เมืองพิเศษและแนวคิดและความเป็นไปได้

เมอื งพิเศษแนวคดิ และความเป็นไปได้ รศ.วฒุ สิ าร ตนั ไชยรองเลขาธกิ ารสถาบนั พระปกเกลา้

ชุดความรู้เก่ยี วกบั นโยบายสาธารณะท้องถนิ่เมอื งพเิ ศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้ผู้เขยี น รศ.วฒุ ิสาร ตันไชยทีป่ รกึ ษา ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาดบรรณาธิการ ยุวดี คาดการณ์ไกลผู้ช่วยบรรณาธกิ าร คณาวุฒิ เอ่ยี มสำ�อางค์สนับสนนุ การจดั พมิ พโ์ ดย สำ�นกั งานกองทุนสนับสนนุ การสรา้ งเสริมสขุ ภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสรา้ งเสริมนโยบายสาธารณะท่ดี ี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวทิ ยาลยั เชียงใหม่พิมพ์ครัง้ ท่ี 1 มนี าคม 2555จำ�นวนพมิ พ ์ 1,000 เลม่ปก ศรณั ย์ ภิญญรัตน์รปู เล่ม วัฒนสนิ ธ์ุ สวุ รัตนานนท์จัดพมิ พ ์ ลอ๊ คอินดีไซน์เวริ ค์

ค�ำ น�ำ เนื้อหาของหนังสือเล่มน้ีเป็นการถอดความจากการบรรยายของรองศาสตราจารย์วฒุ สิ าร ตนั ไชย รองเลขาธิการพระปกเกล้า เมอ่ื คร้งั ที่ทางแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะท่ีดี (นสธ.) โดยการสนับสนุนจากสำ�นักงานกองทุนสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ได้รับเกียรติจากท่าน มาให้ความรู้เกี่ยวกับแนวคิดการจัดตั้งเมืองพิเศษในประเทศไทย เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2554 ณ ห้องแคนนา โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กทม. อันเป็นส่วนหน่ึงของเวทีภาคีเครือข่ายวิชาการท่ีพยายามร่วมหาทางออกสำ�หรับการแก้ไขปัญหามาบตาพุด ซึ่งกำ�ลังเป็นปัญหาใหญ่ของสังคมในขณะนั้น จึงเกิดคำ�ถามว่า พื้นที่มาบตาพุดซง่ึ เปน็ เมอื งอตุ สาหกรรมขนาดใหญ่ ควรมกี ารบรหิ ารรปู แบบพเิ ศษหรอื ไม่ท่ตี ่างจากรูปแบบการบรหิ ารของท้องถิน่ ทั่วไป รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย ในฐานะท่เี ป็นผ้หู น่งึ ท่มี ีความรู้ความเช่ียวชาญเรื่องการพัฒนานโยบายด้านการปกครองท้องถิ่นของไทยและมีบทบาทสำ�คัญในการผลกั ดันเรื่องเมืองพิเศษ โดยเฉพาะเมืองพิเศษนครแม่สอด จงึ สามารถให้ความกระจ่าง ตอบขอ้ ซกั ถาม ชแ้ี นะเพอ่ื การเตรยี มการทเ่ี ปน็ ทางออกส�ำ หรบั การบรหิ ารพน้ื ทม่ี าบตาพดุ ได้เป็นอยา่ งดี

แผนงาน นสธ. เห็นว่าเนื้อหาคำ�บรรยายของรองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย รวมท้ังสาระท่ีเกิดจาการแลกเปลี่ยนในเวทีดังกล่าวน่าจะเป็นประโยชน์และมีคุณค่ายิ่งสำ�หรับผู้บริหารท้องถ่ินและผู้สนใจศึกษาเก่ียวกับเรื่องการจัดต้ังเมืองพิเศษในประเทศไทย จะได้เรียนรู้ตดิ ตามและท�ำ ความเขา้ ใจ จงึ ไดร้ วบรวมและจดั พมิ พเ์ ปน็ หนงั สอื ในชอ่ื เรอื่ งเมืองพิเศษ : แนวคิดและความเป็นไปได้ ดงั ที่ทา่ นกำ�ลงั ถอื อยใู่ นขณะนี้ คณะทำ�งานวิชาการ แผนงานสร้างเสรมิ นโยบายสาธารณะทดี่ ี (นสธ.)

สารบญั 8 1 แนวคิดเก่ียวกบั เมอื งพิเศษ 11 2 กรอบกฎหมายตามรัฐธรรมนญู 16 แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 193 เมืองพเิ ศษ : ขอบเขตและความหมาย 4 เมอื งพเิ ศษ : ความเปน็ ไปไดแ้ ละความพยายาม 25 ในการจัดต้งั เมอื งพเิ ศษ5 แนวทางการศกึ ษารูปแบบองคก์ รบรหิ ารจดั การ 30 ในพนื้ ท่ีเมืองพิเศษ 326 ปัจจยั ที่นำ�ไปสู่ความส�ำ เรจ็ ในการจดั ตั้ง “เมอื งพิเศษ” 387 การบริหารราชการนครแม่สอด 8 ถาม-ตอบ การบริหารจัดการเมอื งรูปแบบพเิ ศษ



เมืองพิเศษ* แนวคิดและความเปน็ ไปได้* ถอดความและเรยี บเรยี งจากการบรรยาย โดย รศ.วฒุ สิ าร ตนั ไชย ในเวทวี ชิ าการนโยบายสาธารณะสำ�หรับท้องถ่ิน เร่ือง “การบริหารจัดการเมืองรูปแบบพิเศษ”จัดโดยแผนงานสรา้ งเสรมิ นโยบายสาธารณะทด่ี ี (นสธ.) เมอื่ วันท่ี 4 เมษายน พ.ศ.2554 ณ หอ้ งแคนนา โรงแรมรามาการเ์ ดนส์ กรุงเทพฯ

1 แนวคิดเรอื่ งเมอื งพเิ ศษ เรื่องเขตปกครองพิเศษหรือการปกครองท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ มีการกลา่ วถงึ กนั มานานและเมอื งทอ้ งถนิ่ รปู แบบพเิ ศษทร่ี จู้ กั กนั คอื กรงุ เทพมหานครและเมืองพทั ยา แต่กรงุ เทพมหานครและพทั ยาท่ีเกดิ ขึ้นเม่อื ปี พ.ศ.2518 และ2528 เปน็ ความพิเศษในเชงิ โครงสรา้ งทางการเมือง กล่าวคอื 1) กรณีกรุงเทพมหานคร กฎหมายกรุงเทพมหานครกำ�หนดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าที่เป็นผู้บริหารทางตรง แต่ก่อนหน้าน้ันไม่มีการเลือกตั้งทางตรง ระบบการไดม้ าของผบู้ รหิ ารมาจากทางออ้ มทงั้ หมด กรงุ เทพมหานครเป็นแห่งแรกท่ีมีการเลือกผู้บริหารทางตรง คือการเลือกผู้ว่าราชการกรงุ เทพมหานคร 2) กรณีเมืองพัทยา เกิดขึ้นจากแนวคิดท่ีว่าเมืองพัทยาเป็นเมืองพิเศษเชิงท่องเท่ียว มีความเช่ือว่าผู้บริหารท่ีมาจากการเลือกตั้ง ไม่น่าจะบริหารเมืองท่องเที่ยวได้ จึงนำ�แนวคิดเร่ืองผู้จัดการเมือง (CityManager) มาใช้ ฉะนั้น ผู้จัดการเมืองในร่างกฎหมายที่จัดตั้งเมืองพัทยาช่วงแรกๆ คือนายกเมืองพัทยาที่มาจากการเลือกตั้งโดยสภาเมืองพัทยา และนายกน้ีก็ไปวิ่งหาผู้จัดการเมืองท่ีเป็นมืออาชีพมาบริหารเมืองพัทยา ฉะน้ัน ระบบน้ีเป็นระบบ Weak Man คือระบบท่ีเรียกว่า ผู้บริหารท้องถิ่นอ่อนแอท่ีเป็นเพียงสัญลักษณ์แต่กำ�หนดให้8 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

ผจู้ ดั การเมืองซ่ึงเป็นมืออาชีพ (Professional) เปน็ ผู้บรหิ ารเมอื ง แนวคิดนี้ใช้กนั มากในสหรัฐอเมริกา ที่เราเรยี กว่าเป็น City Manager ทัง้ ในรปู ของCounty และเมอื งในสหรฐั อเมรกิ า แต่กรณขี องเมอื งพัทยาไดถ้ กู เปลย่ี นแปลงและกลับมาเปน็ ระบบเหมอื นเทศบาลในช่วงหลังปี พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ทำ�ให้รูปแบบการปกครองท้องถ่ินของประเทศไทยเหลือเพียงรูปแบบเดียว ท่ีย้ําแบบน้ีก่อนเพราะจะได้ดูว่าแนวคิดใหม่ที่เราคิดกันคืออะไร เน่ืองจากเหลือรูปแบบเดียวตามมาตรา 285 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ซึ่งกล่าวว่าสภาท้องถ่ินต้องมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถ่ินให้มาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชนหรือโดยอ้อมก็ได้ นั่นคือ เรากำ�ลังกำ�หนดให้องค์กรน้ันในประเทศไทยเป็นระบบเดียว คอื ระบบ Man and Council (นายกและสภา) นายกอาจจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงก็ได้ โดยอ้อมก็ได้ หลังจากน้ันมาในปี พ.ศ.2545เริ่มมีการเลือกนายกทางตรงจากเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตำ�บล แต่กฎหมายเขียนว่า หลังจากเลือกไปแล้ว 4 ปีให้มาถามประชาชนวา่ ต้องการเลอื กนายกทางตรงหรือทางอ้อม นัน่ หมายความวา่ ระบบน้ันเป็นระบบท่ีให้ประชาชนเลือก จนมาถึงปี พ.ศ.2547 จึงแก้ไขให้เป็นการเลือกนายกทางตรงท้ังหมด ทเ่ี ราเรียกว่า Strong Executive แต่ประเด็นในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 คือ การกำ�หนดให้ท้องถิ่นเป็นระบบทม่ี ีผูบ้ ริหารกับสภา ไม่ว่าจะเลอื กทางตรงหรอื ทางออ้ ม ทำ�ให้รูปแบบการบรหิ ารท้องถน่ิ มผี ลตอ้ งปรบั ตามรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ 1) รปู แบบเมอื งพัทยา เปน็ ระบบท่ีผ้จู ัดการเมอื งน้นั ไม่ไดม้ าจากการเลือกต้ัง แต่มาจากการสรรหาโดยนายกเมืองพัทยาแล้วมาทำ�สัญญาจ้างแต่คนๆ นี้มีอ�ำ นาจในการบรหิ ารจัดการซึ่งขดั ต่อรฐั ธรรมนูญ จึงถูกยกเลิก วฒุ ิสาร ตนั ไชย / 9

2) รูปแบบสุขาภิบาล สุขาภิบาลเป็นระบบการบริหารแบบCommissioner คอื ระบบทใี่ ชค้ ณะกรรมการซงึ่ มี 9 คน ระบบนถ้ี กู ใชใ้ นระดบัCounty ของอเมรกิ าเกือบทัง้ หมด ระบบ Commissioner เป็นความคดิ ทวี่ า่ไมแ่ บง่ แยกระหวา่ งฝา่ ยบรหิ ารกบั ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ กรรมการสขุ าภบิ าลสามารถออกขอ้ บญั ญตั ไิ ด้ ในขณะเดยี วกนั กรรมการสขุ าภบิ าลกเ็ ปน็ ผบู้ รหิ ารไดด้ ว้ ยแนวคิดหลัง พ.ศ.2540 ทำ�ใหร้ ะบบนเ้ี ปลยี่ นในเชิงโครงสร้าง เปน็ โครงสร้างทีถ่ กู ยกเลิกภายหลงั จะเห็นว่าในปี พ.ศ.2542 เรามีกฎหมายออกมามาก กฎหมายยุบ-เลิกสุขาภิบาล หรือยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำ�บลก็เกิดขึ้นในพ.ศ.2542 การแก้กฎหมายของเมืองพัทยาให้เมืองพัทยากลายเป็นรูปแบบเหมอื นเทศบาลจงึ ถกู แกไ้ ขในชว่ งนี้ เพอื่ ใหส้ อดคลอ้ งกบั รฐั ธรรมนญู ทก่ี �ำ หนดเอาไวใ้ น 2 ปี ฉะนนั้ กรอบกฎหมายเดมิ ทเ่ี มอื งพเิ ศษเคยมอี ยู่ กเ็ ปน็ เมอื งพเิ ศษทม่ี สี องลกั ษณะอยา่ งทก่ี ลา่ วมา คอื กรงุ เทพมหานครกบั เมอื งพทั ยา แตท่ งั้ สองลักษณะนั้น จุดมุ่งหมายจริงๆ เป็นไปเพ่ือเป็นเมืองพิเศษเชิงโครงสร้างซ่งึ หมายถงึ เชิงระบบการบริหารจัดการ10 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคดิ และความเปน็ ไปได้

2 กรอบกฎหมายตามรัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2550 ในกรอบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มี 2 มาตราที่พูดเร่ืองการปกครองรปู แบบพิเศษไว้ดงั นี้ กรอบแรก คือแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา 78 (ดูกรอบท่ี 1)มาตรานี้กำ�หนดไว้แล้วต้ังแต่ปี พ.ศ.2540 ต้องการให้การพัฒนาท้ังจังหวัดกลายเป็นท้องถ่ินขนาดใหญ่รูปแบบเดียว เป็นการรวมท้องถิ่นทุกรูปแบบเหลือรูปแบบเดียว ซึ่งเป็นแนวคิดที่ให้จังหวัดอื่นๆ อาจจะพัฒนาเหมือนกรงุ เทพมหานคร แทนทจ่ี ะมี อบต.หรอื มเี ทศบาลมากมายใหเ้ หลอื เปน็ มหานครเมอื งเดยี ว หรอื เปน็ จังหวัดเดียว ประเด็นน้ีมกี ารศึกษาท่ภี เู ก็ตหลายครงั้ และมกี ารจดั ท�ำ รา่ งกฎหมายแลว้ เนอ่ื งจากปญั หาการเมอื งภายในประเทศ ท�ำ ให้เกิดไม่ได้ ฉะนั้น มาตรา 78 ถ้าจะออกกฎหมายลักษณะน้ีก็สามารถตราออกมาเปน็ พระราชบัญญตั ใิ ห้สอดคล้องกนั โดยยุบรวมทงั้ หมด แต่ค�ำ ถามที่จะตามมาคืออาจจะไม่เหมอื นกรุงเทพมหานคร เช่น ราชการสว่ นภูมิภาคจะคงอยหู่ รอื ไม่ เพราะกรงุ เทพมหานครไมม่ รี าชการภมู ภิ าค แตม่ สี ว่ นราชการอนื่ในกระทรวงทที่ �ำ หนา้ ทแ่ี ทนอยแู่ ลว้ เรอื่ งนจ้ี ะเปรยี บเทยี บกบั กรงุ เทพมหานครไมไ่ ด้ทั้งหมด เพราะยังมีค�ำ ถามเรอ่ื งสรรพากรวา่ จะอยไู่ หม หน่วยตรวจคน วุฒิสาร ตันไชย / 11

เขา้ เมืองจะอย่ไู หม หน่วยงานเหล่านจ้ี ะเป็นของทอ้ งถ่ินหรือเปน็ ของราชการภูมิภาค ถ้าอยจู่ ะอยู่กนั อยา่ งไร เป็นเรอ่ื งทีต่ อ้ งคิดกันตอ่ ไป สรปุ กรอบนเ้ี ป็นช่องทางแรกในกฎหมายทีเ่ ปิดโอกาสกรอบที่ 1 กรอบทสี่ อง คอื กรอบกฎหมายบัญญัติในมาตรา 284 หมวด 14 วา่ ดว้ ยการปกครองท้องถ่ิน (กรอบที่ 2) ในความเป็นจริงมาตรา 284 ล้อมาจากมาตรา 285 ของรฐั ธรรมนูญ พ.ศ.2540 เปน็ การพูดเร่อื งท้องถ่ินต้องมีสภาท่ีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารที่อาจจะมาจากการเลอื กตง้ั โดยตรงหรอื โดยออ้ มกไ็ ด้ เปน็ การยนื หลกั การเดมิของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เร่ืองโครงสร้างสภากับฝ่ายบริหาร แตม่ ีวรรค 9ท่ีเขียนขยายความว่า “การจัดต้ังองค์กรท้องถ่ินรูปแบบพิเศษท่ีมีโครงสร้าง12 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

บริหารท่ีแตกต่างจากท่ีบัญญัติไว้ในมาตรานี้ให้กระทำ�ได้ตามท่ีกฎหมายบัญญตั ิ แตค่ ณะผบู้ รหิ ารท้องถ่นิ หรอื ผู้บริหารเมอื งต้องมาจากการเลอื กต้งั ”วรรคนต้ี งั้ ใจจะเขยี นเอาไวเ้ พอื่ บอกวา่ ถา้ ตอ้ งการจะเปน็ ทอ้ งถน่ิ รปู แบบพเิ ศษในอนาคต อาจจะไมไ่ ดม้ เี พยี งโครงสรา้ งอ�ำ นาจของสภาทม่ี าจากการเลอื กตงั้โดยประชาชน และผู้บรหิ ารเทา่ นน้ักรอบที่ 2 เมืองพิเศษสุวรรณภูมิเป็นตัวอย่างท่ีคิดกันก่อนท่ีจะมีรัฐธรรมนูญพ.ศ.2550 เนื่องจากเรามีปัญหาเรื่องการยกฐานะเมืองพิเศษสุวรรณภูมิแนวคิดเมืองพิเศษสุวรรณภูมิในตอนน้ัน คือต้องการให้เป็นเมืองท่าอากาศยาน (Aerotropolis) โดยมีความคิดว่าจะยกฐานะการบริหารบริเวณนเ้ี ปน็ เขตปกครองพเิ ศษ โดยไปดึงเขตพน้ื ทบ่ี างสว่ นของเขตประเวศของกรุงเทพมหานครกับบางส่วนของสมุทรปราการมารวมเป็นเขตปกครองพเิ ศษ กฎหมายฉบับนี้มกี ารแปรเปล่ยี นกลายพนั ธใ์ุ นชว่ งท้าย ชว่ งตน้ ออกแบบ วฒุ สิ าร ตนั ไชย / 13

ใหเ้ ปน็ ทอ้ งถนิ่ รปู แบบพเิ ศษ โดยยบุ รวม มผี บู้ รหิ ารโดยตรงและมสี ภา แตส่ ง่ิ ท่ีส่วนราชการทั้งหมดตั้งคำ�ถามคือ มีความเป็นไปได้เพียงใดท่ีจะให้ผู้บริหารท่ีมาจากการเลือกตั้งที่เป็นฝ่ายการเมืองมาบริหารเมือง Aerotropolisเพราะเมือง Aerotropolis จะต้องดูท้ังเร่ืองการป้องกันนํ้าท่วม เร่ืองการบรหิ ารสนามบิน เร่ืองการทำ� Business Chamber มแี นวคดิ ในการบริหารต่างๆ มากมาย จงึ มีการพดู กนั วา่ เมอื งแบบน้ไี ม่นา่ จะให้นายกทีม่ าจากการเลือกต้ังมาบริหาร สมาชิกสภาอาจเป็นใครก็ไม่ทราบได้ หรือเป็นคุณลุงคุณป้ามาเป็นสมาชิกสภา แล้วจะมาบริหารเร่ืองแบบนี้ได้หรือ น่ีเป็นความคิดเวลาน้ัน แนวคิดเรื่องท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจึงไม่สามารถขยับไปทางอน่ื ได้ ดังนั้น เมื่อมีวรรคนี้อยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 จากน้ันถูกพัฒนาต่อในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ผมกับศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ได้ร่างกฎหมายให้เป็นรูปแบบพิเศษโดยเสนอให้มีองค์การมหาชนทำ�หน้าที่ในการบริหารจัดการ คือเป็นองค์การมหาชนท้องถิ่น แล้วบริหารภายใต้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เน่ืองจากเป็นองค์การมหาชนจะมีความยดื หยนุ่ ในการบรหิ ารจดั การไดค้ ลอ่ งขน้ึ เอาคนมอื อาชพี เขา้ มาไดม้ ากขน้ึยุครัฐบาลนายกทักษิณได้เปล่ียนกฎหมายสุวรรณภูมิ ยกฐานะเป็นจังหวัดสุวรรณภูมิ เป็นการเปลี่ยนแนวคิด กลายเป็นจังหวัดที่ 77 จึงถูกต่อต้านในท่สี ดุ กฎหมายกต็ ก ปัจจบุ ันการบริหารสวุ รรณภูมอิ ยภู่ ายใต้ อบต. เร่อื งเมอื งพเิ ศษสวุ รรณภมู นิ ้ี มกี ารศกึ ษาไวม้ าก มงี านศกึ ษาโดยรองศาสตราจารย์ดร.บรรณโศภษิ ฐ์ เมฆวชิ ยั อดตี รองผวู้ า่ ราชการกรงุ เทพฯ ซง่ึ มองทง้ั ระบบใหญ่จงึ เปน็ ทมี่ าของมาตรา 264 วรรค 3 ทเี่ ขยี นว่า ตอ่ ไปข้างหนา้ ถา้ เกิดทอ้ งถิ่นรปู แบบพเิ ศษแลว้ แนวคดิ ทจี่ ะดงึ อ�ำ นาจบางอยา่ งมาจากสว่ นราชการ หรอื มา14 / เมืองพเิ ศษ: แนวคดิ และความเปน็ ไปได้

ทำ�อะไรท่ีมีผลกระทบต่อภาคเอกชนก็ควรจะมีพื้นที่ให้คนเหล่าน้ีเข้ามามีส่วนรว่ มดว้ ย ฉะน้ัน ในวรรค 9 จึงเป็นการเปิดช่องทางว่า การปกครองท้องถิ่นรปู แบบพเิ ศษอาจจะมโี ครงสรา้ งทไ่ี มใ่ ชส่ ภากบั ผบู้ รหิ ารกไ็ ด้ จะมมี ากกวา่ นนั้ก็ได้ แต่หลักการสำ�คัญท่ีขอไว้คือ ผู้บริหารน้ันต้องมาจากการเลือกต้ังโดยตรงของประชาชน หลกั นป้ี อ้ งกนั ไมใ่ หท้ างราชการสง่ คนมาเปน็ ผบู้ รหิ ารท้องถน่ิ ฉะนั้น ในกรอบกฎหมายนจ้ี ึงเปิดโอกาสใหแ้ นวคิดเรื่องเมอื งพิเศษเกดิ ได้มากข้ึน วุฒสิ าร ตนั ไชย / 15

3 เมืองพิเศษ : ขอบเขตและความหมายลกั ษณะของเมืองพิเศษท่สี ำ�คัญคือ ประการแรก เมืองพิเศษควรที่จะพิจารณาเรื่องอำ�นาจหน้าท่ีพเิ ศษกอ่ น ส่วนโครงสร้างพเิ ศษจะตามมาทหี ลงั การจดั ตั้งเมืองทมี่ อี �ำ นาจพเิ ศษเปน็ ลกั ษณะการบรหิ ารจดั การเฉพาะเมอื งทม่ี อี ยใู่ นพนื้ ทที่ มี่ คี ณุ ลกั ษณะบางอย่าง ยกตัวอย่าง กรณีเมืองพัทยาท่ีเป็นเมืองพิเศษด้านท่องเท่ียวควรพจิ ารณาวา่ นายกเมอื งพทั ยาท�ำ อะไรเกยี่ วกบั เรอื่ งทอ่ งเทย่ี วไมไ่ ด้ ในความเป็นจริงอำ�นาจของเมืองพัทยาไม่ได้ต่างจากเทศบาล คืออำ�นาจเหมือนกันฉะน้ัน ต้องดูว่าการดูแลนักท่องเที่ยว หรือการดูแลชายหาดเมืองพัทยาประสบปญั หาอะไร ยกตวั อยา่ งเชน่ ถา้ เมอื งพทั ยาไมส่ ามารถอนญุ าตปกั รม่ ได้เพราะเปน็ อ�ำ นาจของกรมเจา้ ทา่ การอนญุ าตใหจ้ อดเรอื กท็ �ำ ไมไ่ ด้ มคั คเุ ทศก์ก็ดูแลไม่ได้ โรงแรมก็ดูแลไม่ได้ สุดท้ายกลายเป็นเมืองพิเศษเพียงชื่อหัวใจสำ�คัญของเมืองรูปแบบพิเศษ คือการมีอำ�นาจหน้าที่พิเศษบางอย่างเ ป็ น อำ � น า จ ห น้ า ท่ี ที่ ม า ก ก ว่ า อำ � น า จ ห น้ า ที่ ท่ั ว ไ ป ที่ ท้ อ ง ถิ่ น พึ ง มีน่ันหมายความว่าการออกแบบเมืองพิเศษน้ี ต้องกลับมาคิดว่า เมืองพิเศษในลกั ษณะใด พึงตอ้ งการอ�ำ นาจหนา้ ทใ่ี ด เปน็ สง่ิ แรกทีต่ อ้ งคดิ16 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคดิ และความเป็นไปได้

ประการที่สอง การที่จะสร้างความสัมพันธ์หรือระบบกำ�กับดูแลหรือตรวจสอบไดน้ น้ั ต้องอาศัยมาตรา 284 วรรค 9 อาจจะมีโครงสร้างอะไรพิเศษท่ีมีพื้นที่ให้ส่วนราชการต่างๆ และภาคเอกชนเข้ามามีส่วนในการกำ�กับดูแล หรือบริหารร่วมกับนายกท่ีมาจากการเลือกตั้งถ้าส่วนราชการให้อำ�นาจกับผู้บริหารจะคล้ายแนวคิดเดิมที่เคยเสนอในเร่ืองเมอื งพเิ ศษสวุ รรณภูมิ ซง่ึ หลายฝา่ ยไมเ่ ช่ือว่าจะทำ�ได้ จึงไม่ยอมใหท้ �ำ อะไร เน่ืองจาก ในปัจจุบันพบว่า มีความแตกต่างของท้องถิ่นอยู่มากจึงควรมีรูปแบบของเมืองไว้หลายแบบ กล่าวคือเมืองท่ีมีความเจริญทางเศรษฐกิจมากๆ ให้เป็นรูปแบบเมืองการค้าชายแดนกับเมืองโลจิสติก ส่วนเมืองที่มีประชากรอาศัยหนาแน่นมากๆ เชน่ กทม. ซ่ึง กทม.อาจจะถูกพฒั นาขน้ึ เป็น Bangkok and Greater ในบางดา้ นได้ ในวันน้ีเรื่องการป้องกันนํ้าท่วมในกทม.น้ัน กทม.จะทำ�คนเดียวไม่ได้ ต้องทำ�เป็นNetwork ส่วนเรื่องขนส่งมวลชน (Mass Transit) ในกทม. ก็ควรทำ�เป็นNetwork กบั เมืองบริวารเชน่ กัน ในตา่ งประเทศมีหลายรปู แบบ เราเรยี กวา่เป็นท้องถ่ินที่จัดตั้งขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์เดียว (Single Purpose LocalOrganization) ยกตัวอย่างในสหรัฐอเมริกามี School District ซ่ึงก้าวข้ามพ้นเขตปกครองโดยมาพูดเรื่องท้องถิ่นท่ีจัดการศึกษาท้ังระบบเป็น SchoolDistrict ในอนาคตก็อาจจะมีการพัฒนาถึงขั้นท่ีทำ�ให้ท้องถิ่นกับเมืองบริวาร(Outskirt) ของเมืองขนาดใหญ่ได้คิดถึงการบริหารจัดการร่วมกันอย่างไรMass Transit จะลงทนุ รว่ มกนั อยา่ งไร ซงึ่ ปจั จบุ นั เครอ่ื งมอื ในการท�ำ งานรว่ มระหวา่ งทอ้ งถนิ่ ทอ่ี ยตู่ ดิ กนั มเี ครอ่ื งมอื เดยี ว คอื “สหการ” แตค่ �ำ วา่ “สหการ”เขียนเอาไว้ในกฎหมายเพียง 2 บรรทัด ว่าท้องถ่ินใดที่มีความพร้อมอาจรวมตัวกันเพื่อจัดต้ังข้ึนเป็นสหการ แต่เรายังไม่เคยรู้ว่าสหการควรเป็นอย่างไร เพราะเราติดระเบียบมาก วุฒสิ าร ตันไชย / 17

JICA เคยท�ำ การศกึ ษาทดลองสหการ 2-3 เรอ่ื ง เชน่ สหการในเรอื่ งขยะสหการในเรือ่ งปอ้ งกนั ไฟไหม้ ผลการศึกษาเสนอว่า เทศบาลเลก็ ท่อี ยู่ติดกันไม่ควรมรี ถดับเพลงิ สถานีดบั เพลงิ ควรสรา้ งไว้ตรงกลาง หรือท่ีท่ีเชื่อมกันได้ท่ีสามารถวิ่งมาได้ง่ายโดยใช้หลักเส้นทาง แต่ก็มาติดกับดักท่ีว่า จะข้ึนทะเบยี นรถดบั เพลงิ วา่ เปน็ ของใคร รถดบั เพลงิ ทซี่ อื้ แลว้ ขนึ้ กบั ใคร ถา้ เสยี แลว้ใครซ่อม แลว้ จะใชจ้ า่ ยค่าน้าํ มนั อยา่ งไรไปตดิ กับดักระเบยี บพัสดุ ระเบียบอะไรต่างๆไปหมด คำ�ว่า “สหการ” ก็ยังเกดิ ไม่ได้ เมืองทม่ี ีความหนาแนน่มากๆ อย่างเชน่ กทม. เชียงใหม่ เมอื งทเ่ี ป็น Outskirt ตัวอย่างดอยสุเทพเวลาน้ีรับเป็น Base Town ให้เชียงใหม่ คนทั้งหมดมาทำ�ส่ิงแวดล้อมในเชียงใหมเ่ สยี แลว้ กลบั ไปนอนทด่ี อยสุเทพ หรือทบ่ี ้าน ประเด็นน้นี า่ จะเป็นเรื่องหนึ่งที่ควรพูดถงึ ในเร่ืองเมืองใหญ่ ประการที่สาม เมืองพิเศษที่มีความสามารถทางฟังก์ช่ันเฉพาะโดยท่ัวไปเมืองควรจะมีฟังก์ช่ัน 2 กลุ่ม กลุ่มแรกคือ กลุ่มที่ทำ�หน้าที่บริการสาธารณะท่วั ไปเหมือนกบั เทศบาล หรอื เรยี กวา่ General Functionกลุ่มที่สองคือ เมืองที่มีการบริหารจัดบริการสาธารณะเฉพาะพื้นที่หรือเรียกว่า Specific Function ถ้าจะเป็นเมืองที่มีอำ�นาจหน้าท่ีพิเศษควรพิจารณาดวู า่ จะมีอะไรที่เป็นอำ�นาจหน้าทเ่ี พิ่มเตมิ ใหบ้ ริหารจัดการได้ เรอ่ื งเมอื งพเิ ศษโดยหนา้ ท่ี ส�ำ หรบั ประเทศไทยในสว่ นทเี่ ปน็ ของเดมิ นน้ัเรามีเมืองพิเศษกรุงเทพมหานคร และมีพัทยา ซ่ึงได้กล่าวไปแล้วว่าปัญหามอี ะไรบ้าง18 / เมืองพิเศษ: แนวคดิ และความเป็นไปได้

4 เมืองพิเศษ : ความเปน็ ไปไดแ้ ละความพยายาม ในการจดั ตงั้ เมืองพิเศษ ความเป็นไปไดใ้ นการจัดต้งั เมอื งพเิ ศษของไทยต้องการความพิเศษดงั น้ี โครงสร้างการบริหารงาน การเสนอเร่ืองโครงสร้างการบริหารงานของเมืองพเิ ศษ เราต้องใช้จงั หวะของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาตรา 284 วรรค 9โดยอาจจะมรี ปู แบบเมืองพิเศษทนี่ �ำ City Manager กลบั มาใช้ หรือจะเป็นแบบกรณีแม่สอดนำ�เอาระบบมีคณะกรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายซง่ึ เป็นกรรมการอีกชุดหนึ่งทจี่ ะมาดูแล ซึ่งลำ�ดับถัดไปจะได้กล่าวถึงแมส่ อดว่ามีลักษณะอย่างไร สามารถออกแบบโครงสร้างให้ Accommodate กับอำ�นาจหน้าท่ีที่กำ�ลังจะขอเพ่ิมเติมได้อย่างไร หากเมืองพิเศษนั้นต้องการอ�ำ นาจหนา้ ท่เี พมิ่ จากสว่ นราชการ ทม่ี าของผ้บู รหิ าร ประเด็นที่มาของผบู้ รหิ ารกำ�หนดว่าตอ้ งมาจากการเลอื กตัง้ ของประชาชนเทา่ นนั้ วุฒสิ าร ตนั ไชย / 19

อำ�นาจหน้าท่ี ซ่ึงต้องการอำ�นาจหน้าท่ี 2 แบบคือ 1) อ�ำ นาจหนา้ ท่ีทั่วไป 2) อ�ำ นาจหนา้ ที่พเิ ศษ อำ�นาจทอ่ี าจจะมาจากการถา่ ยโอนจากส่วน ราชการตา่ งๆ หรอื สว่ นราชการมอบอ�ำ นาจใหท้ อ้ งถนิ่ บรหิ ารจดั การ และมีคณะกรรมการควบคุม ระบบบริหารงานบุคคล ประเด็นน้ียังมี 2 แนวคิด แนวคิดที่หน่ึงต้องการเหมือนรูปแบบกรุงเทพมหานคร คอื มกี องของตัวเอง แนวคิดทส่ี องคอื ถา้ ทอ้ งถน่ิ ขนาดเลก็ มากๆ ไมจ่ �ำ เปน็ ตอ้ งมกี อง อาจจะใชก้ ฎหมายบรหิ ารงานบคุ คลได้ แหล่งรายได้ เป็นอีกเรอ่ื งท่ีมคี วามสำ�คัญมาก เร่อื งเมอื งพิเศษ (มคี นมกั พดู กบั ผมวา่ อาจารยเ์ ขยี นกฎหมายใหผ้ มเปน็ เมอื งพเิ ศษหนอ่ ย ผมถามวา่แล้วคุณอยากได้อะไร คุณมีอะไรเป็นพิเศษ เขาตอบ ไม่รู้แต่ผมอยากได้เพราะคิดว่าน่าจะมีรายได้พิเศษ ผมก็บอกว่าถ้าคิดอย่างนี้ไม่ใช่แล้วต้องเริ่มต้นว่าพื้นท่ีคุณอยู่ตรงน้ีคุณมีปัญหาอะไร แล้วคุณจัดการอะไรไม่ได้ถ้าคุณมีอำ�นาจคุณจะจัดการเร่ืองนี้ให้ดีข้ึนอย่างไร แล้วจึงค่อยมาพูดเร่ืองรายได้) เร่ืองแหล่งรายได้ที่คิดกันอาจจะมีการขยายไปไกลกว่าท่ีเป็นอยู่ที่ผ่านมายังจำ�กัดความคิดคือ คิดเพียงว่าแหล่งรายได้ไม่ควรกระทบกับประชาชน ไม่ควรเป็นการเพิ่มภาระให้กับประชาชนเมื่อเป็นเมืองพิเศษแล้ว(เช่นกรณีแม่สอด ตอนที่จะยกฐานะเป็นเมืองพิเศษ คนริมแม่น้ําเมยเกือบทั้งหมดต่อต้าน ที่เทศบาลท่าสายลวดก็คิดอย่างเดียวกันว่า ถ้าเป็นเมืองพิเศษแล้วจะเสียภาษีแพง แต่เขาไม่ได้รับรู้ เขาไม่ได้คิดว่าเขาจะได้อะไรจากการเปน็ เมอื งพิเศษ เช่น เศรษฐกิจจะดีขึน้ อยา่ งไร เขาไม่รู้ แตเ่ ขาคิดอย่างเดยี ววา่ กระทบภาษที เี่ ขาตอ้ งจา่ ยไหม)20 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเปน็ ไปได้

แนวคดิ เกย่ี วกบั ทมี่ าของแหลง่ รายไดท้ สี่ ำ�คญั ของทอ้ งถน่ิ เมอ่ื เปน็เมืองพเิ ศษ กล่าวคือ 1) โครงสรา้ งรายไดเ้ ดมิ ทม่ี าจากภาษไี มค่ วรเปลย่ี นแปลง แตอ่ าจ จะมีการคิดเร่ืองของสูตรในการจัดสรรใหม่ (Reallocate) ได้ โดยเฉพาะอย่างย่ิง ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) กล่าวคือเมืองพิเศษ ทีส่ รา้ ง VAT ควรจะไดร้ ับคืนกลับใหเ้ มอื งนั้นบางสว่ นไมใ่ ชท่ งั้ หมด ถา้ ให้ทงั้ หมดจะไมเ่ ปน็ ธรรมกบั เมืองอ่นื ที่กล่าวถึงเร่ือง VAT เพราะว่า VAT เป็นรายได้ใหญ่ท่ีสุด ของเงนิ สว่ นแบง่ ทจ่ี ะไดร้ บั จดั สรรคดิ เปน็ ประมาณเกอื บแสนลา้ นบาท ปัจจุบัน VAT ถูกแบ่งโดยกฎหมายคิดเป็นสัดส่วน 1 ต่อ 9 เปน็ สว่ นของทอ้ งถิน่ หมายความว่า 7 บาทท่เี ราเก็บได้ 70 สตางค์ เป็นของท้องถ่ิน ท่ีเหลือเป็นของทั้งประเทศ แล้วนำ�มาจัดสรรกัน โดยน�ำ เงินทง้ั หมดมาวางตรงกลางแล้วหาสตู รค�ำ นวณว่าจะจดั แบง่ อย่างไร แลว้ กแ็ บง่ กันไป เรอื่ ง VAT ตามพ.ร.บ.แผนข้ันตอนการกระจายอ�ำ นาจ รัฐบาล สามารถเขา้ มาจดั สรรใหมไ่ ด้ ปจั จบุ นั ทอ้ งถน่ิ ไดร้ บั VAT อยปู่ ระมาณ 6-7 หมนื่ ลา้ นบาท ไมเ่ กนิ ร้อยละ 30 ของ VAT หลงั หกั ลบแลว้ เงนิ 5% ของ VAT เปน็ ขององคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวดั (อบจ.) หมายถงึ VAT 5% เกิดทีจ่ ังหวดั ไหน อบจ. นั้นก็ได้ไป 5% ดังนั้น เมอ่ื ไมค่ วร กระทบรายไดป้ ระชาชน เราอาจจะกลบั มาคดิ เพยี งเรอ่ื งการจดั สรร เงนิ ใหม่ (Reallocate) ว่าควรเป็นอยา่ งไร สมมติว่าเราคิดจากฐาน VAT ของทุกจังหวัด VAT เกิด จงั หวดั ไหน ไมต่ อ้ งสนใจ นำ�มารวมกันกอ่ นแลว้ จดั สรรใหม่ ซง่ึ การ จัดสรรใหม่อาจจะจัดตามหลักเกณฑ์เช่น หลักความรวยความจน วุฒสิ าร ตันไชย / 21

หลักประชากร เป็นต้น ถ้าจัดสรรโดยคืน VAT ให้จังหวัดก่อน สกั 1 สว่ น ซงึ่ ประมาณ 20-30% เราตอ้ งไป Simulate ดวู า่ เปน็ เทา่ ไหร่ โดยสว่ นหนงึ่ น�ำ ไปไวต้ รงกลางแลว้ จดั สรรใหม่ (Reallocate) ดว้ ยสตู ร ทัว่ ไป ถ้าทำ�ลักษณะนคี้ วามเป็นธรรมก็จะเกดิ กับพน้ื ที่ พ้นื ที่ที่สรา้ ง VAT มากอยา่ งนอ้ ยกไ็ ดร้ บั การชดเชย แนวคดิ นคี้ ลา้ ยกบั คา่ ภาคหลวง กล่าวคือถ้ามีทรัพยากรธรรมชาติก็ควรเป็นของประเทศ ของเจ้า ของเรอ่ื ง ของจงั หวดั ทเี่ ขานง่ั ทบั อยู่ การคดิ VAT จากฐานของจงั หวดั ตรวจได้ดูได้ แต่ถ้าจะไปคิด VAT จากฐานของท้องถิ่นทำ�ได้ยาก เชน่ เทศบาลนีส้ รา้ ง VAT เท่าไหร่ดูยาก ถา้ มองในภาพจงั หวดั ดูได้ งา่ ยกวา่ นกั เศรษฐศาสตร์คดิ เร่ืองความเปน็ ธรรม ความเป็นธรรม ก็คือความสมดุลระหว่างจังหวัดที่สร้าง VAT มาก แล้วรับภาระ มากรับมลภาวะมาก รับประชากรแฝงมาก รับสง่ิ ต่างๆ มากมาย กับจังหวัดที่ไปอยู่ในพื้นที่ยากจน VAT ก็ไม่มี การท่ีจะทำ�ให้เกิด ความสมดลุ น้คี อื สัดสว่ นระหว่าง VAT ท่สี ง่ คนื ก่อน กบั VAT ที่เอา มารวมกนั แลว้ หาสตู รในการจดั สรรใหมเ่ มอื่ ท�ำ ลกั ษณะนโี้ ครงสรา้ ง รายได้ก็จะเปลยี่ น ข้นึ อย่กู ับว่าพ้นื ที่น้ันมลี ักษณะอย่างไร ปจั จุบนั ภเู กต็ เป็นแหล่งท่องเท่ียวใหญ่ สรา้ งมูลคา่ มหาศาล แต่หากถามวา่ แลว้ VAT เปน็ อยา่ งไร ตอบวา่ ไมท่ ราบ เพราะ VAT ไมเ่ หมอื น Sale Tax เนือ่ งจาก Sale Tax คดิ ตอนท้าย เมอ่ื บวกแลว้ ได้ 5% ก็รวู้ า่ เกดิ ขึ้น แค่ 5% แต่ VAT บางจงั หวดั หกั ลบแลว้ อาจจะตดิ ลบกไ็ ด้ บางจงั หวดั ท่ีไปรณรงค์แนวคิดนี้อาจจะมีปัญหาก็ได้ จังหวัดจะไม่ได้เงิน เพราะไม่มีมลู ค่าเพมิ่ พอทีจ่ ะทำ�ให้เกิดมูลค่าที่จงั หวัด สรปุ วา่ แหลง่ รายไดใ้ หญข่ องทอ้ งถน่ิ ไมค่ วรกระทบกบั ประชาชนในโครงสรา้ งใหญ่ แตส่ ามารถจดั สรรใหม่ดว้ ยสูตร (Formula) ใหม่ได้22 / เมอื งพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

2) ถ้าจำ�เป็นต้องมีภาษีใหม่ควรเป็นภาษีที่อาศัยฐานกฎหมาย รองรับ ถ้าพูดเรื่องภาษีนํ้าเสีย หรือภาษีส่ิงแวดล้อมควรพิจารณา ว่าฐานกฎหมายมีหรือไม่ หรือมีฐานกฎหมายกลางหรือไม่ แนวคิดการ ออกกฎหมายทอ้ งถน่ิ ของประเทศไทยไมส่ ามารถไปเขยี นใหท้ อ้ งถน่ิ มีอำ�นาจอะไรโดยไม่มีฐานมารองรับ เมื่อไม่มีฐานใหญ่มารองรับ ออกกฎหมายอะไรมากท็ �ำ ไมไ่ ด้ (โดยเฉพาะกฤษฎกี าจะบอกวา่ ไมใ่ ช่ อ�ำ นาจหนา้ ทีข่ องคณุ ตวั อย่างเชน่ ถ้าการออกกฎหมายให้ทอ้ งถ่นิ เพ่ือตอ้ งการให้ทำ� 5 เรื่อง กฤษฎีกาจะตีความว่าถ้าไมเ่ ขียนไว้ใน 5 เรอื่ งน้ี หา้ มท�ำ แตห่ ลายประเทศเขยี นวา่ หา้ มทอ้ งถน่ิ ท�ำ เรอื่ งตอ่ ไปนี้ ที่เหลือทำ�ได้หมด จึงเป็นคนละแนวคิด แต่ของไทย ถ้าไม่ระบุใน กฎหมาย ไม่ใหท้ ำ� นเ่ี ปน็ ลักษณะ Approach ของกฎหมายที่เรามีอยู่)3) ค่าธรรมเนียม (Fee หรือ User Fee) น่าจะเป็นแหล่งรายได้ สำ�คัญในอนาคตซ่ึงจะเป็นเรื่องใหญ่ ยกตัวอย่างท่ีแหลมฉบัง แหลมฉบังรับภาระท่ีจอดรถคอนเทนเนอร์ เพื่อเตรียมขนไป ออกท่าเรือน้ําลึก ถนนท่ัวไปเทปูนหนา 14 ซม. ที่แหลมฉบัง เทปูนหนา 28 ซม. ก็ยังพังเพราะรถบรรทุกหนัก คำ�ถามคือ แหลมฉบังเก็บค่าผ่านทางของรถคอนเทนเนอร์ได้หรือไม่ ในความ เป็นจริงเทศบาลนครแหลมฉบังยังเก็บค่าธรรมเนียมแบบน้ีไม่ได้ ถา้ เกบ็ ไดต้ ู้ละ 100 บาท แต่ละปีจะมรี ายได้จ�ำ นวนมาก เรอ่ื งของ User Fee จงึ เปน็ เรื่องส�ำ คัญ แหล่งรายไดป้ ระเภทนี้ถ้าจัดเกบ็ ได้ จะไม่กระทบกับประชาชนโดยตรง แต่กระทบกับผู้ประกอบการ แหลง่ รายไดน้ จี้ งึ ขนึ้ อยกู่ บั พนื้ ที่ ในการศกึ ษาตอ้ งไปดเู รอ่ื งโครงสรา้ ง ให้ดีวา่ รายไดท้ ่จี ัดเก็บมาจะน�ำ ไปใชอ้ ยา่ งไร วุฒิสาร ตันไชย / 23

โดยสรุป แหล่งรายไดข้ องทอ้ งถิ่นจะมาจาก 3 ทางดังท่ีกล่าว ขา้ งต้น 4) เร่อื งการกำ�กับดูแล สามารถท�ำ ได้ 2 ระบบคอื 1) การกำ�กับดูแลโดยระบบคณะกรรมการ เช่นเมืองแม่สอด มีคณะกรรมการทีป่ รึกษานโยบายฯ กรรมการชดุ นี้ดแู ลอำ�นาจ หน้าท่ีพิเศษที่มอบให้ท้องถิ่นเพ่ิมเติม คล้ายเป็นการ Endorsement คือให้การรับรองว่าดำ�เนินการแบบนี้ได้ หรอื ปรกึ ษาว่าแผนพฒั นาจะดำ�เนนิ ไปอย่างนี้ดีไหม 2) การกำ�กับดูแลโดยระบบเดิมท่ีมีอยู่ ปัจจุบันยังไม่มีความเห็น ร่วมกันว่าจะให้ผู้ว่ากำ�กับ หรือจะให้รัฐมนตรีกำ�กับ หรือให้ นายกรัฐมนตรกี ำ�กบั ซึ่งมที างเลือกมาก เช่น การกำ�กับดูแล ภายในโครงสรา้ งทส่ี ามารถออกแบบไดใ้ นระบบปกติ เปน็ ระบบ กำ�กบั ดแู ลตามกฎหมาย24 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

5 แนวทางการศกึ ษา รปู แบบองคก์ รบริหารจัดการ ในพน้ื ท่เี มืองพิเศษ พื้นท่ที ี่เรากำ�ลังคดิ และอยใู่ น Pipeline เพอื่ พัฒนาเป็นพน้ื ท่ีเมืองพเิ ศษมีดงั น้ี (ดูรปู ท่ี 1) 1) กล่มุ เมืองกรุงเทพมหานครกบั เมอื งบริวาร 2) กลุ่มเมืองพิเศษทตี่ อ้ งการพื้นที่ฟงั ก์ชัน่ คือเมืองพืน้ ทช่ี ายแดนขณะนี้กำ�ลังทดลองเร่ืองนครแม่สอด ความจริงมีการหารือกันระหว่างเมืองต่างๆ อยู่มาก เช่น มุกดาหาร สะเดา ซึ่งถือว่าเป็นพ้ืนที่ชายแดนหรือแม้แต่กาญจนบุรี ก็เป็นพื้นท่ีชายแดน แต่ที่พิจารณานครแม่สอดหรอื สมยุ เหตผุ ลส�ำ คญั คอื เมอื งเหลา่ นม้ี กี ารศกึ ษาไวบ้ างสว่ น หรอื เคยศกึ ษาความเป็นไปได้อยู่แล้ว จึงเร่ิมร่างกฎหมายได้ มาบตาพุดมีความพยายามจะให้ทำ�เป็นเมืองพิเศษ แต่มาบตาพุดยังไม่เคยมีงานศึกษา มีแต่คำ�บ่นบ่นว่ามีปญั หา แต่ถามว่าตอ้ งการอะไร ตอบไม่ได้ ทำ�ใหไ้ มส่ ามารถจะอยใู่ นขบวนเดียวกบั นครแม่สอดได้ (รปู ที่ 2) 3) กล่มุ เมอื งท่องเท่ียวแบง่ ออกเป็น 2 กลมุ่ คือ 3.1) เมืองท่องเท่ียวที่มีทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่ สมุย ภูเก็ตชะอ�ำ หัวหิน ทอ้ งถน่ิ หวั หนิ สนใจพฒั นาเป็นเมืองพเิ ศษเชน่ กัน ถ้าได้พฒั นา วฒุ ิสาร ตันไชย / 25

หวั หนิ ก็จะเปน็ เมอื งพิเศษทไี่ กลกวา่ นน้ั ได้อกี เพราะเป็นที่ตั้งของพระราชวังเปน็ ทที่ อ่ งเทย่ี วเชงิ อนรุ กั ษแ์ บบเมอื งเกา่ เมอื งทอ่ งเทย่ี วขณะนอ้ี ยใู่ น Pipelineของคณะกรรมการกระจายอำ�นาจ แต่ครม. ได้ยกให้องค์การมหาชนที่ทำ�เร่ืองพน้ื ที่พเิ ศษดูแลแทน (รปู ที่ 3) 3.2) เมืองท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม วันน้ีเราเห็นปัญหาการอนุรักษ์ของเมอื งท่ีเปน็ มรดกโลกทง้ั หมดไดแ้ ก่ อยธุ ยา สโุ ขทยั ศรสี ชั นาลยั พบว่าพ้ืนที่เหล่านี้ถูกประกาศเป็นเขตโบราณสถาน จะทำ�กิจกรรมขุดถนนก็ไม่ได้ต้องขออนุญาตจากกรมศิลปากร การพัฒนาเมืองอยุธยา สุโขทัยก็มีปัญหาหมด แหล่งท่องเท่ียวก็เสื่อมโทรมไปเรื่อยๆ แต่เมืองเหล่าน้ีก็ยังไม่สามารถพฒั นาขึน้ มาได้ เพือ่ ให้เปน็ มรดกโลก 4) กลุ่มเมืองโลจิสติก เน่ืองจากแหลมฉบัง เป็น Gatewayเรื่องท่าเรือนํ้าลึก (รูปที่ 4) มีคำ�ถามว่าเราจะบริหารแหลมฉบังอย่างไรท่าเรือมีหลายระบบด้วยกัน เช่น บริหารโดย Port Authority ของประเทศหรือบริหารโดยเมือง แต่วันน้ีท่ีแหลมฉบัง การท่าเรือบริหารเฉพาะเร่ืองเรือเดินออกทะเล ท่ีวางคอนเทนเนอร์ก็แพง จึงมีการไปวางคอนเทนเนอร์นอกท่าเรือแทน ไปวางอยู่ในเมืองมากมาย เทศบาลก็รับภาระเก็บภาษีโรงเรือนได้หม่ืนบาทต่อปี วางสูงขนาดไหนก็ได้ ตัวอย่างความไม่เป็นธรรมจึงเกิดขึ้นมาก ในขณะที่ทุกคนนำ�มาวางที่ท่าเรือไม่นานก็ส่งลงเรือเพราะค่าวางแพงมาก นิคมอุตสาหกรรมกไ็ มไ่ ดด้ แู ลเรอื่ งเหล่าน้ี26 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคดิ และความเปน็ ไปได้

รูปที่ 1รปู ท่ี 2 วฒุ สิ าร ตนั ไชย / 27

รปู ที่ 3รูปที่ 428 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคดิ และความเปน็ ไปได้

โดยสรุปเมืองพิเศษ มีอยู่ 4 กลุ่ม คือกลุ่มเมืองกรุงเทพมหานครกบั เมอื งบรวิ าร กลมุ่ เมืองท่องเที่ยว กลมุ่ เมืองการค้าชายแดน และกลุม่ เมืองโลจิสติก ส่ิงที่สำ�คัญคือต้องพิจารณาว่าถ้าจะทำ�ให้เมืองเหล่าน้ีมีเอกภาพบริหารได้ แก้ปัญหาได้ แล้วเป็นตัวคูณท่ีจะสร้างเศรษฐกิจได้ ต้องมีอำ�นาจหน้าที่อะไรพิเศษเพิ่มเติม สิ่งเหล่านี้คือเรื่องสำ�คัญท่ีสุด ถ้าจะคิดเรื่องเมืองพิเศษย่อมหมายความว่าเมืองน้ันมีศักยภาพหรือมีคุณลักษณะที่ต้องการอำ�นาจพิเศษ เพื่อจะทำ�ให้เมืองน้ีสามารถทำ�หน้าท่ีน้ีได้จริงยกตัวอย่างเมืองท่องเที่ยวเช่น ภูเก็ต หัวใจสำ�คัญคือ เร่ืองศักยภาพการรองรับของพ้ืนท่ี (Carrying Capacity) ถ้าจะรักษาทรัพยากรธรรมชาติให้ได้ ก็ต้องควบคุมจำ�นวนนักท่องเท่ียวให้เหมาะสม แต่วันน้ีทำ�ไม่ได้ท่ีประเทศมัลดีฟจะเห็นว่าแต่ละเกาะมีการควบคุมจำ�นวนท่ีพักให้มีได้ไม่เกินกห่ี อ้ ง จงึ จ�ำ กดั คนพกั ไดแ้ ละบงั คบั วา่ ตอ้ งท�ำ ไฟฟา้ เอง ท�ำ นา้ํ จดื เอง ตอ้ งเกบ็ ขยะอย่างไร แล้วเก็บภาษีจากค่าห้องโดยรัฐบาลกลาง ฉะน้ัน แนวคิดที่สำ�คัญคือ ต้องหาหัวใจหรือประเด็นสำ�คัญให้ได้ว่า ถ้าเป็นเมืองพิเศษแบบที่ต้องการน้ี อ�ำ นาจอะไรควรเปน็ อำ�นาจพิเศษ วุฒสิ าร ตนั ไชย / 29

6 ปจั จยั ทน่ี ำ�ไปส่คู วามส�ำ เร็จ ในการจัดต้งั “เมืองพเิ ศษ” ปัจจัยท่ีจะน�ำ ไปสคู่ วามสำ�เรจ็ ของเมอื งพิเศษประกอบดว้ ย • ประการแรก คือการเติบโตของเมืองนั้นสอดคล้องกับทิศทาง การบริหารของประเทศ ปัจจุบันน้ี สมุย แม่สอด แหลมฉบัง สอดคลอ้ งกบั ทศิ ทางของการพฒั นาดงั ทก่ี ลา่ วแลว้ เดมิ การผลกั ดนั เร่ืองเมืองพิเศษมีเมืองมาบตาพุดและพัทยา แต่สองเมืองน้ีถูกถอน ออกไปกอ่ น • ประการที่สอง คือความพร้อมของท้องถิ่นและการมีส่วนร่วม การพัฒนาเป็นเมืองพิเศษจึงไม่ใช่เร่ิมต้นจากศูนย์ ต้องเริ่มต้น จากการมีงานศึกษามาบางส่วนแล้ว เช่น แหลมฉบังมีการศึกษา มาก่อนและมีการคุยกับประชาชน สมุยก็มีการคุยกับประชาชน และมีการศึกษามาก่อน ฉะนั้นเรื่องความพร้อมของท้องถิ่น เป็นเร่ืองทีม่ ีความสำ�คัญ • ประการที่สาม คือการพัฒนาเป็นรูปแบบพิเศษต้องมีกฎหมายเป็น เคร่ืองมือ การร่างกฎหมายจะเกิดขึ้นหลังจากท่ีมองเห็นแล้ว ว่ามีโอกาส ที่แม่สอดเม่ือมีการศึกษาแล้วก็มีกระบวนการหารือ กันนาน มีการรับฟังความคิดเห็น มีการทำ�ประชามติหลายรอบ30 / เมอื งพิเศษ: แนวคิดและความเปน็ ไปได้

มีการจัดเวทีสาธารณะมามาก สมุยก็มีการทำ�เช่นกัน แต่สมุยจังหวะไม่ค่อยดี แต่มีโอกาสจะเกิดเป็นเมืองพิเศษได้หลายคร้ังเรอื่ งของสมยุ จงึ ยงั คา้ งอยู่ ความจรงิ สมยุ นา่ จะพฒั นาเดนิ หนา้ ไดเ้ รว็กวา่ เมอื งอ่นื เพราะด้วยลักษณะทางกายภาพเป็นเกาะไมย่ ่งุ กับใครสามารถจดั การไดง้ ่าย แตท่ ่ีผ่านมาไมม่ เี อกภาพ หลายคนคงทราบว่าถนนรอบเกาะสมุย เป็นถนนท่ีตํ่ากว่ามาตรฐาน มีความกว้างในเชิงวศิ วกรรมและความปลอดภยั ตํา่ กวา่ มาตรฐาน แตว่ นั ดคี ืนดีกระทรวงการท่องเที่ยวไปปลูกต้นไม้ตรงกลางถนนทำ�ให้ถนนแคบโรงบำ�บัดน้ําเสียท่ีกรมโยธาธิการสร้างในสมุย สร้างเสร็จก็ปล่อยนา้ํ เสยี ลงทะเล ในขณะทส่ี มยุ มปี ญั หาเรอื่ งขาดนาํ้ จดื ทอี่ ธบิ ายมานี้เพื่อชี้ให้เห็นว่าสมุยไม่มีเอกภาพในการบริหารจัดการให้บริการสาธารณะ ปัจจัยเง่ือนไขเหล่านี้ นำ�มาสู่การร่างกฎหมายเมอื งพเิ ศษ ถา้ ไดฟ้ งั กช์ น่ั พเิ ศษแลว้ สง่ิ ส�ำ คญั ถดั มา คอื ตอ้ งออกแบบโครงสร้างให้มีกลไกของการที่จะสร้าง Trust หรือความไว้วางใจระหว่างกันด้วย วฒุ ิสาร ตันไชย / 31

7 การบรหิ ารราชการนครแมส่ อด ขณะนี้รา่ งกฎหมายเมืองพิเศษมอี ยู่ 3 ฉบับคือ แมส่ อด สมยุ แหลมฉบังโดยใช้แนวคิดเดียวกับร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองแม่สอด(กรอบท่ี 3) ประกอบดว้ ยกรอบที่ 332 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคดิ และความเป็นไปได้

• หมวด 1 เรื่องการจัดตั้งนครแม่สอด พูดถึงการยุบรวมพ้ืนที่ ท่ีคิดว่าจำ�เป็น ในกรณีของแม่สอดได้ยุบรวมเฉพาะเทศบาล ท่าสายลวด ซึ่งเป็นส่วนต่อจากเทศบาลแม่สอด ติดแม่นํ้าเมย ถ้าแม่สอดจะเป็น Gateway และเป็นเมืองการค้าชายแดน ต้องรวมพ้ืนที่บริเวณน้ันด้วย และยังมี อบต.ท่าสายลวด และอบต. อีกแห่งซ่ึงบริเวณนั้นต้องการเข้ามารวมด้วย แต่พื้นที่บริเวณนั้น ใหญ่มาก มีปัญหาว่าส่วนใหญ่เป็นเขตพื้นที่ป่าสงวน สำ�หรับเขต เศรษฐกิจพิเศษที่กระทรวงพาณิชย์กำ�ลังดูอยู่นั้น ต้องการพื้นท่ี บรเิ วณน้นั ด้วย จงึ ต้องมกี ารคุยกันอกี ว่าเขตเศรษฐกิจพเิ ศษคอื อะไร ซง่ึ มกี ารพดู กนั บอ่ ยมาก แตย่ งั ไมม่ คี วามเหน็ รว่ มวา่ จะเปน็ แบบไหน เรื่องการจัดต้ังเขตเศรษฐกิจพิเศษก็ยังมีการพูดเร่ือง Area ว่าเราจะรวบรวมมาอยา่ งไร• หมวด 2 เรื่องการบริหาร แบ่งเป็น 3 ส่วน ไดแ้ ก่ สว่ นที่ 1 สภา นครแม่สอด ส่วนที่ 2 นายกนครแมส่ อด สว่ นที่ 3 คณะกรรมการ ท่ีปรึกษาและพัฒนานโยบายนครแม่สอด กรณีแม่สอดจะเห็นว่า สว่ นท่ี 1 คือ สภานครจะเหมือนเดิม นายกกเ็ หมือนเดมิ แต่สง่ิ ที่เพม่ิ คือ ส่วนที่ 3 กรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายนครแม่สอด ประเดน็ นไี้ ดอ้ อกแบบใหม้ ที มี่ า 3 ฝา่ ย ฝา่ ยที่ 1 คอื มาจากผทู้ รงคณุ วฒุ ิ ซ่ึงเสนอโดยสภานครแม่สอด มีผู้แทนภาคเอกชน หอการค้า สภาอุตสาหกรรม ที่จะเข้ามาในสัดส่วนท่ีเท่ากัน เสนอโดย นายกนคร และผู้แทนส่วนราชการซึ่งเสนอโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ถ้าผู้ว่าฯ เห็นว่าคนท่ีจะเข้าไปกำ�กับดูแลแม่สอดควรจะมาจาก ส่วนงานใดบ้างก็สามารถเสนอเข้ามา โดยมีการกำ�หนดให้มีฝ่ายละ 7 คน รวมเป็น 21 คน วฒุ ิสาร ตันไชย / 33

• หมวด 3 เร่ืองอำ�นาจหน้าที่ อำ�นาจหน้าที่นครแม่สอดแบ่ง ออกเป็น 2 มาตรา หรือ 2 กลุ่มได้แก่ กลุ่มแรกคือ กลุ่มท่ีว่า ด้วยเร่ืองของอำ�นาจทั่วไป เป็นอำ�นาจตามฐานะเทศบาลนคร กับกลุ่มท่ีสองคือ อำ�นาจท่ีคิดว่าควรได้พิเศษ อำ�นาจพิเศษชุดน้ี จะมีปัญหา 2 ประการ คือ 1) การท่ีต้องการให้กรรมการที่ปรึกษาพัฒนานโยบาย เป็นคนกำ�กับ โดยไม่ให้เพียงเฉพาะนายกท่ีจะ ใชอ้ �ำ นาจได้ การสรา้ งความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งคณะกรรมการ ที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายกับนายกเป็นเร่ืองสำ�คัญ ซ่งึ ออกแบบในท�ำ นองทว่ี ่า นายกตอ้ งหารอื และกรรมการฯ สามารถโต้หรือคัดค้านได้ในกรณีที่เห็นว่านายกทำ�ไม่ถูก จากนั้นให้หาจุดร่วม โดยมีผู้กำ�กับดูแลเป็นคนตัดสิน ไม่ได้ให้อำ�นาจฝา่ ยใดฝ่ายหนง่ึ ชนะ เพราะถ้าให้อ�ำ นาจ ในส่วนท่ี 3 คอื อำ�นาจของกรรมการฯมากเกินไป จะเป็น ปัญหาตามมาอีกว่า กรรมการฯจะเป็นผู้บริหารแทน ก็จะไปขัดกัน การวางความสมดุลของอำ�นาจของ กรรมการที่ปรึกษาและพัฒนานโยบายจึงมีความสำ�คัญ (ชื่อกรรมการฯ นี้ท่านนายกอภิสิทธ์ิเป็นคนคิดให้ เดิมจะ ใช้เป็นกรรมการพัฒนานโยบาย ท่านต้ังข้อสังเกตว่า ค�ำ วา่ “พัฒนานโยบาย” จะไป Over Rule นายกหรือไม่ ท่านจึงใหเ้ ตมิ คำ�ว่า “ท่ปี รึกษา” เข้าไปด้วย)34 / เมืองพเิ ศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

2) อำ�นาจเพ่ิมเติมท่ีไปรับมาจากส่วนราชการมาเพ่ิมเติม เปน็ อ�ำ นาจพเิ ศษ ค�ำ ถามคอื จะท�ำ อยา่ งไร ในรา่ งกฎหมาย ฉบับแม่สอดได้เขียนว่าให้ออกเป็นกฤษฎีกาในทาง กฎหมายหลายคนบอกทำ�ไม่ได้ ถ้าออกเป็นกฤษฎีกา ก็หมายถึงมติ ครม. เนื่องจากเรื่องศุลกากรนั้น อำ�นาจ ตามกฎหมายศุลากร ถ้าจะให้แม่สอดทำ�งานในเร่ือง ศุลกากรจะทำ�ได้มากน้อยเพียงใด ก็ให้ออกเป็น พระราชกฤษฎีกา นักกฎหมายกลุ่มหนึ่งบอกว่าทำ�ไม่ได้ เพราะพระราชกฤษฎีกาไป Over Rule พระราชบัญญตั ิ ไม่ได้ แต่ข้อดีของการออกพระราชกฤษฎีกาคือ ยืดหยุ่น สมมติว่าออกไปแล้วทำ�ไม่ได้ หรือออกไปแล้ว ยังมรี ายละเอยี ดที่ตอ้ งเพม่ิ พระราชกฤษฎกี าจะคล่องตวั แก้ไขง่ายเพราะเป็นเรื่องฝ่ายบริหาร เป็นอำ�นาจฝ่าย บริหาร เป็น Government Policy ท่ีจะบอกว่าจะทำ� แค่ไหน แล้วสามารถปรับได้ตามพัฒนาการและความ พรอ้ มของเมอื ง อ�ำ นาจหนา้ ท่ใี นแต่ละเร่ืองจะรับมาแคไ่ หนจึงจะเหมาะสม เป็นประเด็นที่สำ�คัญสำ�หรับเรื่องแหล่งรายได้ ได้มีการเขียนให้มีลักษณะท่ีสามารถออกเป็นกฎหมายท่ีมี User Fee ไดม้ ากขน้ึ แมส่ อดขอสว่ นแบ่งคา่ ธรรมเนียมคนต่างด้าว ทุกวันน้ีกระทรวงแรงงานเก็บ 3,900 บาท ส่งให้กระทรวงสาธารณสุขประมาณ 600 บาท ที่เหลือส่งให้กระทรวงการคลัง แต่แม่สอดขอสว่ นแบง่ เพม่ิ เพราะแมส่ อดตอ้ งรบั ภาระคนตา่ งดา้ ว ปจั จบุ นั ยงั ไมร่ บั แนวคดิแบบน้ี ต้องไปเขยี นไวใ้ นฐานรายได้ว่าจะให้ท้องถิน่ อยา่ งไร วุฒสิ าร ตนั ไชย / 35

แต่ละประเภทของเมืองพิเศษในแต่ละฟังก์ช่ันต้องเป็น Tailor Madeไม่ใช่ Mass Products คือต้องไปคิดออกแบบเฉพาะเมือง ทำ�การศึกษาเฉพาะเมือง หลักการสำ�คัญของกฎหมายภาษี คือ หลักท่ีว่าด้วยรัฐต้องให้อ�ำ นาจกอ่ น ไมว่ า่ จะใหอ้ �ำ นาจใครเกบ็ ภาษี จะใหอ้ �ำ นาจกรมเกบ็ หรอื ใหอ้ �ำ นาจท้องถิ่นเก็บ รัฐต้องเป็นผู้ให้อำ�นาจ เพราะอำ�นาจภาษีเป็นอำ�นาจรัฐ เม่ือจะไปเก็บภาษีจากใคร ก็ต้องมีคนให้อำ�นาจ เพราะต้องมีฐานอำ�นาจในการเก็บขอพดู แบบหลกั กว้างๆ ในรายละเอียดคงต้องปรกึ ษานักกฎหมาย36 / เมืองพิเศษ: แนวคดิ และความเป็นไปได้

ถาม-ตอบการบรหิ ารจดั การเมืองรปู แบบพเิ ศษ ระหวา่ งวทิ ยากรและผู้เขา้ ร่วมประชุม วุฒิสาร ตนั ไชย / 37

8 ถาม-ตอบ การบรหิ ารจดั การ เมืองรปู แบบพิเศษคำ�ถาม : กรณีภาคใต้ซึ่งติดกับอ่าวไทย มีชายหาดยาวเป็นแนว มีปัญหา เรื่องของการกัดเซาะชายฝ่ังอย่างรุนแรงตั้งแต่นครศรีธรรมราช สงขลา ปัตตานี นราธวิ าส ถ้าจะมแี นวคดิ ทำ�ให้เมอื งทตี่ ั้งเฉพาะ บริเวณที่เป็นชายหาดหรือชายฝั่งทั้งหมด เป็นเมืองพิเศษ จะมี ความเปน็ ไปได้หรอื ไม่ เพือ่ ท่ีจะเอาพ้นื ท่ีบริเวณนัน้ ทำ�การเยียวยา แกไ้ ข ฟื้นฟูชายหาด และการบริหารจัดการพนื้ ท่หี รือเมอื งพิเศษ ต้องการพ้ืนทีห่ รือไม่ หรอื ต้องยดึ ติดกับพ้นื ทีห่ รอื ไม่คำ�ตอบ : ถ้าจะพัฒนาให้มีระบบของการทำ�งานในเร่ืองของการแก้ปัญหา การกัดเซาะชายฝั่งร่วมกันของพื้นท่ีท้ังหมด ประเด็นนี้ คล้ายกับเร่ืองป้องกันน้ําท่วม หรือเรื่อง Mass Transit ซึ่งเป็น Single Purpose นั่นคือเพื่อให้ท้องถิ่นเจาะจงทำ�เฉพาะเร่ือง ในกรณีท่ีกล่าวมานี้ย่อมหมายความว่า ต้องไปเอาอำ�นาจจาก กรมเจ้าท่ามาก่อน เพ่ือให้ท้องถ่ินน้ันมีอำ�นาจในการดูแลการ กัดเซาะ แล้วทำ�เป็นโครงการร่วมหรือจะเป็นการลงทุนร่วม38 / เมอื งพเิ ศษ: แนวคิดและความเปน็ ไปได้

หรอื จะเปน็ สหการเฉพาะเรอ่ื งนเ้ี รอื่ งเดยี วสามารถท�ำ ได้ และเรอื่ งนี้ ต้องยึดโยงกับมิติเศรษฐกิจและสังคมอยู่มาก หากกำ�หนดเป็น เป้าหมายเดยี ว ในเรอื่ งกดั เซาะชายฝ่งั เมอ่ื แกป้ ัญหาเรื่องกัดเซาะ ชายฝงั่ แลว้ ค�ำ ถามตามมาคอื จะท�ำ อะไรตอ่ ควรคดิ วา่ เมอื งพเิ ศษนี้ ยังมฟี งั ก์ชั่นอืน่ ดว้ ยหรือไม่ โดยคุณลักษณะของเมืองชายฝง่ั ทเ่ี ป็น อย่เู ป็น อบต.เล็กๆ แต่มชี ายฝงั่ และตอ้ งการจะเปน็ เมอื งพเิ ศษ เฉพาะเรอื่ งดแู ลการกดั เซาะชายฝงั่ ลกั ษณะนไี้ มน่ า่ จะท�ำ ได้ ถา้ จะ ท�ำ ระบบความร่วมมอื เพื่อดแู ลเรอ่ื งการกดั เซาะชายฝงั่ สามารถ ท�ำ ได้ แตเ่ วลาท่ที �ำ จรงิ จะล�ำ บาก เพราะมีคำ�ถามว่าผลตอบแทน คืออะไร อกี ท้ังท�ำ เรอ่ื งนี้ มีแต่การลงทนุ มแี ต่รายจา่ ยค�ำ ถาม : ถ้าจะจัดเป็นกลุ่ม อบต. หรือกลุ่มเทศบาลท่ีมีเขตแดนติดอยู่กับ ชายหาดท้ังหมด แล้วทำ�ข้ึนมาเป็นองค์กรท้องถ่ินพิเศษเพ่ือให้มี ขนาดที่มีความพอเพียงที่จะใช้อำ�นาจหน้าท่ีและมีความเช่ือมโยง ในการท�ำ งานจะเป็นไปไดห้ รือไม่ค�ำ ตอบ : เรอ่ื งนมี้ ี 2 ความหมายคือ 1. การรวมกันเพ่ือให้เป็นขนาดที่ใหญ่ข้ึนเป็นองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ินที่ใหญ่ข้ึน หมายถึงการควบรวมองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ิน ซึ่งการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีกฎหมายกำ�หนดว่าจะควบรวมได้ต้องสอบถามประชาชน ว่ายินดจี ะควบรวมหรอื ไม่ วฒุ ิสาร ตนั ไชย / 39

2. การรวมกันในหน้าท่ี ร่วมทุนกัน แล้วช่วยกันทำ�ตามแนวคิด จะเหมอื นการจัดการแมน่ าํ้ คือถ้าจัดการแต่ตน้ น้ําสว่ นทีเ่ หลือ ถา้ ไมจ่ ดั การ กไ็ มส่ ามารถจดั การไดท้ งั้ แมน่ าํ้ ดงั นนั้ การจดั การ รว่ มกนั เปน็ การเอาแมน่ า้ํ เปน็ ตวั ตง้ั แลว้ ใหท้ อ้ งถน่ิ ทอ่ี ยรู่ มิ แมน่ า้ํ ทั้งหมดมาจัดการร่วมกัน แต่ไม่จำ�เป็นว่าท้องถิ่นทั้งหมดต้อง รวมกนั เปน็ ทอ้ งถนิ่ พเิ ศษเพอื่ รวมกนั บรหิ ารจดั การนาํ้ เพราะเปน็ คนละแนวคิดกบั ทก่ี ล่าวมาค�ำ ถาม : วนั นม้ี าบตาพดุ ยงั มคี วามจ�ำ เปน็ ตอ้ งพฒั นาเปน็ เมอื งพเิ ศษหรอื ไม่คำ�ตอบ : เรื่องมาบตาพุดตอนมีปัญหาเรื่องฟ้องร้องกัน คณะรัฐมนตรีมีมติ ให้แก้ไขมาบตาพุดแบบ Comprehensive ตั้งกรรมการข้ึนมา โดยมีสภาพัฒน์ดูแลและมอบเรื่องน้ีให้สภาพัฒน์ไปดำ�เนินการ ฉะน้ันเร่ืองน้ีจึงหลุดออกจาก Track ของคณะทำ�งานเร่ือง เมอื งพเิ ศษคำ�ถาม : การทำ�เมืองพิเศษมาบตาพุด คงหมายถึงมาบตาพุดในภาพรวม ไม่ใช่เฉพาะเทศบาลตำ�บลมาบตาพุด ถ้าจะทำ�แต่เทศบาล มาบตาพุด ปัญหาที่อ่ืนจะยังอยู่ ก็จะไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ทัง้ หมดคำ�ตอบ : ข้ึนอยู่กับความเหมาะสมของการเป็นเมืองพิเศษ ต้องดูว่า ขอบเขตพื้นที่ที่เหมาะสมเป็นอย่างไร ยกตัวอย่างนครแม่สอด ท่ตี อ้ งไปรวมกบั เทศบาลท่าสายลวด เพราะเปน็ พื้นทตี่ ิดชายแดน ถ้าไม่รวมก็ไม่มีความหมายอะไร แต่เป็นโจทย์ทางการเมือง ท่ีต้องไปคยุ ต่อในเรอ่ื งการควบรวม40 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

เรื่องมาบตาพุดถ้าจะทำ�ให้เป็นจริง ไม่ใช่เขียนกฎหมายได้เลย ต้องกลับมาดูว่า ส่ิงท่ีมีความยืดหยุ่นที่จะให้มาบตาพุดและพื้นท่ี ใกล้เคียงน้ันแก้ปัญหาเหล่านี้ได้จริง ขนาดพ้ืนที่จะเป็นอย่างไร ถ้าจำ�เป็นต้องควบรวมก็ต้องชักจูงกัน ต้องไปพบปะพูดคุยกับ ประชาชนและฝ่ายการเมืองต่อ ในความเป็นจริงต้องมีการ ศึกษาวจิ ัย ถ้าคณะกรรมการกระจายอำ�นาจสัง่ ใหศ้ ึกษา คือสั่งให้ ร่างกฎหมาย การร่างกฎหมายก็อยู่บนพ้ืนฐานว่ามีข้อมูลเพียงใด ถ้าไม่มีขอ้ มูลพ้นื ฐานกค็ ดิ ไมอ่ อก ต้องมีพนื้ ฐานของการศึกษา คอื ศึกษาความเป็นไปได้ ความเหมาะสมเพ่ือที่จะอธิบายและยืนยัน เนอื่ งจากทกุ คนเขา้ ใจว่ามาบตาพดุ เปน็ เรื่องจ�ำ เปน็ แต่ถามนายก มาบตาพุดว่า ถ้าต้องการเป็นเมืองพิเศษ ท่านอยากได้อะไรบ้าง ท่ีเป็นพิเศษ อะไรที่เป็นปัญหาแล้วท่านจัดการไม่ได้ ถ้าต้องการ อำ�นาจพิเศษ ต้องตอบประเด็นเหล่าน้ี คณะกรรมการกระจาย อ�ำ นาจกจ็ ะถามลกั ษณะนี้ ถา้ ตอบไมไ่ ดก้ ต็ อ้ งกลบั ไปเรม่ิ ตน้ ศกึ ษา แต่กรณีแหลมฉบัง สมุย แม่สอด มีพ้ืนฐานของการศึกษาอยู่ แม้ว่าอาจจะไม่ทันสมัย แต่อย่างน้อยที่สุดสามารถระบุในเชิง ประจกั ษว์ า่ ตอ้ งการอะไรในเชงิ อ�ำ นาจหนา้ ที่ ถา้ มาบตาพดุ ตอ้ งการ จะเร่ิมทำ�ก็อาจจะให้สถาบันการศึกษาทำ�การศึกษาโดยเร็ว สกั 6 เดอื น กอ่ นเอาแนวคิดไปจัดทำ�ร่างกฎหมาย วุฒิสาร ตนั ไชย / 41

ค�ำ ถาม : หากเมืองพิเศษต้องเร่ิมจาก Key Word ท่ีว่าต้องการอะไร สมมติพ้ืนท่ีมาบตาพุดหรือพื้นที่รอบๆ ต้องการเป็นเมือง อุตสาหกรรมเชิงนิเวศน์ที่แก้ไขปัญหาส่ิงแวดล้อมได้อย่างย่ังยืน เมอ่ื เรมิ่ ตน้ จาก Concept นแ้ี ลว้ คอ่ ยออกแบบ จะเปน็ ไปไดห้ รอื ไม่คำ�ตอบ : ไม่ใช่ทุกท้องถิ่นจะเป็นเมืองพิเศษได้ ยกตัวอย่างปากเกร็ดมาขอ ปรึกษาว่าขอเป็นเมืองพิเศษ คำ�ถามคือปากเกร็ดจะพิเศษ อย่างไร มีศูนย์ประชุมอิมแพคหรือ ปากเกร็ดยกระดับจาก สุขาภิบาลมาเป็นเทศบาล จนเป็นเทศบาลนครและมองว่าจะยก อีกระดับเป็นเมืองพิเศษ ส่วนเทศบาลภูเก็ตโทรมาปรึกษาเช่นกัน ว่าอยากเป็นเมืองพิเศษ ผมจึงต้ังคำ�ถามกลับไปว่า ต้องระบุ ให้ได้ว่าเทศบาลภูเก็ตมีอะไรท่ีเป็นความพิเศษ ซึ่งก็ไม่มี แตถ่ า้ ทง้ั เกาะภเู กต็ กจ็ ะอธบิ ายไดว้ า่ เกาะภเู กต็ เปน็ เมอื งทอ่ งเทย่ี ว จึงต้องการเป็นเมืองพิเศษ โดยสรุปความเป็นเมืองพิเศษ ในความหมายนี้ (ถ้าไม่นับเรื่องการเมือง) ย่อมหมายความว่า พ้ืนที่น้ีต้องมีศักยภาพว่าจะถูกพัฒนาไปเป็นอะไร ในเชิงการ แก้ปัญหาก็ได้ ในเชิงท่ีจะคาดการณ์ไปข้างหน้าว่าอนาคตจะ เป็นอะไร ในลักษณะเชิงเตรียมการก็ได้ ถ้าเป็นลักษณะน้ีจึงจะ อธิบายได้ ซ่ึงต้องการฟังก์ชั่นพิเศษจริงๆ ท่ีจะช่วยทำ�ให้เกิด มูลค่าได้จริง เกิดตัวคูณ เกิด Wealth ได้จริง 2 ประเด็นน้ี เป็น Key Word สำ�คัญ ไม่ใช่ทุกเมืองจะเป็นเมืองพิเศษ ในความหมายน้ี แตถ่ า้ จะเป็นเมืองพเิ ศษในลักษณะที่เปน็ Mega City เมอื งขนาดใหญ่ ความพเิ ศษแบบนีถ้ อื เปน็ ความพิเศษท่วั ไป ซ่ึงจะตอ้ งไปดูเรื่องความแออดั แตไ่ ม่ใช่ในความหมายเมอื งพิเศษ ดังท่ีกล่าวมา42 / เมอื งพิเศษ: แนวคิดและความเปน็ ไปได้

คำ�ถาม : ในกรณีของมาบตาพุด ท้องถิ่นต้องการอำ�นาจท่ีจะเรียกดูข้อมูล จากบริษัทได้เมื่อเวลามีปัญหา เวลาน้ีข้อมูลมี แต่อยู่ในนิคม อุตสาหกรรม และนิคมอุตสาหกรรมใช้ฎหมายอีกฉบับ ถ้าเป็น เมืองพิเศษแล้วประเด็นนี้จะทำ�อย่างไร เช่นว่าข้อมูลต่างๆ ของบรษิ ทั จะตอ้ งสง่ ทาง Online มาทท่ี อ้ งถน่ิ ไดบ้ า้ ง อะไรท�ำ นองนี้ กฎหมายฉบบั นีม้ ขี ้ึนมาแล้ว นคิ มอุตสาหกรรมจะทำ�อยา่ งไรคำ�ตอบ : ความเป็นเมืองพิเศษจึงต้องการรายละเอียดท่ีได้จากการศึกษา เพราะต้องดูปัญหาเป็นเรื่องๆ สำ�หรับเมืองพิเศษแม่สอดมีพลัง ทางการเมืองหนุน กฎหมายการจดั ตั้งเมอื งพิเศษแม่สอดจงึ ไปเรว็ แต่เม่ือดูในรายละเอียดของแม่สอด จะไปออกพระราชกฤษฎีกา เร่ืองตรวจคนเข้าเมือง ว่าจะเอาอำ�นาจตรวจคนเข้าเมืองแค่ไหน ปัจจุบันยังไม่ทราบเหมือนกัน เนื่องจากทางจุฬาฯ เป็นผู้ศึกษา ในประเด็นน้ี ผมต้องให้เจ้าหน้าที่ไปดูรายละเอียดเป็นเรื่องๆ ว่ามีกฎหมายอะไรบ้าง ถ้าจะรับมาดำ�เนินการจะรับได้แค่ไหน ถึงจะทำ�ให้เมืองฟังก์ชั่นได้ เพราะถามท่านนายกนครแม่สอด ท่านนายกจะตอบไม่ได้ เพราะท่านจะบอกเอาเรื่องนั้นเร่ืองน้ี ถามว่าเอาแค่ไหนจึงจะได้ดุล ซ่ึงไม่ง่าย สุดท้ายก็ต้องการ รายละเอียดจากการศึกษา วุฒิสาร ตันไชย / 43

ค�ำ ถาม : เร่ืองเมืองพิเศษในลักษณะนครแม่สอด ซึ่งเป็นองค์กรปกครอง สว่ นทอ้ งถนิ่ เมอื่ มคี ณะกรรมการทปี่ รกึ ษาและพฒั นานโยบายแลว้ ความเปน็ ท่ปี รึกษามขี อบเขตอำ�นาจหน้าที่อย่างไรค�ำ ตอบ : ขนึ้ อยกู่ บั การออกแบบ ถา้ รบั อ�ำ นาจจากสว่ นราชการมาก โดยเฉพาะ การทำ�งานของเมืองพิเศษนครแม่สอดมีผลต่อภาคเอกชนมาก กต็ อ้ งดงึ และคานอ�ำ นาจระหวา่ งสมาชกิ สภาทมี่ าจากการเลอื กตง้ั กบั กลมุ่ ทมี่ าจากการแตง่ ตงั้ เปน็ การสรา้ งความไวว้ างใจระหวา่ งกนั ฉะน้ันจะมากน้อยขึ้นอยู่กับการออกแบบว่าอำ�นาจของส่วนที่ 3 (คณะกรรมการท่ีปรึกษาและพัฒนานโยบาย) จะมีแค่ไหน เราออกแบบใหส้ ว่ นที่ 3 มอี �ำ นาจในการยบั ยง้ั และใหค้ วามเหน็ ชอบ กรณีการใช้อำ�นาจตามมาตราท่ีว่าด้วยกฎหมายพิเศษหรืออำ�นาจ พเิ ศษ • กรณสี วุ รรณภมู ิ สภาอตุ สาหกรรมและหอการคา้ มกี ารเกรงวา่ จะไวใ้ จนายกซงึ่ มาจากการเลอื กตง้ั ใหเ้ ขา้ มาบรหิ ารทรพั ยส์ นิ ได้หรือไม่ อาจจะทำ�ได้ แต่ในทางปฏิบัติจริงฝ่ายราชการ ก็บอกว่าปล่อยไปแล้วใครจะกำ�กับดูแล หรือจะให้ผู้ว่าฯ คนเดียวดูแล แต่ในช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านน้ี เรื่องน้ีจะ ตอ้ งหาทางออก ต่อไป ถ้าพัฒนาดขี ึ้น ผ้บู ริหารท้องถ่ินเก่งขน้ึ สภาเก่งขน้ึ จะทำ�ใหอ้ ำ�นาจส่วนท่ี 3 (คณะกรรมการท่ีปรกึ ษา และพฒั นานโยบาย) ลดลงได้ แตว่ นั นถี้ า้ บอกวา่ นายกจากการ เลอื กตง้ั จะใหบ้ รหิ ารเมอื งโลจสิ ตกิ เมอื งทา่ เรอื มรี ถไฟความเรว็ สงู มีการก่อสร้าง ทำ�แผนธุรกิจแบบนี้ แต่ให้มีสภาที่มาจากการ เลือกต้ังอย่างเดียว ช่องทางของผู้บริหาร ช่องทางของฝ่าย ให้ความรไู้ ม่มี กจ็ ะบรหิ ารไมไ่ ด้44 / เมอื งพิเศษ: แนวคดิ และความเป็นไปได้

• กรณีมาบตาพดุ จะมีอยู่ 2 ประเดน็ ใหญๆ่ ท่ีตอ้ งการเป็น เมอื งรปู แบบพเิ ศษ คอื การจดั การสง่ิ แวดลอ้ มและการจดั การนาํ้ แต่ทั้งหมดน้ีมีเจ้าภาพเดิมอยู่แล้ว ซึ่งจะดำ�เนินการยากมาก อยา่ งเชน่ เรอื่ งนา้ํ เวลาทนี่ า้ํ แลง้ กต็ อ้ งการการจดั การนา้ํ กฎหมาย การจดั สรรนาํ้ กไ็ มม่ ี คอื ไมม่ อี ะไรใหม้ าบตาพดุ แมม้ าบตาพดุ ได้ อ�ำ นาจพเิ ศษไป แตอ่ �ำ นาจพเิ ศษนน้ั ไมม่ กี ฎหมายอน่ื มารองรบั จึงเป็นเรื่องใหญ่ทั้งสองเรื่อง คือมาบตาพุดน่าจะเป็นรูปแบบ พิเศษ แต่ว่าเห็นอุปสรรคใหญ่โตมาก ตั้งแต่ยังไม่ได้ทำ�การ ศกึ ษา อ�ำ นาจในเรอ่ื งตา่ งๆ ยงั มเี จา้ ภาพเดมิ อยู่ ไมม่ กี ฎหมาย ใหอ้ ำ�นาจมาบตาพดุ ดำ�เนินการ เวลานท้ี ่ที �ำ ไดก้ ค็ ือการจดั การ ขยะ แต่การจัดการขยะก็ทำ�ได้อยู่แล้วโดยไม่ต้องเป็นรูปแบบ พเิ ศษ บนความซับซ้อนแบบนี้ และอำ�นาจท่ีไม่มีเอกภาพแบบน้ี ต้อง Break Through เร่ืองนี้ ต้องคล่ีมาดูทีละเรื่อง ถ้าปัญหามาก ต้องพยายามทะลุให้ได้ แต่ถ้าปัญหามากแล้วเราถอยก็ไม่มี ประโยชน์ ก็จะซา้ํ เตมิ กนั อยูแ่ บบนี้ไม่สามารถทะลุผ่านสกั ทีคำ�ถาม : ในเรอ่ื งของ Eco Town กพ็ ดู กนั มามากมาย การนคิ มอตุ สาหกรรม แห่งประเทศไทยเพิ่งจะทำ� แม้ตอนแรกการนิคมฯ ก็ไม่กล้าทำ�ท่ี มาบตาพุด เราก็ต้องไปบอกว่า ช่วยทำ�เถอะ เพราะว่าทุกอย่าง ไปมะรุมมะตุ้มกันที่น่ัน ทุกคนก็กระจายออกหมด พยายาม ไปคุยว่า ให้ทางสภาพัฒน์พยายามเป็นตัวกลางท่ีจะโทรศัพท์ วฒุ สิ าร ตนั ไชย / 45

ไปคุย หรอื นดั ประชุม ใหล้ องทำ� Eco Town เริ่มตน้ กย็ งั ดีกว่า ไมเ่ รม่ิ เลย เราพยายามแกไ้ ขปญั หาเรง่ ด่วนที่สลบั ซบั ซ้อน ปัญหา คือทำ�อย่างไรจึงจะไปถึงแหล่งของปัญหาก่อน แต่กรณีของ การท่ีจะทำ�ให้เป็นรูปแบบพิเศษ ก็มีการคุยกันหลายครั้งในพ้ืนที่ ทางผู้บริหารก็คิดกันว่า ถ้าเมืองพิเศษแม่สอดดำ�เนินการได้ผล กน็ ่าจะเอามาใชก้ บั มาบตาพุดได้ค�ำ ตอบ : ต้องถามว่า ถ้าจะให้เกิดเมืองพิเศษ ไม่ได้หมายความถึงการ เอาอำ�นาจของรัฐท้ังหมดในการบริหารจัดการอุตสาหกรรม ควรจะตอ้ งกลบั มาถามวา่ เสน้ แบ่งทพ่ี อเหมาะทีจ่ ดั การแลว้ ทำ�ให้ มีเอกภาพ แล้วจัดการได้สมประโยชน์เพียงใด เป็นเส้นแบ่งเรื่อง อ�ำ นาจ สว่ นเรื่องรายไดเ้ ปน็ เรื่องรอง เร่อื งอ�ำ นาจของการจัดการ ที่ให้เจ้าของพื้นที่จัดการได้ ในขณะที่รัฐไม่สามารถดูแลได้ทั่วถึง ซงึ่ เปน็ หลกั การส�ำ คญั การ ทอี่ �ำ นาจในเรอื่ งเดยี วกนั แฝงอยใู่ น 5 กรม ควรดึงการจัดการกลับมาอยู่ในจุดเดียว ถ้าเห็นด้วยแบบน้ัน ค�ำ ตอบท่ภี าคเอกชนจะได้ประโยชนก์ ค็ ือ • ประการแรก การจดั การนนั้ จะเกดิ ประโยชนต์ อ่ เอกชนมากขนึ้ ไมว่ า่ จะเปน็ การปอ้ งกนั การดแู ล รกั ษา การควบคมุ ผคู้ วบคมุ สามารถจดั การได้ • ประการทส่ี อง เรอื่ งรายได้ รายไดเ้ ปน็ By Product ถา้ บอกวา่ เมอื งนคี้ วร Compensate อะไร ควรคดิ เรอ่ื งการ Reallocate เงนิ กลบั มาวา่ ควรจัดสรรเทา่ ไหร่ ทจี่ ะให้มเี งินพอจะมาทำ�งาน รวมไปถงึ สงิ่ ทจี่ ะเกิดเพ่มิ ขน้ึ ในเรือ่ ง Wealth ของเมอื ง ถ้าจะ เอาตามแนวคิดแบบน้ีต้องมองอีกวา่ จ�ำ เปน็ หรอื ไม่46 / เมืองพเิ ศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

• ประการท่สี าม ถา้ ไปคิดโจทย์วา่ จะเอาอำ�นาจทกุ เรือ่ งของทุก กระทรวงที่อยู่ในมาบตาพุด ซ่ึงเป็น 1 ใน 5 ของ GDP ทงั้ ประเทศมาอยูใ่ นเมืองพเิ ศษ แนวคิดเชน่ นี้ยังเกิดไม่ได้ ส�ำ หรบั มาบตาพดุ เราควรคดิ งา่ ยๆ วา่ จะจดั การใหถ้ นนสะอาด ได้ไหม และจะผนวก 7 เมืองมารวมกันหรือไม่ เป็นเร่ืองที่ ต้องการการศึกษาและต้องไปค้นหา แต่ถ้ารอให้สมบูรณ์ รอให้พร้อมก็จะตกขบวนเรื่องเมืองพิเศษ ถ้าจะให้ทันขบวน กต็ อ้ งพว่ งโบกส้ี ดุ ทา้ ย พว่ งไปกอ่ น ถา้ รอสมบรู ณม์ รี ายละเอยี ด กค็ งไมไ่ ดท้ �ำ ใหท้ �ำ ไปแกไ้ ป ศกึ ษาเพมิ่ เตมิ ไป แตต่ อ้ งมพี น้ื ฐาน อย่างนีจ้ งึ จะมโี อกาส เรื่องเมืองพิเศษแมส่ อด ขณะน้กี ฎหมาย อยู่ท่ีกฤษฎีกากำ�ลังจะเข้าสภา ระหว่างน้ีก็มีการประกาศเขต เศรษฐกจิ พเิ ศษ ซึง่ ใหญ่ขน้ึ กว่าอกี แตเ่ ป็นคนละแนวคดิ และ มาจากคนละกรมอีก โดยท่ีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ รับผิดชอบดแู ลเองคำ�ถาม : เขตเศรษฐกิจพิเศษต่างจากเมืองรูปแบบพิเศษในเชิงอำ�นาจ อย่างไรคำ�ตอบ : ในยคุ ทเ่ี สนอสวุ รรณภมู ใิ หเ้ ปน็ เขตเศรษฐกจิ พเิ ศษนนั้ มบี รษิ ทั เปน็ คนกำ�หนด บริษัทมีอำ�นาจชี้เขตพื้นท่ีให้มาเป็นของสุวรรณภูมิได้ ดงั นนั้ ถา้ จะท�ำ เรอ่ื งเมอื งพเิ ศษ ควรคดิ จากเลก็ ๆ กอ่ นวา่ เมอื งพเิ ศษ ในความหมายท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรทำ� และเม่ือช่วย แก้ปัญหาได้แล้ว ต่อไปถ้าจะเพิ่มอะไรบางอย่างให้ท้องถิ่น แกป้ ญั หาไดอ้ ยา่ งมีเอกภาพข้นึ แค่ไหน อยา่ งไร ก็จะทำ�ได้ วุฒิสาร ตันไชย / 47

ข้อสังเกตประการหนึ่งคือ สภาพัฒน์บอกว่าจะรอให้ พ.ร.บ. เมืองพิเศษแม่สอดประกาศใช้ก่อน จากนั้นจะเอาเป็น Model ไปทดลองในมาบตาพุด ในความเป็นจริงพ้ืนท่ีของแม่สอด น้อยกว่ามาบตาพุดมาก ต้องทำ�เมืองพิเศษมาบตาพุดก่อน เมอื งพเิ ศษแมส่ อดคอ่ ยตามทหี ลงั มาบตาพดุ รอไมไ่ ดแ้ ลว้ ค�ำ ถาม ของผมก็คือว่า การบริหารแบบพิเศษที่ว่านี้ จะเรียกอะไรก็ตาม ถ้าพ้ืนที่ไม่ติดกันทำ�เมืองพิเศษได้หรือไม่ เช่น แหลมฉบัง กับมาบตาพุดไม่ติดกัน แล้วเราจะให้เป็นเมืองพิเศษเดียวกันได้ หรอื ไม่ พน้ื ทไ่ี ม่ติดกันกเ็ หมอื นกบั มหาวทิ ยาลยั ที่มวี ิทยาเขตค�ำ ถาม : เรอื่ งมาบตาพดุ ถอื วา่ มคี วามจ�ำ เปน็ คงไมต่ อ้ งพดู ถงึ มปี ระเดน็ อยวู่ า่ เมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ.2553 ที่ผ่านมา คณะกรรมการสุขภาพ แห่งชาติเสนอไปท่ีคณะรัฐมนตรีแล้ว คณะรัฐมนตรีรับทราบ เรื่องการมีกลไกพิเศษในการพิจารณาโครงการท่ีมีผลกระทบ รุนแรง และเร่ืองของการมีมาตรการพิเศษทางการเงินการคลัง และการประกาศเป็นพ้ืนท่ีคุ้มครองส่ิงแวดล้อม อยากจะเรียน ถามว่า ตอนนี้เรากำ�ลังร่าง พ.ร.บ. ในเรื่องท่ีจะขอให้เป็นพื้นท่ี พิเศษ โดยให้ใช้เหตุผลตรงน้ี กับอีกประการหน่ึงคือเรื่องของ พื้นท่ีกันชนท่ีเราคิดว่าต้องมีมาตรการพิเศษ เรามีการคุยกัน ถึงเรื่อง Transfer Development Right ที่จะต้องมีมาตรการ พิเศษ สมมติว่ามีการผลักดันเรื่องน้ีเข้าสู่คณะกรรมการชุดใด ชุดหน่ึงให้คณะรัฐมนตรีมีมติออกมาให้ท้องถิ่นดำ�เนินการ อาจ จะต้องไปปรับข้อบัญญัติ หรือดำ�เนินการตามอำ�นาจใน พ.ร.บ.48 / เมืองพิเศษ: แนวคิดและความเป็นไปได้

สง่ิ แวดลอ้ ม หรือ พ.ร.บ.อ่นื ๆ การใช้อำ�นาจของคณะรฐั มนตรนี ี้ ท่ีจะไปขอให้ท้องถิ่นดำ�เนินการเช่นน้ี จะเป็นการ Over Rule หรือไม่คำ�ตอบ : สำ�หรับเมืองมหาวิทยาลัยในต่างประเทศ คือเมืองที่เป็น มหาวิทยาลัยอย่างเดยี ว แต่เมืองพเิ ศษของไทยทำ�ทุกเรื่อง ถา้ เปน็ School District จะเปน็ Single Purpose Local Organization ส�ำ หรบั ประเทศไทยไมย่ อมรบั วา่ School District เปน็ องคก์ รปกครองสว่ น ท้องถิ่น อบต. อบจ. ตอ้ งมีพื้นที่ แตถ่ า้ มฟี ังก์ชน่ั เดียวคือเร่อื งการ ศกึ ษา ท�ำ ได้ แตย่ งั ไมเ่ คยมใี นประเทศไทย เราตอ้ งฝา่ ฟนั ความคดิ อีกมาก เรื่อง Over Rule นน้ั เป็นสิทธทิ์ ี่ท้องถิ่นจะออกข้อบัญญตั ิ หรอื ไมอ่ อกกไ็ ด้ อาจจะมกี ฎหมายเปดิ ให้ ถา้ ทอ้ งถนิ่ เหน็ วา่ จะออก ข้อบัญญัติเพ่ือบังคับใช้ตามกฎหมายก็ทำ�ได้ แต่ส่วนกลางไม่มี อำ�นาจไปบังคับ เว้นแต่ว่าเป็นมาตรฐานของชาติที่ทุกคนต้องทำ� แตถ่ า้ เปน็ เชน่ นน้ั มคี �ำ ถามวา่ ท�ำ ไมสว่ นกลางไมอ่ อกกฎหมายเอง ทำ�ไมไปโยนให้ทอ้ งถ่ินท�ำคำ�ถาม : สว่ นกลางตอ้ งออกพระราชบญั ญตั ิ Transfer Development Right เพราะไมม่ กี ฎหมายไหนใหอ้ �ำ นาจท�ำ ได้ แมแ้ ตร่ า่ งพระราชบญั ญตั ิ ส่งิ แวดลอ้ มกไ็ มม่ ี Transfer Development Right ใชห่ รอื ไม่คำ�ตอบ : ทอ้ งถ่นิ กไ็ ม่ไดม้ ีอ�ำ นาจเบ็ดเสร็จ อำ�นาจของรฐั ยงั มเี ตม็ ท่ีในพ้นื ที่ ของท้องถ่นิ ทกุ ตารางน้ิวอย่แู ลว้ ท�ำ ไดอ้ ยู่แลว้ ตามกฎหมาย วฒุ สิ าร ตนั ไชย / 49