- ๔๒ - สมัครรบั เลือกได้ และให้แต่ละสาขาอาชีพหรือประสบการณ์หรือวถิ ีชีวิต ฯลฯ เลือกกนั เอง เพื่อหลีกเลี่ยงกลไก หรือกบั ดกั ทางการเมืองใหม้ ากทส่ี ุดเทา่ ทจ่ี ะทาได้ นอกจากน้ี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้กาหนดให้สมาชิกวุฒิสภา มีวาระการดารงตาแหน่งห้าปีนับแต่วันประกาศผลการเลือกและจะดารงตาแหน่งเกินหน่ึงวาระไม่ได้ ซึ่งถือว่า ระยะเวลาห้าปี เป็นระยะเวลาของการดารงตาแหน่งที่เหมาะสม ทั้งน้ี เพื่อท่ีจะทาให้มีรัฐสภาท่ีสามารถ ดาเนินงานด้านนิติบัญญัติได้ในช่วงที่สภาผู้แทนราษฎรครบวาระส่ีปี และในขณะเดียวกันก็สอดคล้องกับ แผนพัฒนาประเทศท่ีมีระยะเวลาชว่ งละหา้ ปี อีกดว้ ย คณะกรรมาธิการวิสามัญพจิ ารณาบทบัญญัติในหมวดนแ้ี ล้ว มปี ระเด็นความเห็น ดงั น้ี ๓.๑) ปัญหาหลกั การการบัญญตั อิ านาจของวฒุ สิ ภา ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้กาหนดให้วุฒิสภามีหน้าท่ีและอานาจในการให้ความเห็นชอบบุคคลให้บุคคลดารงตาแหน่งตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ แต่กลับไม่มีบทบัญญัติให้อานาจวุฒิสภาในการถอดถอน ผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ ซ่ึงการตัดอานาจ ถอดถอนของวุฒิสภาดังกล่าวเท่ากับเป็นการตัดอานาจของประชาชนในการตรวจสอบการปฏิบัติหน้าท่ีของ ผดู้ ารงตาแหนง่ ทางการเมอื ง ตลุ าการศาลรัฐธรรมนญู และผู้ดารงตาแหนง่ ในองคก์ รอสิ ระ ข้อสงั เกต ความเห็น และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า ควรแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติในส่วนหน้าที่ และอานาจของวุฒิสภาให้มีอานาจในการถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ และข้าราชการระดับสูง เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ๓.๒) ทม่ี าและองคป์ ระกอบของวุฒิสภา มาตรา ๑๐๗ เป็นบทบัญญัติท่ีมีเจตนารมณ์เพื่อกาหนดที่มาของสมาชิกวุฒิสภาโดยวิธี ท่ีประชาชนท่ีมคี ุณสมบัติสามารถสมัครและเลือกกันเองตามกลุ่มท่ีหลากหลายในลักษณะท่ีผู้มีคุณสมบตั ิทุกคน จะสามารถสมัครในกลุ่มใดกลุ่มหน่ึงได้ โดยให้เลือกกันตั้งแต่ระดับอาเภอ จังหวัด และประเทศ แต่ให้สมาชิก วุฒิสภามีฐานะเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย มิใช่ผู้แทนของแต่ละกลุ่มหรือแต่ละจังหวัด ทั้งนี้ เพื่อให้บรรลุ ตามหลักการสาคัญท่ีกาหนดไว้ในแนวนโยบายแห่งรัฐมาตรา ๗๘ ท่ีบัญญัติให้ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการตัดสินใจทางการเมืองและการอ่ืนใดที่อาจมผี ลกระทบตอ่ ประชาชน และมาตรา ๒๕๘ ก. (๑) การปฏิรูป ประเทศให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดาเนินกิจกรรมทางการเมอื งรวมตลอดท้ังการตรวจสอบการใช้อานาจรัฐ นอกจากนี้ กาหนดให้ผู้สมัครสามารถสมัครได้โดยเสรี และเลือกกันเองโดยตรงก็เพื่อเป็นหลักประกันว่า ผทู้ ่สี นใจในการเข้ามีสว่ นรว่ มในทางการเมืองจะไม่ถกู กีดกันหรือถูกคัดกรองโดยองค์กรหรอื พรรคการเมืองใด ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามญั เห็นว่า การกาหนดวธิ ีการได้มาซ่ึงสมาชกิ วุฒสิ ภาที่ไม่ได้มาจาก การเลือกโดยตรงของประชาชน ทาให้เกิดปัญหาความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าท่ีและส่งผลต่อกลไก การตรวจสอบ นอกจากนั้น วิธีการเลือกไขว้ระหว่างกลุ่มอาชีพน้ัน เป็นวิธีการที่ไม่เหมาะสมเพราะผู้เลือก
- ๔๓ - ตา่ งฝ่ายต่างไม่รจู้ ักซ่งึ กันและกันทาให้ไม่มีฐานความรู้และเหตุผลอย่างพอเพียงท่ีจะเลือกผู้สมคั รจากกลุ่มอาชีพ อ่ืนเพ่ือเข้ามาทาหน้าที่เป็นสมาชิกวุฒิสภา ดงั น้ัน การออกแบบวิธีการได้มาซ่ึงสมาชิกวุฒิสภา ควรพิจารณาว่า วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาโดยการเลือกต้ังทางอ้อมตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กับวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๔๐ วธิ ีการใดจะทาให้ได้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นผู้ท่ีมคี ุณสมบัติเหมาะสม เพอื่ เขา้ มาปฏิบตั ิหน้าที่ในสภาสงู ส่วนการกาหนดรูปแบบวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาต้องสอดคล้องกับความต้องการ ของประชาชน โดยประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและกาหนดรูปแบบการเลือกตั้ง ที่เหมาะสมและเปน็ ไปตามความตอ้ งการของประชาชนท่ีเป็นเจา้ ของอานาจอธิปไตย ขอ้ สังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า ควรแก้ไขเพ่ิมเติมประเด็นเร่ืองการได้มาซ่ึง สมาชิกวุฒิสภา ท่ีกาหนดห้ามมิให้เลือกกันเองในกลุ่มอาชีพเดียวกัน ให้มีความชัดเจนมากย่ิงขึ้น ส่วนการกาหนดกลุ่มอาชีพไม่ควรกาหนดแบบตายตัว แต่ควรมีการอนุวัติการกาหนดกลุ่มอาชีพให้เป็นไป ตามบรบิ ทของสงั คมไทยท่มี ีการเปลย่ี นแปลงตลอดเวลา ๔) ส่วนท่ี ๔ บททใี่ ช้แกส่ ภาทัง้ สอง บทบัญญัติในส่วนน้ีมี ๔๒ มาตรา คือ มาตรา ๑๑๔ ถึงมาตรา ๑๕๕ มีวัตถุประสงค์และ เจตนารมณ์เพ่ือกาหนดสถานะ โครงสร้างขององค์กร หน้าท่ีและอานาจ และวิธีการปฏิบัติหน้าที่ของสภา และสมาชิกแหง่ สภา คณะกรรมาธิการวิสามัญพจิ ารณาบทบัญญตั ิในหมวดนแ้ี ล้ว มปี ระเดน็ ความเหน็ ดังนี้ ๔.๑) เอกสทิ ธิค์ วามคุม้ กนั สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร สมาชกิ วุฒิสภา มาตรา ๑๒๔ เป็นบทบัญญัติที่มีเจตนารมณ์เพื่อเพื่อคุ้มครองสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภาในการแสดงความคิดเห็นหรือออกเสียงลงคะแนนในท่ีประชุมแห่งสภา โดยกาหนดให้ เป็นเอกสิทธ์ิเด็ดขาด ผู้ใดจะนาไปเป็นเหตุฟ้องร้องว่ากล่าวสมาชิกผู้นั้นในทางใดมิได้ เนื่องจากรัฐสภาเป็นเวที แห่งการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ถกเถียงในข้อเท็จจริง จึงจาเป็นต้องให้อิสระแก่สมาชิกในการกล่าวถ้อยคา แสดงความคดิ เห็นอย่างเต็มท่ีรวมไปถึงผู้พมิ พ์และผู้โฆษณารายงานการประชุมตามคาสั่งสภา รวมท้ังบุคคลอ่ืน ที่ประธานในที่ประชุมอนุญาตให้แถลงข้อเทจ็ จริงหรือแสดงความเห็นในที่ประชุม เพ่ือให้สมาชิกสามารถปฏิบัติ หน้าทีไ่ ดอ้ ย่างอสิ ระ ปลอดภัย ด้วยความสจุ รติ ใจ ปราศจากความกดดนั และการคุกคามจากบคุ คลใด อย่างไรก็ดี เน่ืองจากในอดีตการประชุมของสภาไม่ได้มีการถ่ายทอดทางวิทยุ กระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ เอกสิทธ์ิจึงสามารถคุ้มครองเต็มที่ แต่ต่อมาได้เร่ิมมีการถ่ายทอดการประชุม ของสภาท่ีเป็นเร่ืองสาคัญเป็นครั้งคราว และมีข้อเรียกร้องจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยเฉพาะสมาชิก ฝ่ายค้านที่เรียกร้องให้มีการถ่ายทอดการประชุมมากขึ้น ซึ่งฝ่ายรัฐบาลให้เหตุผลว่าการถ่ายทอดการประชุม ของสภาอาจทาให้เกิดผลกระทบต่อบุคคลภายนอกได้ จึงได้มีการกาหนดว่า เอกสิทธิ์ในการกล่าวถ้อยคา หรือแสดงความคิดเห็นในท่ีประชมุ สภาจะไมค่ ุ้มครองกรณีในการประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวทิ ยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ หากการกล่าวถ้อยคานั้นกระทบต่อบุคคลอ่ืน และหลังจากนั้นได้มีการถ่ายทอดการประชุม ของสภามาโดยตลอด ซึ่งทาให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรถูกฟ้องร้องมากขึ้น ต่อมาได้มีการเพ่ิมบทบัญญัติ
- ๔๔ - เพื่อเป็นการเยียวยาแก้ไขโดยให้ประธานแห่งสภาน้ันจัดให้มีการโฆษณาคาช้ีแจงหากสมาชิกกล่าวถ้อยคาใด ท่ีอาจเป็นเหตุให้บุคคลอื่นซึ่งมิใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิกแห่งสภาน้ันได้รับความเสียหาย แต่การโฆษณาคาช้ีแจง ดงั กลา่ วไม่กระทบตอ่ สิทธขิ องบคุ คลในการฟ้องคดตี ่อศาล ผลการพิจารณาศึกษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า บทบัญญัติมาตรา ๑๒๔ กาหนดหลักการเกี่ยวกับเอกสิทธิ์ ความคุ้มกันสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกรัฐสภาในการอภิปรายกล่าวถ้อยคา ในทางแถลงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็นหรือออกเสียงลงคะแนนย่อมเป็นเอกสิทธิ์โดยเด็ดขาด ผู้ใดจะนาไป เป็นเหตุฟอ้ งรอ้ งว่ากล่าวสมาชิกผู้นั้นในทางใด ๆ มิได้ แต่เอกสิทธิ์ดงั กล่าวไมค่ ุ้มครองสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกรัฐสภาผู้กล่าวถ้อยคาในการประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์หรือทางอื่นใด หากถ้อยคาท่ีกล่าวในที่ประชุมไปปรากฏนอกบริเวณรัฐสภาและการกล่าว ถ้อยคาน้ันมีลักษณะเป็นความผิดทางอาญาหรือละเมิดสทิ ธิในทางแพง่ ต่อบุคคลอื่นซึ่งมิใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิก แห่งสภาน้ัน โดยท่ีผ่านมามีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอภิปรายในท่ีประชุมสภาผู้แทนราษฎรเก่ียวกับการ ทาหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีการถ่ายทอดการประชุมทางวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์เป็นเหตุให้ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรคนดังกลา่ วถกู ฟ้องรอ้ งดาเนนิ คดี ข้อสงั เกต ความเหน็ และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า บทบัญญัติในมาตรา ๑๒๔ ควรมีมาตรการ คุ้มครองสมาชิกเพ่ือให้สมาชิกสามารถทาหน้าท่ีโดยไม่ต้องกังวลว่าจะถูกฟ้องดาเนินคดีจากบุคคลอื่นซ่ึงมิใช่ รฐั มนตรหี รือสมาชิกแห่งสภาน้นั ๔.๒) คณะกรรมาธิการ มาตรา ๑๒๙ เป็นบทบญั ญตั ิท่ีมเี จตนารมณ์เพื่อกาหนดใหส้ ภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา มีอานาจในการต้ังสมาชิกของแต่ละสภาเป็นคณะกรรมาธิการสามญั คณะกรรมาธิการรว่ มกันตามมาตรา ๑๓๗ และมีอานาจเลือกบุคคลภายนอกซ่ึงมิได้เป็นสมาชิกของสภาเพ่ือต้ังเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญได้ รวมทั้งกาหนดหน้าท่ีและอานาจในการดาเนินการของคณะกรรมาธิการที่อยู่ในหน้าท่ีและอานาจของสภา เพื่อให้กลไกการดาเนินงานของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเพ่ือป้องกัน กลไกดังกล่าวไม่เกิดการซ้าซ้อนกัน นอกจากนี้ ในการกาหนดหน้าท่ีและอานาจดังกล่าวข้างต้น ยังเป็นการ จากัดไมใ่ หค้ ณะกรรมาธิการใชอ้ านาจหนา้ ทีเ่ กนิ กว่าทีร่ ะบุไว้ในการตงั้ คณะกรรมาธิการ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้วางหลักการใหม่เก่ียวกับ การทาหน้าที่ของคณะกรรมาธิการในกรณีการสอบหาข้อเท็จจริง คณะกรรมาธิการจะมอบอานาจ หรือมอบหมายให้บุคคลหรือคณะบุคคลใด กระทาการแทนมิได้นั้น โดยประสงค์ให้คณะกรรมาธิการสามัญ และคณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นผู้ใช้อานาจนั้นโดยตรง และเพื่อให้เกิด ความชัดเจนในเรื่องภารกิจของคณะกรรมาธิการ ในมาตรา ๑๒๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ จงึ ไดใ้ ชค้ าวา่ “การสอบหาขอ้ เทจ็ จริง” แทนคาวา่ “การสอบสวน” ทีบ่ ัญญตั ใิ นรฐั ธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๓๕ ส่วนการกาหนดให้คณะกรรมาธิการมีอานาจในการเรียกเอกสาร หรือเรียกบุคคลใด มาแถลงข้อเท็จจริง หรือแสดงความเห็นในกจิ การที่กระทา หรือในเรื่องที่พิจารณาสอบหาข้อเท็จจรงิ หรือศึกษา
- ๔๕ - อยู่น้ันได้ เพื่อให้การทาหน้าที่ของคณะกรรมาธิการมีประสิทธิภาพย่ิงขึ้น รวมท้ังทาให้สมาชิกของแต่ละสภา สามารถเข้าใจถึงปัญหาและข้อเท็จจริงต่าง ๆ ได้อย่างลึกซ้ึง และมีความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน อย่างไรก็ตาม อานาจในการเรยี กเอกสาร หรือเรยี กบุคคลใดมาแถลงขอ้ เท็จจรงิ หรอื แสดงความเห็นดงั กล่าว มิให้ใช้บงั คับกับ ผู้พิพากษาหรือตุลาการท่ีปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อานาจในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดี หรือการ บริหารงานบุคคลของศาล เพ่ือให้กระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดีหรือการบริหารงานบุคคลของศาล มีความเป็นอิสระ รวมท้ังคณะกรรมาธิการไม่มีอานาจในการเรียกวัตถุอื่นใดที่ไม่ใช่เอกสาร หรือเอกสาร อิเล็กทรอนิกส์เพื่อมาสอบหาข้อเท็จจริง เน่ืองจากคณะกรรมาธิการไม่มีอานาจในการสอบสวนในคดีอาญา นอกจากน้ี การกาหนดให้เป็นหน้าท่ีของรัฐมนตรีท่ีรับผิดชอบในกิจการที่คณะกรรมาธิการสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษา ต้องให้ความร่วมมือ ในการปฏิบัติหน้าท่ีดังกล่าวของคณะกรรมาธิการ เพื่อให้การทาหน้าที่ของ คณะกรรมาธิการเป็นไปอยา่ งมีประสิทธิภาพ ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า การใช้อานาจนิติบัญญัติ อานาจบริหาร และอานาจ ตุลาการจะเกิดความถูกต้องและชอบธรรมได้จะต้องมีการถ่วงดุลตรวจสอบการใช้อานาจระหว่างกัน แต่กระบวนการถ่วงดุลตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กรนิติบัญญัติกับองค์กรตุลาการตามที่กาหนดไว้ใน มาตรา ๑๒๙ วรรคส่ี เป็นการจากัดการใช้อานาจของฝ่ายนิติบัญญัติมากเกินไป เน่ืองจากในมาตรา ๑๒๙ วรรคส่ี กลับมีบทบัญญตั ิข้อยกเวน้ ไว้ว่า “...แต่การเรียกเช่นวา่ น้นั มใิ ห้บงั คบั แก่ผู้พพิ ากษาหรอื ตลุ าการที่ปฏิบัติ หน้าที่หรือใช้อานาจในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดี หรือการบริหารงานบุคคลของแต่ละศาล และมิให้ใช้บังคับแก่ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระในส่วนที่เก่ียวกับการปฏิบัติหน้าที่และอานาจโดยตรง ในแต่ละองค์กรตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ หรือตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณี” จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาเกี่ยวกับกลไกในการถ่วงดุลตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ของศาลและองค์กรอิสระ ตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๒๙ วรรคส่ี ว่าควรกาหนดให้คณะกรรมาธิการมีอานาจเรียกเอกสาร หรือเรียก ผู้พิพากษา ตุลาการ หรือผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ มาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็น ในเรื่องท่ีเก่ียวกับการปฏิบัติหน้าที่หรือการใช้อานาจในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดี หรือการบริหาร งานบุคคลของศาล หรือในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามหน้าท่ีและอานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู หรือไม่ ข้อสงั เกต ความเห็น และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๒๙ โดยบัญญัติ หลักการเพ่ิมเติมกลไกการถ่วงดุลตรวจสอบระหว่างองค์กรนิติบัญญัติกับองค์กรตุลาการและองค์กรอิสระ โดยกาหนดให้คณะกรรมาธิการมีอานาจเรียกเอกสาร หรือเรียกผู้พิพากษา ตุลาการ หรือผู้ดารงตาแหน่ง ในองคก์ รอิสระ มาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในเร่ืองท่ีเก่ียวกับการปฏิบตั ิหน้าท่ีหรือการใช้อานาจ ในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดี หรือการบริหารงานบุคคลของศาล หรือในส่วนที่เกี่ยวกับการปฏิบัติ ตามหน้าทแี่ ละอานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนญู หรือพระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู
- ๔๖ - ๔.๓) การเสนอรา่ งพระราชบญั ญตั ปิ ระกอบรฐั ธรรมนญู มาตรา ๑๓๑ เป็นบทบัญญัติท่ีมีเจตนารมณ์เพ่ือกาหนดหลักการในการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ โดยกาหนดให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญโดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระ เหตุผลเพราะการเสนอ ร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับศาลและองค์กรอิสระน้ัน ควรเป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา ตามหลักการถ่วงดุล และเพื่อแก้ไขปัญหาท่ีเคยเกิดขึ้นกรณีศาลหรือองค์กรอิสระเสนอร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนญู เอง แลว้ ไม่ผา่ นความเหน็ ชอบของสภาผแู้ ทนราษฎร ส่วนที่กาหนดหลักเกณฑ์ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงในสิบของ จานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ต่อสภาผู้แทนราษฎรได้ด้วยนั้น เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีความสาคัญมีกระบวนตรา เป็นพิเศษ แตกต่างจากร่างพระราชบัญญัติโดยท่ัวไปที่กาหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพียงจานวน ไม่น้อยกวา่ ๒๐ คน สามารถเสนอได้ ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า บทบัญญัติมาตรา ๑๓๑ ได้กาหนดให้ผู้มีสิทธิเสนอ ร่างพระราชบัญญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนูญ คือ (๑) คณะรฐั มนตรี โดยขอ้ เสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระท่ีเกี่ยวข้อง และ (๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจานวน สมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ซ่ึงแท้จริงแล้วการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น อานาจสูงสุดเป็นของประชาชน แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กลับจากดั สิทธขิ องประชาชนในการเสนอรา่ งพระราชบัญญตั ิประกอบรฐั ธรรมนูญ ส่วนมาตรา ๑๓๑ (๑) ที่บัญญัติว่า “คณะรัฐมนตรี โดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง” มีข้อสังเกตว่า กรณีที่ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กร อิสระท่ีเก่ียวข้องไม่เสนอ คณะรัฐมนตรีสามารถเสนอแก้ไขร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ เนื่องจากกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าเกิดปัญหาการบังคบั ใช้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เช่น กฎหมายประกอบ รัฐธรรมนูญว่าด้วยการปอ้ งกันและปราบปรามการทุจริต เป็นต้น คณะรัฐมนตรีจะต้องให้คณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเสนอแนะประเด็นการแก้ไขก่อน คณะรัฐมนตรีจึงจะสามารถดาเนินการ ตามมาตรา ๑๓๑ (๑) ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ใช่หรือไม่ ขอ้ สังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธกิ ารวิสามญั พิจารณาเหน็ ว่า (๑) ควรกาหนดใหป้ ระชาชนผู้มีสิทธเิ ลือกต้งั สามารถร่วมกนั เข้าช่ือเสนอร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญได้เช่นเดียวกับท่ีเคยกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และไม่ควรกาหนดให้องค์กรตุลาการมีสิทธิในการเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เน่ืองจาก องคก์ รตุลาการเปน็ องคก์ รท่ีมอี านาจในการวนิ ิจฉัยจงึ ไมค่ วรกาหนดให้เป็นผ้มู ีสิทธเิ สนอรา่ งกฎหมาย (๒) ควรมกี ารแก้ไขบทบัญญัติมาตรา ๑๓๑ (๑) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ โดยบัญญัติให้ชัดเจนว่าเป็นอานาจของคณะรัฐมนตรีในการเสนอร่างพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญไม่ว่าศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระท่ีเก่ียวข้องจะมีข้อเสนอแนะต่อ คณะรัฐมนตรีหรือไม่ หากเกิดปัญหาการบังคับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และจาเป็นท่ีต้องมีการแก้ไข
- ๔๗ - เพ่ิมเติม หรือกรณีคณะรัฐมนตรีเห็นสมควรต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือเสนอร่างพระราชบญั ญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิม่ เติมก็สามารถดาเนนิ การได้ ๔.๔) การเสนอร่างพระราชบญั ญตั ิ มาตรา ๑๓๓ เป็นบทบัญญัติที่มีเจตนารมณ์เพื่อกาหนดผู้มีอานาจเสนอร่างพระราชบัญญัติ และกาหนดหลักเกณฑ์การเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน โดยกาหนดผู้มีสิทธิเสนอ ร่างพระราชบัญญัติได้แก่ (๑) คณะรัฐมนตรี (๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจานวนไม่น้อยกว่ายี่สิบคน และ (๓) ผู้มีสิทธิเลือกต้ังจานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหม่ืนคนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามหมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพ ของปวงชนชาวไทย หรือหมวด ๕ หนา้ ที่ของรัฐ ท้ังนี้ ตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชอ่ื เสนอกฎหมาย ส่วนกรณีร่างพระราชบัญญัติเก่ียวด้วยการเงินท่ีเสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และผู้มีสทิ ธิเลือกตั้งตามความในอนมุ าตรา (๒) และ (๓) จะเสนอได้ก็ตอ่ เม่อื มีคารับรองของนายกรัฐมนตรี นั้น เน่ืองจากฝ่ายบริหารเป็นผู้มีหน้าท่ีในการหารายได้ให้แก่ประเทศและบริหารจัดการงบประมาณของประเทศ และเพ่ือใหฝ้ ่ายบริหารได้ตรวจสอบถึงความจาเปน็ ความเหมาะสมและความพร้อมด้านงบประมาณก่อนท่ีจะมี การเสนอร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินต่อรัฐสภา โดยฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบ และประกาศใช้เป็นกฎหมาย นอกจากนี้ เม่ือกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้วจะกระทบต่องบประมาณของแผ่นดิน หรือสร้างภาระผูกพันต่องบประมาณของแผ่นดิน ฝ่ายบริหารจงึ ต้องเปน็ ผู้รับผิดชอบในการจัดสรรงบประมาณ เพอื่ ดาเนินการให้เปน็ ไปตามท่กี ฎหมายกาหนด ผลการพิจารณาศึกษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า อานาจในการตรากฎหมาย ควรเป็นอานาจของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร แต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กลับให้ศาลหรือองค์กรอิสระ มีช่องทางในการตรากฎหมายแทน ซึ่งเป็นเรื่องสาคัญเนอ่ื งจากเปน็ การใช้อานาจที่ไม่ได้มาจากประชาชน ดงั นั้น เมื่อหลายองค์กรสามารถมีอานาจพิเศษ หรือมีอานาจในการตรากฎหมาย และดาเนินการต่าง ๆ ท่ีกระทบต่อ ประชาชน รัฐสภาซ่ึงเป็นฝ่ายนิติบัญญัติจึงควรมีอานาจสูงสุดในการตรากฎหมาย อันเป็นหลักการพื้นฐาน ตามระบอบประชาธปิ ไตยทม่ี คี วามเป็นสากล ขอ้ สงั เกต ความเหน็ และขอ้ เสนอและ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า บทบัญญัติท่ีเก่ียวกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ควรกาหนดใหป้ ระชาชนสามารถเขา้ ช่อื เสนอกฎหมายในหมวดว่าด้วยแนวนโยบายพ้นื ฐานแห่งรัฐไดด้ ้วย ๔.๕) ข้อห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และกรรมาธิการ ในการ พิจารณารา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ มาตรา ๑๔๔ เป็นบทบัญญัติที่มีเจตนารมณ์เพื่อวางมาตรการและเงื่อนไขในการ แปรญัตติงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยกาหนดห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติเปลี่ยนแปลง หรือแก้ไขเพ่มิ เตมิ รายการหรอื จานวนในรายการ แต่อาจแปรญัตตใิ นทางลดหรือตัดทอนรายจา่ ยซึ่งมใิ ชร่ ายจ่าย ตามข้อผูกพันอย่างใดอย่างหน่ึง ดังนี้ เงินส่งใช้ต้นเงินกู้ ดอกเบ้ียเงินกู้ หรือเงินท่ีกาหนดให้จ่ายตามกฎหมาย สาเหตุที่ห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติเพ่ิม เนื่องจากการแปรญัตติเพ่ิมเป็นการเพ่ิมเงิน งบประมาณ เป็นการสร้างโครงการข้ึนใหม่อันเป็นการก้าวก่ายหน้าที่ของฝ่ายบริหาร ส่วนการลดหรือตัดทอน
- ๔๘ - รายจ่ายถือเป็นการควบคุมการใช้จา่ ยเงินของรัฐให้เกดิ ความคุ้มค่า มีเป้าหมายตรงตามความจาเปน็ ของราษฎร และมปี ระสิทธภิ าพ อนั เป็นหนา้ ทโ่ี ดยตรงของสมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร และสมาชกิ วฒุ สิ ภา นอกจากนี้ ได้กาหนดบทลงโทษในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา กรรมาธิการ รวมถึงคณะรัฐมนตรีซึง่ มีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้จ่ายงบประมาณซึ่งไม่เป็นไป ตามบทบญั ญตั มิ าตราน้ี โดยแบ่งโทษเปน็ ดงั นี้ (๑) การเพิกถอนสิทธิสมัครรบั เลือกตั้งของสมาชิกสภาผแู้ ทนราษฎรหรอื สมาชิกวุฒสิ ภา โดยให้ส้ินสุดสมาชิกภาพนับแต่วันท่ีศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัย และต้องถูกเรียกให้ชดใช้เงินพร้อมดอกเบ้ีย ที่ได้มีการนาไปใช้ในโครงการต่าง ๆ คืน โดยกาหนดอายุความในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายไว้เป็น เวลา ๒๐ ปี นับแต่วนั ทม่ี กี ารจดั สรรงบประมาณนัน้ เว้นแต่จะพสิ จู นไ์ ด้วา่ ตนมิไดอ้ ย่ใู นท่ีประชมุ ในขณะท่ีมีมติ (๒) คณะรัฐมนตรีพ้นจากตาแหน่งท้ังคณะนับแต่วันท่ีศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัย ในกรณีท่ีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้กระทาการ หรืออนุมัติให้กระทาการ หรือรู้ว่ามีการกระทาดังกล่าวแล้ว แต่มิได้สั่งยับยั้ง และต้องถูกเรียกให้ชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ยท่ีได้มีการนาไปใช้ในโครงการต่าง ๆ คืนด้วย โดยกาหนดอายุความในการบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายไว้เป็นเวลาย่ีสิบปีนับแต่วันที่มีการจัดสรร งบประมาณนนั้ เว้นแต่จะพิสจู น์ได้ว่าตนมไิ ด้อยู่ในทป่ี ระชมุ ในขณะที่มมี ติ ทั้งน้ี อายุความท่ีกาหนดไว้ยี่สิบปีดังกล่าวข้างต้น เพื่อให้มีเวลาพอสมควรในการ ตรวจสอบและเรียกคืนเกิดข้ึนได้อย่างแท้จริง โดยเฉพาะสามารถดาเนินการได้เม่ือรัฐบาลที่กระทาการ อันไม่ชอบนั้นไดพ้ น้ จากตาแหน่งไปแลว้ ระยะเวลาหนง่ึ ผลการพจิ ารณาศกึ ษา (๑) มาตรา ๑๔๔ เป็นบทบัญญัติที่ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติและส่งผลกระทบ ต่อการทาหน้าท่ีของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาในการดูแลความเดือดร้อนของประชาชน แม้เจตนารมณ์ของมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ จะได้กาหนด มาตรการเกี่ยวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ เพื่อป้องกันไม่ให้มี การแทรกแซงการจัดทางบประมาณและการใช้งบประมาณแผ่นดินของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิก วุฒิสภา และกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ หรือป้องกัน มิให้มีการแสวงหาผลประโยชน์จากการจัดทากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณก็ตาม แต่วิธีการเขียนบทบัญญัติในลักษณะเช่นน้ีก็ทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติต่อการทาหน้าท่ีของสมาชิก สภาผูแ้ ทนราษฎรเชน่ เดียวกนั (๒) มาตรา ๑๔๔ มีลักษณะเป็นรายละเอียดขั้นตอนการดาเนินการ จึงควรนาไปบัญญัติ ไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติ ไม่ควรบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญ ควรบัญญัตหิ ลกั การกว้างๆ ส่วนรายละเอียด หลักเกณฑ์ วธิ ีการและขั้นตอนควรบญั ญตั ไิ วใ้ นกฎหมายลกู (๓) การบัญญัติห้ามมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการ กระทาการใด ๆ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้จ่ายงบประมาณ โดยเฉพาะคาว่า “ทางอ้อม” เป็นถ้อยคา ท่ีมีความหมายกว้าง และหากเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีส่วนรู้เห็นเป็นใจกับการกระทาการดังกล่าว จะต้องรับผิดชดใชเ้ งินคืนดว้ ย ซ่ึงการบัญญัตใิ นลกั ษณะดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ จะส่งผลใหเ้ กิดความล้มเหลว ในระบบงบประมาณท้ังระบบ
- ๔๙ - (๔) มาตรา ๑๔๔ วรรคสอง เป็นหลักการท่ีขัดต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากที่มาและการใช้อานาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารนั้นเป็นการใช้อานาจแทนประชาชน จึงย่อมมีอานาจในการบริหารงบประมาณแผ่นดิน แต่บทบัญญัติมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง กลับบัญญัติข้อห้าม มิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการ รวมทั้งคณะรัฐมนตรีดาเนินการในลักษณะ ท่ีทาให้ตนมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย และหากกระทาการฝ่าฝืน จะมีมาตรการลงโทษที่รุนแรง คือการพ้นจากสมาชิกภาพสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา และพน้ จากตาแหน่งรฐั มนตรี แล้วแตก่ รณี (๕) แม้มาตรา ๑๔๔ วรรคสอง จะมีเจตนารมณ์เพ่ือป้องกันการทุจริตคอร์รัปชันก็ตาม แต่การบัญญัติเง่ือนไขต่าง ๆ ตามมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง เป็นบทบัญญัติที่ส่งผลกระทบต่อการทาหน้าท่ีของ สมาชกิ สภาผู้แทนราษฎร และสมาชกิ วุฒสิ ภาโดยตรง (๖) มาตรา ๑๔๔ วรรคสาม ที่กาหนดว่า “ในกรณีที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภามีจานวนไม่น้อยกว่าหน่ึงในสิบของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา เห็นว่ามีการกระทาที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคสอง ให้เสนอความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณา และศาลรัฐธรรมนูญ ต้องพิจารณาวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสิบห้าวันนับแต่วันท่ีได้รับความเห็นดังกล่าว... ” การกาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญ จะต้องมีคาวินิจฉัยภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นว่ามีการกระทา ที่ฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคสองของมาตรา ๑๔๔ ซ่ึงเป็นกาหนดระยะเวลาที่สั้นเกินไป ศาลรัฐธรรมนูญ จะสามารถรับฟังพยานหลักฐานครบถ้วนเพ่ือใช้ประกอบการพิจารณาวินิจฉัยและเกิดความเป็นธรรม แก่ผู้ถกู กลา่ วหาหรือไม่ (๗) ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ สภาผู้แทนราษฎร นั้น กรรมาธิการและผู้อานวยการสานักงบประมาณต่างมี ความกังวลต่อการปฏิบตั ิหนา้ ท่ใี นคณะกรรมาธิการ เพราะเกรงว่าการกระทาบางอย่างอาจเขา้ ข่ายเปน็ ความผิด ตามมาตรา ๑๔๔ ของรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ (๘) หลักการที่บัญญัติในมาตรา ๑๔๔ เป็นผลสืบเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ท่ีไม่ต้องการให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเข้าไปมีส่วนได้เสีย หรือมีผลประโยชน์เกี่ยวข้องกับงบประมาณแผ่นดิน ในรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ มาตรา ๑๘๐ วรรคหก จึงได้กาหนดข้อห้ามเก่ียวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณว่า “การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร หรือของคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทาด้วยประการใด ๆ ที่มีผลให้สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการ มีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม ในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทามิได้” แต่มาตรา ๑๔๔ ได้บัญญัติ ขอ้ หา้ มและเงื่อนไขทีเ่ กี่ยวกบั การพิจารณาร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณเพิ่มเติม ในหลายประเด็น โดยหลักการทเี่ พิม่ เติมข้นึ นน้ั ไมม่ ีความชัดเจนจนทาให้เกิดปัญหาในทางปฏบิ ตั ิ (๙) มาตรา ๑๔๔ ไดส้ ร้างปัญหาต่อการพจิ ารณารา่ งพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะคาว่า “ท่ีมีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม” ท่ีบัญญัติในมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง ทาให้เกิดปัญหาการตีความบทบัญญัติรัฐธรรมนญู นอกจากนั้น บทกาหนดโทษกรณีที่มีการฝ่าฝืนขอ้ หา้ มในการ
- ๕๐ - พิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทา ด้วยประการใด ๆ ท่ีมีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาหรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรง หรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย รวมทั้งการกาหนดระยะเวลาการเรียกเงินคืนท่ีสามารถกระทาได้ ภายในย่สี ิบปีนับแต่วันทีม่ ีการจัดสรรงบประมาณนัน้ ทาให้เจ้าหนา้ ที่สานกั งบประมาณไม่กล้าท่ีจะปฏิบัตหิ น้าท่ี เป็นฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมาธิการในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ (๑๐) ในอดีตก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรจะได้รับการจัดสรรงบประมาณจานวนหนึ่งสาหรับนาไปใช้ในการพัฒนาจังหวัดที่ตนเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่เกิดปัญหาการทุจริต รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงได้กาหนดข้อห้ามเกี่ยวกับการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณว่าการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร หรือคณะกรรมาธิการ การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทาด้วยประการใด ๆ ท่ีมีผลให้สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวฒุ ิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม ในการใช้งบประมาณรายจ่าย จะกระทามิได้ ทั้งนี้ ในต่างประเทศก็มีการจัดสรรงบประมาณให้แก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพราะถือเป็นส่ิงจาเป็นในการ ให้ความช่วยเหลือและบรรเทาความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน แต่ในมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กลับเพ่ิมบทบัญญัติท่ีเป็นข้อห้ามและเพ่ิมบทลงโทษกรณีที่มีการฝ่าฝืน จนทาให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายประจาปีงบประมาณ ไม่กล้าที่จะกระทาการใด ๆ ที่อาจส่งผลให้ตนเองเข้าไปมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรง หรอื ทางออ้ มในการใชง้ บประมาณรายจ่าย (๑๑) มาตรา ๑๔๔ วรรคหก ซึ่งกาหนดข้อห้ามมิให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติและศาลรัฐธรรมนูญ หรือบุคคลใดจะเปิดเผยข้อมูลเก่ียวกับผู้แจ้งเบาะแสว่ามีการกระทา ที่เป็นการฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง มิได้ แม้จะเป็นมาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสก็ตาม แต่ในทางกลับกันหากการแจ้งเบาะแสดังกล่าวเป็นการแจ้งข้อความอันเป็นเท็จ ผู้ถูกกล่าวหาจะไม่สามารถ นาพยานหลกั ฐานเพือ่ พสิ จู นค์ วามบริสุทธ์แิ ละหกั ล้างขอ้ กล่าวหาไดเ้ ลย (๑๒) การกาหนดบทลงโทษกรณที ่ีมีการกระทาที่เป็นการฝ่าฝืนบทบัญญัติตามวรรคสอง ของมาตรา ๑๔๔ หากผู้กระทาความผิดเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา ให้ผู้กระทาการนั้น สิ้นสุดสมาชิกภาพนับแต่วันท่ีศาลรัฐธรรมนูญ มีคาวินิจฉัย และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกต้ังของผู้นั้น แต่ใ นกร ณีที่ คณะ รัฐ มนต รีเ ป็นผู้ กร ะทา การ หรื ออนุ มัติ ให้ก ระ ทาก าร หรือ รู้ว่า มีก ารก ระ ทาดั งก ล่าว แล้ ว แต่มิได้ส่ังยับยั้ง ให้คณะรัฐมนตรีพ้นจากตาแหน่งทั้งคณะนับแต่วันท่ีศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัย และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกต้ังของรัฐมนตรีท่ีพ้นจากตาแหน่งนั้น เปรียบเสมือนอาวุธลับที่เขียนซ่อนไว้ ในรัฐธรรมนญู สาหรบั ปลดคณะรัฐมนตรี สมาชกิ สภาผูแ้ ทนราษฎรและสมาชกิ วุฒสิ ภา ออกจากตาแหนง่ ด้วย (๑๓) การทาหน้าท่ีของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปี คือความยึดโยงกับประชาชน เพราะการพิจารณางบประมาณเป็นเรื่องที่มี ความสาคัญที่สุด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะได้นาเอาความต้องการของประชาชนมาประกอบการพิจารณา หรือการแปรญัตติรา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณด้วย แตบ่ ทบัญญตั ิมาตรา ๑๔๔
- ๕๑ - ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กลับห้ามไม่ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒสิ ภาไปกระทาการด้วยประการใด ๆ ที่มผี ลทั้งทางตรงหรือทางอ้อมกับการใช้จ่ายงบประมาณ (๑๔) กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ในชั้นคณะกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎรตามท่ีบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ นั้น เป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้คณะกรรมาธิการสามารถปรับลดงบประมาณของแต่ละ หน่วยงานได้ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อแผนงานของหน่วยงานภาครัฐท่ีเป็นแผนงานหลัก ๆ ซ่ึงกาหนดไว้ เพื่อความมุ่งหมายอย่างมีนัยสาคัญในการจัดทางบประมาณแผ่นดิน นอกจากน้ัน การปฏิบัติหน้าที่ ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณเอง ก็ก่อให้เกิดผลกระทบต่อการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเช่นเดียวกัน ซึ่งต้องยอมรับความจริง ข้อหน่ึงว่ามีผู้แสวงหาประโยชน์จากการได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมาธิการในคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณ า ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ซึ่งเป็นอันตรายต่อระบบการพิจารณากฎหมาย งบประมาณของประเทศเป็นอย่างมาก (๑๕) หลักวิชาการการจัดทางบประมาณแผ่นดินจะต้องประกอบด้วย (๑) หลักประสิทธิภาพ และความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน (๒) หลักการป้องกัน (๓) หลักปฏิบัติได้ และ (๔) หลักการ ตรวจสอบได้ แต่บทบัญญัติมาตรา ๑๔๔ มุ่งเน้นท่ีจะใช้มาตรการป้องกันจนกระทบต่อการทาหน้าท่ีของ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา และเจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับ และกระทบต่อการพัฒนา ประเทศในภาพรวม เน่อื งจากโครงการทีเ่ ป็นประโยชน์ตอ่ ประเทศชาตแิ ละประชาชน หรือโครงการท่ตี อบสนอง ต่อความต้องการของประชาชนในพ้ืนท่ี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซ่ึงเป็นผู้แทนของประชาชนไม่สามารถ นาเสนอความตอ้ งการของประชาชนในพนื้ ทไ่ี ด้ เพราะเกรงว่าจะเปน็ ความผิดตามมาตรา ๑๔๔ ของรฐั ธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ขอ้ สงั เกต ความเห็น และขอ้ เสนอแนะ (๑) บทบัญญตั ิมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ควรแกไ้ ขเพม่ิ เติมโดยบัญญัติถ้อยคาให้มีความชัดเจนว่าข้อห้ามมิให้การพิจารณาของสภาผแู้ ทนราษฎร วุฒสิ ภา หรอื คณะกรรมาธกิ าร การเสนอ การแปรญัตติหรือการกระทาดว้ ยประการใด ๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชกิ วฒุ สิ ภาหรอื กรรมาธกิ ารมสี ว่ นไมว่ า่ โดยทางตรงหรอื ทางออ้ มในการใช้งบประมาณนั้น มขี อบเขตเพยี งใด (๒) ควรแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติมาตรา ๑๔๔ วรรคสอง โดยกาหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหารมีอานาจในการพิจารณาและบริหารงบประมาณแผ่นดินดังเช่นท่ีเคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นอกจากน้ัน เพ่ือป้องกันปัญหาการทุจริตที่อาจเกิดข้ึนในช้ันการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ รายจ่ายประจาปีงบประมาณของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ควรเพิ่มบทบัญญัติ โดยกาหนดใหเ้ ปน็ อานาจของคณะรฐั มนตรีในการพจิ ารณาและบรหิ ารงบประมาณแผน่ ดิน (๓) ควรแก้ไขเพ่ิมเติมโดยเพิ่มบทบัญญัติในลักษณะที่เป็นการให้ความคุ้มครอง คณะกรรมาธิการหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรท่ีทาหน้าที่โดยสุจริตเช่นเดียวกับที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ (๔) การจัดทางบประมาณของส่วนราชการในระดับจังหวัด ควรเปิดโอกาสให้สมาชิก ผ้แู ทนราษฎรและภาคประชาชนได้เขา้ ไปมีสว่ นร่วมในการนาเสนอโครงการ
- ๕๒ - ๔.๖) กระทถู้ าม มาตรา ๑๕๐ เป็นบทบัญญัติท่ีมีเจตนารมณ์เพื่อกาหนดมาตรการในการควบคุม การบริหารราชการแผ่นดินโดยให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา มีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรี การต้ังกระทู้ถามจะถามเป็นหนังสือหรือวาจาก็ได้ตามข้อบังคับการประชุม และในข้อบังคับการประชุมนั้น อย่างน้อยต้องกาหนดให้มีการตั้งกระทู้ถามด้วยวาจาโดยไม่ต้องแจ้งล่วงหน้าด้วย ดังนั้น รัฐมนตรีทุกคน จึงต้องเตรียมตัวให้พร้อมเสมอในการตอบกระทู้ถามอันเกี่ยวกับงานในหน้าที่ท่ีตนรับผิดชอบ ซ่ึงส่งผลให้การ ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภามีประสิทธิภาพ และสามารถแก้ไขปัญหา ต่าง ๆ ได้ทันต่อเหตุการณ์มากขึ้น ท้ังน้ี ได้กาหนดข้อยกเว้นกรณีท่ีเป็นเรื่องที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ายังไม่ควร เปิดเผยเพราะเก่ียวกบั ความปลอดภยั หรือประโยชน์สาคัญของแผน่ ดิน รัฐมนตรมี ีสทิ ธิไมต่ อบกระทไู้ ด้ ผลการพิจารณาศกึ ษา มาตรา ๑๕๐ วรรคหน่ึง การกาหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา มสี ิทธิตัง้ กระทู้ถามรัฐมนตรดี ้วยวาจาในเร่ืองใดเกย่ี วกับงานในหนา้ ท่โี ดยไม่ตอ้ งแจ้งล่วงหน้า ซ่ึงเป็นการบัญญัติ หลักการทไ่ี มส่ อดรับกบั ความเปน็ จริง และทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะคณะรฐั มนตรไี ม่อาจทราบได้ว่า ประเด็นท่ีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาตั้งกระทู้ถามด้วยวาจาเป็นประเด็นเกี่ยวกับเร่ืองใด การตอบกระทู้ถามก็อาจไม่มีประสิทธิภาพหรือนาเสนอข้อมูลไมค่ รบถว้ น ข้อสงั เกต ความเหน็ และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า ควรแก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๐ วรรคหนึ่ง โดยกาหนดว่าการตั้งกระทู้ถามด้วยวาจา ควรระบุรายละเอียดพอสังเขปเพ่ือให้รัฐมนตรีได้ทราบประเด็น ทส่ี มาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรหรอื สมาชกิ วุฒิสภาจะต้งั กระท้ถู ามด้วยวาจา ๕) สว่ นท่ี ๕ การประชุมร่วมกนั ของรฐั สภา บทบัญญตั ใิ นส่วนนี้มี ๒ มาตรา คือ มาตรา ๑๕๖ ถงึ มาตรา ๑๕๗ มวี ัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ เพ่ือกาหนดหลักเกณฑ์ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา โดยให้ใช้ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา แต่ถ้ายังไม่มี ก็ให้ใช้ขอ้ บงั คับการประชุมสภาผแู้ ทนราษฎรโดยอนโุ ลมไปพลางก่อน และเนื่องจากจานวนสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎร และสมาชกิ วุฒสิ ภามีจานวนไม่เท่ากัน ในการตั้งคณะกรรมาธิการ จึงใหต้ ้งั คณะกรรมาธิการจากผซู้ ึ่งเปน็ สมาชิก ของแตล่ ะสภาใหม้ ีจานวนตามหรอื ใกลเ้ คยี งกบั อตั ราส่วนของจานวนสมาชกิ ของแต่ละสภา คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาบทบัญญัติในหมวดน้ีแล้ว มีความเห็นในมาตรา ๑๕๖ ซง่ึ บัญญัตไิ วว้ ่า “มาตรา ๑๕๖ ในกรณตี ่อไปนี้ ให้รฐั สภาประชมุ ร่วมกนั (๑) การให้ความเห็นชอบในการแตง่ ต้ังผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ตามมาตรา ๑๗ (๒) การปฏิญาณตนของผู้สาเรจ็ ราชการแทนพระองค์ตอ่ รัฐสภาตามมาตรา ๑๙ (๓) การรับทราบการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช ๒๔๖๗ ตามมาตรา ๒๐ (๔) การรบั ทราบหรือใหค้ วามเหน็ ชอบในการสบื ราชสมบตั ิตามมาตรา ๒๑ (๕) การให้ความเห็นชอบในการปดิ สมยั ประชมุ ตามมาตรา ๑๒๑ (๖) การเปดิ ประชมุ รัฐสภาตามมาตรา ๑๒๒
- ๕๓ - (๗) การพิจารณารา่ งพระราชบญั ญัติประกอบรฐั ธรรมนญู ตามมาตรา ๑๓๒ (๘) การปรึกษาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติใหม่ตาม มาตรา ๑๔๖ (๙) การพิจารณาใหค้ วามเหน็ ชอบตามมาตรา ๑๔๗ (๑๐) การเปิดอภปิ รายท่ัวไปตามมาตรา ๑๕๕ และมาตรา ๑๖๕ (๑๑) การตราขอ้ บังคบั การประชุมรัฐสภาตามมาตรา ๑๕๗ (๑๒) การแถลงนโยบายตามมาตรา ๑๖๒ (๑๓) การใหค้ วามเหน็ ชอบในการประกาศสงครามตามมาตรา ๑๗๗ (๑๔) การรับฟังคาชี้แจงและการใหค้ วามเห็นชอบหนงั สือสญั ญาตามมาตรา ๑๗๘ (๑๕) การแกไ้ ขเพ่ิมเตมิ รัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ (๑๖) กรณีอน่ื ตามท่บี ัญญัตไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู ” ผลการพจิ ารณาศึกษา (๑) มาตรา ๑๕๖ (๑) ถึง (๑๕) ได้กาหนดให้รัฐสภาประชุมร่วมกันในกรณีใดบ้างไว้อย่าง ชัดเจน แต่ในมาตรา ๑๕๖ (๑๖) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ที่กาหนดว่า “(๑๖) กรณอี น่ื ตามทบี่ ัญญัตไิ วใ้ นรฐั ธรรมนญู ” ไมม่ ีความชดั เจนวา่ หมายถงึ กรณีใดบา้ ง (๒) มาตรา ๑๕๖ (๗) ท่ีกาหนดว่า “การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๑๓๒” ซง่ึ ในหลกั การการพิจารณารา่ งพระราชบัญญัติประกอบรฐั ธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติ จะต้องเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนท่ีจะเสนอให้วุฒิสภาพิจารณา ประกอบกับ ในมาตรา ๑๕๖ (๘) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้กาหนดให้ท่ีประชุมร่วมกัน ของรัฐสภามีอานาจในการปรึกษาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติใหม่ ตามมาตรา ๑๔๖ ไว้แล้ว ฉะน้ัน การท่ีมาตรา ๑๕๖ (๗) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กาหนดไว้ในลักษณะเช่นนี้ก็อาจทาให้การพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบ รัฐธรรมนูญขึน้ อยกู่ ับการตดั สินใจของวฒุ ิสภาเป็นหลัก ขอ้ สังเกต ความเหน็ และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธกิ ารวสิ ามัญพจิ ารณาเหน็ วา่ ควรตดั ความในมาตรา ๑๕๖ (๗) และ (๑๖) ออก ๖) ขอ้ เสนอแนะพเิ ศษท้ายหมวด ๗ รัฐสภา ประเด็นข้อสังเกต ความเห็น และข้อเสนอแนะของคณะกรรมาธิการวิสามัญเกี่ยวกับ ความเหมาะสมของประเทศไทยว่าควรเป็นระบบสภาเดียวหรือสภาคู่ กรณีที่เห็นควรกาหนดเป็นสภาคู่ ควรจะมีการจัดต้ังสานักงานเลขาธิการรัฐสภาขึ้น เพื่อทาหน้าที่รองรับการทางานที่ท้ังสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาต้องใช้บริการร่วมกัน เช่น การรักษาความปลอดภัย ระบบคอมพิวเตอร์ ภาษาต่างประเทศ งานร่างกฎหมายให้สมาชิก ห้องสมุด ประชาสัมพันธ์ ฯลฯ โดยสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาคงทาหน้าที่ สาคัญ คือ งานประชุมและงานกรรมาธิการหรืองานอ่ืนที่รัฐธรรมนูญ กฎหมายหรือข้อบังคับกาหนด ทั้งน้ี เพอ่ื ให้ระบบงานรองรับของท้งั สองสภาไม่ซา้ ซ้อน และมีประสิทธิภาพมากยิง่ ขนึ้
- ๕๔ - ผลการศึกษาและความเห็นของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนของคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพนั ธแ์ ละรบั ฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชน ร า ย ล ะ เ อี ย ด ผ ล ก า ร พิ จ า ร ณา ศึก ษ า ข อง ค ณะ อ นุ ก ร ร ม า ธิ กา ร ศึก ษ า วิ เ ค ร า ะ ห์ บ ท บั ญ ญั ติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ และรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในหมวด ๗ รัฐสภา ปรากฏอยู่ในรายงานของคณะอนุกรรมาธิการ ศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และคณะ อนุกรรมาธิการประชาสัมพนั ธ์และรับฟังความคดิ เหน็ ของประชาชนในภาคผนวก ก และภาคผนวก ข หมวด ๘ คณะรฐั มนตรี บทบัญญัติในหมวดนี้มี ๒๖ มาตรา คือ มาตรา ๑๕๘ ถึงมาตรา ๑๘๓ มีวัตถุประสงค์และ เจตนารมณ์เพ่ือกาหนดรายละเอียดเก่ียวกับท่ีมาและคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี หลักเกณฑ์การบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี เงื่อนไขการปฏิบัติหน้าท่ีของรัฐมนตรี ตลอดถึงการ ตรากฎหมายลาดับรองท่ีอยู่ในอานาจของฝ่ายบริหาร ซึ่งรับกับบทบัญญัติมาตรา ๓ ท่ีวางหลักไว้ต้ังแต่ ในเบื้องแรกแล้วว่าพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อานาจอธิปไตย อันได้แก่ อานาจนิตบิ ัญญัติ อานาจ บรหิ าร และอานาจตุลาการ ทางรัฐสภา คณะรฐั มนตรี และศาล ตามลาดบั โดยกาหนดหลกั การสาคัญไว้ดงั น้ี (๑) เร่ืองการเสนอรายชื่อบุคคลเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ได้กาหนดเง่ือนไขว่าบุคคลดังกล่าวจะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามเช่นเดียวกับการเป็นรัฐมนต รี รวมท้ังจะตอ้ งเปน็ บคุ คลที่พรรคการเมืองมีมติเสนอรายช่อื ล่วงหน้า เพ่ือเป็นการเปดิ โอกาสใหป้ ระชาชนท่ีมสี ทิ ธิ เลือกตั้งได้ทราบและเป็นเหตุผลหนึ่งในการพิจารณาตัดสินใจในการลงคะแนนให้ผู้สมัครของพรรคการเมืองใด อันเป็นการเน้นถึงความสาคัญของพรรคการเมืองท่ีจะต้องพิจารณาบุคคลที่จะเสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรี นอกจากน้ี ยังกาหนดให้พรรคการเมืองที่จะเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีน้ัน จะต้องเป็นพรรคการเมืองท่ีมีสมาชิก ได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้าของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของ สภาผแู้ ทนราษฎร (มาตรา ๑๕๙) (๒) การกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามอื่น ๆ เพ่ิมเติมขนึ้ (มาตรา ๑๖๐) เช่น ต้องมีความ ซื่อสัตย์สุจริตเป็นท่ีประจักษ์ ไม่มีพฤติกรรมเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรม อย่างร้ายแรง รวมท้ังต้องไม่เป็นผู้ต้องคาพิพากษาให้จาคุก แม้คดีจะยังไม่ถึงท่ีสุดหรือมีการรอการลงโทษ เว้นแตเ่ ป็นความผิดอนั ไดก้ ระทาโดยประมาท ความผิดลหโุ ทษ หรือความผิดฐานหม่ินประมาท (๓) กาหนดเงื่อนไขให้คณะรัฐมนตรีนาแนวนโยบายท่ีพรรคการเมืองได้เสนอต่อประชาชนในการ หาเสียงเลือกต้ัง ซึ่งตอ้ งสอดคล้องกับหน้าท่ีของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตรช์ าติ รวมท้ังต้องชี้แจง แหล่งท่ีมาของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบาย เพื่อนาไปปฏิบัติในนโยบายของรัฐบาลให้เกิดผล ขึ้นอย่างแท้จริง โดยคณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของปวงชน เพื่อเป็นการแสดง ความรับผดิ ชอบของรัฐบาลตอ่ รัฐสภา (มาตรา ๑๖๒)
- ๕๕ - (๔) การแถลงนโยบายต่อรัฐสภา เดิมในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ จะกาหนดให้คณะรัฐมนตรี จะต้องดาเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายท่ีได้แถลงไว้เท่าน้ัน แต่รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้วางหลักการใหม่โดยให้คณะรัฐมนตรตี ้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ ท่กี าหนดในรฐั ธรรมนญู ดว้ ย (มาตรา ๑๖๔) (๕) กาหนดเงื่อนไขกรณีคณะรัฐมนตรีพ้นจากตาแหน่งแล้วให้อยู่ปฏิบัติหน้าท่ีต่อไปและกรณีท่ี ต้องใหป้ ลดั กระทรวงปฏิบตั หิ น้าที่แทน (มาตรา ๑๖๘) (๖) การทาหนังสือสัญญากับนานาประเทศน้ัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้วางหลักการใหม่ในมาตรา ๑๗๘ โดยกาหนดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น โดยกาหนดให้มีกฎหมายกาหนดวิธีการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยา จากผลกระทบจากการทาหนังสือสัญญา และประการสาคัญได้กาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยในกรณี เกิดข้อสงสัยเก่ียวกับประเภทของหนังสือสัญญาท่ีต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญ วนิ ิจฉยั ให้แลว้ เสร็จภายในสามสบิ วันนบั แต่วนั ทีไ่ ด้รับคาขอ คณะกรรมาธิการวสิ ามัญพจิ ารณาบทบัญญตั ใิ นหมวดนแ้ี ล้ว มีประเด็นความเหน็ ดงั นี้ ๑) การแตง่ ตัง้ นายกรฐั มนตรี มาตรา ๑๕๘ เป็นบทบัญญตั ิท่ีมีเจตนารมณ์เพื่อบัญญัติพระราชอานาจในการแตง่ ต้ังคณะรัฐมนตรี และวาระการดารงตาแหน่งของนายกรัฐมนตรี โดยเป็นบทบัญญัติที่สอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา ๓ ที่วางหลักไว้ต้ังแต่ในเบอื้ งแรกแลว้ ว่าพระมหากษัตริยผ์ ู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อานาจอธปิ ไตย อันได้แก่ อานาจ นิติบัญญัติ อานาจบริหาร และอานาจตุลาการ ทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามลาดับ การกาหนดให้ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี ในขณะเดียวกันการแต่งต้ังผู้พิพากษาและตุลาการ รัฐธรรมนูญก็กาหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ัง นับเป็นการสร้างความเชื่อมโยงระหว่างประชาชน และพระมหากษัตริย์ท่ีสอดคล้องต้องกันและบ่งบอกให้รู้ว่าเป็นการใช้อานาจร่วมกันระหว่างประชาชนและ พระมหากษัตริย์ ดังจะสังเกตเห็นได้ว่าในกรณีที่ผู้แทนราษฎรซ่ึงได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรง จะไม่มีการกาหนดให้พระมหากษัตริย์ต้องทรงแต่งตั้งอีก เพราะถือว่าประชาชนได้เลือกมาโดยตรงแล้ว ส่วนคณะรัฐมนตรี อันเป็นฝ่ายบริหาร และผู้พิพากษาและตุลาการ อันเป็นฝ่ายตุลาการนั้น เมื่อมิได้เป็นการ เลือกโดยตรงจากประชาชน รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ัง และเพื่อป้องกันมิให้ พระมหากษัตริย์ต้องทรงรับผิดชอบในการกระทาของฝ่ายบริหาร จึงได้มีบทบัญญัติในมาตรา ๑๘๒ ท่ีบัญญัติ ว่า บทกฎหมาย พระราชหตั ถเลขา และพระบรมราชโองการอันเก่ียวกับราชการแผ่นดนิ ต้องมีรัฐมนตรีลงนาม รับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ท่ีมีบัญญัติไว้เป็นอย่างอ่ืนในรัฐธรรมนูญ ซึ่งมุ่งหมายให้ผู้ท่ีรับสนอง พระบรมราชโองการต้องเป็นผู้รับผิดชอบในผลของการกระทานั้น ซ่ึงสอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา ๖ วรรคสอง ทีบ่ ญั ญัติว่า ผู้ใดจะกลา่ วหาหรอื ฟ้องร้องพระมหากษตั รยิ ์ในทางใด ๆ มิได้ สาหรับบทบัญญัติใหค้ ณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบร่วมกันในการบริหารราชการแผ่นดินตามหลัก ความรับผิดชอบร่วมกันเช่นเดียวกับที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (มาตรา ๑๗๑) น้ัน มงุ่ หมายเพ่ือใหเ้ กิดความชัดเจนว่า ในการใช้อานาจบริหารทีพ่ ระมหากษตั รยิ ์ทรงใช้ผา่ นทาง คณะรัฐมนตรีน้ัน เป็นการใช้อานาจผ่านคณะบุคคล มิใช่ผ่านรัฐมนตรีคนใดคนหน่ึง ในการดาเนินงานของ คณะรัฐมนตรีจึงต้องดาเนินการตามความเห็นร่วมกัน หรือที่เรยี กวา่ “มติ” ของคณะรัฐมนตรี และเมื่อเป็นการ บริหารราชการแผ่นดินร่วมกัน จึงย่อมต้องรับผดิ ชอบร่วมกันในผลที่เกิดขนึ้ ความเสียหายหรอื ความผิดพลาดใด ๆ
- ๕๖ - ที่เกิดข้ึนจากการกระทาของรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง หากผลน้ันเกิดข้ึนต่อประเทศชาติหรือสังคมหรือประชาชน โดยทั่วไป คณะรัฐมนตรีย่อมต้องรับผิดชอบในทางการเมืองร่วมกัน จะอ้างว่าเป็นการกระทาของรัฐ มนตรี คนใดคนหนึ่ง โดยคนอื่นมิได้ร่วมกระทาด้วยไม่ได้ เว้นแต่ในส่วนท่ีเก่ียวกับคดีอาญา ผู้ที่มิได้ร่วมรู้เห็น หรอื รว่ มสนบั สนนุ ด้วยกอ็ าจไม่ต้องรบั ผดิ ได้ นอกจากน้ี ในการแต่งตั้งบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีซึ่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจาก สภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา ๑๕๙ โดยกาหนดหลักการให้พรรคการเมืองต้องเปิดเผยรายช่ือบุคคล ซงึ่ พรรคการเมืองมีมติว่า จะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพ่ือพิจารณาให้ความเหน็ ชอบแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีน้ัน โดยให้ประชาชนได้รับทราบล่วงหน้าว่าบุคคลที่พรรคการเมืองจะเสนอให้เป็นนายกรัฐมนตรีคือบุคคลใด เพื่อให้ประชาชนได้ทราบล่วงหน้าว่าถ้าตนเลือกพรรคการเมืองใด ตนจะได้ผู้ใดมาเป็นนายกรัฐมนตรี และเนื่องจากการเลือกนายกรัฐมนตรีเป็นกิจการของสภาผู้แทนราษฎรโดยแท้ จึงกาหนดให้ประธาน สภาผ้แู ทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตง้ั นายกรฐั มนตรี ส่วนการนับระยะเวลาการดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรี เพ่ือให้เกิดความชัดเจนในการนับ ระยะเวลา กลา่ วคอื การนบั ระยะเวลาแปดปีน้ัน แมบ้ ุคคลดงั กล่าวจะมิไดด้ ารงตาแหน่งนายกรฐั มนตรีติดตอ่ กัน ก็ตาม แตห่ ากรวมระยะเวลาท้ังหมดท่ดี ารงตาแหน่งนายกรฐั มนตรีของบุคคลดังกล่าวแลว้ เกนิ แปดปี ก็ตอ้ งหา้ ม มิให้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรี แตอ่ ย่างไรก็ตาม ไดก้ าหนดขอ้ ยกเว้นไว้วา่ การนบั ระยะเวลาการดารงตาแหน่ง ของนายกรัฐมนตรีในระหว่างรักษาการภายหลังจากพ้นจากตาแหน่ง จะไม่นามานับรวมกับระยะเวลาการ ดารงตาแหน่งของนายกรัฐมนตรีดังกล่าว การกาหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพ่ือมิให้เกิดการผูกขาดอานาจ ในทางการเมอื งยาวเกินไปอนั จะเป็นตน้ เหตุเกดิ วิกฤติทางการเมืองได้ ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธกิ ารวิสามญั เห็นวา่ ในหมวด ๘ คณะรฐั มนตรี ควรกาหนดให้ชดั เจนว่า ก่อนมีการ เลือกตั้งทั่วไป พรรคการเมืองจะต้องมีการประกาศรายช่ือของผู้ท่ีจะมาดารงตาแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีด้วย เพ่ือใหป้ ระชาชนทราบว่าผใู้ ดท่ีจะมาดารงตาแหน่งเป็นนายกรฐั มนตรีและรฐั มนตรี ซึง่ จะเป็น การปอ้ งกันไม่ให้นายทุนของพรรคการเมืองเขา้ มาดารงตาแหนง่ รฐั มนตรี ขอ้ สังเกต ความเห็น และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธกิ ารวิสามัญพิจารณาเห็นว่า การทาหนา้ ที่ของฝา่ ยการเมือง ควรกาหนดห้ามมิให้ รฐั มนตรดี ารงตาแหนง่ สมาชกิ สภาผแู้ ทนราษฎรในขณะเดียวกนั เพ่อื ให้รัฐมนตรที างานได้อยา่ งเต็มที่ ๒) คณุ สมบตั แิ ละลกั ษณะตอ้ งหา้ มของรัฐมนตรี มาตรา ๑๖๐ เป็นบทบัญญัติท่ีมีเจตนารมณ์เพ่ือกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของ รัฐมนตรี โดยกาหนดให้รฐั มนตรีตอ้ งมีคุณสมบตั ิเบ้ืองต้นเท่ากับผูส้ มคั รรับเลือกตงั้ เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามอ่ืน ๆ เพ่ิมเติมข้ึน เช่น ต้องมีความซ่ือสัตย์สุจริตเป็น ที่ประจักษ์ ไม่มีพฤติกรรมเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง รวมทั้งต้องไม่เป็น ผู้ต้องคาพิพากษาให้จาคุก แม้คดีจะยังไม่ถึงท่ีสุดหรือมีการรอการลงโทษ เว้นแต่เป็นความผิดอันได้กระทา โดยประมาท ความผดิ ลหโุ ทษ หรอื ความผิดฐานหมิน่ ประมาท
- ๕๗ - ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า บทบัญญัติว่าด้วยลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรี เกี่ยวกับ การเปน็ เจา้ ของหรอื ผูถ้ อื หนุ้ ในกิจการหนงั สอื พิมพห์ รือส่อื มวลชนใด ๆ ไม่มีความชดั เจน ข้อสงั เกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธิการวสิ ามัญพิจารณาเห็นว่า ควรมีการแก้ไขเพิ่มเติมโดยระบุรายละเอียดเกี่ยวกับ ลักษณะต้องห้ามของรัฐมนตรีในการเป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้นในกิจการหนังสือพิมพ์หรือส่ือมวลชนใด ๆ ใหช้ ัดเจน ๓) การแถลงนโยบายของคณะรฐั มนตรตี ่อรฐั สภา มาตรา ๑๖๒ เป็นบทบญั ญัติท่ีมีเจตนารมณ์เพือ่ กาหนดเง่ือนไขการเขา้ บริหารราชการแผ่นดิน ของคณะรัฐมนตรี โดยกาหนดเงื่อนไขว่าแนวนโยบายที่จะแถลงต่อรัฐสภาต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ รวมทั้งต้องช้ีแจงแหล่งที่มาของรายได้ท่ีจะนามาใช้จ่ายในการ ดาเนินนโยบาย การกาหนดเช่นนี้ก็เพ่ือป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีจัดทานโยบายในลักษณะ “ประชานิยม” โดยไม่คานึงถึงที่มาแห่งรายได้ของรัฐท่ีจะนามาใช้จ่าย หรือกระทบต่อการดาเนินการตามแนวนโยบายแห่งรัฐ ท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และยุทธศาสตร์ชาติ ท้ังยังเป็นการบ่งชี้ว่าในการหาเสียงของพรรคการเมือง ทไ่ี ม่สอดคล้องกบั เงอ่ื นไขดังกลา่ วจะมีผลให้พรรคการเมอื งน้ันแม้จะได้รบั เสยี งข้างมากจนจัดตง้ั คณะรัฐมนตรไี ด้ กจ็ ะไม่สามารถนานโยบายท่ีหาเสียงไว้มากาหนดเปน็ นโยบายของคณะรัฐมนตรีได้ ผลการพิจารณาศกึ ษา (๑) มาตรา ๑๖๒ เป็นเรื่องการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาว่าจะดาเนินการหรือพัฒนาประเทศ อย่างไร และโดยปกติเป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่ารายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบายของรัฐบาล คือ เงินงบประมาณแผ่นดิน จึงไม่จาเป็นท่ีจะต้องกาหนดให้การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาจะต้อง ชี้แจงแหล่งทมี่ าของรายได้ท่ีจะนามาใช้จา่ ยในการดาเนนิ นโยบายไวใ้ นคาแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี (๒) มาตรา ๑๖๒ ท่ีกาหนดว่า “คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลง นโยบายต่อรัฐสภาซ่ึงต้องสอดคล้องกับหน้าท่ีของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ” การกาหนด บทบัญญัติดังกล่าวเป็นการบังคับให้รัฐบาลทุกชุดที่มาจากการเลือกต้ังต้องกาหนดนโยบายการบริหารประเทศ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ แต่ในชั้นการพิจารณากฎหมายว่าด้วยยุทธศาสตร์ชาติกลับไม่มีการรับฟัง ความคิดเห็นของประชาชนอย่างท่ัวถึง ประกอบกับองค์ประกอบของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ มีกรรมการท่ีมาจากสัดส่วนผู้แทนฝ่ายความมั่นคงจานวนมาก ขณะท่ีมีกรรมการจากสัดส่วนผู้แทน ภาคประชาชนจานวนน้อยทาให้ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน และการบัญญัติหลักการดังกล่าว ส่งผลกระทบต่อการปฏิบัตหิ นา้ ท่ขี องคณะรัฐมนตรีเป็นอย่างมาก (๓) ในมาตรา ๑๖๒ ท่ีกาหนดให้คาแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีจะต้องชี้แจงแหล่งท่ีมา ของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบายด้วย เน่ืองจากการแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีเป็นเพียง การแถลงแนวทางในการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น จึงไม่มีความจาเป็นท่ีจะต้อง กาหนดให้คณะรัฐมนตรีชี้แจงแหล่งทีม่ าของรายได้ทจ่ี ะนามาใช้จา่ ยในการดาเนนิ นโยบาย
- ๕๘ - (๔) บทบัญญัติในมาตรา ๑๖๒ เป็นบทบัญญัติที่ไม่เป็นการส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาประเทศ เนื่องจากบทบัญญัติในหมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันของประเทศไทย และบทบัญญตั ิในหมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ ไมม่ บี ทบัญญัติในเร่อื งการกระจายอานาจการปกครองสู่ทอ้ งถ่ิน แต่ประการใด (๕) การกาหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ก็เพื่อให้พรรคการเมือง ฝ่ายรัฐบาลได้นานโยบายท่ีได้หาเสียงไว้กับประชาชนมาจัดทาเป็นนโยบายของคณะรัฐมนตรี ส่วนขั้นตอน การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภานั้น ยังไม่ใช่ขั้นตอนการดาเนินการตามนโยบายของรัฐบาล ท่จี ะต้องระบุถงึ แหลง่ ท่มี าของรายไดท้ ่ีจะนามาใชจ้ ่ายในการดาเนินนโยบาย ดังน้ัน จึงไมเ่ ห็นดว้ ยกับบทบัญญัติ ในมาตรา ๑๖๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ที่กาหนดว่าในคาแถลงนโยบาย ของคณะรัฐมนตรีจะต้องช้แี จงแหล่งทมี่ าของรายไดท้ ี่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบายดว้ ย (๖) ความว่า “และต้องช้ีแจงแหล่งท่ีมาของรายได้ท่ีจะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบาย” ไม่กอ่ ให้เกดิ ประโยชน์ใดแก่คณะรฐั มนตรใี นการบริหารราชการแผน่ ดิน และยงั เปน็ การสร้างความยุ่งยากให้กับ พรรคการเมืองและรัฐบาลด้วย ประกอบกับในมาตรา ๕๘ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย พรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ ได้กาหนดให้พรรคการเมืองต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้และความคุ้มค่า ในการดาเนนิ นโยบายของพรรคการเมืองต่อคณะกรรมการการเลือกตัง้ ไวแ้ ล้ว (๗) มาตรา ๑๖๒ กาหนดขึ้นมาจากความไม่ไว้วางใจเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ของฝ่ายการเมือง จึงกาหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องมีการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา โดยคาแถลงนโยบายของ คณะรัฐมนตรีจะต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องช้ีแจง แหล่งที่มาของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนินนโยบายด้วย และหากคณะรัฐมนตรีไม่ดาเนินตามนโยบาย ท่ีแถลงต่อรัฐสภาก็อาจถกู ตรวจสอบการปฏิบตั ิหนา้ ท่ไี ด้ ซึ่งในหลักการท่ัวไปเมื่อพรรคการเมืองไดป้ ระกาศนโยบาย ต่อประชาชนในขณะหาเสียงเลือกตั้งไว้อย่างไรแล้ว หากพรรคการเมืองน้ันได้เป็นแกนนาในการจัดตั้งรัฐบาล กจ็ ะต้องนานโยบายท่ีได้ประกาศไว้ในช่วงการหาเสียงเลือกต้งั มากาหนดเป็นนโยบายของรัฐบาลดว้ ย แต่รัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ อาจทาให้เกิดข้อจากดั ในการจดั ทานโยบายของรฐั บาลได้ ข้อสงั เกต ความเห็น และข้อเสนอแนะ (๑) ควรตัดความว่า “และต้องช้ีแจงแหล่งท่ีมาของรายได้ที่จะนามาใช้จ่ายในการดาเนิน นโยบาย” ในมาตรา ๑๖๒ วรรคหนึ่ง ออก และนาหลักการของมาตรา ๑๖๒ ไปกาหนดไว้ในพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. ๒๕๖๐ เพื่อให้เป็นอานาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งใน การควบคุมการกาหนดนโยบายของพรรคการเมืองท่ีใช้ในการหาเสียงกับประชาชนก่อนการเลอื กตัง้ (๒) ควรเพ่ิมหลักการในเรื่องการจัดทานโยบายของคณะรัฐมนตรีให้ต้องคานึงถึงสิทธิและ เสรภี าพของประชาชน และการกระจายอานาจสกู่ ารปกครองส่วนท้องถ่นิ ด้วย ผลการศึกษาและความเห็นของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนของคณะอนุกรรมาธิการประชาสมั พนั ธแ์ ละรับฟงั ความคิดเห็นของประชาชน รายละเอียดผลการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์ บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์
- ๕๙ - และรบั ฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชน ในหมวด ๘ คณะรฐั มนตรี ปรากฏอยู่ในรายงานของคณะอนุกรรมาธิการ ศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และคณะ อนุกรรมาธิการประชาสมั พนั ธ์และรบั ฟงั ความคิดเหน็ ของประชาชนในภาคผนวก ก และภาคผนวก ข หมวด ๙ การขดั กันแหง่ ผลประโยชน์ บทบัญญัตใิ นหมวดน้ีมี ๔ มาตรา คอื มาตรา ๑๘๔ มาตรา ๑๘๕ มาตรา ๑๘๖ และมาตรา ๑๘๗ มีวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ที่จะใชบ้ งั คับกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชกิ วุฒสิ ภาท้งั สองสภา ดงั นี้ ๑) มาตรา ๑๘๔ มาตรา ๑๘๔ เป็นบทบัญญัติท่ีมีหลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ท่ีจะป้องกันมิให้สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาดารงตาแหน่งหรือมีหน้าท่ีใดในหน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐ หรือตาแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถ่ิน เน่ืองจากเป็นการไม่เหมาะสมและจะเกิดการขัดกันของ ผลประโยชน์ในการปฏบิ ตั ิหน้าที่ (มาตรา ๑๘๔ (๑)) และห้ามมิให้สมาชิกสภาผ้แู ทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา รับหรือแทรกแซงหรือก้าวก่ายการเข้ารับสัมปทานจากรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ หรือเข้าเป็นคู่สญั ญากบั รัฐ หน่วยราชการ หนว่ ยงานของรัฐ หรือรัฐวสิ าหกจิ ทมี่ ีลักษณะเป็นการผกู ขาดตัดตอน หรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว ท้ังนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้ตาแหน่งหน้าที่ของการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภาเข้าไปแสวงหาประโยชน์หรือช่วยเหลือเกื้อกูลเอ้ือประโยชน์ให้ห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท ที่มีลักษณะดังกล่าวได้ประโยชน์จากรัฐโดยมิชอบหรือไม่สมควร (มาตรา ๑๘๔ (๒)) และห้ามมิให้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภารับเงินหรือประโยชน์ใด ๆ จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจเป็นพิเศษนอกเหนือจากที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจน้ัน ๆ ปฏิบัติต่อ บุคคลอื่น ๆ ในธุรกิจการงานปกติ เพื่อป้องกันมิให้มีการใช้ตาแหน่งหรือสถานะของการเป็นสมาชิก สภาผแู้ ทนราษฎรหรอื สมาชิกวุฒิสภาแสวงหาประโยชนท์ ่ีเหนือกวา่ บคุ คลอน่ื ๆ (มาตรา ๑๘๔ (๓)) และต้องไม่ กระทาการใด ๆ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมท่ีเป็นการขัดขวางหรือแทรกแซงการใช้สิทธิหรือเสรีภาพของ หนังสือพิมพ์หรือสื่อมวลชนโดยมิชอบ เพื่อเป็นหลักประกันว่าบรรดาหนังสือพิมพ์หรือส่ือมวลชนสามารถ ทาหน้าที่สื่อได้อย่างเสรีโดยไม่ต้องเกรงกลัวอิทธิพลหรือการแทรกแซงใด ๆ จากผู้ท่ีเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรอื สมาชกิ วฒุ สิ ภา (มาตรา ๑๘๔ (๔)) ท้ังนี้ กาหนดให้นาบทบัญญัติในเรื่องการห้ามแทรกแซงหรือก้าวก่ายการเข้ารับสัมปทานจากรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวสิ าหกิจ หรอื เข้าเปน็ คู่สัญญากับรัฐหรือหน่วยงานดังกล่าว ทมี่ ีลักษณะ เป็นการผูกขาดตัดตอน รวมท้ังห้ามเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทาน หรือเข้าเป็นคู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว ตามมาตรา ๑๘๔ (๒) และเรอ่ื งการห้ามมิให้รบั เงินหรือประโยชน์ใด ๆ จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจเป็นพิเศษ ตามมาตรา ๑๘๔ (๓) มาใช้บังคับกับบุตร และคู่สมรสของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา เพื่อป้องกันมิให้ใช้สถานะของการเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาแสวงหาประโยชน์ให้บุตรหรือคู่สมรสหรือโดยผ่านบุตร หรือค่สู มรสดว้ ย
- ๖๐ - อยา่ งไรก็ตาม บทบัญญัตมิ าตรา ๑๘๔ นี้ มีขอ้ ยกเว้นไม่ใช้บังคับกบั การทีส่ มาชิกสภาผ้แู ทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้มีสิทธิรับเบี้ยหวัด บาเหน็จ บานาญ เงินปีพระบรมวงศานุวงศ์ หรือเงินอื่นใด ในลักษณะเดียวกัน รวมถึงไม่ใช้บังคับกับการดารงตาแหน่งกรรมาธิการของรฐั สภา สภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา หรือกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งในการบริหารราชการแผ่นดินที่เก่ียว กับกิจการของสภาหรือกรรมการตามท่ี กฎหมายกาหนดเป็นการเฉพาะ ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญมีความเห็นว่า หลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ของบทบัญญัติ มาตรา ๑๘๔ น้ี โดยหลักการแลว้ มีความถกู ต้องเหมาะสมดแี ล้ว ขอ้ สังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญมีข้อสังเกตในบทบัญญัตมิ าตรา ๑๘๔ (๒) เร่ืองการห้ามเป็นผู้ถือหุ้น ในบริษัทท่ีรับสัมปทานหรือท่ีเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ในลักษณะที่กาหนดไว้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมว่าไม่ควรรวมไปถึงการเป็นผู้ถือหุ้น จากการลงทุน ในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยในลักษณะที่เป็นการลงทุนที่มีจานวนหุ้นหรือวงเงินลงทุนท่ีไม่มีลักษณะ เป็นผถู้ อื หุ้นรายใหญ่หรอื ทีม่ ีสิทธิในการบริหารจดั การในบรษิ ัทนนั้ ๒) มาตรา ๑๘๕ มาตรา ๑๘๕ เป็นบทบัญญัติท่ีมีหลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ที่จะป้องกันมิให้สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาใช้สถานะหรือตาแหน่งการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิก วุฒิสภาก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติราชการหรือการดาเนินงานในหน้าท่ีประจาของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือราชการส่วนท้องถิ่น (มาตรา ๑๘๕ (๑)) หรือกระทาการใดในลักษณะที่ทาให้ตนเองมีส่วนร่วมในการใช้จ่ายเงินงบประมาณ หรือให้ความเห็นชอบในการจัดทาโครงการใด ๆ ของหน่วยงานของรัฐ เว้นแต่การดาเนินการในกิจการของ รัฐสภา (มาตรา ๑๘๕ (๒)) รวมทั้งห้ามก้าวก่ายหรือแทรกแซงการบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้าย โอน เลื่อนตาแหน่ง เลื่อนเงินเดือนหรือการให้พ้นจากตาแหน่งของข้าราชการประจาที่มิใช่ข้าราชการการเมือง พนักงาน หรือลูกจ้าง ของหนว่ ยราชการ หน่วยงานของรฐั รฐั วสิ าหกจิ กิจการที่รัฐถือหุน้ ใหญ่ หรอื ราชการสว่ นท้องถิ่น (มาตรา ๑๘๕ (๓)) ผลการพจิ ารณาศึกษา แม้หลักเกณฑแ์ ละเจตนารมณ์ของบทบญั ญัติมาตรา ๑๘๕ จะเป็นหลักเกณฑแ์ ละเจตนารมณ์ที่ดี ท่ีต้องการป้องกันมิให้ผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาใช้สถานะหรือตาแหน่งการเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงการปฏิบัติราชการหรือการดาเนินงาน ในหน้าทีป่ ระจาของข้าราชการ รวมทง้ั ปอ้ งกันการแสวงหาประโยชน์จากเงินงบประมาณแผ่นดินหรอื การจัดทา โครงการต่าง ๆ ของหน่วยงานของรัฐ และป้องกันการช่วยเหลือเก้ือกูลการบรรจุ การแต่งตั้ง การโยกย้าย การโอน การเล่ือนตาแหน่ง การเลื่อนเงินเดอื น หรือการใหพ้ ้นตาแหน่งของข้าราชการประจาก็ตาม แต่รูปแบบ ของบทบัญญัติและการใช้ถ้อยคาในบทบัญญตั ิมาตรา ๑๘๕ (๑) (๒) และ (๓) ที่มีลักษณะเคร่งครัด ไม่สนองต่อ การทาหน้าที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาตามความคิดและความต้องการของประชาชน ท่ีคาดหวังว่าผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาท่ีเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยน้ันสามารถ ช่วยแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ในท้องถ่ินหรือในพื้นท่ีของประชาชนได้ ซ่ึงในทางปฏิบัติตามปกตินั้นประชาชนท่ัวไป
- ๖๑ - มักจะมาร้องเรียนและนาเสนอปัญหาต่าง ๆ ต่อผู้ที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเพื่อขอให้ ช่วยนาปัญหาเหล่าน้ันไปเสนอต่อหน่วยงานราชการหรือกระทรวงทบวงกรมท่ีเกี่ยวข้อง อีกท้ังประชาชน เหล่านั้นก็คาดหวังว่าจะสามารถพ่ึงพิงสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาท่ีเป็นตัวแทนของเขาได้ ดังนั้น การที่บทบัญญัติมาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๓) ได้บัญญัติไว้ในลักษณะเคร่งครัดโดยไม่มีข้อยกเว้นใด ๆ จึงทาให้เกิดปัญหาและข้อขัดข้องในการทาหน้าท่ีเป็นผู้แทนของประชาชนในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน ต่าง ๆ ของประชาชนได้เช่นท่ีเคยปฏิบัติมา ทาให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรถูกลดอานาจลงไปด้วย เช่น กรณีท่ี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาไม่สามารถแจ้งปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนต่อ หน่วยงานราชการได้ เน่ืองจากอาจถือว่าเป็นการแทรกแซงการทางานของหน่วยงานราชการ ตามบทบัญญัติ มาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๒) น้ไี ด้ ข้อสงั เกต ความเห็น และขอ้ เสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่า บทบัญญัติในมาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๓) ควรจะต้อง มีการปรับปรุงแก้ไขให้มีความผ่อนคลายเพ่ือท่ีจะให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาสามารถ ทาหน้าที่ผู้แทนของประชาชนในการรับเรอ่ื งราวร้องทกุ ข์ ความเดือดร้อน และแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้ประชาชน ได้เช่นท่ีถือปฏิบัติมา โดยหากต้องการให้มีมาตรการป้องกันมิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา แอบใช้ข้อผ่อนผันไปแสวงหาประโยชน์ดังท่ีเป็นเจตนารมณ์ของบทบัญญัติมาตรา ๑๘๕ (๑) และ (๒) น้ีแล้ว ก็ควรจะบัญญัตใิ ห้มีข้อยกเว้นอย่างใดอย่างหน่ึงไว้ เช่น บัญญัติข้อยกเว้นเพิ่มเติมวา่ หากเป็นกรณีการช่วยเหลือ ประชาชนตามคาร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะผ่านสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาก็ให้สามารถ ดาเนินการตามมาตรา ๑๘๕ (๑) และไม่ให้ถอื ว่าการดาเนินการเพ่ือแก้ไขปัญหาของประชาชนดังกล่าวเป็นการ มีส่วนร่วมในการใช้จ่ายเงินงบประมาณหรือเห็นชอบในการจัดทาโครงการใด ๆ ของหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๘๕ (๒) ได้ เปน็ ตน้ ๓) มาตรา ๑๘๖ และมาตรา ๑๘๗ มาตรา ๑๘๖ เป็นบทบัญญัติท่ีมีหลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ท่ีจะนาเอาบทบัญญัติมาตรา ๑๘๔ มาใช้บังคับกับผู้ท่ีดารงตาแหน่งรัฐมนตรีด้วย ส่วนมาตรา ๑๘๗ เป็นบทบัญญัติท่ีมีหลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ ที่ต้องการห้ามมิให้รัฐมนตรี คู่สมรส และบุตรท่ียังไมบ่ รรลุนติ ิภาวะ เป็นหุน้ ส่วนหรือเป็นผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วน หรือบริษัทและไม่คงการเป็นหุ้นส่วนหรือเป็นผู้ถือหุ้นน้ันตามจานวนที่กฎหมายกาหนด รวมทั้งห้ามการถือหุ้น ของรัฐมนตรีที่อยู่ในความครอบครองหรือการดูแลของบุคคลอื่นว่าโดยทางใด ๆ และห้ามมิให้รัฐมนตรี เป็นลูกจา้ งของบคุ คลใด เพอื่ ป้องกันการเออ้ื ประโยชนใ์ นทางมชิ อบ ผลการพิจารณาศึกษา คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาหลักเกณฑ์และเจตนารมณ์ของบทบัญญัติ มาตรา ๑๘๖ และมาตรา ๑๘๗ แล้ว เหน็ ว่ามีความเหมาะสมแล้ว
- ๖๒ - ผลการศึกษาและความเห็นของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนของคณะอนกุ รรมาธิการประชาสมั พนั ธ์และรับฟงั ความคิดเห็นของประชาชน รายละเอียดผลการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์ บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ และรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในหมวด ๙ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ปรากฏอยู่ในรายงานของ คณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และคณะอนุกรรมาธกิ ารประชาสัมพันธ์และรบั ฟังความคดิ เห็นของประชาชน ในภาคผนวก ก และภาคผนวก ข หมวด ๑๐ ศาล ๑) สว่ นที่ ๑ บททว่ั ไป บทบัญญัติในส่วนนี้มี ๖ มาตรา คือ มาตรา ๑๘๘ มาตรา ๑๘๙ มาตรา ๑๙๐ มาตรา ๑๙๑ มาตรา ๑๙๒ และมาตรา ๑๙๓ มีวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ที่จะกาหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้งศาล ขอบเขตอานาจของศาลและความมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการ ซ่ึงต้องดาเนินการให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เป็นธรรม และปราศจากอคติ หลักเกณฑ์การเข้าสู่ตาแหน่งและการ พ้นตาแหน่งของผู้พิพากษาและตุลาการซึ่งเป็นพระราชอานาจของพระมหากษัตริย์ และหลักเกณฑ์การช้ีขาด แก้ไขปัญหาเกี่ยวกับหน้าท่ีและอานาจระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร รวมทั้งหลักเกณฑ์ เก่ียวกับงานธุรการ การบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดาเนินการอ่ืน รวมถึงระบบเงินเดือน และค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาบทบัญญัติในหมวดน้ีแล้ว มีความเห็นในมาตรา ๑๘๘ ซง่ึ บัญญัตไิ วว้ ่า “มาตรา ๑๘๘ การพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดเี ปน็ อานาจของศาล ซงึ่ ต้องดาเนินการใหเ้ ป็นไป ตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตรยิ ์ ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมายให้เปน็ ไปโดยรวดเรว็ เปน็ ธรรม และปราศจากอคติท้ังปวง” ผลการพจิ ารณาศกึ ษา คณะกรรมาธกิ ารวิสามัญเห็นว่า ตามทบ่ี ทบัญญตั ิรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๘๘ วรรคสอง บัญญัติ เป็นหลักประกันไว้ว่าผู้พิพากษาและตุลาการต้องมีความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีก็ตาม แต่ตามสภาพสังคมในปัจจุบันมีปัจจัยอื่น ๆ หลายประการที่อาจส่งผลกระทบต่อความเช่ือถือของสั งคม และประชาชนในความเป็นกลางและความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการ ซึ่งก่อให้เกิดความไม่เชื่อม่ัน แก่สังคมและประชาชนในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการ แม้ในความเป็นจริง ผู้พิพากษาและตุลาการจะวางตัวเป็นอิสระและเป็นกลางในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีต่าง ๆ ก็ตาม แต่การมีอยู่ของปัจจัยเหล่านั้นก็หลีกเล่ียงไม่ได้ที่จะทาให้สังคมและประชาชนเกิดความคลางแคลงใจ หรือความไมเ่ ชอ่ื ใจในความเปน็ อิสระและความเป็นกลางของผู้พิพากษาและตลุ าการได้ เช่น
- ๖๓ - (๑) การอนุญาตให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการสามารถไปดารงตาแหน่งภายนอกองค์กรได้ ย่อมทาให้เกิดความคลางแคลงใจได้ว่าผู้พิพากษาและตุลาการผู้นั้นอาจมีความใกล้ชิดหรือมีความสนิทสนม เป็นการส่วนตัวเป็นพิเศษกับบุคคลในองค์กรนั้น เช่น การอนุญาตให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมดารงตาแหน่ง นายกสภามหาวิทยาลัย หรือตาแหน่งในคณะกรรมการของรัฐ ฯลฯ เป็นต้น ซึ่งแม้จะเป็นการทาหน้าท่ี ในทางวิชาการหรือในทางอ่ืนใดท่ีไม่เก่ียวกับการพิจารณาพิพากษาคดีก็ตาม แต่ในความเป็นจริงแล้ว องค์กรเหล่านั้นอาจมีองค์ประกอบของคณะกรรมการหรือบุคคลากรที่อาจเป็นคดีความ ฯลฯ ได้ ดังน้ัน ปัจจัยเหล่านี้อาจส่งผลกระทบต่อความเช่ือมั่นหรือเชื่อถือในความเป็นอิสระหรือเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ ของผู้พิพากษาและตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีได้โดยง่าย ซ่ึงในอดีตองค์กรปกครองของผู้พิพากษา เช่น คณะกรรมการตุลาการของศาลยุติธรรมจะไม่ยินยอมและไม่อนุญาตให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมไปมี ตาแหนง่ หรือปฏบิ ตั หิ น้าที่อืน่ ในหน่วยงานอืน่ ของรัฐโดยเด็ดขาด (๒) การท่ีองค์กรบริหารของสถาบันศาลจัดให้มีโครงการอบรมศึกษาหลักสูตรต่าง ๆ สาหรับ ผู้พิพากษาหรือตุลาการ ซ่ึงในความเป็นจริงแล้วสมควรท่ีจะเป็นหลักสูตรหรือการอบรมเพื่อเพ่ิมพูนความรู้ ความเข้าใจของผู้พพิ ากษาหรือตลุ าการในการปฏิบัตหิ น้าทหี่ รือเพอ่ื ให้มีความรู้เพิ่มเติมในดา้ นอ่ืน ๆ อันจะเป็น ประโยชน์แก่การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีต่าง ๆ ซ่ึงควรจะเป็นการอบรมในลักษณะปิดเฉพาะในหมู่ของ ผู้พิพากษาหรือตุลาการเท่าน้ัน แต่กลับเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนและนักธุรกิจได้เข้ามาร่วมศึกษาอบรมด้วย โดยที่ไม่มีเหตุผลและความจาเป็นใด ๆ ในทางตรงกันข้ามกลับเป็นการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชน โดยเฉพาะ บรรดาพ่อค้านักธุรกจิ มีโอกาสเข้ามารจู้ ักและสร้างความสัมพนั ธ์เปน็ การส่วนตัวกับผู้ท่ดี ารงตาแหน่งผู้พิพากษา และตุลาการได้โดยง่าย เป็นการเปิดโอกาสให้มีการแอบอ้างความสัมพันธ์กับผู้พิพากษาหรือตุลาการ ในทางมิชอบได้ ซึ่งแม้ผู้พิพากษาหรือตุลาการนั้นจะยังคงวางตัวเป็นกลางแต่ก็ต้องยอมรับว่าเป็นความ ไม่เหมาะสมและกระทบต่อความเชื่อถือของสังคมและประชาชนเป็นอย่างมาก ทั้งนี้ รวมถึงการที่องค์กร ปกครองของผู้พิพากษาหรือตุลาการน้ัน ๆ อนุญาตให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการผู้หน่ึงผู้ใดไปเข้าเรียนหรือเข้ารับ การอบรมในหลกั สตู รต่าง ๆ ท่จี ดั ขน้ึ โดยภาคเอกชนหรือองค์กรของรฐั ดว้ ย (๓) แม้จะเช่ือได้ว่าในระบบการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาลและบรรดาผู้พิพากษาหรือ ตุลาการน้ัน ล้วนแล้วแต่จะปฏิบัติหน้าท่ีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายก็ตาม แต่เม่ือพิจารณา บทบัญญัติมาตรา ๑๘๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ เทียบกับบทบัญญัติ มาตรา ๒๓๓ และมาตรา ๒๔๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และบทบัญญัติ มาตรา ๑๙๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว จะพบว่าบทบัญญัติ มาตรา ๒๓๓ และมาตรา ๒๔๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และบทบัญญัติ มาตรา ๑๙๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติหลักเกณฑ์เก่ียวกับ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไว้ชัดเจนกว่า โดยมีการกาหนดไว้ชัดเจนว่า ศาลต้องพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมาย ภายใต้พระปรมาภิไธย พระมหากษัตริย์ ในขณะที่มาตรา ๑๘๘ วรรคแรก ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ บัญญั ติไว้เพี ยงว่า ศ าล ต้ องพิจ า ร ณา พิพา ก ษา อร ร ถค ดี ใ ห้เป็น ไ ปต ามก ฎ หมา ย ภ ายใต้พระปรมาภิ ไธ ย พระมหากษัตริย์เท่านั้น ซึ่งแม้ว่าการท่ีจะต้องพิจารณาพิพากษาให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญจะเป็นสิ่งที่พึงต้อง ปฏิบัติโดยปกติของศาลอยู่แล้วก็ตาม แต่การบัญญัติให้ชัดไว้ในรัฐธรรมนูญน้ันย่อมจะเป็นหลักประกันให้สังคม และประชาชนมั่นใจได้มากกว่า นอกจากน้ัน หากปรากฏว่าคดีใดท่ีมีข้อโต้แย้งว่าศาลหรือผู้พิพากษาหรือ
- ๖๔ - ตลุ าการมิไดพ้ ิจารณาพิพากษาให้เป็นไปตามบทบญั ญัติของรัฐธรรมนูญแลว้ กจ็ ะทาให้ประชาชนผู้ไดร้ ับผลกระทบ จากการพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ๆ สามารถใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญเพื่อต่อสู้และปกป้องสิทธิเสรีภาพของตน ไดส้ ะดวกขึ้น ดังจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๓๓ ท่ีบญั ญัตวิ า่ “มาตรา ๒๓๓ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซึ่งต้องดำเนินกำร ตำมรฐั ธรรมนญู ตำมกฎหมำย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตรยิ ์” และรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๙๗ วรรคแรก บญั ญตั ิวา่ “มาตรา ๑๙๗ การพิจารณาพพิ ากษาอรรถคดีเปน็ อานาจของศาลซ่งึ ตอ้ งดำเนินกำรให้เป็นไป โดยยุติธรรม ตำมรัฐธรรมนูญ ตำมกฎหมำย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษตั รยิ ์” ในขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๘๘ วรรคแรก บญั ญตั ิไวเ้ พียงว่า “มาตรา ๑๘๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซึ่งต้องดำเนินกำร ใหเ้ ป็นไปตำมกฎหมำย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตริย”์ จะเห็นได้ว่าถ้อยคาท่ีเคยบัญญัติให้ศาลต้องพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ และตามกฎหมายในบทบัญญัติมาตรา ๒๓๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และตามบทบัญญัติมาตรา ๑๙๗ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ถูกตัดหายไป เหลือเพียงให้ศาลต้องดาเนินการพิจารณาพิพากษาให้เป็นไปตามกฎหมายเท่าน้ัน ซ่ึงตามหลักการของ รัฐธรรมนญู น้ันคาวา่ “กฎหมาย” หมายถึงกฎหมายอ่นื ๆ ทมี่ ใิ ชก่ ฎหมายรฐั ธรรมนูญ นอกจากนั้น บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และบทบัญญัติ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ท่ีบัญญัติรับรองความเป็นอิสระในการพิจารณา พิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการยังกาหนดย้าไว้อีกชั้นหนึ่งด้วยว่าความเป็นอิสระของผู้พิพากษา และตุลาการในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีต่าง ๆ น้ัน นอกจากหมายถึงความเป็นอิสระท่ีจะต้องพิจารณา พิพากษาใหเ้ ปน็ ไปตามกฎหมายท่ัวไปแล้ว ยงั ตอ้ งใหเ้ ป็นไปตามรัฐธรรมนูญด้วย ดงั จะเห็นไดจ้ ากรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๔๙ วรรคแรก ทบี่ ญั ญตั ิว่า “มาตรา ๒๔๙ ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในกำรพิจำรณำพิพำกษำอรรถคดีให้เป็นไป ตำมรัฐธรรมนูญและกฎหมาย” และรฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๙๗ วรรคสอง บัญญตั ิว่า “ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปโดยถูกต้อง รวดเรว็ และเป็นธรรม ตามรฐั ธรรมนูญและกฎหมาย” ในขณะท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๘๘ วรรคสอง บัญญตั ิไวโ้ ดยใชถ้ ้อยคาว่า “ผู้พิพากษาและตุลาการยอ่ มมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดตี ามรัฐธรรมนูญและ กฎหมายให้เป็นไปโดยรวดเรว็ เป็นธรรม และปราศจากอคติทัง้ ปวง”
- ๖๕ - ทง้ั น้ี คาว่า “มีอสิ ระในการพิจารณาพพิ ากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ” กับคาว่า “มีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญ” อาจตีความให้มีความหมายต่างกันได้ กล่าวคือ คาว่า “มีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ” ย่อมมีความหมายเหมือนเป็น บทบังคับศาลว่าแม้จะมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาแต่ก็จะต้องพิจารณาพิพากษาให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ในขณะท่ีคาว่า “มีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญ” อาจหมายความว่า ผู้พิพากษาและตุลาการมีอานาจตามท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและสามารถใช้อานาจนั้นได้โดยอิสระ ซ่งึ ความหมายสองประการนแี้ ตกต่างกนั โดยสิ้นเชงิ (๔) ในเร่ืองความอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการน้ี หากย้อนไปพิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ในอดีตจะพบว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทยตั้งแต่ฉบับแรกท่ีเรยี กว่า “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๕” ซึ่งประกาศใช้เม่ือวันท่ี ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ และรัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มา ต้ังแต่ พ.ศ. ๒๔๘๙ จนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๕) พุทธศักราช ๒๕๓๘ ที่ประกาศใช้เม่ือวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๘ ก่อนการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ล้วนบัญญัติเกี่ยวกับความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในทานองเดียวกันว่าการพิจารณา พิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซึ่งจะต้องดาเนินตามกฎหมายและในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ เท่านั้น ดังนั้นบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๘๘ วรรคแรก ที่บัญญัติเกี่ยวกับความอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการโดยใช้คาในทานองเดียวกันกับบทบัญญัติของ รฐั ธรรมนญู ในอดตี วา่ “มาตรา ๑๘๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซ่ึงต้องดำเนินกำรให้ เป็นไปตำมกฎหมำย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตรยิ ์” ในขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๓๓ บัญญัติ โดยใชค้ าวา่ “มาตรา ๒๓๓ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซ่ึงต้องดำเนินกำรตำม รฐั ธรรมนูญ ตำมกฎหมำย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” และรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๙๗ วรรคแรก บญั ญัติไวว้ ่า “มาตรา ๑๙๗ การพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซ่งึ ต้องดำเนนิ กำรให้เป็นไป โดยยตุ ิธรรม ตำมรฐั ธรรมนูญ ตำมกฎหมำย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษตั ริย์” ท้ังนี้ บทบัญญัติในเร่ืองความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยในอดีตตั้งแต่ฉบับแรกจนถึงฉบับสุดท้ายก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับพุทธศักราช ๒๕๔๐ นนั้ มดี ังนี้ (๑) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๕ ซ่ึงประกาศใช้เมื่อวันท่ี ๑๐ ธนั วาคม ๒๔๗๕ เรียกได้วา่ เป็นรฐั ธรรมนญู ฉบบั แรกของประเทศไทย บัญญตั ไิ ว้ในมาตรา ๕๘ วา่ “มาตรา ๕๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ทา่ นว่าเปน็ อานาจของศาลโดยเฉพาะ ซง่ึ จะตอ้ ง ดาเนนิ ตามกฎหมาย และในนามพระมหากษัตรยิ ์”
- ๖๖ - (๒) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๘๙ ซ่ึงประกาศใช้เมื่อวันท่ี ๙ พฤษภาคม ๒๔๘๙ บัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๘๐ ว่า “มาตรา ๘๐ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลโดยเฉพาะ ซึ่งจะต้องดาเนิน ตามกฎหมาย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตรยิ ์” (๓) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ ซ่ึงประกาศใช้เมื่อวันท่ี ๒๓ มนี าคม ๒๔๙๒ บญั ญัตไิ ว้ในมาตรา ๑๖๑ วา่ “มาตรา ๑๖๑ การพจิ ารณาพพิ ากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลโดยเฉพาะ ซงึ่ จะต้องดาเนิน ตามกฎหมายและในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตริย์” (๔) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๑ ประกาศใช้เม่ือวันท่ี ๒๒ กมุ ภาพันธ์ ๒๔๑๑ มาตรา ๑๕๗ บญั ญัติไว้ว่า “มาตรา ๑๕๗ การพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดีเปน็ อานาจของศาลโดยเฉพาะ ซง่ึ จะต้องดาเนิน ตามกฎหมายและในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษตั ริย์” (๕) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ประกาศใช้เม่ือวันท่ี ๗ ตุลาคม ๒๕๑๗ มาตรา ๒๐๒ บัญญตั ิไว้วา่ “มาตรา ๒๐๒ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซึ่งจะต้องดาเนินการตาม กฎหมายและในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตริย์” (๖) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๙ ประกาศใช้เม่ือวันท่ี ๙ พฤศจกิ ายน ๒๕๒๐ มาตรา ๒๙ บัญญตั ไิ วว้ ่า “มาตรา ๒๙ ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีให้เป็นไปตาม กฎหมาย” (๗) รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๒๑ ประกาศใชเ้ มือ่ วนั ที่ ๒๒ ธนั วาคม ๒๕๒๑ ตุลาคม ๒๕๑๗ มาตรา ๑๖๙ บัญญัตไิ ว้วา่ “มาตรา ๑๖๙ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซ่ึงจะต้องดาเนินการตาม กฎหมายและในพระปรมาภิไธยพระมหากษตั รยิ ์” (๘) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ ประกาศใช้เม่ือวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๓๔ มาตรา ๑๘๖ บัญญัติไว้ในทานองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๒๑ มาตรา ๑๖๙ ว่า “มาตรา ๑๘๖ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซึ่งต้องดาเนินการ ตามกฎหมายและในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษตั ริย์” (๙) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ๕) พุทธศักราช ๒๕๓๘ ประกาศใช้เม่ือวนั ท่ี ๑๐ กมุ ภาพนั ธ์ ๒๕๓๘ มาตรา ๑๘๖ บัญญตั วิ ่า “มาตรา ๑๘๖ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาลซึ่งต้องดาเนินการ ตามกฎหมายและในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตริย์” ดังนนั้ บทบัญญัตมิ าตรา ๑๘๘ วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ซ่ึงบัญญัตวิ ่า
- ๖๗ - “มาตรา ๑๘๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซ่ึงต้องดำเนินกำรให้ เป็นไปตำมกฎหมำย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์” บทบัญญัติมาตรา ๑๘๘ วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ดังกล่าวจึงเปรียบเสมือนการย้อนกลับไปใช้ถ้อยคาแบบเดิมๆ ของรัฐธรรมนูญในอดีตจนถึงปี พ.ศ. ๒๔๗๕ ดังน้ัน เม่ือพิจารณาเปรียบเทียบกับถ้อยคา หลักเกณฑ์ และเจตนารมณ์ของบทบัญญัติ มาตรา ๒๓๓ และมาตรา ๒๔๙ แห่งรฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และของมาตรา ๑๙๗ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว การใช้ถ้อยคาตามบทบัญญัติมาตรา ๒๓๓ มาตรา ๒๔๙ ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๑๙๗ ของรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๕๐ น่าจะชดั เจน ถูกตอ้ ง และเหมาะสมมากกวา่ (๕) ในเรอ่ื งความเปน็ อิสระของผู้พพิ ากษาและตุลาการน้ี นอกจากความอสิ ระในการพิจารณา พิพากษาอรรถคดีทั้งปวงแล้ว ผู้พิพากษาและตุลาการยังต้องมีความอิสระในการใช้ดุลพินิจท่ีต้องปราศจาก การแทรกแซงจากปัจจัยภายนอกแล้วยังต้องปราศจากการแทรกแซงจากปัจจัยภายในด้วย นั่นคือ การแทรกแซง จากการบังคับบัญชาหรือจากผู้ท่ีมีสถานะในศาลท่ีสูงกว่าผู้พิพากษาและตุลาการนั้นด้วย ดังน้ัน รัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๔๙ จึงบัญญัติหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษา และตุลาการจากปัจจัยภายในไว้เพ่ือเป็นหลักประกันให้สังคมและประชาชนเกิดความเช่ือถือและเช่ือม่ันมากขึ้น โดยมาตรา ๒๔๙ วรรคสองถึงวรรคทา้ ยบัญญตั เิ ปน็ หลักเกณฑ์ไวว้ ่า “การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชา ตามลาดบั ช้ัน การจา่ ยสานวนคดีให้ผู้พิพากษาและตลุ าการ ใหเ้ ปน็ ไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การเรยี กคืนสานวนคดีหรอื การโอนสานวนคดี จะกระทามไิ ด้ เว้นแต่เป็นกรณีท่ีจะกระทบกระเทือน ต่อความยุตธิ รรมในการพจิ ารณาพิพากษาอรรถคดี การโยกย้ายผู้พิพากษาและตุลาการโดยไม่ได้รับความยินยอมจากผู้พิพากษาและตุลาการน้ัน จะกระทามิได้ เว้นแต่เป็นการโยกย้ายตามวาระตามที่กฎหมายบัญญัติ เป็นการเล่ือนตาแหน่งให้สูงขึ้น เปน็ กรณที อ่ี ยใู่ นระหวา่ งถกู ดาเนนิ การทางวนิ ยั หรือตกเป็นจาเลยในคดีอาญา” และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกาศใช้เม่ือวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐ มาตรา ๑๙๗ วรรคสาม บญั ญัตไิ วเ้ ชน่ กันวา่ “การโยกยา้ ยผู้พิพากษาและตุลาการโดยไม่ไดร้ ับความยินยอมจากผู้พิพากษาและตุลาการนั้น จะกระทามิได้ เว้นแต่เป็นการโยกย้ายตามวาระตามท่ีกฎหมายบัญญัติ เป็นการเล่ือนตาแหน่งให้สูงข้ึน เป็นกรณีท่ีอยู่ในระหว่างถูกดาเนินการทางวินัย หรือตกเป็นจาเลยในคดีอาญา เป็นกรณีที่กระทบกระเทือน ต่อความยุติธรรมในการพิจารณาพิพากษาคดี หรือมีเหตุสุดวิสัยหรือเหตุจาเป็นอ่ืนอันไม่อาจก้าวล่วงได้ ท้ังน้ี ตามที่กฎหมายบญั ญัติ” ในขณะที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๘๘ วรรคสอง บัญญตั ไิ วแ้ ต่เพยี งว่า “ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมายใหเ้ ป็นไปโดยรวดเรว็ เป็นธรรม และปราศจากอคตทิ งั้ ปวง”
- ๖๘ - เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับถ้อยคา หลักเกณฑ์ และเจตนารมณ์ของบทบัญญัติมาตรา ๒๔๙ วรรคสองถึงวรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และของบทบัญญัติ มาตรา ๑๙๗ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้ว บทบัญญัติ มาตรา ๒๔๙ วรรคสองถึงวรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๔๐ และมาตรา ๑๙๗ วรรคสาม ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นา่ จะถกู ตอ้ งและเหมาะสมมากกวา่ (๖) มีประเด็นท่ีคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเห็นว่าเป็นประเด็นสาคัญที่ควรได้รับการ พิจารณาอีกประการหนึ่ง คือ ประเด็นเรื่องการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของผู้พิพากษาและตุลาการที่แม้สังคม และประชาชนจะให้ความเคารพและเช่ือถือแต่ก็ควรจะต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการตรวจสอบการ ใช้อานาจ และการใช้ดุลพินจิ ของผู้พพิ ากษาและตุลาการได้ในกรณีที่คาพิพากษาหรอื คาชี้ขาดในบางคดีที่อาจขัดต่อความ สงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือขัดต่อความรู้สึกของสังคมและประชาชน หรือมีข้อสงสัย หรือมีข้อโต้แย้งที่มีเหตุผลทางวิชาการน่าเชื่อได้ว่าคาพิพากษาหรือคาช้ีขาดของศาลไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมาย หรือในบางกรณีอาจมีข้อสงสัยที่มีเหตุอันสมควรเชื่อได้อย่างสมเหตุสมผลท่ีมีพยานหลักฐาน พอสมควรว่าการใช้ดุลพินิจพิจารณาพิพากษาคดีของผู้พิพากษาและตุลาการนั้นอาจเกิดจากการถูกแทรกแซง จากปัจจัยภายนอกหรือปจั จัยภายในศาลเอง หรอื เกิดจากความมีอคติของผ้พู ิพากษาและตุลาการ หรือเกดิ จาก ความสาคัญผิดในข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย หรือไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรมหรือหลักกฎหมายหรือระเบียบ ของศาลในการพิจารณาพิพากษาคดี หรือท่ีส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะหรือความม่ันคงของประเทศ อย่างรุนแรง เป็นต้น แล้ว ก็น่าจะมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญให้สิทธิแก่สังคมและประชาชนสามารถตรวจสอบ การใช้ดุลพินิจของผู้พิพากษาและตุลาการนั้นได้ในรูปแบบใดรูปแบบหน่ึงซึง่ ไม่ถือว่าเป็นการละเมิดอานาจศาล รวมถึงอาจกาหนดให้มีบทบัญญัติที่ให้อานาจสังคมและประชาชนสามารถนาคดีความนั้น ๆ กลับเข้าสู่การ พจิ ารณาพพิ ากษาของศาลในประเดน็ ที่มีข้อสงสยั หรือข้อโตแ้ ย้งน้ันไดใ้ หม่ (๗) นอกจากองค์กรศาลท่ีใช้อานาจตุลาการแล้วคณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า ปัจจุบัน มีองค์กรหรือคณะบุคคลตามกฎหมายที่ใช้อานาจกึ่งตุลาการท่สี ามารถทาคาวนิ ิจฉัยช้ีขาดข้อพิพาทที่มีลักษณะ เช่นเดียวกับคาพิพากษาหรือคาช้ีขาดของศาล และอาจส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะได้หลายระดับ ในหลายกรณี แต่กลบั ไม่มีบทบัญญตั ิกฎหมายหรอื ระเบียบปฏิบตั ิใดท่ีจะมีอานาจกากับหรอื ควบคุมหรือโต้แย้ง การใช้ดุลพินิจขององค์กรหรือคณะบุคคลเช่นน้ันได้ เช่น คณะอนุญาโตตุลาการ ที่นับวันจะก่อให้เกิดปัญหา และผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะและเงินแผ่นดินจานวนมหาศาล เป็นต้น จึงควรท่ีจะต้องมีบทบัญญัติ หรือหลักเกณฑใ์ นรัฐธรรมนญู ทีจ่ ะกาหนดบทบาทอานาจหนา้ ที่ขององค์กรหรอื คณะบุคคลเชน่ วา่ นไี้ วด้ ว้ ย (๘) การปกครองแบบประชาธิปไตยแบง่ อานาจอธิปไตยเปน็ ๓ อานาจ คือ อานาจนิตบิ ัญญัติ อานาจบริหาร และอานาจตุลาการ ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้กาหนดเพ่ิมอานาจท่ี ๔ ข้ึนมาอีกหนึ่งอานาจ คือ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ในระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยที่ถูกต้องแท้จริง จึงควร กาหนดให้องค์กรที่มีอานาจตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้สามารถตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อานาจซ่ึงกันและกันได้ เพ่ือเป็นหลักประกันการใช้อานาจหน้าที่ของแต่ละองค์กรให้เป็นไปโดยถูกต้อง บริสุทธิ์ และยุติธรรม โดยเฉพาะการตรวจสอบการใช้อานาจและการใช้ดุลพินิจขององค์กรศาลน้ีควร มีหลักเกณฑ์ท่ีกาหนด ให้อานาจฝา่ ยบรหิ ารหรอื นิตบิ ัญญตั ิสามารถตรวจสอบได้ตามหลกั เกณฑท์ เี่ หมาะสม
- ๖๙ - ข้อสงั เกต ความเห็น และขอ้ เสนอแนะ (๑) ควรกาหนดให้มีกระบวนการตรวจสอบการใช้อานาจของผู้พิพากษาและตุลาการในการ พจิ ารณาพิพากษาคดีในกรณีท่ีคาพิพากษาหรือคาช้ีขาดในบางคดีท่ีอาจขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรม อันดีของประชาชน หรือขัดต่อความรู้สึกของสังคมและประชาชน หรือมีข้อสงสัย หรือมีข้อโต้แย้งที่มีเหตุผล ทางวิชาการน่าเชื่อไดว้ ่าคาพิพากษาหรือคาชขี้ าดของศาลไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือในบางกรณี อาจมีข้อสงสัยท่ีมีเหตุอันสมควรเชื่อได้อย่างสมเหตุสมผลที่มีพยานหลักฐานพอสมควรว่าการใช้ดุลพินิจ พิจารณาพิพากษาคดีของผู้พิพากษาและตุลาการนั้นอาจเกิดจากการถูกแทรกแซงจากปัจจัยภายนอก หรือปัจจัยภายในศาลเอง หรือเกิดจากความมีอคติของผู้พิพากษาและตุลาการ หรือเกิดจากความสาคัญผิด ในข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย หรือไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรมหรือหลักกฎหมายหรือระเบียบของศาลในการ พิจารณาพิพากษาคดี หรือที่ส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะหรือความมั่นคงของประเทศอย่างรุนแรง เพื่อเป็นการปกป้องสิทธิเสรีภาพของประชาชนและประโยชน์สาธารณะท่ีได้รับผลกระทบจากคาพิพากษา ดงั กล่าว (๒) ควรมีบทบัญญัติท่ีเป็นหลักประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาและตุลาการในการ พิจารณาพิพากษาคดีให้มีความเป็นอิสระจากผู้บังคับบัญชาของศาลอย่างแท้จริง โดยควรกาหนดให้ชัดเจนว่า การบังคับบัญชาในศาลจะต้องเป็นการบังคับบัญชาในงานธุรการเท่าน้ัน ลาดับช้ันและอาวุโสของผู้พิพากษา และตุลาการไม่ใช่ผู้บังคับบัญชาในการพิจารณาพิพากษาคดี คาพิพากษา คาสั่ง และคาช้ีขาดใดของศาล ท่ีเป็นผลจากการแทรกแซงไม่ว่าในกรณีใดให้มีผลเป็นโมฆะ โดยให้ผู้มีส่วนได้เสียกับคาพิพากษา คาสั่ง และคาชข้ี าดน้นั สามารถใช้สิทธิโตแ้ ย้งและพิสจู น์ขอ้ เท็จจรงิ ตอ่ ศาลได้ (๓) การตรวจสอบการทาหน้าท่ีของผู้พิพากษาและตุลาการโดยเฉพาะในเรื่องของการใช้ ดุลพินิจและการปฏิบัติหน้าท่ีในฐานะผู้พิพากษาและตุลาการนั้น ควรกาหนดให้มีการตรวจสอบในลักษณะ ถ่วงดุลอานาจในระบอบประชาธิปไตยกันได้ในระหว่างองค์กรที่ใช้อานาจตามรัฐธรรมนูญ แต่ปัจจุบันกลับให้ องค์กรบริหารหรือองค์กรปกครองของฝ่ายตุลาการตรวจสอบกันเอง แต่ฝ่ายตุลาการกลับสามารถตรวจสอบ ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติได้ ดังนั้น สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติซ่ึงเป็นหนึ่งในอานาจอธิปไตย และถือว่าเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย จึงควรมีอานาจตรวจสอบการใช้ดุลพินิจในการทาคาพิพากษา คาสั่ง และคาช้ีขาดของฝ่ายตุลาการได้ภายใต้หลักเกณฑ์ที่เหมาะสม ซึ่งถือได้ว่าเป็นการถ่วงดุลการใช้อานาจของ องค์กรที่ใช้อานาจอธิปไตยตามรัฐธรรมนูญซ่ึงกันและกัน อันเป็นกระบวนการในระบอบประชาธิปไตย อย่างแท้จริง นอกจากนั้น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติก็สามารถถูกฟ้อง ต่อศาลว่าปฏิบัติหน้าท่ีโดยมิชอบได้ด้วย ดังน้ัน ก็ควรมีบทบัญญัติให้ชัดเจนว่า ผู้พิพากษาและตุลาการ สามารถถูกกล่าวหาต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าใช้ดุลพินิจโดยมิชอบได้ และคณะกรรมการป้องกนั และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกพ็ ึงมสี ทิ ธทิ จ่ี ะไต่สวนและมคี วามเหน็ กรณีที่มีการ กล่าวหาว่าผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ตุลาการศาลปกครอง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และอัยการ จงใจปฏิบัติ หน้าที่หรือใช้อานาจขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือใช้ดุลพินิจโดยมิชอบได้เช่นกันด้วย จึงควรแก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๓๔ (๑) และมาตรา ๒๓๕ ให้ผู้พิพากษาและตุลาการในศาลยุติธรรมและศาลปกครองสามารถถูกกล่าวหาต่อ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่ามีพฤติการณ์ร่ารวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อานาจขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติ
- ๗๐ - ตามมาตรฐานทางจริยธรรมของศาลน้ัน ๆ อย่างร้ายแรง เพื่อให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปราม การทุจริตแห่งชาติมีอานาจหน้าท่ไี ตส่ วนและมีความเห็นได้ดว้ ย (๔) ควรให้มีบทบัญญัติที่จะกาหนดให้มีวิธีการหรือมาตรการหรือกลไกในการคุ้มครอง การทาหน้าท่ีของผู้พิพากษาและตุลาการให้เป็นไปโดยอิสระได้อย่างแท้จริง รวมทั้งกลไกในการควบคุมการใช้ ดุล พินิ จ ขอ งผู้ พิ พา กษ า แล ะตุ ล าก า รไ ม่ใ ห้ เกิ ดก า รใ ช้ดุ ล พินิ จโ ด ยมี อ คติ หรื อ ไม่ เป็ น ไป ตา ม หลั กนิ ติ ธร ร ม ให้มากกวา่ ท่ีบัญญัตไิ วใ้ นรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ (๕) ปจั จุบันปัญหาเรื่องค่าใช้จ่ายในการฟ้องร้องหรือต่อสู้คดีสาหรบั ผู้มีรายไดน้ ้อยก็เป็นประเด็น ที่พึงได้รับการแก้ไข เพราะประชาชนผู้ยากไร้หรือมีรายได้น้อยมักจะไม่มีรายได้เพียงพอที่จะนามาใช้จ่าย เป็นค่าทนายความหรือค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ในการดาเนินคดี ซ่ึงก็ต้องถือว่าเป็นการเสียความยุติธรรมที่รัฐ พึงเข้ามามีส่วนช่วยเหลือ มิฉะนั้น จะก่อให้เกิดความรู้สึกไม่เป็นธรรมและความไม่เสมอภ าคในสังคม และจะทาให้เกิดความรู้สึกว่าจะหาความยุติธรรมได้ก็ต่อเมื่อมีเงินเท่านั้น อันจะเป็นต้นเหตุแห่งปัญหาสังคม ตอ่ ไป (๖) ควรกาหนดให้มีความชัดเจนเก่ียวกับอานาจตามกฎหมายของศาลแต่ละประเภทในการ ทีจ่ ะกาหนดระเบียบหลักเกณฑ์การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของผู้พิพากษาและตุลาการในศาลน้ันว่าจะต้อง ไม่เป็นการกาหนดระเบียบหลักเกณฑ์ท่ีมีลักษณะที่ขัดแย้งหรือไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกาหนดไว้ เช่น ในกรณีท่ีศาลปกครองสูงสุดมีมติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดกาหนดให้เร่ิมนับอายุความฟ้องร้อง คดีปกครองนับต้ังแต่วันที่ศาลปกครองเปิดทาการคร้ังแรกในเดือนมีนาคม ๒๕๔๔ ในทุกคดีปกครองท่ีมีการ ฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ทั้ง ๆ ที่ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติไว้ว่าให้เริ่มนับอายุความคดีปกครองนับแต่วันท่ีรู้หรือควรจะรู้ถึงเหตุที่ใช้สิทธิฟ้องร้องน้ัน ซ่ึงเปรียบเสมือนเป็นการแก้ไขบทบัญญัติของกฎหมายเพียงโดยมติที่ประชุมใหญ่ซ่ึงเป็นการไม่ถูกต้องและ ไม่เหมาะสม (๗) ควรกาหนดให้มีความชัดเจนเกี่ยวกับสิทธิของประชาชนในการเสนอพยานหลักฐานต่อศาล ที่เป็นศาลพิเศษ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ โดยต้องเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามาร ถใช้สิทธิแสดง พยานหลักฐานของตนต่อศาลได้อย่างเต็มท่ี ดังจะพบว่าการพิจารณาคดีบางคดีของศาลรัฐธรรมนูญไม่เปิด โอกาสให้คู่ความนาพยานหลักฐานเข้าสืบ และประชาชนไม่สามารถทราบข้อเท็จจริงได้ว่าเพราะเหตุใด ศาลรฐั ธรรมนญู จงึ ใชด้ ลุ พินิจไม่รับฟงั พยานหลักฐาน เปน็ ตน้ (๘) รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กาหนดใหว้ ุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง ผู้ดารงตาแหน่งใน องค์กรอิสระ รวมทั้งผู้พิพากษาและตุลาการด้วย เพื่อให้กระบวนการถอดถอนบุคคลออกจากตาแหน่ง เป็นเครื่องมือหน่ึงในการควบคุมให้ผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ จะต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซ่ือสัตย์สุจริตมิเช่นน้ัน อาจถูกย่ืนถอดถอนออกจากตาแหน่งได้ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไม่ได้ กาหนดหลักเกณฑ์เช่นน้ีไว้ จึงทาให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไม่มีกระบวนการ ถ่วงดุลตรวจสอบการทาหน้าที่ของผู้ที่ดารงตาแหน่งในอานาจอ่ืน ดังเช่นที่เคยบัญญัติมาในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จึงควรมีการแก้ไขเพ่ิมเติมโดยกาหนดให้วุฒิสภามีอานาจในการถอดถอนผู้พิพากษาและตุลาการได้เหมือน การถอดถอนบคุ คลท่ดี ารงตาแหน่งอนื่ ตามรฐั ธรรมนญู
- ๗๑ - (๙) การตรวจสอบการใช้อานาจของฝ่ายตุลาการรวมถึงศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มุ่งหมายที่จะ แทรกแซงการใช้ดุลพินิจของฝ่ายตุลาการ โดยเฉพาะเรื่องละเมิดอานาจศาลนั้น โดยเจตนารมณ์ของกฎหมาย กาหนดขึ้นเพ่ือให้ศาลสามารถควบคุมและดาเนินกระบวนพิจารณาคดีเป็นไปอย่างเรียบร้อย กฎหมาย จึงบัญญัติให้ศาลมีอานาจในเร่ืองการละเมิดอานาจศาลซ่ึงเป็นข้อยกเว้นเร่ืองส่วนได้เสียในการดาเนินคดี โดยกาหนดให้ศาลซึ่งถือเป็นคู่กรณีสามารถพิจารณาพิพากษาคดีละเมิดอานาจศาลได้ โดยไม่ต้องผ่าน กระบวนการและวิธีพิจารณาคดีอย่างเช่นคดีทั่วไป ดังนั้น การกระทาท่ีจะเป็นการละเมิดอานาจศาลจึงควรใช้ บังคับเฉพาะกบั กรณีทเี่ กิดขึ้นในห้องพิจารณาคดเี ทา่ น้นั ๒) สว่ นท่ี ๒ ศาลยตุ ิธรรม บทบัญญัติในส่วนนี้มี ๓ มาตรา คือ มาตรา ๑๙๔ มาตรา ๑๙๕ และมาตรา ๑๙๖ มีวัตถุประสงค์ และเจตนารมณท์ ่ีจะกาหนดอานาจและหลักเกณฑ์ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีรวมท้ังการดาเนนิ งานของ ศาลยุติธรรม โดยมีการกาหนดให้มีแผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองในศาลฎีกาที่เรียกว่า “ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมือง” และกาหนดให้การบริหารงานบุคคลของ ศาลยุติธรรมต้องมีความเป็นอิสระและดาเนินการโดยคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมโดยกาหนด ให้มีผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมท่ีได้รับเลือกจากข้าราชการตุลาการ ศาลยตุ ธิ รรมไม่เกินสองคนเป็นกรรมการตลุ าการศาลยตุ ิธรรมตามท่ีกฎหมายบัญญตั ดิ ้วย ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า โครงสร้างและรูปแบบการบริหารงานของศาลยุติธรรม ตามรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ในหมวด ๑๐ ส่วนท่ี ๒ มาตรา ๑๙๔ มาตรา ๑๙๕ และมาตรา ๑๙๖ มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมและการอานวยความยุติธรรมให้ประชาชนดีแล้ว แต่เห็นว่า ผู้พิพากษาหรือข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมควรวางตัวให้เป็นกลางมากที่สุด ไม่ควรเปิดโอกาสให้เอกชน หรือบุคคลใดสามารถเข้ามามีความใกล้ชิดหรือสร้างความสัมพันธ์เป็นการส่วนตัวได้ เพราะจะสร้างความ ไม่นา่ เชื่อถือให้แก่สงั คมและประชาชน และควรมีอิสระในการเข้าสูต่ าแหนง่ กรรมการตลุ าการศาลยุติธรรมด้วย จงึ มีข้อสังเกตและความเห็นเพ่ิมเตมิ ข้อสังเกต ความเห็น และข้อเสนอแนะ (๑) ผู้พิพากษาหรือข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมไม่ควรมีตาแหน่งหรือได้รับแต่งต้ังให้มี ตาแหน่งหรือเป็นกรรมการในหน่วยงานหรือองค์กรอื่นของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นตาแหน่งท่ีมีลักษณะท่ีต้องปฏิบัติ หน้าท่ีประจาหรือเป็นการเฉพาะคราว เช่นท่ีเคยยึดถือปฏิบัติกันมาในอดีต เพื่อมิให้มีข้อครหาหรือสร้างความ ไม่เช่ือม่ันในความเป็นกลางในความรู้สึกของสังคมและประชาชน เพราะการมีตาแหน่งหน้าที่หรือการปฏิบัติ หน้าท่ีในตาแหน่งใด ๆ ในหน่วยงานอื่นของรัฐย่อมจะทาให้เกิดความสนิทสนมใกล้ชิดกับบุคลากรใน หน่วยงานนั้น ๆ ซึ่งหากมีหน่วยงานราชการอ่ืนหรือภาคเอกชนเข้ามาเก่ียวข้องกับหน่วยงานราชการนั้น ด้วยแล้ว กจ็ ะยิ่งสรา้ งความไมเ่ ชอ่ื มั่นให้สงั คมและประชาชนมากยง่ิ ขนึ้ (๒) ผู้พิพากษาหรือข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมไม่ควรเข้าเรียนหรือเข้ารับการอบรม ใน หลั กสู ต ร ก า ร อ บ ร ม ห รื อ ห ลั ก สู ต ร ก า ร ศึ ก ษ า ที่ จั ด ขึ้ น โ ด ย ส ถ า บั น ก า ร ศึ ก ษ า ห รื อ ส่ ว น ร า ช ก า ร อ่ื น ใ ด เพราะจะเป็นการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนและผู้ที่เข้าร่วมการศึกษาหรือการอบรมในหลักสูตรนั้น ๆ สามารถ
- ๗๒ - สร้างความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้พิพากษาหรือข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมน้ันได้ อันจะเป็นการสร้างความ ไมเ่ ชอ่ื มั่นให้สงั คมและประชาชนในการดารงตนของตลุ าการศาลยตุ ิธรรมได้ (๓) ไม่ควรให้บุคคลภายนอกไม่ว่าจะในภาครัฐหรือเอกชนเข้ามาร่วมศึกษาหรืออบรม ในหลักสูตรการศึกษาหรือหลักสูตรการอบรมใด ๆ ที่จัดขึ้นโดยศาลยุติธรรมหรือสถาบันศาลยุติธรรม เพราะจะเป็นอีกช่องทางหน่ึงที่เป็นการเปิดโอกาสให้บุคลากรจากภาครัฐและภาคเอกชนท่ีเข้าร่วมการศึกษา หรือการอบรมในหลักสูตรนั้น ๆ สามารถสร้างความสัมพันธ์ส่วนตัวกับผู้พิพากษาหรือข้าราชการตุลาการ ศาลยุติธรรมน้ันได้ อันจะเป็นการสร้างความไม่เช่ือมั่นให้สังคมและประชาชนในการดารงตนของตุลาการ ศาลยุติธรรมได้เช่นกนั (๔) คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมเป็นองค์กรปกครองข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรม มิใช่องค์กรตัวแทนข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมที่จะต้องมีตัวแทนของข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรม ทุกระดับช้ันเข้ามาเป็นกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม ดังน้ัน จึงควรกาหนดให้ผู้ที่จะเป็นกรรมการข้าราชการ ตุลาการศาลยุติธรรมจะต้องเป็นข้าราชการตุลาการศาล ยุติธรรมที่มีอาวุโสพอสมควรเช่นที่เคยถือปฏิบัติ มาในอดีต (๕) รูปแบบการเข้าสู่การเป็นกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมในปัจจุบันใช้วิธีการเลือกตั้ง จากข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ท่ีประสงค์สมัครเป็นกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม ซึ่งในทางปฏิบัติ ย่อมหลีกไม่พ้นการหาเสียงสนับสนุนจากข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมท้ังท่ีมีอาวุโสสูงกว่าและต่ากว่า ข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ท่ีสมัครเป็นกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมนั้น จึงเป็นช่องทางที่ทาให้เกิด ระบบอุปถมั ภ์ซ่ึงอาจกระทบตอ่ การปกครองท่ดี ีในสถาบันศาลยุตธิ รรมได้ จึงควรพิจารณากาหนดหา้ มมใิ หม้ กี าร กระทาการใดท่ีมีลักษณะเป็นการขอรับการสนับสนุนของข้าราชการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ท่ีประสงค์สมัคร เป็นกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมท้ังก่อนและในขณะท่ีมีกระบวนการสมัครและเลือกกรรมการตุลาการ ศาลยตุ ิธรรม ๓) ส่วนที่ ๓ ศาลปกครอง บทบัญญตั ิในส่วนน้ีมี ๒ มาตรา คอื มาตรา ๑๙๗ และมาตรา ๑๙๘ มวี ตั ถุประสงค์และเจตนารมณ์ ที่จะกาหนดอานาจและหลักเกณฑ์ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีท่ีเป็นคดีปกครองอันเน่ืองมาจากการใช้ อานาจปกครองตามกฎหมายหรือจากการดาเนินกิจการทางปกครองแต่ไม่รวมถึงการวินิจฉัยช้ีขาดขององค์กร อิสระซ่ึงเป็นการใช้อานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรอิสระน้ัน ๆ โดยกาหนดให้การบริหารงานบุคคล ของศาลปกครองต้องมีความเป็นอิสระและดาเนินการโดยคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองโดยกาหนดให้มี ผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตุลาการศาลปกครองที่ได้รับเลือกจากข้าราชการตุลาการ ศาลปกครองไมเ่ กินสองคนเป็นกรรมการตุลาการศาลปกครองตามท่ีกฎหมายบญั ญัตดิ ว้ ย ผลการพจิ ารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญเห็นว่า โครงสร้างและรูปแบบการบริหารงานของศาลปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ ในหมวด ๑๐ ส่วนท่ี ๒ มาตรา ๑๙๗ และมาตรา ๑๙๘ มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมและการอานวยความยุติธรรมให้ประชาชนดีแล้ว แต่มีข้อสังเกตว่าการใช้ อานาจของท่ีประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดในการมีมติกาหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจในข้อกฎหมายของ ตลุ าการศาลปกครองในกฎหมายว่าด้วยการจัดตง้ั ศาลปกครองและวิธพี ิจารณาคดีปกครองในลักษณะท่ีเป็นการ
- ๗๓ - แกไ้ ขเพิ่มเติมบทบัญญัติของกฎหมายโดยการใช้มติทปี่ ระชุมใหญศ่ าลปกครองสูงสดุ น้ัน ไมน่ า่ จะเปน็ การกระทา ที่ถูกต้องตามกฎหมายและตามอานาจหน้าที่ท่ีกาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๙๗ ข้อสังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ (๑) รัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๙๗ วรรคแรก บัญญตั ิวา่ “ศาลปกครองมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองอันเน่ืองมาจากการใช้อานาจทางปกครอง ตามกฎหมายหรอื เน่ืองมาจากการดาเนินกิจการทางปกครอง ทง้ั น้ี ตามท่ีกฎหมายบญั ญตั ิ” บทบัญญัติมาตรา ๑๙๗ วรรคแรกดังกล่าว บัญญัติให้ศาลปกครองมีอานาจหน้าท่ีตามท่ี กฎหมายบัญญัติเท่านั้น ซ่ึงกฎหมายดังกล่าวหมายถึง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดี ปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ดังน้ัน ตุลาการศาลปกครองทุกท่านทุกช้ันศาลจะต้องใช้ดุลพินิจ โดยอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองที่อยู่ในความรับผิดชอบตามหลักเกณฑ์ท่ีกาหนดในพระราชบัญญัติ จดั ตงั้ ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และทีแ่ ก้ไขเพิ่มเติมนนั้ เท่าน้ัน โดยพระราชบญั ญัติ จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติมที่ใช้บังคับในปัจจุบัน มาตรา ๕๑ วรรคแรก บญั ญตั วิ า่ “มาตรา ๕๑ การฟ้องคดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) หรือ (๔) ให้ยื่นฟ้องภายในห้าปีนับแต่ วนั ทร่ี ้หู รือควรรถู้ ึงเหตุแห่งการฟ้องคดี แตไ่ ม่เกนิ สบิ ปีนบั แต่วนั ท่ีมีเหตุแหง่ การฟอ้ งคดี” จะเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และ ท่แี กไ้ ขเพิ่มเติม มาตรา ๕๑ วรรคแรก บัญญตั ิไว้ชดั เจนว่าการนับอายุความคดีปกครองใหเ้ ริ่มนับตั้งแต่ “วนั ที่รู้ หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี” ซ่ึงหลักเกณฑ์ดังกล่าวน้ีเป็นบทบัญญัติของกฎหมาย ดังนั้น การแก้ไข เปลี่ยนแปลงบทบัญญัติดังกล่าวน้ีจะต้องกระทาโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมตามหลักเกณฑ์ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๘๑ เท่านั้น ศาลปกครองหรือที่ประชุมใหญ่ ตลุ าการในศาลปกครองสูงสุดไมม่ ีอานาจตามกฎหมายและตามรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ ท่ีจะใช้อานาจของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดหรืออานาจใดมาแก้ไขหลักเกณฑ์ วันเริ่มต้นนับอายุความตามบทบัญญัตมิ าตรา ๕๑ วรรคแรกดังกลา่ วนั้นได้เองโดยพลการ เวน้ แต่หากเป็นเพียง การกาหนดแนวทางหรือวิธีการในการใช้ดุลพินิจของตุลาการศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยข้อเท็จจริงว่า ข้อเท็จจริงในลักษณะใดท่ีจะถือว่าเป็น “วันท่ีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี” เช่นนี้ย่อมกระทาได้ แต่หากจะเป็นการกาหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาวันเร่ิมนับอายุความใหม่เสยี เองใหแ้ ตกต่างไปจากหลักเกณฑ์ ท่ีกฎหมายกาหนดไว้นั้นย่อมกระทามิได้ เพราะถือได้ว่าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของกฎหมาย อันไม่ใช่อานาจของศาลปกครองหรือท่ีประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุดและไม่เป็นการใช้อานาจหน้าที่ ของศาลปกครองตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ถือได้ว่าเป็นการกระทาที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมายและขัดต่อ บทบัญญตั ริ ัฐธรรมนูญ ข้อเท็จจริงปรากฏวา่ ท่ีประชุมใหญ่ตลุ าการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ ๑๘/๒๕๔๕ วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ มีมติกาหนดหลักเกณฑ์ “วันเริ่มนับอายุความท่ีแห่งการฟ้องคดี” ตามท่ีบัญญัติไว้ใน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม ที่ใช้บังคับ ในปัจจุบัน มาตรา ๕๑ วรรคแรก เสยี ใหม่ สาหรับคดีท่เี กดิ ขึน้ ก่อนท่ีศาลปกครองจะเปิดทาการจากที่บัญญตั ิไว้ ให้เร่ิมนับอายุความต้ังแต่ “วันท่ีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี” เป็น “ให้เริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดี
- ๗๔ - ต้ังแต่วันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ ซ่ึงเป็นวันที่ศาลปกครองเปิดทาการเป็นต้นไป” ซ่ึงน่าจะถือได้ว่า มตทิ ป่ี ระชุมใหญต่ ลุ าการในศาลปกครองสงู สดุ ดงั กลา่ วเปน็ มตทิ ีข่ ดั ตอ่ กฎหมายและขัดต่อบทบญั ญัตริ ัฐธรรมนญู (๒) นอกจากนั้น มติท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งที่ ๑๘/๒๕๔๕ วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ที่กาหนดหลักเกณฑ์ “วันเร่ิมนับอายุความที่แห่งการฟ้องคดี” ตามที่บัญญัติไว้ใน พระราชบัญญัติจัดต้ังศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ที่ใช้บังคับ ในปัจจุบัน มาตรา ๕๑ วรรคแรก เสียใหม่เป็น “ให้เริ่มนับระยะเวลาการฟ้องคดีตั้งแต่วันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔ ซ่ึงเป็นวันท่ีศาลปกครองเปิดทาการเป็นต้นไป” ดังกล่าวน้ัน ยังถือได้ว่าเป็นการกาหนดการใช้ ดุลพินิจของตุลาการศาลปกครองทาให้ตุลาการศาลปกครองไม่มี “อิสระ” ในการพิจารณาพิพากษาคดี ในความรับผิดชอบของตน และยังจะทาให้การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองของตุลาการศาลปกครอง ไม่เป็นไปตามกฎหมาย อันน่าจะต้องถือด้วยว่ามติที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวเป็นมติที่ขัดต่อ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๑๘๘ ที่บัญญัติเป็นหลักทั่วไป ของศาลท้ังปวงวา่ “มาตรา ๑๘๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซ่ึงต้องดาเนินการให้ เปน็ ไปตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตรยิ ์ ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญและ กฎหมายใหเ้ ปน็ ไปโดยรวดเรว็ เป็นธรรม และปราศจากอคตทิ ัง้ ปวง” (๓) ปัญหาที่พบต่อมามีว่าเมื่อมีข้อสงสัยว่าการกาหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาพิพากษาคดี ของตุลาการศาลปกครองของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดท่ีมีลักษณะน่าจะเป็นการขัดต่อ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญเช่นมติท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ ๑๘/๒๕๔๕ วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ นี้ ไม่ปรากฏหลักเกณฑ์ใดของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ที่จะนามติท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเช่นว่าน้ีไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือให้ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาวินิจฉัยได้ จึงทาให้เสียประโยชน์แห่งความยุติธรรมและไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรมในระบบ กระบวนการยุติธรรมของประเทศเป็นอย่างย่ิง สมควรท่ีจะต้องมีหลักเกณฑ์กากับและตรวจสอบการใช้อานาจ ในลักษณะดังกล่าวของศาลปกครองหรือท่ีประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดในรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทยต่อไปดว้ ย ๔) สว่ นท่ี ๔ ศาลทหาร บทบัญญัติในส่วนน้ีมี ๑ มาตรา คือ มาตรา ๑๙๙ มีวตั ถุประสงค์และเจตนารมณ์ท่ีจะกาหนด อานาจและหลักเกณฑ์ในการกาหนดให้มีศาลทหารเพ่ือทาหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีท่ีมีผู้กระทาความผิด เป็นบุคคลซึ่งอยู่ในอานาจศาลทหารและคดีอ่ืนตามท่ีกฎหมายบัญญัติ ซึ่งกฎหมายดังกล่าวท่ีใช้บังคับอยู่ใน ปจั จุบัน คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม ซ่ึงกาหนดอานาจศาลทหาร ไวเ้ ปน็ บททั่วไปในมาตรา ๑๓ มาตรา ๑๔ และมาตรา ๑๕ ดงั นี้ “มาตรา ๑๓ ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาวางบทลงโทษผู้กระทาผิดต่อกฎหมาย ทหารหรือกฎหมายอื่นในทางอาญา ในคดีซึ่งผู้กระทาผิดเป็นบุคคลท่ีอยู่ในอานาจศาลทหารในขณะกระทาผิด และมีอานาจสั่งลงโทษบุคคลใด ๆ ที่กระทาผิดฐานละเมิดอานาจศาลตามท่ีบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมาย วิธพี จิ ารณาความแพง่
- ๗๕ - มาตรา ๑๔ คดีที่ไม่อยใู่ นอานาจศาลทหาร คือ (๑) คดีที่บุคคลที่อยู่ในอานาจศาลทหารกับบุคคลท่ีมิได้อยู่ในอานาจศาลทหารกระทาผิด ดว้ ยกนั (๒) คดีท่เี กย่ี วพนั กับคดที ี่อยใู่ นอานาจศาลพลเรอื น (๓) คดที ตี่ อ้ งดาเนนิ ในศาลเยาวชนและครอบครวั (๔) คดที ่ศี าลทหารเห็นว่าไม่อยู่ในอานาจศาลทหาร มาตรา ๑๕ คดีทไี่ ม่อยู่ในอานาจศาลทหาร ให้ดาเนินคดีในศาลพลเรอื น เมื่อศาลพลเรือนได้ส่ังรับประทับฟ้องไว้แล้ว แม้จะปรากฏตามทางพิจารณาในภายหลัง ว่าเป็นคดีท่ีอย่ใู นอานาจศาลทหาร กใ็ หศ้ าลพลเรอื นมอี านาจพจิ ารณาพพิ ากษาได้” จากบทบัญญัติมาตรา ๑๓ มาตรา ๑๔ และมาตรา ๑๕ ดังกล่าวจะเห็นว่าผู้ที่จะอยู่ในอานาจ ศาลทหาร คือ ผู้ท่ีกระทาผิดกฎหมายทหารหรือกฎหมายอื่นในทางอาญาซึ่งผู้กระทาผิดเป็นบุคคลท่ีอยู่ใน อานาจศาลทหารในขณะกระทาผิด โดยคดีท่ีไม่อยู่ในอานาจศาลทหารให้ดาเนินคดีในศาลพลเรือน ท้ังนี้ พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม กาหนดให้มีศาลทหาร ๒ ประเภท คือ ศาลทหารในเวลาปกติ กับศาลทหารในเวลาไม่ปกติ และกาหนดให้บุคคลท่ีอยู่ในอานาจศาลทหาร ในเวลาปกติและในเวลาไมป่ กตมิ ีความแตกต่างกัน ตามบทบญั ญัตมิ าตรา ๑๖ และมาตรา ๓๖ ตามลาดับ ดังนี้ มาตรา ๑๖ บญั ญตั ิว่า “มาตรา ๑๖ บคุ คลท่ีอยใู่ นอานาจศาลทหาร คอื (๑) นายทหารชน้ั สัญญาบตั รประจาการ (๒) นายทหารชั้นสัญญาบัตรนอกประจาการ เฉพาะเมื่อกระทาผิดต่อคาสั่งหรือข้อบังคับ ตามประมวลกฎหมายอาญาทหาร (๓) นายทหารประทวนและพลทหารกองประจาการหรือประจาการ หรือบุคคลท่ีรับราชการทหาร ตามกฎหมายว่าด้วยการรับราชการทหาร (๔) นกั เรยี นทหารตามทกี่ ระทรวงกลาโหมกาหนด (๕) ทหารกองเกินที่ถูกเข้ากองประจาการ ซ่ึงเจ้าหน้าท่ีฝ่ายทหารได้รับตัวไว้เพ่ือให้เข้ารับ ราชการประจาอยู่ในหนว่ ยทหาร (๖) พลเรือนท่ีสังกัดอยู่ในราชการทหาร เม่ือกระทาผิดในหน้าท่ีราชการทหาร หรือกระทาผิด อย่างอื่นเฉพาะในหรือบริเวณ อาคาร ที่ตั้งหน่วยทหาร ท่ีพักร้อน พักแรม เรือ อากาศยาน หรือยานพาหนะใด ๆ ในความควบคมุ ของเจา้ หนา้ ทฝ่ี ่ายทหาร (๗) บคุ คลซง่ึ ตอ้ งขงั หรืออยใู่ นความควบคุมของเจ้าหน้าทฝ่ี า่ ยทหารโดยชอบด้วยกฎหมาย (๘) เชลยศึกหรอื ชนชาตศิ ตั รซู ึ่งอยใู่ นความควบคมุ ของเจ้าหนา้ ทีฝ่ า่ ยทหาร” จะเห็นได้ว่าในเวลาปกตินั้นกฎหมายกาหนดให้ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดี ที่ผู้กระทาความผิดเป็นทหารหรือท่ีเกี่ยวข้องกับทหาร เช่น นักเรียนทหาร ทหารกองเกินท่ีถูกเข้า กองประจาการ หรือพลเรือนท่ีสังกัดอยู่ในราชการทหาร เป็นต้น ดังน้ัน โดยปกติท่ัวไปในเวลาปกตินั้น ศาลทหารจึงมีอานาจพิจารณาคดีที่ผู้กระทาความผิดเป็นทหารหรือที่เก่ียวข้องกับทหารและเป็นการกระทา ความผิดตามกฎหมายทหาร แต่หากเป็นกฎหมายอ่ืนก็ต้องเป็นกฎหมายในทางอาญาท่ีผู้กระทาความผิด เป็นบุคคลท่ีอยู่ในอานาจศาลทหารในขณะกระทาผิดเท่านั้น โดยหลักทั่วไปแล้วศาลทหารจึงไม่เกี่ยวข้อง
- ๗๖ - กับบรรดาการกระทาความผิดที่ผู้กระทาความผิดเป็นพลเรือนหรือเป็นความผิดตามกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และกฎหมายอาญาท่วั ไป สาหรับกรณีท่ีเป็นเวลาไม่ปกติน้ัน พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และทแ่ี ก้ไขเพิ่มเตมิ บญั ญตั ิหลกั เกณฑไ์ วใ้ นบทบญั ญตั ิมาตรา ๓๖ ดังน้ี “มาตรา ๓๖ ในเวลาไม่ปกติ คือ ในเวลาที่มีการรบหรือสถานะสงคราม หรือได้ประกาศใช้ กฎอัยการศึก ศาลทหารซึ่งมีอยู่แล้วในเวลาปกติคงพิจารณาพิพากษาคดีอาญาได้ตามอานาจ แต่ถ้าผู้มีอานาจ ประกาศใช้กฎอัยการศึกได้ประกาศ หรือผู้บัญชาการทหารสูงสุดได้ส่ังตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึก ให้ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาใด ๆ อีก ก็ให้ศาลทหารพิจารณาพิพากษาคดีอาญา ตามประกาศหรอื คาสัง่ นนั้ ไดด้ ้วย เมื่อหมดภาวะการรบหรือสถานะสงครามหรือเลิกใช้กฎอัยการศึก ศาลทหารยังคงมีอานาจ พิจารณาพิพากษาคดีที่ค้างอยู่ในศาลหรือท่ียังมิได้ฟ้อง แต่ผู้มีอานาจแต่งต้ังตุลาการหรือรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงกลาโหมมีอานาจสั่งโอนคดีหรือส่งผู้ต้องหาไปดาเนินคดียงั ศาลทหารแหง่ อื่นได้ และให้ศาลท่ีพิจารณา พิพากษาคดีเช่นนี้มีอานาจและหนา้ ที่ดังศาลทหารในเวลาไม่ปกติ” ดังน้ัน “เวลาไม่ปกติ” ตามความหมายของพระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และที่แก้ไขเพ่ิมเติม จึงหมายถึง สถานการณ์ในเวลาท่ีมีการรบหรือสถานะสงครามหรือในเวลาท่ีประกาศใช้ กฎอัยการศึก ซึ่งสถานการณ์บ้านเมืองภายใต้สถานการณ์ดังกล่าวจาเป็นต้องมีการพิจารณาคดีที่เฉียบขาด และรวดเร็วมากกว่าในเวลาปกติ ก็กาหนดให้อานาจศาลทหารพิจารณาพิพากษาคดีอาญาตามท่ีผู้มีอานาจ ประกาศใช้กฎอัยการศึกได้ประกาศ หรือผู้บัญชาการทหารสูงสุดได้ส่ังตามกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึ ก ประกาศหรือคาสั่งนั้นไดด้ ว้ ย นอกจากน้ัน ตามพระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา ๓๙ ถึงมาตรา ๔๔ ยังกาหนดให้มีศาลทหารอีกประเภทหน่ึง เรียกว่า “ศาลอาญาศึก” ซึ่งเป็นศาล ท่ีตั้งขึ้นในกรณีที่หน่วยทหารหรือเรือรบอยู่ในพ้ืนท่ีทาการรบหรือยุทธบริเวณเพ่ือพิจารณาพิพากษาคดีอาญา ทั้งปวงที่การกระทาผิดเกิดข้ึนในเขตอานาจได้ทุกบทกฎหมายและไม่จากัดตัวบุคคล ทั้งนี้ ด้วยเหตุผล และความจาเป็นในทางทหารและในพื้นที่ที่เป็นยุทธบริเวณ โดยให้นาบทบัญญัติว่าด้วยศาลทหารในเวลา ไม่ปกติมาใช้บังคับในศาลอาญาศึกโดยอนุโลม และกาหนดให้ศาลอาญาศึกส้ินสภาพไปเม่ือหมดภาวะการรบ หรือสถานะสงครามหรือเลิกใช้กฎอัยการศึก แต่ยังคงมีอานาจพจิ ารณาพพิ ากษาคดีท่ีคา้ งอยู่ในศาลอาญาศึกได้ อย่างไรก็ตาม ผู้มีอานาจแต่งตั้งตุลาการศาลอาญาศึกหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมมีอานาจส่ังโอนคดี ให้ศาลทหารแห่งอื่นพิจารณาพิพากษาคดีแทนศาลอาญาศึกได้ ส่วนคดีที่อยู่ในอานาจศาลอาญาศึก แต่ยังมิได้ฟ้อง ให้นาไปฟ้องยังศาลทหารแห่งอื่น โดยให้ศาลท่ีพิจารณาพิพากษาคดีเช่นนี้มีอานาจและหน้าที่ ดงั ศาลอาญาศกึ พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. ๒๔๙๘ และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๓๙ มาตรา ๔๓ และมาตรา ๔๔ บญั ญัติว่า “มาตรา ๓๙ เมอื่ หนว่ ยทหารหรือเรอื รบอย่ใู นยทุ ธบรเิ วณจะต้งั ศาลอาญาศึกก็ได้ ภายใต้บังคับมาตรา ๑๐ ให้ผู้บังคับบัญชาทหารสูงสุด ณ ที่นั้น ซ่ึงมีกาลังทหารอยู่ใน บังคับบัญชาไม่น้อยกว่าหนึ่งกองพัน หรือเป็นผู้บังคับบัญชาในเรือรบ ป้อม หรือที่มั่นอย่างใด ๆ ของทหาร
- ๗๗ - หรือผู้ทาการแทน เป็นผู้มีอานาจแต่งต้ังตุลาการศาลอาญาศึก เพ่ือพิจารณาคดีอาญาท่ีเกิดข้ึนเฉพาะ ในเขตอานาจหน้าที่ของหน่วยทหารน้ันได้ เม่ือทหารบก ทหารเรือ หรือทหารอากาศ กระทาการร่วมกัน ให้ผู้บังคับบัญชาทหารสูงสุด ณ ท่นี ้ันเปน็ ผูม้ อี านาจแต่งต้ังตุลาการศาลอาญาศกึ ” “มาตรา ๔๓ เมื่อหมดภาวะการรบหรือสถานะสงครามหรือเลกิ ใช้กฎอัยการศึก ศาลอาญาศึก ยังคงมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีที่ค้างอยู่ในศาล แต่ผู้มีอานาจแต่งต้ังตุลาการศาลอาญาศึกหรือรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงกลาโหมมีอานาจสั่งโอนคดีให้ศาลทหารแห่งอื่นพิจารณาพิพากษาได้ ส่วนคดีท่ีอยู่ในอานาจ ศาลอาญาศึกแตย่ ังมิได้ฟอ้ ง ให้นาไปฟอ้ งยังศาลทหารแห่งอื่น และใหศ้ าลทีพ่ ิจารณาพิพากษาคดเี ช่นน้มี ีอานาจ และหนา้ ท่ีดงั ศาลอาญาศึก” “มาตรา ๔๔ ให้นาบทบัญญัติว่าด้วยศาลทหารในเวลาไม่ปกติมาใช้บังคับในศาลอาญาศึก โดยอนโุ ลม” ผลการพิจารณาศกึ ษา คณะกรรมาธิการวิสามัญมอบหมายให้คณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น พิจารณาศึกษาในส่วนท่ี ๔ ศาลทหาร โดยมีผลการพิจารณาศึกษาในภาพรวมว่าโครงสร้างและอานาจหน้าที่ของศาลทหารเป็นศาลท่ีมีไว้ เพ่ือดาเนินการพิจารณาพิพากษาคดีที่เก่ียวกับผู้กระทาความผิดท่ีเป็นท่ีผู้กระทาความผิดเป็นทหารหรือ ท่ีเก่ียวข้องกับทหารและเป็นการกระทาความผิดตามกฎหมายทหารเป็นสาคัญ แต่ในกรณีท่ีอยู่ในสถานการณ์ ที่เป็นเวลาไม่ปกติโดยเฉพาะในเวลาท่ีประกาศกฎอัยการศึกน้ัน ผู้มีอานาจประกาศใช้กฎอัยการศึกหรือ ผู้บัญชาการทหารสูงสุดที่มีอานาจประกาศให้ศาลทหารมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาใด ๆ ได้ด้วยนั้น พึงคานึงถึงหลักนิติธรรมและหลักความยุติธรรมในกระบวนการยุติธรรมในการพิจารณาพิพากษาและในการ กาหนดอานาจของศาลทหารในเวลาไม่ปกตเิ ป็นสาคัญดว้ ย ข้อสังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ คณะกรรมาธิการวิสามัญมีความเห็นสอดคล้องกับคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น ในกรณีศาลทหารว่าศาลทหาร ควรเป็นศาลที่พิจารณาพิพากษาเฉพาะแตค่ ดีความทผี่ ู้กระทาความผิดเป็นทหารและเป็นความผิดตามกฎหมาย อาญาทหารและวินัยทหารเท่านั้น โดยไม่ควรมีอานาจพิจารณาพิพากษาคดีท่ีมีพลเรือนร่วมกระทาผิดด้วย ยกเว้นในชว่ งทีม่ ภี าวะสงคราม ผลการศึกษาและความเห็นของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนของคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพนั ธแ์ ละรบั ฟังความคิดเห็นของประชาชน รายละเอียดผลการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์ บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่น และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ และรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในหมวด ๑๐ ศาล ปรากฏอยู่ในรายงานของคณะอนุกรรมาธิการ ศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่ น และคณะ อนกุ รรมาธกิ ารประชาสัมพนั ธ์และรบั ฟงั ความคดิ เห็นของประชาชนในภาคผนวก ก และภาคผนวก ข
- ๗๘ - หมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนญู บทบัญญัติในหมวดน้ีมี ๑๕ มาตรา ตั้งแต่มาตรา ๒๐๐ ถึงมาตรา ๒๑๔ มีวัตถุประสงค์ และเจตนารมณ์ท่ีจะกาหนดหลักเกณฑ์ให้มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเพ่ือคุ้มครองสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ของประชาชน รวมตลอดถึงการพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการใช้อานาจ ของหน่วยงานของรัฐหรือการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญของประชาชนทั่วไป ท้ังน้ี มาตรา ๒๐๐ เป็นบทบัญญัติ ที่กาหนดองค์ประกอบของศาลรัฐธรรมนูญให้มีจานวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จานวน ๙ คน ซ่ึงพระมหากษัตริย์ทรงแต่งต้ังจากบุคคลท่ีมีคุณสมบัติและได้รับการคัดเลือกตามหลักเกณฑ์ที่กาหนดไว้ ใน (๑) ถึง (๕) ตามที่บัญญัตไิ วใ้ นมาตรา ๒๐๐ ดังน้ี “มาตรา ๒๐๐ ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจานวนเก้าคน ซงึ่ พระมหากษัตรยิ ์ทรงแต่งตง้ั จากบคุ คล ดงั ต่อไปน้ี (๑) ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซ่ึงดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่าผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลฎีกามาแล้ว ไมน่ ้อยกวา่ สามปี ซึ่งไดร้ บั คัดเลือกโดยทปี่ ระชมุ ใหญศ่ าลฎีกา จานวนสามคน (๒) ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดซ่ึงดารงตาแหน่งไม่ต่ากว่าตุลาการศาลปกครองสูงสุดมาแล้ว ไมน่ ้อยกวา่ หา้ ปี ซงึ่ ได้รับคดั เลอื กโดยทีป่ ระชมุ ใหญ่ตลุ าการในศาลปกครองสงู สดุ จานวนสองคน (๓) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ซ่ึงได้รับการสรรหาจากผู้ดารงตาแหน่งหรือเคยดารงตาแหน่ง ศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวิชาการ เปน็ ที่ประจักษ์ จานวนหน่งึ คน (๔) ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ซึ่งได้รับการสรรหาจากผู้ดารง ตาแหน่งหรือเคยดารงตาแหน่งศาสตราจารย์ของมหาวิทยาลัยในประเทศไทยมาแล้ว เป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และยังมีผลงานทางวชิ าการเป็นที่ประจักษ์ จานวนหนึ่งคน (๕) ผู้ทรงคุณวุฒิซ่ึงได้รับการสรรหาจากผู้รับหรือเคยรับราชการในตาแหน่งไม่ต่ากว่าอธิบดี หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เทียบเท่า หรือตาแหน่งไม่ต่ากว่ารองอัยการสูงสุดมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี จานวน สองคน ในกรณีไม่อาจเลือกผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลฎีกาตาม (๑) ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาจะเลือก บุคคลจากผู้ซงึ่ เคยดารงตาแหนง่ ไมต่ า่ กว่าผู้พิพากษาในศาลฎกี ามาแลว้ ไมน่ ้อยกว่าสามปกี ็ได้ การนับระยะเวลาตามวรรคหน่ึง ให้นับถึงวันที่ได้รับการคัดเลือกหรือวันสมัครเข้ารับการสรรหา แลว้ แตก่ รณี ในกรณีจาเป็นอันไม่อาจหลกี เล่ียงได้ คณะกรรมการสรรหาจะประกาศลดระยะเวลาตามวรรคหนึ่ง หรอื วรรคสองลงกไ็ ด้ แต่จะลดลงเหลือน้อยกวา่ สองปมี ิได้” ท้ังนี้ ตลุ าการศาลรัฐธรรมนญู ตอ้ งมีคุณสมบตั ิตามทีบ่ ัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๒๐๑ ดังน้ี “มาตรา ๒๐๑ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตอ้ งมีคุณสมบัติดงั ตอ่ ไปนี้ด้วย (๑) มสี ญั ชาตไิ ทยโดยการเกดิ (๒) มีอายุไม่ต่ากว่าสี่สิบห้าปี แต่ไม่ถึงหกสิบแปดปีในวันที่ได้รับการคัดเลือกหรือวันสมัครเข้ารับ การสรรหา (๓) สาเรจ็ การศึกษาไม่ตา่ กวา่ ปริญญาตรหี รือเทยี บเท่า (๔) มคี วามซ่ือสัตย์สจุ ริตเป็นทปี่ ระจักษ์ (๕) มสี ขุ ภาพท่ีสามารถปฏิบัติหน้าที่ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ”
- ๗๙ - และตลุ าการศาลรัฐธรรมนูญตอ้ งไมม่ ีลักษณะต้องห้ามตามทบ่ี ัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๒๐๒ ดงั น้ี “มาตรา ๒๐๒ ตลุ าการศาลรัฐธรรมนญู ตอ้ งไม่มีลักษณะตอ้ งห้าม ดังต่อไปน้ี (๑) เป็นหรอื เคยเป็นตุลาการศาลรฐั ธรรมนูญหรือผู้ดารงตาแหนง่ ในองค์กรอิสระใด (๒) ลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๙๘ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕) (๖) (๗) (๘) (๙) (๑๐) (๑๑) (๑๗) หรอื (๑๘) (๓) เคยได้รับโทษจาคุกโดยคาพิพากษาถึงท่ีสุดให้จาคุก เว้นแต่ในความผิดอันได้กระทา โดยประมาทหรือความผิดลหโุ ทษ (๔) เป็นหรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมือง หรือสมาชิก สภาทอ้ งถนิ่ หรือผบู้ ริหารท้องถิ่นในระยะสิบปกี ่อนเขา้ รับการคดั เลอื กหรือสรรหา (๕) เป็นหรือเคยเป็นสมาชิกหรือผู้ดารงตาแหน่งอื่นของพรรคการเมืองในระยะสิบปีก่อนเข้ารับ การคดั เลือกหรอื สรรหา (๖) เปน็ ข้าราชการซึ่งมตี าแหน่งหรือเงนิ เดอื นประจา (๗) เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือกรรมการหรอื ทีป่ รกึ ษาของหน่วยงานของรฐั หรือรัฐวิสาหกิจ (๘) เป็นผู้ดารงตาแหน่งใดในห้างหุ้นส่วนบริษัท หรือองค์กรท่ีดาเนินธุรกิจโดยมุ่งหาผลกาไร หรือรายได้มาแบ่งปนั กัน หรอื เป็นลูกจ้างของบคุ คลใด (๙) เปน็ ผปู้ ระกอบวิชาชีพอิสระ (๑๐) มีพฤติการณอ์ นั เป็นการฝ่าฝนื หรอื ไมป่ ฏบิ ตั ติ ามมาตรฐานทางจรยิ ธรรมอยา่ งร้ายแรง” ทงั้ น้ี ในกรณีที่ต้องมีการสรรหาผู้ท่ีสมควรได้รับการแต่งต้ังให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้เป็น อานาจหนา้ ที่ของคณะกรรมการสรรหา ตามหลักเกณฑแ์ ละวธิ ีการที่กาหนดไวใ้ นมาตรา ๒๐๓ ดงั นี้ “มาตรา ๒๐๓ เม่ือมีกรณีท่ีจะต้องสรรหาผู้สมควรได้รับการแต่งต้ังเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ให้เป็นหน้าทีแ่ ละอานาจของคณะกรรมการสรรหา ซึ่งประกอบดว้ ย (๑) ประธานศาลฎีกา เปน็ ประธานกรรมการ (๒) ประธานสภาผแู้ ทนราษฎร และผนู้ าฝ่ายคา้ นในสภาผ้แู ทนราษฎร เปน็ กรรมการ (๓) ประธานศาลปกครองสูงสดุ เป็นกรรมการ (๔) บุคคลซ่ึงองค์กรอิสระแต่งตั้งจากผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา ๒๐๑ และไม่มีลักษณะต้องห้าม ตามมาตรา ๒๐๒ และไม่เคยปฏิบัติหน้าท่ีใด ๆ ในศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระ องค์กรละหน่ึงคน เปน็ กรรมการ ในกรณีท่ีไม่มีผู้ดารงตาแหน่งกรรมการสรรหาตาม (๒) หรือกรรมการสรรหาตาม (๔) มีไม่ครบ ไม่ว่าดว้ ยเหตใุ ด ให้คณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยกรรมการสรรหาเทา่ ทม่ี ีอยู่ ให้สานกั งานเลขาธิการวุฒสิ ภาปฏิบตั ิหน้าท่ีเป็นหนว่ ยธุรการของคณะกรรมการสรรหา ให้คณะกรรมการสรรหาดาเนินการสรรหาผู้สมควรได้รับการแต่งต้ังเป็นตุลาการศาล รัฐธรรมนูญ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของ ศาลรัฐธรรมนูญ
- ๘๐ - ในกรณีท่ีมีปัญหาเกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้สมัคร ผู้ได้รับการคัดเลือกหรือได้รับการสรรหาให้เป็น หนา้ ทแี่ ละอานาจของคณะกรรมการสรรหาเปน็ ผวู้ ินิจฉัย คาวนิ ิจฉัยของคณะกรรมการสรรหาใหเ้ ปน็ ที่สดุ ในการสรรหา ให้คณะกรรมการสรรหาปรึกษาหารือเพ่ือคัดสรรให้ได้บุคคลซึ่งมีความรับผิดชอบสูง มคี วามกล้าหาญในการปฏิบัติหน้าท่ี และมีพฤติกรรมทางจริยธรรมเป็นตัวอย่างท่ีดขี องสังคม โดยนอกจากการ ประกาศรับสมัครแล้ว ให้คณะกรรมการสรรหาดาเนินการสรรหาจากบุคคลที่มีความเหมาะสมท่ัวไปได้ด้วย แต่ตอ้ งไดร้ บั ความยินยอมของบุคคลนน้ั ” ผู้ที่ได้รับการคัดเลือกหรือสรรหาให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบจาก วฒุ ิสภาตามหลักเกณฑ์ท่ีกาหนดไว้ในมาตรา ๒๐๔ ดงั นี้ “มาตรา ๒๐๔ ผู้ได้รับการคัดเลือกหรือสรรหาเพ่ือแต่งต้ังให้ดารงตาแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ ของวฒุ ิสภา ในกรณีที่วุฒิสภาไม่ให้ความเห็นชอบผู้ได้รับการสรรหาหรือคัดเลือกรายใด ให้ดาเนินการสรรหา หรอื คดั เลือกบุคคลใหมแ่ ทนผนู้ ้ัน แลว้ เสนอตอ่ วุฒสิ ภาเพอ่ื ให้ความเห็นชอบตอ่ ไป เมื่อผู้ได้รบั การสรรหาหรือคัดเลือกได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาแล้ว ให้เลือกกันเองให้คนหน่ึง เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ แล้วแจง้ ผลใหป้ ระธานวฒุ สิ ภาทราบ ให้ประธานวุฒิสภานาความกราบบังคมทูลเพ่ือทรงแต่งต้ังประธานศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการ ศาลรฐั ธรรมนูญ และเปน็ ผูล้ งนามรับสนองพระบรมราชโองการ” ท้ังนี้ ผู้ท่ีได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยที่ยังไม่พ้นจาก ตาแหน่งตามมาตรา ๒๐๒ (๖) (๗) หรอื (๘) หรือยังประกอบอาชีพตาม (๙) ต้องแสดงหลักฐานการลาออกหรือ เลิกประกอบอาชีพตอ่ ประธานวฒุ สิ ภาตามหลักเกณฑท์ ีก่ าหนดไว้ในมาตรา ๒๐๕ ดงั นี้ “มาตรา ๒๐๕ ผู้ได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยที่ยังมิได้ พ้นจากตาแหน่งตามมาตรา ๒๐๒ (๖) (๗) หรือ (๘) หรือยังประกอบวิชาชีพตาม (๙) อยู่ ต้องแสดงหลักฐาน ว่าได้ลาออกหรือเลิกประกอบวิชาชีพตามมาตรา ๒๐๒ (๖) (๗) (๘) หรือ (๙) แล้ว ต่อประธานวุฒิสภา ภายในเวลาท่ีประธานวุฒิสภากาหนด ซ่ึงต้องเป็นเวลาก่อนท่ีประธานวุฒิสภาจะนาความกราบบังคมทูล ตามมาตรา ๒๐๔ วรรคส่ี ในกรณีที่ไม่แสดงหลักฐานภายในกาหนดเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าผู้นั้นสละสิทธิ และใหด้ าเนนิ การคัดเลอื กหรอื สรรหาใหม่” การเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญและวาระการดารงตาแหน่งให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กาหนด ไวใ้ นมาตรา ๒๐๖ มาตรา ๒๐๗ และมาตรา ๒๐๘ ตามลาดบั ดงั น้ี “มาตรา ๒๐๖ ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๒๐๔ ถ้ามีผู้ได้รับความเห็นชอบ จากวุฒิสภาจานวนไม่น้อยกว่าเจ็ดคน ให้ผู้ได้รับความเห็นชอบเลือกกันเองให้คนหน่ึงเป็นปร ะธาน ศาลรัฐธรรมนูญแล้วแจ้งผลให้ประธานวุฒิสภาทราบโดยไม่ต้องรอให้มีผู้ได้รับความเห็นชอบครบเก้าคน และเมื่อโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้งแล้ว ให้ศาลรัฐธรรมนูญดาเนินการตามหน้าท่ีและอานาจ ต่อไปพลางก่อนได้ โดยในระหว่างนนั้ ใหถ้ อื ว่าศาลรฐั ธรรมนญู ประกอบดว้ ยตุลาการศาลรฐั ธรรมนูญเท่าท่มี อี ยู่
- ๘๑ - มาตรา ๒๐๗ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีวาระการดารงตาแหน่งเจ็ดปีนับแต่วนั ทพ่ี ระมหากษตั ริย์ ทรงแต่งตั้ง และใหด้ ารงตาแหน่งได้เพียงวาระเดยี ว มาตรา ๒๐๘ นอกจากการพ้นจากตาแหน่งตามวาระ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญพ้นจาก ตาแหน่งเม่อื (๑) ขาดคณุ สมบตั ิตามมาตรา ๒๐๑ หรือมลี กั ษณะต้องห้ามตามมาตรา ๒๐๒ (๒) ตาย (๓) ลาออก (๔) มอี ายุครบเจด็ สบิ หา้ ปี (๕) ศาลรัฐธรรมนูญมีมติให้พ้นจากตาแหน่งด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่เพราะเหตุฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมข องตุลาการ ศาลรัฐธรรมนญู (๖) พน้ จากตาแหนง่ เพราะเหตุตามมาตรา ๒๓๕ วรรคสาม ประธานศาลรฐั ธรรมนูญซงึ่ ลาออกจากตาแหนง่ ให้พ้นจากตาแหน่งตลุ าการศาลรฐั ธรรมนูญดว้ ย ในกรณีที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญพ้นจากตาแหน่งตามวาระ ให้ตลุ าการศาลรัฐธรรมนูญท่ีพ้นจาก ตาแหน่งปฏิบตั หิ น้าที่ตอ่ ไปจนกวา่ จะมีการแต่งต้ังตุลาการศาลรฐั ธรรมนญู ใหมแ่ ทน ในกรณีท่ีมีปัญหาว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญผู้ใดพ้นจากตาแหน่งตาม (๑) หรือ (๓) หรือไม่ ให้เป็นหนา้ ทแ่ี ละอานาจของคณะกรรมการสรรหาตามมาตรา ๒๐๓ เปน็ ผู้วนิ ิจฉยั คาวนิ ิจฉัยของคณะกรรมการ สรรหาให้เปน็ ทส่ี ุด การร้องขอ ผู้มีสิทธิร้องขอ การพิจารณา และการวินิจฉัยตามวรรคสี่ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวธิ กี ารทบ่ี ญั ญัตไิ วใ้ นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวา่ ดว้ ยวิธพี จิ ารณาของศาลรฐั ธรรมนูญ” ในกรณีท่ีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญพ้นตาแหน่งก่อนวาระและยังไม่มีการแต่งตั้งตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญแทนตาแหน่งที่ว่างให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ตามหลักเกณฑ์ ท่กี าหนดไวใ้ นมาตรา ๒๐๙ ดงั น้ี “มาตรา ๒๐๙ ในระหว่างท่ีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญพ้นจากตาแหน่งก่อนวาระและยังไม่มีการ แต่งต้ังตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแทนตาแหน่งที่ว่าง ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเท่าท่ีเหลืออยู่ปฏิบัติหน้าท่ี ต่อไปได้ บทบญั ญัติตามวรรคหนึง่ มใิ หใ้ ช้บงั คบั กรณีมตี ลุ าการศาลรัฐธรรมนูญเหลอื อยู่ไม่ถงึ เจด็ คน” ท้ังน้ี ตลุ าการศาลรฐั ธรรมนูญมีอานาจหน้าทต่ี ามที่กาหนดไวใ้ นมาตรา ๒๑๐ ดังน้ี “มาตรา ๒๑๐ ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าทแี่ ละอานาจ ดงั ต่อไปนี้ (๑) พิจารณาวินิจฉยั ความชอบด้วยรฐั ธรรมนูญของกฎหมายหรือรา่ งกฎหมาย (๒) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรฐั มนตรี หรอื องคก์ รอิสระ (๓) หน้าท่แี ละอานาจอื่นตามท่บี ัญญตั ิไวใ้ นรฐั ธรรมนูญ
- ๘๒ - การย่ืนคาร้องและเง่ือนไขการย่ืนคาร้อง การพิจารณาวินิจฉัย การทาคาวินิจฉยั และการดาเนินงาน ของศาลรัฐธรรมนญู นอกจากทีบ่ ญั ญตั ิไว้ในรฐั ธรรมนูญแลว้ ใหเ้ ป็นไปตามพระราชบัญญตั ิประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวธิ ีพิจารณาของศาลรฐั ธรรมนูญ ให้นาความในมาตรา ๑๘๘ มาตรา ๑๙๐ มาตรา ๑๙๑ และมาตรา ๑๙๓ มาใช้บังคับแก่ ศาลรฐั ธรรมนูญดว้ ยโดยอนุโลม” การน่ังพิจารณาและการทาคาวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องมีองค์คณะไม่น้อยกว่า เจ็ดคน และคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ทัง้ น้ี ตามหลกั เกณฑท์ ี่กาหนดไว้ในมาตรา ๒๑๑ ดงั นี้ “มาตรา ๒๑๑ องค์คณะของตลุ าการศาลรฐั ธรรมนูญในการน่ังพิจารณาและในการทาคาวินิจฉัย ต้องประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่นอ้ ยกวา่ เจ็ดคน คาวนิ ิจฉยั ของศาลรัฐธรรมนูญให้ถือเสียงข้างมาก เว้นแต่รฐั ธรรมนูญจะบญั ญัติไวเ้ ปน็ อย่างอ่ืน เม่ือศาลรัฐธรรมนูญรับเร่ืองใดไว้พิจารณาแล้ว ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญผู้ใดจะปฏิเสธไม่วินิจฉัย โดยอ้างว่าเรือ่ งนนั้ ไมอ่ ยู่ในอานาจของศาลรัฐธรรมนูญมิได้ คาวินิจฉัยของศาลรฐั ธรรมนญู ให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพนั รฐั สภา คณะรฐั มนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหนว่ ยงานของรัฐ” กาหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายท่ีจะใช้บังคับแก่คดีใด ขัดหรอื แยง้ ต่อรัฐธรรมนูญตามบทบัญญตั มิ าตรา ๕ แห่งรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ ตามหลกั เกณฑท์ ่ีกาหนดไวใ้ นมาตรา ๒๑๒ ดังนี้ “มาตรา ๒๑๒ ในการที่ศาลจะใช้บทบัญญตั ิแห่งกฎหมายบงั คับแก่คดีใด ถ้าศาลเหน็ เองหรือคู่ความ โต้แย้งพร้อมด้วยเหตุผลว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นต้องด้วยมาตรา ๕ และยังไม่มีคาวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เก่ียวกับบทบัญญัติน้ัน ให้ศาลส่งความเห็นเช่นว่านั้นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย ในระหวา่ งนนั้ ให้ศาลดาเนนิ การพิจารณาตอ่ ไปไดแ้ ต่ใหร้ อการพิพากษาคดไี วช้ ่วั คราวจนกวา่ จะมีคาวินจิ ฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีท่ีศาลรฐั ธรรมนูญเห็นว่าคาโต้แย้งของคู่ความตามวรรคหนึ่ง ไม่เป็นสาระอันควรได้รับการ วนิ จิ ฉยั ศาลรัฐธรรมนญู จะไม่รบั เรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาก็ได้ คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้ใช้ได้ในคดีท้ังปวง แต่ไม่กระทบต่อคาพิพากษาของศาลอันถึง ท่ีสุดแล้ว เว้นแต่ในคดีอาญาให้ถือว่าผู้ซ่ึงเคยถูกศาลพิพากษาว่ากระทาความผิดตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ท่ีศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าไม่ชอบด้วยมาตรา ๕ นั้น เป็นผู้ไม่เคยกระทาความผิดดังกล่าวหรือถ้าผู้นั้นยังรับ โทษอยู่กใ็ ห้ปล่อยตวั ไป แต่ทงั้ นไ้ี มก่ อ่ ใหเ้ กิดสิทธิที่จะเรียกร้องคา่ ชดเชยหรือคา่ เสยี หายใด ๆ” บุคคลท่ีถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพท่ีรัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้มีสิทธิย่ืนคาร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพ่ือพิจารณาวินจิ ฉัยตามหลกั เกณฑ์ทกี่ าหนดไวใ้ นมาตรา ๒๑๓ ดงั น้ี “มาตรา ๒๑๓ บุคคลซ่ึงถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพท่ีรัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้มีสิทธิยื่นคาร้องต่อ ศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือมีคาวินิจฉัยว่าการกระทานั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขท่ีบญั ญตั ิไวใ้ นพระราชบญั ญัตปิ ระกอบรัฐธรรมนญู วา่ ด้วยวธิ ีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ”
- ๘๓ - ในกรณีที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่เนื่องจากศาลฎีกาหรือศาลฎีกา แผนกคดีอาญาของผู้ดารงตาแหน่งทางการเมืองประทับรับฟ้อง ตามหลักเกณฑ์ที่กาหนดไว้ในมาตรา ๒๓๕ วรรคสาม ให้ประธานศาลฎีกาและประธานศาลปกครองสูงสุดร่วมกันแต่งตั้งบุคคลที่มีคุณสมบัติและไม่ มี ลักษณะต้องห้ามของการเป็นตุลาการศาลรฐั ธรรมนูญมาทาหน้าท่ีเปน็ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเปน็ การชว่ั คราว ให้ครบเกา้ คนตามหลกั เกณฑท์ ีก่ าหนดไวใ้ นมาตรา ๒๑๔ ดังน้ี “มาตรา ๒๑๔ ในกรณีที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๕ วรรคสาม และมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเหลืออยู่ไม่ถึงเจ็ดคน ให้ประธานศาลฎีกาและประธานศาลปกครอง สูงสุดร่วมกันแต่งต้ังบุคคลซ่ึงมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามเช่นเดียวกับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทาหน้าท่ีเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเป็นการช่ัวคราวให้ครบเก้าคน โดยให้ผู้ซึ่งได้รับแต่งตั้งทาหน้าที่ในฐานะ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้จนกว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่ตนทาหน้าที่แทนจะปฏิบัติหน้าที่ได้ หรือจนกว่า จะมีการแตง่ ต้งั ผู้ดารงตาแหน่งแทน” ผลการพิจารณาศกึ ษา ศาลรัฐธรรมนูญถูกบัญญัติไว้ในหมวด ๑๑ เป็นการเฉพาะ แยกจากศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร ที่ถูกบัญญัติไว้ในหมวด ๑๐ แสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนาท่ีจะแยกศาลรัฐธรรมนูญ ให้แตกตา่ งจากศาลยุติธรรมและศาลปกครอง อย่างไรก็ตาม ศาลรฐั ธรรมนูญก็ยังคงอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ท่ัวไป ของ “ศาล” ท่ีบัญญัตไิ ว้ในหมวด ๑๐ ส่วนที่ ๑ บททว่ั ไป มาตรา ๑๘๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ให้ผู้พิพากษาและตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีเช่นเดียวกับศาลอื่น โดยมาตรา ๑๘๘ บัญญตั วิ า่ “มาตรา ๑๘๘ การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอานาจของศาล ซึ่งต้องดาเนินการให้เป็นไป ตามกฎหมาย และในพระปรมาภไิ ธยพระมหากษัตริย์ ผู้ พิ พ า ก ษ า แ ล ะ ตุ ล า ก า ร ย่ อ ม มี อิ ส ร ะ ใ น ก า ร พิ จ า ร ณ า พิ พ า ก ษ า อ ร ร ถ ค ดี ต า ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ และกฎหมายให้เปน็ ไปโดยรวดเรว็ เป็นธรรม และปราศจากอคตทิ ้งั ปวง” เมื่อศาลรัฐธรรมนูญเป็น “ศาล” หนึ่งในรฐั ธรรมนูญ ดังน้ัน บทบัญญัตมิ าตรา ๑๘๘ นจี้ ึงใชบ้ ังคับ กับศาลรัฐธรรมนญู ดว้ ย แม้หลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ จะมีวัตถุประสงค์ท่ีจะให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจหน้าท่ีในการวินิจฉัยช้ีขาดความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ของการกระทาใด รวมทั้งเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่คณะกรรมาธิการ วิสามัญเห็นว่าหลักเกณฑ์ที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๑ ศาลรฐั ธรรมนญู นี้ ยังมขี อ้ ทค่ี วรแก้ไขปรบั ปรงุ หลายประการ ขอ้ สงั เกต ความเห็น และข้อเสนอแนะ ๑) อานาจหน้าท่ีของศาลรฐั ธรรมนญู ๑.๑) การท่รี ัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ บัญญัติหมวดศาลรฐั ธรรมนูญ แยกออกมาจากหมวด ๑๐ ว่าด้วยเรื่องศาล และหมวด ๑๒ ว่าด้วยองค์กรอิสระ ย่อมแสดงให้เห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลท่ีต่างจากศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร และไม่ใช่องค์กรอิสระ ตามรฐั ธรรมนญู ด้วย
- ๘๔ - ๑.๒) การท่ีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับ การตรวจสอบตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ อาจทาให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีอานาจมากเกินไป และไม่เป็นไป ตามหลักการถ่วงดุลอานาจในการปกครองระบอบประชาธิปไตย และอาจอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมือง อันอาจเปน็ เหตใุ ห้เกดิ ความขัดแยง้ ในสังคมได้ ๑.๓) รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในอดีตก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ท่ีบัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญเป็นครั้งแรกนั้น กาหนดให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ทาหนา้ ทพ่ี ิจารณาวินจิ ฉัยบรรดากฎหมายที่ศาลเห็นวา่ มีข้อความที่แย้งหรือขัดต่อรฐั ธรรมนูญ สว่ นการพิจารณา ปัญหาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญอื่นในส่วนของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา ท่ีไม่ใช่กรณีที่เห็นว่ากฎหมายใด มีข้อความที่แย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญแล้วให้เป็นอานาจหน้าที่ของรัฐสภาท่ีจะตีความเอง โดยเริ่มต้ังแต่ รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ ทบี่ ัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖๘ ว่า “มาตรา ๑๖๘ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบด้วย ประธานวุฒิสภา ประธาน สภาผู้แทน ประธานศาลฎีกา อธิบดีศาลอุทธรณ์ อธิบดีกรมอัยการ และบุคคลอื่นอีกส่ีคนซึ่งรัฐสภาแต่งตั้ง จากผทู้ รงคุณวฒุ ใิ นทางกฎหมาย ประธานวฒุ สิ ภาเป็นประธานตลุ าการรฐั ธรรมนญู ” และกาหนดให้ตุลาการรัฐธรรมนูญมีหน้าท่ีตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๔๙๒ มาตรา ๑๖๙ วรรคแรกวา่ “มาตรา ๑๖๙ คณะตุลาการรฐั ธรรมนูญมีหน้าที่ตามทีบ่ ญั ญัตใิ นรัฐธรรมนญู นี้” โดยบทบัญญตั ริ ฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ มาตรา ๑๗๘ และ มาตรา ๑๗๙ บัญญัติให้ศาลส่งบทบัญญัติของกฎหมายที่ศาลเห็นว่ามีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ กใ็ หศ้ าลส่งความเห็นนั้นตามทางการเพอ่ื ให้คณะตลุ าการรัฐธรรมนูญพิจารณาวนิ จิ ฉยั ดงั นี้ “มาตรา ๑๗๘ บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญน้ี บทบัญญตั ินั้นเปน็ อนั ใช้บังคับมิได้ มาตรา ๑๗๙ ในการที่ศาลจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายบังคับแก่คดีใด ถ้าศาลเห็นว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายน้ันต้องด้วยบทบัญญัติมาตรา ๑๗๘ ก็ให้ศาลรอการพิจารณาพิพากษาคดีไว้ชั่วคราว แล้วสง่ ความเหน็ เชน่ ว่านัน้ ตามทางการเพอื่ คณะตุลาการรัฐธรรมนญู จะได้พิจารณาวนิ จิ ฉัย คาวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้ถือเป็นเด็ดขาด และให้ใช้ได้ในคดีทั้งปวง แตไ่ ม่กระทบกระท่ังคาพิพากษาของศาลอนั ถึงท่ีสดุ แล้ว คาวินจิ ฉัยของคณะตลุ าการรัฐธรรมนญู ใหป้ ระกาศในราชกิจจานุเบกษา” อย่างไรก็ตาม ในกรณีท่ีมีปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญอันอยู่ในวงงานของวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภาที่ไม่ใช่ปัญหาเรื่องความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๗๙ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ แล้ว ก็ให้เป็น อานาจของรฐั สภาท่ีจะตีความ และให้ถือว่าการตคี วามของรัฐสภาเปน็ เด็ดขาด ตามท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๗๗ วรรคแรก ว่า “มาตรา ๑๗๗ ภายใต้บังคับมาตรา ๑๗๙ ถ้ามีปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญอันอยู่ใน วงงานของวุฒิสภา สภาผู้แทน หรือที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ให้เป็นอานาจของรัฐสภาท่ีจะตีความ และใหถ้ ือวา่ การตคี วามของรัฐสภาเป็นเดด็ ขาด”
- ๘๕ - ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับต่อ ๆ มาก็บัญญัติเกี่ยวกับตุลาการ รัฐธรรมนูญและการตีความการใดที่เก่ยี วกับรัฐธรรมนูญในกิจการของสภาผ้แู ทนราษฎร วุฒิสภา หรือท่ปี ระชุม ร่วมกันของรัฐสภาไว้ในทานองเดียวกันกับหลักเกณฑ์ท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๔๙๒ ดงั กล่าวตลอดมา แต่ต่อมารฐั ธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย พทุ ธศักราช ๒๕๑๗ ได้แก้ไข หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการตีความปัญหารัฐธรรมนูญอันอยู่ในวงงานของวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือท่ีประชุม ร่วมกันของรฐั สภา เสยี ใหม่ โดยบญั ญตั ไิ ว้ในมาตรา ๑๖๓ วรรคแรกวา่ “มาตรา ๑๖๓ ภายใต้บังคับมาตรา ๒๒๕ ถ้ามีปัญหาเกี่ยวกับอานาจหน้าที่ของรัฐสภา ที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ ให้เป็นอานาจของรัฐสภาที่จะตีความและให้ถือว่าการตีความของรัฐสภา เป็นเด็ดขาด” จากถ้อยคาท่ีใช้ในบทบัญญัติมาตรา ๑๖๓ วรรคแรกดังกล่าว รัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ได้เปล่ียนหลักเกณฑ์การตีความรัฐธรรมนูญจากประเด็นว่าให้รัฐสภา มีอานาจตีความปัญหารัฐธรรมนูญท่ีอยู่ในวงงานของวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือที่ประชุมร่วมกันของ รัฐสภา เป็นให้รัฐสภามีอานาจตีความปัญหาอานาจหน้าที่รัฐสภาที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมีความหมาย ต่างกัน และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ยังลดขอบเขตของการตีความปัญหา รัฐธรรมนูญที่เป็นอานาจของรัฐสภา จากเดิมท่ีรวมถึงกรณีท่ีอยู่ในวงงานของวุฒิสภา สภาผู้แทนราษฎร หรือท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา เหลือเพียงกรณีที่มีปัญหาเฉพาะท่ีเกี่ยวกับอานาจหน้าท่ีของรัฐสภาที่จะต้อง ตคี วามรัฐธรรมนูญเท่านน้ั สาหรับบทบัญญัติมาตรา ๒๒๕ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๑๗ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๖๓ วรรคแรก ก็คือเรื่องเก่ียวกับการที่ศาลมีข้อสงสัยเก่ียวกับความชอบด้วย รัฐธรรมนูญของกฎหมายใดเช่นเดียวกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๙๒ มาตรา ๑๗๙ นัน่ เอง ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๒๑ และฉบับต่อ ๆ มา แม้จะบญั ญตั ิโครงสร้างและองค์ประกอบของตุลาการรฐั ธรรมนูญไว้ในลักษณะเดิม แต่ได้ปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ เกยี่ วกับอานาจในการตีความปัญหารฐั ธรรมนญู ของวุฒสิ ภา สภาผ้แู ทนราษฎร หรอื ทีป่ ระชุมร่วมกนั ของรฐั สภา โดยกาหนดให้เปน็ อานาจของตุลาการรัฐธรรมนญู เป็นการเฉพาะเปน็ กรณี ๆ ไป โดยเน้นในเรอื่ งของการตีความ บทบญั ญัติของกฎหมายที่แยง้ หรอื ขดั ต่อรฐั ธรรมนญู ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ซ่ึงเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับแรกท่ีบัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาทาหน้าที่แทนตุลาการรัฐธรรมนูญ มีอานาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยว่าบทบัญญัติของกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ รวมทั้งให้มีอานาจ พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเก่ียวกับอานาจหน้าท่ีขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญตามหลักเกณฑ์ที่กาหนดไว้ใน มาตรา ๒๖๒ และมาตรา ๒๖๖ ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ยังคงบัญญัติให้มี ศาลรัฐธรรมนูญโดยกาหนดอานาจหน้าท่ีพิจารณาวินิจฉัยว่าบทบัญญัติของกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ แต่เพิ่มหลักเกณฑ์ให้บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้มีสิทธิย่ืนคาร้อง ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือมีคาวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ตามหลักเกณฑ์ ท่ีบัญญตั ไิ วใ้ นมาตรา ๒๑๒ รวมท้ังให้อานาจศาลรฐั ธรรมนูญพิจารณาวินจิ ฉัยความขดั แย้งเกี่ยวกับอานาจหนา้ ท่ี
- ๘๖ - ระหว่างรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญท่ีมิใช่ศาลตั้งแต่สององค์กรข้ึนไปตามหลักเกณฑ์ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๑๔ ท้ังนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้กาหนดให้มี พระราชบัญญัตปิ ระกอบรฐั ธรรมนูญวา่ ดว้ ยวธิ พี ิจารณาของศาลรฐั ธรรมนูญข้นึ มาบังคบั ใช้ดว้ ย ปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ บัญญัติให้อานาจ ศาลรฐั ธรรมนญู ไว้ ๓ ประการ ตามบทบัญญตั มิ าตรา ๒๑๐ กล่าวคือ (๑) พจิ ารณาวนิ จิ ฉัยความชอบดว้ ยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือรา่ งกฎหมาย (๒) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเก่ียวกับหน้าท่ีและอานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รฐั สภา คณะรัฐมนตรี หรือองคก์ รอิสระ (๓) หนา้ ทแี่ ละอานาจอื่นตามท่บี ญั ญัติไวใ้ นรัฐธรรมนญู จะเห็นได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นพฒั นาการมาจากตลุ าการรัฐธรรมนญู ในอดีตต้ังแต่เรม่ิ มี รัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ ฉบับพุทธศักราช ๒๔๗๕ โดยอานาจและบทบาทหน้าท่ีของตุลาการรัฐธรรมนูญ ในอดีตกับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในปัจจุบันมีความแตกต่างกันอย่างมาก ในอดีตบทบาทและอานาจหน้าท่ี ของตุลาการรัฐธรรมนูญจะเน้นที่การพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเป็นสาคัญ ในขณะท่ีปัจจุบันตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทอานาจหน้าที่ท่ีกว้างขวางกว่ามากและรวมไปถึงการ พจิ ารณาวินิจฉัยในประเด็นปัญหาท่ีมีผลกระทบทางการเมืองด้วย ดังนั้น จึงควรมีบทบัญญัติท่ีกาหนดขอบเขต การใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญและการผูกพันองค์กรต่าง ๆ จากคาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ โดยควรกาหนดให้รัฐสภาซ่ึงถือเป็นองค์กรท่ีมีอานาจสูงสุดท่ีเป็นตัวแทนของประชาชน ให้มีอานาจตรวจสอบ และถ่วงดุลการใชอ้ านาจของตลุ าการศาลรฐั ธรรมนญู ไดใ้ นบางกรณี ๒) รปู แบบ องคป์ ระกอบ และท่ีมาของศาลรัฐธรรมนูญ ๒.๑) องค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ต้ังแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ จนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไม่มีสัดส่วนของตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญท่ีมาจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารเลย แตกต่างจากตุลาการรัฐธรรมนูญในอดีตท่ีจะ ประกอบไปด้วยผู้แทนจากวุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎรด้วย ดังน้ัน จึงมีการพิจารณาว่าตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญควรจะต้องมีองค์ประกอบจากผู้ท่ีมีความรู้ทางด้านรัฐศาสตร์และผู้ที่มีประสบการณ์ ท า ง ก า ร เ มื อ ง แ ล ะ มี ป ร ะ ส บ ก า ร ณ์ ก า ร ท า ห น้ า ที่ ใ น ค ณ ะ รั ฐ ม น ต รี ไ ด้ เ ข้ า ม า ท า ห น้ า ที่ เ ป็ น ตุ ล า ก า ร ศาลรัฐธรรมนูญด้วยหรือไม่ เช่น ผู้ที่เคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา หรือผู้ท่ีเคยเป็น รัฐมนตรี เป็นต้น ซ่ึงน่าจะทาให้การพิจารณาพิพากษาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ มีมุมมองท่ีกว้างขวางขึ้น ทั้งนี้ ในข้ันตอนการคัดเลือกผู้ท่ีเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา หรือผู้ท่ีเคยเป็นรัฐมนตรี ในการเข้ารับการสรรหาเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นั้น สามารถกาหนดหลักเกณฑ์และเง่ือนไข ท้ังในด้านความรู้ ประสบการณ์ และประวัติการทางานให้สามารถสร้างความเช่ือม่ันให้แก่สังคมและ ประชาชนได้ ๒.๒) มีความเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรทาหน้าท่ีเป็นองค์กรตุลาการ แต่ควรปรับเปลี่ยน รูปแบบเป็นคณะกรรมการ โดยมีหน้าที่พิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดปัญหาจากกรณีที่องค์กรนิติบัญญัติ องค์กร บริหาร หรือองค์กรอิสระมีประเด็นเกี่ยวกับการตีความบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยคณะกรรมการดังกล่าว จะเป็นเพียงองค์กรที่ทาหน้าที่ให้ข้อเสนอแนะตอ่ องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร หรือองค์กรอิสระเพื่อปฏิบัติ
- ๘๗ - ให้ถูกต้องตามบทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญ ไมใ่ ช่เป็นองค์กรท่มี ีอานาจในการวินิจฉัยชี้ขาดดังเชน่ ศาลรัฐธรรมนูญ ในปจั จบุ นั ๒.๓) แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ จะกาหนดคุณสมบัติของ ผู้ท่ีจะเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญว่าจะต้องเป็นผู้ทรงคุณวุฒิท่ีมีความรู้หลากหลายสาขาวิชาต่าง ๆ แต่ที่ผ่านมาการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จะแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายเป็นสาคัญ จึงทาให้ คาพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นการวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายเพียงด้านเดียว ว่าเป็นการขัดหรือ แย้งต่อรัฐธรรมนญู หรือไม่ ทง้ั ๆ ท่ศี าลรฐั ธรรมนูญควรมมี มุ มองทง้ั ดา้ นการปกครองและการเมืองดว้ ย ๒.๔) องค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กาหนดให้มีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจานวนเก้าคนนั้นมีจานวนน้อยไป ควรกาหนดเพิ่ม จานวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้มีจานวนมากขึ้น เพราะจะทาให้เกิดการถ่วงดุลตรวจสอบการทาหน้าที่ ระหว่างตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วยกันเองได้มากขึ้น เช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๕๕ บัญญัติให้มีประธานศาลรัฐธรรมนูญหน่ึงคนและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอีกสิบส่ีคน รวมเปน็ สิบห้าคน โดยบญั ญัติไว้ในมาตรา ๒๕๕ วรรคแรก วา่ “มาตรา ๒๕๕ ศาลรฐั ธรรมนญู ประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญคนหน่ึงและตุลาการ ศาลรฐั ธรรมนูญอ่ืนอกี สิบส่คี น ซึง่ พระมหากษตั รยิ ท์ รงแต่งต้งั ตามคาแนะนาของวฒุ สิ ภาจากบคุ คลดังต่อไปนี้” ๒.๕) ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามหลักเกณฑ์ในปัจจุบันตามรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ไม่มีความยึดโยงกับประชาชน ประกอบกับสถานการณ์ทางการเมือง ของประเทศในช่วงก่อนที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ จะมีผลบังคับใช้นั้น ถือได้ว่า มิใช่การปกครองแบบประชาธิปไตย การสรรหาบุคคลเพื่อดารงตาแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจึงถูกมองว่า เป็นบคุ คลท่ีมีความใกลช้ ิดกบั ผทู้ ีม่ ีอานาจทาใหเ้ กิดความไมเ่ ชื่อถือ ๒.๖) ควรพิจารณาว่าควรยกเลิกศาลรัฐธรรมนูญแล้วกลับไปใช้รูปแบบของคณะตุลาการ รฐั ธรรมนูญเช่นในอดตี หรอื ไม่ ๓) ปัญหาการใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญ ๓.๑) ในบางกรณีท่ีเกิดปัญหาเก่ียวกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญควรให้องค์กรผู้ใช้อานาจตาม รัฐธรรมนญู เช่น รัฐสภา สภาผแู้ ทนราษฎร และวฒุ ิสภา มีอานาจทจ่ี ะพจิ ารณาวนิ จิ ฉัยเพ่ือแกไ้ ขปัญหาท่ีเกดิ ขึ้น ได้ตามหลักเกณฑ์ท่ีกาหนด โดยไม่ควรให้อานาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญน้ีอยู่กับ ศาลรัฐธรรมนูญเพียงองค์กรเดียว โดยเฉพาะประเด็นปัญหาท่ีเก่ียวกับปัญหาทางการเมือง หากยังคงเป็นอานาจ ของศาลรัฐธรรมนญู อยู่ ศาลรฐั ธรรมนูญก็ควรท่จี ะมีผู้ท่ีมีประสบการณ์ความรู้ความเข้าใจในบริบททางการเมือง และบริบทอื่น ๆ ของประเทศไทยเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วย และในส่วนประเด็นปัญหากฎหมาย ที่เกี่ยวกับบริบททางการเมืองนั้น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็ควรที่จะต้องพิจารณาวินิจฉัยหรือตีความ รฐั ธรรมนูญตามหลักกฎหมายมหาชนเป็นสาคัญ มิใช่ตีความตามหลักกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือตามหลัก กฎหมายอาญา ๓.๒) การออกข้อกาหนดศาลรัฐธรรมนูญที่กระทาโดยอาศัยอานาจตามมาตรา ๖ และมาตรา ๒๘ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ ซึ่งไม่ผ่านการพิจารณาและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาในบางประเด็นน้ัน น่าท่ีจะเป็นเนื้อหาของกฎหมาย ท่ีควรต้องผ่านกระบวนการบัญญัติกฎหมายของรัฐสภาตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ มิใช่กระทาเป็น
- ๘๘ - ข้อกาหนดท่ีออกตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ผ่าน การพิจารณาของรฐั สภา เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับสทิ ธขิ องประชาชน จงึ ไม่น่าจะเปน็ การถูกตอ้ งตามเจตนารมณ์ ของรฐั ธรรมนญู ๓.๓) ควรมีการแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาคดีของศาลต่าง ๆ เก่ียวกับอานาจของ ศาลรัฐธรรมนูญและศาลอ่ืน ในการออกข้อกาหนดหรือกฎหมายที่เป็นอนุบัญญัติหรือมติใด ๆ ของศาลท่ีมี ผลบังคับในทางการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีของศาล เพ่ือให้มีการตรวจสอบรายละเอียดและผลบังคับ ของข้อกาหนดหรืออนุบัญญัติหรือมติน้ัน ๆ ให้มีความถูกต้อง เป็นธรรม เป็นไปตามหลักนิติธรรม และไม่ขัด หรอื แยง้ ตอ่ บทบัญญัตขิ องรัฐธรรมนูญ เพ่ือเป็นหลกั ประกนั ความยุติธรรมให้แกป่ ระชาชน ๓.๔) มีข้อสังเกตว่าการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ฉบับพุทธศักราช ๒๕๔๐ จนถึงฉบับพุทธศักราช ๒๕๖๐ บัญญัติให้คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรฐั มนตรี ศาล องค์กรอสิ ระ และหน่วยงานของรัฐน้ัน เป็นการบัญญัติให้อานาจศาลรัฐธรรมนูญมากเกินไป หรือไม่ เพราะเป็นการให้อานาจศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยการทาหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นองค์กรผใู้ ชอ้ านาจอธิปไตยตามรัฐธรรมนญู ดว้ ย ๓.๕) ควรกาหนดกรอบในการใช้ดุลพินิจในการพิจารณาวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญ ให้ชัดเจน และควรกาหนดให้มีองค์กรเข้ามาตรวจสอบการใช้อานาจของศาลรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภา เน่ืองจากทุกองค์กรในรัฐธรรมนูญ ควรถูกตรวจสอบได้ หากปฏิบัติหน้าท่ีไม่เท่ียงธรรม หรอื การใหเ้ หตุผลเพ่อื ดาเนนิ การตา่ ง ๆ ไมเ่ ป็นไปโดยชอบดว้ ยกฎหมาย ผลการศึกษาและความเหน็ ของคณะอนกุ รรมาธิการศึกษาวิเคราะหบ์ ทบญั ญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนของ คณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธแ์ ละรบั ฟงั ความคดิ เห็นของประชาชน รายละเอียดผลการพิจารณาศึกษาของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติ รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์ และรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในหมวด ๑๑ ศาลรัฐธรรมนูญ ปรากฏอยู่ในรายงานของ คณะอนุกรรมาธิการศึกษาวิเคราะห์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอ่ืน และคณะอนุกรรมาธิการประชาสัมพันธ์และรับฟงั ความคดิ เห็นของประชาชน ในภาคผนวก ก และภาคผนวก ข หมวด ๑๒ องค์กรอิสระ บทบญั ญตั ใิ นหมวดนมี้ ี ๓๓ มาตรา คอื มาตรา ๒๑๕ ถึงมาตรา ๒๔๗ องคก์ รอสิ ระ มีวัตถุประสงค์ และเจตนารมณ์เพ่ือกาหนดองคก์ รท่ีจัดตง้ั ข้ึนตามรัฐธรรมนญู และได้รับมอบหมายให้ดาเนินการเกีย่ วกับภารกิจ ของรัฐตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายท่ีเก่ียวข้อง โดยเป็นองค์กรของรัฐที่มีสถานะพิเศษ ซ่ึงได้รับหลักประกันให้สามารถปฏิบัติภารกิจหน้าที่ได้โดยอิสระ ปลอดพ้นจากการแทรกแซงจากองค์กรอื่น ของรัฐหรือสถาบันการเมืองอ่ืน โดยจัดให้ทาหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลอานาจรัฐ คุ้มครองและดูแล สิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อานาจรัฐหรือการกระทาขอ งบุคคล รวมท้ังการคุ้มครอง ด้านสิทธิมนุษยชน และเพื่อให้การทาหน้าท่ีขององค์กรท้ังห้าองค์กรเป็นไปอย่างเข้มแข็ง รวดเร็ว
- ๘๙ - และมีประสิทธิภาพยิ่งข้ึน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้เพิ่มและปรับปรุงอานาจ ขององค์กรอิสระในหลายเรื่อง รวมทั้งกาหนดให้องค์กรอิสระท้ังหลายร่วมมือและช่วยเหลือกันเพ่ือให้ บรรลุเปา้ หมายในการปฏิบัตงิ านของแต่ละองค์กรดว้ ย ๑) สว่ นที่ ๑ บททวั่ ไป บทบัญญัติในส่วนน้ีมี ๗ มาตรา คือ มาตรา ๒๑๕ ถึงมาตรา ๒๒๑ มีวัตถุประสงค์และ เจตนารมณ์เพื่อรับรองถึงฐานะขององค์กรอิสระท้ังหลายว่ามีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าท่ี และกาหนด เรอ่ื งการสรรหาบุคคลทส่ี มควรได้รบั การแตง่ ต้ังเปน็ ผู้ดารงตาแหนง่ ในองค์กรอิสระ คณุ สมบัติ ลักษณะต้องหา้ ม และการพ้นจากตาแหน่งของผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ รวมถึงการมีหน่วยงานธุรการขององค์กรอิสระ แต่ละแห่ง และยังกาหนดเร่ืองใหม่อีกสองเรื่องท่ีไม่เคยกาหนดในรัฐธรรมนูญก่อนหน้านี้คือ การกาหนดให้ ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระร่วมกันกาหนดมาตรฐานทางจริยธรรมเพื่อเป็นกรอบในการปฏิบัติหน้าท่ี ในองค์กรต่าง ๆ ต้งั แต่ศาลรัฐธรรมนญู องค์กรอิสระ คณะรัฐมนตรี รัฐสภา ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ไปจนถึง หัวหน้าหน่วยงานธุรการในศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ และการกาหนดให้องค์กรอิสระร่วมมือ และช่วยเหลือกันเพ่ือให้บรรลุเป้าหมายในการปฏิบัติหน้าที่ของแต่ละองค์กร และถ้าองค์กรอิสระใดเห็นว่า มีผู้กระทาการอันไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อยู่ในหน้าที่และอานาจขององค์กรอิสระอื่น ให้แจ้งองค์กรอิสระน้ัน ทราบเพ่ือดาเนินการตามหน้าท่ีและอานาจต่อไป ท้ังนี้เพ่ือเป็นการเสริมสร้างการปฏิบัติหนา้ ท่ีขององค์กรอิสระ ให้มีประสิทธภิ าพยงิ่ ข้ึน คณะกรรมาธกิ ารวิสามญั พจิ ารณาบทบัญญตั ใิ นส่วนน้แี ลว้ มปี ระเดน็ ความเหน็ ดังนี้ ๑.๑) การตรวจสอบองคก์ รอสิ ระ ผลการพิจารณาศกึ ษา (๑) หลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาของประเทศไทยน้ัน จะกาหนดหลกั การแบง่ แยกอานาจในการปกครองแบ่งออกเป็น ๓ องค์กร คือ องค์กรนิติบญั ญตั ิ องค์กรบรหิ าร และองคก์ รตุลาการ แต่เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ แลว้ มคี วามเห็นว่า เป็นการบญั ญัติรัฐธรรมนูญ โดยสรา้ งองคก์ รผ้ใู ช้อานาจที่ ๔ ขนึ้ มา คือ อานาจขององคก์ รอิสระตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศกั ราช ๒๕๖๐ (๒) เม่ือพิจารณาบทบัญญัติในมาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ท่ีบัญญัติว่า “อานาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใชอ้ านาจน้นั ทางรัฐสภา คณะรฐั มนตรี และศาล ตามบญั ญตั ิแห่งรัฐธรรมนูญ” ซึ่งมีประเดน็ ทีต่ ้องพจิ ารณา คือองค์กรอิสระถือเป็นองค์กรที่อยู่ในอานาจใดตามมาตรา ๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ประกอบกับมาตรา ๑๙๗ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ท่ีกาหนดว่า “อานาจศาลปกครองตามวรรคหน่ึง ไม่รวมถึงการวินิจฉัยช้ีขาดขององค์กรอิสระ ซ่ึงเป็นการใช้อานาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรอิสระน้ัน ๆ” อาจตีความได้ว่าการวินิจฉัยชี้ขาด ขององค์กรอิสระเป็นการใช้อานาจโดยตรงตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ซึ่งไม่อยู่ในเขตอานาจของศาลปกครองท่ีจะวินิจฉัยชี้ขาดในกรณีท่ีมีปัญหาเกี่ยวกับการใช้อานาจ ขององค์กรอิสระว่าชอบด้วยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าศาลใดเป็นศาล ที่มีเขตอานาจในการวนิ ิจฉยั ชข้ี าดกรณที ่มี ีปัญหาเก่ียวกับการใช้อานาจตามรฐั ธรรมนูญขององค์กรอิสระ
- ๙๐ - (๓) ประเด็นท่ีต้องพิจารณาเกี่ยวกับการใช้อานาจขององค์กรอิสระในการพิจารณา วินิจฉัยท่ีเป็นการก้าวล่วงการใช้อานาจขององค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร หรือองค์กรตุลาการกระทา ไดห้ รอื ไม่ ข้อสงั เกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ (๑) ควรกาหนดกรอบการใช้ดุลพินิจขององค์กรอิสระ รวมถึงประเด็นเกี่ยวกับ ระบบการตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กรอิสระ ท่ีกาหนดห้ามมิให้ศาลปกครองตรวจสอบการใช้อานาจ ขององค์กรอิสระ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัยว่า การใช้อานาจขององค์กรอิสระเป็นการใช้อานาจ ตามรฐั ธรรมนญู จงึ ตอ้ งหา้ มมิใหศ้ าลเขา้ มาตรวจสอบการใช้อานาจขององค์กรอสิ ระ (๒) ควรกาหนดกลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อานาจขององคก์ รอิสระใหม้ ีความ เหมาะสม (๓) องค์กรอิสระควรมีองค์กรเข้ามาตรวจสอบการใช้อานาจเช่นเดียวกับคณะรัฐมนตรี และรัฐสภา เน่ืองจากทุกองค์กรในรัฐธรรมนูญ ควรถูกตรวจสอบได้ หากปฏิบัติหน้าท่ีไม่เท่ียงธรรม หรือการให้เหตุผลเพ่ือดาเนินการตา่ ง ๆ ไม่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ๑.๒) ทม่ี าและองคป์ ระกอบขององค์กรอสิ ระ ผลการพิจารณาศกึ ษา (๑) แนวคิดการจัดต้ังองค์กรอิสระเกิดขึ้นในช่วงการปฏิรูปการเมืองก่อนปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ซงึ่ ในขณะนน้ั สังคมไทยมีความเห็นว่าพรรคการเมืองและนักการเมืองมีการกระทาทุจริตคอร์รัปชันกันอย่างมาก จึงเกิดแนวคิดจัดต้ังองค์กรที่มีอานาจในการตรวจสอบไว้ในรัฐธรรมนูญ โดยคาดหวังว่ากลไกการตรวจสอบ ต่าง ๆ จะสามารถลดปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ลดปัญหาการใช้อานาจโดยมิช อบให้ลดน้อยลงได้ แต่ที่ผ่านมาพบว่าองค์กรท่ีทาหน้าที่ในการตรวจสอบกลับกระทาการทุจริตคอร์รัปชันเสียเอง จึงเกิดปัญหา ในเชิงหลักการ (๒) ประเด็นทมี่ าและองคป์ ระกอบขององคก์ รอสิ ระ ซ่ึงมขี อ้ พจิ ารณาเกย่ี วกบั การกาหนดให้ การแต่งต้ังผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระต้องยึดโยงกับประชาชน จะต้องพิจารณาให้ชัดเจนว่าความยึดโยง กับประชาชนนั้นมคี วามหมายอยา่ งไร (๓) การกาหนดรูปแบบว่าองค์กรอิสระ ควรมีขอบเขตอานาจเพียงใด และแต่ละองค์กร จะมีความสัมพันธ์ระหว่างกันหรือมีความสัมพันธ์กับประชาชนอย่างไร รวมท้ังการกาหนดให้มีระบบ การตรวจสอบถ่วงดุลจากภายในและภายนอกองค์กร เนื่องจากปัจจุบันองค์กรอิสระต่าง ๆ ยังไม่มีระบบ การตรวจสอบถว่ งดุลภายในท่มี ปี ระสิทธิภาพเทา่ ทคี่ วร (๔) แนวคิดการกาหนดที่มาของผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระท่ีจะต้องยึดโยงกับ ประชาชนนั้น ไม่ได้หมายความว่าองค์กรอิสระต้องมีท่ีมาจากประชาชนโดยตรง หรือมาจากความเห็นชอบ ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้แทนของประชาชนเพียงอย่างเดียว แต่หมายถึงผู้ดารงตาแหน่ง ในองคก์ รอสิ ระมกี ลไกท่ใี ห้ประชาชนสามารถตรวจสอบการทางานของผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระได้ (๕) องคก์ รอิสระไม่มีกระบวนการตรวจสอบภายในและการตรวจสอบโดยประชาชน (๖) องค์กรอิสระมวี าระการดารงตาแหน่งนานเกินไป อาจเกดิ การสะสมอานาจและเกดิ การ สรา้ งเครือขา่ ย
- ๙๑ - ขอ้ สังเกต ความเหน็ และข้อเสนอแนะ (๑) สภาผู้แทนราษฎรควรมีบทบาทในการเป็นองค์กรตรวจสอบองค์กรอิสระเพราะมีอานาจ ยดึ โยงกับประชาชน (สภาผแู้ ทนราษฎร องค์กรอิสระ ศาลรัฐธรรมนูญ ต้องสามารถคานอานาจกันได้) (๒) การกาหนดให้องค์กรอิสระยึดโยงกับประชาชนไม่จาเป็นว่าการสรรหาบุคคล เพอื่ แต่งตง้ั ดารงตาแหน่งในองค์กรอสิ ระจะต้องมาจากการเลือกตงั้ โดยตรงของประชาชนเทา่ นั้น (๓) ต้องมกี ลไกใหป้ ระชาชนสามารถตรวจสอบการทางานขององค์กรอสิ ระได้ (๔) องคก์ รอิสระไม่ควรมีวาระการดารงตาแหนง่ นานเกินไป (๕) การพ้นจากตาแหน่งของกรรมการองค์กรอิสระควรกาหนดให้พ้นจากตาแหน่ง เหลือ่ มกนั โดยให้หนึง่ ในสามของจานวนกรรมการในแตล่ ะองคก์ รอิสระพน้ จากตาแหนง่ เพ่อื ไม่ให้ขาดช่วง (๖) การกาหนดให้กรรมการในองค์กรอิสระมีหน้าท่ีย่ืนบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ควรกาหนดใหส้ ภาผแู้ ทนราษฎรเปน็ ผู้ตรวจสอบ เพราะกลไกสมาชกิ วุฒิสภาปจั จุบันมที ม่ี าไมเ่ หมาะสม ๑.๓) คณุ สมบัตแิ ละลักษณะตอ้ งหา้ มของผดู้ ารงตาแหนง่ ในองค์กรอิสระ มาตรา ๒๑๖ เป็นบทบัญญัติที่มีเจตนารมณ์เพื่อกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามท่ัวไป ของผูด้ ารงตาแหนง่ ในองค์กรอิสระต่าง ๆ เพือ่ เปน็ หลกั ประกันในการปฏิบัติหน้าท่ใี ห้เป็นไปอย่างมปี ระสิทธภิ าพ ส่วนการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามท่ีเป็นการท่ัวไปของผู้ดารงตาแหน่ง ในองค์กรอิสระทุกองค์กร ได้นาคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในมาตรา ๒๐๑ ทุกข้อยกเว้นเร่ืองอายุของผู้ดารงตาแหน่ง และมาตรา ๒๐๒ มาเป็นฐานในการกาหนดคุณสมบัติและลักษณะ ต้องห้ามของผู้ดารงตาแหน่งในองค์กรอิสระ เพ่ือเป็นหลักประกันว่าจะได้บุคคลที่มีความรู้ ความสามารถ และเป็นบคุ คลที่มีความซื่อสตั ย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ เป็นท่ียอมรับของประชาชนในการปฏิบัตหิ น้าที่ และยังได้ มกี ารกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามไว้เป็นการเฉพาะในแต่ละองค์กรไว้ในมาตราอ่ืน ๆ แล้วแต่ภารกิจ ขององคก์ รนนั้ นอกจากนี้ การกาหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเรื่องอายุ กาหนดให้ผู้ดารงตาแหน่ง ในองค์กรอิสระต้องมีอายุไม่ต่ากว่าส่ีสิบห้าปี แต่ไม่เกินเจ็ดสิบปี เน่ืองจากต้องการให้ผู้ดารงตาแหน่งในองค์กร อิสระเป็นผู้มีความรู้ ความเช่ียวชาญ และมีประสบการณ์ในเรื่องท่ีเกี่ยวข้องมาเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่าสิบปี และในบางกรณีกาหนดให้มีประสบการณ์และความชานาญในเร่ืองที่เก่ียวข้องมาเป็นระยะเวลาไม่น้อยกว่า ยี่สิบปี เม่ือบุคคลเริ่มทางานเม่ืออายุยี่สิบห้าปี หรือมากกว่าจึงกาหนดอายุขั้นต่าไว้ท่ีส่ีสิบห้าปี และจากข้อมูล งานวิจัยหลายหน่วยงานพบว่าอายุคนไทยมีอายุเฉลี่ยเพิ่มข้ึนเรื่อย ๆ คือจากอายุเจ็ดสิบปี เป็นเจ็ดสิบเจ็ดปี และมสี ุขภาพอนามยั ดีขึ้น จึงไดก้ าหนดอายุสูงสดุ ไวท้ ีเ่ จ็ดสิบปี ผลการพจิ ารณาศกึ ษา (๑) การกาหนดคุณสมบัตขิ องกรรมการในองคก์ รอิสระสูงเกินไป อาจทาให้ไมไ่ ด้ผเู้ ชย่ี วชาญ เข้ามาทาหน้าทีเ่ ป็นกรรมการในองคก์ รอิสระ (๒) การทาหน้าท่ีขององค์กรอิสระยังมีข้อสงสัยว่าทาหน้าที่ด้วยความกล้าหาญ เท่ียงธรรม และม่งุ หมายเพื่อทาให้เกดิ การปฏิรปู ประเทศหรือไม่
Search
Read the Text Version
- 1
- 2
- 3
- 4
- 5
- 6
- 7
- 8
- 9
- 10
- 11
- 12
- 13
- 14
- 15
- 16
- 17
- 18
- 19
- 20
- 21
- 22
- 23
- 24
- 25
- 26
- 27
- 28
- 29
- 30
- 31
- 32
- 33
- 34
- 35
- 36
- 37
- 38
- 39
- 40
- 41
- 42
- 43
- 44
- 45
- 46
- 47
- 48
- 49
- 50
- 51
- 52
- 53
- 54
- 55
- 56
- 57
- 58
- 59
- 60
- 61
- 62
- 63
- 64
- 65
- 66
- 67
- 68
- 69
- 70
- 71
- 72
- 73
- 74
- 75
- 76
- 77
- 78
- 79
- 80
- 81
- 82
- 83
- 84
- 85
- 86
- 87
- 88
- 89
- 90
- 91
- 92
- 93
- 94
- 95
- 96
- 97
- 98
- 99
- 100
- 101
- 102
- 103
- 104
- 105
- 106
- 107
- 108
- 109
- 110
- 111
- 112
- 113
- 114
- 115
- 116
- 117
- 118
- 119
- 120
- 121
- 122
- 123
- 124
- 125
- 126
- 127
- 128
- 129
- 130
- 131
- 132
- 133
- 134
- 135
- 136
- 137
- 138
- 139
- 140
- 141
- 142
- 143
- 144
- 145
- 146
- 147
- 148
- 149
- 150
- 151
- 152
- 153
- 154
- 155
- 156
- 157
- 158
- 159
- 160
- 161
- 162
- 163
- 164
- 165
- 166
- 167
- 168
- 169
- 170
- 171
- 172
- 173
- 174
- 175
- 176
- 177
- 178
- 179
- 180
- 181
- 182
- 183
- 184
- 185
- 186
- 187
- 188
- 189
- 190
- 191
- 192
- 193
- 194
- 195
- 196
- 197
- 198
- 199
- 200
- 201
- 202
- 203
- 204
- 205
- 206
- 207
- 208
- 209
- 210
- 211
- 212
- 213
- 214
- 215
- 216
- 217
- 218
- 219
- 220
- 221
- 222
- 223
- 224
- 225
- 226
- 227
- 228
- 229
- 230
- 231
- 232
- 233
- 234
- 235
- 236
- 237
- 238
- 239
- 240
- 241
- 242
- 243
- 244
- 245
- 246
- 247
- 248
- 249
- 250
- 251
- 252
- 253
- 254
- 255
- 256
- 257
- 258
- 259
- 260
- 261
- 262
- 263
- 264
- 265
- 266
- 267
- 268
- 269
- 270
- 271
- 272
- 273
- 274
- 275
- 276
- 277
- 278
- 279
- 280
- 281
- 282
- 283
- 284
- 285
- 286
- 287
- 288
- 289
- 290
- 291
- 292
- 293
- 294
- 295
- 296
- 297
- 298
- 299
- 300
- 301
- 302
- 303
- 304
- 305
- 306
- 307
- 308
- 309
- 310
- 311
- 312
- 313
- 314
- 315
- 316
- 317
- 318
- 319
- 320
- 321
- 322
- 323
- 324
- 325
- 326
- 327
- 328
- 329
- 330
- 331
- 332
- 333
- 334
- 335
- 336
- 337
- 338
- 339
- 340
- 341
- 342
- 343
- 344
- 345
- 346
- 347
- 348
- 349
- 350
- 351
- 352
- 353
- 354
- 355
- 356
- 357
- 358
- 359
- 360
- 361
- 362
- 363
- 364
- 365
- 366
- 367
- 368
- 369
- 370
- 371
- 372
- 373
- 374
- 375
- 376
- 377
- 378
- 379
- 380
- 381
- 382
- 383
- 384
- 385
- 386
- 387
- 388
- 389
- 390
- 391
- 392
- 393
- 394
- 395
- 396
- 397
- 398
- 399
- 400
- 401
- 402
- 403
- 404
- 405
- 406
- 407
- 408
- 409
- 410
- 411
- 412
- 413
- 414
- 415
- 416
- 417
- 418
- 419
- 420
- 421
- 422
- 423
- 424
- 425
- 426
- 427
- 428
- 429
- 430
- 431
- 432
- 433
- 434
- 435
- 436
- 437
- 438
- 439
- 440
- 441
- 442
- 443
- 444
- 445
- 446
- 447
- 448
- 449
- 450
- 451
- 452
- 453
- 454
- 455
- 456
- 457
- 458
- 459
- 460
- 461
- 462
- 463
- 464
- 465
- 466
- 467
- 468
- 469
- 470
- 471
- 472
- 473
- 474
- 475
- 476
- 477
- 478
- 479
- 480
- 481
- 482
- 483
- 484
- 485
- 486
- 487
- 488
- 489
- 490
- 491
- 492
- 493
- 494
- 495
- 496
- 497
- 498
- 499
- 500
- 501
- 502
- 503
- 504
- 505
- 506
- 507
- 508
- 509
- 510
- 511
- 512
- 513
- 514
- 515
- 516
- 517
- 518
- 519
- 520
- 521
- 522
- 523
- 524
- 525
- 526
- 527
- 528
- 529
- 530
- 531
- 532
- 533
- 534
- 535
- 536
- 537
- 538
- 539
- 540
- 541
- 542
- 543
- 544
- 545
- 546
- 547
- 548
- 549
- 550
- 551
- 552
- 553
- 554
- 555
- 556
- 557
- 558
- 559
- 560
- 561
- 562
- 563
- 564
- 565
- 566
- 567
- 568
- 569
- 570
- 571
- 572
- 573
- 574
- 575
- 576
- 577
- 578
- 579
- 580
- 581
- 582
- 583
- 584
- 585
- 586
- 587
- 588
- 589
- 590
- 591
- 592
- 593
- 594
- 595
- 596
- 597
- 598
- 599
- 600
- 601
- 602
- 603
- 604
- 605
- 606
- 607
- 608
- 609
- 610
- 611
- 612
- 613
- 614
- 615
- 616
- 617
- 1 - 50
- 51 - 100
- 101 - 150
- 151 - 200
- 201 - 250
- 251 - 300
- 301 - 350
- 351 - 400
- 401 - 450
- 451 - 500
- 501 - 550
- 551 - 600
- 601 - 617
Pages:
