ท้องถิ่นได้มีการเลือกต้ังโดยมีอิสระเพ่ือเลือกผู้ที่มีหน้าท่ีบริหารการปกครองท้องถ่ิน มีอานาจอิสระพร้อมความ รับผิดชอบ ซึ่งตนสามารถท่ีจะใช้ได้ โดยปลอดจากการควบคุมของหน่วยการบริหารราชการส่วนกลาง หรือ ภูมิภาค แต่ทั้งน้ีหน่วยการปกครองท้องถ่ินยังต้องอยู่ภายใต้บทบังคับว่าด้วยอานาจสูงสุดของประเทศ ไม่ได้ กลายเป็นรัฐอิสระแต่อย่างใด อีไมล์ เจ. ซัดด้ี (Emile J. Sady) นิยามว่า การปกครองท้องถ่ิน หมายถึง หน่วยการปกครองทาง การเมืองที่อยู่ในระดับต่าจากรัฐ ซ่ึงก่อตั้งโดยกฎหมายและมีอานาจเพียงพอท่ีจะทากิจกรรมในท้องถิ่นได้ด้วย ตนเอง รวมท้ังอานาจจัดเก็บภาษี เจ้าหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นดังกล่าวอาจได้รับการเลือกต้ังหรือ แต่งตง้ั โดยทอ้ งถิ่นกไ็ ด้ วิลเล่ียม เอ.ร๊อบสัน (William A. Robson) นิยามว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง หน่วยการ ปกครองซ่ึงรัฐได้จัดตั้งขึ้นและให้มีอานาจปกครองตนเอง (Autonomy) มีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) 70 โกวิทย์ พวงงาม.การปกครองท้องถิน่ ไทย: หลกั การและมิใหม่ในอนาคต.2550.หนา้ 28-38.

- 139 - และตอ้ งมีองคก์ รทจี่ าเปน็ ในการปกครอง (Necessary Organization) เพือ่ ปฏิบัติหน้าที่ให้สมควรมุ่งหมายของ การปกครองทอ้ งถนิ่ น้นั ๆ ประทาน คงฤทธิศึกษากร นิยามว่า การปกครองท้องถิ่นเป็นระบบการปกครองที่เป็นผลสืบ เน่ืองมาจากกระจายอานาจทางการปกครองของรัฐ และโดยนัยนี้จะเกิดองค์กรทาหน้าที่ปกครองท้องถิ่น โดย คนในท้องถ่ินน้ัน ๆ องค์กรนี้จัดต้ังและถูกควบคุมโดยรัฐบาล แต่ก็มีอานาจในการกาหนดนโยบายและควบคุม ใหม้ ีการปฏิบตั ใิ หเ้ ปน็ ไปตามนโยบายของตนเอง อุทยั หิรัญโต นิยามว่า การปกครองท้องถ่ิน คือ การปกครองท่ีรัฐบาลมอบอานาจให้ประชาชนใน ท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครองและดาเนินกิจการบางอย่าง โดยดาเนินการกันเองเพ่ือบาบัดความ ต้องการของตน การบรหิ ารของท้องถิ่นมีการจัดเป็นองค์กรมีเจ้าหน้าท่ีซึ่งประชาชนเลือกต้ังข้ึนมาท้ังหมด หรือ บางส่วน ท้ังน้ีมีความเป็นอิสระในการบริหารงาน แต่รัฐบาลต้องควบคุมด้วยวิธีการต่าง ๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากควบคุมของรฐั หาได้ไมเ่ พราะการปกครองท้องถ่ินเป็นส่งิ ทีร่ ัฐทาให้เกิดขึ้น จากนยิ ามต่าง ๆ ขา้ งต้นสามารถสรุปหลักการปกครองท้องถ่นิ ไดใ้ นสาระสาคัญ ดงั นี้ 1. การปกครองของชุมชนหนึ่งซ่ึงชุมชนเหล่านั้นอาจมีความแตกต่างกันในด้านความเจริญ จานวน ประชากร หรือขนาดของพน้ื ท่ี 2. หน่วยการปกครองท้องถ่ินจะต้องมีอานาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติหน้าที่ตามความ เหมาะสม กล่าวคือ อานาจของหน่วยการปกครองท้องถ่ินจะต้องมีขอบเขตพอสมควร หากมีอานาจมากเกินไป ไมม่ ีขอบเขต ก็จะกลายสภาพเป็นรัฐอธปิ ไตยเอง เป็นผลเสยี ต่อความมัน่ คงของรฐั บาล 3. หน่วยการปกครองท้องถ่ินจะต้องมีสิทธิตามกฎหมาย (Legal Rights) ที่จะดาเนินการปกครอง ตนเองสิทธิตามกฎหมายแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ 3.1 หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีสิทธิท่ีจะตรากฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับต่างๆขององค์กร ปกครองท้องถิ่น เพ่ือประโยชน์ในการบริหารตามหน้าท่ีและเพ่ือใช้บังคับประชาชนในท้องถ่ิน น้นั ๆ 3.2 สิทธิที่เป็นหลักในการดาเนินการบริหารท้องถ่ิน คือ อานาจในการกาหนดงบประมาณเพ่ือ บริหารกจิ การตามหนา้ ท่ีของหนว่ ยการปกครองท้องถ่นิ นนั้ ๆ องคป์ ระกอบการปกครองท้องถิ่น ระบบการปกครองทอ้ งถิ่นจะต้องประกอบด้วย องค์ประกอบ 9 ประการ คือ 1. สถานะตามกฎหมาย (Legal Status) หมายความว่า หากประเทศใดกาหนดเรื่องการปกครอง ท้องถ่ินไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศ การปกครองท้องถิ่นในประเทศน้ันจะมีความเข้มแข็งกว่าการปกครอง ท้องถิน่ ท่จี ัดตัง้ โดยกฎหมายอื่น เพราะข้อความทก่ี าหนดไว้ในรัฐธรรมนญู นน้ั เป็นการแสดงให้เห็นว่าประเทศนั้น มีนโยบายท่จี ะกระจายอานาจอยา่ งแทจ้ รงิ 2. พื้นท่ีและระดับ (Area and Level) ปัจจัยท่ีมีความสาคัญต่อการกาหนดพื้นที่และระดับของ หน่วยการปกครองท้องถิ่นมีหลายประการ เช่น ปัจจัยทางภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ เช้ือชาติ และความสานึก ในการปกครองตนเองของประชาชน จงึ ได้มีกฎเกณฑ์ทีจ่ ะกาหนดพ้นื ที่และระดับของหน่วยการปกครองท้องถิ่น เปน็ 2 ระดับ คอื หน่วยการปกครองท้องถ่นิ ขนาดเลก็ และขนาดใหญ่ สาหรับขนาดของพ้ืนที่จากการศึกษาของ องค์กรสหประชาชาติ โดยองค์กรอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Fao) องค์กรศึกษาวิทยาศาสตร์และ วัฒนธรรม (UNESCO) องค์กรอนามัยโลก (WHO) และสานักกิจการสังคม (Bureau of Social Affair) ได้ให้ ความเห็นว่าหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่สามารถให้บริการและบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพได้ ควรมี ประชากรประมาณ 50,000 คน แต่ก็ยังมีปัจจัยอื่นที่จะต้องพิจารณาด้วย เช่น ประสิทธิภาพในการบริหาร รายได้ และบุคลากร เปน็ ต้น

- 140 - 3. การกระจายอานานและหน้าที่ การที่จะกาหนดให้ท้องถิ่นมีอานาจหน้าท่ีมากน้อยเพียงใดข้ึนอยู่ กบั นโยบายทางการเมอื งและการปกครองของรัฐบาลเป็นสาคัญ 4. องค์กรนิติบุคคล จัดต้ังขึ้นโดยผลแห่งกฎหมายแยกจากรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติ มี ขอบเขตการปกครองที่แน่นอน มีอานาจในการกาหนดนโยบาย ออกกฎ ข้อบังคับ ควบคุมให้มีการปฏิบัติตาม นโยบายนั้น ๆ 5. การเลือกตัง้ สมาชิกองคก์ รหรอื คณะผู้บริหารจะต้องได้รับเลือกต้ังจากประชาชนในท้องถิ่นน้ัน ๆ ทง้ั หมดหรือบางสว่ น เพื่อแสดงถึงการเขา้ มสี ่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชน โดยเลือกผู้บริหาร ท้องถนิ่ ของตนเอง 6. อิสระในการปกครองตนเอง สามารถใช้ดุลยพินิจของตนเองในการปฏิบัติกิจการภายในขอบเขต ของกฎหมายโดยไม่ต้องขออนมุ ัติจากรัฐบาลกลาง และไมอ่ ยูใ่ นสายการบังคับบัญชาของหน่วยงานทางราชการ 7. งบประมาณของตนเอง มีอานาจในการจัดเก็บรายได้ การจัดเก็บภาษีตามขอบเขตท่ีกฎหมายให้ อานาจในการจดั เกบ็ เพ่ือให้ทอ้ งถน่ิ มรี ายไดเ้ พยี งพอทีจ่ ะทานุบารงุ ท้องถน่ิ ใหเ้ จรญิ กา้ วหนา้ ต่อไป 9. การควบคมุ ดูแลของ เม่อื ได้รบั การจัดตงั้ ขึ้นแล้วยังคงในการกากับดูแลจากรัฐ เพ่ือประโยชน์และ ความมน่ั คงของรัฐและประชาชนโดยส่วนรวม โดยการมีอิสระในการดาเนินงานของหน่วยการปกครองท้องถิ่น น้ัน ๆ ทั้งนี้มิได้หมายความว่ามีอิสระเต็มที่ทีเดียว คงหมายถึงเฉพาะอิสระในการดาเนินการเท่าน้ัน เพราะ มิฉะน้ันแลว้ ท้องถน่ิ จะกลายเปน็ รัฐอธิปไตยไป รฐั จงึ ตอ้ งสงวนอานาจในการควบคุมดแู ลอยู่ วัตถุประสงคข์ องการปกครองท้องถน่ิ 1. ช่วยแบง่ เบาภาระของรัฐบาล ทงั ทางด้านการเงิน ตวั บุคคล ตลอดจนเวลาที่ใชใ้ นการดาเนนิ การ 2. เพอ่ื ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนในทอ้ งถ่นิ อย่างแทจ้ รงิ 3. เพอื่ ใหห้ น่วยการปกครองท้องถ่นิ เป็นสถาบันทใี่ ห้การศึกษาการปกครองระบอบประชาธิปไตยแก่ ประชาชน ความสาคญั ของการปกครองทอ้ งถิ่น 1. การปกครองท้องถ่ิน คือ รากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เพราะเป็นสถาบัน ฝึกสอนการเมืองการปกครองให้แก่ประชาชน ทาให้เกิดความคุ้นเคยในการใช้สิทธิและหน้าที่พลเมือง อันจะ นามาสูค่ วามศรทั ธาเล่อื มใสระบอบประชาธปิ ไตย 2. การปกครองท้องถนิ่ เปน็ การแบ่งเบาภาระของรัฐบาล 3. การปกครองท้องถ่ินทาให้ประชาชนในท้องถ่ินรู้จักการปกครองตนเอง เพราะเปิดโอกาสให้ ประชาชนได้เขา้ ไปมสี ว่ นร่วมทางการเมอื ง ซ่งึ จะทาให้ประชาชนเกดิ สานกั ในความสาคญั ของาตนเองต่อท้องถิ่น ประชาชนจะมีส่วนร่วมรับรูถ้ งึ อุปสรรค ปัญหา และชว่ ยกันแกไ้ ขปญั หาของท้องถน่ิ ของตน 4. การปกครองท้องถิ่นสามารถตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นตรงเป้าหมาย และมี ประสทิ ธิภาพ 5. การปกครองท้องถิ่นจะเป็นแหลง่ สร้างผู้นาทางการเมืองการบริหารของประเทศในอนาคต 6. การปกครองท้องถ่ินสอดคลอ้ งกับแนวคิดในการพัฒนาชนบทแบบพ่งึ ตนเอง หนา้ ทคี่ วามรับผิดชอบของหน่วยการปกครองท้องถ่นิ หน้าท่ีความรับผิดชอบของหน่วยการปกครองท้องถ่ิน ควรจะต้องพิจารณาถึงกาลังเงิน กาลัง งบประมาณ กาลงั คน กาลังความสามารถของอุปกรณ์ เคร่ืองมือ เคร่ืองใช้ และหน้าท่ีความรับผิดชอบควรเป็น เรื่องที่เป็นประโยชน์ต่อท้องถ่ินอย่างแท้จริง หากเกิดกว่าภาระ หรือเป็นนโยบายซ่ึงรัฐบาลต้องการความเป็น

- 141 - อันหนึ่งอันเดียวกันทั้งประเทศ ก็ไม่ควรมอบให้ท้องถ่ินดาเนินการ เช่น งานทะเบียนท่ีดิน, การศึกษาใน ระดับอุดมศกึ ษา การกาหนดหน้าที่ความรับผดิ ชอบใหห้ นว่ ยการปกครองทอ้ งถ่ินดาเนนิ การ มขี อ้ พจิ ารณาดงั น้ี 1. เป็นงานท่ีเกี่ยวกับสภาพแวดล้อมของท้องถิ่น และงานที่เก่ียวกับการอานวยความสะดวกในชีวิต ความเปน็ อยู่ของชุมชน ได้แก่ การจดั ทาถนน สะพาน สวนหยอ่ ม สวนสาธารณะ การกาจดั ขยะมูลฝอย เปน็ ตน้ 2. เปน็ งานเกี่ยวกบั การป้องกันภยั รักษาความปลอดภัย เชน่ งานดบั เพลิง 3. เป็นงานเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม ด้านน้ีมีความสาคัญต่อประชาชนในท้องถ่ินมาก เช่น การจัดมี บริการทางสาธารณสขุ จัดให้มีสถานสงเคราะหเ์ ดก็ และคนชรา เปน็ ตน้ 4. เปน็ งานที่เก่ียวกับการพาณิชย์ท้องถ่ิน เป็นงานท่ีหากปล่อยให้ประชาชนดาเนินการเองอาจไม่ได้ รับผลดเี ทา่ ทีค่ วรจะเป็น จดั ใหม้ โี รงรับจานา การจัดตลาดและงานต่าง ๆ ท่ีมีรายได้ โดยสามารถเรียกค่าบริการ จากประชาชน การปกครองท้องถนิ่ สหู่ ลกั ธรรมาภบิ าลท้องถ่ิน แนวคดิ “ธรรมาภิบาลทอ้ งถนิ่ ” เปน็ แนวคิดสาคัญท่ีมงุ่ ให้องคก์ รปกครองทอ้ งถนิ่ มงุ่ เน้นผลประโยชน์ ของประชาชนในท้องถิ่นอยา่ งจรงิ จงั มากขึ้น ธรรมาธภิ าลท้องถน่ิ ประกอบดว้ ย71 1. การเข้าสู่ตาแหน่งทางการเมืองท้องถ่ินต้องชอบธรรมและบริสุทธิ์ยุติธรรม โดยผ่าน กระบวนการเลือกตง้ั ของประชาชนเทา่ น้นั 2. ต้องยึดประโยชนส์ งู สดุ ของคนในทอ้ งถิ่นเปน็ เป้าประสงค์สาคัญในการบรหิ ารท้องถิ่น 3. ความประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการบริหารท้องถิ่น โดยการอานวยความสะดวกให้กับ ประชาชนท่ีมารับการบริการสาธารณ เช่น การลดขั้นตอนการปฏิบัติที่ยุ่งยาก ลดข้ันตอนการบริหารและการ บริการ เป็นตน้ 4. ความโปร่งใส ตรวจสอบไดใ้ นการบรหิ ารท้องถน่ิ ไม่มเี ง่ือนงาสงสัยในความผิดปกติ 5. การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆท่ีเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมของประชาชนของ ท้องถน่ิ เปน็ สาคญั เชน่ การตงั้ เวทีประชาคม การประชาวิจารณ์ ในเรอ่ื งทีส่ าคัญๆ เก่ียวกับท้องถ่ิน 6.การยึดหลักกฎหมายในการบริหารท้องถ่ิน ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคบั ตา่ งๆ อย่างถกู ตอ้ งและเป็นธรรมไมม่ ีการเลือกปฏิบตั ิ 7. มีคณุ ธรรม จรยิ ธรรมในการใช้อานาจ เปน็ ไปอยา่ งมีเหตผุ ล เปน็ ธรรม การปกครองท้องถิ่นสมยั รชั กาลที่ 5 สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายการแก้ไขการ ปกครองแผน่ ดนิ ประมาณ พ.ศ.2430 มีสาระสาคัญ ดังน้ี “ นับแต่ขา้ พเจา้ ไดร้ ับราชสมบตั ิ72รับนา่ ทอ่ี ันใหญ่ย่งิ ในพนักงานทจ่ี ะปรับปรุงรักษาแผ่นดิน ซึ่งเป็น พนักงานอย่างสูงแลเปนการอนั หนัก ยากทจ่ี ะทาการให้สะดวกไดเ้ ตม็ ที่ตามความตอ้ งการ มาจนถึงบัดน้ีกว่าสิบ เก้าปีแล้ว ถึงแม้ว่าในเบ้ืองต้น ซ่ึงมีผู้สาเร็จราชการแผ่นดิน ดูเหมือนประหนึ่งจะเปนผู้รับผิดชอบในราชการ ท้ังปวงแทนข้าพเจ้า เป็นการแบ่งเบาจากบ่าข้าพเจ้าก็ดี แต่ความท่ีเปนเช่นน้ัน จาเดิมต้ังแต่ได้น่ังเสวตรฉัตร์ จนถึงบัดนี้ แต่ความหนักนน้ั เปล่ยี นไปตา่ ง ๆ ไม่เหมอื นกบั ในสามสมัย คือ แรกเรา แลกลาง ๆ แลบัดนี้ เพราะ ไดต้ ง้ั อยู่ในตาแหน่งสาคัญ เช่นนี้มาชา้ นัก ได้รู้ทางราชการทั่วถึงทดลองมาแลว้ จ่งึ เห็นวา่ การปกครองบ้านเมือง 71 ปธาน สุวรรณมงคล.อา้ งแลว้ .หนา้ 118-121. 72 ขึ้นครองราชย์เม่ือวันที่ 18 ตุลาคม 2411 ขณะทรงมีพระชันษา 15 ปี 10 วัน ซ่ึงขณะน้ันพระองค์ยังไม่บรรลุนิติภาวะจึงมี ผู้สาเร็จราชการแทนคือสนมเดจ็ เจ้าพระยาบรมมหาสรุ ยิ วงศ์ (ช่วง บนุ นาค) ภาษาเป็นต้นฉบบั จากลายเขียน

- 142 - เรา ซ่ึงเปนไปในประจุบันน้ี ยังไม่เป็นวิธีปกครองที่จะให้การท้ังปวงเปนไปสะดวกได้แต่เดิมมาแล้ว จึ่งจะขอ ช้ีแจงความเห็นโดยย่อพอให้เข้าใจว่า เพราะเหตุอย่างใดข้าพเจ้าจ่ึงเห็นควรจะเปลี่ยนแปลง และการ เปลย่ี นแปลงอย่างไร พอให้ทราบเปน็ เคา้ ที่จะได้ชว่ ยกันคดิ อา่ นให้การอันนสี้ าเรจ็ ไปได้ดังความประสงค.์ ..”73 ต้ังแต่กลางคริสต์ศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา มีปรากฏการณ์ใหม่ที่เกิดข้ึนขึ้น และส่งผลกระทบต่อ ราชอาณาจักรสยามเก่า คือ การคุกคามจากลัทธิจักรวรรดินิยมของประเทศอังกฤษ และฝร่ังเศส การขาด เอกภาพและความม่ันคงของประเทศจึงเป็นปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไขโดยด่วน สยามจาเป็นต้องมีการปรับตัวขนาน ใหญ่ เพอื่ ปฏิรปู ประเทศให้ทันสมยั และสามารถเผชิญหนา้ กับชาติตะวนั ตกท่ีออกล่าอาณานคิ มได้ นับแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ.2394 – 2411) สืบเนื่องถึง พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (พ.ศ.2411 – 2453) ได้มีความพยายามท่ีจะเรียนรู้และ ลอกเลยี นแบบอย่างจากชาตทิ ่เี จริญแล้วทางตะวันตก มีการยกเลิกและปรับปรุงวัฒนธรรมและประเพณีด้ังเดิม รวมทั้งมีการส่งนักเรียนไปศึกษาต่อในยุโรปและสหรัฐอเมริกา และในปี พ.ศ.2417 รัชกาลท่ี 5 ทรงแต่งต้ังที่ ปรกึ ษาราชการในพระองค์ (Privy Council) และท่ีปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) เพื่อขยายการ มสี ่วนรว่ มในกระบวนการตดั สนิ ใจของพระมหากษัตรยิ ์ ในปี พ.ศ.2427 เจ้านายและข้าราชการที่ประจาอยู่ในสถานทูตท่ียุโรปได้ทาหนังสือกราบบังคับทูล ให้ทรงจัดการเปลี่ยนแปลงระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินใหม่ โดยเสนอให้ “เปลี่ยนแปลงประเพณี...ซ่ึง พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ ต้องทรงพระราชวินิจฉัยราชการบ้านเมืองทุกส่ิงไปในพระองค์...ให้เป็น ประเพณี ซ่ึงเรียกว่าคอมสติติวช่ันแนลโมนากี ซ่ึงพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวฯ เป็นมหาประธานของ บ้านเมือง....ที่มิตอ้ งทรงราชการด้วยพระองค์เองทกุ อยา่ งไป” ซึง่ พระองค์ได้มีพระราชดารัสตอบต่อกรณีอานาจ ภายในกลุ่มผู้นาอันมีพื้นฐานอยู่บนแหล่งอานาจดั้งเดิมที่เป็นจริงและมีความต่อเนื่องยาวนาน โดยเกี่ยวข้องกับ อานาจและผลประโยชน์ของขุนนางชั้นผู้ใหญ่ ตลอดจนระบบอุปถัมภ์ที่ปลูกฝังมานาน จนทาให้อานาจของ บรรดาขุนนางแข็งแกร่ง รัชกาลท่ี 5 ทรงเลือกแนวทางการคานอานาจของข้าราชการช้ันผู้ใหญ่ จนกระทั่งทรงมีพระราช อานาจอย่างเต็มท่ี จึงได้ทรงปฏิรูปการปกครองประเทศ จากลักษณะที่อานาจกระจายไปตามหัวเมือง ต่าง ๆ ในยุคสยามเก่า ให้เป็นการรวมศูนย์อานาจเข้าส่วนกลาง ด้วยเหตุผลเพื่อผนึกกาลังภายในประเทศ ต่อต้านการรุกรานจากชาติมหาอานาจในขณะน้ันเป็นสาคัญ จากการน้ีทาให้พระองค์ท่าน ทรงเป็น พระมหากษัตรยิ ส์ ยามท่ีทรงมพี ระราชอานานสงู สุด ในการวินิจฉัยส่ังราชการตามหัวเมืองต่าง ๆ ทั่วท้ังประเทศ ตามระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์อย่างแท้จริง โดยผ่านระบบการส่งผู้ใต้บังคับบัญชาไปปกครองหัวเมืองแทน เจา้ เมืองเดมิ ซึง่ เป็นหลักสาคัญของศูนย์กลางของประเทศอย่างสมบูรณ์ และอานาจระดับท้องถ่ินท่ีเคยมีมาแต่ กาลกอ่ นไดส้ ูญสลายไป แนวความคิดและรูปแบบการปกครองที่ใช้สมัยอยุธยา ได้รับการยอมรับปฏิบัติกันจนถึงสมัยกรุง รัตนโกสนิ ทรต์ อนตน้ ก่อนการปฏริ ูปการปกครองสมยั พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ใน พ.ศ.2435 มูลเหตุสาคัญท่ีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงดาริให้แก้ไขเปล่ียนแปลงการบริหารราชการ แผน่ ดินนอกจากปจั จยั หลกั ทีม่ าจากภายนอกดงั ได้กล่าวมาแลว้ ขา้ งตน้ ยังมปี จั จัยภายใน 2 ประการ คอื 1. ปัญหาความเป็นเอกภาพของชาติ (National Identity) อันเกี่ยวข้องกับเอกราชและความม่ันคง ของชาติ เพราะดนิ แดนทไี่ ทยปกครองประกอบด้วย ส่วนที่เป็นไทยแท้ ๆ ซ่ึงแบ่งเป็นราชธานี – หัวเมือง ช้ันใน หัวเมอื งช้นั นอก กบั สว่ นทีเ่ ปน็ ประเทศราช 2. ปัญหาเก่ียวกับความล้าหลังทางการปกครองประเทศ และความคับแคบของประชาชน อัน เน่ืองมาจากการขาดความร้ทู างวชิ าการสมัยใหม่ เกี่ยวกับการจัดการปกครองประเทศ ทาให้การบริหารราชการ ขาดประสิทธิภาพ 73 พระบาทสมเดจ็ พระจลุ จอมเกล้าเจ้าอยูห่ ัว ทรงแถลงพระบรมราชาธิบายแก้ไขการปกครองแผ่นดิน.ปี 2430.

- 143 - การปฏิรูปการปกครองในสมัยของรัชกาลท่ี 5 ทรงแบ่งการปกครองประเทศออกเป็น 3 ด้าน ได้แก่ การปกครองสว่ นกลาง การปกครองสว่ นภมู ภิ าค และการปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ การจัดการปกครองส่วนกลาง แต่เดิมการจัดการปกครองบ้านเมืองเป็นผลมาจากวิวัฒนาการของรัฐที่ต้องเผชิญหน้ากับศึก สงครามอยา่ งต่อเนือ่ ง จนภารกิจการทาสงครามเป็นงานหลักท่ีสาคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่าการบริหารราชการในยาม สงบ การแบ่งเสนาบดีออกเป็น 6 ตาแหน่ง โดยมีอัครเสนาบดี 2 ตาแหน่ง คือ สมุหนายกบังคับกรมฝายพล เรือนท่ัวไป และสมุหกลาโหมบังคับการฝ่ายทหารทั่วไป คร้ันต่อมาพบว่าการแบ่งแยกหน้าท่ีดังกล่าวมิได้มีผล ชัดเจนในทางปฏิบัติ เพราะฝ่ายพลเรือนก็ปฏิบัติหน้าท่ีทางทหารด้วยในยามที่เกิดศึกสงคราม นอกจากน้ีใน ระบบเก่ายังใช้วิธีการแบ่งผลประโยชน์ ไม่มีการรวมศูนย์การจัดเก็บเงินภาษีอากร หากแต่กระจายไปอยู่ใน หลายกรมกอง รวมทงั้ อาศยั การเกณฑ์แรงงานราษฎรมากกวา่ การจดั เก็บภาษีอากรจากประชาชน การที่รัฐขาด กลไกการเก็บภาษีทาให้ขาดรายได้ท่จี ะใชบ้ รหิ ารประเทศ ในการจัดระเบยี บการปกครองส่วนกลาง รัชกาลท่ี 5 ทรงศึกษาแบบแผนจากชาติยุโรป โดยทรง ยกเลิกระบบจตุสดมภ์ และประกาศใช้พระบรมราชโองการต้ังกระทรวงใหม่ 12 หน่วยงาน คือ กรมมหาดไทย กรมพระกลาโหม กรมการต่างประเทศ กรมวังกรมเมืองหรือนครบาล กรมนาหรือเกษตรา - ธิการ กรมยตุ ิธรรม กรมยุทธนาธิการ กรมธรรมการ กรมโยธาธกิ าร และกรมมรุ ธาธกิ าร ทั้งนี้ แต่ละหน่วยต่างมี อานาจของศูนย์กลางไปยังภูมิภาคมากกว่า การจัดกระทรวงใหม่จึงเป็นการจัดกลไกของรัฐให้เป็นเครื่องมือรับ ใช้เปา้ หมายนั้น การจัดการปกครองสว่ นภูมภิ าค : ระบบมณฑลเทศาภิบาล ความพยายามสร้างรัฐตามพระราโชบายของรัชกาลที่ 5 มีเป้าหมาย 2 ประการ คือ ควบคุม อาณาเขตบริเวณชายขอบให้เรียบรอ้ ย เพอ่ื แสดงถึงการมีอธปิ ไตยท่ปี ระสทิ ธภิ าพเหนือดินแดนทั้งหลายประเทศ อันเป็นการป้องกันอังกฤษและฝร่ังเศสมิให้ฉวยโอกาสแทรกแซงกิจการภายในได้ กับอีกประการหนึ่งคือ การ สร้างความแข็งแกร่งทางการเมือง และเสริมสร้างพระราชอานาจของพระมหากษัตริย์ให้สูงข้ึน ทั้งในแง่การ ควบคมุ และความสามารถในการจดั เกบ็ รายได้ เน่ืองจากมกี ลไกของรัฐที่เขม้ แข็ง ในการจัดการปกครองสว่ นภมู ิภาค ทรงมพี ระราชดาริให้เป็นการเสริมความเป็นปึกแผ่น และเป็น อันหน่งึ อันเดียวกันของราชอาณาจักร โดยอนโุ ลมตามแบบแผนการปกครองด้ังเดิมให้มากท่ีสุด และทรงจัดให้มี หน่วยราชการเพ่ิมเติม คือ “มณฑลเทศาภิบาล” เพื่อเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง ทาหน้าที่ประสานงาน ระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาค และอุดช่องโหว่ของระบบการควบคุมแต่เดิม หน่วยงานส่วนกลางที่ รบั ผดิ ชอบดูแลการจัดการปกครองส่วนภูมิภาค คือ กระทรวงมหาดไทย การปกครองระบบมณฑลเทศาภิบาล เป็นระบบการปกครองท่สี มเด็จกรมพระยาดารงราชานภุ าพองคป์ ฐมเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยทรงปรบั ปรงุ การเทศาภิบาล หมายถึง ระบบการปกครองอาณาเขตชนิดหนึ่ง ท่ีเป็นการปกครองส่วนภูมิภาค ส่วน มณฑลเทศาภิบาล หรือระบบเทศาภิบาล เป็นระบบที่รัฐบาลกลางจัดข้าราชการของส่วนกลางไปบริหาร ราชการในหัวเมืองต่าง ๆ จึงเห็นได้ว่าเป็นระบบที่รวมอานาจเข้าสู่ส่วนกลาง ซ่ึงในสมัยนี้ได้แบ่งการปกครอง สว่ นภูมิภาคออกเป็นระดบั ต่าง ๆ ดังน้ี 1. มณฑลเทศาภบิ าล 2. เมอื งหัวเมือง 3. อาเภอ (และเมอื งข้นึ ) 4. ตาบล 5. หมบู่ า้ น

- 144 - หลังจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงจัดการเร่ืองการปกครองท้องที่แล้ว ทรงเล็งเห็นความจาเป็นของการจัดทาบริการสาธารณะ เพื่อการดารงชีวิตที่ดีของราษฎรในท้องถิ่น จึงได้ตรา กฎหมายเกี่ยวกับการจัดทากิจการสาหรับท้องถ่ินข้ึน โดยกาหนดให้เจ้าหน้าที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค รับผิดชอบดาเนินการ ในบางท้องถ่ินได้เปิดโอกาสให้ราษฎรมีส่วนร่วมด้วย และมีวิวัฒนาการก้าวหน้าสืบมา ตามลาดบั ดว้ ยการวางรกฐานการเมอื งท้องถ่นิ แบบรัฐ-ราษฎรร่วมพัฒนา ในรูปแบบของ “การสุขาภิบาล” อยู่ ในการบงั คบั บญั ชาของเสนาบดีกระทรวงนครบาล รชั กาลท่ี 5 ไดท้ รงโปรดใหต้ ราพระราชกาหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ.116 (พ.ศ.2440) และจัดต้ัง สุขาภิบาลกรุงเทพฯ อันถือว่าเป็นสถาบันการปกครองส่วนท้องถ่ินแห่งแรกของไทย การนาระบบการปกครอง ท้องถิ่นมาใช้ในครั้งนี้ ทรงมีพระราชประสงค์เพ่ือเปลี่ยนแปลงการปกครองตามแบบอย่างอารยะประเทศ โดย ให้ประชาชนปกครองตนเองตามระบอบประชาธิปไตยประการหนึ่ง และเกิดจากทรงเป็นห่วงเป็นใยในอนามัย และความเป็นอยูข่ องราษฎร อกี ประการหน่ึงเพราะขณะนั้นกรุงเทพฯมีชาวต่างชาติเข้ามาท่องเท่ียวมากขึ้น ซึ่ง กรุงเทพฯในยคุ นนั้ มีความสกปรกเป็นอย่างมาก การจัดองค์กรบริหารของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ยังไม่มีลักษณะเป็นการปกครองตนเองอย่างสมบูรณ์ เนื่องจากผู้บริหารประกอบด้วยข้าราชการประจาท้ังสิ้น ได้แก่ เสนาบดีกระทรวงนครบาล นายช่างและ นายแพทย์ มหี นา้ ท่เี กยี่ วกับการสุขอนามัยของชุมชนเปน็ เรอ่ื งหลัก สาหรับการจัดสุขาภิบาลในช้ันแรกน้ันจัดให้ มีขึ้นเฉพาะเขตราชธานี โดยมีกระทรวงนครบาลเป็นผู้ดูแล ภายหลังจากท่ีได้มีการจัดต้ังสุขาภิบาลกรุงเทพ มาแล้ว 8 ปี กไ็ ด้มกี ารจัดตง้ั สขุ าภบิ าลหวั เมืองที่ ตาบลทา่ ฉลอม เมอื งสมทุ รสาคร สขุ าภิบาลท่าฉลอม : สขุ าภบิ าลเขตหัวเมอื ง เน่ืองจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงหยิบยกความสกปรกของตลาดท่าจีน ตาบลทา่ ฉลอม เมอื งสมุทรสาคร ไปเปรียบเทยี บกับความสกปรกของตลาดนครเข่ือนขันธ์ (อาเภอพระประแดง จังหวัดสมุทรปราการในปัจจุบัน) ในที่ประชุม เสนาบดีว่าตลาดท่าจีนสกปรกมาก สมเด็จกรม พระยาดารงราชานุภาพ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ได้มีหนังสือตาหนิเจ้าเมืองสมุทรสาคร ในปี 2448จน สง่ ผลใหเ้ กิดการปรับปรุงตลาดและเมืองท่าฉลอม โดยเจา้ เมืองไดต้ ั้งคณะกรรมการชุดหน่ึงหนึ่งข้ึนประกอบด้วย หลวงพัฒนาการภักดี (จีนหร่ัง)กานันตาบลท่าฉลอม ขุนพิจิตรนการ (จีนเบียน) กรมการเมืองสมุทรสาคร ขุน พิจารณ์นรกิจ(จีนแดง) ขุนพินิจนรการ (จีนย้ี) จีนฟัก จีนศุก จีนอู๊ด จีนโป ผู้ใหญ่บ้านในตาบลท่าฉลอม และ ชกั ชวนชาวบา้ นตาบลท่าฉลอมร่วมกันเร่ียไรเกินได้ทั้งสิ้น 5,472 บาท โดยนาเงินท่ีได้รับบริจาคมาทาถนนปูอิฐ ยาว 11 เส้น 14 วา และจ้างคนงานเก็บขยะมูลฝอยจนตลาดท่าจีนไม่สกปรกเหมือนดังก่อน เมื่อได้มีการ ปรับปรุงแก้ไขดีแล้วเจ้าเมืองสมุทรสาครได้มีหนังสือทูลให้สมเด็จกรมพระยาดารงราชานุภาพกราบบังคมทูล พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวกรุณาโปรดเกล้าฯเสด็จมาในพิธี เปิดถนนที่ชาวตลาดท่าจีนร่วมกัน สร้างและต้ังชื่อถนนว่า “ถนนถวาย” เมื่อได้ทรงจัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมข้ึน โดยพระราชทานเงินรายได้จาก ภาษีโรงร้านเพ่ือให้นามาพัฒนาท้องถ่ิน จึงได้ประกาศแก้ภาษีโรงร้านจัดสุขาภิบาลท่าฉลอมเมืองสมุทรสาคร ลงวันท่ี 18 มีนาคม ร.ศ.12474 ท้ังน้ี ด้วยการกราบบังคมทูลของสมเด็จกรมพระยาดารงราชานุภาพ ซ่ึงทรง พิจารณาเหน็ วา่ การสุขาภบิ าลซ่งึ เปน็ รปู แบบทป่ี ระชาชนปกครองตนเอง ต้องอาศัยความร่วมมือในการจ่ายภาษี การร่วมกันดูแลรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยของชุมชน หากเป็นการบังคับให้มีข้ึนประชาชนก็จะไม่เห็น ประโยชน์ มีความตอนหนึ่งว่า “...ราษฎรซ่ึงต้องเสียภาษีเงินในการสุขาภิบาล ยังไม่รู้ไม่เข้าใจและยังไม่แลเห็น ผลประโยชน์ คือยังไมต่ ้องการสขุ าภิบาล ถ้าจะจัดโดยอุบายตั้งกฎหมายรัฐบาลบังคับให้จัดให้มีข้ึนก็คงจะจัดได้ 74 รสคนธ์ รัตนเสรมิ พงศ์.การบรหิ ารท้องถิน่ ไทย.เอกสารชดุ วิชา.การบรหิ ารทอ้ งถิ่น.มหาวิยาลยั สโุ ขทยั ธรรมาธริ าช. หนว่ ยท่ี 8.2548.หนา้ 7-8.

- 145 - แตแ่ ลเห็นวา่ การสขุ าภบิ าลจะสา่ เรจ็ ไดด้ ้วยด้วยความพอใจและความยินยอมของราษฎรย่ิงกว่าความบังคับของ รัฐบาล จึงไดร้ ัง้ รอความคิดเรอื่ งน.้ี ..”75 สุขาภิบาลท่าฉลอม มีหน้าที่ 3 ประการ ได้แก่ ซ่อมแซมและบารุงถนนหนทางจุดโคมไฟให้สว่าง ในเวลาค่าคืน และจัดหาคนงานเก็บกวาดขยะมูลฝอย การดาเนินงานของสุขาภิบาลแห่งนี้ ทาในรูปแบบของ คณะกรรมการประกอบด้วย กานัน นายตาบลท่าฉลอมเป็นหัวหน้า และผู้ใหญ่ในเขตเป็นผู้ช่วย โดยนาภาษีที่ เกบ็ ได้หลังหวั ค่าใชจ้ า่ ยในการจัดเกบ็ แลว้ ไปใช้ในการดาเนนิ งานดงั กลา่ ว ภายใตก้ ารควบคุมของเทศาภิบาล ซึ่ง มีอานาจหน้าที่ในการตรวจสอบบัญชีรายจ่ายทักท้วงห้ามปราม หากพบว่ามีการใช้จ่ายในทางท่ีไม่สมควร อาจ กลา่ วไดว้ ่าสขุ าภิบาลตาบลท่าฉลอมเป็นการกระจายอานาจ ให้ราษฎรได้มีส่วนในการบริหารงานท้องถิ่นซ่ึงเป็น การเร่ิมกิจการสุขาภิบาลหัวเมืองเป็นครั้งแรก เมื่อวันที่ 1 เมษายน 2449 คณะกรรมการจะทาหน้าที่เป็นท่ี ประชมุ ตัดสนิ ใจในเรื่องต่างๆ และทาหน้าที่บริหารด้วย รูปแบบโครงสร้างแบบนี้ ทรงประยุกต์จากแบบวิธีท่ีใช้ ปฏิบัติกันในแดนมาลายู(มาเลเซีย) ซ่ึงขณะน้ันอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ ซ่ึงองค์กรเดียวทาหน้าท่ีทั้ง ด้านนิติบัญญัติและบริหารดว้ ย. การขยายสขุ าภิบาลหัวเมอื ง ผลสาเร็จของสุขาภิบาลตาบลท่าฉลอม ใน ปี ร.ศ.126 (พ.ศ.2450) กระทรวงมหาดไทยได้ พิจารณาแล้วผลจึงนามาสู่การตราพระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ.127 (พ.ศ.2451) กฎหมายฉบบั น้ไี ดแ้ บ่งสขุ าภบิ าลเปน็ 2 ประเภท ไดแ้ ก่ ก) สุขาภิบาลสาหรับหัวเมือง (ต่อมาเปล่ียนเป็นสุขาภิบาลเมือง) ตั้งในเขตเมืองซึ่งเป็น ทตี่ ัง้ ศาลากลางจงั หวดั ข) สุขาภบิ าลสาหรับตาบล (ตอ่ มาเปล่ียนเปน็ สุขาภิบาลท้องท่ี) ต้ังในเขตตาบลทเี่ ปน็ ชุมชน การจัดการบริหารงานของสุขาภิบาลดังกล่าวทาให้รูปคณะกรรมการ กรณีสุขาภิบาลเมือง มี กรรมการ 9 คน ไดแ้ ก่ ผวู้ า่ ราชการเมืองเปน็ ประธาน ปลัดเมืองฝ่ายสขุ าภิบาลเป็นเลขานุการ นายอาเภอท้องท่ี นายแพทย์สุขาภิบาล นายช่างสุขาภิบาล และกานันในเขตสุขาภิบาล 4 คน หากกานันในเขตสุขาภิบาลมีไม่ ครบใหข้ ้าหลวงเทศาภบิ าลเมอื งเลือกบุคคลในทอ้ งทเ่ี ปน็ กรรมการแทน ส่วนคณะกรรมการของสุขาภิบาลท้องท่ี ประกอบด้วยกานนั นายตาบลเปน็ ประธาน และผูใ้ หญ่บา้ นในเขตทอ้ งทเ่ี ป็นกรรมการ สุขาภิบาลท้ังสองประเภท มีหนา้ ทส่ี าคัญ 3 ประการ คอื 1. รักษาความสะอาด 2. การป้องกันและรักษาความเจ็บไขใ้ นท้องที่ และ 3. การบารงุ รักษาทางไปมาในท้องที่ สุขาภิบาลที่เกิดขึ้นตามกฎหมายฉบับน้ี มีจานวนทั้งส้ิน 35 แห่ง แยกเป็นสุขาภิบาลเมือง 29 แห่ง และสุขาภิบาลท้องที่ 6 แห่ง ท่ีน่าสังเกตคือ การบริหาร งานสุขาภิบาลในสมัยน้ีเป็นการกระจายการ กิจการปฏิบัติงานในเรื่องการสาธารณสุข และการคมนาคมไปให้ท้องถิ่น อย่างไรก็ตามราษฎรยังไม่ได้เป็นผู้ เลือกผู้แทนของตนเข้ามาบริหารงานโดยตรง ผู้ปฏิบัติงาน (ยกเว้นกานัน) ล้วนเป็นเจ้าหน้าที่ของส่วนกลาง ทง้ั สิน้ การปกครองท้องถ่ินในสมยั รชั กาลท่ี 6 แนวความคิดเกย่ี วกบั กฎหมายการปกครองทอ้ งถิน่ ไทย เร่ิมปรากฏชัดเจนขึ้นในรัชสมัยของในรัช สมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ตราธรรมนูญลักษณะปกครองนคราภิบาล พ.ศ.2461 และ กฎธานิโยปการ พ.ศ.2465 อันเป็นเร่ืองของเมืองจาลอง ที่เรียกว่า “ดุสิตธานี” เพ่ือทดลองและฝึกสอนการ 75 ปธาน สุวรรณมงคล.อ้างแลว้ .หนา้ 195.

- 146 - ปกครองท้องถนิ่ รปู เทศบาลตามพระราชดาริ ซงึ่ กาหนดใหร้ าษฎรเลอื กตงั้ นคราภิบาล และนคราภิบาลไปเลือกต้ัง คณะผู้บริหารที่เรียกว่า “คณะนคราภิบาล” มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีหน้าท่ีประจาของตนเองแยกต่างหาก จากส่วนกลาง และให้เทศบาลดุสิตธานีมีอานาจหน้าที่ดูแลทุกข์สุขและป้องกันภัยของราษฎร การคมนาคม ดับเพลิง สวนสาธารณะ โรงพยาบาล สุสาน โรงฆ่าสัตว์ ดูแลโรงเรียนราษฎร์ โรงเรียนหัตถกรรม ห้องสมุด ทา บญั ชีสามะโนครัว รักษาความสะอาดและป้องกันโรค ทั้งสามารถต้ังพิกัดหรือเปล่ียนแปลงพิกัดภาษีอากร ภาษี โรงเรียน ทาบริการสาธารณะท่ีมีกาไร เช่น ธนาคาร โรงรับจานา ตลาด รถราง เป็นต้น รวมท้ังการออก ใบอนุญาตและเก็บค่าใบอนุญาตยานพาหนะ ร้านสรุ า โรงมหรสพแตก่ ารกาหนดอตั ราภาษีและใบอนุญาตนี้ต้อง ได้รับความเห็นชอบจากท่ีประชุมราษฎรผู้เป็นเจ้าของบ้านท้ังหมด ท้ังน้ี ส่วนกลางมีอานาจกากับดูแลการ กระทาของนคราภิบาล ในปี พ.ศ.2464 กระทรวงมหาดไทยเสนอร่างกฎหมายปรับปรุงการปกครองส่วน ทอ้ งถิ่น แตร่ า่ งกฎหมายดังกล่าว ไมไ่ ด้ผ่านเปน็ กฎหมายจวบส้ินรชั กาล การปกครองทอ้ งถนิ่ ในสมยั รัชกาลที่ 7 ปี พ.ศ.2471 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้พระราชทานสัมภาษณ์แก่ เมอร์เรียน ซี คู เปอร์ ผู้ภากากับภาพยนตร์เรื่อง “ช้าง” ในสมัยนั้น ณ ท่ีอนันตสมาคม ตอนหนึ่งว่า “ ...ข้าพเจ้ารู้จักอเมริกา ประเทศของท่าน ท่านเช่ือในระบอบประชาธิปไตย แม้ข้าพเจ้าจะเป็นพระเจ้าแผ่นดิน ข้าพเจ้าก็เช่ือถือใน ระบอบประชาธิปไตย และการปกครองแบบผู้แทนราษฎร แต่ประเทศของเรายังไม่พร้อมในระบบการ ปกครองดงั กลา่ ว เราจาเปน็ ตอ้ งยกระดับความคิดของราษฎรข้นึ เสยี ขัน้ หน่งึ ก่อน...” ต่อมา พระราชดารัสของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชทานสัมภาษณ์แก่ผู้ส่ือข่าว น.ส.พ.The New York Time ฉบบั วนั ที่ 29 เมษายน 2474 ณ ประเทศสหรฐั อเมรกิ า “...เรากาลังเตรยี มการออกพระราชบญั ญัติเทศบาลข้นึ ใหมเ่ พ่อื ทดลองเกย่ี วกบั สิทธิเลือกต้ัง ภายใต้ บทบญั ญตั แิ ห่งกฎหมายนี้ ประชาชนจะมีสทิ ธเิ ลอื กตั้งสมาชิกสภาเทศบาล... ข้าพเจ้าเห็นว่าประชาชนควร มีสิทธิมีเสียงในกิจการท้องถ่ินก่อน เรากาลังพยายามให้การศึกษาเร่ืองน้ีแก่เขา ข้าพเจ้าเห็นว่าเป็นการ ผิดพลาด ถ้าเราจะมีการปกครองระบบอบรัฐสภาก่อนท่ีประชาชนจะมีโอกาสเรียนรู้และมีประสบการณ์ อยา่ งดเี กีย่ วกบั สทิ ธเิ ลือกตง้ั ในกจิ การปกครองทอ้ งถน่ิ ...”76 ต่อมารัชกาลท่ี 7 ทรงมีพระราชดาริ ในอันที่จะปรับปรุงการปกครองท้องถ่ินเป็นแบบเทศบาลอย่าง แท้จริง สาเหตุที่พระองค์ทรงเตรียมจัดตั้งเทศบาลและทรงเห็นว่าประชาชนไทยควรฝึกฝนควบคุมกิจการของ ทอ้ งถิน่ กอ่ นท่จี ะได้ควบคุมกจิ การในระบอบรัฐสภาในอนาคต รัชกาลท่ี 7 ทรงตั้งคณะกรรมการขึ้นหน่ึงชุด77 ทาการศึกษาบทเรียนจากต่างประเทศ เรียกว่า คณะกรรมการจดั การประชาภิบาล นาโดยท่ีปรกึ ษาชาวต่างประเทศ ชื่อ Richard D. Craig ผลการศึกษาพบว่า 76 วิรชั วิรชั นภิ าวรณ. เทศบาล. มหาวิทยาสโุ ขทยั ธรรมาธริ าช,วทิ ยาการจัดการ “การบรหิ ารทอ้ งถ่ิน” หน่วยที่ 9 สานกั พมิ พ์ มสธ.(ครงั้ ท่ี 3) พ.ศ.2549,หนา้ 132. -เหตุผลท่ี ร.7 มีพระประสงคใ์ ห้มีการจดั การบรหิ ารท้องถน่ิ รูปแบบเทศบาล เพราะเหตุว่าประเทศไทยจะต้องเปลี่ยนแปลงการ ปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเป็นระบอบประชาธิปไตย จาเป็นต้องให้ประชาชนได้ปรับตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้ได้มโี อกาสเรียนรู้ทดลอง จนเกิดความเขา้ ใจในระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จรงิ มิฉะนั้น ราษฎรจะถกู ชกั นาไปโดยพวก ปลุกระดม และตกเปน็ เคร่ืองมือในการแสวงหาผลประโยชน์ พระองค์ทรงดาริว่า “...มันจะเป็นการดีแก่ราษฎรอย่างแท้จริงท่ี เขาจะเร่ิมต้นด้วยการควบคุมกิจการของท้องถิ่นก่อนที่พวกเขาพยายามท่ีจะควบคุมกิจการของรัฐ...โดยผ่านทางรัฐสภา...” - ผ้เู รยี บเรียง 77 คณะกรรมการยกรา่ งกฎหมายเทศบาล พ.ศ.2473 ประกอบด้วย มหาอามาตรยต์ รี ม.จ.สกลวรรณากร วรวรรณ เปน็ ประธาน และกรรมการอีก 4 คน มี มหาอามาตย์โท พระยาราชนกลู ,มหาอามาตยต์ รีพระยาจา่ แสนบดี มหาอามาตยต์ รพี ระยา มานนวราชเสวี และพล.ต.ท.พระยาอธกิ รประกาศ รวม 5 คน

- 147 - ควรต้ังเทศบาลข้ึนมา ร่างพระราชบัญญัติเทศบาลได้รับการพิจารณาในสภาเสนาบดี เมื่อวันที่ 19 มกราคม 2473 สภาเสนาบดเี ห็นชอบในหลกั การ และใหก้ รมรา่ งกฎหมายพิจารณาหลักการในร่างกฎหมาย ฉบับน้ันต้ังแต่เดือนกุมภาพันธ์ปีเดียวกัน แต่ก็ยังไม่มีการนาออกมาบังคับใช้เป็นกฎหมายจนเกิดเหตุการณ์ 24 มิถุนายน 2475 สาเหตุที่รัชกาลที่ 7 ก่อนท่ีพวกเขาจะควบคุมกิจการของรัฐในระหว่างสภาที่จะเกิดข้ึนใน อนาคต แต่ความคิดดังกล่าวไม่ทันสัมฤทธ์ิผลท่ีเกิดการปกครอง เม่ือวันท่ี 24 มิถุนายน 2475 โดยคณะราษฎร ขน้ึ มาเสียกอ่ น การปกครองทอ้ งถิน่ หลงั การเปลยี่ นแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 พ.ศ.2476 รัฐบาลของคณะราษฎรมีนโยบายชัดเจนท่ีจะกระจายอานาจสู่ท้องถ่ินด้วยการ สถาปนาหน่วยการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น เช่น ในประเทศตะวันตกรัฐบาลได้ผ่านพระราชบัญญัติจัด ระเบยี บเทศบาล 3 แบบ คือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตาบล เร่ิมต้นท่ียกฐานะสุขาภิบาล 35 แห่ง ทม่ี ีอยู่ ข้นึ เปน็ เทศบาลแลว้ จัดต้งั เพมิ่ เติม รัฐบาลของคณะราษฎร มุ่งหมายท่ีจะพัฒนาการปกครองท้องถ่ิน เพียงรปู เดียว คือ เทศบาล ขณะนน้ั มีตาบลท่ัวประเทศ รวม 4,900 ตาบล รัฐบาลหวังที่จะยกฐานะทุกตาบลให้ เป็นเทศบาล เทศบาลตามกฎหมายในปี 2476 แบ่งออกเป็น 2 องค์กร คือ สภาเทศบาล และคณะเทศมนตรี ฝ่ายแรกท่ที าหนา้ ที่ดา้ นนิติบญั ญัติ สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) มาจากการเลือกต้งั ของประชาชนในเขตเทศบาล น้ัน เทศบาลนครมีสมาชิก 24 นคร เทศบาลเมืองมีสมาชิก 19 คน และเทศบาลตาบลมีสมาชิก 12 คน ส่วน คณะเทศมนตรีทาหน้าท่ีดา้ นบรหิ าร คณะเทศมนตรีประกอบด้วยสมาชิกท่ีแต่งตั้งสมาชิกเทศบาล เทศบาลนคร มีนายกเทศมนตรี 1 คน เทศมนตรี 4 คน ส่วนเทศบาลเมืองและเทศบาลตาบล มีนายกเทศมนตรี 1 คน และ เทศมนตรี 2 คน ท้ังสภาเทศบาลและคณะเทศมนตรอี ย่ใู นตาแหนง่ สมยั ละ 5 ปี พ.ศ.2499 เทศบาลทั่วประเทศมีเพียง 117 แห่ง เทศบาลอันดับที่ 117 ก่อตั้งในปี 2499 หลังจากน้ันก็ไม่มีการก่อตั้งเทศบาลข้ึนอีก ทั้งน้ีเพราะมีงบประมาณจากัด อานาจจากัด และการปกครอง ท้องถนิ่ ระบบเทศบาลไม่เหมาะสมกับสงั คมทปี่ ระชาชนขาดความรูแ้ ละความสนใจในเร่ืองการปกครองท้องถน่ิ พ.ศ.2495 จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้เดินทางไปดูงานในต่างประเทศ และมองเห็นบทบาท ของการปกครองท้องถิน่ ในประเทศ ขณะทีม่ องเห็นวา่ หน่วยการปกครองท้องถิ่นไทยมีน้อยเกินไป และจากัดอยู่ แก่เพียงเขตชุมชนเมืองสมควรท่ีจะสถาปนาการปกครองท้องถิ่นในเขตนอกเมือง จึงตัดสินใจนาการปกครอง ท้องถ่ินรูปแบบสุขาภิบาลมาใช้ อย่างท่ีได้ร่วมกันก็ โดยหวังว่าการตั้งสุขาภิบาลจะเป็นตัวเร่งในการพัฒนา ท้องถ่ิน เพื่อยกฐานะท้องถิ่นท่ีเจริญให้เป็นเทศบาลให้มากข้ึน จึงมีการจัดตั้งสุขาภิบาลอีกครั้งในปี พ.ศ.2495 โดย พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ.2495 ได้กาหนดหลักเกณฑ์ของท้องถ่ินท่ีจะเป็นสุขาภิบาลดังนี้ คือ เป็นท่ีต้ังของ ท่ีว่าการอาเภอหรือก่ิงอาเภอให้จัดตั้งเป็นสุขาภิบาลได้เลย และหากเป็นชุมชนท่ีมีตลาดการค้าอย่างน้อย 100 หอ้ ง มีราษฎรอยา่ งนอ้ ย 1,500 คน และพ้ืนท่ขี องเขตสุขาภิบาลนครมีขนาด 1 ถงึ 4 ตารางกโิ ลเมตร ส่วนกรรมการบริหารสุขาภิบาลประกอบด้วยบุคคลถึง 3 ประเภท คือ กรรมการโดยตาแหน่ง และกรรมการที่ประชาชนเลือกตั้ง ให้นายอาเภอในท้องที่น้ันเป็นประธานคณะกรรมการสุขาภิบาล และให้ ปลัดอาเภอคนหนึ่งเป็นปลดั สขุ าภบิ าล พ.ศ.2499 รัฐบาลจอมพล ป. ได้ออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด จัดตงั้ องคก์ รบริหารสว่ นจงั หวัด (อบจ.) ดาเนินการปกครองท้องถิ่นนอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล ซ่ึงจอมพล ป.พิบูลสงคราม ไดก้ ลา่ วในโอกาสเปดิ สภาจงั หวดั พระนครเมื่อวันท่ี 16 สิงหาคม 2489 ตอนหนึ่งว่า “...ส่าหรับ ประเทศของเราในขณะนี้ ในการที่ขยายเขตเทศบาลออกไปท่ัวถึงอย่างในต่างประเทศก็ยังท่าไม่ได้ เพราะว่า บ้านเมืองเรายังไม่มีบ้านเรือนเป็นปึกแผ่น ยังไม่เป็นกลุ่มก้อนหนาแน่นที่จะประกาศเป็นเขตเทศบาลได้ตาม กฎหมาย โดยทั่วไปคงจะต้องกินเวลานานนับจนวนตั้งสิบๆปี เพราฉะนั้นเพื่อจะให้รวดเร็วเข้า จึงเห็นว่าการ กระจายอ่านาจโดยใหม่จังหวัดมีหน้าที่เสมือนหนึ่งเทศบาลอย่างที่ได้ร่วมกันก็นับวาจะเป็นส่วนหน่ึงที่ท่าให้

- 148 - ประชาชนได้บ่ารุงบ้านเมืองของตนตามระบบเทศบาลเท่าที่สามารถจะกระท่าได้...” โดยรัฐบาลยังคงแต่งตั้ง ข้าราชการประจาไปควบคุมการปกครองท้องถ่ินในระดับจังหวัด อบจ.ประกอบด้วยสภาจังหวัด ทาหน้าท่ีด้าน นิติบัญญัติกาหนดนโยบายการบริหารและควบคุมฝ่ายบริหาร สภาจังหวัดประกอบด้วยสมาชิกท่ีมาจากการ เลือกตั้งของประชาชนในการเลือกต้ังของประชาชนในแต่ละจังหวัดเรียกว่า สมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งของ ประชาชนในการเลือกต้ังของประชาชนในแต่ละจังหวัดเรียกว่า สมาชิกสภาจังหวัด (สจ.) สภาจังหวัดมีสมาชิก ระหว่าง 16 – 36 คน ข้ึนอยู่กับจานวนราษฎรในจังหวัดน้ันและอยู่ในวาระ 5 ปี ส่วนฝ่ายบริหารอง อบจ.จะมี หวั หนา้ คอื นายกองค์กรบรหิ ารสว่ นจังหวัด ไดแ้ ก่ ผู้วา่ ราชการจงั หวัด และยังมีปลัด อบจ. ซ่ึงก็คือ ปลัดจังหวัด และข้าราชการประจาคนอ่ืน ๆ ท่ีเข้ามาทางานใน อบจ. องค์การบริหารส่วนจังหวัดในระยะน้ีเป็นเพียงการ ปกครองตนเองแต่ในนาม เนอื่ งจากยงั ถูกครอบงาจากขา้ ราชการส่วนภมู ิภาคอย่างใกลช้ ดิ พ.ศ.2509 รัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ได้ปรับปรุงองค์กรบริหารส่วนจังหวัดตาบลใหม่ โดยยกเลิกองค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตาบลด้วยการยุบ อบต. และตั้งคณะกรรมการสภาตาบลขึ้นแทน โดยคณะกรรมการชุดน้ีประกอบดว้ ย ก) กรรมการโดยตาแหนง่ คอื กานนั ผใู้ หญบ่ า้ น และแพทย์ประจาตาบล ข) กรรมการโดยการแตง่ ตงั้ คือ ครู ซ่ึงนายอาเภอแตง่ ต้ัง ค) กรรมการโดยการเลอื กตงั้ ราษฎรจากหมู่บ้านละ 1 คน จุดต่างสาคัญระหว่างคณะกรรมการสภาตาบลกับ อบต. เดิม คือ สภาตาบลไม่มีฐานะนิติบุคคล อีกต่อไป แต่เป็นองค์กรที่ทางานตามที่ได้รับมอบหมายและเห็นชอบโครงการพัฒนาตาบล คณะกรรมการสภา ตาบลจึงกลายเปน็ รปู ลักษณห์ นึ่งของการบริหารงานส่วนภมู ิภาค พ.ศ.2515 มีประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี 335 รวมเทศบาลกรุงเทพกับเทศบาลธนบุรี และ องค์กรปกครองท้องถิ่นอื่น ๆ เข้าด้วยกัน กลายเป็น “กรุงเทพมหานคร” (กทม.) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจาก การแต่งต้ังในระยะเร่ิมต้น ลักษณะองค์กรของ กทม. คือ มีสภา กทม. ทาหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ มีสมาชิกที่มา จากการเลอื กตัง้ เขตละ 1 คน และมฝี ่ายบรหิ าร คือ ผ้วู ่า กทม. ท้งั หมดอยู่ในวาระ 4 ปี พ.ศ.2521 มีการตราพระราชบัญญัติเมืองพัทยา กฎหมายฉบับนี้กาหนดให้เมืองพัทยามีฐานะ เป็นนิติบุคคล เป็นองค์กรปกครองท้องถ่ินรูปแบบใหม่ท่ีคล้ายกับระบบผู้จัดการเมืองในสหรัฐอเมริกา การ บริหารเมืองพัทยาแบง่ เป็น 2 องค์กร คอื สภาเมืองพทั ยา และฝ่ายบรหิ ารสภาเมืองพัทยา มีสมาชิก 2 ประเภท คือ ประเภทเลือกต้ังจากราษฎร 9 คน และประเภทแต่งตั้ง 9 คน ประธานสภาเมืองพัทยา เรียกว่า “นายก เมืองพัทยา” มาจากการเลือกต้งั ของสมาชิกสภาฯ ส่วนฝ่ายบริหาร คือ ปลัดเมืองพัทยา มาจากการแต่งตั้งโดย สภาเมืองพัทยา พ.ศ.2529 มกี ารเลอื กตัง้ ผูว้ า่ ราชการจงั หวดั กรงุ เทพมหานครโดยตรงจากประชาชนเป็นครัง้ แรก พ.ศ.2535 พรรคการเมือง 5 พรรค เสนอนโยบายหาเสียงว่าจะกระจายอานาจไปสู่ท้องถ่ิน และมี พรรคการเมือง พ.ศ.2539 มี 4 พรรค ท่ีเสนอนโยบายเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด สังคมไทยได้เกิดการต่ืนตัวใน นโยบายปรับปรุงการปกครองท้องถิ่นอย่างไรไม่เคยมีมาก่อน และเพื่อเป็นการลดกระแสเรียกร้อง ให้มีการ เลือกตั้งผ้วู ่าฯ รัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยไดด้ าเนินการสาคญั 5 ประการ คือ 1) พิจารณาปรับปรุง อบจ. ด้วยการให้ นายก อบจ. มาจาก อบจ. ไม่ให้ผู้ว่าฯ เป็นนายก อบจ.อกี ต่อไป 2) กระทรวงมหาดไทยแต่งต้ังสตรีเป็นปลัดอาเภอได้ต้ังแต่ปลายปี 2536 หลังจากที่ ขา้ ราชการระดับสูงของกระทรวงนไ้ี ดค้ ัดค้านมาตลอด 3) กระทรวงมหาดไทยแต่งตัง้ สตรีเป็นผู้ว่าฯ คนแรกในเดอื นมกราคม 2537

- 149 - 4) รัฐบาลเสนอร่าง พ.ร.บ.สภาตาบลและองค์กรบริหารส่วนตาบลผ่านสภาในเดือน พฤศจิกายน 2537 และมีผลบงั คับใชต้ ั้งแตเ่ ดอื นมนี าคม 2539 เป็นตน้ ไป 5) กระทรวงมหาดไทย แต่งตั้งสตรีเป็นนายอาเภอคนแรกในเดือนมกราคม 2539 พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์กรบริหารส่วนตาบลปี 2537 มีสาระสาคัญ คือ มีการแบ่งตาบลเป็น 2 ประเภท ไดแ้ ก่ ก. สภาตาบลที่มีอยู่ในทุกตาบล ประกอบด้วยสมาชิก คือ กานันและผู้ใหญ่บ้านทุก หมู่บ้านแพทย์ประจาตาบลและสมาชิกท่ีมาจากเลือกตั้งหมู่บ้านละ 1 คน ส่วนเลขานุการได้แก่ข้าราชการท่ี ทางานในตาบลนน้ั แตง่ ตง้ั โดยนายอาเภอ ข. สภาตาบลทีม่ รี ายได้ไมร่ วมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณท่ีล่วงมาติดต่อกัน 3 ปี เฉลี่ยไม่ ต่ากว่าปีละ 1.5 ลา้ นบาท กไ็ ด้ต้ังเปน็ องคก์ รบริหารส่วนตาบล ประเภทน้มี ีการแบง่ เป็น2ฝ่ายคือ (1) ฝ่ายนิติบัญญัติ เรียกว่า สภาองค์กรบริหารส่วนตาบล (สภาองค์กรฯ) กรรมการได้แก่ กานนั และผู้ใหญบ่ า้ นทกุ หมู่บ้าน แพทย์ประจาตาบล และสมาชกิ ท่ีมาจากการเลือกตั้งหมู่บ้านละ 2 คน (2) ฝ่ายบริหารเรียกว่า คณะกรรมการบริหารองค์กรบริหารส่วนตาบลประกอบด้วย กานัน และผู้ใหญ่บ้านไม่เกิน 2 คน และสมาชิกสภาองค์กรฯ ไม่เกิน 4 คน ซ่ึง 6 คนนี้มาจาก การเลือกตั้งของ สภาองค์กรฯ ผลของการออก พ.ร.บ.ดังกล่าว ทาให้ตาบลต่าง ๆ ทั่วประเทศ มีองค์กรบริหารส่วนตาบล (อบต.) เกิดข้ึนในเดือนมนี าคม 2539 รวม 617 แห่ง และ ในปัจจุบันมีท้ังหมด 5,770 แห่งท่ัวประเทศ (ข้อมูล ณ 15 ธันวาคม 2552)78 แขวง 164 แห่ง (เฉพาะเขต กทม.) พ.ศ.2540 มีการตรา พ.ร.บ.องค์กรบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2450 ซ่ึงมีการเปล่ียนแปลง โครงสร้างองค์กรบริหารส่วนจังหวัด อานาจหน้าท่ีความรับผิดชอบ ซึ่งทาให้องค์กรบริหารส่วนจังหวัดมีความ เป็นองคก์ รปกครองท้องถิน่ ระดบั จังหวดั ทม่ี ีความสอดคล้องกับหลักการกระจายอานาจมากที่สุดรูปหน่ึง เพราะ เปิดโอกาสใหป้ ระชาชนเขา้ มามีส่วนร่วมในการปกครองท้องถ่นิ ของตนเองมากข้ึน พ.ศ.2542 ไดม้ ีการตรากฎหมายข้นึ หลายฉบบั ได้แก่ 1. มีการตรา พ.ร.บ.ยกเลิก พ.ร.บ.สุขาภิบาล พ.ศ.2495 โดยยกฐานะสุขาภิบาลทั้งหมด จานวน 991 แหง่ เปน็ เทศบาลตาบล 2. พ.ร.บ.เปล่ียนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ.2542 มีผลบังคับใช้ 25 พฤษภาคม 2542 3. แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.สภาตาบลและองค์กรบริหารส่วนตาบล พ.ศ.2537 แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี 3) พ.ศ.2542 โดยเฉพาะโครงสร้างสมาชิก อบต. ให้มาจากการเลือกต้ังท้ังหมด และคณะกรรมการมา จากความเหน็ ชอบของสภา อบต. 4. แกไ้ ขเพิม่ เติม พ.ร.บ.องค์กรบริหารสว่ นจงั หวัด พ.ศ.2540 โดยการเพมิ่ อานาจหนา้ ท่ี อบจ. 5. แกไ้ ขเพ่ิมเติม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 และมีการออก พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับท่ี 10) พ.ศ. 2542 มีผลบังคับใช้เม่ือ 11 มีนาคม 2542 และ พ.ร.บ.เทศบาล (ฉบับท่ี 11) พ.ศ.2543 ให้เทศบาลเมืองและ เทศบาลนคร มีการเลือกต้งั นายกเทศมนตรี โดยตรงหลงั จากครบวาระของ สมาชิกสภาตาบล 6. มกี ารออก พ.ร.บ.ระเบยี บบรหิ ารราชการเมืองพทั ยา 2542 โดยให้สมาชิกสภาเมืองพัทยามา จาก การเลือกตง้ั โดยตรงจากประชาชน กับให้มีนายกเมอื งพทั ยามาจากการเลือกตัง้ โดยตรงของประชาชน พ.ศ.2543 มีกฎหมายท่ีกาหนดทิศทาขององค์กรปกครองท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย ไดแ้ ก่ 1. พ.ร.บ.กาหนดแผนและขน้ั ตอนการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ 78 ท่ีมา : ส่วนวิจัยและพัฒนาระบบรูปแบบและโครงการ สานักงานพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง กรมส่งเสริมการ ปกครองทอ้ งถน่ิ .

- 150 - พ.ศ.2542 มผี ลบงั คับใชว้ ันท่ี 19 พฤศจกิ ายน 2542 2. พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 มีผลบังคับใช้วันที่ 30 พฤศจิกายน 2542 3. พ.ร.บ.วา่ ด้วยการเขา้ เสนอชื่อข้อบญั ญตั ิท้องถ่ิน พ.ศ.2542 มีผลบงั คับใช้ 27 ตุลาคม 2543 4. พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ินหรือผู้บริหารท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 มผี ลบังคบั ใชว้ ันท่ี 27 ตุลาคม 2542 พ.ศ.2545 มีพระราชบัญญตั กิ ารเลอื กต้ังสมาชิกสภาท้องถน่ิ และผู้บริหารทอ้ งถ่นิ พ.ศ.2545 พ.ศ.2546 มีการแก้ไขพระราชบัญญัติองค์กรบริหารส่วนตาบล (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2546 มีผล บังคับใช้ ต้ังแต่วันท่ี 5 พฤศจิกายน 2546 มีการแก้ไขพระราชบัญญัติตาบลและองค์กรบริหารส่วนตาบล (ฉบบั ท่ี 5) พ.ศ.2546 มผี ลบงั คับใช้ ตัง้ แต่วนั ที่ 23 ธนั วาคม 2546 สาระสาคญั ของการแกไ้ ขเพิ่มเติมกฎหมาย ทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวน้ี เป็นการกาหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อบจ. นายก อบต. และนายกเทศมนตรี) มา จากการเลือกตัง้ โดยตรงของประชาชนในแต่ละท้องถ่นิ พ.ศ.2550 รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 หมวด 4 ได้บัญญัติเกี่ยวการกระจาย อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพ่ิมข้ึนจากเดิม เพ่ือเป็นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ของประเทศ โดยกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีอิสระอย่างเต็มที่ในการบริหารงานของตนเองในทุก ด้าน และเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทาบริการสาธารณะ (มาตรา 291 วรรคหน่ึง) ปรับปรุงระบบการกากับ ดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยมีมาตรฐานกลางในการดาเนินงานเพ่ือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปฏิบัติได้เอง รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดาเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินโดยประชาชน (มาตรา 292 วรรคสอง) กาหนดให้มีการตรากฎหมายรายไดท้ ้องถ่ินเพ่อื วางหลักเกณฑ์ในการจัดเก็บและรายได้ อื่น ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (มาตรา 293 วรรคสี่) และกาหนดให้มีการจัดโครงสร้างการบริหารท่ี คล่องตัว (มาตรา 294 วรรคเก้า)ลดจานวนประชาชนที่เข้าช่ือถอดถอนนักการเมืองท้องถิ่นและเสนอร่าง ขอ้ บญั ญตั ิทอ้ งถิ่น (มาตรา 295-296) เพมิ่ การมสี ่วนร่วมของประชาชนในระดับท้องถิ่นให้สามารถลงประชามติ ในเรื่องเก่ียวกับท้องถิ่นของตนเองได้ (มาตรา 297) องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินจะต้องรายงานการดาเนินงาน ตอ่ ประชาชนในเรอื่ งการจัดทางบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดาเนินงานในรอบปี เพ่ือให้ประชาชนมีส่วน ร่วมในการตรวจสอบกากับการบริหารจัดการ (มาตรา 297 วรรคสาม) ปฏิรูประบบบริหารงานบุคคลของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้พนักงานส่วนท้องถ่ินมีฐานะเป็นข้าราชการเช่นเดียวกับข้าราชการพลเรือน ระดับประเทศ มีคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถ่ินเป็นของตนเองมีความเป็นอิสระจากส่วนกลาง สามารถ โอนย้ายข้าราชการระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินได้ (มาตรา 299) และการตรา พ.ร.บ.กาหนดแผนและ ขัน้ ตอนการกระจายอานาจใหแ้ ก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2552. องคก์ ารปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ในปัจจุบนั การปรับเปล่ยี นรปู แบบโครงสร้างราชการส่วนทอ้ งถิน่ ให้สอดคล้องกับรฐั ธรรมนญู แบ่งไดเ้ ปน็ 2 ระยะ ดงั นี้ 1. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 เป็นรัฐธรรมนูญท่ีเรียกว่าฉบับประชาชน ซึ่งมบี ทบญั ญตั ิสาคัญเก่ยี วกบั ท้องถ่นิ มสี าระสาคัญดังนี้ ก) เป็นรัฐธรรมนญู ฉบับแรกท่บี ังคับให้รฐั ต้องกระจายอานาจใหท้ ้องถนิ่ ข) บญั ญตั ิให้ผ้บู ริหารท้องถ่ินหรอื สมาชิกสภาท้องถ่ินต้องมาการเลือกต้ังจะโดยตรงหรือ ความเหน็ ชอบของสภาท้องถ่ินกไ็ ด้ แตต่ อ้ งมาจากประชาชน ค) การกากับดูแลท้องถ่ินต้องกระทาเท่าที่จาเป็นเพ่ือคุ้มครองผลประโยชน์ของ ประชาชนในท้องถ่ินหรือผลประโยชนข์ องประเทศโดยรวม