การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย

การลดความเสี่ยง จากสาธารณภยั

ความคิดเห็นท่ีปรากฏในหนังสือเล่มน้ีมิได้สะท้อนความคิดเห็นขององค์การ สหประชาชาติหรือของส�ำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (ยูเอ็นดีพี) หนังสือเล่มน้ีเป็นหนังสือที่จัดท�ำขึ้นโดยอิสระภายใต้โครงการเสริมสร้างศักยภาพ การบรหิ ารจดั การสาธารณภยั ของประเทศไทย โดยกรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ภายใตก้ ารสนบั สนุนจากส�ำนักงานโครงการพฒั นาแห่งประชาชาติ กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั กระทรวงมหาดไทย 3/12 ถ.อ่ทู องนอก แขวงดสุ ิต เขตดุสติ กรงุ เทพมหานคร 10300 โทรศพั ท์ 0-2637-3304 เว็บไซต์ www.disaster.go.th ISBN 978-974-458-433-5 จดั รปู เลม่ และพมิ พโ์ ดย : โรงพมิ พช์ มุ นมุ สหกรณก์ ารเกษตรแหง่ ประเทศไทย จำ� กดั พมิ พค์ ร้งั ท่ี 1 : ธันวาคม 2556 จ�ำนวน : 10,000 เล่ม พมิ พค์ รงั้ ท่ี 2 : พฤษภาคม 2557 จ�ำนวน : 28,000 เล่ม จัดรูปเล่มและพมิ พโ์ ดย : บรษิ ทั เวริ ์ค พริ้นติ้ง จ�ำกดั พมิ พ์คร้ังที่ 3 : ธนั วาคม 2559 จำ� นวน : 1,000 เล่ม

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั ค�ำนำ� (พิมพ์คร้งั ที่ 3) ประเทศไทยได้ให้การรับรองเป้าหมายการพัฒนาที่ย่ังยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ในทีป่ ระชมุ สมัชชาสหประชาชาตสิ มัยสามญั ครง้ั ท่ี 70 ณ นครนิวยอร์ก ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยเป็นกรอบการพัฒนาของโลกท่ีองค์การ สหประชาชาตกิ ำ� หนด เพอ่ื ใหป้ ระเทศตา่ ง ๆ นำ� ไปปฏบิ ตั ใิ หบ้ รรลผุ ลสำ� เรจ็ เกดิ การพฒั นา อยา่ งยงั่ ยนื ในทกุ ดา้ น อกี ทง้ั ประเทศไทยไดเ้ ขา้ รว่ มการประชมุ สหประชาชาตริ ะดบั โลก วา่ ดว้ ยการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ ครง้ั ที่ 3 ณ เมอื งเซนได ประเทศญปี่ นุ่ โดยไดใ้ ห้การ รบั รองกรอบการดำ� เนนิ งานเซนไดเพอื่ การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ พ.ศ. 2558 - 2573 หรือ “กรอบเซนได” (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030 : The Sendai Framework) โดยมเี ปา้ หมายปอ้ งกนั ไมใ่ หเ้ กดิ ความเสยี่ งใหมแ่ ละลดความเสยี่ ง ที่มีอยู่ เพื่อป้องกันและท�ำให้ความล่อแหลมและเปราะบาง ต่อภัยพิบัติลดน้อยลง ตลอดจนช่วยให้มีการเตรียมความพร้อมส�ำหรับการเผชิญเหตุและฟื้นฟูท่ีดีย่ิงขึ้น อันน�ำไปสู่ความสามารถที่จะรับมือและฟื้นคืนกลับได้ในระยะเวลาท่ีรวดเร็วและ มีประสิทธภิ าพ คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 เม่ือวันที่ 31 มีนาคม 2558 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) ไดร้ บั มอบหมายใหเ้ ปน็ หนว่ ยงานกลาง มหี นา้ ทบ่ี รู ณาการและประสานการปฏบิ ตั งิ าน ในการปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ของประเทศ ภายใตแ้ ผนการปอ้ งกนั และบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติ ซ่ึงเป็นกรอบแนวทางปฏิบัติให้แก่ทุกหน่วยงานทุกภาคส่วนใน การปฏบิ ตั กิ ารปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั อยา่ งบรู ณาการ เปน็ ระบบ และมที ศิ ทาง เดยี วกนั โดยแผนการปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั แหง่ ชาติ พ.ศ. 2558 ไดน้ ำ� แนวคดิ การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั มาใชเ้ ปน็ แนวทางการดำ� เนนิ งานเพอื่ นำ� ไปสคู่ วามยงั่ ยนื และสอดคล้องกับกรอบการดำ� เนินงานต่าง ๆ ของโลก ได้แก่ กรอบการดำ� เนินงานเซนได เพอื่ การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ พ.ศ. 2558 - 2573 (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030) หรอื กรอบเซนได เปา้ หมายการพฒั นาทย่ี ง่ั ยนื 1

การลดความเส่ียงจากสาธารณภยั (Sustainable Development Goals: SDGs) ยทุ ธศาสตรช์ าติ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579) และแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560-2564) รวมท้ัง ได้ให้ความส�ำคัญกับผลกระทบอันเกิดจาก การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยสามารถนำ� แนวคดิ การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั มาใชใ้ นการเตรยี มความพรอ้ ม เพือ่ ลดความสญู เสยี ท่ีอาจเกิดข้ึนจากสาธารณภัยได้ เน่ืองจากหนังสือการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย ได้รับความสนใจจาก หนว่ ยงานภาครัฐ ภาคเอกชนและประชาชนอยา่ งแพร่หลาย กรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภยั จงึ ไดม้ กี ารปรบั ปรงุ เนอื้ หาของหนงั สอื ใหม้ คี วามทนั สมยั และสอดคลอ้ งกบั สถานการณป์ จั จบุ นั ในโอกาสนี้ ขอขอบคณุ สำ� นกั งานโครงการพฒั นา แหง่ สหประชาชาติ (UNDP) ท่ใี หก้ ารสนับสนนุ ทางวชิ าการในการจดั ท�ำหนังสือเล่มน้ี คณะผู้จัดท�ำมีความประสงค์ท่ีจะให้หนังสือเล่มนี้มีเนื้อหาที่เข้าใจง่าย และ กระชบั เพอ่ื เปน็ ขอ้ มลู เบอ้ื งตน้ ใหน้ ำ� ไปคน้ ควา้ เพมิ่ เตมิ หรอื ประยกุ ตใ์ ชใ้ นการดำ� เนนิ งาน และหวังเป็นอย่างยิ่งว่าผู้อ่านจะสามารถน�ำไปใช้ประโยชน์ รวมทั้งเสริมสร้างความรู้ ในการลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั ได้อย่างมีประสิทธภิ าพตอ่ ไป กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั ธันวาคม 2559 2

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย รายชอ่ื อกั ษรยอ่ หน่วยงานภาครฐั ส่วนราชการ รัฐวสิ าหกจิ องคก์ รอิสระ และองคก์ รมหาชน ปภ. กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย สศช. ส�ำนกั งานคณะกรรมการพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแห่งชาติ สสส. ส�ำนักงานกองทนุ สนับสนนุ การสรา้ งเสรมิ สุขภาพ อบต. องค์การบริหารส่วนต�ำบล อปพร. อาสาสมคั รปอ้ งกนั ภัยฝ่ายพลเรอื น AADMER ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response ความตกลงอาเซยี นว่าด้วยการจดั การภัยพบิ ัตแิ ละการตอบโต้ สถานการณฉ์ ุกเฉนิ ACCCRN Asian Cities Climate Change Resilience Network โครงการเครือข่ายเมอื งในเอเชยี เพ่อื รับมอื กบั การเปลย่ี นแปลง สภาพภมู ิอากาศ ADB Asian Development Bank ธนาคารพฒั นาเอเชีย ACDM ASEAN Committee on Disaster Management คณะกรรมการอาเซยี นดา้ นการจัดการภยั พบิ ัติ ADPC Asian Disaster Preparedness Center ศนู ย์เตรียมความพร้อมป้องกันภยั พบิ ตั ิแหง่ เอเชีย APG AADMER Partnership Group คณะทำ� งานรว่ มของภาคประชาสงั คมในความตกลงอาเซยี นวา่ ดว้ ย การจดั การภัยพบิ ตั ิและการตอบโตส้ ถานการณ์ฉกุ เฉิน (คณะทำ� งานเอพีจี) ASEAN Association of South East Asian Nations สมาคมประชาชาตแิ ห่งเอเชียตะวันออกเฉยี งใต้ 3

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั BCM Business Continuity Management การบริหารความตอ่ เนอ่ื งของธรุ กจิ BCP Business Continuity Plan แผนความตอ่ เนื่องของธุรกจิ CBDRM Community Based Disaster Risk Management การบรหิ ารจดั การสาธารณภัย/ภัยพบิ ตั ิโดยอาศัยชมุ ชนเป็นฐาน CLDRR Child-Led Disaster Risk Reduction การลดความเสย่ี งจากการสาธารณภยั /ภยั พบิ ตั โิ ดยการมสี ว่ นรว่ ม ของเด็กและเยาวชน CRED Centre for Research on the Epidemiology of Disaster ศูนยว์ จิ ัยระบาดวทิ ยาด้านภัยพิบัติ DM Disaster Management การบรหิ ารจัดการสาธารณภัย/ภัยพิบัติ DRM Disaster Risk Management การบรหิ ารจัดการความเสย่ี งจากสาธารณภัย/ภัยพิบัติ DRR Disaster Risk Reduction การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย/ภยั พบิ ตั ิ GCP Government Continuity Plan แผนความต่อเน่ืองของการดำ� เนนิ การภาครัฐ GIS Geographic lnformation System ระบบสารสนเทศภมู ิศาสตร์ HFA Hyogo Framework for Action กรอบดำ� เนนิ งานเฮียวโกะ IFAD lnternational Fund for Agricultural Development กองทนุ ระหวา่ งประเทศเพ่อื พฒั นาเกษตรกรรม JICA Japan International Cooperation Agency องคก์ รความรว่ มมอื ระหว่างประเทศของญปี่ ุ่น 4

M-Brace การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั Mekong-Building Climate Resilient Asian Cities NDMO โครงการเสริมสร้างการรับมือของเมืองกับการเปลี่ยนแปลง สภาพภูมิอากาศ OTOS National Disaster Management Office ส�ำนักงานจัดการภยั พิบัติแหง่ ชาติ SDG One Tambon One Search and Rescue Team หน่งึ ต�ำบลหนง่ึ ทมี ก้ชู ีพกภู้ ยั UNDP Sustainable Development Goal เปา้ หมายการพฒั นาทย่ี งั่ ยนื UNESCAP United Nations Development Programme สำ� นกั งานโครงการพัฒนาแหง่ สหประชาชาติ United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific UNISDR คณะกรรมการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ สหประชาชาตสิ ำ� หรบั เอเชยี แปซฟิ กิ UNOCHA United Nations Office for Disaster Risk Reduction สำ� นกั งานเพอื่ การลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ตั แิ หง่ สหประชาชาติ United Nations Office for the Coordination of Humanitarian VPN Affairs สำ� นกั งานเพอ่ื การประสานงานดา้ นมนษุ ยธ์ รรมแหง่ สหประชาชาติ Virtual Private Network ระบบการเชอ่ื มเครอื ขา่ ยเสมอื นสว่ นตวั โดยใชโ้ ครงสรา้ งของเครอื ขา่ ย สาธารณะ 5

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั สาระสำ� คญั ของหนังสอื ในปจั จุบนั ทว่ั โลกเผชญิ กบั ปญั หาสาธารณภยั ทเี่ กดิ ข้นึ บอ่ ยครง้ั และรุนแรงมากข้นึ กอ่ ให้เกิดความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพยส์ ินแกป่ ระชาชนเปน็ อย่างมาก แนวทางหนงึ่ ในการป้องกันและลดผลกระทบจากสาธารณภัยอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืนคือ การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั ซงึ่ เปน็ วธิ กี ารทส่ี ามารถปฏบิ ตั ไิ ดต้ งั้ แตใ่ นระดบั ครอบครวั ชมุ ชน สงั คม และประเทศ หนงั สอื เลม่ นจี้ งึ นำ� เสนอเน้ือหาสำ� คญั ทเี่ ป็นพืน้ ฐานในการ สร้างความเข้าใจเกี่ยวกับแนวคิดเร่ืองการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย ซ่ึงมีเน้ือหา ส�ำคัญทงั้ หมด 5 บท ประกอบดว้ ย บทที่ 1 ความสำ� คญั ของการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย บทท่ี 2 หลกั การเกีย่ วกับการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย บทที่ 3 ความเสยี่ งและการประเมินความเสยี่ งจากสาธารณภยั บทที่ 4 แนวปฏบิ ตั ใิ นการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั บทที่ 5 กา้ วตอ่ ไปของประเทศไทยในการลดความเส่ียงจากสาธารณภยั บทที่ 1 ความส�ำคัญของการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย กล่าวถึงเร่ือง ความหมายของคำ� วา่ “ภยั พบิ ตั ”ิ และ “สาธารณภยั ” และหลกั การและแนวคดิ ในการ ใชค้ ำ� วา่ “สาธารณภยั ” ในบรบิ ทของประเทศไทย และนำ� เสนอเหตกุ ารณส์ าธารณภยั ที่ส�ำคัญและผลกระทบต่อชีวิตและทรัพย์สินที่เกิดขึ้นทั้งในระดับโลกและในประเทศ พร้อมทั้งน�ำเสนอกรอบความร่วมมือต่าง ๆ ในการลดความเส่ียงระดับโลก อันได้แก่ กรอบการดำ� เนนิ งานเซนไดเพอื่ การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ และระดบั ภมู ภิ าค ไดแ้ ก่ ความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและการตอบโต้สถานการณ์ฉุกเฉิน รวมทงั้ กลไก กฎหมาย และนโยบายตา่ ง ๆ ในการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งและการลด ความเสย่ี งจากสาธารณภยั ของประเทศไทย ไดแ้ ก่ พระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกนั และบรรเทา สาธารณภยั พ.ศ. 2550 แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั แห่งชาติ พ.ศ. 2558 และแผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตฉิ บับท่ี 12 เนอื้ หาในบทน้ยี งั ไดอ้ ธิบายถึง นยิ ามคำ� ศพั ท์ที่สำ� คญั เกยี่ วกบั เร่ืองการลดความเส่ยี งจากสาธารณภัย 6

การลดความเสีย่ งจากสาธารณภยั บทที่ 2 หลกั การเก่ยี วกับการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย เนอ้ื หาในบทนี้ จะเชื่อมโยงแนวคิดและความสัมพันธ์เรื่องการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยและ การพฒั นาเขา้ ดว้ ยกนั โดยจะอธบิ ายถงึ เรอ่ื งสาธารณภยั การพฒั นา และการดำ� รงชวี ติ ท่ีย่งั ยืน และเน่ืองจากการพัฒนาสามารถช่วยลดหรอื เพิม่ ความเสย่ี งของชุมชน หากมี การวางแผนและจดั การพฒั นาไดด้ กี ส็ ามารถเปน็ เครอ่ื งมอื ชว่ ยใหช้ มุ ชนและสงั คมไดร้ บั ผลกระทบจากสาธารณภัยน้อยลง ในขณะเดียวกันยังมีปัจจัยทางสังคมที่ท�ำให้ชุมชน มคี วามเสยี่ งจากสาธารณภยั มากขนึ้ ดงั นน้ั การพฒั นาจะตอ้ งแกไ้ ขถงึ ตน้ เหตขุ องปญั หา ทีเ่ กิดจากปัจจยั ทางสงั คม เพอ่ื ใหช้ มุ ชนและสงั คมมคี วามปลอดภยั มากขนึ้ นอกจากน้ี การรักษาต้นทนุ ทางสังคมในการพฒั นาจะช่วยลดความเปราะบางของประชากรและ เสรมิ สร้างใหป้ ระชากรเหล่านี้สามารถรู้รบั ปรบั ตัว และฟ้ืนคนื จากภัยไดอ้ ย่างรวดเรว็ และมกี ารดำ� รงชวี ิตทีย่ ง่ั ยนื เนอ้ื หาในบทนยี้ งั อธิบายถงึ เรอื่ งการจัดการกบั ความเส่ียง จากสาธารณภยั ซง่ึ พฒั นาตอ่ ยอดจากการเผชญิ เหตกุ ารณฉ์ กุ เฉนิ เขา้ สมู่ าตรการในเชงิ รกุ โดยเฉพาะ “การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย” ซึ่งจะช่วยลดปัจจัยเสี่ยง กอ่ นการเกดิ สาธารณภยั และลดโอกาสของสงั คมทจี่ ะไดร้ บั ผลกระทบจากสาธารณภยั ท้ังในด้านชีวติ และเศรษฐกิจ ซ่งึ ช่วยสง่ ผลกระทบทดี่ ีตอ่ การพัฒนาประเทศ บทที่ 3 ความเส่ียงและการประเมินความเสี่ยงจากสาธารณภัย ในบทนี้ จะน�ำเสนอแนวคิดเร่ืององค์ประกอบส�ำคัญของความเส่ียง คือ ภัย ความล่อแหลม ความเปราะบาง และศักยภาพ หากมีการจัดการเพ่ือลดภัย ลดความล่อแหลม ลดความเปราะบาง และเพ่ิมศักยภาพแล้ว จะท�ำให้เราสามารถลดความเส่ียงหรือ ลดผลกระทบจากสาธารณภัยได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังน้ัน การจะลดความเส่ียงได้ จึงจ�ำเป็นต้องท�ำความเข้าใจว่าความเส่ียงจากสาธารณภัยคืออะไร เน้ือหาในบทนี้ จะอธบิ ายถงึ ขน้ั ตอนการประเมนิ ความเสยี่ งซงึ่ สามารถนำ� ไปใชไ้ ดท้ งั้ ในระดบั ครอบครวั ชนุ ชน สงั คม และระดบั ประเทศ 7

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั บทที่ 4 แนวปฏบิ ตั ใิ นการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั เนอ้ื หาในบทนจ้ี ะอธบิ าย และยกตวั อย่างท่เี กิดขนึ้ จรงิ เก่ยี วกบั แนวปฏบิ ตั ใิ นการลดความเสีย่ งจากสาธารณภยั โดยให้ความส�ำคัญกับการป้องกันและลดผลกระทบ ซ่ึงประกอบด้วยวิธีการท่ีใช้ โครงสร้างทางกายภาพและไม่ใช้โครงสร้างในการชว่ ยลดภยั และความเปราะบางของ ชุมชนและสังคม นอกจากน้ี ยังนำ� เสนอเร่อื งการเตรยี มความพร้อมให้สามารถรบั มอื กบั สาธารณภยั ทง้ั ในการเตรยี มพรอ้ มเผชญิ เหตฉุ กุ เฉนิ และการปรบั ตวั ทางสงั คมและ การด�ำรงชีพ ซ่ึงเป็นแนวปฏิบัติในระยะยาวท่ีจะช่วยให้ชุมชนและสังคมสามารถรู้รับ ปรบั ตัว และฟ้ืนคืนจากสาธารณภยั ได้อยา่ งรวดเรว็ และยั่งยนื บทที่ 5 ก้าวต่อไปของประเทศไทยในการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย ในบทนจี้ ะนำ� เสนอแนวทางและขอ้ เสนอแนะทจ่ี ะทำ� ใหป้ ระเทศไทยสามารถเปน็ สงั คม ที่มคี วามพรอ้ มและมศี กั ยภาพในการรรู้ บั ปรับตวั และฟน้ื คนื กลบั จากสาธารณภยั ได้ อย่างย่ังยืน ได้แก่ การผลักดันเร่ืองการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยเข้าสู่นโยบาย ของชาติและการขับเคล่ือนสู่การปฏิบัติอย่างเป็นระบบ การมีส่วนร่วมของภาคธุรกิจ ในการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย การลงทุนเพ่อื การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั โดยชมุ ชน และการปลกู จติ สำ� นกึ และสรา้ งวฒั นธรรม ความปลอดภยั ในสงั คม   8

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั สารบญั หน้า คำ� นำ� 1 รายชื่ออักษรย่อ 3 สาระสำ� คญั ของหนงั สอื 6 บทท่ี 1 ความสำ� คัญของการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั 11 1.1 สาธารณภัยและภัยพิบตั ิ 11 1.2 ความเสี่ยงจากสาธารณภยั 14 1.3 สถานการณแ์ ละผลกระทบของสาธารณภัยในปจั จุบนั 15 1.4 แนวทางในการลดความเสีย่ งจากสาธารณภัย 23 1.5 นิยามคำ� ศัพทเ์ กี่ยวกับการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย 33 บทท่ี 2 หลักการเก่ียวกับการลดความเสีย่ งจากสาธารณภยั 35 2.1 หลกั การเรอื่ งสาธารณภัย การพัฒนา และการดำ� รงชีวิต 35 อย่างย่งั ยืน 41 2.2 การบรหิ ารจัดการความเสย่ี งจากสาธารณภัย บทท่ี 3 ความเสีย่ งและการประเมนิ ความเสี่ยงจากสาธารณภัย 46 3.1 แนวความคิดเรอื่ งความเสี่ยงจากสาธารณภยั 46 3.2 การประเมนิ ความเสี่ยงจากสาธารณภยั 50 3.3 การประเมินความเสยี่ งจากสาธารณภัยในระดบั ต่าง ๆ 54 บทที่ 4 แนวปฏิบัติในการลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั 60 4.1 การปอ้ งกนั และการลดผลกระทบ 60 4.2 การเตรยี มความพร้อม 68 9

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั หน้า บทท่ี 5 ก้าวต่อไปของประเทศไทยในการลดความเส่ยี งจากสาธารณภัย 78 5.1 การผลกั ดันเรอื่ งการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั 78 เขา้ ไปส่นู โยบายของชาตแิ ละการขบั เคลอ่ื นส่กู ารปฏบิ ตั ิ อย่างเปน็ ระบบ 5.2 การมีส่วนร่วมของภาคธรุ กิจในการลดความเส่ียง 81 จากสาธารณภัย 5.3 การลงทุนเพื่อการลดความเสีย่ งจากสาธารณภัย 86 5.4 การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั โดยชมุ ชน 87 5.5 การปลูกจิตส�ำนกึ และสรา้ งวฒั นธรรมความปลอดภัยในสงั คม 92 บทส่งท้าย 96 เอกสารอา้ งองิ 97 10

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั บ1ทท่ี ความสำ� คัญของการลดความเสีย่ งจากสาธารณภัย ในบทนี้จะให้ความส�ำคัญกับเรื่องความหมาย แนวคิด และความแตกต่าง เร่ืองสาธารณภัยและภัยพิบัติ รวมถึงเหตุการณ์สาธารณภัย ตลอดจนผลกระทบจาก สาธารณภยั ทเ่ี กดิ ขนึ้ ในโลกและประเทศไทย พรอ้ มทง้ั นำ� เสนอกรอบความรว่ มมอื และ แผนยุทธศาสตร์ในระดับนานาชาติ ภูมิภาค และประเทศ ในการลดความเสี่ยง จากสาธารณภัย นอกจากน้ี ยังน�ำเสนอนิยามค�ำศัพท์ที่มีความเกี่ยวข้องกับการลด ความเสยี่ งจากสาธารณภยั เพอ่ื ใหผ้ อู้ า่ นไดเ้ ขา้ ใจเนอ้ื หาพนื้ ฐานในเรอื่ งการลดความเสยี่ ง จากสาธารณภัย 1.1 สาธารณภยั และภัยพิบัติ หลักการและแนวคิดท่ีเก่ียวข้องกับการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย ในประเทศไทยน้ัน เปน็ การพัฒนาตอ่ ยอดและปรับใชอ้ งค์ความคดิ จากแนวทางสากล ที่เก่ียวข้องกับ “disaster” ซึ่งคณะท�ำงานผู้เช่ียวชาญด้านตัวชี้วัดและศัพท์ภิธาน ด้านการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย (the Open-ended intergovernmental expert working group on indicators and terminology relating to disaster disk reduction) ไดใ้ ห้ความหมายไวว้ ่า Disaster A serious disruption of the functioning of a community or a society at any scale due to hazardous events interacting with conditions of exposure, vulnerability and capacity, leading to one or more of the following: human, material, economic and environmental losses and impacts. Annotations: The effect of the disaster can be immediate and localised, but is often widespread and could last for a long period of time. The effect may test or exceed the capacity of a community or society to cope using its own resources, and therefore may require assistance from external sources, which could include neighbouring jurisdictions, or national or international levels. 11

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั ตามคำ� นยิ ามน้ี “disaster” มงุ่ ความสำ� คญั ไปทส่ี ถานการณภ์ ยั ความเปราะบาง และ ความลอ่ แหลมทที่ ำ� ใหช้ มุ ชนและสงั คมไดร้ บั ผลกระทบทรี่ นุ แรงจนเกนิ ความสามารถ ของตนเองที่จะจัดการให้เขา้ สสู่ ภาวะปกติได้ โดยในบริบทของประเทศไทยได้มีการให้ ความหมายเทยี บเคียงด้วยค�ำภาษาไทยทง้ั ค�ำวา่ “ภัยพิบัติ” และ “สาธารณภัย” โดยค�ำวา่ “ภัยพิบตั ิ” ใหค้ วามหมายเชน่ เดยี วกบั คำ� อธิบายตามแนวทางสากล คือ “ภัยพิบัติ” หมายถึง “การหยุดชะงักอย่างรุนแรงของการปฏิบัติหน้าที่ ของชุมชนหรือสังคมอันเป็นผลมาจากการเกิดภัยทางธรรมชาติหรือเกิดจากมนุษย์ ซ่งึ ส่งผลต่อชวี ติ ทรัพยส์ นิ สงั คม เศรษฐกิจ และส่ิงแวดลอ้ มอยา่ งกวา้ งขวาง เกินกวา่ ความสามารถของชมุ ชนหรอื สงั คมทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบดงั กลา่ วจะรบั มอื ไดโ้ ดยใชท้ รพั ยากร ทมี่ อี ยู่” (กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั , 2557) อย่างไรก็ดี ค�ำว่า “สาธารณภัย” เป็นการประยุกต์แนวคิดเร่ืองภัยพิบัติ ตามบรบิ ทของประเทศไทย ดงั คำ� นยิ ามทป่ี รากฏในมาตรา 4 ของพระราชบญั ญตั ปิ อ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ซ่ึงเป็นพระราชบัญญัติหลักของประเทศไทย ในการบรหิ ารจัดการเหตุการณ์ภัยต่าง ๆ ในประเทศไทย กล่าวคือ “สาธารณภยั ” หมายถงึ “อคั คภี ยั วาตภยั อทุ กภยั ภยั แลง้ โรคระบาดในมนษุ ย์ โรคระบาดสัตว์ โรคระบาดสัตว์น้�ำ การระบาดของศัตรูพืช ตลอดจนภัยอ่ืน ๆ อันมีผลกระทบต่อสาธารณชน ไม่ว่าเกิดจากธรรมชาติ มีผู้ท�ำให้เกิดข้ึน อุบัติเหตุ หรือเหตอุ น่ื ใด ซง่ึ กอ่ ใหเ้ กดิ อันตรายแก่ชวี ติ ร่างกายของประชาชนหรอื ความเสยี หาย แก่ทรพั ย์สนิ ของประชาชน หรอื ของรัฐ และใหห้ มายความรวมถึงภัยทางอากาศ และ การกอ่ วินาศกรรมดว้ ย” จากพระราชบญั ญตั ดิ งั กลา่ ว แสดงใหเ้ หน็ วา่ คำ� วา่ “สาธารณภยั ” ใหค้ วามสำ� คญั กบั สถานการณภ์ ยั ทงั้ ทเ่ี กดิ ขนึ้ โดยธรรมชาตแิ ละดว้ ยนำ้� มอื มนษุ ยท์ ส่ี ง่ ผลกระทบตอ่ ชวี ติ และทรัพย์สินของประชาชนและรัฐทุกประเภท โดยมิได้จ�ำกัดแต่เพียงสถานการณ์ ที่เกนิ ขดี ความสามารถของชมุ ชนจะรับมือได้เทา่ น้ัน 12

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภัย หากพิจารณาแนวทางในการจัดการและการรับมือกับสาธารณภัยตาม แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั แห่งชาติ พ.ศ. 2558 ท่ีก�ำหนดใหท้ ุกหนว่ ยงาน ใช้เป็นแผนแม่บท (Master Plan) ในการจัดการสาธารณภัยของประเทศ ได้แบ่ง การจัดการสาธารณภยั เปน็ 4 ระดบั ตงั้ แตภ่ ัยทม่ี ีขนาดเล็ก ขนาดกลาง ขนาดใหญ่ และ ขนาดใหญร่ ้ายแรงอย่างย่งิ ซ่ึงครอบคลุมความเป็นไปได้ในการจดั การภัยของประเทศไทย (ตารางท่ี 1) ตารางที่ 1 ระดับการจัดการสาธารณภยั ระดบั การจัดการ ผู้มีอำ� นาจตามกฎหมาย 1 สาธารณภยั ขนาดเลก็ ผู้อ�ำนวยการอำ� เภอ ผ้อู ำ� นวยการท้องถ่ิน และ/หรือ ผชู้ ่วยผูอ้ �ำนวยการกรุงเทพมหานคร ควบคมุ และสั่งการ 2 สาธารณภัยขนาดกลาง ผู้อำ� นวยการจงั หวัด หรือผูอ้ ำ� นวยการกรุงเทพมหานคร ควบคมุ ส่งั การและบัญชาการ 3 สาธารณภยั ขนาดใหญ่ ผู้บญั ชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแหง่ ชาติ ควบคุม สงั่ การและบญั ชาการ 4 สาธารณภยั รา้ ยแรงอย่างยงิ่ นายกรัฐมนตรหี รอื รองนายกรฐั มนตรที ่ีนายกรฐั มนตรี มอบหมาย ควบคมุ สงั่ การและบัญชาการ ทีม่ า: กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั , 2558 จากการอธิบายดงั กลา่ ว จะเห็นได้วา่ ท้ังคำ� วา่ “ภยั พบิ ัติ” และ “สาธารณภยั ” ให้ความหมายไปในแนวทางเดียวกัน และให้ความส�ำคัญกับสถานการณ์ภัยที่สร้าง ผลกระทบต่อชีวิตและทรัพย์สินต่อบุคคลหรือชุมชน โดย “สาธารณภัย” อาจให้ ความหมายทก่ี วา้ งกวา่ และครอบคลมุ สถานการณภ์ ยั ทกุ ประเภททม่ี ที งั้ ความรนุ แรงนอ้ ย หรือรุนแรงมากจนเกินขีดความสามารถอย่าง “ภัยพิบัติ” เข้าไว้ด้วย อีกทั้งแนวคิด ในการจดั การภยั พบิ ตั ติ ามหลกั การสากลยงั มคี วามสอดคลอ้ งและสามารถนำ� มาประยกุ ต์ ใชใ้ นการจดั การสาธารณภยั ในบรบิ ทของประเทศไทยได้ ดว้ ยเหตนุ ี้ หนงั สอื เลม่ นจี้ งึ จะ ใช้คำ� ว่า “สาธารณภัย” ในการอธิบายแนวคิดและหลกั การปฏิบตั เิ พ่อื ใหเ้ หมาะสมกบั บรบิ ทของประเทศไทย และใชค้ ำ� วา่ “ภยั พบิ ตั ”ิ แทนทใี่ นบางชว่ งบางตอนทเี่ ปน็ ชอ่ื เฉพาะ หรอื เมื่อต้องการม่งุ เนน้ ไปยงั สถานการณท์ ีม่ คี วามรุนแรงเพือ่ ความเหมาะสม 13

การลดความเส่ียงจากสาธารณภยั 1.2 ความเสยี่ งจากสาธารณภัย “ความเส่ียง” คือ โอกาสหรือความเป็นไปได้ที่เหตุการณ์ใดเหตุการณ์หน่ึง จะเกิดขึ้นและน�ำมาซ่ึงผลกระทบต่าง ๆ ในบริบทของสาธารณภัยจึงหมายความถึง “โอกาสหรือความเป็นไปได้ในการได้รับผลกระทบทางลบจากการเกิดสาธารณภัย โดยผลกระทบสามารถเกิดขึ้นกับชีวิต สุขภาพ การประกอบอาชีพ ทรัพย์สิน และ บรกิ ารต่าง ๆ ในระดบั บคุ คล ชุมชน สงั คม หรือประเทศ” (กรมป้องกันและบรรเทา สาธารณภยั , 2557) จากความเขา้ ใจเกยี่ วกบั ความเสยี่ งเชน่ น้ี จงึ ทำ� ใหส้ ามารถอธบิ าย ได้ว่า ความเส่ียงมิได้เป็นผลจากการเกิดภัยข้ึนเท่าน้ัน หากแต่เป็นผลของการเกิดภัย ผสมผสานกับสภาพของสงั คม ซ่งึ ท�ำให้สังคมนนั้ ๆ มีโอกาสไดร้ บั ผลกระทบจากการ เกดิ ภยั มากขึ้น ในการศึกษาด้านความเสี่ยงได้อธิบายบริบทของสังคมไว้ผ่านปัจจัยท่ีเรียกว่า “ความลอ่ แหลม (exposure)” หรอื การที่ผู้คน อาคารบา้ นเรือน ทรัพย์สนิ ระบบตา่ ง ๆ หรือองค์ประกอบใด ๆ มีที่ตั้งอยู่ในพื้นท่ีเสี่ยงภัยและอาจได้รับความเสียหาย กับ “ความเปราะบาง (vulnerability)” หรือ ปัจจยั หรือสภาวะใด ๆ ทที่ ำ� ให้ชุมชนหรอื สงั คมขาดความสามารถในการปกปอ้ งตนเอง ทำ� ใหไ้ ม่สามารถรบั มอื กับภัยพิบัติ หรือ ไม่สามารถฟ้นื ฟไู ดอ้ ยา่ งรวดเร็วจากความเสียหายอนั เกดิ จากภยั ตัวอยา่ งในตารางที่ 2 สามารถอธบิ ายไดว้ า่ ชมุ ชน ก. ไมม่ คี วามเสยี่ ง เน่ืองจาก ไมม่ ชี มุ ชนอาศยั อยใู่ นพน้ื ทปี่ ระสบอทุ กภยั จงึ ไมม่ คี วามลอ่ แหลม และเมอื่ เปรยี บเทยี บ ระหวา่ งชมุ ชน ข. และ ค. หากเกดิ อทุ กภยั ทม่ี รี ปู แบบเหมอื นกนั แลว้ โอกาสทช่ี มุ ชน ค. จะได้รับความเสียหายมีมากกว่าชุมชน ข. เนื่องจากมีการอยู่อาศัยกันอย่างแออัด ในบา้ นทไ่ี มแ่ ขง็ แรง ซง่ึ สามารถอนมุ านไดว้ า่ ระดบั ความเสยี่ งตอ่ อทุ กภยั ในชมุ ชน ค. นน้ั มรี ะดับสงู กว่าชมุ ชน ข. 14

การลดความเส่ียงจากสาธารณภัย ตารางท่ี 2 ลกั ษณะของชมุ ชนท่มี แี ละไมม่ ีความเสีย่ ง พนื้ ที่ ประเภทของภยั ความลอ่ แหลม ลักษณะของชมุ ชน/ ความเปราะบาง ชุมชน ก. อุทกภัย ไมม่ ชี มุ ชนอาศยั อยู่ในพ้ืนที่ - ประชากรอาศยั อยใู่ นทสี่ ูง ประสบอุทกภัย - บา้ นปลกู สรา้ งดว้ ยวัสดุถาวร ชนุ ชน ข. อทุ กภยั มีชุมชนอาศยั อยู่ในพืน้ ท่ี - ประชากรอาศยั ในชมุ ชน ประสบอทุ กภัย อย่างเบาบาง - บ้านสรา้ งดว้ ยคอนกรตี ยกใตถ้ นุ สงู ชนุ ชน ค. อทุ กภัย มีชมุ ชนอาศยั อยูใ่ นพ้ืนท่ี - ประชากรอาศยั ในชมุ ชน ประสบอุทกภยั อย่างแออัด - บ้านปลกู สรา้ งดว้ ยไม้ทีไ่ มค่ งทน แข็งแรง นอกจากน้ี ถ้าชุมชนและสังคมมี “ศักยภาพ (capacity)” คือ มีความรู้และ มกี ารเตรยี มพรอ้ มรบั มอื กบั สาธารณภยั ดว้ ยการปลกู สรา้ งบา้ นทแี่ ขง็ แรงทนตอ่ อทุ กภยั (ชมุ ชน ข.) มกี ารจดั ทำ� แผนเตรยี มความพรอ้ มของชมุ ชน มกี ารปรบั วถิ ชี วี ติ ใหเ้ หมาะสม กจ็ ะชว่ ยลดความเปราะบางและลดความเสยี่ งทจ่ี ะไดร้ บั ผลกระทบจากสาธารณภยั ได้ (รายละเอยี ดในเร่ืองความเส่ยี งจะกล่าวโดยละเอยี ดในบทท่ี 3) 1.3 สถานการณ์และผลกระทบของสาธารณภัยในปัจจุบัน 1.3.1 สถานการณโ์ ลก ในรอบทศวรรษทผี่ า่ นมาไดเ้ กดิ สาธารณภยั ขน้ึ หลายแหง่ ทวั่ โลกและสง่ ผลกระทบ ต่อท้ังประเทศท่ีพัฒนาแล้วและก�ำลังพัฒนาในรูปแบบที่ต่างกัน จากข้อมูลโดยบริษัท มวิ นิค รี (Munich Re) บริษทั รบั ประกันภยั ต่อชว่ งรายใหญข่ องโลก ไดส้ รุปรายงานไวว้ ่า ในระหว่างปี พ.ศ. 2558 มีสาธารณภยั เกิดขึ้นกว่า 1,060 คร้งั ในทกุ ภูมิภาคท่วั โลก (รูปท่ี 1) และเป็นที่น่าสังเกตว่า กว่า 80% ของสาธารณภัยท้ังหมดท่ีเกิดข้ึน มคี วามเกย่ี วโยงกบั ภยั ทางอตุ -ุ อทุ กนยิ มวทิ ยา อยา่ งไรกด็ ี แมค้ วามสญู เสยี ทางเศรษฐกจิ 15

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย จะเกดิ จากภยั ทางอตุ -ุ อทุ กนยิ มวทิ ยาเปน็ สว่ นมาก แตค่ วามสญู เสยี ตอ่ ชวี ติ เกอื บครง่ึ หนง่ึ มีสาเหตุจากภัยพิบัติทางธรณีวิทยาโดยเฉพาะแผ่นดินไหวขนาดใหญ่ที่ส�ำคัญ โดยทวีปเอเชยี เป็นภมู ภิ าคทม่ี คี วามสญู เสยี ทง้ั ทางทรพั ย์สินและชีวติ มากท่สี ดุ ในโลก ท่ีมา: Munich Re, 2016 รปู ท่ี 1 : แผนทีเ่ หตุการณท์ ่ีทำ� ให้เกิดความสญู เสียท่ัวโลก พ.ศ. 2558 ศูนย์วิจัยระบาดวิทยาด้านภัยพิบัติ (Centre for Research on the Epidemiology of Disaster: CRED) และ UNISDR ไดม้ ีการรวบรวมสถิติเกี่ยวกบั การสูญเสียชวี ติ จากเหตกุ ารณภ์ ัยพบิ ตั ทิ ่วั โลกต้ังแต่ปี พ.ศ. 2539-2558 พบวา่ จำ� นวน ผูเ้ สียชีวิตโดยเฉลย่ี ต่อปีในช่วงปี พ.ศ. 2549-2558 สูงข้นึ กว่าอัตราผ้เู สียชีวิตเฉลยี่ ตอ่ ปี ในชว่ ง 10 ปีกอ่ นหน้า โดยประเทศเฮตเิ ป็นประเทศท่มี ผี ้เู สียชวี ติ สงู ทส่ี ดุ ตลอด 20 ปี ถงึ กวา่ 229,699 คน โดยจำ� นวนมากเสยี ชวี ติ ในเหตกุ ารณแ์ ผน่ ดนิ ไหวในปี พ.ศ. 2553 (รูปที่ 2) 16

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั ท่มี า: CRED & UNISDR, 2015 รูปที่ 2 : ประเทศท่มี ผี เู้ สยี ชีวิตจากภยั พบิ ัตมิ ากทส่ี ดุ 10 อนั ดับแรก ระหวา่ งปี พ.ศ. 2539-2558 นอกจากน้ี CRED ยังได้มีการจัดอันดับประเทศท่ีได้รับความเสียหายทาง เศรษฐกจิ อนั เนอื่ งมาจากภยั พบิ ตั ิ 10 อนั ดบั ทวั่ โลก พบวา่ ประเทศสหรฐั อเมรกิ า ญป่ี นุ่ และสาธารณรฐั ประชาชนจนี ไดร้ บั ความเสยี หายทางเศรษฐกจิ มากทสี่ ดุ 3 อนั ดบั แรก ตามลำ� ดบั ในขณะทป่ี ระเทศไทยไดร้ บั ความเสยี หายทางเศรษฐกจิ อยใู่ นอนั ดบั ที่ 6 คดิ เปน็ มลู คา่ กวา่ 1.6 ล้านล้านบาท ซง่ึ โดยมากเป็นผลจากเหตกุ ารณ์อุทกภยั (รูปที่ 3) 17

การลดความเส่ียงจากสาธารณภัย ทีม่ า: CRED, 2015 รปู ท่ี 3 : ประเทศทมี่ ีความสูญเสยี ทางเศรษฐกจิ จากภัยพิบัตมิ ากทสี่ ุด 10 อนั ดับแรก ระหวา่ งปี พ.ศ. 2537-2556 จากขอ้ มลู ข้างต้นทำ� ให้สามารถตง้ั ข้อสงั เกตไดว้ ่า l ประเทศกำ� ลงั พฒั นาอาจมจี ำ� นวนประชากรไดร้ บั ผลกระทบจากสาธารณภยั มากกว่าประเทศท่พี ฒั นาแลว้ l ประเทศที่พัฒนาแล้วอาจได้รับผลกระทบทางเศรษฐกิจมากกว่าประเทศ ท่ีก�ำลังพฒั นาแลว้ ที่ผ่านมา เรามักกล่าวถึงผลกระทบจากสาธารณภัยท่ีมีต่อชีวิตของประชาชน โดยดจู ากจำ� นวนผเู้ สยี ชวี ติ หรอื จำ� นวนผบู้ าดเจบ็ เปน็ สำ� คญั ซง่ึ อาจทำ� ใหจ้ ดุ สนใจมงุ่ ไปสู่ ประเทศที่ก�ำลังพัฒนาท่ีโดยมากมีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่นและอาจมีสภาพ ความเปน็ อยอู่ ยา่ งเปราะบางทำ� ใหม้ คี วามเสย่ี งตอ่ สาธารณภยั มากกวา่ แตจ่ ากสถานการณ์ ทเ่ี กดิ ขนึ้ ทวั่ โลก ลว้ นแสดงใหเ้ หน็ แลว้ วา่ สาธารณภยั กส็ ามารถสง่ ผลกระทบตอ่ ประเทศ ท่ีพัฒนาแล้วได้เช่นกัน โดยประเทศท่ีพัฒนาแล้วอาจยังมีผู้เสียชีวิตหรือบาดเจ็บจาก สาธารณภัยอยู่บ้าง แต่อาจได้รับผลกระทบในเชิงเศรษฐกิจมากกว่า อันแสดงถึง ข้อเท็จจริงที่ต้องยอมรับว่าสาธารณภัยส่งผลกระทบถึงทุก ๆ คนในทุก ๆ ประเทศ เพยี งแต่ผลกระทบอาจเกิดข้ึนในรูปแบบทตี่ า่ งกนั 18

การลดความเส่ียงจากสาธารณภัย 1.3.2 สถานการณ์ของประเทศไทย ประเทศไทยเปน็ เชน่ เดยี วกบั ประเทศอนื่ ๆ ทวั่ โลกทม่ี คี วามเสย่ี งจากสาธารณภยั จากข้อมูลโดยกรมอุตุนิยมวิทยาพบว่ามีภัยธรรมชาติมากมายหลายประเภทเกิดขึ้น บอ่ ยครงั้ ในประเทศไทยตงั้ แตอ่ ดตี ถงึ ปจั จบุ นั เชน่ พายหุ มนุ เขตรอ้ น พายฝุ นฟา้ คะนอง หรอื พายฤุ ดูร้อน คลน่ื พายซุ ัดฝงั่ ดนิ โคลนถล่ม อุทกภยั ภัยแล้ง ไฟป่าและหมอกควัน แผน่ ดนิ ไหว และคลน่ื สนึ ามิ โดยมเี หตกุ ารณส์ าธารณภยั ทสี่ รา้ งผลกระทบขนาดใหญก่ บั ประเทศหลายครง้ั เชน่ เหตกุ ารณค์ ลนื่ สนึ ามทิ ซี่ ดั ถลม่ ชายฝง่ั อนั ดามนั ของประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2547 และเหตุการณ์มหาอุทกภัยลุ่มแม่น�้ำเจ้าพระยาในปี พ.ศ. 2554 ทง้ั ยงั มสี าธารณภยั ในรปู แบบท่ีไม่เคยปรากฏมากอ่ นในประเทศไทย เช่น แผน่ ดนิ ไหว ขนาดความรนุ แรง 6.3 ทจี่ งั หวดั เชยี งราย ในปี พ.ศ. 2557 และสภาวะภยั แลง้ อยา่ งรนุ แรง ท่วั ประเทศไทยในปี พ.ศ. 2559 จากข้อมูลโดยบริษัทวิเคราะห์ความเส่ียงเมเปิลครอฟท์ (Maplecroft) ได้ท�ำการวิเคราะห์ความเส่ียงและการจัดท�ำแผนที่ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลง สภาพภมู อิ ากาศ (climate change) ขน้ึ ในปี พ.ศ. 2554 และพบวา่ ประเทศไทยตดิ อนั ดบั ประเทศที่มีความเส่ียงต่อภัยจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศระยะปานกลาง เปน็ อนั ดบั ที่ 37 นอกจากนี้ จากรายงานประจำ� ปี พ.ศ. 2556 วา่ ดว้ ยดชั นคี วามเปราะบาง ตอ่ การเปลยี่ นแปลงสภาพภมู อิ ากาศ (climate change vulnerability index) ไดจ้ ดั ล�ำดับเมืองที่มีความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากท่ีสุดโดยวิเคราะห์ จากแนวโน้มการเกิดสาธารณภัยต่าง ๆ จากสภาพภูมิอากาศของโลกที่เปล่ียนแปลงไป ปรากฏว่ากรุงเทพมหานครติดอันดับที่ 3 ของโลก และจัดอยู่ในอันดับท่ีมีความเส่ียง สูงมาก (extreme) ตามหลังเมืองท่ีต้ังอยู่ตามแนวชายฝั่ง ได้แก่เมืองธากา ประเทศ บงั คลาเทศซึ่งอย่ใู นอนั ดบั 1 และเมืองมะนิลา ประเทศฟิลปิ ปนิ ส์ ซงึ่ อยใู่ นอันดบั 2 (รปู ที่ 4) 19

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย ทม่ี า: Maplecroft, 2012 รูปที่ 4 : แผนทแี่ สดงความเสย่ี งของเมอื งจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภมู ิอากาศ ปี พ.ศ. 2556 นอกจากนี้ ข้อมูลจากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ได้ช้ีให้เห็นว่า ในรอบหลายสิบปีท่ผี ่านมา มสี าธารณภยั เกดิ ข้ึนบ่อยครงั้ และหลายเหตุการณเ์ กิดขน้ึ ซำ�้ เป็นประจ�ำตามฤดูกาลในช่วงระยะเวลาหน่ึง จึงท�ำให้มีความสามารถในคาดการณ์ การเกิดสาธารณภยั ไดม้ ากขน้ึ แต่ในขณะเดียวกันก็พบวา่ มีสาธารณภัยรูปแบบใหมห่ รือ สาธารณภัยทมี่ รี ูปแบบทเ่ี ปล่ยี นไปจากเดิมเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภมู ิอากาศ ซงึ่ ทำ� ใหก้ ารคาดการณเ์ ปน็ ไปไดย้ าก มคี วามไมแ่ นน่ อนสงู และยงั คงมภี ยั บางประเภท ทสี่ ามารถเกดิ ขนึ้ ไดโ้ ดยไมเ่ ลอื กชว่ งเวลา เชน่ ภยั จากแผน่ ดนิ ไหว คลน่ื สนึ ามิ โรคระบาด ทง้ั น้ี การเกดิ สาธารณภยั ในประเทศไทยสามารถสรปุ ไดด้ งั ปรากฏในปฏทิ นิ สาธารณภยั (รูปที่ 5) ซ่งึ ประชาชนทว่ั ไปควรให้ความสนใจ เพราะจะช่วยให้สามารถเตรยี มพร้อม รบั มอื กับภยั ต่าง ๆ ลว่ งหนา้ ได้อย่างมปี ระสทิ ธิภาพและทนั ท่วงที 20

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย ที่มา: กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั แหง่ ชาติ, 2558 รปู ท่ี 5 : ปฏทิ ินสาธารณภยั ในประเทศไทย เหตุการณ์สาธารณภัยท่ีเคยเกิดข้ึนในประเทศไทยก่อให้เกิดความสูญเสีย ต่อชวี ิตและทรพั ยส์ นิ ของประชาชนเป็นจำ� นวนมาก มีดงั ตอ่ ไปน้ี อทุ กภยั l เป็นสาธารณภัยท่ีกอ่ ใหเ้ กิดความเสียหายต่อประเทศมากทสี่ ดุ l ในช่วงปี พ.ศ. 2545-2554 เกิดอทุ กภยั เฉลยี่ 9 คร้ังตอ่ ปี ในปี พ.ศ. 2546 เกดิ อุทกภัยสงู สุด ถึง 17 คร้ัง l อทุ กภัยท่ีเกดิ ข้ึนในปี พ.ศ. 2554 ท�ำใหเ้ กดิ ความเสียหายมากทีส่ ดุ ส่งผลกระทบ 65 จงั หวดั และกรุงเทพมหานคร ได้รับผลกระทบมากกวา่ 13 ลา้ นครัวเรอื น มผี ู้เสยี ชวี ิต 813 คน มลู คา่ ความสูญเสยี 1.44 ลา้ นลา้ นบาท ภัยแล้ง l ปพี .ศ. 2559 เปน็ ปที ปี่ ระเทศไทยประสบกบั ภาวะแลง้ อยา่ งรนุ แรง ทำ� ใหเ้ กดิ ปญั หาขาดแคลน น�้ำส�ำหรับท�ำการเกษตร ส่งผลให้มีพื้นท่ีปลูกข้าวนาปรับลดลงกว่า 2.4 ล้านไร่เม่ือเทียบกับ ปี พ.ศ. 2558 l ภาวะแล้งมแี นวโน้มจะรุนแรงมากข้ึน 21

การลดความเสีย่ งจากสาธารณภัย วาตภัย l ในช่วงปี พ.ศ. 2545-2554 เกิดวาตภัยเฉล่ีย 2,067 คร้ังต่อปี มีผู้เสียชีวิต 326 คน มูลค่า ความเสียหาย 2,080 ลา้ นบาท l วาตภัยเกดิ ขึน้ สงู สดุ ในปี พ.ศ. 2547 จำ� นวน 3,834 ครัง้ l ปจั จุบนั วาตภยั มีแนวโน้มท่ีจะเกิดมากขึ้น ดนิ โคลนถล่ม l มักเกิดพร้อมหรือหลังจากเกิดน้�ำป่าไหลหลาก เกิดขึ้นในขณะหรือหลังพายุท่ีท�ำให้เกิด ฝนตกหนกั ต่อเนือ่ ง l ดินโคลนถลม่ เรมิ่ เกิดข้นึ ในประเทศไทยบอ่ ยครงั้ และมคี วามรุนแรงมากขึ้น l ปี พ.ศ. 2544 เกดิ ดนิ โคลนถลม่ ทจ่ี งั หวดั แพร่ ประชาชนไดร้ บั ความเดอื ดรอ้ น 1,651 ครวั เรอื น จำ� นวน 7,870 คน มผี ูเ้ สยี ชวี ติ 36 คน ได้รับบาดเจ็บ 58 คน สญู หาย 4 คน l ปี พ.ศ. 2549 เกิดดินโคลนถลม่ 5 จงั หวัด (อุตรดติ ถ์ สุโขทยั แพร่ ลำ� ปาง และน่าน) ในบรเิ วณ เขตภาคเหนือตอนล่างของประเทศไทย มผี เู้ สยี ชวี ิต 87 คน (อุตรดิตถ์ 75 คน สุโขทยั 7 คน และ แพร่ 5 คน) บ้านเรอื นเสยี หายทั้งหลงั 697 หลงั เสียหายบางส่วน 2,970 หลงั ประชาชน ไดร้ บั ความเดือดร้อน 352,016 คน 108,762 ครวั เรือน อพยพ 10,601 คน สญู หาย 29 คน (อตุ รดิตถ์ 28 คน สโุ ขทยั 1 คน) l สาเหตหุ ลักเกดิ จากพฤตกิ รรมมนุษยท์ ่ีตัดไมท้ �ำลายปา่ และทำ� ลายหน้าดนิ แผ่นดนิ ไหว l แม้ประเทศไทยจะไม่ได้ต้ังอยู่บนรอยเลื่อนขนาดใหญ่ แต่ยังคงรู้สึกถึงแรงสั่นสะเทือนได้ ประมาณปีละ 5-6 คร้ัง จากแผ่นดินไหวในประเทศพม่า ลาว อินโดนีเซีย และแผ่นดินไหว ท่เี กดิ จากรอยเลอ่ื นขนาดเล็กลงมาในภาคตะวนั ตกและภาคเหนอื ของประเทศไทย l ปี พ.ศ. 2557 เกิดแผ่นดินไหวขนาด 6.3 ซ่ึงเป็นครั้งรุนแรงที่สุดท่ีเคยเกิดข้ึนในประเทศไทย มีจุดศนู ย์กลางอยบู่ รเิ วณรอยเลื่อนพะเยา ในเขตอ.พาน จ.เชียงราย l ปี พ.ศ. 2559 เกิดแผ่นดินไหวขนาด 3.0 เปน็ คร้ังแรกในอ.ปากชอ่ ง จ.นครราชสีมา คลนื่ สนึ ามิ l ประเทศไทยประสบภัยคล่นื สึนามทิ รี่ ุนแรงเมอ่ื ปี พ.ศ. 2547 มี 6 จงั หวัดได้รับผลกระทบ l มีผ้เู สียชวี ติ 5,395 คน บาดเจ็บ 8,457 คน สูญหายกว่า 2,187 คน l อตุ สาหกรรมการทอ่ งเทยี่ วตลอดชายฝง่ั ทะเลอนั ดามนั ไดร้ บั ความสญู เสยี กวา่ 30,000 ลา้ นบาท 22

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภัย จากสถานการณส์ าธารณภัยทเ่ี กดิ ขน้ึ ในประเทศไทยที่กล่าวขา้ งตน้ จะเหน็ ได้วา่ ประเทศไทยรับผลกระทบจากสาธารณภัยต่าง ๆ มากมาย และสาธารณภัยเกิดข้ึน ในทกุ ภาคของประเทศ ทงั้ ยงั สง่ ผลกระทบทงั้ ในดา้ นชวี ติ ทรพั ยส์ นิ และเศรษฐกจิ ของ ประเทศ ดงั นนั้ ประชาชนทว่ั ทกุ ภาคของประเทศจงึ ควรมกี ารเตรยี มความพรอ้ มรบั มอื กบั สาธารณภยั ทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ ในพนื้ ทข่ี องตน และชว่ ยกนั ลดปจั จยั ทที่ ำ� ใหต้ นเอง ชมุ ชน และสังคนมคี วามเสย่ี งตอ่ สาธารณภัยลงด้วย 1.4 แนวทางในการลดความเสีย่ งจากสาธารณภยั ดว้ ยความตระหนกั ในผลกระทบทอี่ าจเกดิ ขน้ึ ตอ่ ชมุ ชนและสงั คมจากเหตกุ ารณ์ สาธารณภัย ท�ำใหท้ ว่ั โลกต่นื ตัวในการค้นหาแนวทางเพ่ือลดโอกาสในการเกิดผลกระทบ จากสาธารณภัยอย่างเป็นรูปธรรมมากข้ึน จากการต้ังรับและรอแก้ไขปัญหาหรือ เยยี วยาผลกระทบทเี่ กดิ ขน้ึ จากสาธารณภยั มาสกู่ ารเตรยี มความพรอ้ มลว่ งหนา้ เพอื่ รบั มอื ภยั ทอี่ าจเกดิ ขนึ้ และดำ� เนนิ การเชงิ รกุ ในการลดปจั จยั ตา่ ง ๆ ทกี่ อ่ ใหเ้ กดิ ความเสยี่ ง จงึ เกดิ แนวความคดิ ในการปฏิบตั กิ ารท่รี ู้จกั กนั ดีวา่ “disaster risk reduction (DRR)” หรอื “การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั ” ตามบรบิ ทของประเทศไทย อย่างไรก็ตาม การจัดการเพื่อลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยในแต่ละประเทศ ไมส่ ามารถสำ� เรจ็ ไดโ้ ดยบคุ คลใดบคุ คลหนง่ึ หรอื หนว่ ยงานหนงึ่ เพยี งลำ� พงั เพราะสาธารณภยั เปน็ เร่อื งของทุกคน จึงจ�ำเปน็ ต้องมกี ารสรา้ งกรอบความร่วมมือเพือ่ ช่วยให้มแี นวทาง ในการดำ� เนินการลดความเส่ียงจากสาธารณภัยร่วมกนั ทกุ ระดบั ภายในประเทศ ทงั้ น้ี ในระดบั สากลและระดบั ภูมภิ าคไดม้ ีการจัดทำ� กรอบการดำ� เนนิ งานเพอ่ื เปน็ แนวทาง ใหแ้ ตล่ ะประเทศสมาชกิ สามารถใชใ้ นการจดั การและลดความเสยี่ งใหเ้ กดิ ประสทิ ธผิ ล ในส่วนนี้จะกล่าวถึงกรอบสากลซึ่งเป็นที่รู้จักกันในนามกรอบการด�ำเนินงานเซนได เพอื่ การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ พ.ศ. 2558-2573 (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030) และกรอบระดับภมู ิภาคภายใตค้ วามตกลงอาเซียนว่า ดว้ ยการจัดการภยั พบิ ตั แิ ละการตอบโตส้ ถานการณฉ์ กุ เฉิน (ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response: AADMER) พรอ้ มทง้ั แนวทาง การดำ� เนินงานในด้านการลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั ในประเทศไทย 23

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย 1.4.1 กรอบความร่วมมือของโลกในการลดความเส่ียงจากภัยพิบัติ กรอบการด�ำเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ พ.ศ. 2558-2573 หรอื “กรอบเซนได” (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030: The Sendai Framework) คอื กรอบการดำ� เนนิ งานชดุ ใหมส่ ำ� หรบั การบรหิ ารจดั การ ความเส่ยี งท่ปี ระเทศสมาชกิ องค์การสหประชาชาตกิ วา่ 187 ประเทศ ใหก้ ารรับรอง เม่ือวันท่ี 18 มีนาคม พ.ศ. 2558 ในการประชุมระดับโลกว่าด้วยการลดความเส่ียง จากภยั พบิ ตั ิ ครงั้ ที่ 3 ณ เมอื งเซนได ประเทศญป่ี นุ่ โดยยกใหเ้ ปน็ พมิ พเ์ ขยี วของโลกในการ ลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ มรี ะยะเวลาในการดำ� เนนิ งาน 15 ปี เปน็ ผลจากการทบทวน การด�ำเนินงานของประเทศสมาชิกภายใต้กรอบการด�ำเนินงานเฮียวโกะ (Hyogo Framework for Action: HFA) ท่ีเคยใช้เปน็ กรอบสากลในการดำ� เนนิ งานด้านภยั พบิ ัติ ในระหว่างปี พ.ศ. 2548-2558 ประกอบกับประสบการณ์และความคิดเห็นของผู้มี ส่วนได้เสียจากทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม ท�ำให้ได้เน้ือหาท่ีเน้น แนวทางปฏบิ ตั ทิ มี่ คี วามชดั เจนมากยง่ิ ขน้ึ โดยมงุ่ เนน้ ในการลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั ิ กล่าวคือ การป้องกันไม่ให้เกิดความเสี่ยงใหม่ และลดความเส่ียงที่มีอยู่เดิม และ เน้นมาตรการและวิธีการท่ีหลากหลายในการป้องกันและลดความล่อแหลม เปราะบาง และเพมิ่ ศกั ยภาพในการเตรยี มความพรอ้ มในการเผชญิ เหตแุ ละการฟน้ื ฟใู หก้ ลบั คนื สภาพ ไดอ้ ยา่ งรวดเรว็ และดขี นึ้ กวา่ เดมิ โดยกำ� หนดภารกจิ สำ� คญั ทค่ี วรปฏบิ ตั ิ (Priorities for Action) ไวท้ ัง้ สนิ้ 4 ประการ ได้แก่ 1) เข้าใจความเส่ียงจากภัยพิบัติ: การบริหารจัดการความเส่ียงจากภัยพิบัติ จำ� เปน็ ตอ้ งอยบู่ นพนื้ ฐานความเขา้ ใจในความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ใิ นทกุ มติ ิ ทง้ั ความเปราะบาง ศักยภาพ ความลอ่ แหลม และลกั ษณะของภัยท่อี าจเกิดข้ึน 2) เสริมสร้างศักยภาพในการบริหารและจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ: โครงสร้างและกลไกในการบรหิ ารจดั การความเส่ียงในระดบั ชาติ ระดับภูมิภาค และ ระดับโลก มีความสำ� คญั ตอ่ การลดความเสย่ี งจากภัยพิบตั ิในทุกภาคส่วน และเป็นสิ่ง ทชี่ ว่ ยสรา้ งความเชอื่ มโยงในทางกฎหมาย ขอ้ บงั คบั นโยบายสาธารณะ ทงั้ ในระดบั ชาติ และทอ้ งถน่ิ ตลอดจนการกำ� หนดบทบาทหนา้ ท่ี การสรา้ งแรงจงู ใจของทง้ั ภาครฐั และ เอกชนในการปฏิบตั งิ านและแก้ปญั หาดา้ นความเสี่ยงอยา่ งตรงประเดน็ 24

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภัย 3) ลงทนุ ในดา้ นการลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั เิ พอื่ ให้พรอ้ มรบั มอื และฟน้ื คืน กลับได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ: การลงทุนของภาครัฐและเอกชนในการ ปอ้ งกนั และลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ ทงั้ ในเชงิ โครงสรา้ งและแบบทไี่ มใ่ ชเ่ ชงิ โครงสรา้ ง มคี วามสำ� คญั ในการสรา้ งรซี เี ลยี นซ1์ ทงั้ ในดา้ นเศรษฐกจิ สงั คม สขุ ภาพ และวฒั นธรรม ในระดบั บคุ คล ชมุ ชน และประเทศ ซง่ึ ชว่ ยรกั ษาชวี ติ ชว่ ยปอ้ งกนั และลดความสญู เสยี ไดอ้ ย่างมีประสทิ ธิภาพ 4) พฒั นาศกั ยภาพการเตรยี มความพรอ้ มเผชญิ เหตภุ ยั พบิ ตั ทิ มี่ ปี ระสทิ ธภิ าพ ตลอดจนการฟน้ื สภาพและซอ่ มสรา้ งใหด้ กี วา่ เดมิ ในชว่ งของการบรู ณะฟน้ื ฟภู ายหลงั เกิดภัยพิบัติ: จากประสบการณ์พบว่า การเตรียมความพร้อมป้องกันภัยพิบัติยังเป็น สง่ิ จำ� เปน็ และควรไดร้ บั การสนบั สนนุ เพอื่ ใหม้ กี ารเตรยี มการรบั มอื ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ และสามารถฟน้ื ฟไู ดอ้ ยา่ งทนั ทว่ งที หากมกี ารเตรยี มพรอ้ ม โดยเฉพาะในการฟน้ื ฟู ฟน้ื สภาพ และซ่อมสร้างอย่างดีแล้วน้ัน จะช่วยเพ่ิมโอกาสส�ำหรับการสร้างคืนใหม่ให้ดีกว่าเดิม (build back better) ซึง่ ผสานแนวคิดของการลดความเส่ยี งจากภัยพิบัตไิ วด้ ้วยได้ นอกจากนี้ กรอบเซนไดฯ ยังได้ก�ำหนดตัวช้ีวัด เพ่ือให้สามารถติดตามและ ประเมนิ ผลการด�ำเนินงาน ในภาพรวม ไว้ด้วยกัน 7 ข้อ ได้แก่ 1) อัตราการเสียชีวิต จากภัยพิบัติของโลกลดลง 2) จ�ำนวนผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติของโลกลดลง 3) ความสญู เสยี ทางเศรษฐกิจทเ่ี กิดจากภยั พบิ ตั ิโดยตรงลดลง 4) สาธารณูปโภคและ สาธารณูปการที่ส�ำคัญได้รับความเสียหายจากภัยพิบัติลดลง 5) จ�ำนวนประเทศท่ีมี ยุทธศาสตร์การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในระดับชาติและระดับท้องถ่ินเพ่ิมขึ้น 6) มีการยกระดับการใหค้ วามช่วยเหลือระหว่างประเทศแก่ประเทศก�ำลังพัฒนา และ 7) ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลการแจง้ เตือนภยั ล่วงหน้าและข้อมลู ความเสยี่ งจาก ภัยพบิ ตั ไิ ดม้ ากขน้ึ 1 รีซิเลียนซ์ (Resilience) หรือความสามารถในการฟื้นคืนสู่ปกติ, การรู้รับ ปรับตัวและฟื้นคืนกลับ คือ ความสามารถของระบบ ชมุ ชน หรอื สงั คมทม่ี คี วามเสย่ี งตอ่ ภยั ในการเรยี นรเู้ กยี่ วกบั สภาพความเสยี่ งของตน รวมทง้ั รจู้ กั วางมาตรการและปฏบิ ตั ติ วั เพอื่ ชว่ ยลดหรอื ถา่ ยโอนความเสยี่ งดงั กลว่ าเพอื่ ลดโอกาสในการไดร้ บั ผลกระทบจากภัย และหากประสบกับภัยก็สามารถฟื้นตัวจากผลของภัยได้ด้วยแนวทางและในระยะเวลา ท่ีเหมาะสม หมายรวมถึงความสามารถของชุมชนในการดูแลรักษาโครงสร้างและกลไกพื้นฐานที่จ�ำเป็นให้ ปลอดภัยจากภัยพบิ ัติดว้ ย 25

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภัย ทง้ั นี้ แตล่ ะประเทศควรใหค้ วามสำ� คญั ในการปฏบิ ตั ติ ามแนวทางการดำ� เนนิ งาน ทง้ั 4 ประการ เนอ่ื งจากยทุ ธศาสตรแ์ ตล่ ะขอ้ จะชว่ ยสง่ เสรมิ ใหเ้ กดิ การลดความเสยี่ งจาก สาธารณภยั ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ โดยควรมกี ารสรา้ งความรว่ มมอื ระหวา่ งหนว่ ยงาน ระหวา่ งภาคสว่ น ทงั้ รฐั และเอกชน ตลอดจนภาคการศกึ ษาและภาคประชาชน โดยรฐั ต้องเป็นแกนน�ำในการวางแผนโครงสร้างนโยบาย ให้การสนับสนุนในทางกฎหมาย การจดั ตงั้ องคก์ ร และการประสานงานระหวา่ งหนว่ ยงาน ในขณะทอี่ งคก์ รอนื่ ๆ ในประเทศ กม็ คี วามจำ� เปน็ ทจี่ ะตอ้ งสานตอ่ นโยบายไปสกู่ ารปฏบิ ตั งิ านใหเ้ กดิ ขนึ้ จรงิ รว่ มกนั (รปู ที่ 6) ทีม่ า: กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย รูปท่ี 6 : กรอบการดำ� เนินงานเซนไดเพื่อการลดความเส่ยี งจากภัยพิบัติ พ.ศ. 2558-2573 การด�ำเนินการตามกรอบเซนไดฯ ยังช่วยให้บรรลุเป้าประสงค์ตามเป้าหมาย การพฒั นาทยี่ ง่ั ยนื (Sustainable Development Goals: SDGs) ซง่ึ เปน็ ประเดน็ สำ� คญั ของวาระการพัฒนาภายหลังปี พ.ศ. 2558 ที่มุ่งเน้นการปฏิบัติที่ท�ำให้ทั่วโลกเกิด การเปลยี่ นแปลงทส่ี ำ� คญั ในการลดความยากจนและบรู ณาการมติ ทิ างเศรษฐกจิ สงั คม และ สง่ิ แวดลอ้ มเพอื่ ใหเ้ กดิ การพฒั นาทย่ี งั่ ยนื โดยไมท่ ง้ิ ผใู้ ดไวเ้ บอื้ งหลงั ภายในปี พ.ศ. 2573 26

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภัย ประกอบดว้ ย 17 เปา้ หมาย 169 เปา้ ประสงค์ ซง่ึ การบรหิ ารจดั การความเสย่ี งและการ ลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั เิ ปน็ กจิ กรรมทมี่ คี วามเชอื่ มโยงและส่งเสริมการด�ำเนินงานให้ บรรลุเป้าหมาย SDGs ที่ส�ำคัญหลายประการ โดยเฉพาะเปา้ หมายที่ 11 ทำ� ใหเ้ มอื งและ การต้ังถิ่นฐานของมนุษย์มีความปลอดภัย ท่ัวถึง พร้อมรับการเปล่ียนแปลงและพัฒนา อยา่ งยงั่ ยนื ซง่ึ มเี ปา้ ประสงคเ์ พอื่ ยกระดบั สภาพความเปน็ อยขู่ องชมุ ชน การลดผลกระทบ ดา้ นสงั คมและเศรษฐกจิ ทเี่ กดิ จากความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ การผลกั ดนั นโยบายการสรา้ งเมอื ง ให้มีความสามารถในการต้านทานภัยพิบัติ การสร้างสาธารณูปโภค สาธารณูปการ โครงสรา้ งพน้ื ฐาน และความพรอ้ มดา้ นตา่ ง ๆ ของชมุ ชนเมอื ง ตลอดจนการพฒั นาเมอื ง ในอนาคตใหม้ กี ารคำ� นงึ ถงึ ความเสยี่ ง มคี วามปลอดภยั และมคี วามสรา้ งสามารถในการ รรู้ ับ ปรบั ตวั ไดอ้ ยา่ งยง่ั ยืน ซึ่งสอดคล้องกับเป้าประสงคข์ องกรอบเซนไดอยา่ งชดั เจน นอกจากนี้ กิจกรรมการบริหารจัดการและลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติยังสนับสนุน การดำ� เนินการของเปา้ หมายการพัฒนาทีย่ ัง่ ยืนอกี หลายประการ เชน่ l การสร้างภูมิต้านทาน และลดความล่อแหลมเปราะบางต่อเหตุรุนแรง ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั สภาพภมู อิ ากาศและภยั พบิ ตั ใิ หก้ บั ผทู้ ย่ี ากจนและอยใู่ นสถานการณ์ เปราะบาง ชว่ ยให้บรรลเุ ปา้ หมายที่ 1 ขจัดความยากจนทุกรูปแบบ ทกุ สถานที่ l การเสริมขีดความสามารถของภาคการผลิตอาหารในการปรับตัวต่อ การเปลยี่ นแปลงสภาพภมู อิ ากาศภาวะอากาศรนุ แรงภยั แลง้ อทุ กภยั และภยั พบิ ตั ิ อน่ื ๆ ตลอดจนการชว่ ยพฒั นาทด่ี นิ และคณุ ภาพทดี่ นิ อยา่ งตอ่ เนอื่ ง ชว่ ยสง่ เสรมิ ในการบรรลุเปา้ หมายท่ี 2 ขจดั ความหวิ โหย บรรลคุ วามมัน่ คงทางอาหาร ส่งเสริมเกษตรกรรมอยา่ งยั่งยืน l การเตรียมความพร้อมทางการแพทย์และสาธารณสุขท้ังในยามปกติและ ในเหตกุ ารณฉ์ กุ เฉนิ ตลอดจนการสรา้ งสถานพยาบาลทม่ี คี วามพรอ้ มตา้ นทาน ภยั ทกุ รปู แบบ เพอื่ ใหก้ ารบรกิ ารทางการแพทยแ์ ละสาธารณสขุ มคี วามตอ่ เนอื่ ง และยงั่ ยนื สง่ เสริมการด�ำเนินงานตามเป้าหมายที่ 3 รบั รองการมีสุขภาพ และความเป็นอยูท่ ่ีดขี องทุกคนในทกุ ช่วงอายุ l การยกระดบั มาตรฐานการกอ่ สรา้ งสถานศกึ ษาใหม้ คี วามแขง็ แรง และสง่ เสรมิ ให้มีการเรียนการสอนท่ีมุ่งเน้นการสร้างความสามารถในการรับมือกับ 27

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั ผลกระทบจากภยั พบิ ตั ิ ชว่ ยสง่ เสรมิ เปา้ หมายที่ 4 รบั รองการศกึ ษาทเ่ี ทา่ เทยี ม และทว่ั ถงึ ส่งเสรมิ การเรยี นรู้ตลอดชีวติ แก่ทกุ คน l การเสริมภูมิต้านทานและขีดความสามารถในการปรับตัวต่ออันตรายและ ภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกี่ยวข้องกับภูมิอากาศในทุกประเทศ ส่งเสริม การบรรลเุ ปา้ หมายที่ 13 ดำ� เนนิ มาตรการเรง่ ดว่ นเพอื่ รบั มอื กบั การเปลยี่ นแปลง สภาพภูมิอากาศและผลกระทบ ท้ังน้ี ความเช่ือมโยงระหว่างประเด็นด้านภัยพิบัติและการพัฒนาจะกล่าวถึง ต่อไปในบทท่ี 2 1.4.2 กรอบความรว่ มมอื ระดบั ภมู ภิ าคอาเซยี นในการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ AADMER หรือ ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response คือ ความตกลงอาเซียนว่าด้วยการจัดการภัยพิบัติและ การตอบโตส้ ถานการณฉ์ กุ เฉนิ เปน็ กรอบความรว่ มมอื ระหวา่ งประเทศสมาชกิ อาเซยี น ดา้ นการจดั การภยั พบิ ตั ทิ มี่ พี นั ธกรณดี า้ นกฎหมายใหป้ ระเทศสมาชกิ ดำ� เนนิ การเพอื่ จดั การ และลดความเสยี่ งจากภยั พิบัตริ ่วมกันในลักษณะครบวงจร ท้ังกอ่ นเกิด ขณะเกิด และ หลังเกดิ ภยั โดยความรว่ มมอื น้ีเกิดขนึ้ ภายหลังจากทภี่ มู ิภาคอาเซยี นได้รบั ผลกระทบ รา้ ยแรงจากคลื่นสนึ ามิ เม่ือปี พ.ศ. 2547 ปัจจุบันมีกรอบแผนงาน AADMER ปี พ.ศ. 2559-2563 (AADMER Work Programme 2016-2020) ซึ่งพัฒนาขึ้นโดยประเทศสมาชิกอาเซียนเพื่อใช้เป็น แนวทางในการดำ� เนินกจิ กรรมต่าง ๆ ร่วมกนั โดยแผนงาน AADMER ฉบับน้เี ป็นการ วางเป้าหมายยุทธศาสตร์ท่ีต่อยอดจากแผนงานเดิมที่สิ้นสุดวาระไปในปี พ.ศ. 2558 ซงึ่ ยงั คงเนน้ ยทุ ธศาสตรส์ ำ� คญั ไดแ้ ก่ การประเมนิ ความเสย่ี งและการสรา้ งความตระหนกั การปอ้ งกันและลดผลกระทบ การเตรียมความพรอ้ มและการเผชญิ เหตุการณฉ์ ุกเฉิน และการฟ้นื ฟู โดยได้เพมิ่ ยุทธศาสตร์สำ� คัญอกี 1 ประการ ไดแ้ ก่ การจัดการความรู้ และนวัตกรรม เพอื่ ใช้เปน็ กรอบสำ� หรับการดำ� เนินงานในอกี 5 ปีข้างหนา้ นี้ อยา่ งไรกด็ ี แผนงาน AADMER ไดใ้ หค้ วามสำ� คญั ไปสกู่ ารปฏบิ ตั เิ พอื่ ลดความเสย่ี ง เชน่ เดยี วกบั กรอบเซนไดฯ ดว้ ยการเนน้ ยำ�้ ถงึ แผนการดำ� เนนิ โครงการหลกั 8 ประการ ซ่งึ มคี วามสอดคล้องกบั ยุทธศาสตร์ทง้ั 5 ขอ้ ทไ่ี ด้กล่าวไวข้ ้างต้น ดังแสดงในตารางที่ 3 28

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั ตารางท่ี 3 ยทุ ธศาสตรแ์ ละแผนการดำ� เนินโครงการหลกั ตามแผนงาน AADMER พ.ศ. 2559-2563 ยทุ ธศาสตร์ แผนการด�ำเนนิ โครงการ การประเมินความเสยี่ งและการ 1. โครงการด้านการสร้างความตระหนัก (AWARE): ให้มี สรา้ งความตระหนกั การประเมินความเส่ียงและยกระดบั ความตระหนกั ใน ความเสีย่ งของประชมคมอาเซยี น การป้องกนั และลดผลกระทบ 2. โครงการดา้ นการสรา้ งอย่างปลอดภยั (BUILD): การท�ำให้ สาธารณูปโภค โครงสรา้ งพื้นฐาน และบรกิ ารสาธารณะ ท่ีสำ� คัญภายในประชาคมอาเซยี นมีความปลอดภยั และ สามารถดำ� เนินการไดแ้ ม้ประสบกบั เหตุการณภ์ ยั พิบตั ิ หรอื ผลกระทบจากสภาพอากาศ 3. โครงการด้านการสร้างความก้าวหน้า (ADVANCE): สรา้ งภูมิคมุ้ กนั และความปลอดภยั จากภัยพิบตั ิ พร้อมยกระดับ ความสามารถของประชาคมอาเซยี นในการปรบั ตัวต่อ การเปล่ยี นแปลงสภาพภูมอิ ากาศ โดยให้ความสำ� คญั กับ เยาวชนและกลไกการบรหิ ารจัดการท่ดี ี 4. โครงการดา้ นการค้มุ ครอง (PROTECT): ปกปอ้ ง ประโยชน์ที่ได้จากเศรษฐกจิ และสังคมของประชาคม อาเซยี น ด้วยทางออกเชิงนวัตกรรม การมสี ่วนร่วมของ ภาคเอกชน และโครงการเพือ่ ปกปอ้ งทางสงั คม การเตรียมความพร้อมและการ 5. โครงการด้านการตอบโต้อย่างเปน็ หนงึ่ เดียวกนั เผชิญเหตกุ ารณฉ์ กุ เฉิน (RESPONSE AS ONE): ยกระดับการเตรยี มความพรอ้ ม และแสดงใหเ้ ห็นถึงความรว่ มมอื ของอาเซยี นในการเผชิญเหตุ ฉกุ เฉนิ ร่วมกนั 6. โครงการด้านการจดั หาเคร่อื งมือและอปุ กรณ์ (EQUIP): เพ่ิมศกั ยภาพบุคคล หน่วยงาน และการดำ� เนินงาน ด้านโลจิสติกสข์ องภมู ิภาคอาเซยี นให้สามารถเผชญิ เหตุ ฉกุ เฉนิ ได้อยา่ งรวดเร็ว เปน็ หน่งึ เดยี วกัน และเป็นท่ี น่าเชอ่ื ถือ 29

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั ยทุ ธศาสตร์ แผนการดำ� เนินโครงการ การฟน้ื ฟู 7. โครงการดา้ นการฟน้ื ฟู (RECOVER): เพิม่ ศกั ยภาพของ การจัดการความรแู้ ละ อาเซียนในการฟนื้ ฟอู ย่างรวดเร็วดว้ ยทรพั ยากรที่เพยี งพอ นวตั กรรม และดว้ ยการขบั เคลอ่ื นของท้องถิ่น 8. โครงการดา้ นการสร้างบทบาทน�ำของภูมิภาค (LEAD): เสริมสรา้ งระบบและกลไกการจัดการความรขู้ องภูมภิ าค อาเซยี น รวมท้งั ความเป็นมอื อาชีพ เพ่ือใหอ้ าเซียนเป็น ผนู้ ำ� และเป็นศูนย์กลางในการเรยี นรู้ด้านการจดั การภยั พบิ ตั ิ กรอบแผนงาน AADMER มคี ณะทำ� งานขบั เคลอ่ื นท่ีสำ� คัญ คือ คณะกรรมการ อาเซยี นดา้ นการจดั การภยั พบิ ตั ิ (ASEAN Committee on Disaster Management: ACDM) ท่ีท�ำงานเชิงรุกในการจัดการภัยพิบัติภายใต้กรอบความร่วมมือของภูมิภาค อาเซียน ท้ังยังเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมได้เข้ามามีบทบาทในการด�ำเนินงาน อย่างชัดเจนด้วยการจัดต้ังคณะท�ำงานร่วมที่เรียกว่าคณะท�ำงานเอพีจี (AADMER Partnership Group: APG) ซ่ึงมีวัตถุประสงค์หลักเพ่ือเสริมสร้างกลไกการท�ำงาน ระหวา่ งภาคประชาสังคมกับอาเซยี นในการลดความเสยี่ งจากสาธารณภัยในประเทศ สมาชิกร่วมกัน ส�ำหรับบทบาทของประเทศไทยในกรอบแผนงาน AADMER ได้แก่ การเป็น ประธานรว่ มกบั ประเทศสาธารณรฐั ประชาธปิ ไตยประชาชนลาว ในคณะทำ� งาน ACDM สำ� หรบั ยทุ ธศาสตรก์ ารปอ้ งกนั และลดผลกระทบ และเปน็ ประเทศสมาชกิ ในคณะทำ� งาน สำ� หรบั ยทุ ธศาสตร์อื่น ๆ มีหนา้ ทส่ี ำ� คัญในการประสานความรว่ มมือระหว่างประเทศ สมาชกิ อาเซยี นและสนบั สนนุ การดำ� เนนิ งานใหส้ ำ� เรจ็ ลลุ ว่ งตามเปา้ ประสงคข์ องแผนงาน AADMER ฉบับน้ี 1.4.3 แนวทางการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยในประเทศไทย นอกจากความร่วมมอื ในระดับสากลและระดบั ภูมภิ าคแล้ว ประเทศไทยไดใ้ ห้ ความส�ำคญั ในการประยุกต์แนวความคิดเรอ่ื งการลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั และ สร้างกลไกเพื่อด�ำเนินการจัดการและลดความเส่ียงจากสาธารณภัยภายในประเทศ ทงั้ ในด้านนโยบาย ยุทธศาสตร์ และกฎหมายทเ่ี ก่ยี วขอ้ ง 30

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภัย ในทางกฎหมาย ได้มีการตราพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เพ่ือเป็นกรอบและแนวทางในการด�ำเนินงานและเป็นกฎหมายหลักในการ จดั การสาธารณภยั ของประเทศไทยในปจั จบุ นั มกี ารกำ� หนดใหก้ รมปอ้ งกนั และบรรเทา สาธารณภยั (ปภ.) ภายใตก้ ระทรวงมหาดไทย เปน็ หนว่ ยงานกลางของรฐั ในการดำ� เนนิ การเกย่ี วกบั การปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ของประเทศ พระราชบญั ญตั ฉิ บบั นไี้ ด้ กำ� หนดกรอบการบรหิ ารและการจดั การสาธารณภยั ไวอ้ ยา่ งชดั เจน ทงั้ ยงั ใหร้ ายละเอยี ด เก่ียวกับประเภทของภัย แนวนโยบาย และข้ันตอนการปฏิบัติงาน รวมถึงแนวทาง การประสานงานจากระดบั ชาตถิ งึ ระดบั ชมุ ชน และเปดิ โอกาสใหอ้ งคก์ รภาคประชาสงั คม และหนว่ ยงานภาคเอกชนไดม้ สี ่วนร่วมในระบบการบรหิ ารจัดการสาธารณภยั ดว้ ย สำ� หรบั นโยบายทสี่ ำ� คญั ในการจดั การความเสยี่ งจากสาธารณภยั ในประเทศไทย คือ แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 ซ่ึงมีการปรับปรุง หลกั ปฏบิ ตั ใิ หส้ อดคลอ้ งกบั หลกั การสากลตามกรอบเซนไดฯ ทมี่ งุ่ เนน้ ในการจดั การกบั “ความเสีย่ ง” ได้รับการอนุมตั โิ ดยคณะรัฐมนตรี เมอ่ื วันท่ี 31 มีนาคม พ.ศ. 2558 ให้เปน็ แผนแมบ่ ท และเปน็ กรอบในการปฏบิ ตั กิ ารดา้ นสาธารณภยั ในประเทศไทย มยี ทุ ธศาสตร์ สำ� คญั 4 ประการ ไดแ้ ก่ ยุทธศาสตร์ท่ี 1 การมุ่งเน้นการลดความเส่ียงจากสาธารณภัย – สร้างระบบ การประเมินความเสี่ยงจากสาธารณภัยให้มีมาตรฐาน พัฒนามาตรการลดความเส่ียง จากสาธารณภัย และส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนและทุกระดับสร้างแนวปฏิบัติในการลด ความเส่ยี ง ยุทธศาสตร์ที่ 2 การบูรณาการการจัดการในภาวะฉุกเฉิน – สร้างมาตรฐาน การจดั การในภาวะฉกุ เฉนิ พฒั นาระบบ/เครอื่ งมอื สนบั สนนุ การเผชญิ เหตุ และเสรมิ สรา้ ง ระบบและแนวปฏิบัติในการบรรเทาทกุ ข์ ยุทธศาสตร์ที่ 3 การเพิ่มประสิทธิภาพการฟื้นฟูอย่างย่ังยืน – พัฒนาระบบ การประเมนิ ความตอ้ งการหลงั เกดิ สาธารณภยั (post-disaster needs assessment: PDNA) พฒั นาระบบปฏบิ ตั กิ ารและบรหิ ารจดั การดา้ นการฟน้ื ฟู และเสรมิ สรา้ งแนวทาง การฟืน้ ฟทู ดี่ ีกวา่ และปลอดภัยกว่าเดมิ (build back better and safer) ยุทธศาสตร์ท่ี 4 การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการจัดการ ความเสยี่ งจากสาธารณภยั – พฒั นาระบบการประสานความชว่ ยเหลอื ดา้ นมนษุ ยธรรมทม่ี ี 31

การลดความเส่ียงจากสาธารณภยั เอกภาพ ยกระดบั มาตรฐานการปฏบิ ตั งิ านดา้ นมนษุ ยธรรม เสรมิ สรา้ งการแลกเปลยี่ น เรียนรู้ด้านสาธารณภัยของประเทศ และส่งเสริมบทบาทความเป็นประเทศแกนน�ำ ดา้ นการจดั การความเสย่ี งจากสาธารณภัย แผนการปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั แหง่ ชาติ พ.ศ. 2558 ทไ่ี ดก้ ลา่ วถงึ ขา้ งตน้ ใหค้ วามสำ� คญั กบั การจดั การสาธารณภยั แบบเชงิ รกุ เพอื่ ใหร้ เู้ ทา่ ทนั ความเสยี่ งทมี่ ี และ วางแนวทางในการจดั การความเสย่ี งเหลา่ นนั้ โดยใชม้ าตรการทเี่ กย่ี วขอ้ งกบั หลายภาคสว่ น ทมี่ คี วามเกยี่ วขอ้ งและเกยี่ วพนั กบั การพฒั นาประเทศ ซง่ึ กรอบสำ� คญั สำ� หรบั การพฒั นา ในระดบั ชาตอิ ยา่ งแผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาติ ฉบบั ท่ี 12 (พ.ศ. 2560 - 2564) ไดม้ กี ารเนน้ เรอ่ื งการบรหิ ารจดั การเพอื่ ลดความเสย่ี งดา้ นภยั พบิ ตั ไิ วเ้ ชน่ กนั โดยเฉพาะ ในยุทธศาสตร์ที่ 4 การเติบโตท่ีเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมเพ่ือการพัฒนาอย่างย่ังยืน ซง่ึ สนบั สนนุ ใหม้ กี ารบรู ณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั เิ ขา้ สกู่ ระบวนการวางแผน ทงั้ ระดบั ชาติ ระดบั ชมุ ชน ทอ้ งถน่ิ และสาขาการผลติ ตา่ ง ๆ ไปพรอ้ มกบั การเสรมิ สรา้ ง ขีดความสามารถในการเตรียมความพร้อมและการรับมือภัยพิบัติ พัฒนาระบบ การจดั การภยั พบิ ตั ใิ นภาวะฉกุ เฉนิ รวมถงึ การฟน้ื ฟบู รู ณะหลงั การเกดิ ภยั และยทุ ธศาสตร์ ท่ี 5 ดา้ นความมนั่ คง ทง้ั ในการเสรมิ สรา้ งศกั ยภาพในการปอ้ งกนั ประเทศ พรอ้ มสง่ เสรมิ ความร่วมมือกับต่างประเทศเพื่อปกป้องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม จากเหตกุ ารณค์ กุ คามและสาธารณภยั ตา่ ง ๆ นอกจากน้ี ในปี พ.ศ. 2559 ยังได้มีการก�ำหนดยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579) เพอ่ื เปน็ กรอบการพฒั นาประเทศในระยะยาว มวี สิ ยั ทศั นเ์ พอื่ นำ� พา ประเทศไทยสู่ความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน โดยมีการร้อยเรียงเช่ือมโยงกับนโยบาย และแผนในระดับต่าง ๆ ของประเทศ เช่น แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายความมั่งคงแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล เพื่อให้สามารถผนวกเป็นกลยุทธ์หลัก ที่ส�ำคัญส�ำหรับการบริหารราชการแผ่นดินให้มีเป้าหมายการพัฒนาในระยะยาวได้ ซึง่ เร่อื งภยั พิบตั เิ ป็นประเดน็ ทีไ่ ดร้ ับความสำ� คญั โดยเฉพาะในมิตคิ วามมั่นคงของชาติ มีเป้าหมายการด�ำเนินงานด้านการจัดการภัยพิบัติครอบคลุมทุกด้าน ท้ังระบบ การจดั การภยั พิบตั ิ การบริหารจัดการภยั พบิ ตั ใิ นรูปแบบตา่ ง ๆ รวมทงั้ การปอ้ งกนั ภยั ในทกุ รูปแบบ ตลอดจนการเฝา้ ระวัง และเตอื นภัยพบิ ตั ทิ างธรรมชาติ และการจดั ทำ� แผนทเี่ สยี่ งภยั ทงั้ ในระดับประเทศ ภมู ภิ าค และจงั หวดั 32

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย 1.5 นิยามคำ� ศัพท์เกย่ี วกับการลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั ในส่วนน้ี ขอแนะน�ำค�ำศัพท์และอธิบายความหมายของค�ำศัพท์ท่ีเกี่ยวข้องกับ การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั 2 เพอื่ ใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจทต่ี รงกนั ในแนวคดิ และคำ� อธบิ าย เรื่องการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั ท่ีจะปรากฏในบทต่อ ๆ ไป l กลุ่มเปราะบาง (vulnerable group) หมายถึง กลุ่มบุคคลท่ีมี ความสามารถจ�ำกัดในการเผชิญเหตุการณ์ภัยพิบัติ ซึ่งต้องการความดูแลเป็นพิเศษ เชน่ เดก็ สตรีมคี รรภ์ ผสู้ ูงอายุ บคุ คลทุพพลภาพ ผปู้ ่วย ผพู้ ลัดถนิ่ ผู้ลภ้ี ยั คนตา่ งด้าว l กลุ่มศกั ยภาพ (capacity group) หมายถงึ กลมุ่ คนที่มีความสามารถในการ รับมือกับสถานการณ์ที่เกิดข้ึน เน่ืองจากเป็นกลุ่มคนที่มีทักษะและความรู้ที่จะต้ังรับ และเตรียมพร้อมตอ่ สถานการณเ์ สยี่ ง l การบริหารจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติ/สาธารณภัย (disaster risk management: DRM) กระบวนการอย่างเป็นระบบของการใช้ค�ำสั่ง ทางการบรหิ ารองคก์ รและทกั ษะ ความสามารถเชงิ ปฏิบตั กิ ารเพอ่ื ดำ� เนินยุทธศาสตร์ นโยบาย มาตรการ หรอื กิจกรรมต่าง ๆ เพอื่ หลีกเลี่ยง ลด หรอื ถ่ายโอนความเป็นไปได้ ในการเกิดภัยพิบัติ รวมทั้งการเพ่ิมศักยภาพในการจัดการปัญหา เพ่ือเตรียมพร้อม รับ ผลกระทบทางลบของภัย l การบรหิ ารจดั การภยั พบิ ตั /ิ สาธารณภยั (disaster managemet: DM) การใช้กลไก กระบวนการ และองค์ประกอบในการด�ำเนินงาน เพ่ือจุดมุ่งหมาย ในประสิทธผิ ลและประสทิ ธภิ าพของปฏบิ ตั กิ ารด้านภยั พิบตั ิ อาทิ การปอ้ งกัน การลด ผลกระทบ การเตรียมพร้อม การเผชิญเหตุ การช่วยเหลือบรรเทาทุกข์ ตลอดจน การบูรณะซ่อมแซมและพฒั นา l การรรู้ บั ปรบั ตวั และฟน้ื คนื กลบั , รซี เิ ลยี นส์ (resilience) ความสามารถ ของระบบ ชุมชน หรือ สังคมที่มีความเสี่ยงต่อภัย ในการเรียนรู้เกี่ยวกับสภาพ ความเส่ียงภัยของตน รวมทัง้ รูจ้ ักวางมาตรการและการปฏบิ ัตติ วั เพอื่ ชว่ ยลดหรือถ่ายโอน ความเสยี่ งดงั กลา่ ว เพอื่ ลดโอกาสในการไดร้ บั ผลกระทบจากภยั และหากประสบกบั ภยั ก็สามารถฟ้ืนตัวจากผลของภยั ได้ด้วยแนวทางและในระยะเวลาท่ีเหมาะสม หมายรวมถงึ 2 ดัดแปลงจากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั , 2557 33

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย ความสามารถของชมุ ชนในการดแู ลรกั ษา โครงสรา้ งและกลไกพนื้ ฐานทจี่ ำ� เปน็ ใหป้ ลอดภยั จากภยั พิบัตดิ ว้ ย l การลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั /ิ สาธารณภยั (disaster risk reduction: DRR) แนวคิดและวธิ ีปฏบิ ตั ใิ นการลดโอกาสทจี่ ะได้รบั ผลกระทบทางลบจากภยั พบิ ตั ิ ผา่ นความพยายามอยา่ งเปน็ ระบบทจี่ ะวเิ คราะหแ์ ละบรหิ ารจดั การปจั จยั ทเี่ ปน็ สาเหตุ และผลกระทบของภยั พิบัติ เพือ่ ด�ำเนินนโยบาย มาตรการ หรือ กิจกรรมตา่ ง ๆ ในการ ลดความล่อแหลม ลดปัจจัยที่ท�ำให้เกิดความเปราะบาง และเพ่ิมศักยภาพในการ จัดการปัญหา มีเป้าหมายในการลดความเสี่ยงท่ีมีอยู่ในชุมชน และสังคมในปัจจุบัน และปอ้ งกันความเสี่ยงท่อี าจเกิดขึ้นในอนาคต l ความเปราะบาง (vulnerability) ปจั จัยหรือสภาวะใด ๆ ทท่ี ำ� ให้ชุมชน หรือสังคมขาดความสามารถในการปกป้องตนเอง ท�ำให้ไม่สามารถรับมือกับภัยพิบัติ หรอื ไมส่ ามารถฟน้ื ฟไู ดอ้ ยา่ งรวดเรว็ จากความเสยี หายอนั เกดิ จากภยั ปจั จยั เหลา่ นม้ี อี ยู่ ในชมุ ชนหรอื สงั คมมานานกอ่ นเกดิ ภยั พบิ ตั แิ ละอาจเปน็ ปจั จยั ทที่ ำ� ใหผ้ ลกระทบของภยั มีความรุนแรงมากขึ้น แบ่งเป็น 3 ประเภท ได้แก่ ความเปราะบางทางกายภาพ ความเปราะบางเชงิ สงั คมและโครงสรา้ งทางสงั คม และความเปราะบางทางทศั นคตแิ ละ แรงจูงใจ l ความลอ่ แหลม (exposure) การทผี่ คู้ น อาคารบา้ นเรอื น ทรพั ยส์ นิ ระบบ ต่าง ๆ หรอื องค์ประกอบใด ๆ มีทีต่ ั้งอยู่ในพนื้ ท่ีเส่ียงภยั และอาจได้รบั ความเสยี หาย l ความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั ิ (disaster risk) โอกาสหรอื ความเป็นไปไดใ้ นการ ได้รับผลกระทบทางลบจากการเกิดภัยพิบัติ โดยผลกระทบสามารถเกิดข้ึนกับชีวิต สขุ ภาพ การประกอบอาชีพ ทรัพย์สิน และบริการต่าง ๆ ในระดบั บุคคล ชุมชน สงั คม หรือ ประเทศ l ภัย (hazard) เหตุการณ์ท่ีเกิดจากธรรมชาติหรือการกระท�ำของมนุษย์ ทอ่ี าจนำ� มาซงึ่ ความสญู เสยี ตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ ตลอดจนทำ� ใหเ้ กดิ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ สงั คม และ สิง่ แวดลอ้ ม l ศกั ยภาพ (capacity) สภาวการณ์ ความชำ� นาญ หรอื ทรพั ยากรตา่ ง ๆ ทอ่ี ยู่ ในความครอบครองของประชาชน ชมุ ชน หรอื สังคมหนง่ึ ๆ ซึง่ มคี ณุ ลกั ษณะเชงิ บวก สามารถพฒั นา เคลอื่ นยา้ ย และเขา้ ถงึ เพอื่ นำ� มาใชเ้ พม่ิ ขดี ความสามารถ (capability) ของสงั คมและชมุ ชนในการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั ิ ชว่ ยใหค้ าดการณภ์ ยั ทจ่ี ะเกดิ ขนึ้ และรบั มอื กับความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั ิไดม้ ากขึ้น 34

ขอบเขตด้านลบ การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั ขอบเขตดา้ นบวก บ2ทท่ี หลักการเกย่ี วกับการลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย ในบทน้ีจะน�ำเสนอหลักการเกี่ยวกับการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัยซ่ึงมี ความเชอื่ มโยงกนั อยา่ งยง่ิ กบั เรอื่ งการพฒั นาและการดำ� รงชวี ติ ทย่ี งั่ ยนื เนอื้ หาในบทนี้ จะชว่ ยใหผ้ อู้ า่ นเขา้ ใจถงึ หลกั การการลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั และนำ� ไปวเิ คราะห์ เปรยี บเทียบกับสถานการณ์จรงิ ได้ 2.1 หลักการเรือ่ งสาธารณภัย การพฒั นา และการด�ำรงชวี ิตอย่างยัง่ ยนื 2.1.1 ความสมั พนั ธ์ระหวา่ งสาธารณภัยและการพัฒนา จากบทท่ี 1 ทำ� ใหเ้ หน็ ถงึ ผลกระทบจากสาธารณภยั ซง่ึ สรา้ งความสญู เสยี ทางชวี ติ และ เศรษฐกจิ ให้กับประเทศเปน็ อย่างมาก แตเ่ ป็นท่นี า่ สังเกตว่าเร่อื งเก่ียวกับสาธารณภยั มักไม่ใช่เป็นประเด็นหลักในระดับประเทศ ในการวางแผน วางนโยบายและจัดสรร งบประมาณเพือ่ การพัฒนา ทง้ั ๆ ทที่ ั้งสองเร่ืองมีความเกย่ี วขอ้ งกันและมีความสำ� คญั เปน็ อยา่ งมาก เรอ่ื งสาธารณภยั และการพฒั นามคี วามสมั พนั ธก์ นั ในหลายมติ ิ ทง้ั ดา้ นบวก และด้านลบ ดังทแี่ สดงในรูปที่ 7 ขอบเขตการพัฒนา การพัฒนาสามารถเพ่ิม การพฒั นาสามารถลด ความเส่ยี งต่อการเกดิ สาธารณภัย ความเสยี่ งตอ่ การเกดิ สาธารณภยั สาธารณภัยสามารถ สาธารณภยั สามารถ ท�ำให้การพัฒนาถดถอย สร้างโอกาสในการพัฒนา ขอบเขตสาธารณภัย ท่มี า: ดัดแปลงจาก ADPC รูปที่ 7 : ความปฏิสมั พนั ธท์ ีเ่ ป็นคณุ และเป็นโทษของสาธารณภยั และการพัฒนา 35

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั จากภาพสามารถอธบิ ายไดว้ ่า l สาธารณภัยสามารถท�ำให้การพฒั นาถดถอย สาธารณภยั ใหโ้ ครงการพัฒนาตา่ ง ๆ หยุดชะงกั และทำ� ลายความตอ่ เนอ่ื งของ กิจกรรมการพัฒนาทไี่ ดท้ �ำขึ้นมาแลว้ เป็นระยะเวลานาน ในดา้ นเศรษฐกจิ สาธารณภัยส่งผลกระทบตอ่ การดำ� รงชวี ิต เงนิ ออม และทุน ทางกายภาพ ทง้ั ยังทำ� ให้สูญเสยี ความสามารถในการผลิต ท�ำลายปัจจัยการผลิต และ สร้างความเสียหายทางคมนาคม การส่อื สารและโครงสรา้ งพื้นฐาน ในดา้ นสงั คม สาธารณภยั สง่ ผลกระทบตอ่ สขุ ภาพ ทำ� ใหก้ ารพฒั นาดา้ นการศกึ ษา และบุคลากรหยุดชะงัก และยังทำ� ให้เกดิ การเสยี ชีวติ และทพุ พลภาพ เชน่ เหตกุ ารณอ์ ทุ กภยั ขนาดใหญอ่ าจสง่ ผลกระทบใหโ้ รงงานตา่ งๆ ทผี่ ลติ สนิ คา้ และวัตถุดิบที่สำ� คญั ของประเทศถูกน�้ำท่วม เกิดความเสยี หาย ไมส่ ามารถด�ำเนนิ การ ผลติ ได้อยา่ งต่อเนื่อง ขาดรายได้ ตอ้ งหยดุ ชะงกั หรือเลกิ กจิ การ กระทบต่อเศรษฐกิจ โดยรวมของประเทศ และสง่ ผลตอ่ การเกดิ ปญั หาการวา่ งงาน หรอื เหตกุ ารณแ์ ผน่ ดนิ ไหว อาจทำ� ใหโ้ รงเรยี นเสยี หาย อาคารเรยี นพงั ทลาย บคุ ลากรและนกั เรยี นบาดเจบ็ หรอื เสยี ชวี ติ ไม่สามารถด�ำเนินการเรียนการสอนได้ ท�ำให้กระบวนการศึกษาและผลิตบุคลากร ของประเทศหยุดชะงกั เปน็ ต้น l สาธารณภยั สามารถสร้างโอกาสในการพัฒนา แม้สาธารณภัยจะน�ำพาความสูญเสียมากมาย แต่ในภาวะวิกฤตก็สร้างโอกาส ในการแกไ้ ขงานพฒั นาตา่ ง ๆ ใหด้ ขี นึ้ ได้ ทง้ั ในการสรา้ งโครงสรา้ งพนื้ ฐานและสงิ่ แวดลอ้ ม ตา่ ง ๆ คนื ใหมใ่ หด้ กี วา่ เดมิ โดยสงั คมจะใหค้ วามสำ� คญั ตอ่ การจดั การและลดความเสย่ี ง จากสาธารณภยั ผลกั ดนั ใหม้ โี ครงการเพอ่ื สรา้ งความรู้ ความตระหนกั ของสงั คมไดม้ ากขนึ้ เช่น หลังจากเกิดอุทกภัยขนาดใหญ่อาจท�ำให้รัฐวางแผนการจัดผังเมือง ใหค้ วามรปู้ ระชาชนในการสรา้ งบา้ นเรอื นและอาคารใหม้ คี วามแขง็ แรงทนทานตอ่ อทุ กภยั หรืออาจสามารถผลักดันการออกกฎหมาย รวมท้ัง การบังคับใช้กฎหมายเก่ียวกับ การก�ำหนดโครงสร้างอาคารภายในพืน้ ท่ีเสยี่ งตอ่ อุทกภัย เปน็ ต้น 36

การลดความเสีย่ งจากสาธารณภัย l การพัฒนาสามารถเพิม่ ความเสี่ยงต่อการเกิดสาธารณภัย การพฒั นาทไ่ี มม่ กี ารวางแผนทดี่ ี อาจสรา้ งความเสยี่ งเพม่ิ ขนึ้ โดยไมไ่ ดต้ งั้ ใจ เชน่ การสรา้ งถนนหรอื ทอี่ ยอู่ าศยั ทข่ี วางเสน้ ทางนำ้� ไหล การตงั้ โรงงานอตุ สาหกรรมในพนื้ ที่ น้�ำท่วมถึง การสร้างอาคารด้วยวัสดุท่ีไม่มีคุณภาพและไม่ได้มาตรฐาน หรือโครงการ พฒั นาทท่ี ำ� ใหส้ ง่ิ แวดลอ้ มถกู ทำ� ลายหรอื มคี วามเสอื่ มโทรม นอกจากน้ี การเพมิ่ จำ� นวน ประชากรและการโยกย้ายถิ่นฐานสู่เมืองใหญ่ ท�ำให้เกิดความแออัดและสร้างสภาวะ แวดล้อม ตลอดจนความเป็นอยู่ท่ีไม่ปลอดภัย เหล่าน้ีล้วนท�ำให้สังคมมีความเส่ียง ต่อภยั มากขนึ้ เช่น ความหนาแน่นของเมืองอาจท�ำให้บริษัทลงทุนต่าง ๆ ต้องสร้างโรงงาน ในพน้ื ทท่ี ขี่ ดั ขวางการไหลของนำ�้ เมอื่ เกดิ อทุ กภยั ขนึ้ นำ้� จงึ ไมส่ ามารถไหลผา่ นได้ ทำ� ให้ ส่งผลกระทบทร่ี นุ แรงมากขน้ึ เป็นตน้ l การพัฒนาสามารถลดความเส่ยี งต่อการเกิดสาธารณภัย โครงการพัฒนาสามารถออกแบบให้ลดความเสี่ยง และลดผลกระทบทางลบ จากสาธารณภัยได้ เช่น การท�ำที่อยู่อาศัยให้ม่ันคง การลงทุนในเส้นทางคมนาคม ท่ีช่วยชุมชนในการอพยพ การสร้างระบบระบายน้�ำ ฯลฯ นอกจากนี้ การพัฒนา ในด้านการศึกษาและช่วยลดความยากจน สามารถช่วยให้ประชาชนมีความรู้ และมีศักยภาพในการรู้รับและปรับตัว ให้มีความพร้อมรับมือและช่วยลดความเสี่ยง จากสาธารณภยั เป็นตน้ เช่น หน่วยงานรัฐอาจจัดสรรเงินงบประมาณเพ่ือพัฒนาระบบเตือนภัย และ ก�ำหนดให้เร่ืองการลดความเส่ียงจากสาธารณภัยเป็นส่วนหนงึ่ ของหลักสตู รทั้งในและ นอกระบบการศึกษา รวมท้ังการอบรมต่าง ๆ เพื่อเป็นการปลูกฝังความรู้และสร้าง ความตระหนักเก่ียวกับสาธารณภัยตั้งแต่ในระดับเด็ก เยาวชน และประชาชนทั่วไป เป็นต้น 37

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั จากความสัมพันธ์ระหว่างการพัฒนาและสาธารณภัยดังกล่าวท�ำให้เห็นว่า การพฒั นามคี วามสำ� คญั มากในการชว่ ยลดหรอื เพมิ่ ความเสยี่ งของชมุ ชนและสงั คมทมี่ จี าก สาธารณภยั เปน็ อยา่ งมาก หากสามารถวางแผนและจดั การพฒั นาไดด้ จี ะสามารถเปน็ เครอื่ งมอื ชว่ ยใหช้ มุ ชนและสงั คมไดร้ บั ผลกระทบจากสาธารณภยั นอ้ ยลงอยา่ งแนน่ อน และในทางกลบั กนั กจ็ ะชว่ ยในการพฒั นาเหลา่ นน้ั มคี วามยงั่ ยนื และสรา้ งประโยชนต์ อ่ ชุมชนและสังคมไดอ้ ย่างเต็มท่มี ากขนึ้ ต่อไป แม้ว่าสาธารณภัยท่ีเกิดจากภัยทางธรรมชาติจะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยากและ มนุษย์ไม่สามารถหยุดย้ังการเกิดภัยเหล่านั้นได้ แต่หากพิจารณาถึงปัจจัยทางสังคม ท่ีท�ำให้เกิดความเส่ียงจากสาธารณภัยมากข้ึน อย่างเช่น ความล่อแหลมหรือ ความเปราะบางแลว้ จะเหน็ ไดว้ า่ เปน็ สงิ่ ทย่ี งั สามารถควบคมุ หรอื จดั การไดโ้ ดยผา่ นการ พฒั นาทดี่ ี รปู ที่ 8 แสดงถงึ ความสมั พนั ธข์ องภยั และความเปราะบางทส่ี ะทอ้ นใหเ้ หน็ ถงึ ตน้ เหตขุ องปญั หาดา้ นสาธารณภยั ชว่ ยใหเ้ กดิ ความเขา้ ใจวา่ เราจะสามารถลดความลอ่ แหลม และความเปราะบางจากสาธารณภัยดว้ ยการพัฒนาได้อยา่ งไร ภยั (H = Hazard) สาธารณภยั ความเปราะบาง (D = Disaster) (V = Vulnerability) กระบวนการทีท่ �ำใหเ้ กิดความเปราะบาง สภาวะไม่ปลอดภัย ความกดดันทเ่ี ปน็ พลวตั ต้นเหตขุ องปัญหา (Unsafe Condition) (Dynamic Pressures) (Root Cause) l สภาพแวดลอ้ มท่ี l การขาดความรู้ l ความยากจน เปราะบาง เชน่ l การขาดทกั ษะท่เี หมาะสม l ความเชอื่ /ทศั นคติ พ้นื ที่มีความอนั ตราย l การขาดการอบรม l ระบบเศรษฐกิจ ส่ิงกอ่ สรา้ งไม่ม่นั คง l การขาดการลงทนุ l สภาพเศรษฐกิจ l การขยายตัวของประชากร ทีเ่ ปราะบาง l การท�ำลายสิง่ แวดลอ้ ม ที่มา: ดัดแปลงมาจาก ADPC รูปท่ี 8 : ความสมั พันธ์ของภัยและความเปราะบางท่แี สดงถึงต้นเหตขุ องปญั หาด้านสาธารณภัย 38

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั ตัวอย่างเช่น ในชุมชนท่ีมีโอกาสประสบภัยแผ่นดินไหว อาจอาศัยอยู่ใน อาคารท่ีไม่แข็งแรงและไม่ได้มาตรฐาน เรียกว่าอยู่ใน “สภาวะไม่ปลอดภัย (unsafe conditions)” เมอื่ ลองตง้ั คำ� ถามวา่ แลว้ ทำ� ไมประชาชนถงึ อาศยั อยใู่ นอาคารทไ่ี มม่ น่ั คง ปลอดภยั ค�ำตอบที่ได้อาจจะมาจากสาเหตุว่า l ประชาชนไมร่ วู้ ่าตนก�ำลงั อาศัยอยูใ่ นพืน้ ที่มกี ารเกดิ แผน่ ดินไหว l ประชาชนอาจจะร้แู ต่ไม่มีทางเลือกในการหาทอี่ ยู่อาศัยใหม่ l ประชาชนอาจจะไมม่ คี วามรวู้ า่ ตอ้ งสรา้ งอาคารบา้ นเรอื นอยา่ งไรใหแ้ ขง็ แรง ทนทานต่อแผ่นดินไหวได้ หรือเรยี กวา่ มี “ความกดดันทเี่ ปน็ พลวตั (dynamic pressure)” ท่ีท�ำให้ต้อง อยใู่ นสภาวะทไ่ี มป่ ลอดภัย เมอื่ พจิ ารณาตอ่ เนอื่ งถงึ ตน้ เหตขุ องความกดดนั ใหต้ อ้ งอาศยั อยใู่ นสภาวะไมป่ ลอดภยั อาจพบว่าเปน็ เพราะ l ประชาชนยากจน ไม่มีทนุ ทรัพย์เพยี งพอท่จี ะสรา้ งบ้านให้แขง็ แรง l ประชาชนไม่ได้รับการศึกษาจงึ ไมม่ คี วามรู้ l ประชาชนอาจมีความเช่ือว่าการประสบภัยเป็นบทลงโทษจากพระเจ้า ทไี่ มม่ ที างหลกี เลย่ี งได้ไม่วา่ จะพยายามป้องกนั มากเพียงใดก็ตาม “ต้นเหตุของปัญหา (root cause)” เหล่านี้แสดงให้เห็นว่าปัจจัยท่ีท�ำให้ ประชากรมรี ายไดต้ ำ่� หรอื ทำ� ใหม้ คี ณุ ภาพชวี ติ ทไ่ี มด่ คี อื สาเหตขุ องความเปราะบางในการ ด�ำรงชีวิตของมนุษย์ ซึ่งส่งผลให้ประชากรกลุ่มนี้มีโอกาสได้รับผลกระทบด้านลบจาก สาธารณภัยสูง และอาจมีศักยภาพในการเตรียมการ การรับมือ หรือการฟื้นตัวจาก ความสูญเสียไดน้ ้อย เมอ่ื ปจั จยั ทางสงั คมเหลา่ นเี้ ปน็ ตน้ เหตขุ องการสรา้ งความเปราะบางตอ่ สาธารณภยั ในการด�ำเนนิ การเพือ่ ลดความเปราะบางหรือลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั จงึ ไม่ควร คำ� นงึ เพยี งแคก่ ารแกไ้ ขปญั หาเฉพาะหนา้ เทา่ นน้ั แตค่ วรใหค้ วามสำ� คญั กบั การลดตน้ เหตุ ของปญั หาเหลา่ นดี้ ว้ ย ทง้ั การขจดั ปญั หาความยากจน การใหป้ ระชาชนมสี ทิ ธเิ ทา่ เทยี มกนั ในการได้รับบริการทางสังคม การเข้าถึงบริการด้านการพยาบาล ด้านการศึกษา และด้านอื่น ๆ เพ่ือให้ประชาชนมีความรู้ มีทักษะที่เหมาะสม ตลอดจนมีทรัพยากร เพอื่ ใชเ้ ปน็ ตน้ ทนุ ในการดแู ลตนเองใหป้ ลอดภยั จากสาธารณภยั และยงั เปน็ การพฒั นา โครงข่ายความคุม้ ครองทางสงั คมซง่ึ เป็นพ้ืนฐานทีท่ ุกชุมชนและสังคมควรมีตอ่ ไป 39

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย 2.1.2 สาธารณภยั กับการด�ำรงชพี อยา่ งยง่ั ยืน การดำ� รงชีพอยา่ งย่งั ยนื (sustainable livelihood) เป็นแนวทางการพฒั นา เพ่ือเสริมสร้างศักยภาพของมนุษย์ให้สามารถรับมือกับความตึงเครียด หรือสภาวะท่ี สร้างผลกระทบอย่างทันทีและรุนแรง (shock) ให้ยังสามารถด�ำรงชีวิตความเป็นอยู่ ทง้ั ดา้ นการประกอบอาชพี ดา้ นเศรษฐกจิ ความมน่ั คงของระบบนเิ วศ ความเสมอภาค ทางสงั คมทไ่ี มส่ รา้ งความเดอื ดรอ้ นใหค้ นกลมุ่ อนื่ ๆ ทง้ั ในปจั จบุ นั หรอื อนาคต มเี ปา้ หมาย เพ่ือให้ประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง มีความเข้มแข็ง และสามารถรักษาหรือ มกี ารด�ำรงชพี ได้อยา่ งต่อเนอื่ งไมว่ ่าจะเกิดเหตุการณ์ใด ๆ ขึน้ แนวคิดของความย่ังยืนในการด�ำรงชีพ จะพิจารณาจากความสามารถของ ประชาชนในการรกั ษาต้นทนุ ในการดำ� รงชีพ 5 ประเภท คอื 1. ทุนมนุษย์ คือ ความรู้ความสามารถของมนุษย์ที่ติดตัวมาแต่ก�ำเนิดและ เกดิ จากการเรียนรู้ ความเชี่ยวชาญเฉพาะ ทกั ษะ ประสบการณ์ รวมทัง้ ความสามารถ ในการรบั รแู้ ละฟนื้ กลบั อยา่ งยง่ั ยนื 2. ทนุ ทางสงิ่ แวดลอ้ ม คอื ทรพั ยากรธรรมชาตสิ ง่ิ แวดลอ้ มตา่ ง ๆ ทเ่ี ปน็ ตวั กำ� หนด ศกั ยภาพในการดำ� รงชวี ติ และการประกอบอาชพี ของประชาชนในชมุ ชนและสงั คม ไดแ้ ก่ แหล่งน�้ำ ปา่ ไม้ แร่ธาตุ พลงั งาน เป็นตน้ 3. ทุนทางเศรษฐกิจ คือ ส่ิงท่ีอยู่ในรูปแบบของทรัพยากร โอกาส และ ความสามารถในการน�ำมาเสรมิ ศกั ยภาพของการแขง่ ขัน เช่น เงนิ ลงทนุ ทีด่ นิ โรงงาน สทิ ธิในทรพั ยากร สินทรพั ยต์ า่ ง ๆ โครงสร้างพน้ื ฐาน 4. ทุนทางกายภาพ คือ สิ่งที่มนุษย์ได้สร้างข้ึนเพ่ืออ�ำนวยความสะดวก ตอ่ การดำ� เนนิ ชวี ติ หรอื เปน็ ปจั จยั พน้ื ฐานในการผลติ ทสี่ นบั สนนุ การดำ� รงชพี ของประชาชน ไดแ้ ก่ การคมนาคมขนสง่ ระบบไฟฟา้ ประปา ระบบพลงั งาน การสอื่ สาร โทรคมนาคม หรือสง่ิ ปลูกสรา้ งต่าง ๆ เป็นต้น 5. ทุนทางสังคม คือ ทรัพยากรทางสังคมท่ีประชาชนใช้เพ่ือการด�ำรงชีพ รวมท้ังความไว้เน้ือเชื่อใจ การยอมรับซ่ึงกันและกันในชุมชน กลุ่มองค์กร เครือข่าย ภาคประชาชน/ประชาสังคม ความเช่ือถือ ศรัทธา ตลอดจนวัฒนธรรมที่สืบทอดกัน มายาวนาน 40

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั โดยจะค�ำนึงถึงวา่ เมือ่ เกิดผลกระทบจากเหตุการณใ์ ด ๆ กต็ าม มนุษย์ในฐานะ ปจั เจกบุคคลหรือกลุ่มทางสังคมมีความสามารถในการรักษาทุนท้ัง 5 ประเภทนี้ รวมถงึ ผลผลิตของทรัพยากรไว้ได้ โดยไม่ท�ำลายวิถีการด�ำรงชีวิตผู้อ่ืน และไม่พ่ึงพาปัจจัย สนับสนุนจากภายนอก สามารถประนีประนอมในการใช้ทรัพยากรนั้นได้อย่างยั่งยืน และรกั ษาความสามารถทางเศรษฐกิจของครวั เรือน สังคม และสถาบันไว้ไดห้ รอื ไม่ การเสรมิ สรา้ งความเขม้ แขง็ ใหก้ ลมุ่ คนหรอื สงั คม โดยผา่ นการรกั ษาและสง่ เสรมิ ต้นทนุ ในการด�ำรงชพี ทง้ั 5 ประเภทน้ี กเ็ ทียบเท่ากับเปน็ การช่วยลดปจั จัยเปราะบาง และตน้ เหตขุ องการตกอยใู่ นสภาวะทไี่ มป่ ลอดภยั ตอ่ การเผชญิ สาธารณภยั และชว่ ยปรบั สภาพสังคมทีอ่ ยใู่ นภาวะเส่ียงใหเ้ ปน็ สังคมที่สามารถรู้รับ ปรับตวั และฟืน้ คืนกลับได้ อยา่ งยงั่ ยนื และทำ� ใหค้ วามเสย่ี งจากสาธารณภยั ของกลมุ่ คนหรอื สงั คมนล้ี ดลงอกี ดว้ ย 2.2 การบริหารจัดการความเส่ยี งจากสาธารณภยั ความสัมพันธ์ระหว่างสาธารณภัย การพัฒนา และการด�ำรงชีพอย่างย่ังยืน แสดงให้เห็นได้ชัดเจนว่าสาธารณภัยไม่ได้เป็นผลพวงของการเกิดภัยตามธรรมชาติ เพียงเท่านั้น แต่สภาพความล่อแหลมและความเปราะบางของสังคมก็เป็นส่วนส�ำคัญ สว่ นหนงึ่ ทจี่ ะกำ� หนดวา่ ชมุ ชนหรอื สงั คมนน้ั ๆ มโี อกาสไดร้ บั ผลกระทบจากการเกดิ ภยั มากน้อยเพียงใด จากความเข้าใจเกี่ยวกับสาธารณภัยและความเส่ียงจากสาธารณภัยท่ีมากข้ึน ทำ� ใหโ้ ลกยอมรบั วา่ สาธารณภยั เปน็ เรอื่ งทจี่ ดั การไดโ้ ดยไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งรอใหภ้ ยั เกดิ ขนึ้ กอ่ น จากแนวคิดในอดีตท่ีเคยมุ่งเน้นใน “การบริหารจัดการสาธารณภัย (disaster management: DM)” กลา่ วคอื การจัดการเหตกุ ารณ์ฉกุ เฉนิ การใหค้ วามชว่ ยเหลือ บรรเทาทกุ ขผ์ ปู้ ระสบภยั หรอื การฟน้ื ฟสู ภาพหลงั จากภยั ไดเ้ กดิ ขน้ึ แลว้ มาเปน็ การให้ ความส�ำคญั มากข้ึนกบั การด�ำเนินการเชงิ รกุ เพื่อ “การบริหารจัดการความเส่ยี งจาก สาธารณภยั (disaster risk management: DRM)” ซงึ่ เปน็ การจดั การกบั ปจั จยั ทที่ ำ� ให้ เกดิ ความเสยี่ ง ผา่ นมาตรการตา่ ง ๆ ทชี่ ว่ ยทำ� ใหผ้ ลกระทบทอ่ี าจเกดิ ขนึ้ จากสาธารณภยั ไดล้ ดนอ้ ยลงทส่ี ดุ เทา่ ทจ่ี ะเปน็ ไปได้ โดยสามารถแบง่ มาตรการออกเปน็ สามระยะสำ� คญั ไดแ้ ก่ ระยะกอ่ นเกดิ ภยั ระยะเกดิ ภยั และระยะหลงั เกดิ ภยั ดงั ทแ่ี สดงใหเ้ หน็ ในรปู ที่ 9 41

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย การประเมนิ ความเสีย่ ง (Risk Assessment) การป้องกันและลดผลกระทบ (Prevention & Mitigation) การฟืน้ ฟู กอ่ นเกดิ ภัย การเตรียมความพร้อม (Recovery) กอ่ นเกดิ สาธารณภยั หลงั เกิดภัย (Preparedness) ระหวา่ งเกิดภยั การเผชญิ เหตกุ ารณ์ฉุกเฉนิ เกิดสาธารณภัย (Response) (Disater Impact) ท่ีมา: ดดั แปลงจากกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภยั กระทรวงมหาดไทย รปู ที่ 9 : วงจรการบรหิ ารจัดการความเสีย่ งจากสาธารณภยั ระยะก่อนเกิดภยั l การป้องกันและลดผลกระทบ (prevention and mitigation) คือการด�ำเนินการเพื่อขจัดหรือลดโอกาสท่ีสาธารณภัยจะสร้างผลกระทบต่อบุคคล ชุมชนหรือสังคม โดยมากจะเกี่ยวข้องแต่ไม่จ�ำกัดแต่เพียงการใช้โครงสร้างการก่อสร้าง เพื่อป้องกันภัย เช่น การสร้างเข่ือนเก็บกักน้�ำ การสร้างก�ำแพงกั้นน้�ำริมตลิ่ง การสร้าง ระบบระบายนำ้� หรอื การสรา้ งอาคารทค่ี งทนตอ่ แรงสนั่ สะเทอื นของแผน่ ดนิ ไหว เปน็ ตน้ แตย่ งั ครอบคลมุ ถงึ การดำ� เนนิ งานอน่ื ๆ ทไ่ี มใ่ ชโ้ ครงสรา้ งการกอ่ สรา้ ง ทท่ี ำ� ใหก้ ารดำ� เนนิ งาน ทเี่ กยี่ วกบั โครงสรา้ งเพอื่ ปอ้ งกนั และลดผลกระทบจากภยั มปี ระสทิ ธภิ าพมากยง่ิ ขนึ้ เชน่ การออกกฎหมายควบคุมมาตรฐานการก่อสรา้ งอาคาร การจดั สรรการใช้ประโยชน์ทด่ี นิ การอบรมวิศวกรในการกอ่ สร้างเขื่อน การขุดลอกคูคลอง เปน็ ตน้ l การเตรียมความพร้อม (preparedness) คือ การด�ำเนินงานเพ่ือให้ ประชาชนหรอื ชมุ ชนมคี วามรแู้ ละทกั ษะตา่ ง ๆ พรอ้ มทจี่ ะเผชญิ กบั ภยั เชน่ การพฒั นา ระบบแจ้งเตอื นภยั และการกระจายข่าวสาร การวางแผนเผชิญเหตุ การฝึกซอ้ มแผน การจดั ทำ� แผนอพยพและเตรยี มเสน้ ทางอพยพ การเตรยี มพรอ้ มดา้ นปจั จยั สแ่ี ละถงุ ยงั ชพี 42

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั การเตรยี มการเพอื่ สนบั สนนุ ดา้ นเครอ่ื งจกั รกล เครอื่ งมอื และงบประมาณ การเตรยี มพรอ้ ม บคุ คลากรในการปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย การฝกึ ทักษะการกู้ชีพกภู้ ยั เปน็ ต้น รวมถึง การปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตการด�ำรงชีพให้สอดรับกับสภาวะแวดล้อม เช่น การปรับเปลี่ยนพันธุ์พืชเพาะปลูกให้คงทนต่อสภาพอากาศท่ีเปล่ียนไป หรือ การยก บา้ นเรอื นใหส้ งู ขึน้ หากอยใู่ นพ้นื ทีน่ ้�ำท่วม เป็นต้น ระยะระหว่างเกดิ ภัย l การเผชญิ เหตหุ รอื การรบั มอื (response) ใหค้ วามสำ� คญั กบั การรกั ษาชวี ติ ของผ้ปู ระสบภยั เมอ่ื เกิดเหตกุ ารณ์ฉุกเฉนิ หรือเกิดสาธารณภยั เป็นหลัก โดยเน้นในการ ให้ความชว่ ยเหลอื กู้ชพี กภู้ ยั การพยาบาลและสาธารณสุข ตลอดจนการบรรเทาทกุ ข์ และแจกจ่ายส่ิงของยังชีพ การดูแลช่วยเหลือผู้อพยพและการจัดการศูนย์อพยพ รวมท้ังการจัดการระบบบัญชาการเหตุการณ์ ทั้งระบบสั่งการ ระบบการสื่อสาร การประสานงาน และอืน่ ๆ ท่ีจะท�ำใหห้ น่วยงานตา่ ง ๆ สามารถรบั มอื กับเหตกุ ารณ์ แลให้การช่วยเหลือผู้ประสบภัยได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที ท้ังน้ี หากมี การเตรยี มการในการเผชญิ เหตไุ ดด้ ตี ง้ั แตใ่ นระยะกอ่ นเกดิ ภยั กจ็ ะชว่ ยใหก้ ารดำ� เนนิ งาน เมอ่ื เกิดสาธารณภัยข้ึนจริงมีประสทิ ธิภาพมากยิง่ ขน้ึ ระยะหลังเกดิ ภัย l การฟน้ื ฟู (recovery) มุ่งเนน้ ในการจัดการสถานการณ์ภายหลงั การเกดิ สาธารณภัยเพื่อให้บุคคล ชุมชน หรือสังคมได้ฟื้นสภาพกลับมาเป็นปกติ ซึ่งมีทางเลือก 2 ทาง คอื การสร้างคืนใหม่ใหเ้ หมือนเดิม และ การสรา้ งคนื ใหม่ให้ดีกวา่ เดมิ (build back better) โดยมากประกอบด้วยการฟื้นฟูในเชิงโครงสร้างด้วยการซ่อมสร้าง (reconstruction) เชน่ การซอ่ มแซมอาคารบา้ นเรอื น โครงสรา้ งพน้ื ฐาน และสงิ่ อำ� นวย ความสะดวกเบื้องต้น เป็นต้น และการฟื้นสภาพ (rehabilitation) เช่น การดูแล สภาพแวดล้อมและสุขอนามัย การให้ค�ำปรึกษาทางจิตสังคม (psychosocial) การฟ้ืนฟสู ภาพจติ ใจ และการเยยี วยาทางการเงิน เปน็ ตน้ ทง้ั น้ี เพ่อื ใหก้ ารฟน้ื ฟเู ปน็ ไป อย่างมแี นวทางทย่ี ั่งยนื ภายหลงั การเกดิ สาธารณภยั จงึ ควรมกี ารประเมินความสูญเสยี 43

การลดความเสย่ี งจากสาธารณภัย และความเสียหายที่เกิดขึ้น พร้อมท้ังการประเมินความต้องการของผู้ประสบภัย เพือ่ จดั ท�ำแผนฟนื้ ฟูและบรู ณะข้นึ อยา่ งเป็นระบบ อย่างไรก็ดี การด�ำเนินการเพ่ือจัดการความเสี่ยงตามมาตรการเหล่าน้ีให้ช่วย ลดโอกาสการสูญเสียชีวิตและทรัพย์สินได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้น จ�ำเป็นต้องมี การประเมินความเสย่ี ง (risk assessment) เพอ่ื ใหท้ ราบและมีความเขา้ ใจในต้นเหตุ ของความเสย่ี งดงั กลา่ ว ซง่ึ จะชว่ ยใหม้ ขี อ้ มลู ในการวางแผนดำ� เนนิ การใชท้ รพั ยากรตา่ ง ๆ เพอ่ื การปอ้ งกนั ลดผลกระทบ และเตรยี มความพรอ้ ม รวมทั้ง เพือ่ จัดการและฟืน้ ฟู สภาพหลังสาธารณภัยได้อย่างเหมาะสมและตรงประเด็น ซึ่งรายละเอียดเก่ียวกับ การประเมนิ ความเส่ียงจะกลา่ วถึงในบทต่อไป จากความเขา้ ใจในการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งจากสาธารณภยั ทม่ี คี วามสมั พนั ธก์ บั การพัฒนาเช่นนี้ ท�ำให้ประชาคมโลกมีความต่ืนตัว สนใจ และให้ความส�ำคัญกับ การดำ� เนนิ การเชงิ รกุ เพอ่ื “การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั (disaster risk reduction: DRR)” มากย่งิ ข้นึ ซึ่งการลงทนุ ในเรอื่ งการลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั นอกจากจะ ชว่ ยลดปจั จยั เสยี่ ง และโอกาสของสงั คมในการเผชญิ เหตกุ ารณส์ าธารณภยั แลว้ ยงั สง่ ผล ท่ดี ตี อ่ การพฒั นาตา่ งๆ ใหม้ ีความตอ่ เน่ืองอกี ด้วย การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั เปน็ เปา้ หมายของการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งจาก สาธารณภยั ทม่ี ปี ระสทิ ธภิ าพ ซงึ่ จะชว่ ยลดความรนุ แรงของผลกระทบจากสาธารณภยั ได้จากการดำ� เนินงานอยา่ งเป็นระบบในการวิเคราะห์และลดปัจจัยอนั เปน็ สาเหตุของ สาธารณภยั กจิ กรรมทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั สามารถดำ� เนนิ การ ไดใ้ นทกุ ๆ วนั โดยไมจ่ ำ� เปน็ ตอ้ งรอใหส้ าธารณภยั มาถงึ กอ่ น นอกจากนี้ ยงั เปน็ กระบวนการ ที่ต่ืนตัว ช่วยลดความล่อแหลม ความเปราะบางที่แท้จริงของประชาชนและสังคมได้ ซงึ่ หากพจิ ารณาจากวงจรการบรหิ ารจดั การความเสย่ี งสาธารณภยั แลว้ อาจเปรยี บเทยี บไดว้ า่ เป็นกระบวนการท่ีให้ความส�ำคัญกับมาตรการท่ีสามารถด�ำเนินการก่อนเกิดภัย คือ การปอ้ งกนั (prevention) การลดผลกระทบ (mitigation) และการเตรยี มความพรอ้ ม (preparedness) เปน็ สำ� คญั (รปู ที่ 10 แสดงความเชอื่ มโยงระหวา่ งการบรหิ ารจดั การ ความเสยี่ งจากสาธารณภยั (DRM) การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั (DRR) การบรหิ าร จัดการสาธารณภัย (DM) และการพฒั นาทีย่ ง่ั ยืน (sustainable development) 44

การลดความเสยี่ งจากสาธารณภยั การพัฒนาทย่ี งั่ ยนื Sustainable Development Disaster Risk Management (DRM) การบรหิ ารจัดการความเสย่ี งจากสาธารณภยั การป้องกนั และลดผลกระทบ การเผชญิ เหตุ/การรับมือ (Prevention & Mitigation) (Response) การเตรียมความพรอ้ ม การฟนื้ ฟู (Preparedness) (Recovery) Disaster Risk Reduction (DRR) Disaster Management (DM) การลดความเสีย่ งจากสาธารณภยั การบรหิ ารจดั การสาธารณภัย ทม่ี า: ดัดแปลงจากมทุ ริกา พฤกษาพงษ,์ 2556 รปู ที่ 10 : ความเชื่อมโยงระหว่างการบรหิ ารจดั การความเส่ยี งจากสาธารณภยั (DRM) การลด ความเสย่ี งจากสาธารณภยั (DRR) การบรหิ ารจัดการสาธารณภัย (DM) และการพัฒนาที่ย่งั ยนื อยา่ งไรกด็ ี การลดความเสย่ี งจากสาธารณภยั กย็ งั สามารถดำ� เนนิ การไดใ้ นชว่ ง ของการจัดการสาธารณภัย ในระยะของการเผชิญเหตุ (response) ด้วยการค�ำนึง ถึงความเสี่ยงต่อภัยซ�้ำซ้อน และด�ำเนินการเพื่อลดความเส่ียงนั้น ๆ เช่น เมื่อเผชิญ เหตุการณ์น�้ำท่วม อาจให้ความส�ำคัญกับการเลือกพื้นท่ีต้ังศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ให้ไม่อย่ใู นพ้ืนที่ท่อี าจถูกน้ำ� ท่วม หรอื ไมอ่ ย่ใู นพื้นทีท่ ีอ่ าจจะประสบภัยต่อเนอ่ื งอ่นื ๆ หรอื แมแ้ ตใ่ นระยะการฟน้ื ฟู (recovery) กส็ ามารถสอดแทรกแนวคดิ ในการสรา้ งคนื ใหมใ่ ห้ ดีกวา่ เดิม (build back better) เพื่อใหค้ วามม่ันใจว่าการสรา้ งคนื ใหม่ไมท่ �ำใหช้ ุมชน หรือสังคมน้ันกลับไปตกอยู่กับสภาวะเหมือนเช่นตอนก่อนประสบภัย และเพื่อให้มี ชีวิตความเป็นอยู่ทด่ี ีข้นึ กวา่ เดมิ และไม่ใหป้ ระสบกับผลกระทบจากภัยแบบซำ้� ซากอีก เหมอื นท่เี คยเปน็ มา สำ� หรบั หนงั สอื เลม่ นจี้ ะใหค้ วามสำ� คญั กบั การลดความเสยี่ งกอ่ นการเกดิ สาธารณภยั เป็นส�ำคญั ซึ่งจะกลา่ วถึงต่อไปในบทที่ 4 45

การลดความเส่ยี งจากสาธารณภยั บ3ทท่ี ความเส่ยี งและการประเมนิ ความเสยี่ งจากสาธารณภัย เนื้อหาในบทนี้จะกล่าวถึงเรื่องความเสี่ยงและการประเมินความเส่ียงจาก สาธารณภยั ซง่ึ จะชว่ ยใหผ้ อู้ า่ นเหน็ ความสำ� คญั ของการเขา้ ใจในปจั จยั ทแ่ี ทจ้ รงิ ทที่ ำ� ให้ ตวั เรา ครอบครวั ชมุ ชน และสงั คมทเี่ ราอาศยั อยมู่ โี อกาสไดร้ บั ผลกระทบจากภยั ทงั้ ยงั จะชว่ ยใหร้ วู้ า่ ควรเตรยี มตวั อยา่ งไร และสามารถออกแบบมาตรการเพอ่ื การลดความเสยี่ ง จากสาธารณภยั ไดอ้ ยา่ งตรงกบั ความจรงิ และสามารถแกป้ ญั หาไดอ้ ยา่ งตรงจดุ มากขน้ึ 3.1 แนวความคิดเรือ่ งความเส่ยี งจากสาธารณภัย กอ่ นประเมนิ ความเสยี่ งจะตอ้ งทำ� ความเขา้ ใจเรอื่ งความเสยี่ งจากสาธารณภยั กอ่ น “ความเสย่ี งจากสาธารณภัย (disaster risk)” หมายถงึ “โอกาสหรอื ความเปน็ ไปได้ ในการไดร้ บั ผลกระทบทางลบจากการเกดิ สาธารณภยั โดยผลกระทบสามารถเกดิ ขน้ึ กบั ชวี ิต สุขภาพ การประกอบอาชีพ ทรพั ย์สิน และบริการตา่ ง ๆ ในระดบั บคุ คล ชมุ ชน สงั คม หรอื ประเทศ” สามารถแทนดว้ ยสมการแสดงความสมั พนั ธข์ องปจั จยั ทเ่ี กยี่ วกบั ความเสยี่ ง ได้แก่ ภยั ความล่อแหลม ความเปราะบาง และศักยภาพ ดงั น้ี ความเสี่ยงจากสาธารณภยั (DR) = ภัย (H) x ความลอ่ แหลม (E) x ความเปราะบาง (V) ---------------------------------------------------------------- ศักยภาพ (C) l ภยั (hazard) คอื เหตกุ ารณท์ เี่ กดิ จากธรรมชาตหิ รอื การกระทำ� ของมนษุ ย์ ทอี่ าจนำ� มาซง่ึ ความสญู เสยี ตอ่ ชวี ติ ทรพั ยส์ นิ ตลอดจนทำ� ใหเ้ กดิ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ สังคม และสง่ิ แวดลอ้ ม l ความล่อแหลม (exposure) คอื การท่ผี ้คู น อาคารบา้ นเรอื น ทรพั ย์สิน ระบบตา่ ง ๆ หรอื องคป์ ระกอบใด ๆ มที ต่ี ง้ั อยใู่ นพน้ื ทเี่ สย่ี งภยั และอาจไดร้ บั ความเสยี หาย l ความเปราะบาง (vulnerability) คือ ปัจจัยหรอื สภาวะใดๆ ทที่ ำ� ใหช้ มุ ชน หรอื สงั คมขาดความสามารถในการปกปอ้ งตนเอง ทำ� ใหไ้ มส่ ามารถรบั มอื กบั สาธารณภยั 46

การลดความเสี่ยงจากสาธารณภยั หรือไม่สามารถฟื้นฟูได้อย่างรวดเร็วจากความเสียหายอันเกิดจากภัย ปัจจัยเหล่าน้ี มอี ยใู่ นชมุ ชนหรอื สงั คมมานานกอ่ นเกดิ สาธารณภยั และอาจเปน็ ปจั จยั ทที่ ำ� ใหผ้ ลกระทบ ของภยั มีความรุนแรงมากขน้ึ l ศักยภาพ (capacity) คอื สภาวการณ์ ความชำ� นาญ หรอื ทรัพยากรตา่ ง ๆ ทอี่ ยใู่ นความครอบครองของประชาชน ชมุ ชน หรอื สงั คมหนงึ่ ๆ ซง่ึ มคี ณุ ลกั ษณะเชงิ บวก สามารถพฒั นา เคลอ่ื นยา้ ย และเขา้ ถงึ เพอ่ื นำ� มาใชเ้ พม่ิ ขดี ความสามารถของสงั คมและ ชมุ ชนในการบรหิ ารจดั การความเสยี่ งจากสาธารณภยั ชว่ ยใหค้ าดการณภ์ ยั ทจี่ ะเกดิ ขน้ึ และรับมอื กับความเส่ียงจากสาธารณภัยไดม้ ากข้นึ ทม่ี า: ดดั แปลงจาก ฐติ พิ ร สินสุพรรณ และพีรนันท์ โตวชิราภรณ,์ 2556 รปู ท่ี 11 : ความเปราะบางของโครงสรา้ งทางกายภาพในกรณีธรณพี บิ ัติภยั จากรูปท่ี 11 อธิบายได้วา่ อาคารดา้ นซ้ายสร้างจากวสั ดทุ ไ่ี มแ่ ข็งแรงหรอื ไม่ได้ มาตรฐานแสดงให้เห็นว่ามีความเปราะบาง ซ่ึงมีความเส่ียงที่จะได้รับผลกระทบจาก สาธารณภัย เมื่อเกิดเหตุการณ์ธรณีพิบัติภัยหรือแผ่นดินไหว อาคารนั้นจึงพังทลาย แตกต่างจากอาคารด้านขวาที่ก่อสร้างอย่างแข็งแรงและแทบไม่ได้รับผลกระทบจาก ธรณีพบิ ตั ิภยั หรอื แผ่นดินไหวทั้งที่เปน็ เหตกุ ารณเ์ ดียวกัน 47

การลดความเส่ียงจากสาธารณภัย ศูนย์เตรียมความพร้อมป้องกันภัยพิบัติแห่งเอเชีย หรือ Asian Disaster Preparedness Center (ADPC) อธิบายแนวคิดเกี่ยวกับความเสี่ยงผ่านรูปที่ 12 ซ่ึงเป็นตัวอย่างแสดงระดับความเส่ียงท่ีต่างกันของชุมชนที่มีความล่อแหลมและ ความเปราะบางตอ่ ภัยต่างกัน ผ่านตัวอยา่ งของหมู่บา้ นสมมตุ ิที่ช่อื “มว่ นช่ืน” ไว้ ดังน้ี ท่ีมา: ดัดแปลงจาก ฐิติพร สินสุพรรณ และพีรนนั ท์ โตวชริ าภรณ,์ 2556 รปู ท่ี 12 : แผนท่ีชมุ ชนบ้านมว่ นชื่นที่แสดงถึงความเสยี่ งจากสาธารณภัย ท่แี ตกต่างกนั ของแต่ละครัวเรอื น จากภาพจะเหน็ วา่ ชมุ ชนบา้ นมว่ นชน่ื เปน็ ชมุ ชนทกี่ ระจายตวั อยใู่ นบรเิ วณภเู ขา และท่ีราบเชิงภูเขาท่ีมีแม่น�้ำไหลจากแนวภูเขาลงมาผ่านหมู่บ้าน ภัยท่ีอาจเกิดข้ึน ในหมบู่ า้ นมว่ นชนื่ ไดแ้ ก่ ภยั นำ�้ ทว่ ม หรอื นำ�้ ปา่ ไหลหลากมาจากภเู ขา อยา่ งไรกด็ ี ครวั เรอื น แต่ละครัวเรือนในหมู่บ้านม่วนช่ืนอาจมีระดับความเส่ียงต่อน้�ำท่วมท่ีแตกต่างกัน ซึ่งสามารถอธบิ ายได้ ดงั นี้ พจิ ารณาเรอ่ื งความลอ่ แหลมตอ่ น้�ำหลากและนำ�้ ทว่ มจากนำ้� ลน้ ตลิ่ง l ครวั เรอื นท่ี 1, 2 และ 4 อาศยั อยรู่ มิ แมน่ ำ้� มคี วามลอ่ แหลมตอ่ นำ�้ ทว่ ม โดยที่ ครัวเรือนที่ 1 อาจมคี วามลอ่ แหลมมากกว่าครัวเรือนที่ 2 และ 4 เน่อื งจากมีร่องรอย 48