Cuaderno de Trabajo N°12-2018

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITES ISSN 0719-4110 CUADERNO DE TRABAJO N°12-2018CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESwww.anepe.cl 1



CUADERNOS DE TRABAJO es una publicación orientada a abordartemas vinculados a la Seguridad y Defensa a fin de contribuir a laformación de opinión en estas materias.Los cuadernos están principalmente dirigidos a tomadores de decisionesy asesores del ámbito de la Defensa, altos oficiales de las FuerzasArmadas, académicos y personas relacionadas con la comunidad dedefensa en general.Estos cuadernos son elaborados por investigadores del CIEE de laANEPE, pero sus páginas se encuentran abiertas a todos quienesquieran contribuir al pensamiento y debate de estos temas.

CUADERNO DE TRABAJO DEL CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS esuna publicación electrónica del Centro de Investigaciones y Estudios Estratégicos de la Academia Nacionalde Estudios Políticos y Estratégicos y está registrada bajo el ISSN 0719-4110 Cuad. Trab., - Cent. Estud.Estratég.Dirección postal: Avda. Eliodoro Yáñez 2760, Providencia, Santiago, Chile.Sitio Web www.anepe.cl. Teléfonos (+56 2) 2598 1000, correo electrónico [email protected] los artículos son de responsabilidad de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión de laAcademia.Autorizada su reproducción mencionando el Cuaderno de Trabajo y el autor.

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITES CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITES Noviembre, 2018 Hans González*RESUMENLa participación de las Fuerzas Armadas ante desastres naturales y emergenciasha significado para éstas un desafío importante en materia de organizacióny planificación. Ello imprime la exigencia de optimizar el uso de recursoshumanos y materiales dispuestos originalmente para asegurar la soberaníae integridad territorial ante amenazas externas, para dar cumplimiento auna tarea adicional, de carácter interna, ligada al apoyo a la comunidad.Lo anterior no solo sugiere la definición y prospección de nuevos escenariosde operación, sino que además plantea la necesidad de contar con un marconormativo robusto que facilite el tránsito futuro al empleo polivalente de los medios.Con todo, la presente investigación definirá algunos alcances y límites en el desempeñodel rol de apoyo a la comunidad por parte de las FuerzasArmadas, enfatizando en aquellasmaterias que determinen o condicionen el uso de sus medios originalmente dispuestospara garantizar la seguridad externa, para ahora disponer su empleo en este tipo de tareas.PALABRAS CLAVE: Polivalencia de los medios, Fuerzas Armadas, emergencias,catástrofes, desastres naturales.Introducción manera que posibiliten su empleo no solo en tiempos de guerra, sino que también en tiempoCon ocasión de variadas catástrofes ocurridas a de paz.lo largo de la historia en Chile, y en las cualeshan participado de manera activa las Fuerzas En ese mismo contexto también lo ha afirmado elArmadas pertenecientes al Sector Defensa, ministro de Defensa Nacional1, reconociendo encolaborando con medios humanos y materiales las Fuerzas Armadas un potencial de alto valorpara la superación de las mismas; han impuesto al momento de enfrentar desastres naturales oel desafío adicional a que los medios de los emergencias, ya sea por su rica experiencia encuales disponen las instituciones castrenses el manejo de este tipo de eventos, como tambiéncorrespondan a capacidades polivalentes, de en la flexibilidad operacional de los medios* Magíster en Ciencia Política, Seguirdad y Defensa de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos,Ingeniero Civil Industrial de la Universidad de Valparaíso, Licenciado en Seguidad y Defensa, ANEPE..1 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Mensaje Presidencial, 2018. p. 84. Disponible en: http://www.defensa.cl/wp-content/uploads/Mensaje_Presidencial_Defensa.pdfwww.anepe.cl 1

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018dispuestos para dicho fin, desarrollando una En la presente investigación abordaremos elfunción considerada como esencial. marco normativo que define y rige la participaciónEpdyFnaeruspetetuoacarerrpzapdaoclaeesoyrsnoAstttiryceuamimpeealamabndcreaceilóaros,gnmadsenoenuhtcbcnaeiaiiebaldadisatsuoa.edacdr,ul decrhrielveascinlauciurnairnaslot“dslralaoe.el.adl.deldoaeanodssptiiacoecsFirnootudrmnleaeaeoss,lrzaslysdqaeeusAñeleardSmilmnaiecesnchartdgtiatodouerpacnaaiscDorlitgnaeicuesfei,nspnoaldsospcedaaifeópiarnnlataliiccnesnlaautneienfsldiadccoraedemFdsesueaosaenanr,rlrtsegoceztcuolarleeenmsrssoceoasosArnnpiaorafemdsotlcueíramtrmmpodaiaaáteleerssaaass,,Con todo, y aun cuando las dispongan de capacidades en el empleo de los medios,Fuerzas Armadas dispongan los cuales se desprendende capacidades polivalentes polivalentes que sirvan de forma natural al efectuarque sirvan para ser empleadas para ser empleadas ante los análisis de escenariosante distintos eventos, es distintos eventos, es de respectivos en que sede suma importancia que prospecta la participación desean dispuestas en un suma importancia que los medios. sean dispuestas en uncontexto específico y en un contexto específico y en Fundamentos normativosescenario normativo que les un escenario normativopermita desarrollar, desplegar que les permita desarrollar, La Constitución Política de lay emplear las mismas; República de Chile estableceentendiendo que algunas desplegar y emplear las en su artículo 1°, inciso 5°,tareas deben ser desarrolladas mismas;...” que “Es deber del Estadopor otros organismos o de Chile dar protección a laentidades públicas de manera más directa. población y a la familia”2. En este entendido,De igual forma queda a la vista la imperante y desde la generalidad de la interpretación, elnecesidad de coordinación y planeamiento con rol que ejercen las Fuerzas Armadas en tareasotros servicios del Estado, como a su vez las de apoyo a la comunidad frente a desastrestareas de definir y establecer las capacidades naturales y emergencias estaría amparado porestratégicas necesarias para enfrentar los el mandato establecido en la Constitución.desastres naturales o emergencias, evitando Esta última, por su parte, establece en su artículomalgastar recursos y duplicar esfuerzos, 32° y como parte de una de las atribucionesdeterminando el nivel de respuesta esperado de del Presidente de la República el “Disponer departe de las Fuerzas Armadas. las fuerzas de aire, mar y tierra, organizarlasLo anterior facilitaría el tránsito a la polivalencia y distribuirlas de acuerdo con las necesidadesesperada la cual, además, sería consistente a de la seguridad nacional”3. Por su parte, laslos escenarios de riesgo considerados por la instancias de participación de las institucionesPolítica Nacional para la Gestión de Riesgo de pertenecientes a las Fuerzas Armadas seDesastres y al rol de cada participante en el encuentran dadas por la Constitución en suPlan Nacional de Emergencia. artículo N° 39, que trata sobre el ejercicio de los derechos y garantías a todas las personas,2 Decreto N° 100. Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Constitución Política de la República deChile, 2005. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302>.3 Ibíd. p. 17 www.anepe.cl2

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRESNATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESy cómo éstos pueden verse afectados bajo el Sector Defensa y, muy particularmente, laslas siguientes situaciones de excepción: instituciones armadas no tan solo desde el“guerra externa o interna, conmoción interior, ámbito operacional, sino que, además en elemergencia y calamidad pública, cuando ámbito estratégico, efectuando planificación yafecten gravemente el normal desenvolvimiento en muchos casos la conducción ante situacionesde las instituciones del Estado”4. de desastres o emergencia.La Ley Orgánica Constitucional sobre Estados Al respecto, la Constitución en su capítulo XI,de Excepción Constitucional5, establece que artículo N° 101, señala que corresponde a lasante una situación de emergencia, donde se Fuerzas de Orden y Seguridad Pública el “darven sobrepasadas las capacidades de las eficacia al derecho, garantizar el orden públicoautoridades para proveer el orden y la seguridad y la seguridad pública interior,…”. Por ende,pública, se podrá declarar la zona afectada en podemos ver que dicha tarea descansa enuna condición de excepcionalidad normativa, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública,donde luego de pronunciado, las facultades debiendo para ello, desarrollar y potenciarconferidas al Presidente de la República, las capacidades que sean pertinentes parapodrían ser delegadas, total o parcialmente, en lograr ese objetivo a través de sus distintaslos Comandantes en Jefe de las instituciones instituciones u organismos dependientes.armadas que él designe, con excepción de lasde prohibir el ingreso al país a determinadas Por lo anterior, es que resulta importante explorarpersonas o expulsarlas del territorio. el marco normativo y estructura institucional relativa a la seguridad interior, y posteriormenteConsecuente con lo anterior, es relevante analizar cómo ésta se relaciona con las tareasmencionar algunos estados de excepción de la Defensa y sus Fuerzas Armadas. constitucional a declarar derivados de lassituaciones de particularidad descritas en los Consecuentemente con lo anterior, el Planpárrafos precedentes, haciendo énfasis en Nacional de Protección Civil6 en su artículoaquellas que tienen una mayor relación con el segundo señala que “Los Ministerios yrol de apoyo a la comunidad que desarrollan las los Servicios, Instituciones y organismosFuerzas Armadas, a saber: estado de catástrofe dependientes o relacionados con el Estado y las(en caso de calamidad pública) y estado de empresas dependientes de éste, conformaránemergencia (en caso de grave alteración del su acción a las directrices indicativas que seorden público o de grave daño para la seguridad imparten en el plan aprobado y darán estrictode la Nación). cumplimiento a las tareas que a ellos se les asignan, de acuerdo con sus respectivasEn consecuencia, es posible notar que el orden atribuciones y competencias”, correspondiéndoleConstitucional establece algunos estados de a la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI)excepción relacionados con el mantenimiento efectuar la coordinación respectiva que derivede la seguridad interna en los cuales es partícipe en la integral y oportuna aplicación del citado Plan.4 Ibíd. p. 205 Ley N°18.415. Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción Constitucional. Diario Oficial de la República,1985. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=29824>.6 Decreto N°156. Aprueba Plan Nacional de Protección Civil. Diario Oficial de la República, 2002. Disponible en: < https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=199115 >www.anepe.cl 3

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018Una de las tareas encomendadas a la ONEMI Con lo anterior, a través del Plan Nacionales precisamente la de coordinar la participación de Protección Civil, la ONEMI “…norma laen el Sistema Nacional de Protección Civil, estructura organizacional y administrativa delplataforma compuesta por organismos, servicios Sistema Nacional de Protección Civil”8. Dee instituciones, del sector público y privado que la participación en este último, y conforme alincluyen entidades de carácter voluntario y a la área jurisdiccional respectiva, correspondecomunidad organizada. a las Fuerzas ArmadasEn dicha organización los “Este es uno de los integrar el Comité departicipantes mantienen sus aspectos relevantes a Protección Civil, por lapropias estructuras, con tener en consideración, naturaleza de sus funcionesplena libertad de adecuar su pues indica que solo existe e importancia de recursosaccionar a objeto de lograr una coordinación entre humanos y materialesmáxima eficiencia en el organismos e instituciones disponibles, necesarios paracumplimiento de sus tareas, y que los participantes la prevención de riesgosconcurriendo cada uno con contribuyen con recursos y solución de problemassus recursos humanos y según corresponda.” derivados de emergencias,técnicos especializados en desastres y catástrofes.forma coordinada en las Al respecto, el sistemafases de prevención, mitigación, preparación, establece la metodología ACCEDER9, larespuesta y rehabilitación, según corresponda. cual permite a los integrantes del Comité deEste es uno de los aspectos relevantes a tener en Protección Civil elaborar un Plan de Respuestaconsideración, pues indica que solo existe una para actuar armónicamente en el control decoordinación entre organismos e instituciones y una situación de emergencia, determinando, enque los participantes contribuyen con recursos primer lugar, las capacidades y competenciassegún corresponda. de cada organismo o instancia representada”10.Al respecto, el Plan Nacional de Protección Civil Del mismo modo, los integrantes del Sistemaseñala que “para cada organismo, institución y Nacional de Protección Civil integran tambiénservicio identificado en él, deben establecerse los Comités de Operaciones de Emergencia11previamente los roles y sus funciones específicas (COE), poniendo a disposición recursosal ser activada esta Planificación. Por otra parte, humanos, técnicos y materiales necesarioses fundamental que durante una situación de para coordinar las etapas de Respuesta y laemergencia se establezca un mando conjunto, Rehabilitación ante la ocurrencia de un eventoa través del cual cada uno cumpla con su adverso o destructivo, sea éste emergencia,respectivo rol”7. desastre o catástrofe en la respectiva área jurisdiccional.7 Ibíd. p. 12.8 Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018. ONEMI, 2016. p. 21. Disponible en:<https://siac.onemi.gov.cl/documentos/PLAN_ESTRATEGICO_BAJA.pdf>9 Decreto N° 156. Op. Cit. p. 11.10 Decreto N° 156. Op. Cit. p. 13.11 Decreto N° 38. Modifica Decreto N°156 de 2002 y Determina Constitución de los Comités de Operaciones deEmergencia, 2011. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1023837>. www.anepe.cl4

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRESNATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESEs importante señalar que forman parte se constituyó una plataforma nacional para lafundamental de los citados comités el Ministro reducción del riesgo de desastres liderada porde Defensa Nacional y el Jefe del Estado Mayor ONEMI.Conjunto. En adición a los compromisos alcanzados porEn materia de compromisos internacionales el Marco de Acción de Hyogo; el Marco derespecto al tratamiento de las emergencias y los Sendai15, adscrito por 187 países en Japóndesastres naturales, es de importancia destacar el año 2015, recoge los alcances y desafíosque Chile suscribió en el año 2005 el Marco pendientes del primero en un horizonte temporalde Acción de Hyogo12 (MAH) 2005-2015, en el de 15 años (2015-2030). Este nuevo marco decual los países participantes se comprometían acción señala, entre sus principios rectores,a reducir de manera considerable las pérdidas que el Estado es el primer responsable en laque ocasionarán los desastres. prevención y reducción de desastres para lo cual deberá enfrentar los riesgos subyacentes aEn 2010, en una misión de evaluación de través de inversiones públicas y privadas.Naciones Unidas, se constató que el país nocontaba con una institucionalidad apropiada Entre los principios rectores de la Políticapara hacer frente al riesgo de desastres y que Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastresno existían marcos regulatorios específicos (PNGRD) destaca el de coordinación, el cualque apoyaran un apropiado funcionamiento señala la necesidad de “…hacer confluir haciaindicando, además, que la normativa y la un mismo fin las competencias diversas de losestructura existente estaban constituidas como diferentes actores, permitiendo así, reconocerun conglomerado disperso de compartimentos la autonomía e independencia de cada uno deestancos, con acciones puntuales y vinculadas ellos, direccionando su actuar en forma concretaa sectores concretos, no existiendo una y sistémica hacia fines y propósitos comunes”16.normativa sistémica en torno a la gestión delriesgo de desastres, ni tampoco una gestión del El eje de Fortalecimiento de la Preparaciónriesgo integral13. ante los Desastres para lograr una Respuesta Eficaz, resulta ser uno de los más relevantesA raíz de la citada evaluación sobre el estado de esta política, por cuanto plantea comode avance de los compromisos asumidos en una de las prioridades el fortalecimiento de lael Marco de Hyogo, la primera recomendación Institucionalidad enmarcada en la preparaciónque Chile debía cumplir era la de formular una para la respuesta a emergencias y desastres,Política Nacional para la Gestión del Riesgo con el fin de incrementar capacidades yde Desastres14 (PNGRD), para cuyo objeto crear sinergias entre los diversos niveles12 Oficina para la Reducción del Riesgo de Desastres de Naciones Unidas. Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015. Japón, Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres, 2005. Disponible en: <https://siac.onemi.gov.cl/documentos/hyogo_2005_2015.pdf>.13 Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ONEMI. Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastre.Disponible en <http://www.onemi.cl/plataforma-de-reduccion-de-riesgos-de-desastres/>.14 Decreto N°1512. Aprueba Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, 2017. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1100397>.15 Naciones Unidas, Asamblea General. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.Disponible en: <https://siac.onemi.gov.cl/documentos/Sendai_2015_2030.pdf>.16 Decreto N° 1512. Op. Cit. p.17.www.anepe.cl 5

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018sectoriales, institucionales, jurisdiccionales y intersectorial, que respondan de forma eficientecon participación activa del sector comunitario17. a las necesidades en materia de Reducción delceDlamcEoaonsesídontpsrfmraieeaomdcsreiioanntítcafrtsasireaclatecsnaidsticóuim(e.seRncmreilRóandonsDtesce)eai,d,nrnporesealtlepairactesluiladisRzcnaypaieotduredáneeaaumessccstcbcaiiiqol,tyóaounnseedscddseoqeeolmufn“RiraenpAecipieeaccllatspeieióraóguvtnnnenoncataiddednaleenesytiezadrrtgRdmeeeeeesienlelantjigloepceaaoirnrrclóaagaddnarroonerlaaaDepecesnlercasleiszcoccaoaunus;peertsarnsreoectascscidy(do,oGeealnanccnRldocoaeubDrocpeRsnrira)eetd.ieacectniénssihsdtccaagaoqneccouinidiclóóaeaeanndrs,cniceopoeapyasncplaruteDaharnssicuebitiGfiemdsdiucnaaeayaatsdsadancttnriibaóódeelsnneaens,elo“rcolppaEcaapeoarmlrncasslloglraaaapnprabecnetmrillnnáfieeiesiófaictsiiovpmsdincceadtemoraadtascaonincrdevotisd,fióoedireslddecpnnoesoeasús”oydordcb1yri8ecurvele.aidcoscaassAcioeaocodlnusqnra…rloaríuvudltsrasrtdeicáiiao”cendyexi1cimsor9aoetst.eonechsOvtbsji,airueanióipNésrmcranúpmniEuadbardlt“MboaoialnvelliealssscraoeIlodssdfoy,ueg,myneclcqdoaesdaauetnstteaepáiaromascciqattnceuiruleeeodniaeandsfrgeelrltltadaeoalocoensdsSafedoNsdsereaPmddaijqnuaCrecipcrfuleateisgr,asiveeral.daeuc.rams.itndcco”tnidretccieeneoenoiiossblsptnlnaseaaaraeneyrsnlcincejá/vetoatsoeesprlea,yccscoaiudEdreDscdmtesáuojneeaneeseussnadsplcnttaealreutaiooPtussenRieanfrtnlrtesrrieyasepaaiestostpralesi,ceep.tmaunrpspuerica,eacaaseairomolcrsrtipafiinntnocóoaesacasirniipmrttnólaaiiaedtEeneultclearaefrciiggcdócnnpiioiefanatomaLidennnzsrroei,a,caemgnclinealrtodáosartsslenoeoaessr,,lPor su parte, el Plan Estratégico Nacional para Ello involucra la implementación de planesla Gestión del Riesgo de Desastres (PENGRD) sectoriales de gestión de riesgo y planes deexpone 84 acciones estratégicas para cada emergencia que involucren transferencia deobjetivo estratégico perteneciente a cada uno capacidades, financiamiento y actualizaciónde los 5 ejes prioritarios de la PNGRD. periódica. Ahora bien, entre algunas de las Al analizar el plan es relevante destacar el acciones que contempla el Plan Estratégicofundamento de algunos ejes, los cuales se Nacional para la Gestión del Riesgo derelacionan en cierta forma con las capacidades Desastres se señalan aquellas más vinculantesque deberá gestionar cada participante del en materia de responsabilidades y que, en ciertaSNPC, por ejemplo: El eje Fortalecimiento medida, comprometen las capacidades que elInstitucional, el cual promueve la creación Sector Defensa posee o que debe desarrollar ay desarrollo de instrumentos institucionales raíz de su participación como miembro activo ycoordinados e integrados de manera permanente del SNPC:17 Ibíd. p. 9. www.anepe.cl18 Ibíd. p.10.19 Ibíd. p.10.6

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRESNATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITES•Compartir capacidades instaladas entre Luego de explorado el ámbito de acción en elinstituciones de monitoreo y alerta tempana que se desenvuelven las Instituciones de lasy otras relacionadas, considerando aspectos Fuerzas Armadas, en su rol como participantetécnicos y jurídicos. activo del Sistema Nacional de Protección Civil ante desastres naturales y emergencias; resulta•Elaboración, por parte de cada organismo, pertinente también señalar el marco normativode planes de emergencia para la respuesta que dispone su participación a nivel Institucional.ante desastres que incorporen los contextosregionales, procedimientos operativos y Con el objeto de identificar y destacar lasistemas de coordinación con sus respectivos participación de las Fuerzas Armadas enroles y ámbitos de acción. materia de emergencias y desastres naturales a lo largo de los años, a continuación se efectúa•Generar una metodología para identificar las un análisis entre lo dispuesto como política porcapacidades existentes y las brechas en las el Libro de la Defensa Nacional 2010 y el actualinstituciones responsables de la respuesta. Libro de la Defensa Nacional 2017, donde podremos analizar el rol asociado a la seguridad•Aplicar metodología para la identificación tanto externa, como también, interna.de capacidades y brechas existentes en lasinstituciones responsables de la respuesta. El Libro de la Defensa Nacional 2010 (LDN 2010), en su parte III Política de DefensaConsecuente con lo anterior, y según señala Nacional, señala “la seguridad ante catástrofesNaciones Unidas, un programa, política o se consigue por las funciones protección civilinstrumento en pro de la prevención, respuesta y protección ambiental”22. En lo referentey recuperación frente a desastres, debe a seguridad ante catástrofes, señala quesustentarse en un enfoque de desarrollo de la política de defensa apoya las políticascapacidades20. específicas en que ésta se plasma. Por otra parte, en su parte V, señala que “los medios deCon el fin de articular lo establecido en la la Defensa Nacional corresponden al conjuntoPNGRD, “El Plan Nacional de Emergencia”21 de medios materiales y humanos de queconstituye un instrumento de carácter indicativo dispone un país para alcanzar una condicióny general, que establece la coordinación de seguridad externa tal que le permita logrargeneral del Sistema Nacional de Protección sus intereses y objetivos y, principalmente,Civil (SNPC) frente a emergencias, desastres y asegurar la soberanía e integridad territorial sincatástrofes, acontecidas en el territorio nacional, interferencias exteriores”.estableciendo, indicando y orientando lasacciones de respuestas en las fases operativas El Libro de la Defensa Nacional 2017 (LDN 2017),de alerta, respuesta y rehabilitación; basadas señala que la seguridad de la nación chilena debeen el marco legal vigente y las competencias entenderse como una condición que varía segúntécnicas de los organismos e instituciones que las acciones que el Estado realice para hacercomponen el Sistema Nacional de Protección avanzar el país hacia los objetivos pretendidos yCivil.20 Plan Estratégico Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018. Op. Cit. p. 155.21 Decreto N°1434 Exento. Aprueba Plan Nacional de Emergencia, 2017. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1106167>.22 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Libro de la Defensa Nacional 2010. pp.108-109. Disponible en:<http://www.defensa.cl/media/2010_libro_de_la_defensa_3_Parte_Politica_de_Defensa_Nacional1.pdf>.www.anepe.cl 7

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018resguardar los intereses nacionales con la menor esencial de constituir coordinaciones entre sí,interferencia de riesgos, amenazas, problemas que les permitan desplegarse para generaru otros obstáculos importantes. No obstante, respuestas eficientes después de haberseindica que la búsqueda de la seguridad del país emitido una orden o resolución superior aldebe materializarse por medio de instituciones respecto; pero que debe existir un respaldocon responsabilidades bien diferenciadas y legal suficiente (donde se establezcan tareas,específicas, las que son empleadas por el funciones y responsabilidades) en el ámbito deEstado en forma combinada “... queda establecido que la acción ante la emergencia.con otras funciones estatales las instituciones estatalescomplementarias en este tienen la capacidad esencial De la misma forma reconocepropósito23. de constituir coordinaciones que, específicamente, las entre sí, que les permitan instituciones y organismosConsecuente con ello, desplegarse para generar que componen el sector detambién señala que la la Defensa tienen múltiplesseguridad ante catástrofes respuestas eficientes capacidades para enfrentarse consigue por las funciones después de haberse emitido desastres naturales; sinprotección civil y protección embargo, las capacidadesambiental, en coordinación una orden o resolución de las Fuerzas Armadas secon instituciones y superior al respecto; pero pueden aplicar de maneraresponsabilidades de la que debe existir un respaldo limitada o acotada endefensa. Del mismo modo, legal suficiente (donde se situaciones de desastre oindica que la institución establezcan tareas, funciones emergencias.de la Defensa existe paradar seguridad externa al y responsabilidades) en el Su participación estápaís, aunque en materia deseguridad ante catástrofes, ámbito de la acción ante la circunscrita a la acciónla Política de Defensa apoya que el Sistema Nacionallas políticas específicas en que emergencia. “ de Protección Civil ha ésta se plasme24. establecido para la prevención, mitigación y respuesta anteEn el ámbito de la Política Militar, de acuerdo catástrofes; y a la luz de lo que eventualmenteal marco legal vigente, el LDN 2017 señala que disponga el futuro Sistema Nacional delas emergencias ocasionadas por desastres Emergencia y Protección Civil, que apunta anaturales (como los sismos o las erupciones crear una agencia para atender los fines de lavolcánicas) o antrópicos (como la mayoría de emergencia, contar con un Consejo Nacionallos incendios forestales) deben ser enfrentadas de Protección Civil y a tener una Estrategiapor todos los instrumentos que tiene el Estado, Nacional de Protección Civil para coordinar losincluidas las Fuerzas Armadas, para obtener esfuerzos interinstitucionales en las fases deresultados de la manera más eficiente posible. prevención y de respuesta25.De este modo queda establecido que las De lo anterior, es importante señalar algunosinstituciones estatales tienen la capacidad elementos que destacan de esta nueva entrega23 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Libro de la Defensa Nacional 2017. p. 99. Disponible en: <http://www.defensa.cl/media/LibroDefensa.pdf>.24 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Libro de la Defensa Nacional 2010.Loc. cit.25 Ibíd. p. 203. www.anepe.cl8

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRESNATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESdel LDN 2017 como por ejemplo los objetivos políticas, planes, recursos e instrumentos deplanteados para la Defensa Nacional en materia gestión organizados desde el nivel local hacia elde emergencia y catástrofe, donde establece nacional. Dicho sistema contempla la prevenciónexplícitamente la participación en el sistema de y los distintos procedimientos para enfrentar enprotección civil contribuyendo a una respuesta forma eficiente este tipo de acontecimientos,oportuna, particularmente en acciones de definiendo los niveles y señalando lasprotección a la población en condición de atribuciones de los órganos públicos en cadariesgo. Consecuente con ello, el Consejo de uno de ellos.la Sociedad Civil del Ministerio de DefensaNacional (COSOC) definió como una de sus El mensaje del proyecto de ley ingresado aprioridades en el mediano plazo el “incentivar tramitación legislativa argumenta que, si bienla participación de la Defensa Nacional en el año 2002 se firmó el Decreto N° 156, quesituaciones de catástrofe, tanto a nivel nacional establece el Sistema de Protección Civil, solocomo internacional, en colaboración con los representó un primer avance institucional pororganismos civiles pertinentes”26. abordar temas de prevención de riesgos y vulnerabilidades; sin embargo, tales esfuerzosOtro elemento que destaca en la nueva entrega no han contado con los recursos ni con eldel LDN 2017 es la introducción del concepto respaldo institucional o jurídico necesario paraSistema de Defensa Nacional el cual, para la lograr los resultados de eficacia, coordinación yorganización política y militar de la Defensa, se diligencia.entrelaza en su organización y funcionamientocon otros sistemas dotados de su propia De la misma forma, señala que para salvarinstitucionalidad, en donde los organismos vidas y aminorar los daños materiales no bastadel Sector Defensa participan y desempeñan con tener una fuerza institucional preparadafunciones específicas, como por ejemplo y disponible, sino que se requiere también deel futuro rol a desempeñar en el Sistema un enfoque que reduzca en forma sostenible yNacional de Emergencia y Protección Civil, que permanente las vulnerabilidades de la población,actualmente se encuentra en revisión por parte y que para obtener dicho resultado se precisade una propuesta de ley actualmente en trámite de un esfuerzo multisectorial que articuleen el Congreso Nacional. incentivos, responsabilidades y mecanismos de control.El citado proyecto de ley27, ingresado enmarzo de 2011, se encuentra en segundo Adicionalmente, el mensaje pone de manifiestotrámite constitucional por el Senado y tiene que, hasta los desastres ocurridos el año 2010,por objeto crear un nuevo sistema y una nueva el sistema no regulaba la actuación conjuntainstitucionalidad encargada de todas las fases de las Fuerzas Armadas y que su participaciónde las emergencias o desastres, compuesta por no estaba considerada previamente sinoentidades públicas y privadas, y por normas, estaba sujeta a la declaración de un estado de excepción constitucional, pese a las serias26 Ibíd. p.100.27 Proyecto de Ley que Establece el Sistema Nacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacionalde Protección Civil, 2011. Disponible en: <https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=7940> y <http://www.caritaschile.org/planrespuesta/upfiles/userfile/files/29-Proyecto-Nuevo-Sistema-Nacional-de-Emergencias-y-Proteccion-Civil.pdf>.www.anepe.cl 9

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018implicancias que una emergencia o catástrofe propio de las Fuerzas Armadas un rol clavepueden tener para la seguridad nacional. en la realización de actividades y labores deResalta que las Fuerzas Armadas son un apoyo para afrontar la emergencia, poniendo alpoderoso activo, puesto que están entrenadas servicio del Sistema Nacional de Emergenciapara reaccionar y cuentan con equipamiento y las capacidades existentes al interior de ellas.servicios de logística especialmente diseñadospara hacer frente a un número importante de Mirada Institucionalcontingencias. Acontinuación, es de importancia definir el rol y elConsecuente con lo anterior, especialmente grado de participación del Ministerio de Defensaen aquellas materias que definen el rol de la y de las Instituciones de las Fuerzas ArmadasDefensa Nacional en la prevención, preparación en materia de seguridad interior, relacionadasy respuesta ante una situación de emergencia a emergencias y desastres naturales; comoy/o desastre natural, esta iniciativa recoge al también, las acciones futuras o desafíos amenos las siguientes ideas centrales en relación desarrollar en función de lo expresado por lacon la Defensa Nacional: política de defensa y la política militar.•Contribuir a la creación de un sistema nacional El Ministerio de Defensa Nacional es elcapaz de dar respuesta efectiva y oportuna a las órgano superior de colaboración del Presidenteemergencias que afectan regularmente al país, de la República en las funciones de gobiernoen particular definiendo el papel del ministro de y administración de la Defensa Nacional.Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas en las De él dependen las Fuerzas Armadas y susmismas y sus relaciones con otros estamentos organismos dependientes; las cuales, conformedel Estado. lo establece la Constitución de la República, existen para la defensa de la patria y son•Regular la participación de las Fuerzas Armadas esenciales para la seguridad nacional28.y del Ministerio de Defensa en situacionesde emergencia sin declaración de Estado de La misión del Ministerio de Defensa Nacional29Excepción Constitucional. plantea lograr una Defensa moderna al servicio de todos los chilenos. Para ello, se contemplan•Introducir un mayor desarrollo de lo conjunto, algunos objetivos estratégicos en distintas áreasotorgándole mayores atribuciones al JEMCO de misión, destacándose la “Contribución activaante situaciones de catástrofe. ante la Emergencia Nacional y la Protección Civil”.•Armonizar la legislación del sector Defensa,en particular la ley N° 20.424, con la legislación Para dichas áreas se elaboraron y actualizaronrelativa a desastres, especialmente respecto ocho doctrinas conjuntas para optimizar lade la formulación de políticas y al papel que interoperabilidad de las instituciones de laspara esos efectos le corresponda efectuar a las Fuerzas Armadas en situación de conflictodistintas instancias ministeriales. armado, operaciones de paz, operaciones de catástrofe y calamidad; abarcando temasCon todo, en materia atingente a este cuaderno relativos a personal, inteligencia, operacionesde trabajo, la iniciativa define dentro del ámbito28 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Mensaje Presidencial, 2018. Op. Cit. p.59.29 Ibíd. p. 61. www.anepe.cl10

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESconjuntas, fuerzas especiales, catalogación y seguridad del país en tiempos de paz. Al mismoplanificación, entre otras materias. Al respecto, y tiempo, potenciará el desarrollo de capacidadescon el propósito de enfrentar las situaciones de polivalentes, especialmente ante casos deemergencias y/o catástrofes, le correspondió al emergencias y catástrofes naturales, sin queEstado Mayor Conjunto actualizar los procesos ello desnaturalice su función principal30.de planificación conforme “... considerando el rol Con todo, y considerandoa los lineamientos de la fundamental que debería el rol fundamental queReducción y Gestión del asumir el Ministerio de debería asumir el MinisterioRiesgo de Desastres, como Defensa a través de sus de Defensa a través detambién, la aprobación de instituciones armadas, sus instituciones armadas,la nueva Doctrina para la es relevante visualizar el es relevante visualizar elAcción Conjunta de las sistema de financiamiento sistema de financiamientoFuerzas Armadas ante que regirá sus inversiones, que regirá sus inversiones,situaciones de Catástrofes, considerando que la actual considerando que la actualaportando con ello al fuente de recursos sufrirá fuente de recursos sufriráactual Sistema Nacional de modificaciones31.Protección Civil.DdreeEDenneneelatsfreeceaDnilmsojseutnparafneaeetiesddrnoireoosiydaadleaaCols2aMpi0cnAtráeo1otmescm8yrtaéernyponrcarijficteusceaannmisosdiono.dcidaeoddolme,elap2Csl0eoI1ntoa9spr,teietruleacMlcmioiióntnonrieasdptsbeaiardfrjiiooaecaciediuynonescnptslrpulaaeuiyrstsréraoioa.g“lunmliocnuaíanysfliomsnqdooduesoegteadlngraeudaiasmnenArcatioleiFnzlnneautrtitycdemieoneosrgezppdecparleeaoanascpncrltaaioioinAass,nvsmreemeuceosrsaaslteprpdiaósaplaattncraéesnoidb,gseeytaliecseanqdaccbudeetleoeeesyrlEn lo que respecta a la planificación contemplada inversión y mantenimiento del potencial bélico32,para el periodo 2018-2022, el Ministerio de los cuales, a su vez, deberán considerar laDefensa considera impulsar iniciativas que inversión en capacidades polivalentes dadafortalezcan su capacidad operativa y también la responsabilidad que compete a la Defensaaquellas capacidades para ayudar a la conforme lo estipula en su política, comociudadanía, en casos de incendios, terremotos también en el proyecto de ley que establece uny otras catástrofes, así como para conectar nuevo Sistema de Nacional de Emergencia ylas localidades más alejadas de nuestro país. Protección Civil aún en estudio.Por lo anterior, el ministerio pondrá especial El Estado Mayor Conjunto constituye elénfasis en el desarrollo y fortalecimiento de sus organismo de trabajo y asesoría permanente delcapacidades, bajo una dirección estratégica Ministerio de Defensa Nacional en materia deque contemple las amenazas tradicionales y no preparación y empleo conjunto de las Fuerzastradicionales, su contribución al desarrollo y la Armadas33, para enfrentar las situaciones que30 Ibíd. p. 81.31 Ministerio de Defensa Nacional. Disponible en: <http://www.defensa.cl/noticias/presidente-pinera-firmo-indicacion-que-establece-el-fin-de-la-ley-reservada-del-cobre/>.32 Ibíd. p. 7833 Estado Mayor Conjunto. Visión y Misión. Disponible en <http://www.emco.mil.cl/?page_id=17>. www.anepe.cl 11

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018puedan demandar los estados de excepción El Ejército señala como misión primordialconstitucional y, en particular, los casos de “mantener la integridad territorial y protegerguerra externa o crisis internacional que afecten a la población, instituciones y recursos vitalesa la seguridad exterior de la República. del país, frente a cualquier amenaza o agresión externa,…”35. En dicho enunciado es posibleAsí también le corresponde elaborar y mantener notar el énfasis en una función de seguridadactualizada la planificación secundaria externa. No obstante, al analizar las áreas(desarrollo y preparación de la fuerza); asegurar de misión definidas por la Institución, sela correspondencia, en materia de desarrollo contemplan aquellas misiones que se realizany empleo de la fuerza, entre la planificación como contribución a la gestión del riesgo parasecundaria y la planificación institucional y enfrentar catástrofes naturales o antrópicas;operativa, entre otras34. abarcando la colaboración a la prevención de las mismas, la reducción o neutralización deEn lo relativo a Emergencias y Catástrofes, a sus efectos inmediatos y a la recuperación detravés de su “Departamento de Conducción infraestructura y servicios afectados por suMilitar en Desastres”, le corresponde asesorar ocurrencia36.en las siguientes tareas: Para dicho objeto el Ejército, mediante algunos•Participación de las FF.AA. como integrantes del proyectos, ha adquirido nuevos sistemas losSistema Nacional de Emergencias y Protección cuales permitirán mejorar sustancialmenteCivil, para la coordinación del empleo de los sus capacidades para brindar apoyo anterecursos y capacidades institucionales en la situaciones de emergencias y catástrofes37.gestión de emergencias y desastres. Consecuente con ello, y conforme al Plan•Integración a la Plataforma Nacional conducida Estratégico Institucional, se han efectuadopor ONEMI y fomento de las relaciones inter– algunas modificaciones en la estructuraagenciales relacionados con la Estrategia organizacional con el afán de contar conInternacional de Reducción del Riesgos. una estructura más equilibrada, consistente y coherente con sus misiones y tareas,•Seguimiento a compromisos internacionales optimizando las operaciones de ayudaadquiridos por el Estado en materia de “Gestión humanitaria en emergencias y ante operacionesdel Riesgo de Desastres”, asistencia humanitaria internacionales.y cooperación internacional ante catástrofesoriginadas por la naturaleza y/o derivadas de la Es por ello que para el periodo 2018-2022 laacción del hombre. Institución visualiza incrementar las capacidades en el ámbito de la protección civil ante desastres•Desarrollo y proposición de doctrina sobre naturales, mediante la actualización de lareducción del riesgo de desastres y ayuda planificación respectiva, la mantención de loshumanitaria, para su conocimiento y aplicación estándares de disponibilidad operacional delpor parte de las Instituciones de la DefensaNacional.34 Ley N° 20.424. Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional, 2010. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010682>.35 Ejército de Chile. Misión y Visión. Disponible en: <https://ejercito.cl/?menu&cid=13>.36 Ejército de Chile. Áreas de Misión. Disponible en: <https://ejercito.cl/?menu&cid=151>.37 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Mensaje Presidencial, 2018. Op. Cit. p. 66. www.anepe.cl12

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRESNATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESpotencial bélico, acrecentar la capacitación del mantener el esfuerzo centrado en la instrucción,personal activo y aprovechar las competencias entrenamiento y formación de tripulacionespersonales y profesionales existentes en el que aseguren las operaciones en las distintaspersonal de reserva para enfrentar situaciones áreas de misión. Del mismo modo, exponede emergencia. que mantendrá el esfuerzo por consolidar aquellos proyectos de inversión que potencianLa Armada define entre sus áreas de misión las capacidades institucionales, las cualesla “Emergencia Nacional y Protección Civil”, la deben estar orientadas al cumplimiento decual contempla las misiones que se realizan la misión Institucional y, a la vez, “respaldarcomo contribución a otros estamentos del subsidiariamente las actividades de apoyo anteEstado, para enfrentar catástrofes naturales o catástrofes naturales…”40.antrópicas, minimizar o neutralizar sus efectosinmediatos, cooperar a la solución de los Planificación de la Defensaproblemas originados y apoyar la recuperaciónde la infraestructura y servicios afectados38. Analizado el ámbito de acción que convoca la participación de las Instituciones dependientesPara ello, la Institución concurre con sus medios del Ministerio de Defensa, en materias dey hombres en ayuda de la población a lugares emergencias y desastres naturales, y vistodonde las condiciones de conectividad con el marco normativo que rige el alcance de lael resto del país se ven seriamente afectadas participación de las Instituciones armadaso donde se requiere por situación especial de conforme lo expuesto por la política de defensaaislamiento su acción. y política militar, resulta relevante analizar de qué manera se efectúa la planificación para elLa Fuerza Aérea, por su parte, participa en la desarrollo de capacidades, considerando queprevención de catástrofes naturales o antrópicas eventualmente el sistema de financiamientoreduciendo o neutralizando sus efectos vigente sufrirá algunas modificaciones.inmediatos cuando se producen, aportando enla recuperación de infraestructura y servicios, A raíz de estudios efectuados entre 2012 ydesplegando su material aéreo y humano para 2017, se contempla la implementación de unsocorrer a los damnificados39. nuevo modelo de planificación de la Defensa basada en capacidades41. Dicha planificaciónEn materia de preparación de los medios consideraría los planes de “Empleo de laante emergencias o catástrofes, participa de Fuerza” y el “Plan Estratégico de Desarrollosimulacros y ejercicios. A su vez, ha suscrito de Capacidades”, los cuales deberán estar enalgunos protocolos de acuerdo poniendo al plena concordancia. Consecuentemente, si bienservicio del país las capacidades de la Institución. la Ley 20.424 introdujo varias normas relativas a la planificación de la Defensa Nacional, dandoEn el periodo comprendido entre junio de origen a un sistema compuesto por actores2018 a junio de 2019, la Institución plantea38 Armada de Chile. Áreas de Misión. Disponible en: <https://www.armada.cl/armada/nuestra-armada/areas-de-mision/2018-04-25/095204.html>.39 Fuerza Aérea de Chile. Nuestro Aporte al País. Disponible en: <http://www.fach.cl/aporte.html>.40 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Mensaje Presidencial, 2018. Op. Cit. p. 80.41 Ministerio de Defensa Nacional de Chile. Libro de la Defensa Nacional 2017. Op. Cit. p. 108.www.anepe.cl 13

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018civiles y militares y con vínculos más claros entre Protección Civil” y “Seguridad e Intereseslos niveles de responsabilidad en el sistema en Territoriales”, donde la primera considera lacuanto a la toma de decisiones, no señala de cooperación ante catástrofes en otros países.qué manera deben quedar dadas las funciones La segunda, contempla las misiones que sey responsabilidades de cada actor. realizan en contribución a otros estamentosemAredcideunyÁeqedOPlaneoanenussoenllrtsefaertrcditrfaedetnridroemnraeaieneaaerutetirimiusnleeaifftdasmansaciiécanrlncpeaspepisrdgiiólaritnooaemseppnrcheifeineoccunanlicaeaoaópicsaeededtóíczMracnolsnislreiesotaaniz,dooeDioon.dscsodpdencqnlSieiedarneóoóeeuaadedsetndn“sNeladeelleaÁaerg”cipsad°íp,svraraDdDo1lldsaaedouaaalp1ecseaederaespnneai3reersfiffasoiotibenceuf,gnverdisltilnycifcnepeluetdieeroaeraussreaenrndaesSsdzmiacaanrndegdsaautiltóaidppeoeees4scabllm2ndeaoaaíoñssssur-,,rrailesaadlcairmmosieicmsrélEclinagsteoonaeieaqsnnsty“innndseuprtntapotasaitlefa.edNagtnsrea.adtteal.eoca°réicnñccasgodnluqicuogoluai2dgeruaeeceaMir2l0auraecprdntacsp0np.raldaallll4dio1oíaeaaoaeódeay24sssssosrdnsneso4auetisalrrfaaddnlpiínbCacaeeaoqepdeopasalefluomarenellleeelicíaanncgcautsmtEpintiianjódfinoDcecsiulditcepesentreavofenaaaóridaondiosccdifpvtpniepiooaasaaoidóemcoenors,cnaenp.dreids.risoapeda.óea,l”rrlsialanaailmatmeosansirelclApraEEpahapnn,aodfieaarlaasfpaúlinrxaseemefcmttolbcriciránlc(ecnntoaieaiylnieaoipziitsrcftosfmcaaptriaemidantruvépialcordrocooroaraelogaeepaiobnaacssóllficrslrecsleaeaaqpnemitoo;ló4sslrotruoama3aruáeni.eaelgynacísaanreftqnntttteeidstadenucrueCadellcroolaaroeraeueaueoaafpo)eltnlEdpa.nlastrrtlasataaaiyeesoslegledalstrtrdlniiDauiecgaszanteFaudaeceralicesasetuicorirrfufadólóoavfueeaiseeoronnnir,enrcacndrnszsiriisilvóddedddoaesazualleanaeeneaeeaslsyss,,llegales o normativos del país. La ventaja radica En este proceso se concibe el empleo de laen que proporcionan una visión general del fuerza conjunta para diferentes escenariosquehacer y entregan un marco de referencia previstos de corto plazo, lo cual se relaciona encomún para la planificación del desarrollo de forma directa con el desarrollo de capacidadescapacidades y la definición de tareas que la que el Estado requiere para el logro de losDefensa debe considerar en todos los niveles objetivos en las distintas áreas de misión,de conducción. conforme a lo definido en la correspondienteEntre dichas áreas y relacionado con el tema en directiva entregada por el nivel político, y la cualdesarrollo en el presente cuaderno de trabajo, se traducirá en la generación de las capacidadesse encuentran las misiones “Cooperación militares que sirvan para estructurar de maneraInternacional”, “Emergencia Nacional y coherente una fuerza con características flexibles y polivalentes44.42 Decreto N° 113. Establece proceso de Planificación de la Defensa Nacional y Deroga Decreto que Establecelos Documentos Preparatorios Matrices de la Defensa Nacional, 2014. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1064491>.43 LDN 2017. Op. cit. p.115. www.anepe.cl14

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESEn esta lógica, la planificación por capacidades que considere amenazas tradicionales y node la Defensa incorporaría nuevos procesos tradicionales. En dicho afán, define como unaanalíticos e integraría una etapa de construcción necesidad potenciar el desarrollo de capacidadesde escenarios manteniendo la planificación polivalentes, aunque sin desnaturalizar suestratégica del empleo en la modalidad función principal ligada a la defensa externa.efodsoydoaieerpstcguteauaeareplbnamctmfaaliciuesoedripecmoanrelirgnedeszoeeosaaansqslpsacdudoiidgeaeerenslcpatampahadlamiecenlzaerady4atbsn5iticciN.oáaaéiisspos°lntEan2raorcas0eniflt.óeeeaa4tnenssdl2izo4a“Mpsloaae.er.yys.mpoht,flraeroaebCandrliatioptfoéiManjcrodgjlaouieecinnpuccilótiaunaoesns,eartqescdurtaioiepEeorpnoeldcadbcdoecleaclesnaicibdDaósieóarienrCndrdfooyeedenlaernslselalstairtEaufasctmiaóesellcaadinuillltesiouaarmoanscPdlceteFooioenagonultunífeotoaedreircirjzadsbemaarabard,scedrsepeienarcreodAloimqopntanreuotrmeesecersrtcragiatntipsdauóepauaabynnosrslecetyteiaeaocannisduedttlaenaeanoyConclusiones: “Alcances y amenazas tradicionales y no desastres naturales, aunqueLímites” tradicionales. En dicho afán, siempre sujeto a un estadoA la fecha, el Sector Defensa define como una necesidad de excepción constitucionalha efectuado una serie de potenciar el desarrollo de que disponga su despliegue.definiciones en materia de capacidades polivalentes, Lo anterior tiene asidero encolaboración y participación aunque sin desnaturalizar su que radica en el Ministerioante emergencias y desastres función principal ligada a la del Interior y Seguridadnaturales, anticipándose a Pública todo aquello relativolos escenarios previstos en defensa externa.” a la seguridad interior.los cuales debería operar. Bajo esta premisa, y enAsimismo, se ha encargado de disponer estricto rigor, no sería de competencia de lasherramientas normativas de carácter interno, Fuerzas Armadas asumir la responsabilidad deque regulan su participación en dichos eventos. conducción frente a determinada emergencia oNo obstante, se requiere que lo declarado en desastre natural acontecido en el país si no hala política de defensa y la política militar se sido decretado un estado de excepción, aunquecondiga con lo expresado en alguna norma en la actualidad, sí le corresponde participarsupra, que disponga la estructura organizacional en coordinación con otros organismos ey funcional efectiva en todas las fases de la instituciones conforme lo dispuesto en el actualgestión del riesgo, que denote con claridad las Plan Nacional de Protección de Civil y concurrirresponsabilidades y roles del Sector Defensa, con medios que tenga disponibles en respuestapara hacer frente a una emergencia o desastre a determinado evento.natural. Las Fuerzas Armadas permanentemente hanEn ese mismo contexto, el Ministerio de concurrido con medios humanos y materialesDefensa se ha propuesto desarrollar y fortalecer para el empleo ante situaciones de emergenciascapacidades bajo una dirección estratégica y desastres naturales. Ello, dada la destaca44 Ibíd. p. 118.45 Ibíd. p. 127. www.anepe.cl 15

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018flexibilidad operacional de los medios dispuestos encuentren disponibles en aquellos organismosy la rica experiencia con que cuentan para hacer o instituciones participantes del Sistema.frente a estas situaciones. Cabe señalar que, mientras el proyecto deSi bien el LDN 2017 como política, establece ley no sea aprobado, este debería ser elalgunas áreas de misión para su empleo, resulta mecanismo para cubrir aquellas brechasclaro el compromiso de la Defensa en aportar de capacidad identificadas, evitando unacon sus capacidades en este tipo de roles, pero proliferación de inversiones en material nose espera que exista claridad respecto de las requerido o de baja utilidad, no tan solo para lacapacidades a desarrollar para cumplir con Defensa, sino también, para otros organismoslos objetivos planteados en cada escenario. e instituciones concurrentes. Asimismo, evitaríaDel mismo modo, se espera que la seguridad duplicidad de capacidades, la ocasión de actosinterna del país se logre a través de instituciones administrativos o legales que adolezcan de uncompetentes, con responsabilidades específicas sustento normativo, entre otras.y diferenciadas, las que, “ Cabe señalar que, mientras Consecuente con lopara el logro de ese objetivo, el proyecto de ley no sea anterior, y comprendiendodeberán ser empleadas aprobado, este debería la lógica en que las Fuerzasen forma combinada con ser el mecanismo para Armadas planifican lasotras funciones estatales cubrir aquellas brechas de capacidades que serácomplementarias. necesario desarrollar paraEn este entendido, y capacidad identificadas, dar cumplimiento a susreconociendo las capacidades evitando una proliferación de objetivos institucionales,que poseen las Fuerzas inversiones en material no es importante definir losArmadas para desplegarse requerido o de baja utilidad, escenarios para su empleoante casos de emergencia de modo que permitano desastres naturales, se no tan solo para la Defensa, dimensionar de manera máspretende, por medio del sino también, para otros precisa las capacidadesproyecto de ley que establece requeridas. organismos e institucioneseuidCnedneentseisavtctapeiieElnt,baxusmulcscaeoeeiezrtopvpiorcanoogcramegsie.ótsaSneen,rcnridsiictoauteeoernenmmdysseoratoPiadtuluroNnqocmquaticeouecáucneiseocasrnnielóp.ioamnoPdlspeenoocrolororrteamaetneclaltotetúui,venroaneceqqeseouuntsaienetldaacrlooessurrepdelgeaneessotcptnseeaeeemnsscgrcaoí.uifsi”rsiarciiólddaynaemp, dbaeserliineangntxaetsopdeelraravirnmsirEdaeelelaa,lcmoarrsuaa,pruqmsltcnleuaaoeoqaersnenudtasseloeaiesdsdscgedeoduelarcnearnraindEpfrldoeaeaesotmdscxtraapiiedbdqsuriaionlugeiddáteeseeartnresasdiclooaoiaanarssy,En el actual Sistema Nacional de Protección Civil y desastres naturales, tal como lo dispone la(SNPC), los participantes concurren con sus política de defensa y política militar actualmentepropias capacidades para dar respuesta a los vigentes.eventos que acontezcan, y en este entendido, En este mismo contexto, y en razón del cambiopor lo pronto, debiese ser responsabilidad en la fuente de recursos para el financiamientodel Ministerio del Interior y Seguridad Pública de capacidades estratégicas para las Fuerzasdisponer de aquellas capacidades que no se www.anepe.cl16

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESArmadas, resulta primordial contar con una Este impedimento debiese quedar resueltoestructura capaz de delimitar responsabilidades con el proyecto de ley que establece el fin dey roles en el ámbito estratégico y operacional la Ley 13.196, el cual otorgaría recursos enpara cada participante del SNPC. Esto, porque forma estable para dotar a las Fuerzas Armadasademás de definir los ámbitos de acción de capacidades estratégicas operativas yoperacionales de cada uno, permitiría priorizar disuasivas, y, por otra parte, responder enlas inversiones en aquellas capacidades de tiempos de paz en caso de catástrofe olas cuales no se dispone. En la misma línea, emergencia. Ello, en absoluta concordanciafacilitaría la destinación de recursos necesarios con el proyecto de ley que propone un nuevopara la operación y el sostenimiento de las ya Sistema Nacional de Emergencia y Protecciónexistentes. Civil.En un escenario como el descrito en el párrafo Si bien el Plan Estratégico Nacional paraprecedente, es relevante “ ... propone un nuevo la Gestión del Riesgoaclarar que no siempre Sistema Nacional de de Desastres señala laaquellas capacidades a Emergencia y Protección generación y aplicación dedesarrollar o adquirir por Civil, deja a la vista un una metodología para laparte de las Fuerzas Armadas identificación de capacidadesserán de carácter polivalente, problema que ha sido y brechas existentes en laspues dependerá de las áreas persistente a lo largo instituciones responsablesde misión específicas a la que del tiempo, y es que a la de la respuesta, dichase pretenda dar respuesta, herramienta debiese serel perfil de uso y empleo fecha ningún sistema ha capaz de identificar en lasde los medios, entre otros considerado herramientas de fases previas los escenarioselementos. Ello, se justifica gestión prospectivas para la posibles en los cualesen la misión principal del planificación,...” participarán cada uno de losSector Defensa la cual radica integrantes del SNPC, y queen la seguridad externa. probablemente compondrán el futuro SistemaUn aspecto importante a considerar, respecto Nacional de Emergencia y Protección Civil.a la necesidad de contar con capacidades De esta forma, el incorporar esta metodologíapolivalentes en las Instituciones Armadas, es que a la fase de prevención contribuirá de manerael sistema de financiamiento vigente dificulta en indudable en la planificación de capacidadescierta forma la inversión en medios que resuelven estratégicas para dar respuesta integral a lasuna brecha de capacidad distinta a la centrada fases siguientes de la GRD.en el problema de seguridad externa. Ahora La responsabilidad que compete a losbien, esto obedece netamente a una exigencia organismos e instituciones que participan delde carácter normativo la cual imposibilita que actual Sistema Nacional de Protección Civil, ylas Instituciones financien a través de la Ley que conciben cambios con el proyecto de leyReservada del Cobre capacidades que no se en estudio, que propone un nuevo Sistemaajusten a la definición de material bélico46. Nacional de Emergencia y Protección Civil, deja a la vista un problema que ha sido persistente a46 Ley N° 19.924. Modifica la Normativa Relativa a la Importación de las Mercancías del Sector Defensa, Calificadascomo “Pertrechos”, 2004. Disponible en: <https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=219934>. www.anepe.cl 17

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018lo largo del tiempo, y es que a la fecha ningún El citado proyecto de ley debiera considerarsistema ha considerado herramientas de gestión una estructura organizacional capaz deprospectivas para la planificación, centradas concentrar los esfuerzos de todos, con unano solamente en la fase de respuesta, sino conducción bien definida, con potestad deque también en las fases previas, permitiendo definir roles y responsabilidades para cada unoanticiparse y planificar los escenarios probables. de los participantes, definir el alcance de la contribución en cuanto a capacidades y dondePor ello, las tareas delegadas a través del Plan los organismos e instituciones que componganNacional de Protección Civil solo responden dicho sistema se pongan al servicio de estaa estímulos una vez ocurrida una emergencia estructura organizacional aportando con suso desastre natural, constituyendo en sí un respectivos medios.sistema reactivo, que obvia la necesidad deplanificar y anticiparse, dificultando la gestión Bajo este mismo razonamiento, debiesedel riesgo de desastres (GRD). Del mismo corresponderle a cada colaborador, y en funciónmodo, la conformación de los COE da respuesta del rol que desempeñe; el desarrollo o inversióna necesidades originadas en las fases de en capacidades para el empleo ante emergenciasrespuesta y rehabilitación, siendo solo necesario y desastres naturales, lo cual también facilitaríasu conformación una vez ocurridos los eventos los procesos de sostenimiento del material parade emergencia o desastres naturales. asegurar su vida útil. www.anepe.cl18

CONSIDERACIONES SOBRE EL USO POLIVALENTE DE LOS MEDIOS DE LAS FUERZAS ARMADAS ANTE DESASTRES NATURALES Y EMERGENCIAS: ALCANCES Y LÍMITESBibliografíaCHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Armada de Chile, Áreas de Misión. [En Línea]. [Fecha deconsulta: 18 agosto 2018]. Disponible en: <https://www.armada.cl/armada/nuestra-armada/areas-de-mision/2018-04-25/095204.html>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Ejército de Chile, Misión y Visión. [En Línea]. Fecha deconsulta: 18 agosto 2018]. Disponible en: <https://ejercito.cl/?menu&cid=13>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Ejército de Chile, Áreas de Misión. [En Línea]. [Fecha deconsulta: 18 agosto 2018]. Disponible en: <https://ejercito.cl/?menu&cid=151>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Estado Mayor Conjunto, Visión y Misión. [En Línea]. [Fechade consulta: 22 agosto 2018]. Disponible en: <http://www.emco.mil.cl/?page_id=17>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Fuerza Aérea de Chile, Nuestro Aporte al País. [En Línea].[Fecha de consulta: 19 agosto 2018]. Disponible en: <https://www.fach.mil.cl/aporte.html>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional de Chile 2010. [En línea].[Fecha de consulta: 11 agosto 2018]. Disponible en: <http://www.defensa.cl/media/2010_libro_de_la_defensa_3_Parte_Politica_de_Defensa_Nacional1.pdf>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Libro de la Defensa Nacional de Chile 2017. [En línea].[Fecha de consulta: 12 agosto 2018]. Disponible en: <http://www.defensa.cl/media/LibroDefensa.pdf>. ISBN 978-956-7728-06-0.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Mensaje Presidencial. [En línea]. Ministerio de DefensaNacional. [Fecha de consulta: 3 septiembre 2018]. Disponible en: <http://www.defensa.cl/wp-content/uploads/Mensaje_Presidencial_Defensa.pdf>.CHILE. Ministerio de Defensa Nacional. Presidente Piñera firmó indicación que establece el fin dela Ley Reservada del Cobre. [En Línea]. [Fecha de consulta: 28 septiembre 2018]. Disponible en:<http://www.defensa.cl/noticias/presidente-pinera-firmo-indicacion-que-establece-el-fin-de-la-ley-reservada-del-cobre/>.CHILE. Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ONEMI. Plan Estratégico Nacional para laGestión del Riesgo de Desastres 2015-2018. [En línea]. ONEMI. [Fecha de consulta: 23 agosto2018]. Disponible en: <https://siac.onemi.gov.cl/documentos/PLAN_ESTRATEGICO_BAJA.pdf >.CHILE. Ministerio del Interior y Seguridad Pública, ONEMI. Plataforma Nacional para la Reduccióndel Riesgo de Desastre. [En línea]. [Fecha de consulta: 17 agosto 2018]. Disponible en: http://www.onemi.cl/plataforma-de-reduccion-de-riesgos-de-desastres/>.CHILE. Presidente de la República, Boletín N° 7550-06. Proyecto de Ley que Establece el SistemaNacional de Emergencia y Protección Civil y crea la Agencia Nacional de Protección Civil. [En línea].[Fecha de consulta: 19 agosto 2018]. Disponible en: <https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=7940>.Decreto N° 38. Modifica Decreto N°156 de 2002 y Determina Constitución de los Comités deOperaciones de Emergencia. Diario Oficial de la República de Chile. Santiago, 18 marzo 2011.www.anepe.cl 19

CENTRO DE INVESTIGACIONES Y ESTUDIOS ESTRATÉGICOS CUADERNO DE TRABAJO N° 12- 2018Decreto N° 100. Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Constitución Política dela República de Chile. Diario Oficial de la República de Chile, Santiago, 22 septiembre 2005.Decreto N° 113. Establece proceso de Planificación de la Defensa Nacional y Deroga Decretoque Establece los Documentos Preparatorios Matrices de la Defensa Nacional. Diario Oficial de laRepública de Chile. Santiago, 17 julio 2014.Decreto N° 156. Aprueba Plan Nacional de Protección Civil, y Deroga Decreto N° 155, de 1977, queAprobó el Plan Nacional de Emergencia. Diario Oficial de la República de Chile. Santiago, 13 junio2002.Decreto N° 1434 Exento. Aprueba Plan Nacional de Emergencia. Diario Oficial de la República deChile. Santiago, 4 agosto 2017.Decreto N° 1512. Aprueba Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Diario Oficialde la República de Chile. Santiago, 18 febrero 2017.Ley N° 18.415. Ley Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción Constitucional. DiarioOficial de la República de Chile. Santiago, 14 junio 1985.Ley N° 19.924. Modifica la Normativa Relativa a la Importación de las Mercancías del Sector Defensa,Calificadas como “Pertrechos”. Diario Oficial de la República de Chile. Santiago, 9 enero 2004.Ley N° 20.424. Estatuto Orgánico del Ministerio de Defensa Nacional. Diario Oficial de la Repúblicade Chile. Santiago, 4 febrero 2010.Naciones Unidas. Asamblea General. Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres2015-2030. [En línea]. Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Reducción delRiesgo de Desastres. [Fecha de consulta: 24 agosto 2018]. Disponible en: <https://siac.onemi.gov.cl/documentos/Sendai_2015_2030.pdf>.Naciones Unidas. Oficina para la Reducción del Riesgo de Desastres. Marco de Acción de Hyogopara 2005-2015. [En línea]. Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres. [Fecha deconsulta: 24 agosto 2018]. Disponible en: <https://siac.onemi.gov.cl/documentos/hyogo_2005_2015.pdf>. www.anepe.cl20

DIRECCIÓN DE LA REVISTA DIRECTOR Luis Farías GallardoMagíster en Ciencias Militares por la Academia de Guerra del Ejército,Magíster en Gerencia y Políticas Públicas por la Universidad AdolfoIbáñez. Profesor Militar de Academia en la asignatura de HistoriaMilitar y Estrategia. Cuenta con diversas publicaciones en revistas ylibros. Se ha desempeñado como Observador de Naciones Unidasen Medio Oriente y Agregado de Defensa en Estados Unidos. CONSEJO EDITORIAL Fulvio Queirolo Pellerano Carlos Ojeda BennettMagíster en Ciencias Militares con mención en Magíster en Ciencias Militares con mención enPlanificación Estratégica de la Academia de Planificación Estratégica de la Academia deGuerra del Ejército; Magister en Ciencia Política, Guerra del Ejército; Magister en ProspectivaSeguridad y Defensa en la Academia Nacional en Asuntos Internacionales de la Universidadde Estudios Políticos y Estratégicos; Profesor de Paris V; Profesor Militar de Academia en lasMilitar de Academia en la asignatura de Historia asignaturas de Historia Militar y Estrategia, yMilitar y Estrategia; Diplomado en Estudios de de Geopolítica; Doctor en Ciencia Política de laSeguridad y Defensa, y Operaciones de Paz de Universidad de Paris V.la Academia Nacional de Estudios Políticos yEstratégicos. Bernardita Alarcón CarvajalMagíster en Ciencia Política, Seguridad yDefensa de la Academia Nacional de EstudiosPolíticos y Estratégicos, Historiadora y CientistaPolítica de la Universidad Gabriela Mistral,Bachiller en Ciencias Sociales en la misma casade estudios, Diplomado en Estudios Políticos yEstratégicos ANEPE