(3) เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว

- ๔๕ - ซ่ึงต่างกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ ที่บัญญัติไว้แต่เพียงให้อานาจรัฐสภาเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม โดยเฉพาะได้เท่านั้น รัฐสภาจึงไม่มีอานาจเสนอญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีการ จัดทารัฐธรรมนญู ใหม่ท้งั ฉบับ ๓. ด้วยเหตุท่ีการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นการกระทาท่ีขัดหรือ แย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงไมส่ ามารถทาประชามติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๖ เพือ่ ให้จดั ทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ เนื่องจากเป็นการต้องห้ามมิให้ทาประชามติตามบทบัญญัติ มาตรา ๑๖๖ บัญญัติไว้ว่า “ในกรณีท่ีมีเหตุอันสมควรคณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการ ออกเสียงประชามติในเรื่องใดอันมิใช่เร่ืองที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับ ตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้ ทั้งน้ี ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ” หมายความว่า ห้ามจัดทา ประชามติ เพื่อจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยเหตุท่ีการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการขัดหรือแยง้ ต่อรฐั ธรรมนูญ ๔. การพิจารณาและวินิจฉัยว่ารัฐสภาไม่มีอานาจและหน้าท่ีในการ จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ัน เป็นอานาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ (๒) บัญญัติว่า “ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าท่ีและอานาจ (๒) พิจารณาวินิจฉยั ปญั หาเก่ียวกบั หน้าที่และอานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ” ประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วย วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๗ (๒) มาตรา ๔๑ (๔) และ มาตรา ๔๔ - มาตรา ๗ (๒) บัญญัติว่า “ให้ศาลมีหน้าที่และอานาจพิจารณาวินิจฉัยคดี ดังต่อไปน้ี (๒) คดีเกี่ยวกับหน้าท่ีและอานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรฐั มนตรี หรือองคก์ รอสิ ระ” - มาตรา ๔๑ (๔) บัญญัติว่า “ผู้ท่ีจะขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยคดีตาม มาตรา ๗ จะต้องเป็นบุคคล คณะบุคคล หรือองค์กรตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู หรือกฎหมายอ่นื (๔) สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ขอใหศ้ าลพจิ ารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกบั หน้าทีแ่ ละอานาจ” - มาตรา ๔๔ บัญญัติว่า “การย่ืนขอให้ศาลพิจารณาวินิจฉัยคดีตามมาตรา ๗ (๒) ตอ้ งเป็นปญั หาซ่งึ เกีย่ วกบั หน้าท่ีและอานาจท่เี กดิ ข้ึนแลว้ ” ดังน้ัน การดาเนินการขอให้รัฐสภามีมติส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าท่ีและอานาจของรัฐสภาท่ีเกิดขึ้นแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ (๒) ท่ีจะต้องดาเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๗ ประกอบข้อบังคับ การประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๖๓ ข้อ ๓๑ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๗ (๒) มาตรา ๔๑ (๔) และมาตรา ๔๔

- ๔๖ - ด้วยเหตุดังกล่าวข้างต้น การท่ีรัฐสภาจะมีหน้าท่ีและอานาจพิจารณา ญตั ตทิ ม่ี ีการจัดทารฐั ธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรอื ไม่ จึงเป็นปัญหาท่ีเกดิ ข้ึนแลว้ เก่ยี วกับหนา้ ท่ี และอานาจของรัฐสภา ซ่ึงศาลรัฐธรรมนูญเท่าน้ันท่ีมีอานาจวินิจฉัย จึงเห็นควรให้รัฐสภา ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยปัญหาดังกล่าว ควบคู่กับให้รัฐสภาดาเนินการพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวต่อไปในวาระที่หน่ึง และวาระท่ีสอง หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ว่าจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ก็ดาเนินการลงมติในวาระท่ี สามต่อไป แต่หาก ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ารัฐสภาไม่มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่มีอานาจแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ก็สามารถดาเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๒๙ ให้ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมของรัฐสภาขึ้นมา เพ่ือดาเนินการ จัดทาญตั ตริ ่างรฐั ธรรมนูญแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ เสนอสู่การพจิ ารณาของรฐั สภาตอ่ ไป นายเสรี สุวรรณภานนท์ ที่ปรกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเห็นว่า ประเด็นที่หน่ึง ในประเด็นปัญหาข้อกฎหมาย มีเนื้อหาที่ต้องพิจารณา ดังน้ี ๑. ในปัญหาข้อกฎหมายนี้ สมควรให้พิจารณาจากบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญ คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ และกฎหมายว่าด้วย การออกเสียงประชามติ รวมถึงข้อมูลคา่ ใช้จา่ ยในการทาประชามติ ฯลฯ ๒. นอกจากน้ี ในการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตามที่ได้ขอเพ่ิม ในหมวด ๑๕/๑ โดยให้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญเข้ามาทาหน้าที่และให้มีอานาจจัดทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น สามารถทาได้หรือไม่ และเป็นการขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบัญญัติให้กระทาได้หรือไม่ อย่างไร อันรายละเอียด ท่คี ณะกรรมาธกิ ารได้จดั ทารายงานไวแ้ ลว้ ๓. โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้บัญญัติไว้ในหมวด ๑๕ “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ” มีข้อท่ีต้องพิจารณาตาม มาตรา ๒๕๕ ที่ได้บัญญัติว่า “การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปล่ียนแปลง การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข หรือเปล่ียนแปลง รปู แบบของรัฐ จะกระทามิได้” และยังมีบทบัญญัติในมาตรา ๒๕๖ (๘) ที่ว่า “ในกรณีร่าง รัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมหมวด ๑ บทท่ัวไป หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ หรือหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเร่ืองที่เกี่ยวกับ คุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดารงตาแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องท่ี เกีย่ วกับหนา้ ท่ีหรอื อานาจของศาลหรอื องค์กรอสิ ระ หรือเร่อื งท่ีทาใหศ้ าลหรือองค์กรอสิ ระ ไม่อาจปฏิบัติตามหน้าท่ีหรืออานาจได้ ก่อนดาเนินการตาม (๗) ให้จัดให้มีการออกเสียง ประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติ เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม จึงให้ดาเนินการตาม (๗) ต่อไป” ซึ่งบทบัญญัติของมาตรา ๒๕๕ และมาตรา ๒๕๖ (๘) น้ี เป็นบทบัญญัติที่เพิ่มจาก บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อน ๆ ท่ีผ่านมา โดยในหมวดการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญของรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ไม่เคยมีการบัญญัติดังเช่นมาตรา ๒๕๕

- ๔๗ - และมาตรา ๒๕๖ (๘) ดังกล่าว อันมีผลทาให้มีความชัดเจนว่าการจะแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญตามหมวด ๑๕ นี้ จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ขัดกับมาตรา ๒๕๕ มิได้ แต่หากจะให้แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ (๘) แล้วก็จะต้องจัดให้มีการ ออกเสยี งประชามตติ ามกฎหมายวา่ ด้วยการออกเสยี งประชามติเสียกอ่ น ๔. ในข้อเสนอของญัตติที่ให้มีการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามญัตติ ทั้ง ๒ ญัตติท่ีให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมาเป็นผู้จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ข้างต้น ตามร่างที่ ๒ จะต้องมีกระบวนการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไปจนถึงการให้มีการ เลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือการให้ได้มาหรือการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่ จะต้องมีการทาประชามติหลายคร้ัง อันจะทาให้ต้องใช้เงินงบประมาณทั้งหมดเป็นเงิน จานวนนับหมื่นลา้ นบาทเปน็ สิง่ ทต่ี อ้ งใหค้ วามสาคญั ประเด็นที่สอง ร่างท่ี ๒ เป็นร่างของพรรคร่วมรัฐบาล ได้พบว่ามี ประเดน็ ปญั หา ดงั นี้ ๑. ร่างท่ี ๒ นี้ได้กาหนดไว้ในหลักการของร่างรัฐธรรมนูญใน (๑) ท่ีเสนอให้แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ โดยเสนอ แก้ไขเพ่ิมเติมหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพ่ิมเติมเติมรัฐธรรมนูญ (แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา ๒๕๖) นั้น รัฐสภามีหน้าท่ีและมีอานาจในการแก้ไขเพิ่มเติมโดยการไปยกอานาจ ไปให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ทาหน้าที่ในการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ดังกล่าว โดยขอเพ่ิมเป็นหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ท่ีไม่มีความชัดเจนว่า รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ มีปัญหาใดที่จะต้องได้รับการแก้ไข และการแก้ไขโดยไม่มี ความชัดเจนว่าจะแก้ไขในเรื่องใดประเด็นใดให้แตกต่างไปจากบทบัญญัติในหมวด ๑๕ นา่ จะไมอ่ าจกระทาได้ ๒. เม่ือพิจารณาตามร่างที่ ๒ นี้มีความสับสน เน่ืองจากในร่างท่ี ๒ มีข้อเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ โดยบันทึก ในหลกั การ (๒) กาหนดการจดั ทารัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่เพิ่มหมวด ๑๕/๑ โดยสอดคล้องกับ เหตุผลท่ีเสนอให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ มาเป็นผู้จัดทาทาร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว แต่เนื้อหาสาระของร่างที่เสนอมาดังกล่าวก็ยัง ผูกโยงอยู่กับการแก้ไขเพ่ิมเติมในมาตราต่าง ๆ ในหมวด ๑๕ อยู่เดิม เสมือนหน่ึงว่าให้ สภารา่ งรัฐธรรมนญู ดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมบางมาตราบางหมวด บางมาตรายังคงไว้อยา่ ง เดิมไม่แตะต้องดังเช่นเสนอไม่ให้มีการแก้ไขในหมวด ๑ และหมวด ๒ แต่ท้ังหลักการ เหตุผล และในเนื้อหาของร่างที่เสนอมากลับเป็นเร่ืองให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยให้มสี มาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ดาเนินการ และเม่อื สภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทา รา่ งรฐั ธรรมนญู เสร็จแล้วให้ส่งกลับมาให้รฐั สภาพจิ ารณากอ่ นข้นั ตอนการทาประชามติ จึงทาให้สับสนว่าร่างที่ ๒ ดังกล่าวน้ีเป็นการเสนอให้มีการแก้ รัฐธรรมนูญบางมาตราหรือเป็นการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับอันอาจทาให้รัฐสภา ไมส่ ามารถพจิ ารณาลงมตไิ ด้ เวน้ แต่จะได้มีแกไ้ ขญัตตใิ หถ้ ูกตอ้ งเสยี กอ่ น

- ๔๘ - ๓. ประการสาคัญ แม้ว่าในเนื้อหาของร่างท่ีให้เพ่ิมหมวด ๑๕/๑ ในหัวข้อ “การจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่” โดยให้สมาชกิ สภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้จัดทา และแมว้ า่ จะไม่เกยี่ วกับหมวด ๑ และหมวด ๒ ก็ตาม แตก่ ็ไมม่ คี วามชัดเจนว่าจะใหส้ มาชิก สภาร่างรัฐธรรมนูญไปดาเนินการเปลี่ยนแปลง แก้ไขหรือยกร่างใหม่ในเร่ืองใด มาตราใด ให้เป็นอย่างใด อันทาให้เห็นได้ว่าที่ผ่านมายังไม่ปรากฏให้เห็นถึงปัญหาของรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันที่จะต้องให้มีการแก้ไข และเมื่อประเด็นปัญหาไม่มีความชัดเจน จึงทาให้ ไม่อาจทราบได้ว่ารัฐธรรมนูญปัจจุบันมีข้อเสียหรือมีความจาเป็นใดท่ีจะต้องให้บุคคลอ่ืน ที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภามาเป็นผู้จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือเข้ามาแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉบับปจั จบุ นั ๔. ซ่ึงหากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีการจัดทารัฐธรรมนูญ ในหมวด ๓ ไปจนถึงหมวด ๑๖ และบทเฉพาะกาลเสร็จแล้ว เพื่อให้ได้รัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่โดยสมบูรณ์ก็คงต้องยกข้อความในหมวด ๑ หมวด ๒ เข้ามาใส่รวมให้สมบูรณ์ กรณีจึงเท่ากับเปน็ การจัดทารฐั ธรรมนูญใหมท่ ัง้ ฉบบั อยเู่ ช่นเดิม ๕. ในร่างท่ี ๒ น้ี ก็ยังคงเป็นปัญหาสาคัญในทางรัฐธรรมนูญที่จะต้องมี ความชัดเจนว่ารัฐสภามีหน้าทีแ่ ละอานาจไปต้งั สมาชิกสภารา่ งรัฐธรรมนูญเพื่อใหไ้ ปจัดทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามที่ได้เสนอให้มีหมวด ๑๕/๑ ท่ีเสนอร่างมาได้หรือไม่ จึงเป็นเร่ือง ของการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเก่ียวกับหน้าที่และอานาจของรัฐสภาน้ี อันเป็นหน้าท่ีและ อานาจของศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ (๒) เป็นฝ่ายพิจารณาวินิจฉัย เพื่อใหไ้ ด้ข้อยุติต่อไปเชน่ กัน นายสมชาย แสวงการ ท่ีปรึกษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นวา่ ส ม า ชิ ก วุ ฒิ ส ภ า ไ ม่ ไ ด้ ขั ด ข้ อ ง ใ น ก า ร แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ต่ ต้ อ ง ด า เ นิ น ก า ร ด้ ว ย ค ว า ม ร อ บ ค อ บ เ พื่ อ ใ ห้ ถู ก ต้ อ ง ต า ม ก ฎ ห ม า ย รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ เพราะรฐั ธรรมนูญเปน็ กฎหมายมหาชน ดงั น้นั อะไรทไ่ี มไ่ ด้เขียนไวถ้ อื ว่าทาไม่ได้ ประเด็นที่หนึ่ง การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ ญัตติแก้ไขของ พรรคร่วมรัฐบาล เพ่ือให้มีหมวด ๑๕/๑ การจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นการเพ่ิม มาตรา ๒๕๖/๑ ถึงมาตรา ๒๕๖/๑๙ น้ัน ไม่สามารถกระทาได้เพราะเป็นการกระทาท่ี ขัดต่อรัฐธรรมนูญพิจารณาได้จากคาอธิบายประกอบของมาตรา ๒๕๕ ในหนังสือ “ความมุ่งหมายและคาอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐” ที่กล่าวไว้ว่า “…ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อันเป็นหลักการสาคัญของรัฐธรรมนูญและ ขณะเดียวกนั เปน็ การยนื ยนั วา่ การแกไ้ ขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนญู ทง้ั ฉบับกระทาไม่ได้…” โดยคาอธิบายประกอบมาตราน้ี ระบุว่า “บทบัญญัติแห่งมาตรานี้ เป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการแก้ไขรัฐธรรมนญู เนอ่ื งจากบทบัญญตั มิ าตรา ๑ ของรัฐธรรมนูญ ทุกฉบับ ได้กาหนดว่าประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหน่ึงอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้ และมาตรา ๒ ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กาหนดรูปแบบ การปกครองของประเทศ (State Administration Form) ว่าประเทศไทยมีการปกครอง

- ๔๙ - แบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อันเป็นหลักการสาคัญของ รัฐธรรมนูญและขณะเดียวกันก็มีการยืนยันว่าการแก้ไขเพิ่มเตมิ รัฐธรรมนูญท้ังฉบับกระทา ไม่ได้ การจะแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในหลักการดังกล่าวย่อมกระทามิได้เด็ดขาด” และคาอธิบายประกอบในมาตรา ๒๕๖ ที่กาหนดไว้ว่า “…เพ่ือป้องกนั การใช้เสียงข้างมาก แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยไม่คานึงถึงเสียงข้างน้อย และให้ความสาคัญกับวุฒิสภา เพื่อให้ความเห็นชอบจากทุกภาคส่วนท่ีมีหน้าที่เกี่ยวข้อง...” ทั้งในฐานะที่ตนเคยย่ืนเร่ือง ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญท่ีให้ สสร. ร่างรัฐธรรมนูญใหม่นั้น เป็นการกระทาท่ีขัดต่อรัฐธรรมนูญ และมีคาวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ จึงเห็นว่าประเด็นดังกล่าวนี้ จะถูกย่ืน ต่อศาลรัฐธรรมนูญเพ่ือวินิจฉัยเช่นเดียวกัน นอกจากน้ี ยังเห็นว่าการแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญโดยร่างรัฐธรรมนูญข้ึนมาใหม่ท้ังฉบับกระทาไม่ได้หรือทาได้ยากกว่าท่ีเคย กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ตามท่ีเลขาธิการ สานักงานศาลรัฐธรรมนูญได้สรุปคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ ตนมีความเห็นว่าเจตนารมณ์มาตรา ๒๙๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ตามที่เลขาธิการ สานักงานศาลรัฐธรรมนูญได้ช้ีแจง มีเจตนารมณ์เดียวกับมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ในเรอ่ื งการแกไ้ ขเพ่ิมเตมิ รฐั ธรรมนูญท่ีใหแ้ ก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตราเท่านนั้ คาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่วินิจฉัยว่า อานาจเหนือรัฐธรรมนูญ คืออานาจของประชาชนในการลงประชามติ และเป็นผู้ให้กาเนิดองค์กร สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ภายใต้รัฐธรรมนูญ ดังน้ัน อานาจในการแก้ไขเพ่ิมเติม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ จึ ง ไ ม่ เ ห มื อ น กั บ ก า ร แ ก้ ไ ข ก ฎ ห ม า ย ธ ร ร ม ด า แ ต่ เ ป็ น ลั ก ษ ณ ะ พิ เ ศ ษ ตามคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ ตนจึงมีความเห็นว่า หากจะให้มี สสร. ข้ึน ร่างรัฐธรรมนูญใหม่น้ันต้องมีการออกเสียงประชามติเพ่ือสอบถามประชาชนว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยร่างใหม่ทั้งฉบับก่อน จากการตรวจสอบญัตติแก้ไข รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่..) พุ ทธศักราช .... ที่พรรคร่วมฝ่ายรัฐบาลและพรรคร่วมฝ่ายค้านเสนอน้ัน ระบุไว้ในหลักการว่าให้มีการ จดั ทารฐั ธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ใชก่ ารแก้ไขเพม่ิ เตมิ เปน็ รายมาตราท้งั หลักการและเหตผุ ลว่า เป็นการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยมีการจัดต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตามท่ีเสนอ ในหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มาตรา ๒๕๖/๑ - ๒๕๖/๑๔ และ มาตรา ๒๕๖/๑ - ๒๕๖/๑๙ ของร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช .... ทั้งฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล มีเนื้อหาสาระเป็นทานองเดียวกับ การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมมาต รา ๒๙๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ตามคาวินิจฉยั ศาลรฐั ธรรมนญู ที่ ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ได้วินิจฉัยโดยยกร่างใหม่ ไว้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญท้ังฉบับต้องไปทาประชามติเสียก่อน หากรัฐสภาจะแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เหมาะสม เช่นเดียวกับในปี พ.ศ. ๒๕๕๕ ซึ่งภายหลังจาก ศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัยท่ี ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ ประธานรัฐสภาในขณะนั้นไม่ได้สั่งบรรจุ ระเบียบวาระการพิจารณาของรัฐสภาเพอื่ ลงมติร่างรฐั ธรรมนญู แก้ไขเพิม่ เตมิ ในวาระที่สาม

- ๕๐ - ซึ่งเป็นข้อเท็จจริงที่ปรากฏชัดเจนว่ารัฐสภาทราบดีว่าคาวินิจฉัยของศาลรั ฐธรรมนูญ ผูกพันทุกองค์กร และน่าจะเป็นเหตุให้ประธานรัฐสภาตัดสินใจไม่บรรจุระเบียบวาระ การพิจารณาตอ่ ไป ญัตติการแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้ หากผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ท้ังสามวาระแล้วจะเรียกว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... มิใช่รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เน่ืองจากญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เสนอทั้งของ พรรคร่วมฝ่ายรัฐบาลและพรรคร่วมฝ่ายค้านได้เสนอให้เพิ่มหมวด ๑๕/๑ การจัดทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยร่างมาตรา ๒๕๖/๑ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ทาหน้าท่ีจัดทา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ท้ังนี้ หากมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่ อจัดทา ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ แม้จะยกเว้นหมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษัตริย์ กย็ งั ถอื เปน็ การยกรา่ งรฐั ธรรมนญู ใหม่ทงั้ ฉบบั และมผี ลผูกพันทุกองค์กร โดยคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ ในประเด็นท่ีสอง การแกไ้ ขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนญู ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙๑ สามารถแกไ้ ขเพม่ิ เติม โดยยกเลิกรัฐธรรมนญู ท้งั ฉบับไดห้ รือไม่ ไวว้ ่า “อานาจในการก่อตั้งองค์กรสูงสุดทางการเมืองหรืออานาจสถาปนา รัฐธรรมนูญ เป็นอานาจของประชาชนอันเป็นท่ีมาโดยตรงในการให้กาเนิดรัฐธรรมนูญ โดยถือว่ามีอานาจเหนือรัฐธรรมนูญท่ีก่อตั้งระบบกฎหมายและองค์กรทั้งหลายในการ ใช้อานาจทางการเมืองการปกครอง เม่ือองค์กรที่ถูกจัดต้ังมีเพียงอานาจตามท่ีรัฐธรรมนูญ ให้ไว้ และอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ท่ีจะให้องค์กรน้ันใช้อานาจท่ีได้รับ มอบหมายมาจากรัฐธรรมนูญนั้นเองกลับไปแก้รัฐธรรมนูญน้ันเหมือนการใช้อานาจ แก้ไข กฎหมายธรรมดา สาหรับประเทศไทยเป็นประเทศท่ีปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นประเทศท่ีใช้ระบบประมวลกฎหมายที่ยึดหลัก ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญจะต้องกาหนดวิธีการหรือ กระบวนการแก้ไขเปลยี่ นแปลงรฐั ธรรมนญู ไวเ้ ป็นพิเศษแตกต่างจากกฎหมายโดยทั่วไป การตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นกระบวนการที่ได้ผ่านการลงประชามติโดยตรงของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอานาจ อธิปไตย ประชาชนจึงเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ดังนั้น การแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนญู ตามรฐั ธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ แมจ้ ะเป็นอานาจของรัฐสภากต็ าม แต่การแกไ้ ข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญโดยการยกร่างใหม่ท้ังฉบับยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันน้ีได้มาโดยการลงประชามติ ของประชาชนก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ ลงประชามติ เสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หรือรัฐสภาจะใช้อานาจในการ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เป็นความเหมาะสมและเป็นอานาจของรัฐสภา ที่จะดาเนินการดังกล่าวนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑”

- ๕๑ - ดงั นั้น ตนไม่ขัดข้องหากจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา แต่จะแก้ไขโดยให้มี สสร. ยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่และยกเลิกรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ น้ัน ทาไมไ่ ด้ ตอ้ งทาประชามตกิ ่อน จงึ มคี วามเหน็ ใน ๒ ประเด็น ดังน้ี คือ (๑) หากจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ โดยมีการตั้งสภา รา่ งรัฐธรรมนูญ เพ่ือร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับนั้น ทาไม่ได้ แต่ถ้าจะแก้ไขเป็นรายมาตรา นา่ จะเป็นวิธกี ารทีเ่ หมาะสมกวา่ (๒) หากจะมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญก็จะต้องดาเนินการ ตามคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ - ๒๒/๒๕๕๕ คือต้องมีการจัดให้มีการออกเสียง ประชามตเิ สียก่อน นายดิเรกฤทธ์ิ เจนครองธรรม กรรมาธกิ าร ให้ความเหน็ วา่ การเสนอร่างท่ี ๒ มีเน้ือหาแบ่งเป็น ๒ ส่วน คือ ส่วนที่ ๑ การแก้ไข วิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซ่ึงไม่ก่อให้เกิดปัญหาทางกฎหมาย และไม่ขัดกับ มาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด แต่ส่วนที่ ๒ การเพ่ิมหมวดใหม่ว่าด้วย การจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เน้ือหาในส่วนนี้ เห็นว่าขัดกับรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน เนื่องจากมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญ ใช้คาว่า “แก้ไขเพ่ิมเติม” เท่าน้ัน การแก้ไข รัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จึงไม่สามารถกระ ทาได้ และศาลรัฐธรรมนูญมีคาวินิจฉัยท่ี ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ ว่ารัฐสภาไม่มีอานาจแก้ไข มาตรา ๒๙๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ เพ่ือให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ เพราะการ สถาปนารัฐธรรมนูญใหม่เป็นอานาจของประชาชน ก่อนที่จะมีการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ จึงต้องมีการออกเสียงประชามติจากประชาชนด้วย นอกจากนี้ หลักการและเหตุผลของ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ตามร่างท่ี ๒ มีการใช้ความว่า “จัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเพื่อดาเนินการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ” และความว่า “รวมท้ังสมควรที่จะได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ข้ึนทั้งฉบับ” ประกอบกับเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ให้เพ่ิมหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ ทาให้เกิดความเข้าใจว่า การเสนอญัตติน้ีเป็นการแก้ไข รัฐธรรมนูญเพ่ือให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ซ่ึงขัดกับมาตรา ๒๕๖ ของ รัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน ทั้งนี้หลักการของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม มีความสาคัญ หากท่ีประชุมรัฐสภามีมติรับหลักการร่างท่ี ๒ ในวาระที่หน่ึง แล้วก็ไม่สามารถแก้ไข หลักการของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างนั้นได้ เมื่อการเสนอญัตติแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญขัดกับรัฐธรรมนูญ โดยเน้ือหาของร่างท้ังสองฉบับน้ีเป็นการจัดทา รัฐธรรมนูญใหม่ จึงเป็นการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ อย่างชัดเจน และเมื่อไม่มีบทบัญญัติใดของรัฐธรรมนูญกาหนดให้สามารถ จัดทารฐั ธรรมนูญใหม่ได้ รัฐสภาจึงไม่มอี านาจในการจัดทารฐั ธรรมนูญใหม่ได้

- ๕๒ - ทั้งนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จะต้องพิจารณามาตรา ๒๕๕ และมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญประกอบกัน โดยการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา ๒๕๖ จะต้องอยู่ภายใต้มาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนูญ ซ่ึงมาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนูญมีความมุ่งหมายและคาอธิบายประกอบว่า บทบัญญัติแห่งมาตราน้ี เปน็ ข้อหา้ มเด็ดขาดในการแกไ้ ขรฐั ธรรมนูญ เนื่องจากบทบัญญัตมิ าตรา ๑ ของรฐั ธรรมนูญ ทุกฉบับ ได้กาหนดว่า ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้ และมาตรา ๒ ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจกั รไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ กาหนดรูปแบบ การปกครองของประเทศ ว่าประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อันเป็นหลักการสาคัญของรัฐธรรมนูญและขณะเดียวกัน เป็นการยืนยันว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งฉบับกระทาไม่ได้ การที่จะแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญในหลักการดังกล่าวย่อมกระทามิได้โดยเด็ดขาด และมาตรา ๒๕๖ ของ รัฐธรรมนูญก็ใช้ความว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๕๕” แสดงให้เห็นว่า การแก้ไข รัฐธรรมนญู ตอ้ งไมข่ ัดหรือแย้งกบั มาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนญู ได้ ซ่ึงในร่างท่ี ๒ ทก่ี าหนด ห้ามมิให้แก้ไขหมวด ๑ และหมวด ๒ ของรัฐธรรมนูญ เห็นว่ายังเป็นข้อจากัด ทไ่ี ม่เพียงพอทีจ่ ะทาให้ร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติมไม่ขัดต่อมาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนูญ เพราะอาจมีการแก้ไขมาตราในหมวดอ่ืน หรือการเพ่ิมมาตราใหม่ในรัฐธรรมนูญ ที่อาจกระทบกับพระราชอานาจอื่นใดของพระมหากษัตริย์ได้ เช่น การใช้อานาจอธิปไตย ทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล เรื่องการถวายสัตย์ การกล่าวคาปฏิญาณ การยับย้ัง กฎหมาย และอื่น ๆ เปน็ ต้น รวมท้ังอาจมีการแก้ไขมาตรา ๒๕๕ ของรฐั ธรรมนญู ไดเ้ ช่นกัน แม้ว่าร่างท่ี ๒ จะกาหนดให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญท่ี สสร. ร่างข้ึนอีกคร้ังหน่ึงก็ตาม แต่หากไม่มีการควบคุมการทางานของสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ก็อาจมีกระบวนการศึกษาหาข้อมูล การจัดทาประชาพิจารณ์เพื่อรับฟังความคิดเห็น ป ร ะ ช า ช น เ กี่ ย ว กั บ ป ร ะ เ ด็ น ก า ร แ ก้ ไ ข บ ท บั ญ ญั ติ ข อ ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ท่ี ก ร ะ ท บ กั บ พระราชอานาจอื่นใดของพระมหากษัตริย์ได้เช่นกัน จึงควรกาหนดให้มีการควบคุม และป้องกันในกรณีเช่นน้ีด้วย โดยสรุปแล้วมาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนูญ เป็นหลักการ สาคัญในการแก้ไขเพิ่มเติมหรือเขียนรัฐธรรมนูญข้ึนใหม่และถือเป็นกรอบในการทางาน ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงควรกาหนดวิธีการป้องกันมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทา รัฐธรรมนูญใหม่ท่ีไม่ขัดกับมาตรา ๒๕๕ ของรัฐธรรมนูญ หรือกระทบกับพระราชอานาจ ของพระมหากษัตริย์ให้ชัดเจนด้วย นอกจากน้ี มีข้อห่วงกังวลเกี่ยวกับกระบวนการทางาน ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ จึงควรจากัดกรอบการทางานของสภาร่างรัฐธรรมนูญเพ่ือมิให้ จดั ทารฐั ธรรมนญู หรือกระทาการอน่ื ใดที่เปน็ การขัดกับรัฐธรรมนูญไดด้ ว้ ย ศาสตราจารยพ์ เิ ศษกาญจนารัตน์ ลวี ิโรจน์ กรรมาธิการ ให้ความเห็นวา่ โดยหลักแล้วรัฐธรรมนูญน้ันเป็นกฎหมายมหาชน เรื่องใดที่มิได้เขียนไว้ ย่อมทาไม่ได้ ซ่ึงหากพิจารณาว่า การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญกับการจัดทารัฐธรรมนูญ ใหมเ่ ปน็ เร่ืองเดยี วกันหรอื ไม่ นน้ั เหน็ ว่าไดช้ ัดเจนวา่ ไมใ่ ช่เรื่องเดียวกัน เนื่องจากการแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมเนื้อหาบางส่วนบนพ้ืนฐานท่ีโครงสร้างของ

- ๕๓ - รัฐธรรมนูญเดิมยังคงมีอยู่ แต่การจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ เป็นการยกร่างเน้ือหาของ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ใ ห ม่ ทั้ ง ห ม ด โ ด ย ไ ม่ ต้ อ ง ติ ด อ ยู่ บ น พื้ น ฐ า น ห รื อ ยึ ด โ ย ง กั บ โ ค ร ง ส ร้ า ง ของรฐั ธรรมนูญเดิม กรณดี ังกล่าวจงึ มใิ ช่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แตอ่ ยา่ งใด ในเรื่องการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่นั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่ผ่านการออกเสียงประชามติมาแล้ว มิได้กาหนดเร่ืองการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ไว้ด้วย แต่อย่างใด จึงสะท้อนให้เห็นได้ว่ามีเจตนารมณ์เพียงให้แก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตรา มไิ ด้มีเจตนารมณ์ให้จัดทารัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับ อีกท้ังยงั เป็นการขัดกับหลักการสาคัญ ของรัฐธรรมนญู ท่ีจดั ตั้งองคก์ รตามรฐั ธรรมนญู ข้นึ โดยให้มอี านาจตามที่รัฐธรรมนูญกาหนด แต่องค์กรนั้นกลับแก้ไขโดยเพ่ิมให้มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมดเอง และขัดกับ คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ ท่ีว่าการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ โดยให้มีการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับ ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของบทบัญญัติ เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่มีเจตนารมณ์เพียงให้แก้ไขเพ่ิมเติมเป็นบางส่วน เทา่ นัน้ สาหรับเน้ือหาในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ ส่วนท่ี ให้เพ่ิมหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ เพ่ือให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพ่อื จดั ทาเนื้อหาของรัฐธรรมนูญใหม่นนั้ แม้จะมเี งื่อนไขกาหนดด้วยวา่ การแก้ไขหมวด ๑ และหมวด ๒ ของรัฐธรรมนูญ ไม่สามารถกระทาได้ก็ตาม แต่ก็ทาให้เกิดข้อสงสัยว่า ร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญจะยกร่างขึ้นนั้น จะมีเน้ือหาของบทบัญญัติ ตั้งแต่มาตรา ๒๕ ถึงมาตรา ๒๗๙ คือยกเว้นไม่มีเน้ือหามาตรา ๑ ถึงมาตรา ๒๔ ซึ่งเป็นเนื้อหาในหมวด ๑ และหมวด ๒ เท่านั้น หรือจะมีเนื้อหาต้ังแต่มาตรา ๑ ถึง มาตรา ๒๗๙ เพราะหากเป็นกรณีหลัง ก็ไม่ใช่การแก้ไขเพิ่มเติม นอกจากนั้น เม่ือหลักการและเหตุผลของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ กาหนดไว้ อย่างชัดเจนว่าเป็นการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ การตัดออกหรือแก้ไขเงื่อนไขท่ีกาหนดว่า การแก้ไขหมวด ๑ และหมวด ๒ ของรัฐธรรมนูญ ไม่สามารถกระทาได้นั้น ก็อาจทาได้ โดยไม่เป็นการขัดต่อหลักการแตอ่ ย่างใด นายเจตน์ ศริ ธรานนท์ กรรมาธกิ าร ใหค้ วามเหน็ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๒๕๖ และเพ่ิมหมวด ๑๕/๑) ซ่ึงนายวิรัช รัตนเศรษฐ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๒) อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดว้ ย ๒ เหตุผล เหตุผลท่ีหนึ่ง หลักการของร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ ล้วนแต่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และเพ่ิมเติมหมวด ๑๕/๑ ให้มีการ จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เหมือนกันทั้งสองฉบับ โดยเฉพาะเหตุผลที่ประกอบหลักการ ซึ่งแสดงเจตนารมณ์ร่างที่ ๒ ของพรรคร่วมรัฐบาลยังเขียนไว้ด้วยซ้าว่า “สมควรท่ีจะได้มี บทบัญญัติว่าด้วยการจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทั้งฉบับ” จึงไม่ใช่การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ซ่ึงต้องแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตรา กรณีที่อ้างว่าไม่แก้ไขหมวด ๑

- ๕๔ - และหมวด ๒ แล้วถือว่าไม่ได้จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้นจึงน่าจะไม่ถูกต้อง และ การลอกข้อความของหมวด ๑ และหมวด ๒ มาเขียนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็ยังถือว่า เป็นรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ท้ังฉบับอยนู่ นั่ เอง เหตุผลที่สอง คาวินิจฉัยศาลรฐั ธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ ในประเด็น ที่สอง ที่พิจารณาคาฟ้องในกรณีท่ีมีการแก้ไขมาตรา ๒๙๑ เพ่ือยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งฉบับตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ น้ัน อานาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอานาจของ ประชาชน แม้อานาจการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญจะเป็นอานาจของรัฐสภา แต่การแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยการยกร่างใหม่ทั้งฉบับยังไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของ มาตรา ๒๙๑ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ท่ีได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรให้ประชาชนได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าประชาชนเห็นชอบก็สามารถดาเนินการให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบบั ใหมไ่ ด้ กรณีของร่างท่ี ๒ ที่ให้แก้ไขมาตรา ๒๕๖ และเพ่ิมหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ข้ึนมา ให้มีการจัดต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อยกร่าง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงเป็นกรณีท่ีเป็นข้อเท็จจริงเดียวกันและหลักกฎหมายเดียวกัน กับเหตุการณ์ท่ีเกิดขึ้นในปี พ.ศ. ๒๕๕๕ แม้จะเป็นรัฐธรรมนูญคนละฉบับก็ตาม ถา้ จะใหเ้ หน็ ชอบรา่ งท้งั สองฉบบั กค็ วร (๑) คณะรัฐมนตรีขอให้ประชาชนออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๖๖ ถ้าประชาชนเห็นชอบจึงนามาให้สภาดาเนินการต่อ เพื่อให้สอดคล้องกับคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ แม้จะมีการ ทาประชามติสองคร้ังตามมาตรา ๒๕๖ (๘) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อยู่แล้ว แต่ก็เป็นเพียงการแก้ไขเพ่ิมเติมหมวด ๑ บทท่ัวไป หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ หรือหมวด ๑๕ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ เท่านั้น ไม่ได้เขียนให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตราเดียวเพ่ือยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับดังกล่าวแต่อย่างใด แต่การทา ประชามติถามประชานจะต้องรอให้รัฐสภาผ่านการพิจารณา พระราชบัญญัติว่าด้วย การออกเสียงประชามติ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจนมีผลบังคับใช้ เสียก่อน แม้คณะรัฐมนตรีจะเป็นฝ่ายบริหารก็สามารถดาเนินการได้ด้วยการประสานงาน กับฝ่ายนิติบัญญัติเช่นเดียวกับการที่คณะรัฐมนตรีขอให้รัฐสภาเปิดประชุมสมัยวิสามัญ เพ่ือรับฟังปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดินจากรัฐสภาตามมาตรา ๑๖๕ ของ รฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย หรือ (๒) สมาชิกรัฐสภาเข้าชื่อเสนอประธานรัฐสภาเพื่อส่งเรื่องให้ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรม นูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามมาตรา ๒๑๐ (๒) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่เป็นหน้าท่ีและอานาจ ของศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเก่ียวกับหน้าท่ีและอานาจของ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา และหน้าที่และอานาจของศาลรัฐธรรมนูญ ต า ม พ ร ะ ร า ช บั ญ ญั ติ ป ร ะ ก อ บ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ว่ า ด้ ว ย วิ ธี พิ จ า ร ณ า ข อ ง ศ า ล รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๗ (๑๒) ในการพิจารณาคดีเก่ียวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

- ๕๕ - ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม และมาตรา ๔๑ (๘) ผู้ที่มีหน้าท่ีและอานาจย่ืนให้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ได้แก่ ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธาน วุฒิสภา ส่งความเห็นของสมาชิกแห่งสภาน้ัน ๆ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม วิธีนี้จะดาเนินการได้ โดยรวดเรว็ หรอื (๓) ให้ผู้เสนอร่างท่ี ๒ ถอนร่างแล้วเสนอเข้ามาใหม่เพื่อให้ แก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในหมวด ๑๕ ที่วา่ ด้วยการแกไ้ ขเพมิ่ เติมรฐั ธรรมนญู พลเอก สมเจตน์ บญุ ถนอม กรรมาธิการ ให้ความเหน็ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๒๕๖ และเพิ่มหมวดการจัดทา รัฐธรรมนญู ฉบับใหม่ ของพรรคฝ่ายรฐั บาล ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๒๕๖ และเพ่ิมหมวดการจัดทา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ไม่ได้เป็นอานาจของรัฐสภาท่ีจะจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังน้ัน การพิจารณาร่างนี้ ของรัฐสภา จงึ เป็นการกระทาทข่ี ัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนญู โดยมีเหตผุ ล ดังตอ่ ไปนี้ ๑) รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เป็นรัฐธรรมนูญที่ได้ผา่ นกระบวนการออกเสียง ลงประชามตโิ ดยตรงของประชาชน ประชาชนจึงเปน็ ผู้มอี านาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญ รัฐสภาเป็นเพียงองค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่มีอานาจแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญให้มีผล เป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ โดยจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่เม่ือรัฐสภาไม่มีอานาจ จึงไมส่ ามารถมอบอานาจทรี่ ฐั สภาไม่มีไปใหส้ ภารา่ งรฐั ธรรมนูญจดั ทารฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหม่ ๒) รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ กาหนดหลักเกณฑ์ กระบวนการ และเงื่อนไขในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยยกร่างใหม่ทง้ั ฉบบั จงึ ไมส่ อดคล้องกับเจตนารมณข์ องรฐั ธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ ๓) การที่รัฐสภาพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ ให้มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ รัฐธรรมนูญที่ผ่านการ ลงประชามติของประชาชน โดยยกร่างใหม่ท้ังฉบับ ก่อนท่ีจะให้ประชาชนได้ลงประชามติ เสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เป็นการกระทาท่ีขัดหรือแย้งต่อ คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนญู ที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ กรณีคารอ้ งการแก้ไขรัฐธรรมนญู ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙๑ โดยยกร่างใหม่ท้ังฉบับ ซ่ึงเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทานองเดียวกับ ญัตติแก้ไขรฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ ในครั้งนี้ คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มีสาระสาคัญว่า รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอานาจสถาปนา รัฐธรรมนญู ได้ลงประชามติเสยี กอ่ นว่า สมควรจะมรี ัฐธรรมนญู ฉบบั ใหม่หรอื ไม่ รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๑๑ วรรคสี่ “คาวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาด มีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหนว่ ยงานของรัฐ”

- ๕๖ - ๔) รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ อยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๒๕๕ บั ญ ญั ติ ก า ร แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ ท่ี เ ป็ น ก า ร เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ก า ร ป ก ค ร อ ง ร ะ บ บ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทาไม่ได้ เป็นการกาหนดข้อห้ามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและมีเจตนารมณ์ ยืนยนั ว่าการแกไ้ ขเพ่มิ เตมิ รัฐธรรมนูญทั้งฉบับกระทาไม่ได้ ๖.๒.๒.๒ ประเดน็ ทีส่ อง การจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับ ตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ และเพิ่มหมวด ๑๕/๑) ซ่ึงนายวิรัช รัตนเศรษฐ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๒) ต้องออกเสียงประชามติก่อนหรือไม่ และต้องออกเสียงประชามติ ทั้งหมดก่ีครั้ง และต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติก่อนหรือไม่ รวมท้ังการออกเสียงประชามติ ใช้กฎหมายปัจจุบันได้หรอื ไม่ การออกเสียงประชามติ มขี ้อพิจารณาอยู่ ๒ ส่วน ดงั น้ี ส่วนท่ี ๑ การจัดทาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๒) ต้องออกเสียง ประชามติอย่างไร ทากีค่ รัง้ คณะกรรมาธกิ ารมคี วามเห็นเป็นสองแนวทาง ดงั น้ี แนวทางที่หน่ึง การจัดทาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๒) ตอ้ งออกเสียงประชามติตามท่รี ัฐธรรมนูญบัญญัตไิ วใ้ นมาตรา ๒๕๖ (๗) และ (๘) นายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่หก และโฆษก คณะอนุกรรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ข้อกฎหมาย ใหค้ วามเหน็ ว่า ตามร่างที่ ๒ เห็นว่า ต้องกระทาการตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ใน มาตรา ๒๕๖ (๗) และ (๘) คือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ผ่านความเห็นชอบ ในวาระที่สามแล้ว ก่อนนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย ให้จดั ใหม้ กี ารออกเสยี งประชามตติ ามกฎหมายว่าดว้ ยการออกเสียงประชามติ สาหรับการออกเสียงประชามติก่อนการพิจารณาในวาระท่ีหน่ึง ไม่อาจทาได้ เพราะไม่มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญท่ีให้อานาจฝ่ายนิติบัญญัติท่ีจะ กระทาได้ และไม่มีเวลาเพียงพอท่ีจะดาเนินการ เพราะขณะน้ียังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการ ออกเสยี งประชามติ ซง่ึ ต้องใช้เวลาในการดาเนนิ การอกี พอสมควร ส่วนหากแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแล้ว จะต้องออกเสียงประชามติ อีกหรอื ไม่ ในขั้นตอนของสภาร่างรฐั ธรรมนูญ ขึ้นอยู่กบั เนือ้ หาท่ีแก้ไขนัน้ ๆ ระบุไว้อยา่ งไร นายชินวรณ์ บุณยเกียรติ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีสี่ นายอิสสระ สมชัย ท่ีปรกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร และนายอคั รเดช วงษพ์ ิทกั ษโ์ รจน์ กรรมาธิการ ให้ความเหน็ วา่ การจดั ทารา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๒ ) ออกเสียงประชามติ เพียงครั้งเดียว คือต้องดาเนินการตามท่ีรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ในมารา ๒๕๖ (๗) และ (๘) คือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ผ่านความเห็นชอบในวาระท่ีสามแล้ว ก่อนนา ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมข้ึนทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย ให้จัดให้มีการออกเสียง

- ๕๗ - ประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ และไม่มีบทบัญญัติใด ในรัฐธรรมนญู ที่ให้อานาจทจี่ ะกระทาได้ แนวทางท่ีสอง การจัดทาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ร่างท่ี ๒) ต้องออก เสียงประชามตกิ อ่ นท่รี ัฐสภาจะมีมตริ ับหลักการในวาระทีห่ น่ึง ศาสตราจารย์พิเศษกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กรรมาธิการ และรองประธาน คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายดิเรกฤทธ์ิ เจนครองธรรม กรรมาธกิ าร และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพิจารณาเสนอความเหน็ ในประเด็นข้อกฎหมาย ให้ความเห็นว่า ตามร่างท่ี ๒ ในประเด็นการจัดให้มีการออกเสียงประชามติของ ประชาชนน้ัน ควรจัดทาก่อนท่ีรัฐสภาจะมีมติรับหลักการในวาระที่หน่ึง หรือควรจัดทา ก่อนการเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เห็นว่าการออกเสียงประชามติ เพ่ือให้มีการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ ควรให้มีการออกเสียงประชามติก่อน เพื่อให้เป็นตาม คาวนิ ิจฉยั ศาลรัฐธรรมนญู ที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ สาหรับการออกเสียงประชามติน้ัน สามารถทาได้โดยให้คณะรัฐมนตรี จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามมาตรา ๑๖๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ โดยจัดทา ประชามติแบบปรึกษาหารือเพ่ือให้ทราบเจตจานงท่ีแท้จริงของประชาชนว่าต้องการท่ีจะ ใหม้ กี ารจดั ทารัฐธรรมนญู ใหม่ทง้ั ฉบับหรอื ไม่ พลเอก สมเจตน์ บุญถนอม กรรมาธิการ เหน็ ว่า การกาหนดให้มีการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากรัฐสภา ได้พิจารณาญัตติแก้ไขรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ ผ่านการเห็นชอบวาระท่ีสามแล้ว ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ (๘) เป็นการกระทาที่ขัดต่อเจตนารมณ์ ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ (๘) และขดั ต่อคาวินจิ ฉัยของศาลรฐั ธรรมนญู รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๖ (๘) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญในกรณีต่าง ๆ ต้องจัดให้มีการออกเสียงลงประชามติก่อนนาร่างแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญข้ึนทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย ซ่ึงการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญกรณีต่าง ๆ ดังกล่าวจะต้องเป็นการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ไม่ใช่กรณีการแก้ไข เพม่ิ เตมิ รฐั ธรรมนูญให้มีผลเปน็ การยกเลกิ รฐั ธรรมนญู โดยยกรา่ งใหม่ทัง้ ฉบบั หากเป็นการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จะต้องให้ประชาชน ลงประชามติเสียก่อนว่า สมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับ คาวนิ จิ ฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ศาสตราจารยพ์ ิเศษกาญจนารตั น์ ลีวโิ รจน์ กรรมาธิการ ให้ความเหน็ วา่ เม่ือเนื้อหาในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๒ ส่วนท่ีให้ เพ่ิมหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ เพ่ือให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดทาเน้ือหาของรัฐธรรมนูญใหม่นั้น เป็นการจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับ มิใช่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด ดังน้ัน หากต้องการให้มีการจัดทา รัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับก็จะต้องสอบถามประชาชนโดยจัดให้มีการออกเสียงประชามติ

- ๕๘ - ก่อนที่จะดาเนินการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญท้ังฉบับด้วย เพื่อให้เป็นไปตามคาวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ สาหรับการออกเสียงประชามติน้ัน มาตรา ๑๖๖ ของรัฐธรรมนูญฉบับ ปัจจุบัน รองรับให้มีการออกเสียงประชามติได้ แม้ว่าจะเป็นอานาจของฝ่ายบริหารในการ จดั ใหม้ ีการทาประชามติก็ตาม แตฝ่ า่ ยนิตบิ ัญญัติก็สามารถรอ้ งขอให้ฝ่ายบริหารดาเนินการ ให้มีการออกเสียงประชามติก่อนได้ ส่วนเร่ืองกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามตินั้น หากกฎหมายในปัจจุบันยังไม่รองรับกับเร่ืองน้ี ก็ควรเร่งจัดทากฎหมายว่าด้วยการ ออกเสียงประชามติขน้ึ มาบงั คบั ใชโ้ ดยเร็ว ส่วนท่ี ๒ ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติก่อนหรือไม่ ใชก้ ฎหมายปจั จุบนั ได้หรอื ไม่ คณะกรรมาธกิ ารมคี วามเห็นวา่ การจัดให้มีการออกเสียงประชามติเก่ียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญน้ัน จาเป็นจะต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ สาหรับใช้เป็นกฎหมายกลางในการจัดทาประชามติ จึงควรจัดทากฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติให้แล้วเสร็จเสียก่อนการจัดทาประชามติร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติม ตามมาตรา ๒๕๖ (๘) เพื่อป้องกันปัญหาต่าง ๆ ท่ีอาจเกิดข้ึน เม่ือร่างพระราชบัญญัติว่าด้วย การออกเสียงประชามติ พ.ศ. .... เสร็จเรียบร้อยแล้ว คณะรัฐมนตรีจะได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ต่อสภาผู้แทนราษฎรต่อไป ๖.๒.๒.๓ ประเดน็ ทีส่ าม ควรกาหนดวิธีการหรือกระบวนการอย่างไร เพ่ือป้องกันมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับพระราชอานาจอื่นใดของพระมหากษัตริย์ ท่ีบัญญัติไว้ ในมาตราอนื่ ๆ ของรฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ นอกเหนือจากหมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษตั รยิ ์ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทีห่ ก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเหน็ วา่ ๑) ตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ร่างที่ ๒ มีการกาหนด ห้ามสภารา่ งรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่มิ เติมในหมวด ๑ บททว่ั ไป และหมวด ๒ พระมหากษัตรยิ ์ โดยมีสภาพบังคับไว้ว่า หากสภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขจะมีผลให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมนั้นตกไป โดยรัฐสภาเป็นผู้วินิจฉัยและเป็นผลให้สภาร่างรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงด้วย ทง้ั นี้ รัฐสภาสามารถหยบิ ยกมาพิจารณาได้เมอื่ มกี ารร้องขอ ๒) กรณีสภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมในส่วนที่เกี่ยวข้องกับ พระราชอานาจอื่นใดของพระมหากษัตริย์ในหมวดอื่น ๆ นั้น พิจารณาเห็นว่า พระราชอานาจของพระมหากษัตริย์ในมาตราอื่น ๆ เป็นไปในฐานะประมุขแห่งรั ฐ และภายใต้โครงสร้างอานาจตามหลักการในหมวด ๑ และหมวด ๒ อยู่แล้ว แต่เพ่ือให้ เป็นไปอย่างมั่นใจ ควรกาหนดว่า หลักการน้ีเป็นหลักการสาคัญเพ่ือให้คณะกรรมาธิการ ของรฐั สภาทีจ่ ะตง้ั ข้นึ ไปดาเนินการใหเ้ กิดผลในวาระทีส่ องต่อไปดว้ ย

- ๕๙ - นอกจากนี้ หากสภาร่างรัฐธรรมนูญได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ทั้งฉบับโดยขัดหรือแย้งกับโครงสร้างรูปแบบของรัฐจะถือเป็นการขัดกับมาตรา ๒๕๕ ที่บัญญัติว่า “การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญท่ีเป็นการเปล่ียนแปลงการปกครองระบอบ ประชาธปิ ไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปล่ียนแปลงรปู แบบรัฐ จะกระทา มิได้” ดังนั้น จึงไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญกระทบต่อพระราชอานาจอ่ืน ๆ ของ พระมหากษัตริย์นอกจากท่ีบัญญัติไว้ในหมวด ๑ และหมวด ๒ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ จะกระทาไม่ได้อย่างเด็ดขาด เนื่องจากเงื่อนไขดังกล่าวเป็นหลักการสาคัญที่กาหนดไว้ ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ร่างท่ี ๒ อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดรัฐสภาจะเป็นผู้มีอานาจ ในการวินิจฉัยว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขัดหรือแย้งต่อ รัฐธรรมนญู ท้ังตามลายลักษณ์อักษรและตามหลกั การในหมวด ๑ และหมวด ๒ หรอื ไม่ นายชินวรณ์ บุณยเกียรติ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีสี่ นายอิสสระ สมชยั ท่ปี รึกษาคณะกรรมาธกิ าร และนายอคั รเดช วงษพ์ ทิ ักษโ์ รจน์ กรรมาธกิ าร ใหค้ วามเห็นวา่ ตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ร่างท่ี ๒ มีการกาหนดห้าม สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมในหมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษัตริย์ ไว้ชัดเจนแล้วจึงไม่สามารถแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษัตริย์ ได้ ส่วนพระราชอานาจของพระมหากษัตริย์ในมาตราอ่ืน ๆ ควรกาหนด เป็นหลักการสาคัญเพ่ือให้คณะกรรมาธิการของรัฐสภาที่จะต้ังข้ึนไปดาเนินการให้เกิดผล ในวาระทสี่ องต่อไป ข้อสังเกต ท่ีสาคัญคือ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ร่างท่ี ๑ ซ่ึงเป็น ของพรรคร่วมฝ่ายค้าน ถือได้ว่าเป็นร่างที่มีหลักการและเหตุผลในลักษณะเดียวกัน แตกต่างกันในรายละเอียดเพียงเล็กน้อย ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าว ได้กาหนดให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้งโดยตรงท้ังหมดโดยไม่ได้ กาหนดสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญท่ีเป็นผู้เช่ียวชาญด้านต่าง ๆ ไว้ และไม่ได้นา ร่างรัฐธรรมนูญท่ีจัดทาขึ้นใหม่กลับมาให้รัฐสภาเป็นผู้เห็นชอบ ถือว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมที่มีหลักการและเหตุผลในทานองเดียวกัน แต่เน้ือหาสาระสาคัญในร่างที่ ๒ ของพรรคร่วมรัฐบาล มีความสมบูรณ์ไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมของผู้เชี่ยวชาญท่ีมี ความสาคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญเป็นอย่างมาก การให้ความสาคัญกับสมาชิกรัฐสภา ทเ่ี ม่ือสภาร่างรัฐธรรมนญู ได้ยกร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสรจ็ จะต้องนากลับมาใหส้ มาชิกรฐั สภา ให้ความเห็นชอบ จึงมคี วามเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ในรา่ งท่ี ๒ มีความสมบูรณ์ ทีจ่ ะรับหลกั การเพ่อื พจิ ารณาในวาระทสี่ องในช้ันกรรมาธิการต่อไป ศาสตราจารยพ์ เิ ศษกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กรรมาธกิ าร ใหค้ วามเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๒ ที่มีเนื้อหากาหนดเง่ือนไข ในการป้องกันมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในส่วนท่ีเก่ียวข้องกับ หมวด ๑ บทท่ัวไป และหมวด ๒ พระมหากษัตริย์ นั้น ยังไม่ครอบคลุมเรื่องเก่ียวกับ พระราชอานาจที่อยู่ในมาตราอื่น ๆ อย่างเพียงพอ ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ ที่กาหนดให้การแก้ไขเพ่ิมเติมหมวด ๑ และหมวด ๒

- ๖๐ - ของรัฐธรรมนูญ จะกระทามิได้ น้ัน ถือว่าเป็นหลักการสาคัญของหมวด ๑๕/๑ การจัดทา รัฐธรรมนูญใหม่ด้วยหรือไม่ ซ่ึงหากถือเป็นหลักการสาคัญแล้ว สภาร่างรัฐธรรมนูญ ก็ไม่สามารถจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท่ีมีเน้ือหาขัดกับหมวด ๑ และหมวด ๒ ของรัฐธรรมนูญ ใช่หรือไม่ ในเร่ืองน้ีควรมีความชัดเจนว่า การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติอื่น ท่ขี ัดกับหมวด ๑ และหมวด ๒ และเร่ืองเก่ียวกับพระราชอานาจที่อยู่ในมาตราอื่น ๆ ของ รัฐธรรมนูญ เป็นเร่ืองทีไ่ ม่สามารถกระทาได้ หรือเป็นเรือ่ งที่ไม่ควรกระทา มฉิ ะน้ันจะเกิด ปัญหาการตีความรัฐธรรมนูญที่แตกต่างกัน และหากมิใช่การแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติ ท่ีกล่าวข้างต้น แต่เป็นการเพ่ิมบทบัญญัติขึ้นใหม่ในรัฐธรรมนูญ เช่น การเพิ่มเน้ือหา ในหมวด ๗ ส่วนที่ ๕ การประชุมร่วมกันของรัฐสภา กาหนดให้ต้องมีการปฏิญาณตน ต่อรัฐสภาก่อน เป็นต้น จะถือว่าเป็นการกระทบต่อพระราชอานาจหรือไม่ เพียงใด จึงควรพจิ ารณาในกรณเี ชน่ นี้ทอี่ าจเกิดขน้ึ ได้ดว้ ย ๖.๒.๓ ประเดน็ ข้อคดิ เหน็ อนื่ นายนกิ ร จานง รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทีห่ ก ให้ความเหน็ ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่สามารถกระทาได้ถ้าสมาชิกวุฒิสภาจานวน ๘๔ คน ไมล่ งมติเหน็ ชอบดว้ ย โดยแต่เดิมได้เสนอให้มกี ารตัง้ สภารา่ งรฐั ธรรมนูญ เพ่อื แก้ไข รัฐธรรมนูญหลังระยะเวลาตามบทเฉพาะกาลสน้ิ ไป แต่เม่อื สถานการณ์เปล่ียน ได้พจิ ารณา ว่าควรมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกือบทุกหมวดยกเว้นหมวด ๑ และหมวด ๒ การแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้องมีการแก้ไขอย่างเป็นระบบ เป็นข้ันตอน และเช่ือมโยงกัน ดังนั้น การแก้ไขในรูปแบบของการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญน่าจะส่งผลดีมากกว่า เพราะสภารา่ งรัฐธรรมนญู จะชว่ ยผอ่ นคลายกระแสความขัดแยง้ ในสงั คม นายชินวรณ์ บุณยเกียรติ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีสี่ นายอิสสระ สมชยั ท่ปี รึกษาคณะกรรมาธกิ าร และนายอัครเดช วงษ์พิทกั ษ์โรจน์ กรรมาธกิ าร ให้ความเห็นว่า มีความเห็นทั้งในประเด็นข้อกฎหมายและข้อเท็จจริง ในการพิจารณา ของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ก่อนรับหลักการ เพ่ือนาเสนอความเห็นประกอบการพิจารณา โดยมีหลักการที่สาคัญคือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐ ธ รรมนูญเป็นนโ ยบายของ พรรคประชาธิปัตย์ท่ีได้ประกาศไว้เป็นพรรคการเมืองแรกในการขับเคลื่อนเพ่ือให้มีการ แก้ไขรัฐธรรมนูญให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น จนนาไปสู่การกาหนดไว้เป็น นโยบายของรัฐบาลอยา่ งชัดเจน และต้องยอมรบั วา่ หากการแก้ไขรัฐธรรมนญู เป็นผลสาเร็จ มีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยมากยิ่งข้ึนก็จะเป็นสาระสาคัญอย่างย่ิงยวดในการ แก้ปัญหาของประเทศ พรรคประชาธิปัตย์จึงได้ร่วมยกร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กับพรรคร่วมรัฐบาล และได้ย่ืนร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ และเพ่ิมหมวด ๑๕/๑) (ร่างท่ี ๒) ต่อรัฐสภา และยืนยันว่าร่างดังกล่าวเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมฉบับปัจจุบัน ทุกประการ สาระสาคัญท่ีแก้ไข คือให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญง่ายข้ึน และให้มีการจัดต้ัง สภาร่างรัฐธรรมนูญข้ึนมาเพื่อจัดทารัฐธรรมนูญข้ึนใหม่ โดยไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติม

- ๖๑ - ในหมวด ๑ และหมวด ๒ แต่อย่างใด จุดยืนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของ พรรคประชาธิปัตยจ์ ึงมีความชัดเจนที่จะสนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว โดยจะขอ แสดงความคิดเหน็ ประกอบเพือ่ สนับสนนุ รา่ งรัฐธรรมนญู ฉบบั ดงั กลา่ ว นายกลา้ นรงค์ จันทิก ที่ปรึกษาคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเหน็ ว่า เห็นด้วยท่ีควรแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๖๐ เพราะมีหลายเร่ืองที่กาหนดไว้ในรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีปัญหา และไม่เหมาะสมแก่การ ปฏบิ ตั หิ รอื เปน็ อปุ สรรคต่อการพฒั นาทางการเมืองของประเทศไทย ความเห็นต่อญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรฐั ธรรมนญู ท้งั ๖ ญตั ติ ไม่ขัดข้องท่ีจะรบั หลกั การในรา่ งท่ี ๔ และ ๖ แตใ่ นร่างท่ี ๒ มีประเดน็ ปัญหาท่จี ะตอ้ งพจิ ารณาใหร้ อบคอบว่า รัฐสภา สามารถดาเนินการได้หรือไม่ เพราะได้เพ่ิมเติมหมวด ๑๕/๑ กาหนดเร่ืองการยกร่าง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยการตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา ซ่ึงไม่ใช่เป็นการแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ถึงแม้จะกาหนดในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๒๕๖ ว่า ต้องยกเว้นหมวดหนึ่งและหมวดสองไว้ก็ตาม แต่การยกเว้นดังกล่าวมิได้หมายความว่า เป็นการแก้ไขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนูญ เพราะหมวด ๑๕/๑ เป็นการยกร่างรัฐธรรมนญู ฉบับใหม่ ก็เท่ากับว่านาข้อความในหมวดหน่ึง หมวดสองมาบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เท่าน้ันเอง ซึ่งในทางปฏิบัติรัฐธรรมนูญที่ได้มีการร่างใหม่ก็จะนาข้อความในหมวดหนึ่ง หมวดสองมาลอกใส่ไว้ หรืออาจจะมีอีกบางหมวดที่ยังคงไว้เดิม แต่ก็ต้องถือว่าเป็นการ ยกร่างรัฐธรรมนญู ฉบับใหม่อยูน่ ั่นเอง แต่ประเด็นว่า การยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่รัฐสภาจะมีหน้าที่และ อานาจทาได้หรือไม่ ผู้ที่จะตัดสินวินิจฉัยได้ คือ ศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๑๐ (๒) ดังนั้น เมื่อศาลรัฐธรรมนูญ ยงั มิไดว้ ินิจฉัยในร่างท่ี ๒ จึงต้องนาคาวินจิ ฉัยของศาลรัฐธรรมนูญท่ีเคยวินิจฉยั ไว้ในเร่อื งนี้ มาเป็นหลักในการประกอบความเห็น ถึงแม้ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญคนละฉบับกันก็ตาม แต่ถอ้ ยคาในประเด็นนี้ตรงกนั จากการชี้แจงของนายเชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการสานักงาน ศาลรัฐธรรมนูญ ต่อคณะกรรมาธิการ โดยนาหลักคิดแนวคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ เรือ่ ง การแก้ไขเพม่ิ เติมรฐั ธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ มดี ังนี้ ประเดน็ แรก เรื่องเจตนารมณ์ เจตนารมณ์ที่ ๑ การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ มเี จตนารมณ์เพอ่ื ต้องการใหม้ วี ิธีการแก้ไขเพมิ่ เติมรฐั ธรรมนญู ข้นึ เปน็ รายมาตรา เจตนารมณ์ท่ี ๒ เพื่อเป็นช่องทางในการแก้ไขปัญหาที่อาจเกิดข้ึนจาก ข้อบกพร่องในตัวรัฐธรรมนูญเอง หรือปัญหาจากข้อเท็จจริงทางการเมืองที่ต้องการมีการ แก้ไขอยา่ งเปน็ ระบบ

- ๖๒ - ประเด็นที่สอง รูปแบบ ประเด็นหลักของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มอี านาจอยู่ ๒ อานาจ คือ ๑. อานาจเหนือรัฐธรรมนญู หรอื อานาจก่อตั้งองคก์ รสูงสุดทางการเมือง ๒. อานาจที่ได้มาจากรัฐธรรมนูญเป็นเพียงอานาจท่ีรัฐธรรมนูญ กาหนดให้องค์กรท่ีถูกจัดตั้ง มีเพียงอานาจท่ีรัฐธรรมนูญให้ไว้ และอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ จึงเป็นไปไม่ได้ท่ีจะให้องค์กรนั้นใช้อานาจที่ได้รับมอบหมายมาจากรัฐธรรมนูญน่ันเอง กลบั ไปยกร่างรัฐธรรมนญู ใหม่ เหมือนการใชอ้ านาจการยกรา่ งกฎหมายธรรมดาได้ ในประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายประมวลท่ียึดหลักความเป็นกฎหมาย สูงสุดของรัฐธรรมนูญ จะต้องกาหนดวิธีการหรือกระบวนการแก้ไขเปล่ียนแปลง รฐั ธรรมนญู ไวเ้ ป็นพิเศษ แตกตา่ งจากกระบวนการแกไ้ ขกฎหมายโดยท่ัวไป ประเดน็ ทีส่ าม หลักการข้อเท็จจริงในคดีนี้มีการโต้แย้งว่า ร่างรัฐธรรมนูญเป็นการ ยกรา่ งใหม่ทงั้ ฉบับ และการแก้ไขเพม่ิ เตมิ เปน็ คนละหลักการกัน ประเด็นทส่ี ่ี เนื้อหาข้อเท็จจริงชี้ให้เห็นว่า การตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นกระบวนการตราที่ผ่านการลงประชามติจากประชาชน ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทีข่ อแก้ไขเปน็ การยกร่างทัง้ ฉบับ ซึ่งไม่สอดคล้องกับ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙๑ และเมื่อเทียบกับข้อเท็จจริงก็ไม่สอดคล้อง เพราะรฐั ธรรมนญู ฉบบั ดังกลา่ วไดม้ าโดยการลงมตขิ องประชาชน ในท้ายท่ีสดุ นายเชาวนะ ไตรมาศ เลขาธกิ ารสานกั งานศาลรัฐธรรมนูญ ได้สรุปมีความเห็นว่า คาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ สอดคล้องกับ ภารกจิ ของคณะกรรมาธิการพิจารณารา่ งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพม่ิ เติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... กอ่ นรับหลักการ ได้นาแนวคาวนิ จิ ฉัยของศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ และคาชี้แจง ของนายเชาวนะ ไตรมาศ เลขาธิการสานักงานศาลรัฐธรรมนูญ ที่ได้นาหลักคิดแนวทาง วนิ ิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดงั กลา่ วมา เพือ่ ตัง้ เปน็ ข้อสงั เกตในรา่ งท่ี ๒ ส่วนกรณีแก้ไขรายมาตรานั้น ได้ช้ีแจงเบ้ืองต้นแล้ว ยังขอยืนยันว่า ไม่ขัดข้องที่จะรับหลักการในร่างท่ีได้กล่าวแล้ว แต่ต้องพิจารณาให้รอบคอบในร่างที่ ๒ ในทุกดา้ น นายเสรี สุวรรณภานนท์ ทปี่ รึกษาคณะกรรมาธกิ าร ใหค้ วามเห็นว่า ร่างที่ ๒ เพื่อให้เกิดความสมบูรณ์และความถูกต้อง จึงขอเสนอเพ่ิมเติม ให้ผู้เสนอญัตติดังกล่าว พิจารณานาไปปรับปรุงแก้ไขก่อน เพื่อไม่ให้เกิดประเด็น ในศาลรัฐธรรมนญู

- ๖๓ - นายชัยวุฒิ ธนาคมานสุ รณ์ โฆษกคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นว่า ในเชิงการเมือง ความจาเป็นที่จะต้องมีสภาร่างรัฐธรรมนูญน้ัน เนื่องจาก ส่วนหนึ่งประชาชนเหน็ ว่ารฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ นัน้ มีที่มาจากคณะรกั ษาความสงบแหง่ ชาติ ซึ่งมาจากการรัฐประหาร ประกอบกับในบทบัญญัติหลายมาตราก็มีส่วนท่ีขัดหรือแย้ง กันเอง และหลายมาตราก็ไม่มีความเหมาะสม หากมีการแก้ไขเป็นรายมาตรา ก็ต้องแก้ไข บทบัญญัติเป็นจานวนมาก ซ่ึงอาจส่งผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีส่วนได้เสียอยู่ด้วย เช่น การแก้ไขเรื่องการเลือกตั้ง ท่ีมาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น อันจะทาให้ ประชาชนเห็นว่าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพ่ือประโยชน์ส่วนตนมากกว่า เพื่อประโยชน์ของประชาชน ดังนั้น จึงเห็นว่าควรมีการจัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญข้ึนมา เพ่ือทาการแกไ้ ขรา่ งรฐั ธรรมนญู เพ่ือให้เกิดความเป็นกลางและมีความชอบธรรม อันจะทาให้ ประชาชนยอมรับร่างรฐั ธรรมนญู แกไ้ ขเพ่มิ เตมิ ไดม้ ากขนึ้ รองศาสตราจารย์รงค์ บญุ สวยขวัญ กรรมาธิการ ให้ความเหน็ ว่า ในมิติของพัฒนาการทางการเมืองและสังคมวิทยาการเมือง เห็นว่า ถึงเวลาแล้วท่ีจาเป็นต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เน่ืองจากปัจจุบันรัฐธรรมนูญ เป็นส่วนหนึ่งท่ีทาให้เกิดปัญหาความขัดแย้ง ไม่ว่าจะร่างรัฐธรรมนูญให้มีหลักการ ดีเลิศเพียงใดก็ตาม แต่เม่ือรัฐธรรมนญู เปน็ ส่วนหน่ึงของพัฒนาการทางการเมืองและสงั คม วิทยาการเมืองแล้ว รัฐธรรมนูญจึงกลายเป็นเคร่ืองมือทางการเมืองอย่างหน่ึง ซ่ึงแต่ละฝ่าย อาจหยิบยกมาเป็นประเด็นต่อสู้ทางการเมืองได้ ดังน้ัน การแก้ไขเพ่ิมเติมร่างรัฐธรรมนูญ จึงต้องคานึงถึงบริบททางสังคม และต้องคานึงว่าจะทาอย่างไรรัฐธรรมนูญจะสามารถ แกไ้ ขปญั หาทางสงั คมทเ่ี กิดขึ้นได้ดว้ ย ---------------------------------------------------

- ๖๔ - ๖.๓ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เปน็ ผ้เู สนอ (ร่างท่ี ๓) ๖.๓.๑ หลักการ เหตผุ ล และสาระสาคัญ หลกั การ ยกเลกิ มาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแหง่ ราชอาณาจักรไทย เหตผุ ล การที่มาตรา ๒๗๐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติให้วุฒิสภา ที่ได้รับการแต่งตั้งในวาระเร่ิมแรกตามมาตรา ๒๖๙ มีหน้าท่ีและอานาจติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัด การปฏิรูปประเทศ การจัดทาและดาเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติ น้ัน เป็นการกาหนดบทบาทและหน้าท่ี ของวุฒิสภาท่ีไม่สอดคล้องกับการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา และไม่สอดคล้องกับระบบ การตรวจสอบถ่วงดุลอานาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เนื่องจากวุฒิสภาดังกล่าวมิได้มีท่ีมาจาก การเลือกตั้งของประชาชนเหมือนกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อานาจดังกล่าวจึงควรเป็นอานาจตามปกติของ สภาผู้แทนราษฎรท่ีจะดาเนินการได้โดยไม่จาต้องบัญญัติให้อานาจแก่วุฒิสภาไว้เป็นการเฉพาะดังกล่าว ส่วนมาตรา ๒๗๑ ที่บัญญัติให้การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่วุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรยับยั้งไว้ ตามมาตรา ๑๓๗ (๒) หรือ (๓) ให้กระทาโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา หากร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นไป ตาม (๑) หรือ (๒) ของมาตรา ๒๗๑ นั้น เป็นการบัญญัติข้ันตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่มิได้เป็นไป ตามมาตรา ๑๓๗ และไม่มีความจาเป็นต้องบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะ เพื่อให้วุฒิสภาท่ีได้รับการแต่งต้ังในวาระ เริ่มแรกมีบทบาทหน้าท่ีที่แตกต่างจากวุฒิสภาท่ีจะได้มาในวาระต่อ ๆ ไป ดังน้ัน เม่ือรัฐธรรมนูญได้บัญญัติ ถึงข้ันตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติท่ีวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรยับยั้งไว้แล้ว บทบัญญัติ มาตรา ๒๗๑ จึงไม่มคี วามจาเป็นต้องบัญญตั ิไว้อีกเชน่ กัน จึงจาเป็นต้องตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพมิ่ เติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศกั ราช .... น้ี สาระสาคัญ ๑) กาหนดช่ือเรียกของรัฐธรรมนูญว่า “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบบั ที่ ..) พทุ ธศกั ราช ....” (มาตรา ๑) ๒) กาหนดวันมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ โดยให้มีผลใช้บังคับต้ังแต่วันถัดจาก วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นตน้ ไป (มาตรา ๒) ๓) ให้ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ ของรฐั ธรรมนูญ (มาตรา ๓) ๖.๓.๒ ประเดน็ ขอ้ กฎหมาย คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (รา่ งท่ี ๓) มีประเดน็ ข้อกฎหมายทีต่ อ้ งพิจารณา จานวน ๓ ประเด็น ดังน้ี

- ๖๕ - ๖.๓.๒.๑ ประเดน็ ทีห่ นึง่ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๓) ขัดกับ ร่างรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเตมิ (ฉบบั ท่ี ..) พุทธศกั ราช .... (ร่างท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒) หรือไม่ อยา่ งไร คณะกรรมาธิการมีความเหน็ เป็นสองแนวทาง ดังนี้ แนวทางที่หนึ่ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๓) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พทุ ธศกั ราช .... (รา่ งท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒) นายวิเชียร ชวลิต รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่ห้า และประธาน คณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... ตามร่างที่ ๓ เป็นการแก้ไขในบางมาตรา ซึ่งต้องดาเนินการ ตามกระบวนการท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุ ธศกั ราช ๒๕๖๐ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่หก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเห็นวา่ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างท่ี ๓) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) เนื่องจากร่างท่ี ๓ เป็นการเสนอ รา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตรา ส่วนเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ เป็นการเสนอขอแก้ไขเพ่ิมเติมหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๒๕๖ ซึ่งเป็นการกาหนดหลักเกณฑ์ เง่ือนไข และวิธีการแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญข้ึนมาใหม่ และเพ่ิมความเป็นหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ซ่ึงมีรายละเอียดของเน้ือหาท่ีแตกต่างกัน และไม่มีความซ้าซ้อนกันในแง่ของ เน้ือหาของร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างท่ี ๓ ไม่อย่ใู นบังคับของมาตรา ๒๕๖ (๘) ซึ่งไมต่ ้องดาเนนิ การจดั ให้มีการออกเสียง ประชามติเสียก่อนนาทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายแต่อย่างใด ซึ่งจะเป็นคนละกรณีกับ รายละเอียดของเน้ือหาในร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ อันต้องด้วยบทบัญญัติท่ีบังคับให้ต้อง ดาเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากท่ีรัฐสภามีมติเห็นชอบ ในวาระท่ีสาม ตามมาตรา ๒๕๖ (๘) ดังนั้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น การเสนอร่างท่ี ๓ จึงไมม่ เี น้อื หาทขี่ ัดกับรา่ งท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒

- ๖๖ - แนวทางที่สอง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๓) ขดั กบั ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบบั ที่ ..) พุทธศักราช .... (รา่ งท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒) นายไพบูลย์ นิตติ ะวนั รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนที่สอง ใหค้ วามเหน็ ว่า ๑. ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของพรรคร่วมฝ่ายค้านฉบับแรก เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมท้ังฉบบั ยกเว้นหมวด ๑ หมวด ๒ ซ่ึงมีผลให้ร่างฯ ฉบับแรก เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกมาตราในหมวด ๓ ถึงบทเฉพาะกาล ดังนั้น ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๓ (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) จึงซ้ากับ รา่ งรฐั ธรรมนญู แก้ไขเพมิ่ เตมิ ตามร่างท่ี ๑ ๒. การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ (๑) จะมีอานาจในการลงลายมือเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมคราวละฉบับ การเสนอคราวละหลายฉบับกระทาไม่ได้ จึงเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๓ มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นไปตามคาสั่ง ศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕/๒๕๖๓ ฉบับลงวันท่ี ๒๙ มกราคม ๒๕๖๓ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ไว้ในคาส่ังว่าการลงลายมือช่ือของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เสนอความเห็นลงลายมือช่ือ ไดค้ ารอ้ งเดียวเท่าน้นั จะมีลายมือชื่อเปน็ ผูเ้ สนอความเห็นซ้ากันในคาร้องอ่ืนไมไ่ ด้ ๖.๓.๒.๒ ประเดน็ ทสี่ อง หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) และรับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๓) ด้วย จะทาให้เกิดองค์กรในการร่างรัฐธรรมนูญหรือแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญสององค์กรในเวลาเดียวกันหรือไม่ กล่าวคือ สภาร่างรัฐธรรมนูญทาหน้าท่ีในการร่างรัฐธรรมนูญ ทง้ั ฉบับ และรัฐสภาทาหน้าทใ่ี นการแก้ไขเพิ่มเติมรฐั ธรรมนูญเป็นรายมาตรา ตามร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพิ่มเติม (ยกเลกิ มาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรววิ ฒั น์ กับคณะ เปน็ ผเู้ สนอ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทห่ี ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย ใหค้ วามเหน็ วา่ รั ฐ ส ภ า ส า ม า ร ถ มี ม ติ รั บ ห ลั ก ก า ร ร่ า ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พิ่ ม เ ติ ม ท้ัง ๖ ฉบับ ได้ เน่ืองจากรัฐสภาถือเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้อานาจแทนประชาชน การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม จึงสามารถกระทาได้ หากอยู่ภายใต้บทบัญญัติ มาตรา ๒๕๖ ของรฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ อย่างไรก็ดี หากรัฐสภามีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ และร่างรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ตามร่างที่ ๓ จะมีผลทาใหเ้ กิด ๒ องค์กร ที่มีอานาจทับซ้อนกันในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นสิ่งท่ีไม่พึงกระทา เพราะขัดกับหลักการสาคัญที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมีผลย้อนแย้ง ในทางปฏบิ ัติ และจะเปน็ การสร้างปญั หาทางกฎหมายและปญั หาอน่ื ตอ่ ไปในอนาคต

- ๖๗ - นอกจากน้ี เม่ือพิจารณาถึงจานวนคะแนนเสยี งในการให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตราตามร่างท่ี ๓ รัฐสภาจะต้องใช้คะแนนเสียง ในการให้ความเห็นชอบในวาระที่สาม ขั้นสุดท้าย โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย มากกว่าก่ึงหนึ่งของจานวนสมาชกิ ท้ังหมดเท่าทมี่ ีอยู่ของทงั้ สองสภา โดยในจานวนน้ีต้องมี ส ม า ชิ ก ส ภ า ผู้ แ ท น ร า ษ ฎ ร จ า ก พ ร ร ค ก า ร เ มื อ ง ที่ ส ม า ชิ ก มิ ไ ด้ ด า ร ง ต า แ ห น่ ง รั ฐ ม น ต รี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าหน่ึงในสามของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ ตามมาตรา ๒๕๖ (๖) ของ รฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ ซ่ึงเห็นไดอ้ ย่างชัดเจนว่า การแกไ้ ขเพ่มิ เติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา จะใช้คะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงท่ีบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ตามร่างที่ ๒ กล่าวคือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๒ ได้จัดให้มีการ ออกเสียงประชามติและผ่านความเห็นชอบของประชาชนตามมาตรา ๒๕๖ (๘) แล้ว ร่างมาตรา ๒๕๖ (๖) ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๒ บัญญัติว่า “การออกเสียงลงคะแนนในวาระท่ีสาม ให้ใช้วิธีเรียกช่ือและลงคะแนนโดยเปิดเผยและ ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบดว้ ยในการที่จะให้ออกใช้เปน็ รัฐธรรมนูญไม่น้อยกว่าสามในห้า ของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา” ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มรัฐธรรมนูญ เ ป็ น ร า ย ม า ต ร า ท่ี ก ร ะ ท า ภ า ย ห ลั ง จ า ก ท่ี ป ร ะ ก า ศ ใ ช้ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม ฉบับดังกล่าวแล้ว จะต้องใช้จานวนคะแนนเสียงในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นรายมาตราในวาระท่ีสาม ขั้นสุดท้าย ไม่น้อยกว่าสามในห้าของจานวนสมาชิก ท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งเห็นได้ว่าการลงคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบ จะใช้จานวนคะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงที่ใช้ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตามร่างท่ี ๒ จึงทาให้เกิดความลักลั่นของจานวนคะแนนเสียงท่ีใช้ในการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ อันถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และอาจทาให้เกิดปัญหา ในทางปฏิบตั ิในอนาคตได้ ศาสตราจารยพ์ ิเศษกาญจนารตั น์ ลวี ิโรจน์ กรรมาธิการ ให้ความเหน็ ว่า หากรัฐสภารับหลักการทั้ง ๖ ร่าง จะมีผลทาให้มีองค์กรถึงสององค์กร ท่ีมีอานาจทับซ้อนกัน โดยองค์กรหน่ึงมีอานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ส่วนอีกองค์กรหนึ่ง มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ โดยแต่ละองค์กรอาจจัดทาเร่ืองเดียวกัน ในเวลาเดียวกัน ไปคนละทางหรือไปในทางตรงกันข้าม ซึ่งแม้ในทางกฎหมายอาจจะสามารถทาได้ แต่ก็จะทาให้เกิดผลประหลาดในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นส่ิงที่ไม่พึงกระทา เพราะขัดกับ หลักการสาคัญท่ีถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะทาให้เกิดมีผลย้อนแย้งกัน ในทางปฏบิ ตั ิ และจะเป็นการสรา้ งปัญหาทางกฎหมายและปญั หาอ่นื ตอ่ ไปในอนาคต

- ๖๘ - ๖.๓.๒.๓ ประเด็นที่สาม หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) และรัฐสภาไม่รับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๓) สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติท่ีรัฐสภา ไมร่ ับหลกั การโดยนามาบัญญตั ิไวใ้ นร่างรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ไดห้ รอื ไม่ อยา่ งไร นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่หก และโฆษกคณะอนุกรรมาธกิ ารพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย ให้ความเหน็ วา่ หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ แต่รัฐสภาไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๓ เม่ือมีการตั้ง สภาร่างรัฐธรรมนูญข้ึน สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถนาบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๓ ท่ีรัฐสภาไม่รับหลักการมาบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ เน่ืองจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นหน้าท่ีของ สภาร่างรัฐธรรมนูญที่สามารถจะกระทาได้ แต่ต้องดาเนินการภายใต้บทบัญญัติของ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ ในหมวด ๑๕/๑ การจัดทา รัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ ตามทไี่ ด้บญั ญตั ไิ ว้อยา่ งเคร่งครัด ๖.๓.๓ ประเด็นขอ้ คดิ เหน็ อ่ืน นายไพบูลย์ นิตติ ะวนั รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทส่ี อง ใหค้ วามเห็นวา่ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ร่างท่ี ๓ ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ ควรแกไ้ ขเพ่ิมเตมิ เพอ่ื ให้เหมาะสม แตไ่ ม่ควรยกเลิกท้ัง ๒ มาตรา นายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนที่หก ใหค้ วามเหน็ ว่า ร่างที่ ๓ ที่เสนอให้แก้ไขมาตรา ๒๗๐ เร่ืองหน้าที่และอานาจของ วุฒิสภาเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศนั้น เห็นว่าหน้าที่และอานาจดังกล่าวของวุฒิสภา จะหมดสน้ิ ไปในวนั ท่ี ๕ เมษายน พ.ศ. ๒๕๖๕ ดงั น้ัน จงึ ไมม่ คี วามจาเปน็ ต้องยกเลิกมาตรา ดังกล่าว แต่มีความเห็นเพิ่มเติมว่า เรื่องการปฏิรูปประเทศนั้นเป็นหมวดหนึ่งข อง รัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นเร่ืองใหม่และเห็นว่าเป็นเร่ืองสาคัญท่ีมีความจาเป็นจึงควรคงเร่ือง การปฏิรูปประเทศไว้ โดยในชั้นของสภาร่างรัฐธรรมนูญอาจมีการแก้ไขเพิ่มเติม เรื่องโครงสร้าง อานาจหน้าท่ีในการติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ซึ่งแต่เดิมเป็นอานาจหน้าของวุฒิสภาให้มาเป็นอานาจหน้าที่ ของรัฐสภาซ่ึงมีสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาซึ่งมาจากพระราชบัญญัติประกอบ รฐั ธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. ๒๕๖๑ แทน ซ่งึ จะเป็นการเพิ่มอานาจ หน้าทใี่ ห้กบั ตวั แทนประชาชนด้วย

- ๖๙ - นายกล้านรงค์ จันทกิ ท่ีปรกึ ษาคณะกรรมาธิการ ให้ความเหน็ ว่า เมื่อพิจารณาการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ในรา่ งท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ มีประเดน็ ซ่งึ ได้สอบถามในทปี่ ระชุมรฐั สภาว่า หากท่ีประชุมรฐั สภา มีมตไิ มเ่ ห็นชอบร่างรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพิม่ เติมในร่างท่ี ๓ ถงึ รา่ งที่ ๖ หากมีการกาหนดให้มี สภาร่างรัฐธรรมนูญ และสภาร่างรัฐธรรมนูญจะนาร่างแก้ไขเพิ่มเติมของร่างดังกล่าวมา แก้ไขได้หรือไม่ ซ่ึงในที่ประชุมรัฐสภามีผู้ชี้แจงว่า สามารถกระทาการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ในขณะเดียวกันหากทปี่ ระชุมรัฐสภามมี ติเหน็ ชอบร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ สภาร่างรัฐธรรมนูญจะไม่แก้ไขตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของ ร่างดังกล่าวก็ได้เช่นกัน ดังนั้น จึงเหน็ ว่าการลงมติเห็นชอบหรอื ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ย่อมไม่มีผลใด ๆ ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญในการแก้ไข หรือไม่แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ด้วยเหตุท่ีรัฐสภาได้โอนอานาจ และหน้าท่ีในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญแล้ว แม้ว่าภายหลัง จากที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องนาร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมมาให้รัฐสภาเพ่ือให้ความเห็นชอบ แต่การให้ความเห็นชอบดังกล่าว เป็นการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทั้งฉบับ ไม่ได้เป็นการลงมติ ให้ความเห็นชอบรา่ งรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพ่ิมเติมรายมาตรา ซึง่ หากสมาชกิ รัฐสภาไมเ่ ห็นชอบ เ พี ย ง บ า ง ม า ต ร า จ า เ ป็ น ที่ จ ะ ต้ อ ง ไม่ เ ห็ น ช อ บ ร่ า ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม ท้ั ง ฉ บั บ ประเด็นดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดปัญหาในการพิจารณา จึงขอให้นาประเด็นดังกล่าว เป็นข้อพิจารณาด้วย หากท่ีประชุมรัฐสภาลงมติเห็นชอบรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพมิ่ เตมิ ในร่างท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒ นายสมชาย แสวงการ ที่ปรกึ ษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเหน็ ว่า ในกรณีการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ หากนาร่างรัฐธรรมนูญน้ันให้ประชาชนออกเสียงประชามติ แต่ผลการออกเสียงประชามติ ประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ จะทาให้ต้องมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ เพ่ือจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีก จึงเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ควรเป็นอานาจและหน้าที่ของรัฐสภา ดังนั้น การลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ขั้นรับหลักการอาจจะทาให้ สมาชิกรัฐสภาเข้าใจว่ารัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตราให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ และเป็นการตั้งคณะกรรมาธิการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญโดยให้สภาร่างรฐั ธรรมนูญพิจารณาแก้ไขเพ่มิ เติมรฐั ธรรมนูญรายมาตรา ตั้งแต่ มาตรา ๒๕ ถงึ มาตรา ๒๗๙ หากเป็นเช่นน้ีจะทาใหส้ มาชกิ รัฐสภาไมส่ ามารถแก้ไขเพิม่ เติม รัฐธรรมนูญรายมาตราได้ จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนญู แล้วเสร็จ ซ่ึงจะเห็นได้ว่า รัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าท่ีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ ในทานองเดียวกัน รัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญตามร่างที่ ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ในขณะที่สภาร่างรัฐธรรมนูญอยู่ระหว่างพิจารณา จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งรัฐสภาอาจมีประเด็นท่ีจะต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

- ๗๐ - ในบางมาตรา จึงต้องกาหนดให้รัฐสภามีอานาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตราได้ นายเสรี สวุ รรณภานนท์ ท่ปี รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ใหค้ วามเหน็ วา่ ร่างที่ ๓ ที่เสนอให้ยกเลิกมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งตามมาตรา ๒๗๐ ได้บัญญัติให้วุฒิสภา ตามมาตรา ๒๖๙ มีหน้าที่และติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพ่ือให้บรรลุเป้าหมายตามหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ และการจัดทาและดาเนินการ ตามยุทธศาสตร์ชาติ และได้กาหนดให้รัฐสภาร่วมกันพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ท่ีจะตราขึ้นเพ่ือดาเนินการตามหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ เป็นสาคัญ และให้การ พิจารณาร่างพระราชบญั ญัติท่ีถกู วุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรยับยั้งไว้ ตามมาตรา ๑๓๗ (๒) หรือ (๓) ให้กระทาโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ซ่ึงตามมาตรา ๒๗๐ และ มาตรา ๒๗๑ เป็นเร่ืองของการพิจารณาร่างกฎหมายปฏิรูปประเทศ ที่ต้องการให้มีการ พิจารณาโดยเร็ว ไม่ต้องผ่านกระบวนการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรก่อนแล้ว จึงส่งให้วุฒิสภาได้พิจารณาต่อมา ซึ่งมีกระบวนการท่ีมีขั้นตอนและต้องใช้เวลา ดังน้ัน เมื่อเป็นกฎหมายท่ีเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศ รัฐธรรมนูญจึงได้กาหนดให้วุฒิสภา พิจารณาร่วมกับสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาไปพร้อม ๆ กันเพื่อให้การปฏิรูปประเทศ ที่เสนอโดยกฎหมายดังกล่าวให้เสร็จไปโดยเร็ว ดังน้ัน หากเสนอญัตติให้ยกเลิก มาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ โดยไม่มีบทบัญญัติมาตราใดมารองรับกระบวนการ ปฏิรูปประเทศทีเ่ ก่ียวข้องกับบทบัญญัติมาตราอ่ืนที่สัมพนั ธ์กันหลายมาตรา ก็จะทาให้เกิด ปัญหาของการดาเนินการหรือให้เกิดการขับเคลื่อนไปตามรัฐธรรมนูญในหมวดอ่ืนและ มาตราอื่นที่เก่ียวกับการปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติท่ีมิได้เสนอแก้ไขเพิ่มเติม ทเ่ี ก่ยี วพนั กนั อยู่หลายมาตรา นายสมชาย แสวงการ ที่ปรกึ ษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเหน็ วา่ ไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกมาตรา ๒๗๐ เน่ืองจากการปฏิรูปประเทศ เปน็ เรือ่ งสาคัญและต้องมคี วามต่อเนื่อง แต่สามารถแก้ไขเพ่ิมเตมิ มาตรา ๒๗๐ ได้โดยแก้ไข เพ่ิมเติมให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นผู้มีอานาจหน้าท่ีเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศ ร่วมกัน เพ่ือให้เกิดความต่อเนื่องและฝ่ายบริหารจะได้ตระหนักว่าจะต้องดาเนินการ เร่ืองการปฏิรูปประเทศดว้ ย นายตวง อันทะไชย กรรมาธิการ ให้ความเห็นว่า การปฏิรูปประเทศเป็นเร่ืองสาคัญและเป็นเรื่องระยะยาวท่ีต้องมีความ ต่อเน่ือง จึงเห็นด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมท่ีจะทาให้การปฏิรูปประเทศสามารถขับเคล่ือน ต่อไปได้ โดยโครงสร้างในการขบั เคล่อื นนนั้ จะเป็นสภาผ้แู ทนราษฎรหรอื รฐั สภาก็ได้

- ๗๑ - นายจเดจ็ อินสวา่ ง กรรมาธิการ ให้ความเห็นวา่ เร่ืองการปฏิรูปประเทศน้ันเป็นเร่ืองใหม่ที่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญ ฉบับใดมาก่อน โดยเกิดจากความต้องการในการแก้ปัญหาท่ีเมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาล ก็จะมีการเปล่ียนนโยบายทาให้นโยบายต่าง ๆ ขาดความต่อเน่ืองและไม่เป็นไปในทิศทาง เดียวกัน ดังน้ัน การปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติจึงเป็นการกาหนดกรอบแนวทาง ในการดาเนินนโยบายของรัฐบาลให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันและเกิดความต่อเนื่อง ในเร่ืองหลัก ๆ อาทิเช่น การเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมาย กระบวนการ ยุติธรรม การศึกษา เศรษฐกิจ เป็นต้ น นอกจากน้ี ในปัจจุบันพระราชบัญญัติ แผนและขั้นตอนการดาเนินการปฏิรูปประเทศ พ.ศ. ๒๕๖๐ ประกาศบังคับใช้แล้ว จึงเห็นว่าควรคงเรื่องการปฏิรูปประเทศไว้ ท้ังน้ี เห็นว่าเพ่ือให้การติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศบรรลุเป้าหมาย อาจแก้ไขเพ่ิมเติมโครงสร้างโดยให้ สภาผู้แทนราษฎรเข้ามามีอานาจหน้าที่ในการปฏิรูปประเทศร่วมกับวุฒิสภาด้วย เพอ่ื ชว่ ยกาหนดทิศทางในการพัฒนาประเทศให้ชดั เจนขน้ึ พลเอก สมเจตน์ บญุ ถนอม กรรมาธิการ ให้ความเห็นว่า ยุทธศาสตร์ชาติน้ันเป็นเรื่องสาคัญ ทุกประเทศต้องมียุทธศาสตร์ชาติ ท่ีจะเป็นตัวกาหนดทิศทางของประเทศ และการปฏิรูปประเทศจะเป็นไปในทิศทางใดน้ัน ก็ต้องพิจารณาว่ายุทธศาสตร์ชาติกาหนดไว้ว่าอย่างไร ยุทธศาสตร์ชาติน้ันสามารถ เปล่ียนแปลงได้โดยคานึงถึงผลประโยชน์ของชาติเปน็ สาคญั ท้ังนี้ เห็นว่ารัฐบาลควรต้องมี การทาความเข้าใจท่ีถูกต้องกับประชาชนว่ายุทธศาสตร์ชาติน้ันไม่ได้เป็นการร่างวางแผน ครอบงารัฐบาล แต่เป็นการวางแผนเริ่มต้นให้รัฐบาลว่าควรต้องดาเนินไปในทิศทางใด ความผิดพลาดของรัฐบาลในปัจจุบันคือการวางรูปแบบยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูป ประเทศไว้มากเกินไปทาให้ไม่เห็นผลท่ีชัดเจนอย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้น รัฐบาลจึงควรวาง รูปแบบยุทธศาสตร์ชาติหรือการปฏิรูปประเทศในช่วงเริ่มต้นเพียงสองถึงสามเร่ือง เพื่อให้เกิดผลที่เป็นรูปธรรมชัดเจนซ่ึงจะทาให้ประชาชนเข้าใจถึงความสาคัญของ ยุทธศาสตร์ชาติและการปฏิรูปประเทศ นอกจากนี้ ยังเห็นว่าควรคงเรื่องยุทธศาสตร์ชาติ และการปฏิรูปประเทศไว้ ส่วนเรื่องอานาจหน้าท่ีเก่ียวกับการปฏิรูปประเทศน้ัน อานาจของวุฒิสภาเป็นเพียงอานาจชั่วคราวเท่าน้ัน องค์กรสาคัญที่จะเป็นหัวใจในการ ปฏิรูปประเทศคือสภาผู้แทนราษฎร ดังน้ัน หากจะมีการแก้ไขเพ่ิมเติมอานาจหน้าท่ี เกี่ยวกับการปฏริ ูปประเทศอาจจะลดอานาจหน้าที่เก่ียวกบั การปฏิรูปประเทศของวุฒิสภา ลงก็ได้ แต่ควรต้องมีองค์กรที่จะมารับผิดชอบเรื่องการปฏิรูปประเทศที่เหมาะสมต่อไป และเห็นว่าควรมีการปฏิรูปเรื่องสาคัญท่ีประชาชนให้ความสนใจ คือเร่ืองปฏิรูปตารวจ การศกึ ษา ชลประทาน ซึง่ จะทาใหป้ ระชาชนเห็นผลเปน็ รูปธรรมชัดเจน

- ๗๒ - นายวิรชั พนั ธมุ ะผล กรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นวา่ ยทุ ธศาสตร์และการปฏริ ูปประเทศเป็นกระบวนการหน่ึงที่มีมานานแล้ว โดยผ่านสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซ่ึงเป็นผู้จัดทาแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ซึ่งท่ีผ่านมาก็ยังไม่เห็นผลท่ีเป็นรูปธรรม และเมื่อพิจารณาแล้ว จะเห็นว่าการปฏิรูปประเทศในปัจจุบัน ทั้งกลุ่มคนที่มีอานาจหน้าที่ในการพิจารณาเร่ือง การปฏิรูปประเทศ หรือกระบวนการในการปฏิรูปประเทศไม่ได้เปลี่ยนไปจากเดิมมากนัก จึงเห็นว่าหากมีสภาร่างรัฐธรรมนูญก็ควรให้เป็นสิทธิขาดของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ที่จะพจิ ารณาว่าควรคงเรื่องการปฏริ ูปประเทศและยุทธศาสตรช์ าติไว้หรือไม่ นายชัยวฒุ ิ ธนาคมานสุ รณ์ โฆษกคณะกรรมาธิการ ให้ความเหน็ วา่ เห็นด้วยในประเด็นการยกเลิกมาตรา ๒๗๐ เร่ืองการปฏิรูปประเทศ เนื่องจากประเด็นการปฏิรูปประเทศตามมาตรา ๒๗๐ และมาตรา ๒๗๑ ยังไม่ปรากฏ ผลสัมฤทธิ์และยังไม่มีความจาเป็นรวมท้ังไม่ได้ส่งผลกระทบใดจึงควรยกเลิกบทบัญญัติ ดังกล่าว เพราะหากยกเลิกไปก็สามารถนาหมวด ๑๖ การปฏิรูปประเทศ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซง่ึ เปน็ หมวดทว่ั ไปมาบังคับใชแ้ ทนได้ ---------------------------------------------------

- ๗๓ - ๖.๔ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กบั คณะ เปน็ ผูเ้ สนอ (ร่างท่ี ๔) ๖.๔.๑ หลกั การ เหตผุ ล และสาระสาคัญ หลักการ แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒ ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจกั รไทย เหตุผล โดยที่มาตรา ๒๗๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กาหนดให้ การให้ความเห็นชอบบุคคลซ่ึงสมควรได้รับแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีให้กระทาในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญน้ันเท่ากับให้สมาชิกวุฒิสภาซึ่งมิได้มาจาก การเลือกต้ังของประชาชนมีสิทธิในการเลือกผู้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วย และการให้ผู้ที่จะได้รับเลือก เป็นนายกรัฐมนตรีจากัดเฉพาะผู้ที่อยู่ในบัญชีรายช่ือของพรรคการเมืองเท่าน้ัน เป็นการไม่สอดคล้อง ตามหลักการประชาธิปไตยและประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมพี ระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุข อีกท้ังสมาชิกวุฒิสภาชุดแรกได้รับการคัดเลือกและเสนอชื่อโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ซึ่งสิ้นสุดลงแล้วตามรัฐธรรมนูญ จึงไมค่ วรใหส้ มาชกิ วุฒิสภามีสิทธิเลือกผู้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกต่อไป ดังนั้น การเลือกผู้ดารงตาแหน่งนายกรัฐมนตรีในคร้ังต่อ ๆ ไป จึงควรให้เป็นไปตามมาตรา ๑๕๙ ของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และควรกาหนดให้นายกรัฐมนตรีมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ด้วย จึงสมควรแก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒ จึงจาเป็นต้องตรารัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ (ฉบับที่ ..) พุทธศกั ราช .... สาระสาคญั ๑) กาหนดชื่อเรียกของรัฐธรรมนูญว่า “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ (ฉบบั ท่ี ..) พทุ ธศกั ราช ....” (มาตรา ๑) ๒) กาหนดวันมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ โดยให้มีผลใช้บังคับต้ังแต่วันถัดจาก วนั ประกาศในราชกจิ จานุเบกษาเปน็ ตน้ ไป (มาตรา ๒) ๓) ยกเลิกความในมาตรา ๑๕๙ วรรคหนึ่ง และให้ใช้ความใหม่แทน เพ่ือกาหนดให้ สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรีจากผู้ซ่ึงเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่า ร้อยละหา้ ของจานวนสมาชกิ ทั้งหมดเท่าทม่ี ีอยขู่ องสภาผแู้ ทนราษฎรได้ดว้ ย (มาตรา ๓) ๔) ยกเลกิ มาตรา ๒๗๒ ของรฐั ธรรมนูญ เร่อื งการพิจารณาใหค้ วามเหน็ ชอบบคุ คล ซ่ึงสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีในท่ีประชุมร่วมกันของรัฐสภา แต่มิให้มีผลกระทบกระเทือน ต่อการเลอื กนายกรัฐมนตรที ไ่ี ด้ดาเนินการไปแลว้ กอ่ นวันทร่ี ัฐธรรมนญู น้มี ีผลใช้บังคบั (มาตรา ๔)

- ๗๔ - ๖.๔.๒ ประเดน็ ข้อกฎหมาย คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เปน็ ผเู้ สนอ (รา่ งที่ ๔) มปี ระเดน็ ขอ้ กฎหมายทีต่ อ้ งพจิ ารณา จานวน ๓ ประเดน็ ดงั นี้ ๖.๔.๒.๑ ประเด็นที่หนง่ึ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๔) ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และรา่ งที่ ๒) หรอื ไม่ อยา่ งไร คณะกรรมาธิการมคี วามเหน็ เป็นสองแนวทาง ดังน้ี แนวทางท่ีหน่ึง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๔) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และร่างที่ ๒) นายวิเชียร ชวลิต รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่ห้า และประธาน คณะอนกุ รรมาธิการพิจารณาเสนอความเหน็ ในประเดน็ ข้อกฎหมาย ให้ความเหน็ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... ตามร่างท่ี ๔ เป็นการแก้ไขในบางมาตรา ซ่ึงต้องดาเนินการ ตามกระบวนการท่ีบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทห่ี ก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพิจารณาเสนอความเหน็ ในประเด็นข้อกฎหมาย ใหค้ วามเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๔) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) เน่ืองจากร่างท่ี ๔ เป็นการเสนอ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตรา ส่วนเน้ือหาของร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒ เป็นการเสนอขอแก้ไขเพ่ิมเติมหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๒๕๖ ซ่ึงเป็นการกาหนดหลักเกณฑ์ เง่ือนไข และวิธีการแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญข้ึนมาใหม่ และเพ่ิมความเป็นหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ซ่ึงมีรายละเอียดของเน้ือหาที่แตกต่างกัน และไม่มีความซ้าซ้อนกันในแง่ของ เน้ือหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ตามรา่ งท่ี ๔ ไม่อยใู่ นบังคบั ของมาตรา ๒๕๖ (๘) ซึ่งไมต่ ้องดาเนินการจัดให้มีการออกเสียง ประชามติเสียก่อนนาทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายแต่อย่างใด ซ่ึงจะเป็นคนละกรณี กับรายละเอียดของเน้ือหาในร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ อันต้องด้วยบทบัญญัติท่ีบังคับ ให้ต้องดาเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากท่ีรัฐสภามีมติเห็นชอบ

- ๗๕ - ในวาระท่ีสาม ตามมาตรา ๒๕๖ (๘) ดังนั้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น การเสนอร่างที่ ๔ จึงไมม่ เี น้ือหาทข่ี ดั กับร่างที่ ๑ และรา่ งท่ี ๒ แนวทางท่ีสอง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๔) ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และรา่ งท่ี ๒) นายไพบูลย์ นติ ติ ะวัน รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทส่ี อง ใหค้ วามเหน็ วา่ ๑. ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมของพรรคร่วมฝ่ายค้านฉบับแรก เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมทั้งฉบบั ยกเว้นหมวด ๑ หมวด ๒ ซ่งึ มีผลให้ร่างฯ ฉบับแรก เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกมาตราในหมวด ๓ ถึงบทเฉพาะกาล ดังนั้น ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๔ (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) จึงซ้ากับ ร่างรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ ตามร่างท่ี ๑ ๒. การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ (๑) จะมีอานาจในการลงลายมือเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมคราวละฉบับ การเสนอคราวละหลายฉบับกระทาไม่ได้ จึงเห็นว่าร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๔ มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นไปตามคาส่ัง ศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕/๒๕๖๓ ฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๖๓ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ไว้ในคาส่ังว่าการลงลายมือชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เสนอความเห็นลงลายมือชื่อ ได้คาร้องเดยี วเท่าน้นั จะมีลายมือชื่อเป็นผ้เู สนอความเห็นซ้ากันในคารอ้ งอ่ืนไมไ่ ด้ ๖.๔.๒.๒ ประเดน็ ทส่ี อง หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) และรับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๔) ด้วย จะทาให้เกิดองค์กรในการร่างรัฐธรรมนูญ หรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสององค์กรในเวลาเดียวกันหรือไม่ กล่าวคือ สภาร่างรัฐธรรมนูญทาหน้าที่ ในการร่างรัฐธรรมนูญท้ังฉบับ และรัฐสภาทาหน้าที่ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ตามร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพ่ิมเติม (แก้ไขเพ่ิมเตมิ มาตรา ๑๕๙ และยกเลกิ มาตรา ๒๗๒) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรววิ ัฒน์ กับคณะ เปน็ ผู้เสนอ นายดิเรกฤทธ์ิ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทหี่ ก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย ใหค้ วามเห็นวา่ รั ฐ ส ภ า ส า ม า ร ถ มี ม ติ รั บ ห ลั ก ก า ร ร่ า ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม ท้ัง ๖ ฉบับ ได้ เน่ืองจากรัฐสภาถือเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติท่ีใช้อานาจแทนประชาชน การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงสามารถกระทาได้ หากอยู่ภายใต้บทบัญญัติ มาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐

- ๗๖ - อย่างไรก็ดี หากรัฐสภามีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ และร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๔ จะมีผลทาใหเ้ กิด สององค์กร ทม่ี ีอานาจทับซ้อนกนั ในการแก้ไขเพิ่มเตมิ รฐั ธรรมนูญ ซึ่งเป็นสิ่งทีไ่ ม่พึงกระทา เพราะขัดกับหลักการสาคัญท่ีถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมีผลย้อนแย้ง ในทางปฏิบตั ิ และจะเป็นการสรา้ งปญั หาทางกฎหมายและปัญหาอน่ื ต่อไปในอนาคต นอกจากนี้ เม่ือพิจารณาถึงจานวนคะแนนเสยี งในการให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราตามร่างที่ ๔ รัฐสภาจะต้องใช้คะแนนเสียง ในการให้ความเห็นชอบในวาระท่ีสาม ขั้นสุดท้าย โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย มากกว่ากึ่งหน่ึงของจานวนสมาชกิ ท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ของทัง้ สองสภา โดยในจานวนนี้ตอ้ งมี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละย่ีสิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าที่มีอยู่ ตามมาตรา ๒๕๖ (๖) ของ รฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ ซงึ่ เห็นได้อยา่ งชัดเจนว่า การแกไ้ ขเพิม่ เติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา จะใช้คะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงท่ีบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างท่ี ๒ กล่าวคือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๒ ได้จัดให้มีการ ออกเสียงประชามติและผ่านความเห็นชอบของประชาชนตามมาตรา ๒๕๖ (๘) แล้ว ร่างมาตรา ๒๕๖ (๖) ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ บัญญัติว่า “การออกเสียงลงคะแนนในวาระท่ีสาม ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการท่ีจะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญไม่น้อยกว่า สามในห้าของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของท้ังสองสภา” ดังน้ัน การแก้ไข เ พิ่ ม รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ เ ป็ น ร า ย ม า ต ร า ท่ี ก ร ะ ท า ภ า ย ห ลั ง จ า ก ที่ ป ร ะ ก า ศ ใ ช้ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แก้ไขเพิ่มเติมฉบับดังกล่าวแล้ว จะต้องใช้จานวนคะแนนเสียงในการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราในวาระท่ีสาม ข้ันสุดท้าย ไม่น้อยกว่าสามในห้าของจานวน สมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอย่ขู องทั้งสองสภา ซงึ่ เห็นได้ว่าการลงคะแนนเสียงใหค้ วามเห็นชอบ จะใช้จานวนคะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงที่ใช้ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตามร่างท่ี ๒ จึงทาให้เกิดความลักลั่นของจานวนคะแนนเสียงที่ใช้ในการแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญ อันถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และอาจทาให้เกิดปัญหา ในทางปฏิบตั ิในอนาคตได้ ศาสตราจารย์พิเศษกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กรรมาธิการ และรองประธาน คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย ใหค้ วามเห็นวา่ หากรัฐสภารับหลักการท้ัง ๖ ร่าง จะมีผลทาให้มีองค์กรถึงสององค์กร ท่ีมีอานาจทับซ้อนกัน โดยองค์กรหน่ึงมีอานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ส่วนอีกองค์กรหน่ึง มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ โดยแต่ละองค์กรอาจจัดทาเร่ืองเดียวกัน ในเวลาเดียวกัน ไปคนละทางหรือไปในทางตรงกันข้าม ซึ่งแม้ในทางกฎหมายอาจจะสามารถทาได้ แต่ก็จะทาให้เกิดผลประหลาดในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่พึงกระทา เพราะขัดกับ

- ๗๗ - หลักการสาคัญที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะทาให้เกิดมีผลย้อนแย้งกัน ในทางปฏบิ ัติ และจะเป็นการสรา้ งปญั หาทางกฎหมายและปัญหาอนื่ ตอ่ ไปในอนาคต ๖.๔.๒.๓ ประเดน็ ทีส่ าม หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) และรัฐสภาไม่รับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๙ และยกเลิก มาตรา ๒๗๒) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๔) สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถ แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ บทบัญญัตทิ ่รี ัฐสภาไมร่ ับหลักการโดยนามาบัญญัติไวใ้ นรา่ งรัฐธรรมนูญฉบบั ใหม่ได้หรือไม่ อยา่ งไร นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทีห่ ก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ข้อกฎหมาย ใหค้ วามเห็นวา่ หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ แต่รัฐสภาไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๔ เมื่อมีการตั้ง สภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถนาบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๔ ที่รัฐสภาไม่รับหลักการมาบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ เน่ืองจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นหน้าท่ีของ สภาร่างรัฐธรรมนูญที่สามารถจะกระทาได้ แต่ต้องดาเนินการภายใต้บทบัญญัติของ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒ ในหมวด ๑๕/๑ การจัดทา รฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหม่ ตามทไ่ี ด้บัญญัติไว้อย่างเคร่งครัด ๖.๔.๓ ประเดน็ ข้อคดิ เหน็ อืน่ นายไพบูลย์ นติ ิตะวนั รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทส่ี อง ใหค้ วามเหน็ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับท่ี ๔ แก้ไขมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒ มีความเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๗๒ เป็นเพียงบทบัญญัติท่ีมีสภาพใช้บังคับเป็นการ ชั่วคราว และท่ีสาคัญมีท่ีมาจากการให้ประชาชนออกเสียงประชามติถามประชาชน มีประชาชนออกเสียงเห็นด้วย ๑๕ ล้านเสียง และมีประชาชนไม่เห็นด้วย ๑๐ ล้านเสียง จงึ ไม่ควรยกเลกิ มาตรา ๒๗๒ ท่ีมที ม่ี าจากประชาชน ๑๕ ล้านคน นายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนท่ีหก ใหค้ วามเหน็ ว่า ร่างที่ ๔ ท่ีเสนอให้แก้ไขมาตรา ๑๕๙ เร่ืองการพิจารณาแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีนั้น เห็นว่า การให้ความเห็นชอบบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีโดยรัฐสภา ในระยะเปล่ียนผ่านน้ันควรแก้ไขเพ่ิมเติมให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ โดยบัญญัติ ให้นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้เคยเป็นสมาชิก ส ภ า ผู้ แ ท น ร า ษ ฎ ร แ ต่ พ้ น จ า ก ส ม า ชิ ก ภ า พ เ พ ร า ะ ไ ด้ รั บ แ ต่ ง ตั้ ง เ ป็ น น า ย ก รั ฐ ม น ต รี หรือรัฐมนตรีในอายุของสภาผู้แทนราษฎรชุดเดียวกัน แต่ทั้งน้ีเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๑๕๙ น้ันยังไม่ควรแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐสภา แต่ควรให้แก้ไขเพ่ิมเติม โดยสภารา่ งรฐั ธรรมนูญ

- ๗๘ - ในส่วนของมาตรา ๒๗๒ เรื่องการให้ความเห็นชอบบุคคลซ่ึงสมควร ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีน้ัน เห็นว่าการให้ความเห็นชอบบุคคลซ่ึงสมควรได้รับ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีในระหว่างห้าปีแรก นับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ น้นั เป็นสถานการณพ์ ิเศษจงึ ได้มกี ารกาหนดใหก้ ารลงมติเหน็ ชอบการแต่งตั้งบุคคล เป็นนายกรัฐมนตรีต้องมีคะแนนเสียงมากกวา่ ก่ึงหนึ่งของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ ของท้ังสองสภาได้ ต่อมาขณะน้ีเมื่อไม่มีสถานการณ์พิเศษแล้วก็ไม่ควรให้วุฒิสภามาลงมติ ให้ความเห็นชอบการแตง่ ต้ังบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรีอีก เน่ืองจากสถานการณ์พิเศษดังกล่าว ได้ส้ินไปแล้ว นายกรัฐมนตรีควรมาจากรัฐบาลท่ีมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เพราะหากนายกรัฐมนตรีมาจากรัฐบาลท่ีมีเสียงข้างน้อยจะส่งผลกระทบโดยตรง ต่อการบริหารประเทศ ดังนั้น ยังเห็นว่าการคงมาตรา ๒๗๒ ไว้นั้น อาจทาให้เกิดการ วิพากษ์วิจารณ์ได้ว่าเป็นการสืบทอดอานาจได้ซึ่งไม่ก่อให้เกิดผลดีกับนายกรัฐมนตรี ผ้ไู ด้รบั ความเหน็ ชอบและสมาชกิ วุฒิสภาเอง นายกล้านรงค์ จนั ทิก ที่ปรึกษาคณะกรรมาธกิ าร ใหค้ วามเห็นว่า ไม่ขัดข้องที่จะรับหลักการในร่างท่ี ๔ ประกอบกับเม่ือพิจารณาการเสนอ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ มีประเด็นซึ่งได้สอบถาม ในท่ีประชุมรัฐสภาว่า หากที่ประชุมรัฐสภามีมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ในรา่ งที่ ๓ ถึงรา่ งที่ ๖ หากมกี ารกาหนดใหม้ สี ภาร่างรฐั ธรรมนูญ และสภาร่างรฐั ธรรมนูญ จะนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวมาแก้ไขได้หรือไม่ ซึ่งในท่ีประชุมรัฐสภา มีผู้ช้ีแจงว่า สามารถกระทาการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ในขณะเดียวกันหากที่ประชุมรัฐสภา มีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างที่ ๖ สภาร่างรัฐธรรมนูญ จะไม่แก้ไขตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของร่างดังกล่าวก็ได้เช่นกัน ดังนั้น จึงเห็นว่า การลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในร่างที่ ๓ ถึงร่างที่ ๖ ย่อมไม่มีผลใด ๆ ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญในการแก้ไขหรือไม่แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ตามร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ด้วยเหตุท่ีรัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าท่ีในการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญให้แกส่ ภาร่างรฐั ธรรมนญู แล้ว แม้วา่ ภายหลังจากทสี่ ภาร่างรฐั ธรรมนญู ไดแ้ ก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมมาให้รัฐสภาเพ่ือให้ ความเห็นชอบ แต่การให้ความเห็นชอบดังกล่าวเป็นการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมทั้งฉบับ ไม่ได้เป็นการลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม รายมาตรา ซึ่งหากสมาชิกรัฐสภาไม่เห็นชอบเพียงบางมาตราจาเป็นที่จะต้องไม่เห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมทั้งฉบับ ประเด็นดังกล่าวยอ่ มก่อใหเ้ กดิ ปญั หาในการพิจารณา จึงขอให้นาประเด็นดังกล่าวเป็นข้อพิจารณาด้วย หากที่ประชุมรัฐสภาลงมติเห็นชอบ รับหลกั การรา่ งรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพมิ่ เตมิ ในรา่ งที่ ๑ และรา่ งท่ี ๒

- ๗๙ - นายสมชาย แสวงการ ทปี่ รกึ ษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเหน็ วา่ ในกรณีการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ หากนาร่างรัฐธรรมนูญนั้นให้ประชาชนออกเสียงประชามติ แต่ผลการออกเสียงประชามติ ประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ จะทาให้ต้องมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ เพื่อจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีก จึงเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ควรเป็นอานาจและหน้าที่ของรัฐสภา ดังนั้น การลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ข้ันรับหลักการอาจจะทาให้ สมาชิกรัฐสภาเข้าใจว่ารัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตราให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ และเป็นการตั้งคณะกรรมาธิการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธ รรมนูญโ ดยให้สภ าร่างรัฐ ธรร มนูญพิจ ารณาแก้ ไขเพิ่มเติมรั ฐธร รมนู ญรายมาตร า ต้ังแต่มาตรา ๒๕ ถึงมาตรา ๒๗๙ หากเป็นเช่นน้ีจะทาให้สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราได้ จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะแกไ้ ขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แล้วเสร็จ ซึ่งจะเห็นได้ว่า รัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ ในทานองเดียวกัน รัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณาแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญตามร่างท่ี ๓ ถึงร่างที่ ๖ ในขณะท่ีสภาร่างรัฐธรรมนูญอยู่ระหว่างพิจารณา จัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งรัฐสภาอาจมีประเด็นท่ีจะต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในบางมาตรา จึงตอ้ งกาหนดให้รฐั สภามีอานาจในการแก้ไขเพิม่ เติมรัฐธรรมนูญรายมาตราได้ บทบัญญัติมาตรา ๒๗๒ เกิดขน้ึ จากความเห็นชอบ คาถามเพิ่มเติมของ ประชาชนโดยการออกเสียงประชามติ จงึ ต้องกลบั ไปใหป้ ระชาชนออกเสยี งประชามติกอ่ น ยกเลิกเช่นกัน เพ่ือให้สอดคล้องกับคาวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๘ – ๒๒/๒๕๕๕ และคาช้ีแจงของเลขาธิการสานักงานศาลรัฐธรรมนูญ เร่ือง ประชามติของประชาชน เปน็ องค์อานาจในการสถาปนารฐั ธรรมนญู นายเสรี สุวรรณภานนท์ ทปี่ รกึ ษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นวา่ ร่างที่ ๔ ท่ีเสนอให้ยกเลิกมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยร่างที่ ๔ เป็นร่างท่ีเสนอให้ตัดอานาจจาก สมาชิกวุฒิสภา ตามมาตรา ๒๗๒ ไม่ให้มีอานาจร่วมในการเห็นชอบบุคคลที่สมควรได้รับ การแต่งต้ังเป็นนายกรัฐมนตรี ซ่ึงเม่ือพิจารณาจากสภาพของหน้าที่และอานาจของ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในการท่ีจะต้องทางานทาหน้าท่ีในการรองรับความมีเสถียรภาพ ของรัฐบาลแล้ว กรณีจงึ ไม่มคี วามจาเปน็ ทจ่ี ะตอ้ งให้วุฒสิ ภาทาหน้าท่ีในการเห็นชอบบคุ คล ใหเ้ ป็นนายกรัฐมนตรอี ีกตอ่ ไป แต่ไม่ว่าอย่างไรก็ตาม บทบัญญัติข้างต้นดังกล่าว ยังคงมีความจาเป็น ที่เมื่อเกิดวิกฤติของประเทศที่ไม่สามารถหาบุคคลมาทาหน้าที่นายกรัฐมนตรีได้เหมือน เหตุการณ์ท่ีผ่านมา ซ่ึงในการท่ีกาหนดให้วุฒิสภามีส่วนร่วมในกระบวนการท่ีจะต้องทาให้ ได้นายกรัฐมนตรีในช่วงเวลาที่บ้านเมืองเกิดวิกฤติ กรณี จึงยังเห็นควรเปิดช่องทางไว้ เมื่อเกิดวิกฤติของประเทศ แต่หากสมาชิกรัฐสภาเห็นว่ากรณีไม่ต้องห่วงใยในประเด็น ปัญหาในส่วนน้ีแล้ว การจะให้ยกเลิกบทบัญญัติมาตรา ๑๕๙ และยกเลิกมาตรา ๒๗๒

- ๘๐ - ในส่วนที่เป็นบทเฉพาะกาลน้ีก็ไม่น่าจะเกิดความเสียหายอะไรมาก แต่ควรให้มีการ ทาประชามตใิ นประเด็นดังกลา่ วตามรฐั ธรรมนูญต่อไป นายชยั วุฒิ ธนาคมานสุ รณ์ โฆษกคณะกรรมาธกิ าร ใหค้ วามเหน็ วา่ เห็นด้วยสาหรับประเด็นการแก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๑๕๙ ที่บัญญัติ ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอช่ือบุคคลซ่ึงเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็น นายกรัฐมนตรีได้ เนื่องจากรัฐธรรมนูญ ๒๕๓๕ ก็ได้มีการกาหนดให้นายกรัฐมนตรี ต้องมาจากบุคคลซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซ่ึงหลักการดังกล่าวเป็นหลักการสากล ของระบบรัฐสภา นายตวง อนั ทะไชย กรรมาธกิ าร ให้ความเหน็ วา่ การที่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมร่างที่ ๔ เสนอให้ยกเลิก มาตรา ๒๗๒ นั้น ควรต้องพิจารณาด้วยว่ามาตรา ๒๗๒ เป็นมาตราท่ีเกิดข้ึนจากประเด็น เพ่ิมเติม หรือท่ีเรียกกันทั่วไปว่า คาถามพ่วง ในการออกเสียงประชามติ ดังนั้น ผู้สถาปนา มาตรา ๒๗๒ คือประชาชนผู้ออกเสียงประชามติ เพราะฉะนั้นก่อนท่ีจะมีการยกเลิก มาตรา ๒๗๒ ก็ควรต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพ่ือสอบถามไปยังประชาชน ซ่งึ เป็นผูส้ ถาปนามาตรา ๒๗๒ ดว้ ยวา่ เห็นด้วยกับการยกเลิกมาตราดังกลา่ วหรอื ไม่ ---------------------------------------------------

- ๘๑ - ๖.๕ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศกั ราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซ่งึ นายสมพงษ์ อมรววิ ฒั น์ กบั คณะ เป็นผู้เสนอ (รา่ งที่ ๕) ๖.๕.๑ หลักการ เหตุผล และสาระสาคญั หลักการ ยกเลิกมาตรา ๒๗๙ ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เหตุผล การท่ีมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้บัญญัติรับรอง ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของบรรดาประกาศ คาส่ังและการกระทาของคณะรักษา ความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คาสั่ง หรือการกระทานั้น ถือเป็นการรับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของบรรดาประกาศ คาส่ัง และการกระทาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ โดยมิได้ คานึงถึงเนื้อหาของประกาศ คาส่ัง หรอื การกระทาดงั กล่าวว่าชอบดว้ ยบทบญั ญตั ิของรัฐธรรมนญู หรือกฎหมาย โดยแท้จริงหรือไม่ การคงบทบัญญัติดังกล่าวไว้ย่อมทาให้เกิดผลว่า แม้ประกาศ คาสั่ง หรือการกระทานั้น จะละเมิดเสรีภาพของบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญรับรองและคุ้มครองไว้ก็ยังถือว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ บทบัญญัตินี้ จึงทาให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่มุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะไร้สภาพบังคับส่งผลกระทบต่อ สถานะความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ แม้บทบัญญัติน้ีจะมีวัตถุประสงค์เพื่อนิรโทษกรรมให้แก่คณะ รักษาความสงบแหง่ ชาติ แต่เมือ่ การกระทาต่าง ๆ ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้รับการรบั รองความชอบ ด้วยกฎหมายต้ังแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ และมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ได้บัญญัติรับรองให้อีกชั้นหน่ึง เมื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ได้สนิ้ สดุ ลงแล้ว จึงไม่มคี วามจาเป็นทีจ่ ะตอ้ งคงบทบัญญตั ิดังกล่าวไวอ้ ีก เพราะหากคงไว้ตอ่ ไปนอกจากจะทาให้ กระทบต่อการบังคับใช้บทบัญญัติอื่น ๆ ของรัฐธรรมนูญแล้ว ยังดูเสมือนว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มิได้เป็นไปตามหลักการแห่งการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระ มหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อยา่ งแทจ้ รงิ จึงจาเป็นตอ้ งตรารัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย แก้ไขเพม่ิ เตมิ (ฉบบั ที่ ..) พุทธศกั ราช .... นี้ สาระสาคัญ ๑) กาหนดช่ือเรียกของรัฐธรรมนูญว่า “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพม่ิ เตมิ (ฉบบั ที่ ..) พุทธศักราช ....” (มาตรา ๑) ๒) กาหนดวันมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ โดยให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจาก วันประกาศในราชกจิ จานเุ บกษาเปน็ ตน้ ไป (มาตรา ๒) ๓) ใหย้ กเลกิ มาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ (มาตรา ๓) ๖.๕.๒ ประเดน็ ข้อกฎหมาย คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๕) มปี ระเด็นขอ้ กฎหมายทต่ี อ้ งพจิ ารณา จานวน ๓ ประเด็น ดงั นี้

- ๘๒ - ๖.๕.๒.๑ ประเดน็ ที่หน่งึ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๕) ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญ แหง่ ราชอาณาจกั รไทย แกไ้ ขเพ่มิ เตมิ (ฉบบั ที่ ..) พุทธศักราช .... (รา่ งท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) หรอื ไม่ อย่างไร คณะกรรมาธิการมคี วามเห็นเปน็ สองแนวทาง ดงั น้ี แนวทางท่ีหนึ่ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๕) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (รา่ งที่ ๑ และร่างท่ี ๒) นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทหี่ ก และโฆษกคณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเหน็ วา่ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๕) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒) เนื่องจากร่างท่ี ๕ เป็นการเสนอ รา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตรา ส่วนเน้ือหาของร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒ เป็นการเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๒๕๖ ซึ่งเป็นการกาหนดหลักเกณฑ์ เง่ือนไข และวิธีการ แก้ไขเพ่มิ เติมรฐั ธรรมนญู ขึ้นมาใหม่ และเพ่มิ ความเปน็ หมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ซึ่งมีรายละเอียดของเน้ือหาท่ีแตกต่างกัน และไม่มีความซ้าซ้อนกันในแง่ของ เน้ือหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๕ ไม่อย่ใู นบังคับของมาตรา ๒๕๖ (๘) ซ่ึงไมต่ อ้ งดาเนินการจัดใหม้ ีการออกเสยี ง ประชามติเสียก่อนนาทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายแต่อย่างใด ซ่ึงจะเป็นคนละกรณีกับ รายละเอียดของเน้ือหาในร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ อันต้องด้วยบทบัญญัติที่บังคับให้ ต้องดาเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากท่ีรัฐสภามีมติเห็นชอบ ในวาระท่ีสาม ตามมาตรา ๒๕๖ (๘) ดังนั้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น การเสนอร่างท่ี ๕ จงึ ไม่มีเน้อื หาที่ขัดกบั รา่ งท่ี ๑ และรา่ งท่ี ๒ แนวทางที่สอง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๕) ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และรา่ งท่ี ๒) นายไพบูลย์ นิติตะวนั รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทส่ี อง ใหค้ วามเห็นวา่ ๑. ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของพรรคร่วมฝ่ายค้านฉบับแรก เสนอแก้ไขรฐั ธรรมนูญเพ่ิมเติมทั้งฉบบั ยกเว้นหมวด ๑ หมวด ๒ ซึ่งมีผลให้ร่างฯ ฉบับแรก เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกมาตราในหมวด ๓ ถึงบทเฉพาะกาล ดังนั้น ร่างรัฐธรรมนูญ

- ๘๓ - แก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๕ (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) จึงซ้ากับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๑ ๒. การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ (๑) จะมีอานาจในการลงลายมือเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมคราวละฉบับ การเสนอคราวละหลายฉบับกระทาไม่ได้ จึงเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๕ มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นไปตาม คาสั่งศาลรัฐธรรมนูญท่ี ๕/๒๕๖๓ ฉบับลงวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๖๓ ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยไว้ในคาส่ังว่าการลงลายมือชื่อของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เสนอความเห็น ลงลายมือช่ือได้คาร้องเดียวเท่าน้ัน จะมีลายมือชื่อเป็นผู้เสนอความเห็นซ้ากัน ในคาร้องอน่ื ไมไ่ ด้ ๖.๕.๒.๒ ประเดน็ ที่สอง หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒) และรับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๕) ด้วย จะทาให้เกิดองค์กรในการร่างรัฐธรรมนูญหรอื แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสององค์กร ในเวลาเดียวกันหรือไม่ กล่าวคือ สภาร่างรัฐธรรมนูญทาหน้าท่ีในการร่างรัฐธรรมนูญท้ังฉบับ และรัฐสภา ทาหน้าที่ในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรววิ ัฒน์ กบั คณะ เปน็ ผูเ้ สนอ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทห่ี ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเห็นว่า รั ฐ ส ภ า ส า ม า ร ถ มี ม ติ รั บ ห ลั ก ก า ร ร่ า ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พ่ิ ม เ ติ ม ท้ัง ๖ ฉบับ ได้ เน่ืองจากรัฐสภาถือเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้อานาจแทนประชาชน การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จงึ สามารถกระทาได้ หากอยู่ภายใต้บทบัญญัติ มาตรา ๒๕๖ ของรฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ อย่างไรก็ดี หากรัฐสภามีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ตามร่างที่ ๑ และร่างที่ ๒ และร่างรัฐธรรมนญู แกไ้ ขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๕ จะมีผลทาให้เกิด สององค์กร ทีม่ ีอานาจทับซ้อนกันในการแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนญู ซ่ึงเปน็ สง่ิ ท่ีไม่พึงกระทา เพราะขัดกับหลักการสาคัญที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมีผลย้อนแย้ง ในทางปฏิบตั ิ และจะเป็นการสรา้ งปัญหาทางกฎหมายและปัญหาอน่ื ตอ่ ไปในอนาคต นอกจากนี้ เม่ือพิจารณาถึงจานวนคะแนนเสียงในการให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราตามร่างท่ี ๕ รัฐสภาจะต้องใช้คะแนนเสียง ในการให้ความเห็นชอบในวาระท่ีสาม ข้ันสุดท้าย โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย มากกว่าก่ึงหนึ่งของจานวนสมาชกิ ท้ังหมดเท่าท่มี ีอยู่ของทง้ั สองสภา โดยในจานวนนี้ต้องมี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละย่ีสิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย

- ๘๔ - ไม่น้อยกว่าหน่ึงในสามของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ ตามมาตรา ๒๕๖ (๖) ของ รฐั ธรรมนญู ๒๕๖๐ ซงึ่ เห็นได้อย่างชัดเจนวา่ การแกไ้ ขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเปน็ รายมาตรา จะใช้คะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงท่ีบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิม เติม ตามร่างที่ ๒ กล่าวคือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๒ ได้จัดให้มีการ ออกเสียงประชามติและผ่านความเห็นชอบของประชาชนตามมาตรา ๒๕๖ (๘) แล้ว ร่างมาตรา ๒๕๖ (๖) ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ บัญญัติว่า “การออกเสียงลงคะแนนในวาระท่ีสาม ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผยและ ต้องมีคะแนนเสียงเหน็ ชอบดว้ ยในการท่ีจะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญไม่น้อยกว่าสามในห้า ของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ของท้ังสองสภา” ดังน้ัน การแก้ไขเพ่ิมรัฐธรรมนูญ เป็นรายมาตราที่กระทาภายหลังจากท่ีประกาศใช้รัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมฉบับ ดังกล่าวแล้ว จะต้องใชจ้ านวนคะแนนเสียงในการแก้ไขเพม่ิ เติมรัฐธรรมนญู เป็นรายมาตรา ในวาระที่สาม ขั้นสุดท้าย ไม่น้อยกว่าสามในห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าท่ีมีอยู่ของ ท้ังสองสภา ซึ่งเห็นได้ว่าการลงคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบจะใช้จานวนคะแนนเสียง ไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงท่ีใช้ในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามร่างท่ี ๒ จึงทาให้เกิด ความลักลั่นของจานวนคะแนนเสียงท่ีใช้ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ อันถือเป็น กฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และอาจทาใหเ้ กดิ ปัญหาในทางปฏบิ ัตใิ นอนาคตได้ ศาสตราจารย์พิเศษกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กรรมาธิการ และรองประธาน คณะอนกุ รรมาธิการพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเหน็ ว่า หากรัฐสภารับหลักการท้ัง ๖ ร่าง จะมีผลทาให้มีองค์กรถึงสององค์กร ท่ีมีอานาจทับซ้อนกัน โดยองค์กรหนึ่งมีอานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ส่วนอีกองค์กรหน่ึง มีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ โดยแต่ละองค์กรอาจจัดทาเรื่องเดียวกัน ในเวลาเดียวกัน ไปคนละทางหรือไปในทางตรงกันข้าม ซึ่งแม้ในทางกฎหมายอาจจะสามารถทาได้ แต่ก็จะทาให้เกิดผลประหลาดในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นส่ิงที่ไม่พึงกระทา เพราะขัดกับ หลักการสาคัญทถี่ ือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะทาให้เกิดมีผลย้อนแย้งกนั ในทาง ปฏบิ ตั ิ และจะเปน็ การสรา้ งปญั หาทางกฎหมายและปญั หาอ่ืนต่อไปในอนาคต ๖.๕.๒.๓ ประเด็นทสี่ าม หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) และรัฐสภาไม่รับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ยกเลิกมาตรา ๒๗๙) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๕) สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติที่รัฐสภาไม่รับหลักการ โดยนามาบญั ญัตไิ ว้ในร่างรฐั ธรรมนญู ฉบบั ใหม่ได้หรือไม่ อยา่ งไร นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทีห่ ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธกิ ารพิจารณาเสนอความเหน็ ในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเห็นว่า หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ แต่รัฐสภาไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๕ เม่ือมีการตั้ง

- ๘๕ - สภาร่างรัฐธรรมนูญข้ึน สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถนาบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๕ ท่ีรัฐสภาไม่รับหลักการมาบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ เน่ืองจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่น้ัน เป็นหน้าท่ีของ สภาร่างรัฐธรรมนูญท่ีสามารถจะกระทาได้ แต่ต้องดาเนินการภายใต้บทบัญญัติของ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ ในหมวด ๑๕/๑ การจัดทา รัฐธรรมนญู ฉบบั ใหม่ ตามที่ไดบ้ ญั ญตั ิไวอ้ ยา่ งเคร่งครัด ๖.๕.๓ ประเดน็ ขอ้ คิดเหน็ อนื่ นายไพบูลย์ นติ ติ ะวัน รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่สอง ใหค้ วามเหน็ ว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ร่างท่ี ๕ ยกเลิกมาตรา ๒๗๙ บทบัญญัติ มาตรา ๒๗๙ ที่เป็นการรับรองบรรดาประกาศ คาสั่ง และการกระทาของคณะรักษา ความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อน วนั ประกาศใชร้ ัฐธรรมนญู ๒๕๖๐ หรือทจ่ี ะออกใชบ้ ังคับตอ่ ไปตามมาตรา ๒๖๕ วรรคสอง รวมทั้งการกระทาที่เก่ียวเนื่องกับกรณีดังกล่าว ให้ถือว่าเป็นการกระทาท่ีชอบด้วย รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ และกฎหมาย จึงไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๗๙ ของ รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ท่ีอาจมีผลเป็นการยกเลิกการดาเนินคดีกับผู้กระทาความผิด ในบางกลมุ่ หรือไม่ก็อาจนาไปสปู่ ระเด็นความขัดแย้งใหม่ที่จะเกิดขนึ้ ในสงั คมไทย นายวิเชียร ชวลิต รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทหี่ า้ ให้ความเหน็ ว่า ร่างที่ ๕ ท่ีเสนอให้ยกเลิกมาตรา ๒๗๙ นั้น จะทาให้เกิดปัญหา ในทางปฏิบตั แิ ละทางกฎหมาย กลา่ วคอื ในปจั จุบันยงั มีประกาศ คาส่ัง และการกระทาของ คณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติท่ียังมีสภาพ บังคับอยู่ การยกเลิกมาตรา ๒๗๙ จึงจะส่งผลโดยตรงต่อสภาพบังคับของประกาศ คาสั่ง และการกระทาดังกล่าว ทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติว่าประกาศ คาสั่ง และการกระทา ดังกล่าวนั้นจะต้องดาเนินการต่อไปอย่างไร และเกิดปัญหาในทางกฎหมายเพราะการจะ สร้างกฎหมายข้ึนมารองรับบรรดาประกาศ คาสั่ง และการกระทานั้นไม่สามารถทาได้ โดยเร็ว การยกเลิกมาตรา ๒๗๙ จะทาใหเ้ กดิ ช่องว่างทางกฎหมาย และขาดความตอ่ เน่ือง ทางกฎหมาย จึงเห็นว่าไม่ควรรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างท่ี ๕ เพื่อไมใ่ หเ้ กดิ ปญั หาในทางปฏบิ ตั แิ ละทางกฎหมาย นายกล้านรงค์ จนั ทิก ท่ปี รึกษาคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเห็นว่า เม่ือพิจารณาการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ในร่างท่ี ๓ ถงึ รา่ งที่ ๖ มีประเดน็ ซ่งึ ได้สอบถามในท่ปี ระชมุ รัฐสภาว่า หากทีป่ ระชุมรัฐสภา มีมตไิ ม่เห็นชอบรา่ งรฐั ธรรมนญู แกไ้ ขเพิม่ เตมิ ในร่างท่ี ๓ ถงึ ร่างท่ี ๖ หากมีการกาหนดให้มี สภาร่างรัฐธรรมนูญ และสภาร่างรัฐธรรมนูญจะนาร่างแก้ไขเพิ่มเติมของร่างดังกล่าวมา แก้ไขได้หรือไม่ ซึ่งในท่ีประชุมรัฐสภามีผู้ช้ีแจงว่า สามารถกระทาการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ในขณะเดียวกันหากทีป่ ระชมุ รัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ สภาร่างรัฐธรรมนูญจะไม่แก้ไขตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมของร่าง

- ๘๖ - ดังกล่าวก็ได้เช่นกัน ดังน้ัน จึงเห็นว่าการลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมในร่างที่ ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ย่อมไม่มีผลใด ๆ ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญในการ แก้ไขหรือไม่แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ด้วยเหตุที่รัฐสภา ได้โอนอานาจและหน้าที่ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญแล้ว แม้ว่าภายหลังจากที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องนา ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาให้รัฐสภาเพ่ือให้ความเห็นชอบ แต่การให้ความเห็นชอบ ดงั กล่าวเป็นการใหค้ วามเห็นชอบรา่ งรัฐธรรมนญู แก้ไขเพิ่มเตมิ ทง้ั ฉบับ ไม่ไดเ้ ปน็ การลงมติ ให้ความเห็นชอบรา่ งรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพิ่มเติมรายมาตรา ซึ่งหากสมาชกิ รฐั สภาไมเ่ หน็ ชอบ เ พี ย ง บ า ง ม า ต ร า จ า เ ป็ น ท่ี จ ะ ต้ อ ง ไม่ เ ห็ น ช อ บ ร่ า ง รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ แ ก้ ไ ข เ พิ่ ม เ ติ ม ทั้ ง ฉ บั บ ประเด็นดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดปัญหาในการพิจารณา จึงขอให้นาประเด็นดังกล่าว เป็นข้อพิจารณาด้วย หากท่ีประชุมรัฐสภาลงมติเห็นชอบรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญ แกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ในร่างท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒ นายสมชาย แสวงการ ทปี่ รึกษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นว่า ในกรณีการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ หากนาร่างรัฐธรรมนูญนั้นให้ประชาชนออกเสียงประชามติ แต่ผลการออกเสียงประชามติ ประชาชนไม่เห็นชอบกบั ร่างรัฐธรรมนูญ จะทาให้ต้องมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ เพื่อจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีก จึงเห็นว่า การแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ควรเป็นอานาจและหน้าท่ีของรัฐสภา ดังนั้น การลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... ข้ันรับหลักการอาจจะทาให้ สมาชิกรัฐสภาเข้าใจว่ารัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตราให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ และเป็นการต้ังคณะกรรมาธิการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญโดยให้สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตรา ต้ังแต่มาตรา ๒๕ ถึงมาตรา ๒๗๙ หากเป็นเช่นนี้จะทาให้สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราได้ จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ซ่ึงจะเห็นได้ว่า รัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ ในทานองเดียวกัน รัฐสภาจะไม่สามารถพิจารณา แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างที่ ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ในขณะท่ีสภาร่างรัฐธรรมนูญอยู่ระหว่าง พิจารณาจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซ่ึงรัฐสภาอาจมีประเด็นท่ีจะต้องแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญในบางมาตรา จึงต้องกาหนดให้รัฐสภามีอานาจในการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญรายมาตราได้ นายเสรี สวุ รรณภานนท์ ทีป่ รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ใหค้ วามเห็นวา่ ร่างท่ี ๕ ท่ีเสนอให้ยกเลิกมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย ซ่ึงในร่างท่ีเสนอน้ี เป็นข้อเสนอท่ีมีผลกระทบกับข้อกฎหมาย ที่เป็นประกาศ คาส่ัง และการกระทาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือของหัวหน้า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คาส่ังที่ได้ล่วงพ้นมาแล้ว หากได้หยิบยกกระบวนการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้รองรับไว้แล้ว

- ๘๗ - ก็จะเกิดเป็นประเด็นปัญหาเกิดขึ้นวา่ ผลที่ตามมาจะก่อให้เกิดปัญหาที่เปน็ ขอ้ ขัดแยง้ ตา่ ง ๆ ตามมา อันมผี ลใหเ้ กิดการกระทาอื่น ๆ ท่ีอาจทาให้ประเทศชาตไิ ม่สงบเรียบรอ้ ยได้ นายชัยวุฒิ ธนาคมานุสรณ์ โฆษกคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเห็นวา่ ไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ น้ัน โดยเห็นว่าควรให้คงอยู่ต่อไป เน่ืองจากบรรดาประกาศ คาส่ัง ของคณะรักษาความสงบ แห่งชาติ ถือเป็นคาสั่งของรัฐาธิปัตย์ และหากจะแก้ไข ยกเลิกประกาศ คาส่ัง หรือ กฎหมาย ก็สามารถดาเนินการได้ด้วยการออกกฎหมายหรือออกเป็นมติคณะรัฐมนตรี ยกเลิกเป็นรายกรณีไป ส่วนประเด็นเรื่องการเลือกตั้งบัตรลงคะแนนใบเดียวหรือไม่นั้น ก็สนับสนุนให้มีการลงคะแนนเลือกต้ังด้วยบัตรใบเดียว เพื่อให้ผู้สมัครรับเลือกต้ัง และพรรคการเมืองมีความเชื่อมโยงสัมพันธ์กัน และเห็นด้วยว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบแบง่ เขตเลือกตง้ั จะมีความใกลช้ ดิ กับประชาชนมากกว่า นายอคั รเดช วงษ์พทิ กั ษ์โรจน์ โฆษกคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเห็นว่า ไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกมาตรา ๒๗๙ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เพราะจะกระทบตอ่ การบริหารราชการแผน่ ดนิ ---------------------------------------------------

- ๘๘ - ๖.๖ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เปน็ ผูเ้ สนอ (ร่างท่ี ๖) ๖.๖.๑ หลักการ เหตุผล และสาระสาคัญ หลักการ แก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยว่าด้วยระบบการเลือกตั้ง และการพ้นจากสมาชิกสภาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) เหตผุ ล โดยที่ระบบการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามท่ีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทยซ่ึงใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวมีปัญหาหลายด้าน ก่อให้เกิดความยุ่งยากในทางปฏิบัติ เกิดความไม่เป็นธรรมแก่พรรคการเมือง ไม่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนในการเลือกต้ัง การคิดคานวณ คะแนนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ ไม่มีความแน่นอนชัดเจน สมควรที่จะนาระบบการเลือกตั้ง ตามท่ีเคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ทั้งฉบับปี ๒๕๔๐ และปี ๒๕๕๐ ซึ่งใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ มาใช้สาหรับการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกต้ังและแบบบัญชีรายช่ือ ซ่ึงเคยใช้ในการเลือกตั้งมาแล้วหลายคร้ัง ประชาชนมีความเข้าใจและไม่มีปัญหาในทางปฏิบัติ รวมท้ังยังเกิดความเป็นธรรมแก่ทุกพรรคการเมือง จึงจาเป็นต้องตรารฐั ธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทยแก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... สาระสาคัญ ๑) กาหนดช่ือเรียกของรัฐธรรมนูญว่า “ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิม่ เติม (ฉบับท่ี ..) พทุ ธศักราช ....” (มาตรา ๑) ๒) กาหนดวันมีผลใช้บังคับของรัฐธรรมนูญ โดยให้มีผลใช้บังคับต้ังแต่วันถัดจาก วนั ประกาศในราชกิจจานเุ บกษาเปน็ ต้นไป (มาตรา ๒) ๓) ยกเลิกความในมาตรา ๙๑ และมาตรา ๙๒ และให้ใช้ความใหม่แทน เพื่อเปล่ียนวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือ โดยกาหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิ ออกเสียงเลือกบัญชีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกต้ังที่พรรคการเมืองจัดทาขึ้น โดยให้เลือกได้เพียงบัญชีเดียว และให้ถือเขตประเทศเป็นเขตเลือกต้ัง การกาหนดวิธีการคานวณเพื่อหาสัดส่วนจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบบญั ชรี ายชอื่ ของพรรคการเมืองแตล่ ะพรรค (มาตรา ๓) ๔) ยกเลิกมาตรา ๙๓ เร่ืองการคานวณจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่แต่ละพรรคพึงมี และจานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือที่แต่ละพรรคพึงได้รับ กรณีมีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกต้ังใหม่ในบางเขต หรือบางหน่วยเลือกต้ังก่อนประกาศผลการเลือกตั้ง หรือการเลือกตั้งยังไม่แล้วเสร็จ หรือยังไม่มีการประกาศผลการเลือกต้ังครบทุกเขตเลือกต้ังไม่ว่าด้วยเหตุใด (มาตรา ๔) ๕) ยกเลิกความในมาตรา ๙๔ และให้ใช้ความใหม่แทน เพื่อยกเลิกหลักเกณฑ์ และวิธีการคานวณสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคพึงมีและจานวนสมา ชิกสภาผู้แทนราษฎร แบบบัญชีรายชื่อท่ีแต่ละพรรคจะพึงได้รับ กรณีมีการเลือกตั้งใหม่ภายในหน่ึงปี เพราะเหตุที่การเลือกต้ัง

- ๘๙ - ในเขตเลือกตั้งนั้นไม่ได้เป็นไปโดยสุจริตและเท่ียงธรรม และกาหนดสาระสาคัญใหม่ กรณีการเลือกต้ังใหม่ ในเขตเลือกตั้งท่ีไม่มีผ้สู มคั รรบั เลือกต้ังคนใดได้คะแนนเสียงมากกว่าคะแนนเสียงท่ีไม่เลือกผ้สู มัครรบั เลอื กตั้งใด (มาตรา ๕) ๖) ยกเลิก (๔) ของมาตรา ๑๐๑ เร่ืองการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร กรณีพน้ จากตาแหนง่ ตามมาตรา ๙๓ (มาตรา ๖) ๗) ยกเลิกวรรคสามของมาตรา ๑๐๕ เรื่องการคานวณสัดส่วนคะแนนของ พรรคการเมืองสาหรับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายช่ือเมื่อมีการเลือกตั้งแทนตาแหน่งท่ีว่าง (มาตรา ๗) ๖.๖.๒ ประเดน็ ข้อกฎหมาย คณะกรรมาธิการมีความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๖) มปี ระเดน็ ข้อกฎหมายท่ตี ้องพิจารณา จานวน ๓ ประเดน็ ดงั นี้ ๖.๖.๒.๑ ประเด็นท่ีหนึ่ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๑) ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย แกไ้ ขเพ่ิมเติม (ฉบบั ที่ ..) พทุ ธศกั ราช .... (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) หรือไม่ อยา่ งไร คณะกรรมาธกิ ารมคี วามเหน็ เปน็ สองแนวทาง ดังนี้ แนวทางท่ีหนึ่ง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๖) ไม่ขัดกับ รา่ งรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย แกไ้ ขเพมิ่ เติม (ฉบบั ท่ี ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒) นายวิเชียร ชวลิต รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่ห้า และประธาน คณะอนกุ รรมาธิการพิจารณาเสนอความเหน็ ในประเดน็ ขอ้ กฎหมาย ให้ความเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... ตามร่างที่ ๖ เป็นการแก้ไขในบางมาตรา ซ่ึงต้องดาเนินการตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจกั รไทย พทุ ธศักราช ๒๕๖๐ นายดิเรกฤทธิ์ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทห่ี ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธกิ ารพจิ ารณาเสนอความเห็นในประเด็นขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเหน็ วา่ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ร่างที่ ๖) ไม่ขัดกับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (ร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) เนื่องจากร่างที่ ๖ เป็นการเสนอ รา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตรา ส่วนเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพิ่มเติม ตามร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒ เป็นการเสนอขอแก้ไขเพิ่มเติมหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติม

- ๙๐ - รัฐธรรมนูญ ในมาตรา ๒๕๖ ซึ่งเป็นการกาหนดหลักเกณฑ์ เง่ือนไข และวิธีการแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ และเพิ่มความเป็นหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ซ่ึงมีรายละเอียดของเนื้อหาที่แตกต่างกัน และไม่มีความซ้าซ้อนกันในแง่ของ เนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ประกอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๖ ไม่อยูใ่ นบังคับของมาตรา ๒๕๖ (๘) ซ่งึ ไมต่ อ้ งดาเนนิ การจัดให้มกี ารออกเสียง ประชามติเสียก่อนนาทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายแต่อย่างใด ซ่ึงจะเป็นคนละกรณี กับรายละเอียดของเน้ือหาในร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒ อันต้องด้วยบทบัญญัติท่ีบังคับ ให้ต้องดาเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ภายหลังจากท่ีรัฐสภามีมติเห็นชอบ ในวาระท่ีสาม ตามมาตรา ๒๕๖ (๘) ดังนั้น ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น การเสนอร่างท่ี ๖ จึงไมม่ เี นอ้ื หาท่ีขดั กบั รา่ งท่ี ๑ และร่างที่ ๒ แนวทางที่สอง ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๖) ขัดกับ รา่ งรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจกั รไทย แกไ้ ขเพิม่ เติม (ฉบับท่ี ..) พุทธศักราช .... (รา่ งท่ี ๑ และร่างที่ ๒) นายไพบลู ย์ นติ ิตะวัน รองประธานคณะกรรมาธกิ าร คนทสี่ อง ใหค้ วามเห็นวา่ ๑. ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของพรรคร่วมฝ่ายค้านฉบับแรก เสนอ แก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมทั้งฉบับยกเว้นหมวด ๑ หมวด ๒ ซึ่งมีผลให้ร่างฯ ฉบับแรก เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกมาตราในหมวด ๓ ถึงบทเฉพาะกาล ดังน้ัน ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๖ (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) จึงซ้ากับ ร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพิ่มเตมิ ตามรา่ งท่ี ๑ ๒. การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๕๖ (๑) จะมีอานาจในการลงลายมือเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมคราวละฉบับ การเสนอคราวละหลายฉบับกระทาไม่ได้ จึงเห็นว่า ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๖ มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นไปตาม คาส่ังศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕/๒๕๖๓ ฉบับลงวันท่ี ๒๙ มกราคม ๒๕๖๓ ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยไว้ในคาส่ังว่าการลงลายมือช่ือของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เสนอความเห็น ลงลายมือช่ือได้คาร้องเดียวเท่านั้น จะมีลายมือช่ือเป็นผู้เสนอความเห็นซ้า กัน ในคารอ้ งอ่นื ไมไ่ ด้ ๖.๖.๒.๒ ประเดน็ ท่สี อง หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างที่ ๒) และรับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างท่ี ๖) ด้วย จะทาให้เกิดองค์กรในการร่างรัฐธรรมนูญหรือแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ สององค์กรในเวลาเดียวกันหรือไม่ กล่าวคือ สภาร่างรัฐธรรมนูญทาหน้าท่ีในการร่างรัฐธรรมนูญท้ังฉบับ

- ๙๑ - และรัฐสภาทาหน้าท่ีในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา ตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรววิ ัฒน์ กับคณะ เป็นผเู้ สนอ นายดิเรกฤทธ์ิ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทห่ี ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ขอ้ กฎหมาย ใหค้ วามเห็นวา่ รัฐสภาสามารถมีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมท้ัง ๖ ฉบับได้ เนื่องจากรัฐสภาถือเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้อานาจแทนประชาชน การพิจารณา รา่ งรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงสามารถกระทาได้ หากอยู่ภายใต้บทบัญญัติมาตรา ๒๕๖ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ อย่างไรก็ดี หากรัฐสภามีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๑ และร่างท่ี ๒ และร่างรัฐธรรมนูญแกไ้ ขเพ่ิมเตมิ ตามรา่ งที่ ๖ จะมีผลทาให้เกิด สององคก์ ร ทีม่ ีอานาจทับซ้อนกันในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปน็ สง่ิ ท่ไี มพ่ ึงกระทา เพราะขัดกับหลักการสาคัญที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมีผลย้อนแย้ง ในทางปฏบิ ัติ และจะเป็นการสร้างปัญหาทางกฎหมายและปัญหาอ่นื ต่อไปในอนาคต นอกจากน้ี เมื่อพิจารณาถึงจานวนคะแนนเสียงในการให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมเป็นรายมาตราตามร่างท่ี ๖ รัฐสภาจะต้องใช้คะแนนเสียง ในการให้ความเห็นชอบในวาระท่ีสาม ขั้นสุดท้าย โดยต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย มากกว่ากึ่งหน่งึ ของจานวนสมาชิกทัง้ หมดเท่าท่มี ีอยู่ของทงั้ สองสภา โดยในจานวนนี้ต้องมี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกมิได้ดารงตาแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจานวนสมาชิกท้ังหมดเท่าท่ีมีอยู่ ตามมาตรา ๒๕๖ (๖) ของ รฐั ธรรมนูญ ๒๕๖๐ ซง่ึ เห็นได้อยา่ งชัดเจนวา่ การแกไ้ ขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเปน็ รายมาตรา จะใช้คะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงที่บัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม ตามร่างที่ ๒ กล่าวคือ หากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างที่ ๒ ได้จัดให้มีการ ออกเสียงประชามติและผ่านความเห็นชอบของประชาชนตามมาตรา ๒๕๖ (๘) แล้ว ร่างมาตรา ๒๕๖ (๖) ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๒ บัญญัติว่า “การออกเสียงลงคะแนนในวาระท่ีสาม ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญไม่น้อยกว่า สามในห้าของจานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา” ดังน้ัน การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราท่ีกระทาภายหลังจากท่ีประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไข เพ่ิมเติมฉบับดังกล่าวแล้ว จะต้องใช้จานวนคะแนนเสียงในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ เป็นรายมาตราในวาระท่ีสาม ข้ันสุดท้าย ไม่น้อยกว่าสามในห้าของจานวนสมาชิกท้ังหมด เท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งเห็นได้ว่าการลงคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบจะใช้จานวน คะแนนเสียงไม่เท่ากันกับคะแนนเสียงที่ใช้ในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามร่างที่ ๒

- ๙๒ - จึงทาให้เกิดความลักลั่นของจานวนคะแนนเสียงที่ใช้ในการแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ อันถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ และอาจทาให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ ในอนาคตได้ ศาสตราจารย์พิเศษกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ กรรมาธิการ และรองประธาน คณะอนุกรรมาธกิ ารพิจารณาเสนอความเห็นในประเดน็ ข้อกฎหมาย ใหค้ วามเหน็ ว่า หากรัฐสภารับหลักการท้ัง ๖ ร่าง จะมีผลทาให้มีองค์กรถึงสององค์กร ที่มีอานาจทับซ้อนกัน โดยองค์กรหน่ึงมีอานาจแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ส่วนอีก องค์กรหนึ่งมีอานาจจัดทารัฐธรรมนูญใหม่ โดยแต่ละองค์กรอาจจัดทาเร่ืองเดียวกัน ในเวลาเดียวกัน ไปคนละทางหรือไปในทางตรงกันข้าม ซ่ึงแม้ในทางกฎหมาย อาจจะสามารถทาได้ แต่ก็จะทาให้เกิดผลประหลาดในทางกฎหมาย ซ่ึงเป็นสิ่งท่ีไม่พึง กระทา เพราะขัดกับหลักการสาคัญที่ถือว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะทาให้เกิด มีผลย้อนแย้งกันในทางปฏิบัติ และจะเป็นการสร้างปัญหาทางกฎหมายและปัญหาอ่ืน ต่อไปในอนาคต ๖.๖.๒.๓ ประเด็นทส่ี าม หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒) และรัฐสภาไม่รับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติม (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซ่ึงนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ ๖) สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถแก้ไขเพ่ิมเติมบทบัญญัติท่ีรัฐสภาไม่รับหลักการ โดยนามาบัญญตั ิไว้ในรา่ งรฐั ธรรมนญู ฉบับใหม่ได้หรือไม่ อยา่ งไร นายดิเรกฤทธ์ิ เจนครองธรรม กรรมาธิการ และโฆษกคณะอนุกรรมาธิการ พิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย และนายนิกร จานง รองประธานคณะกรรมาธิการ คนทหี่ ก และโฆษกคณะอนุกรรมาธกิ ารพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย ใหค้ วามเห็นว่า หากรัฐสภารับหลักการตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๑ และร่างที่ ๒ แต่รัฐสภาไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมตามร่างที่ ๖ เมื่อมีการต้ัง สภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้น สภาร่างรัฐธรรมนูญสามารถนาบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมตามร่างที่ ๖ ท่ีรัฐสภาไม่รับหลักการมาบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ เน่ืองจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นหน้าที่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ท่ีสามารถจะกระทาได้ แต่ต้องดาเนินการภายใต้บทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมตามร่างท่ี ๑ และร่างท่ี ๒ ในหมวด ๑๕/๑ การจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตามที่ไดบ้ ัญญัตไิ ว้อย่างเครง่ ครัด

- ๙๓ - ๖.๖.๓ ประเดน็ ขอ้ คิดเหน็ อ่ืน นายกลา้ นรงค์ จนั ทิก ที่ปรึกษาคณะกรรมาธิการ ให้ความเหน็ วา่ ไม่ขัดข้องท่ีจะรับหลักการในร่างที่ ๖ ประกอบกับเม่ือพิจารณา การเสนอแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ มีประเด็น ซึ่งได้สอบถามในท่ีประชุมรัฐสภาว่า หากที่ประชุมรัฐสภามีมติไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพ่ิมเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ หากมีการกาหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ และสภาร่างรัฐธรรมนูญจะนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพ่ิมเติมดังกล่าวมาแก้ไขได้หรือไม่ ซ่งึ ในที่ประชมุ รัฐสภามีผ้ชู ้ีแจงวา่ สามารถกระทาการแก้ไขรฐั ธรรมนูญได้ ในขณะเดียวกัน หากที่ประชุมรัฐสภามีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในร่างท่ี ๓ ถึงร่างที่ ๖ สภาร่างรัฐธรรมนูญจะไม่แก้ไขตามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวก็ได้เช่นกัน ดังน้ัน จึงเห็นว่าการลงมติเห็นชอบหรอื ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนญู แก้ไขเพิม่ เตมิ ในรา่ งท่ี ๓ ถึงร่างท่ี ๖ ย่อมไม่มีผลใด ๆ ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญในการแก้ไขหรือไม่แก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนญู ตามรา่ งที่ ๓ ถึงร่างที่ ๖ ดว้ ยเหตทุ ่ีรฐั สภาไดโ้ อนอานาจและหนา้ ที่ในการแกไ้ ข เพิม่ เตมิ รัฐธรรมนูญให้แก่สภาร่างรฐั ธรรมนูญแล้ว แมว้ ่าภายหลังจากท่ีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้แก้ไขเพมิ่ เติมรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว จะต้องนาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาให้รัฐสภา เพื่อให้ความเห็นชอบ แต่การให้ความเห็นชอบดังกล่าวเป็นการให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมทั้งฉบับ ไม่ได้เป็นการลงมติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพม่ิ เติมรายมาตรา ซึ่งหากสมาชิกรัฐสภาไม่เห็นชอบเพียงบางมาตราจาเป็นท่ีจะต้อง ไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมท้ังฉบับ ประเด็นดังกล่าวย่อมก่อให้เกิดปัญหา ในการพิจารณา จึงขอให้นาประเด็นดังกล่าวเป็นข้อพิจารณาด้วย หากที่ประชุมรัฐสภา ลงมตเิ ห็นชอบรบั หลกั การรา่ งรฐั ธรรมนูญแก้ไขเพ่มิ เติมในร่างท่ี ๑ และรา่ งที่ ๒ นายสมชาย แสวงการ ทีป่ รึกษาคณะกรรมาธิการ ใหค้ วามเห็นว่า ในกรณีการจัดทาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ท้ังฉบับโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ หากนาร่างรัฐธรรมนูญน้ันให้ประชาชนออกเสียงประชามติ แต่ผลการออกเสียงประชามติ ประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ จะทาให้ต้องมีการต้ังสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ เพ่ือจัดทาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีก จึงเห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ควรเป็นอานาจและหน้าที่ของรัฐสภา ดังนั้น การลงมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพ่ิมเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .... ข้ันรับหลักการ อาจจะทาให้สมาชิกรัฐสภาเข้าใจว่ารัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไขเพ่ิมเติม รัฐธรรมนูญรายมาตราให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ และเป็นการตั้งคณะกรรมาธิการแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยให้สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ รายมาตรา ตั้งแต่มาตรา ๒๕ ถึงมาตรา ๒๗๙ หากเป็นเช่นน้ีจะทาให้สมาชิกรัฐสภา ไม่สามารถแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญรายมาตราได้ จนกว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ซ่ึงจะเห็นได้ว่า รัฐสภาได้โอนอานาจและหน้าที่การแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญให้แก่สภาร่างรัฐธรรมนูญ ในทานองเดียวกัน รัฐสภาจะไม่สามารถ พิจารณาแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญตามร่างที่ ๓ ถึงร่างที่ ๖ ในขณะท่ีสภาร่างรัฐธรรมนูญ

- ๙๔ - อยู่ระหว่างพิจารณาจัดทารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซ่ึงรัฐสภาอาจมีประเด็นที่จะต้องแก้ไข เพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญในบางมาตรา จึงต้องกาหนดให้รัฐสภามีอานาจในการแก้ไขเพิ่มเติม รฐั ธรรมนูญรายมาตราได้ นายเสรี สุวรรณภานนท์ ทป่ี รกึ ษาคณะกรรมาธกิ าร ให้ความเห็นว่า ร่างที่ ๖ ท่ีเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ว่าด้วยระบบการเลือกต้ัง และการพ้นจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (แก้ไขเพ่ิมเติมมาตรา ๙๑ มาตรา ๙๒ และมาตรา ๙๔ และยกเลิกมาตรา ๙๓ มาตรา ๑๐๑ (๔) และมาตรา ๑๐๕ วรรคสาม) ซึ่งร่างที่ขอเสนอแก้ไขเพ่ิมเติมรัฐธรรมนูญ ในปัญหาของระบบการเลือกต้ัง การพ้นจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นกรณีที่สมควรต้องพิจารณาศึกษาถึงปัญหากระบวนการท้ังระบบ เพื่อให้เกิดการเข้าสู่ ตาแหน่งทางการเมืองของผู้แทนประชาชน ท่ีสมควรต้องพิจารณาถึงปัญหาอื่น ๆ ท่ีเกี่ยวข้องหรือสัมพันธ์กันกับบทมาตราที่ต้องการแก้ไข เพ่ือให้ได้มาซ่ึงตัวแทน ของประชาชนอยา่ งแทจ้ ริง และการให้ได้ผู้แทนราษฎรท่สี ามารถสะทอ้ นความเป็นตวั แทน ของพี่น้องประชาชนในแต่ละพ้ืนที่ ท่ีสมควรให้มีตัวแทนของทุกกลุ่มคนในแต่ละพื้นท่ี ดังกล่าว ดังน้ัน จึงเป็นการสมควรต้องพิจารณาไปถึงกระบวนการให้ได้มาซ่ึงสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรที่เป็นประโยชน์กับประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริง ดังตัวอย่าง ที่ให้มีการเลือกต้ังสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในแต่ละพื้นท่ีนั้น หากต้องการให้ได้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สะท้อนถึงความเป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง ในแต่ละพ้ืนที่ ก็ควรกาหนดให้ประชาชน ๑ คนมีสิทธิเลือกตัวแทนของตนได้ ๑ คน โดยในแต่ละเขตแตล่ ะพน้ื ท่ีดังกล่าวให้มีผู้แทนเขตละ ๓ ถึง ๕ คน หรือที่เรียกว่า เขตใหญ่ มี ส.ส. ได้หลายคน เป็นต้น ซึ่งผลของการเลือกตั้งในแต่ละพ้ืนท่ีก็จะทาให้มีตัวแทน ของประชาชนแต่ละกลุ่มได้อย่างกว้างขวาง ดีกว่าเขตเดียวคนเดียวท่ีคนที่ได้คะแนน ลาดับท่ีสองท่ีแพ้การเลือกตั้งที่มีคะแนนจานวนมากไม่ได้เป็นตัวแทนของกลุ่มคนท่ี มี คะแนนท่ีเป็นรองและแพ้การเลือกตั้งดังกล่าว เท่ากับว่าคนที่ได้คะแนนเป็นลาดับสอง มีคะแนนจานวนมากใกล้เคียงกันแต่กลับไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนกลุ่มท่ีมีคะแนน ลาดับรองในพ้ืนที่นั้น หรือกาหนดให้ผู้สมัครรับเลือกต้ังสังกัดพรรคการเมืองหรือไม่ต้อง สังกัดพรรคการเมือง โดยให้ในแต่ละพ้ืนที่มีผู้แทนได้ ๓ - ๕ คนดังกล่าวเป็นตัวอย่าง ก็จะทาให้ประชาชนแต่ละกลุ่มในพ้ืนที่น้ัน ๆ มีตัวแทนเป็นของตัวเอง อันทาให้ผล ของการเลือกตั้งเป็นภาพสะท้อนความเป็นผู้แทนของประชาชนอย่างแท้จริง ๆ นอกจากนี้ หา ก ได้ ผู้ แ ทน ข อ งป ร ะช า ช นท่ี ใ ก ล้ชิ ด กับ ป ร ะช า ช นรู้ ปั ญห า ข อง ป ร ะช า ชน เ พื่ อจ ะไ ด้ แก้ปัญหาของประชาชนอย่างแท้จริงก็อาจจะให้ยกเลิกการเลือกตั้งแบบบัญชีรายช่ือ ให้มีเฉพาะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกต้ังอย่างเดียวก็จะทาให้มีตัวแทน จากประชาชนอย่างแท้จริง แต่อาจมีข้อด้อยในส่วนที่ไม่อาจได้คนท่ีมีความรู้ความสามารถ ท่ีไม่ได้เป็นนักเลือกตั้งเข้ามาทาหน้าที่แทนประชาชนในสภา ซ่ึงสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็น รูปแบบของกระบวนการจัดให้มีตัวแทนของประชาชนที่ต้องตกลงกันให้ได้ว่าต้องการ รปู แบบใด