รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน

นวตั กรรมบรกิ ารสาธารณะใหมใ่ นหลายๆ ด้านเชน่ การเพิ่มคุณภาพการศึกษา สร้างสวัสดิการดูแลผู้ด้อยโอกาส ฯลฯ จึงไม่แปลกเลยท่ีอปท.จะได้รับความเชื่อม่ันจากประชาชนเพ่ิมข้ึนเร่ือยๆ และสูงกว่าคณะรัฐมนตรีและสภาผู้แทนราษฎรของรัฐส่วนกลาง ในขณะเดียวกัน ประชาชนก็มีความพอใจต่อการใช้บริการของอปท.ในระดับสูง อย่างไรก็ตาม องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ กย็ งั คงมปี ญั หาเรอ่ื งการทจุ รติ เชน่ เดยี วกบั หนว่ ยงานอื่นๆ ซ่ึงอาจเป็นตัวช้ีวัดคร่าวๆ เบ้ืองต้นได้ว่า การให้อำนาจรัฐส่วนกลางกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอย่าง “ครอบจักรวาล” ในรูปแบบปัจจุบันยังไม่สามารถแก้ปัญหาการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท ้องถ่นิ ได้9 .2 ข้อเสนอแนะ จากขอ้ สรปุ หลกั ขา้ งตน้ ทว่ี า่ อปท.โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ อบต. ตกอยู่ใต้โครงกรอบแรงจูงใจท่ีทำให้ต้องรับผิดต่อรัฐมากกว่าเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถ่ิน ส่ิงนี้ย่อมมีนัยยะว่า อิทธิพลของประชาชนในการกำหนดนโยบายท้องถ่ินมีน้อยกว่ารัฐส่วนกลาง ดังน้ัน ทางออกจากปญั หานกี้ ค็ อื การหาจดุ สมดลุ ใหมร่ ะหวา่ งอำนาจควบคมุ ของรฐั กบั อำนาจการควบคมุ ของประชาชน ซึง่ อาจแกไ้ ขไดด้ ังนี้ 1. ลดอำนาจการกำกับควบคุมของรัฐ โดยเฉพาะอย่างย่ิงอำนาจการสงั่ ระงบั การปฏบิ ตั ริ าชการ ยบุ สภา และสง่ั ใหพ้ น้ จากตำแหนง่ซึ่งมีลักษณะครอบจักรวาลและเบ็ดเสร็จเด็ดขาด รวมท้ังอำนาจในการอนุมัติ-ยับย้ังร่างงบประมาณประจำปี และร่างข้อบัญญัติอ่ืนๆ ซ่ึงผ่านการพจิ ารณาของสภาอปท.แลว้ รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน | 101

2. เพ่ิมอิสระทางการคลังแก่อปท. โดยให้อปท.มีแหล่งรายได้จากท้องถ่ิน ซง่ึ เป็นอสิ ระจากการจัดสรรของรัฐเพ่ิมขน้ึ ตวั อย่างเชน่ การออกกฎหมายเก็บภาษีจากฐานทรัพย์สินในเรื่องท่ีดินและส่ิงปลูกสร้างและกำหนดให้รายได้ภาษีอากรจากฐานน้ีเป็นรายได้ของท้องถ่ินทั้งหมดข้อเสนอน้ีนอกจากจะเป็นการลดการพ่ึงพิงการจัดสรรวงเงินงบประมาณจากรัฐแล้ว ยังเป็นการแก้ปัญหาสัดส่วนที่เพ่ิมขึ้นเรื่อยๆ ของรายได้ประเภทเงินอุดหนุนอกี ด้วย 3. ยกเลิกการจัดสรรเงินอุดหนุนประเภทเฉพาะกิจให้แก่อปท. เพราะเป็นแหล่งที่มาของการสั่งให้อปท.ทำตามนโยบายหาเสียงของรัฐบาลกลาง และการวิ่งงบประมาณของอปท. ซึ่งเปิดช่องให้แก่การทจุ ริตได้ในปจั จบุ ัน 4. แก้ไขข้อบัญญัติใน พ.ร.บ.เข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหนง่ การเมอื งทอ้ งถนิ่ และ พ.ร.บ.เขา้ ชอื่ เสนอขอ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถนิ่ให้เป็นไปในทศิ ทางทล่ี ดตน้ ทนุ ธรุ กรรมทเ่ี กดิ จากการทำตามเงอ่ื นไขทร่ี ะบไุ ว้ในกฎหมายท้ังสองฉบับ และเพ่ือให้ความริเริ่มของประชาชนมีโอกาสสำเร็จมากขึ้น เช่นการลดสัดส่วนท่ีกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการเขา้ ชอื่ เสนอขอ้ บัญญตั ิท้องถ่ิน พ.ศ.2542 ซ่งึ กำหนดให้ต้องล่ารายชื่อผู้มีสิทธิเลือกต้ังจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหน่ึงของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในอปท.น้ันๆ เพ่ือเสนอข้อบัญญัติ ข้อกำหนดนี้ทำให้การย่ืนข้อบัญญัติในระดบั อบจ.ของทกุ จงั หวัด ตอ้ งล่ารายช่อื ข้นั ตำ่ มากกวา่ 50,000 ราย ซึง่มากกว่าการยื่นร่างกฎหมายในระดับประเทศที่กำหนดไว้เพียง 10,000รายเทา่ น้ัน เป็นต้น102 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน

บรรณานกุ รม กระทรวงมหาดไทย. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0804.3/12525 ลงวนั ท่ี 22 ตุลาคม 2551. เร่ือง หารือเกี่ยวกับการยกเลิกมติของสภาองค์การ บริหารส่วนตำบทท่าชนะ อำเภอท่าชนะ จังหวัดสุราษฎร์ธานี. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.thailocaladmin.go.th/work/ebook/ eb280952/pdf1/A49.pdf. วันทสี่ บื ค้นข้อมูล 14 มิถนุ ายน 2554. กรมส่งเสริมการปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ . ขอ้ มูลรายชื่อเทศบาล. (ออนไลน์). เข้าถงึ ได้ใน : www.thailocaladmin.go.th/.../ข้อมูล%20อปท.../ข้อมูลรายช่ือ เทศบาล%202553(30%20ก.ย.%2053).xls. วันทีส่ บื คน้ ขอ้ มลู 11 พฤษภาคม 2554.กรมสง่ เสรมิ การปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น. ข้อมูลรายชื่อ อบต. (ออนไลน)์ . เขา้ ถงึ ได้ ใน : http://www.thailocaladmin.go.th/work/apt/apt.jsp. วันท่ีสบื ค้น ขอ้ มูล 11 พฤษภาคม 2554.“กำเนิดและพัฒนาการองค์การบริหารส่วนตำบล.” (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนิดและพัฒนาการองค์การ บริหารส่วนตำบล. สืบค้นข้อมลู วนั ท่ี 11 พฤษภาคม 2554ชลยั พร อมรวัฒนา และคณะ.(2551). รายงานฉบับสุดทา้ ย การวจิ ยั ว่าดว้ ยการ ปรับบทบาทภารกิจส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถ่ิน และแนวทาง การจัดสรรทรัพยากร โครงการขบั เคลอ่ื นยทุ ธศาสตรก์ ารพฒั นา ในช่วงแผน พฒั นาเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ ฉบบั ที่ 10 ไปส่กู ารปฎิบัติ. กรงุ เทพฯ : สำนกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาต.ิ นันทวัฒน์ บรมานันท์. (2552). การปกครองส่วนท้องถิ่น. พิมพ์คร้ังที่ 5. กรุงเทพฯ : วญิ ญูชน.ประกาศกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการการเลือกกรรมการผู้แทนองค์กรปกครอง ส่วนท้องถ่ินและการสรรหากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการกระจาย อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ.2542. (23 ธันวาคม 2542). ราชกจิ จานเุ บกษา. เลม่ 166 ตอนพเิ ศษ 106. หนา้ 42. รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน | 103

ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเรื่อง หลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปเพ่ือสนับสนุนการกระจายอำนาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ปีงบประมาณ พ.ศ.2554. (17 ธันวาคม 2553). ราชกจิ จานเุ บกษา. เล่ม 127 ตอนพเิ ศษ 145 ง. หนา้ 67. ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถ่ินเร่ือง การ จัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจสำหรับอปท.กรณีเร่งด่วนปีงบประมาณ พ.ศ.2552. (8 ม.ค. 2552). ราชกิจจานุเบกษา เลม่ 126 ตอนพเิ ศษ 3 ง. หน้า 65. “ป.ป.ช.–สตง. ล่าทุจริตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. ผลาญงบแสนล้าน,” (2550, 9 กรกรฎาคม). ผจู้ ัดการ. (ออนไลน์). เข้าถงึ ไดใ้ น : http://www2. manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9500000079710. วัน ทส่ี บื ค้นขอ้ มลู 1 มิถนุ ายน 2554.“ป.ป.ช. ลยุ ลา้ งทจุ รติ ทอ้ งถนิ่ มมี ตฟิ นั อดตี นายกเลก็ เทศบาลสรุ าษฎร-์ อดตี นายก อบจ.มหาสารคาม,”(2552,5 ตุลาคม). มติชน.(ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1254736929& grpid=&catid=01. วนั ทส่ี บื ค้นขอ้ มูล 1 มิถนุ ายน 2554.พระราชบญั ญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบบั ที่ 13) แก้ไขปี พ.ศ.2552. (ออนไลน์). เขา้ ถงึ ได้ใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%b705/%b705- 20-9999-update.pdf. วันทส่ี ิบคน้ ข้อมูล 24 มนี าคม 2554.พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 (ฉบับท่ี 6) แก้ไขปี พ.ศ. 2552.(ออนไลน)์ . เข้าถึงได้ใน : http://web.krisdika.go.th/ data/law/law2/%ca52/%ca52-20-9999-update.pdf. วันท่ีสืบค้นข้อมูล 24 มีนาคม 2554. พระราชบญั ญตั อิ งค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด พ.ศ.2540 (ฉบับที่ 4) แกไ้ ขปี 2552. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/ %cd16/%cd16-20-9999-update.pdf. วันท่ีสืบค้นข้อมูล 24 มีนาคม 2554. พระราชบัญญัติกำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนทอ้ งถิ่น พ.ศ.2542 (ฉบบั ท่ี 2) แก้ไขปี 2549. (ออนไลน)์ . เขา้ ถงึ ได้ใน :104 | รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน

http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%a1100/%a1100-20-9999- update.pdf. วนั ทส่ี ืบคน้ ขอ้ มลู 24 มีนาคม 2554. พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพ่ือถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ินหรือ ผบู้ รหิ ารท้องถิ่น พ.ศ.2542. (ออนไลน์). เข้าถงึ ไดใ้ น : http://web.krisdika .go.th/data/law/law2/%c756/%c756-20-2542-a0001.pdf. วันท่ีสืบค้น ข้อมูล 24 มนี าคม 2554. พระราชบญั ญตั ิวา่ ดว้ ยการเข้าชือ่ เสนอขอ้ บญั ญตั ทิ ้องถนิ่ พ.ศ.2542. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%c754/%c754- 20-2542-a0001.pdf. วันท่ีสืบค้นข้อมลู 24 มีนาคม 2554.รงั สรรค์ ธนะพรพนั ธ.์ุ (2546). เศรษฐศาสตรร์ ฐั ธรรมนญู : บทวเิ คราะหร์ ฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2540. กรงุ เทพฯ : มติชน.วีระศักด์ิ เครือเทพ. (2548). นวัตกรรมสร้างสรรค์ขององค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น. กรงุ เทพฯ :สำนกั งานกองทนุ สนบั สนุนการวจิ ยั .วีระชยั ชมสาคร. (2554, 6 พฤษภาคม). ผ้อู ำนวยการส่วนกระจายอำนาจ ด้าน การเงินและการคลัง สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักนายกรฐั มนตร.ี สัมภาษณ.์ วุฒิสาร ตันไชย. (2548). กระบวนการว่าด้วยการถอดถอนสมาชิกและผู้บริหาร ทอ้ งถน่ิ กรณีการศึกษาการเข้าช่อื ถอดถอน นายกองค์การบริหารสว่ นตำบล โพนงาม อำเภอโกสุมพิสัย จังหวัดมหาสารคาม. เอกสารประกอบการ สัมมนาวิชาการ คร้ังที่ 7 เร่ืองการเมืองฐานประชาชน : ความยั่งยืนของ ประชาธปิ ไตย. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า.ศริ ลิ ดา ประสพทรพั ย์. (2545). กระบวนการให้ประชาชนเขา้ ชือ่ เสนอข้อบญั ญัติ ท้องถ่ิน. วทิ ยานพิ นธ์นิติศาสตรมหาบณั ฑติ ,จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.สกนธ์ วรัญูวัฒนา. (2554, 8 มิถุนายน).กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคณะกรรมการ กระจายอำนาจใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ . สัมภาษณ.์ สมคิด เลิศไพทูรย์. (2547). กฎหมายการปกครองท้องถ่ิน. กรุงเทพฯ: สำนัก พมิ พค์ ณะรัฐมนตรีและราชกจิ จานเุ บกษา. รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นร่วมของประชาชน | 105

สมคิด เลิศไพทูรย์. (2546). การปรับปรุงกฎหมายกระจายอำนาจให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.สถาบันพระปกเกล้า. (2553). วัดระดับความเช่ือม่ันของประชาชนต่อสถาบัน ต่างๆ และความพงึ พอใจต่อการบรกิ ารของรัฐ พ.ศ.2546-2553. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.kpi.ac.th/portal/knowledge/article_ detail.php?id=17 . วันท่สี ืบคน้ 13 พฤษภาคม 2554. สำนักงานคณะกรรมการการเลือกต้ัง. สรุปข้อมูลสถิติการใช้สิทธิเลือกต้ัง ส.ส. 23 ธันวาคม 2550. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.ect.go.th/ newweb/th/election/index4.php. วันที่สบื ค้น 11 พฤษภาคม 2554สำนกั งานสง่ เสรมิ การปกครองส่วนท้องถิ่นจงั หวัดสุรนิ ทร.์ สกปู๊ พิเศษ? บทเรยี น ราคาแพงอบต. 6 ศพเปดิ เวทคี นื อำนาจตอ้ งยอมรบั การตรวจสอบภาค ปปช. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://surinlocal.go.th/index.php?id_news= 10&mod=news_old_full&path=news. วันท่สี บื ค้น 11 พฤษภาคม 2554อรทยั กก๊ ผล.(2550). กฎหมายท่เี ก่ียวขอ้ งกับการมสี ่วนร่วมของประชาชน กรอบ ความคิด ประเด็นสำคัญ ความท้าทาย และทิศทางในอนาคต.ใน อรทัย ก๊กผลและ ภควัต อัจฉริยปัญญา, บรรณาธิการ.เอกสารประกอบการ สัมมนาทางวิชาการ เร่ือง การขับเคลื่อนรัฐธรรมนูญ’50 สู่การปฎิบัติ: กฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับการปกครองท้องถ่ิน ระหว่างวันที่ 11-13 ธันวาคม พ.ศ.2550. หน้า 87-96. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกลา้ .“อปท. แชมป์ถูกยื่นร้องทุจริต,”(2552,16 ธนั วาคม). ขา่ วสด. (ออนไลน์). เข้าถงึ ได้ใน : http://www.khaosod.co.th/view_news.php?newsid= TUROd01EVXdNVEUyTVRJMU1nPT. วันทีส่ บื คน้ 1 มถิ นุ ายน 2554.“อปท. ครองแชมป์โกง ดบั เพลิงดุ ปปช. งดั อสส,”(2553,18 สิงหาคม). ไทย โพสต์.(ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.ryt9.com/s/tpd/966068. วนั ท่สี บื คน้ ข้อมูล 1 มถิ นุ ายน 2554.“แฉทุจริตปี’52อปท.แชมป์โกงสูญร่วม 2 พันล้าน,” (2552,16 ธันวาคม). ไทย โพสต์. (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://www.ryt9.com/s/tpd/854228. วันทสี่ บื ค้น 1 มถิ ุนายน 2554.106 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน

“เตรียมตัง้ ป.ป.ช. จงั หวดั เชอื ดอปท. ทจุ ริต,”(2550,26 มนี าคม). คม ชัด ลกึ . (ออนไลน์). เข้าถึงได้ใน : http://news.sanook.com/politic/ politic_113756.php. วนั ท่สี ืบคน้ ขอ้ มูล 1 มิถุนายน 2554.“แฉ“มท.-อปท.”ถกู ร้องเรยี นคอรปั ช่ันสูงสุด,”(2553,17 สิงหาคม). คม ชัด ลึก. (ออนไลน์). เขา้ ถึงได้ใน : http://thairecent.com/Politic/2010/700632/. วนั ทีส่ ืบค้นขอ้ มลู 1 มถิ ุนายน 2554.โกวทิ ย์ พวงงาม. (2552). การปกครองทอ้ งถ่นิ ไทย. พิมพ์คร้ังท่ี 7. กรงุ เทพฯ: วิญญูชน.Garden, P., Lebel, L., and Charunee Chirangworapat (2010) “Local Government Reforms as Work in Progress” in The Politics of Decentralization: Natural Resource Management in Asia. Chusak Wittayapak and Peter Vandergeest, eds., Mekong Preea: Chiang Mai, pp.137-160.Rodrik, D. (2007). “ Institutions for High-Quality Growth”, In One Economics Many Recipes: Globalization, Institutions and Economics Growth, Princeton University Press: Princeton. pp.153- 183.Sen, A. (1999). Development As Freedom Oxford University Press: Oxford.Thawilwadee Bureekul.,Brown, Gordon. (2007). Monitoring the pulse of the nation : indicators of democratization and good governance in Thailand 2005-2007. Bangkok : King Prajadhipok’s Institution. รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน | 107

ภาคผนวกตาราง ผ1 แสดงบทบัญญัตทิ ่ไี มม่ ีในรัฐธรรมนูญฉบบั ปี พ.ศ.2540 แต่มีอยใู่ นฉบับ พ.ศ.2550 รฐั ธรรมนญู ฉบับ พ.ศ.2550 มาตรา 78 (2) รัฐต้องจัดระบบการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และ ส่วนท้องถ่ิน ให้มีขอบเขต อำนาจหน้าท่ี และความรับผิดชอบท่ีชัดเจนเหมาะสม แก่การพัฒนาประเทศ และสนับสนุนให้จังหวัดมีแผนและงบประมาณเพื่อพัฒนา จงั หวัด มาตรา 80 (4) รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนการกระจายอำนาจเพ่ือให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน มีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนามาตรฐานคุณภาพ การศกึ ษาใหเ้ ท่าเทยี มและสอดคลอ้ งกบั แนวนโยบายพน้ื ฐานแห่งรัฐ มาตรา 281 รัฐจะต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลัก ในการจดั ทำบริการสาธารณะและมสี ว่ นร่วมในการตัดสินใจแก้ปญั หาในพน้ื ที่ มาตรา 282 วรรค 2 การกำกับดแู ลองคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ินใหม้ กี ารกำหนด มาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเลือกไปปฎิบัติเอง ได้ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและ ประสิทธิภาพในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในแต่ละรูปแบบโดยไม่ กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดำเนินงานโดย ประชาชนเป็นหลกั มาตรา 283 วรรค 3 ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอำนาจ เพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและ ราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นตามระดับความ108 | รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน

สามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินแต่ละรูปแบบ รวมทั้งกำหนดระบบตรวจสอบและประเมินผล โดยมีคณะกรรมการประกอบด้วยผู้แทนหน่วยราชการที่เก่ียวข้อง ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิโดยมจี ำนวนเทา่ กนั เปน็ ผดู้ ำเนินการใหเ้ ป็นไปตามกฎหมาย มาตรา 283 วรรค 4 ให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าท่ีในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยมีหลักเกณฑ์ท่ีเหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต่ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ การมีรายได้ท่ีเพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท้ังน้ี โดยคำนึงถึงระดับข้ันการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและความย่ังยืนทางการคลังของรฐั มาตรา 284 วรรค 10 ให้นำบทบญั ญตั มิ าตรา 265 มาตรา 266 มาตรา267 และมาตรา 268 มาใชบ้ งั คบั กบั สมาชกิ สภาทอ้ งถน่ิ คณะผบู้ รหิ ารทอ้ งถน่ิหรือผู้บรหิ ารทอ้ งถิ่น แลว้ แต่กรณี ดว้ ยโดยอนุโลมมาตรา 288 การบริหารบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานที่สอดคล้องกันและอาจได้รับการการพัฒนาร่วมกันหรือสับเปล่ียนบคุ ลากรระหวา่ งองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินด้วยกันได้มาตรา 288 วรรค 2 การบรหิ ารงานบคุ คลขององคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่นต้องมีองค์กรพิทักษ์คุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถ่ิน เพื่อสร้างระบบคุม้ ครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคลมาตรา 287 ประชาชนในท้องถ่ินมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการทีใ่ ห้ประชาชนมีส่วนร่วมดังกลา่ วไดด้ ้วย ในกรณีที่การกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยูข่ องประชาชนในท้องถ่นิ ในสาระสำคญั องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทำการเป็นเวลาพอสมควร และในกรณีท่ีเห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอจาก รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน | 109

ประชาชนผมู้ สี ิทธิเลอื กตั้งในองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องจดั ให้มกี ารรับฟัง ความคิดเห็นก่อนการกระทำนั้น หรืออาจจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติ เพือ่ ตดั สนิ ใจกไ็ ด้ ทั้งนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ต้องรายงานการดำเนนิ งานตอ่ ประชาชน ในเรือ่ งการจดั ทำงบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดำเนินงานในรอบปี เพอ่ื ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและกำกับการบริหารจัดการของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน มาตรา 285 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดเห็น ว่าสมาชิกสภาท้องถ่ิน คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถ่ินผู้ใดของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินน้ันไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้มีสิทธิลง คะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถ่ิน คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่นผู้น้ันพ้นจากตำแหน่ง ทั้งน้ี จำนวนผู้มีสิทธิเข้าช่ือ หลักเกณฑ์และวิธี การเข้าช่ือ การตรวจสอบรายช่ือ และการลงคะแนนเสียง ให้เป็นไปตามที่ กฎหมายบัญญัติ มาตรา 286 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิ เข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพ่ือให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อ บญั ญัตทิ อ้ งถนิ่ ได้ จำนวนผู้มีสิทธิเข้าช่ือ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าช่ือ รวมท้ังการตรวจสอบราย ชือ่ ใหเ้ ปน็ ไปตามท่ีกฎหมายบัญญตั ิ มาตรา 290 (4) ชุมชนมสี ว่ นร่วมในการรกั ษาคุณภาพส่งิ แวดลอ้ ม 110 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน

ตารางที่ 2 แสดงการกำกับดูแลองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ของราชการสว่ นกลาง ตาม พ.ร.บ. จัดตัง้ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ การกำกบั ดแู ลองคก์ สา่วรนบทริหอ้ างถรน่ิ อบต. เทศบาล อบจ.รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 111 การกำกบั ดแู ลผา่ นการยับย้ังและใหค้-วามเห็นชอบหรืออนญุ าต สงั่ เพกิ ถอนมติ - - ผู้วา่ ราชการจงั หวดั ขององค์การบรหิ ารสว่ นจงั หวัด ม. 78 หากสภายังยนื ยัน 2 ใน 3 ใหผ้ วู้ ่าราชการ จงั หวัดสง่ ตอ่ ให้รัฐมนตรีวา่ การกระทรวง มหาดไทยเปน็ ผูว้ ินจิ ฉัย คำวนิ จิ ฉยั ถอื เป็นที่สนิ้ สุด ระงับการปฎิบตั งิ าน นายอำเภอ ผวู้ า่ ราชการจังหวัด ผ้วู ่าราชการจังหวดั ของผบู้ ริหารองคก์ รปกครอง ม. 90 วรรค 3 ม. 72 ม. 77 วรรค 2 ส่วนทอ้ งถิ่น นายอำเภอ (กรณี เทศบาลตำบล) ตตี กรา่ งข้อบญั ญตั งิ บประมาณ ผวู้ ่าราชการจงั หวัด - - ประจำปหี รือข้อบัญญตั ิ (กรณที ่นี ายอำเภอ งบประมาณเพิม่ เติม สง่ เร่อื งมา) ม. 87 วรรค 5

112 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน การกำกับดแู ลองคก์ สา่วรนบทริหอ้ างถริ่น อบต. เทศบาล อบจ. อนมุ ัตขิ อ้ บญั ญัต/ิ เทศบญั ญัติ - ผู้ว่าราชการจังหวัด กรรมการสามัญประจำสภา เม่อื เกดิ กรณีฉุกเฉนิ และเรียกประชุม ม. 64 องค์การบริหารส่วนจงั หวัด สภาองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวัด/ ม . 57 สภาเทศบาลไม่ได้ อนมุ ัติและสง่ คืนรา่ งข้อบญั ญัต/ิ นายอำเภอ ผวู้ ่าราชการจังหวัด - เทศบัญญตั ิงบประมาณประจำปี ม. 87 วรรค 3-4 ม. 62 วรรค 3 หรอื ขอ้ บญั ญตั ิ/เทศบัญญตั ิ งบประมาณรายจา่ ยเพิม่ เติม อนมุ ตั กิ ารจ่ายเงินอุดหนนุ - ผ้วู า่ ราชการจงั หวดั - และเงินลงทุน ม . 67 ทวิ อนุมตั ิการกเู้ งิน สภาองคก์ ารบรหิ ารส่วน รัฐมนตรวี ่าการกระทรวง รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทย ตำบล มหาดไทย ม. 73 (7) ม. 83 ม. 66

การกำกบั ดแู ลองคก์ สา่วรนบทริห้อางถร่นิ อบต. เทศบาล อบจ. เสนอเร่อื งตอ่ ผูว้ า่ ราชการจังหวัดรฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 113 อนุญาตในการขอยมื ตวั ขา้ ราชการ ผวู้ า่ ราชการจังหวดั - ให้ผู้วา่ ราชการจังหวดั ดำเนนิ การให้ มาชว่ ยปฎบิ ัตภิ ารกจิ ในองคก์ ร ม. 72 วรรค 2 (ผวู้ า่ ราชการจังหวัดไมไ่ ดเ้ ปน็ ผมู้ อี ำนาจ ปกครองสว่ นท้องถ่ิน หรอื กระทรวงมหาดไทย ในการอนุมตั )ิ กรณีท่ขี า้ ราชการไมอ่ ยู่ ม. 43 ในอำนาจของ ผวู้ ่าราชการจงั หวัด ผ้วู า่ ราชการจังหวัด*** อำนาจในการเห็นชอบร่างขอ้ บญั ญตั ิ นายอำเภอ ผูว้ ่าราชการจงั หวดั ม . 53 วรรค 3 และสง่ คืนกรณไี ม่เหน็ ชอบ ม. 71 วรรค 3 ม. 62 วรรค 3 ผวู้ ่าราชการจงั หวัดและสภาองคก์ ารบรหิ ารส่วน ให้ความเห็นชอบให้องค์การบริหาร - - จังหวดั ส่วนจงั หวัดมอบให้เอกชนทำกจิ การ ม. 49 และในการออกหลักเกณฑ์ วธิ กี ารและ ซึ่งอยใู่ นหนา้ ท่ขี ององคก์ ารบรหิ าร เงื่อนไขในการทำกจิ การดงั กล่าวใหเ้ ปน็ อำนาจ สว่ นจังหวดั ของกระทรวงมหาดไทย ได้รบั ความยินยอมจากราชการส่วนทอ้ งถน่ิ ท่ี อนมุ ตั ิให้ทำการนอกเขตพืน้ ที่ - รฐั มนตรวี า่ การ เก่ยี วขอ้ งและ อบจ. ที่เก่ียวขอ้ ง ทัง้ นต้ี ามเงือ่ นไข และการทำการรว่ มกับบุคคลอ่ืน กระทรวงมหาดไทย ทก่ี ำหนดในกฎกระทรวง ม.57 ทวิ ม. 46

114 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน การกำกบั ดแู ลองค์กสาว่รนบทริห้อางถร่ิน อบต. เทศบาล อบจ. เห็นสมควรให้ผบู้ รหิ ารท้องถิ่นและ - รัฐมนตรวี า่ การกระทรวง นายกองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวัด ข้าราชการในสงั กัดเทศบาลมีอำนาจ มหาดไทย ม. 40 เปรียบเทยี บคดลี ะเมิดเทศบัญญัติ ม . 48 ทวาวีสติ ใหค้ วามเห็นชอบในการกำหนด - กระทรวงมหาดไทย - อำนาจหนา้ ท่ขี องสำนกั ปลัดเทศบาล ม. 48 อฎั ฐารส และสว่ นราชการอนื่ และอำนาจใน การเห็นชอบให้ต้ังส่วนราชการอ่ืน ต ามทน่ี ายกเทศมนตรีประกาศ อนญุ าตใหเ้ ปดิ และขยายเวลา นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจงั หวดั ประธานสภาองคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวดั ประชุมวสิ ามญั ม.54 ม. 26 ม. 25 กรณีขยายเวลาต้องได้รบั ความเห็นชอบจากสภา ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ขยายเวลาในการประชุมสมยั สามญั นายอำเภอ ผวู้ า่ ราชการจังหวัด ประธานสภาองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั ม. 53 วรรค 4 ม. 24 วรรค 4 ม. 22 วรรค 4

การกำกับดูแลองค์กสาว่รนบทริห้อางถร่นิ อบต. เทศบาล อบจ.รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 115 แตง่ ตงั้ ประธานและรองประธานสภา นายอำเภอ ผวู้ ่าราชการจังหวัด - องค์การบรหิ ารสว่ นทอ้ งถ่ินตามคำ ม. 48 ม. 20 กแใหานรผ้ะกบู้นำรำกิหขับาอรงดทสแู อ้ภลงาถผทิน่า่้อนแงลถกะ่ินาปรรแะตธ่งาตน้ัง/และใหผ้พู้วา่ น้ รหาชรกอื าเรสจนังอหวใหดั พ้ น้ จากรตฐั มำแนหตรนีว่งา่ การกระทรวง รองประธานสภาทอ้ งถน่ิ ใหพ้ ้นจาก ม. 92 วรรค 2 มหาดไทย ต ำแหนง่ ม. 73 รฐั มนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทย ยุบสภาองค์การบรหิ ารสว่ นท้องถิ่น ผ้วู ่าราชการจังหวดั รัฐมนตรวี ่าการกระทรวง ม. 79 พรอ้ มทั้งแสดงเหตผุ ลในคำส่งั ม. 91 วรรค 2 มหาดไทย ม . 74 วรรค 2 รฐั มนตรวี า่ การกระทรวงมหาดไทย เสนอความเหน็ เพอื่ ยบุ สภาองค์การ นายอำเภอ(เสนอผู้ว่า ผู้วา่ ราชการจังหวัด(เสนอ ม. 80 วรรค 2 บริหารสว่ นท้องถ่ิน ราชการจงั หวดั ) รฐั มนตรีวา่ การกระทรวง ม. 91 มหาดไทย) ผู้วา่ ราชการจังหวัด (เสนอรฐั มนตรี ม. 74 วรรค 1 ว่าการกระทรวงมหาดไทย) ม. 80

116 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน การกำกับดแู ลองคก์ สาว่รนบทรหิอ้ างถรนิ่ อบต. เทศบาล อบจ. ผู้วา่ ราชการจังหวัด เสนอให้ผู้บรหิ ารท้องถิ่นพน้ จาก นายอำเภอ (เสนอ ผวู้ ่าราชการจังหวดั ** ม. 79 ตำแหน่ง ผวู้ า่ ราชการจังหวัด) (เสนอรฐั มนตรีว่าการ ม. 92 กระทรวงมหาดไทย) ม. 72 ผู้ว่าราชการจังหวัด(เสนอรฐั มนตรวี ่าการกระทรวง เสนอเพอ่ื ยุบสภาบริหารสว่ นท้องถนิ่ นายอำเภอ (เสนอผวู้ ่า ผูว้ ่าราชการจงั หวัด มหาดไทย) ถ้าไม่ผ่านรา่ งข้อบญั ญัต/ิ เทศบญั ญตั ิ ราชการจังหวัด) (เสนอรัฐมนตรวี า่ การ ม. 55/1 งบประมาณ ม. 87/2 กระทรวงมหาดไทย) ม. 62 จัตวา ผ้วู า่ ราชการจังหวัด (เสนอรฐั มนตรวี า่ การ เสนอเพื่อสัง่ ให้ผูบ้ ริหารทอ้ งถิ่น นายอำเภอ (เสนอ ผู้ว่าราชการจังหวัด กระทรวงมหาดไทย) พน้ จากตำแหน่ง กรณีไม่เสนอ ผวู้ ่าราชการจังหวดั ) (เสนอรฐั มนตรี ม. 55 วรรค 5 รา่ งข้อบัญญัติ/เทศบัญญตั ิ ม. 87/1 วรรค 5 ว่าการกระทรวง งบประมาณตามเวลาทก่ี ำหนด มหาดไทย) ม. 62 ตรี วรรค 5

การกำกบั ดูแลองค์กสาว่รนบทริหอ้ างถริน่ อบต. เทศบาล อบจ.รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 117 การกำกับดูแลผา่ นการตรวจสอบ/วนิ ิจฉยั และออกระเบยี บ สอบสวนการปฎิบัติงานของผู้บรหิ าร นายอำเภอ ผ้วู ่าราชการจังหวดั ผูว้ า่ ราชการจังหวัด ท้องถ่ิน ม . 92 ม. 72 ม . 79 วินจิ ฉัยมติของสภาท่ที ำการ นายอำเภอ - - ถ อดถอนสมาชกิ สภาดว้ ยกนั เอง ม. 47 ตรี (8) วรรค 2 วนิ จิ ฉยั สมาชกิ ภาพของสภาองคก์ ร นายอำเภอ ผู้วา่ ราชการจังหวดั ผวู้ ่าราชการจังหวัด ปกครองสว่ นท้องถิ่นและผู้บรหิ าร ม.47 ตรี (9) วรรค 2 ม.19 (8) วรรค 2 ม. 11 (8) วรรค 2 ทอ้ งถ่นิ ม. 64 (8) วรรค 2 ม. 48 ปัญจทศ (8) ม. 36(8) วรรค 2 วรรค 3 กำกับดแู ลการปฏบิ ัตงิ านขององค์กร นายอำเภอ ผู้วา่ ราชการจงั หวดั * ผ้วู า่ ราชการจงั หวดั ปกครองสว่ นท้องถ่ินและเรยี ก ม. 90 ม. 71 ม.77 สอบสวนผบู้ รหิ ารและสมาชกิ สภา นายอำเภอ(กรณีเทศบาล องคก์ ารบรหิ ารสว่ นท้องถนิ่ ตำบล)

118 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน การกำกบั ดูแลองค์กสาว่รนบทริห้อางถรน่ิ อบต. เทศบาล อบจ. ตรวจสอบการคลงั การบัญชหี รือ กระทรวงมหาดไทย รัฐมนตรีวา่ การกระทรวง - การเงินอ่ืนๆ ม. 89 มหาดไทย ม . 70 กำหนดระเบียบว่าดว้ ยการคลงั กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทย การงบประมาณ การโอนการจดั การ ม. 88 ม. 69 (ไมร่ วมอำนาจใน ม. 76 (ไม่รวมอำนาจในการออกระเบยี บเกยี่ วกับ ทรัพยส์ นิ การซ้ือ การจ้าง การออกระเบียบเกีย่ วกบั การดำเนนิ งานอื่นๆ) ค่าตอบแทน คา่ จ้าง และ การดำเนนิ งานอ่นื ๆ) ออกระเบยี บเกยี่ วกับการดำเนินงาน อืน่ ๆ ออกระเบยี บใหอ้ งค์การบรหิ ารส่วน - - กระทรวงมหาดไทย จงั หวดั ออกข้อบัญญตั ิเพือ่ เกบ็ คา่ ม. 69 ธรรมเนียมท่เี กดิ จากการใชบ้ ริการ สาธารณะท่อี งค์การบรหิ ารส่วน จังหวัดจัดข้นึ กำหนดระเบยี บและวิธกี ารในการ กระทรวงมหาดไทย - - ออกข้อบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ย ม. 87 ประจำปีและรายจ่ายเพ่มิ เตมิ

การกำกับดูแลองคก์ สาว่รนบทริหอ้ างถรน่ิ อบต. เทศบาล อบจ. กระทรวงมหาดไทย -รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 119 กำหนดค่าตอบแทนของสมาชกิ และ กระทรวงมหาดไทย ม. 48 จุตุววสี ติ ผ บู้ รหิ ารองคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ ม. 86 - กระทรวงมหาดไทย กำหนดรายจ่ายอืน่ ๆ ขององคก์ าร - ม . 74 (9) บริหารสว่ นจงั หวัด - - ออกระเบยี บในการกู้เงนิ กระทรวงมหาดไทย ม . 83 - กระทรวงมหาดไทย ออกระเบียบการดำเนินการในเชิง - ม. 50 พาณชิ ยข์ ององค์การบรหิ ารสว่ น จงั หวดั กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทย ออกกฎหมาย ระเบยี บ ข้อบังคับ กระทรวงมหาดไทย ม. 50 (9) ม. 45/10 หลกั เกณฑแ์ ละวิธีการในการปฏิบัติ ม. 69/1 งานตามอำนาจหน้าที่ขององคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ

120 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน การกำกับดแู ลองคก์ สาว่รนบทริห้อางถริ่น อบต. เทศบาล อบจ. - - กำหนดหน้าที่ให้องค์การบรหิ ารส่วน หน่วยราชการ ทอ้ งถ่ินปฏิบตั ติ าม และองค์การ ม. 67 (9) บริหารสว่ นท้องถิ่นตอ้ งจดั สรรงบ ประมาณและบคุ ลากรในการดำเนนิ งาน - - กำหนดระเบยี บและวิธกี ารในการ กระทรวงมหาดไทย เปรยี บเทยี บคดีละเมิดข้อบญั ญตั ิ ม. 65 วรรค 2 องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ผู้ว่าราชการจงั หวัด ผวู้ ่าราชการจงั หวัด(เสนอรฐั มนตรวี า่ การกระทรวง เสนอคำส่งั ยบุ สภาองค์การบริหาร นายอำเภอ (เสนอรัฐมนตรวี ่าการ มหาดไทย) ส่วนทอ้ งถนิ่ กรณไี ม่สามารถจัดการ (เสนอผวู้ า่ ราชการ กระทรวงมหาดไทย) ม.22 วรรค 6 ประชุมครั้งแรกไดต้ ามกำหนดเวลา จงั หวดั ) ม . 24 วรรค 3 ม . 53 วรรค 3 ผวู้ ่าราชการจังหวัด ผู้วา่ ราชการจังหวดั กำหนดระเบยี บข้อบงั คบั ในการ นายอำเภอ ม. 24 วรรค 2 ม. 22 ประชมุ ม. 53 วรรค 2

การกำกับดแู ลองค์กสาว่รนบทริหอ้ างถรนิ่ อบต. เทศบาล อบจ.รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน | 121 อื่นๆ นำเทศบาลมาควบคุมดแู ลโดยตรง - กระทรวงมหาดไทย - ม . 75 ให้เงนิ อดุ หนนุ สหการ - รัฐบาล - ม . 59 แจ้งใหน้ ายกองคก์ ารบรหิ ารสว่ นท้อง นายอำเภอ ผู้วา่ ราชการจงั หวัด ผวู้ า่ ราชการจงั หวัด ถ่นิ จัดทำนโยบายแจ้งต่อสภา ม. 58/5 ม. 48 ทศ วรรค 4 ม. 35/5 วรรค 4 องคก์ ารบรหิ ารส่วนทอ้ งถ่ิน กำหนดให้สมาชกิ สภาองค์การ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงมหาดไทย บรหิ ารส่วนทอ้ งถนิ่ ทำการประชุม ม. 52 ม. 23 แตไ่ มม่ ีให้ดำเนิน ม. 20, 26 แต่ไมม่ ใี ห้ดำเนินกิจกรรมตา่ งๆ คร้งั แรก กิจกรรมตา่ งๆ * ไมไ่ ด้กลา่ วถงึ ฝา่ ยบริหารเทศบาล **ไมไ่ ด้กล่าวถึงว่ามีอำนาจสอบสวนแตบ่ อกว่าสง่ คำรอ้ งต่อรัฐมนตรีได้เลย *** นายกองค์การบริหารส่วนจังหวดั ถ้าไมเ่ หน็ ชอบกบั ขอ้ บญั ญัตใิ ห้สง่ ใหผ้ วู้ ่าวนิ จิ ฉัยชีข้ าด ม. 45

ตาราง ผ3 แสดงใหเ้ หน็ อำนาจหน้าท่ีของคณะกรรมการมาตรฐานบริหารงานบุคคลสว่ นท้องถ่ิน (1) กำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรักษาระบบคุณธรรมเก่ียวกับการ บริหารงานบุคคลโดยเฉพาะในเรื่องการแต่งต้ังและการให้พ้นจากตำแหน่งของพนัก งานส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงการกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนและประโยชน์ ตอบแทนอื่นใหม้ สี ดั ส่วนที่เหมาะสมแก่รายไดแ้ ละการพัฒนาทอ้ งถ่ินตามอำนาจหน้าที่ ขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ทัง้ นี้ การกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางจะตอ้ ง ไม่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลโดยเฉพาะเจาะจงท่ี ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่สามารถบริหารงานบุคคลตามความต้องการและ ความเหมาะสมของแตล่ ะองคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ ได้ (2) กำหนดแนวทางการพัฒนาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถ่ินเพื่อรองรับการ กระจายอำนาจการปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น (3) กำหนดหลกั เกณฑ์และเงือ่ นไขการคดั เลือกตามมาตรา 16 วรรคสาม มาตรา 24 วรรคสาม และมาตรา 26 วรรคสาม (การคัดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิและผู้แทนองค์กร ปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ในคณะกรรมการกลางบริหารงานบคุ คลสว่ นทอ้ งถน่ิ ) (4) ส่งเสริมให้มกี ารศึกษา วเิ คราะห์ หรือวิจัยเกย่ี วกับการบริหารงานบคุ คลสว่ นท้อง ถนิ่ (5) ให้คำปรึกษา คำแนะนำ และพิจารณาปัญหาเก่ียวกับการบริหารงานบุคคลส่วน ท้องถิ่นแก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน (6) ประสานงานกบั คณะรฐั มนตรี หน่วยงานของรฐั องคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ คณะ กรรมการข้าราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการประเภทต่าง ๆ คณะ กรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น และคณะกรรมการข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถ่ิน เพื่อส่งเสริมให้การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมี ประสทิ ธภิ าพ (7) ปฏบิ ัตกิ ารอ่นื ตามทกี่ ำหนดไวใ้ พระราชบัญญตั นิ ้ีหรือกฎหมายอื่น122 | รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน

ตาราง ผ4 แสดงอำนาจหนา้ ทีข่ องคณะกรรมการกระจายอำนาจ (1) จัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและ แผนปฏิบัติ การเพอ่ื ขอความเหน็ ชอบจากคณะรฐั มนตรีและรายงานตอ่ รฐั สภา (2) กำหนดการจัดระบบการบริการสาธารณะตามอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐ กับ องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ และระหวา่ งองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ ด้วยกนั เอง (3) ปรบั ปรุงสดั ส่วนภาษแี ละอากร และรายไดร้ ะหว่างรฐั กบั องคก์ รปกครอง สว่ นทอ้ ง ถ่ิน และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของ รัฐ กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย กันเองเป็นสำคัญ (4) กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วนกลาง และ ราชการส่วนภูมิภาคให้แกอ่ งค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน (5) ประสานการถ่ายโอนข้าราชการ ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และพนักงาน รัฐวสิ าหกิจระหว่างส่วนราชการ รฐั วิสาหกิจ และองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ กับคณะ กรรมการ พนักงานส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานท่ีเก่ียวข้อง เพื่อให้สอดคล้องกับการ กำหนดอำนาจและ หน้าที่การจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน เงินงบประมาณท่ี ราชการส่วนกลางโอนให้แก่ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ และการถ่ายโอนภารกจิ ตาม (2) (3) และ (4) (6) เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีให้มีการกระจายอำนาจการอนุมัติหรือการอนุญาต ตามท่ีมีกฎหมายบัญญัติให้ต้องขออนุมัติหรือขออนุญาตไปให้องค์กรปกครองส่วนท้อง ถนิ่ โดย คำนงึ ถงึ ความสะดวก รวดเร็วในการให้บริการประชาชน และการกำกบั ดูแล ใหเ้ ปน็ ไปตาม กฎหมายนน้ั ๆ เป็นสำคัญ (7) เสนอแนะมาตรการด้านการเงิน การคลัง การภาษีอากร การงบประมาณ และ การรักษาวนิ ยั ทางการเงนิ การคลังขององค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น (8) เสนอแนะการตราพระราชบญั ญัติ พระราชกฤษฎกี า ออกกฎกระทรวง ประกาศ ข้อบังคับ ระเบียบ และคำส่ังที่จำเป็นเพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามแผนการกระจาย อำนาจใหแ้ ก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ ต่อคณะรัฐมนตรี (9) เร่งรัดให้มีการตราพระราชกฤษฎีกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ข้อบังคับ ระเบยี บ และคำสง่ั ทจ่ี ำเปน็ เพอื่ ดำเนนิ การใหเ้ ปน็ ไปตามแผนการกระจายอำนาจใหแ้ ก่ องคก์ ร ปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนร่วมของประชาชน | 123

(10) เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในการจัดสรรเงินงบประมาณท่ีจัดสรรเพิ่มขึ้น ให้แก่ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน เนอ่ื งจากการถ่ายโอนภารกจิ จากสว่ นกลาง (11) พิจารณาหลักเกณฑ์การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ตามความจำเป็น (12) เสนอแนะและจดั ระบบตรวจสอบและการมสี ว่ นรว่ มของประชาชนใน ทอ้ งถิ่น (13) เสนอความเห็นต่อนายกรัฐมนตรีเพ่ือพิจารณาส่ังการในกรณีท่ีปรากฏว่า ส่วน ราชการหรือรัฐวิสาหกิจไม่ดำเนินการตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วน ท้องถ่นิ (14) เสนอรายงานเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต่อ คณะรฐั มนตรอี ย่างน้อยปลี ะหนึง่ คร้งั (15) ออกประกาศกำหนดตามที่กำหนดไวใ้ นพระราชบัญญัตนิ ้ี (16) ปฏิบัติการอืน่ ตามทก่ี ำหนดไว้ในพระราชบัญญัตนิ ีแ้ ละกฎหมายอ่นื ประกาศของคณะกรรมการตาม (15) เมอ่ื ได้ประกาศในราชกจิ จานุเบกษาแล้ว ใหใ้ ช้ บงั คับได้124 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนรว่ มของประชาชน

แผนภาพ ผ1ขั้นตอนการยื่นเสนอข้อบัญญตั ทิ อ้ งถ่นิ ตาม พ.ร.บ. วา่ ด้วยการเขา้ ชือ่ เสนอขอ้ บญั ญตั ทิ ้องถ่ิน พ.ศ. 2542 ผูย้ ื่นคำรอ้ ง เป็นผู้แทนเข้าชื่อ 1. ผู้มีสทิ ธเิ ลอื กต้ังในเขต (ม. 5) ท้องถนิ่ น้นั ๆ 2. ไม่เสียสิทธเิ ลือกต้งั ประธานสภาทอ้ งถน่ิ ยนื่ ต่อ คำรอ้ ง ลักษณะคำรอ้ ง (ม. 5) (ม. 5) (พร้อมลายเซน็ ผู้เข้าช่อื เสนอ 1. ชอ่ื ที่อยู่ ลายมอื ชื่อของผู้ ตรวจสอบ ข้อบัญญัติ) (ม. 5) เขา้ ช่อื ทุกคน พรอ้ มสำเนา บตั รประชาชน1. จำนวนผ้เู ข้าชอ่ื ถอดถอน จำนวนผูเ้ ข้าชอ่ื เสนอขอ้ บญั ญตั ทิ อ้ งถน่ิ 2. รา่ งข้อบัญญตั ทิ อ้ งถิน่ 2. เป็นผู้มสี ิทธเิ ลือกต้งั ใน จำนวนไมน่ ้อยกว่ากงึ่ หนึ่งของจำนวนผมู้ ี 3. รายชอ่ื ผ้แู ทนของผู้เข้าชอ่ื ทอ้ งถิ่นน้ันและ สทิ ธิเลือกตงั้ ใน อปท นนั้ (ม. 4) 4. คำรบั รองของผู้แทนเขา้ ชื่อ3. ไม่เสยี สิทธิเลือกต้ัง (จาก ว่าทกุ คนมีสทิ ธิทอ้ งถิ่นและอำเภอนน้ั ) ครบตามจำนวนและ คณุ สมบัติถูกตอ้ งเปดิ ใหผ้ ูม้ รี ายชื่อแต่ไมไ่ ด้เข้า ปิดประกาศรายชือ่ ผูเ้ ข้าชอ่ื ไว้ชอื่ ยืน่ คำร้องคดั คา้ นต่อ ณ ที่ทำการ อปท หรอื ในเขตประธานสภาทอ้ งถิ่นภายใน ชุมชนหนาแนน่ 20 วันนบั แต่วนั ปิดประกาศรายชอ่ื คงเหลือครบตามจำนวน จดั ใหส้ ภาท้องถน่ิ ดำเนนิ การ ครบ พิจารณาขอ้ บญั ญตั ิรายช่ือไมค่ รบตามจำนวน แจ้งใหผ้ แู้ ทนของผู้เขา้ ชื่อทราบ ไม่ครบ เพ่อื ดำเนินการจัดใหม้ ีการเขา้ ช่ือ จำหนา่ ยเร่ือง เพิม่ เติมใหค้ รบภายใน 30 วนั รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน | 125

แผนภาพ ผ2ขนั้ ตอนการยน่ื ถอดถอนผ้บู รหิ ารและสมาชกิ สภาทอ้ งถิ่น ตาม พ.ร.บ. วา่ ด้วยการลงคะแนนเสยี งเพื่อถอดถอนสมาชกิ และผูบ้ ริหารทอ้ งถิ่น พ.ศ. 2542 ผวู้ ่าราชการจังหวัด 1. ผ้มู สี ทิ ธิเลือกตง้ั ทอ้ งถิน่ ใน (สำนักงานท้องถน่ิ จังหวดั ) เขตเลอื กตง้ั นนั้ (ม. 5) 2. ไมเ่ สียสทิ ธิเลือกตัง้ ผวู้ ่าราชการจังหวดั คำร้อง ลักษณะคำร้อง (ม. 6) (สำนักงานท้องถ่ิน จังหวดั ) ยืน่ ตอ่ (พรอ้ มลายเซ็นผู้เข้า 1. ชอ่ื ทีอ่ ยู่ ลายมือชอื่ ของ (ม. 5) ชื่อถอดถอน)(ม. 5) ผ้เู ขา้ ชื่อทุกคน พรอ้ ม ตรวจสอบ สำเนาบตั รประชาชน1. จำนวนผู้เข้าช่ือ 2. รายละเอียดขอ้ เทจ็ ริง ถอดถอน เกณฑ์จำนวนผเู้ ขา้ ชื่อถอดถอน 3. รายช่อื ผู้แทนของผูเ้ ขา้ ช่อื 2. เป็นผู้มสี ิทธเิ ลือกต้ังใน 1. ไมเ่ กิน 1 แสนคน = 1 ใน 5 4. คำรบั รองของผแู้ ทนเขา้ ทอ้ งถิ่นน้นั และ 2. เกนิ 1 แสน- 5 แสน = > 2 หมื่น3. ไมเ่ สียสิทธิเลอื กตั้ง 3. เกิน 5 แสน – 1 ลา้ น = > 2.5 หมน่ื ชอื่ วา่ ทุกคนมสี ิทธิ(จากทอ้ งถ่ินและอำเภอน้ัน) ผถู้ กู รอ้ งจดั ทำคำชี้แจงขอ้ 4. เกิน 1 ลา้ น = > 3 หมืน่ มาใช้สทิ ธไิ มถ่ ึง เท็จจริง แก้ขอ้ กลา่ วหาต่อ ผวจ. ภายใน 30 วันนบั กงึ่ หน่งึ ของผู้มสี ทิ ธิ ตง้ั แต่รบั คำรอ้ ง ครบตามจำนวนและ ไมค่ รบ/ไมถ่ ูกตอ้ ง ออกเสยี ง คุณสมบตั ิถกู ต้อง แจ้งผถู้ กู รอ้ ง ภายใน 7 กนข่ึงอ้มหอยานงกใผง่ึชวแ้มู ้ส่าตาิทใเ่3ธหชเิส้็นใกนทิดินธ้ว4ิย วันนับตั้งแตไ่ ด้รับรบั คำ - ยกคำร้อง - แจง้ ผู้รอ้ ง รอ้ ง (ม. 7 ว. 2)ครบกำหนด 30 วัน นับตั้ง (สม่ง.ให7้ วก.ก2ต) (คมำ. ร2้อ3งตว.กไ1ป) เมใมกแนาผานิ ลกสดใมู้ก4ะกชทิ้วาึ่งเส้วยหธใขหา่ิทชิ็นอน้ธง3งึ่ ิแตแ่ จ้งคำรอ้ งให้ผถู้ ูกรอ้ ง ดำเนินการประกาศ พน้ (จมา.ก2ต3ำแวห.)นง่ กำหนดวันลงคะแนนเสยี ง ตามกระบวนการลง ประกคาะศแผนลนการลงไม่เกนิ 90วนั นับแตว่ นั ที่ได้ คะแนนเสียงถอดถอนรบั คำรอ้ งจาก ผวจ. (ม. 9)126 | รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนรว่ มของประชาชน

บทวิจารณ์ โดย ศ.รงั สรรค์ ธนะพรพันธ์ุ * ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย ได้ผลิตบทความทางวิชาการท่ีทรงคุณค่าและจะยังประโยชน์ต่อวงวิชาการต่อไปในอนาคต ผมมีประเด็นที่ต้องการพูดถึง 6 ประเด็น ส่วนใหญ่เป็นบทรำพึงรำพัน แต่ไม่ใช่รำพึงรำพันโดย ลำพู (ลำพูเปน็ นามปากกาของรงค์ วงศ์สวรรค)์ ประเด็นแรก ผมอยากพูดถึงบทสรุปการวิเคราะห์ของบทความที่อาจารยอ์ ภิชาตนำเสนอเมื่อครนู่ ี้ เพื่อให้ชัดเจนในการท่ีจะวจิ ารณต์ อ่ ไป บทความเร่ือง “รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน” นำเสนอการวิเคราะห์โดยได้บทสรุปหลักว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทั้งฉบับ พ.ศ.2540 และฉบับ พ.ศ.2550 เป็น Meta Institution ท่ีไร้ประสทิ ธภิ าพและไร้ประสทิ ธผิ ล ในหนังสือเศรษฐศาสตร์รัฐธรรมนูญซ่ึงอาจารย์อภิชาตกล่าวถึงด้วยความเคารพ ผมแปลคำวา่ Meta Institution ว่า “อภมิ หาสถาบนั ” อาจารย์ชัยอนนั ต์ สมทุ รวนชิ ทา่ นมีหนังสอื ถึงผมวา่ ผมแปลผิด ควรจะแปลว่า“เอกสถาบัน (สถาบันทเี่ ป็นหน่ึง)”* บทความฉบับนี้เป็นการถอดเทปการวิจารณ์การนำเสนอของ ผศ.ดร.อภิชาติ สถิตนิรามัย โดยศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในงานประชุมสัมมนาทางวิชาการประจำปี พ.ศ.2554 ในหัวข้อ “ได้เวลาปฏิรูป เพื่อเศรษฐกิจที่เป็นธรรม” ณ หอประชุมศรีบูรพา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ เมื่อวันพุธท่ี 20 กรกฎาคม 2554 จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน | 127

สถาบันในวิชาเศรษฐศาสตร์ไม่ได้หมายถึง Organization ไม่ได้หมายถึง Institution ในความหมายโดยทั่วไป แต่สถาบันในวิชาเศรษฐศาสตร์ยงั มีความหมายไปถึง “Rules of The Game กติกาการเล่นเกมส์” รัฐธรรมนูญกำหนดกติกาการเล่นเกมส์ในสังคมการเมือง แต่ที่รัฐธรรมนูญเป็น Meta Institution เพราะรัฐธรรมนูญให้อำนาจในการผลิตกตกิ าการเล่นเกมสอ์ น่ื ๆ อาจารย์อภิชาตนำเสนอบทวิเคราะห์ให้เราเห็นว่า รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ พ.ศ.2540 และฉบับปี 2550 เป็น Meta Institution ท่ีไร้ประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล เพราะไม่สามารถผลิตกฎหมายลูกหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญท่ีเกื้อกูลการกระจายอำนาจการเมืองการปกครองเพื่อให้ประชาชนสามารถปกครองตนเองได้ อันน้ีเป็นบทสรุปหลกั ของบทความและผมจะกลบั มาวจิ ารณบ์ ทสรุปหลักนี้ บทความเรื่องนี้ยังคงนำเสนอการวิเคราะห์บทสรุปรองอีก3 ประการคือ • ประการแรก องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรับผิดต่อรัฐบาล ส่วนกลางมากกว่ารับผิดต่อประชาชนท้องถ่ิน เน่ืองจาก รัฐบาลส่วนกลางมีอำนาจตามกฎหมายและกลไกการบริหาร ราชการแผ่นดินในการควบคุมกำกับการบริหารและการ ตัดสินใจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการควบคุม กำกบั การคลงั ทอ้ งถน่ิ รวมทงั้ การควบคมุ กำกบั การบรหิ ารงาน บุคคล ถึงขั้นที่อาจกล่าวได้ว่ามิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ ของรฐั ธรรมนูญ • ประการทส่ี อง ประชาชนไมส่ ามารถมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื ง มากเทา่ ทีค่ วร ทั้งในการเข้าชอื่ เสนอข้อบัญญัตทิ ้องถิน่ และ128 | รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน

การเข้าช่ือถอดถอนผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินและ สมาชิกสภาทอ้ งถ่นิ ท้ังนเี้ น่ืองจากตน้ ทุนการปฏบิ ตั ิการ หรอื ตน้ ทนุ ธุรกรรม (ทใี่ นวิชาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Transaction Cost) ในการมีส่วนรว่ มทางการเมอื งนน้ั สงู มาก • ประการท่ีสาม องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่มีอธิปไตย ทางการคลัง มีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและจัดหารายได้ ของตนเองนอ้ ย แปลว่าสดั สว่ นทีส่ ำคญั ตอ้ งพง่ึ พงิ รายไดจ้ าก ภาษีท่ีรัฐบาลส่วนกลางแบ่งปันให้และเงินอุดหนุนท่ีรัฐบาล สว่ นกลางจดั สรรให้ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ เงนิ อดุ หนนุ เฉพาะกจิ น้ีเป็นบทสรุปจากบทความท่ีอาจารย์อภิชาตนำเสนอเม่ือครู่นี้ม บี ทสรปุ หลกั หนึง่ ประเดน็ และมีบทสรปุ รองอีก 3 ประเดน็ ประเด็นท่ีสอง ท่ีผมอยากพูดถึงคือ จุดเด่นของบทความบทความน้ีมจี ดุ เดน่ อยา่ งน้อย 3 ประการ • ประการแรก ผู้เขียนพยายามนำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ และกฎหมายที่เก่ียวข้องมาประกอบการวิเคราะห์ รวมท้ัง ปัจจัยทางสถาบันอืน่ ๆ โดยเฉพาะอย่างยงิ่ สถาบนั การเมือง การปกครองและจารีตของสงั คมชนบท • ประการที่สอง ผู้เขียนพยายามนำแนวความคิดและทฤษฏี เศรษฐศาสตร์มาใช้ประโยชน์ในการอธิบายพฤติกรรมและ ปรากฏการณใ์ นสงั คมการเมอื ง การนำ Transaction Cost Economics มาอธบิ ายการมสี ว่ นรว่ มทางการเมอื งทค่ี อ่ นขา้ ง น้อยของประชาชน ทั้งการเข้าช่ือเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนรว่ มของประชาชน | 129

และการเข้าชื่อถอดถอนผู้บริหารองค์การปกครองส่วน ท้องถิ่นและสมาชิกสภาทอ้ งถิน่ เปน็ ไปอยา่ งเหมาะสม • ประการท่ีสาม ผู้เขียนพยายามนำข้อมูลที่ได้จากการ สัมภาษณ์ภาคสนามมาประกอบการวิเคราะห์ น่ีเป็นจุดเด่น 3 ประการ ของบทความ ประเด็นที่สาม ท่ีผมอยากพูดถึงคือ บทสรุปหลักท่ีอาจารย์อภิชาตเสนอการวิเคราะห์ ทำไมรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 และต่อมาพ.ศ.2550 จึงเปน็ Meta Institution ท่ไี รป้ ระสิทธภิ าพและไรป้ ระสิทธผิ ลในการกระจายอำนาจการปกครองเพื่อให้ประชาชนสามารถปกครองตนเองได้ บทความน้ีพยายามอธบิ ายวา่ เหตใุ ดจงึ เกิดการกระจายอำนาจการเมอื งการปกครอง และเหตใุ ดการกระจายอำนาจดังกล่าวจงึ มไิ ดเ้ ปน็ไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ แต่บทความนี้ไม่ได้นำเสนออรรถาธิบายว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 และฉบับพ.ศ.2550 จึงเป็นMeta Institution ท่ีไร้ประสิทธิภาพและไร้ประสิทธิผล ในการกระจายอำนาจทางการเมืองเพือ่ ใหป้ ระชาชนสามารถปกครองตนเองได้ ผู้เขียนฟันธงว่า รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 เป็นกลไกสำคัญท่ีก่อให้เกิดการกระจายอำนาจการเมืองการปกครอง โดยท่ีรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2550 ช่วยเพ่ิมอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน แต่รัฐธรรมนูญท้ังสองฉบับล้มเหลวในการเอ้ืออำนวยให้ประชาชนสามารถปกครองตนเอง อรรถาธิบายที่ผู้เขียนใช้จึงอยู่ท่ีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญสองหมวด หมวดแรก คือ หมวดแนวนโยบายพน้ื ฐานแหง่ รฐั (หมวด 5ท้ังในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และฉบับปี 2550) หมวดท่ีสอง คือบทบัญญัติในหมวดการปกครองส่วนท้องถ่ิน (หมวด 9 ในรัฐธรรมนูญฉบบั ปี 2540 หรือหมวด 14 ในรฐั ธรรมนญู ฉบบั ปี 2550) 130 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนร่วมของประชาชน

ผู้เขียนมิได้เขียนให้ชัดเจนว่า หมวดแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐเป็นเพียงพระอันดับไม่ใช่พระเอกในการขับเคล่ือนกระบวนการในการกระจายอำนาจการเมืองการปกครอง เพราะบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายพ้นื ฐานแหง่ รัฐหาได้มีน้ำยาใดๆ ทงั้ สิ้น เพราะเป็นเพียง PolicyMenu ท่ีรัฐบาลจะทำก็ได้ ไม่ทำก็ได้ หาได้มีผลบังคับใช้ไม่ แม้รัฐบาลมิไดด้ ำเนนิ โยบายใดๆ ในหมวดแนวนโยบายพ้ืนฐานแหง่ รัฐเลย ก็หาไดม้ ีความผดิ ตามรัฐธรรมนูญไม่ แมร้ ฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ.2540 จะเสกสรรใหม้ สี ภาทปี่ รกึ ษาเศรษฐกจิและสงั คมแหง่ ชาตเิ พอื่ กำกบั การดำเนนิ นโยบายของรฐั บาล กเ็ ปน็ เพยี งการสถาปนาองค์กรเสือกระดาษเพ่ือให้เปลืองงบประมาณแผ่นดินเท่าน้ันเองข้อน้ีพึงพิจารณาเป็นพื้นฐานก็คือ บทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแหง่ รัฐขัดตอ่ Spirit ของระบอบประชาธปิ ไตย รฐั บาลภายใต้ระบอบประชาธิปไตยควรมีเสรีภาพในการผลิตนโยบาย และประชาชนภายใต้ระบอบประชาธิปไตยควรมีเสรีภาพในการบริโภคนโยบาย ทำไมจึงต้องผลติ หรอื ตอ้ งบรโิ ภคตาม Policy Menu ทก่ี ำหนดโดยสภารา่ งรฐั ธรรมนญู การส่งเสริมให้ท้องถ่ินมีสิทธิทางการปกครองตนเองปรากฏในหมวดแนวนโยบายพ้ืนฐานแห่งรัฐครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2511 และปรากฏต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2521 และปรากฏตอ่ มาในรฐั ธรรมนญู ฉบับพ.ศ.2534 แกไ้ ขเพมิ่ เตมิ ใน พ.ศ.2538 นี่เป็นรัฐธรรมนูญ 3 ฉบับก่อนรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 หากหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นกลไกสำคัญในการผลักดันการกระจายอำนาจการเมืองการปกครอง เหตุไฉนการกระจายอำนาจดังกล่าวจึงไม่เกิดขึ้นเม่ือมีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2511 คำตอบของคำถามข้างต้นนอี้ ย่ทู ี่กฎหมายลกู หรอื กฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นร่วมของประชาชน | 131

กฎหมายลูกหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเป็นนวัตกรรมของรฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ.2540 รฐั ธรรมนญู ฉบับพ.ศ.2511ก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2521 ก็ดี รฐั ธรรมนญู ฉบับพ.ศ.2534 แก้ไขเพมิ่เติม พ.ศ.2538 ก็ดี ไม่มีบทบัญญัติให้ตรากฎหมายลูกหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเพ่ือให้อนุวัตรตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จารีตเกยี่ วกบั กฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู ทร่ี ฐั ธรรมนญู ฉบบั พ.ศ.2540 สรา้ งขนึ้และสืบต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ. 2550 ก็คือ การจำแนกกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนญู ออกเป็น 3 ระดับ คือ ระดบั D1 เปน็ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนญู ทีม่ ีการระบุเงอ่ื นเวลาในการตรากฎหมาย ถ้าย่ิงเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญท่ีสำคัญก็ย่ิงต้องตราในเวลาอันรวดเร็ว และระบุสาระสำคัญและหลักการสำคัญต่อกฎหมาย ระดับ D2 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญระดับ D2 มีการระบุเงื่อนเวลาในการตรากฎหมายแต่ไม่ได้ระบุหลักการและไม่ได้ระบุสาระสำคัญของกฎหมาย ระดับ D3 กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ระดับ D3 เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ไม่ระบุเง่ือนเวลาในการตราและไม่ระบุสาระสำคัญและหลักการกฎหมาย ตัวอย่างของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ระดับ D3 ได้แก่กฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 มีบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิชุมชน แต่มิได้กำหนดเงื่อนเวลาในการบัญญัติสิทธิชุมชนและมิได้กำหนดหลักการและสาระสำคัญของกฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชนข้อเท็จจริงปรากฏวา่ เม่อื รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 ถงึ แกอ่ นจิ กรรมด้วยการรัฐประหารเดือนกันยายน พ.ศ.2549 รัฐสภายังมิได้ผลิตกฎหมาย132 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีส่วนร่วมของประชาชน

สิทธิชุมชน ทัง้ ๆ ที่รฐั ธรรมนูญฉบบั พ.ศ.2540 บงั คับใช้มาเกอื บ 9 ปแี ลว้ ตัวอยา่ งของกฎหมายประกอบรฐั ธรรมนูญ ระดบั D1 ได้แก่ กฎหมายเลอื กตัง้ กฎหมายพรรคการเมือง กฎหมายศาลปกครองกฎหมายศาลรัฐธรรมนูญ ฯลฯ รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 นอกจากจะระบเุ งื่อนเวลาในการบัญญัติกฎหมายเหล่าน้ีแล้ว ยังกำหนดหลักการและสาระสำคญั ของกฎหมายดว้ ย กฎหมายการปกครองท้องถิ่นเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญระดบั D2 คือ มีการระบเุ งอ่ื นเวลาในการตรากฎหมาย แต่มิไดร้ ะบหุ ลกัการและสาระสำคัญของกฎหมายที่จะต้องตรา รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ. 2540 กำหนดเงื่อนเวลาว่าจะต้องตราให้แล้วเสร็จภายใน 2 ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (อยู่ในหมวดเฉพาะกาล มาตรา 334 (1)) รัฐธรรมนญู ฉบับพ.ศ.2550 ระบไุ วว้ า่ ตอ้ งตราให้เสร็จภายใน 2 ปนี บั แต่วันที่รัฐบาลแถลงนโยบายต่อรัฐสภา แต่ถ้ามีกรณีท่ีปรากฏว่ากฎหมายใดท่ีตราขึ้นก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มีเน้ือหาสาระเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ก็ให้ถือเป็นการยกเว้นที่จะไม่ต้องดำเนินการตามมาตรานี้ (อย่ใู นหมวดเฉพาะกาล มาตรา 303 (5)) การทร่ี ัฐธรรมนญู ฉบบั พ.ศ.2540 และฉบบั พ.ศ.2550 ระบุใหม้ กี ารตรากฎหมายการปกครองส่วนท้องถ่ินและกำหนดเง่ือนเวลาที่จะต้องตรากฎหมายนั้นแต่ไม่ได้ระบุหลักการของกฎหมาย ไม่ได้ระบุสาระสำคัญของกฎหมาย จึงเปิดช่องให้สมาชิกรัฐสภาและส่วนราชการละเลงกันตามใจชอบ กล่าวโดยสรุปก็คือ การท่ีรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดหลักการและสาระสำคัญของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 ต่อมารัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ. 2550 เปน็ Meta Institution ท่ีไรป้ ระสทิ ธิผลและไร้ประสทิ ธิภาพในการ รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนร่วมของประชาชน | 133

กระจายอำนาจการเมืองการปกครองให้เป็นไปตามหลักการปกครองตนเองของประชาชน ประเดน็ ท่ี 4 คือ เรือ่ ง Optimum Size ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาจารย์อภิชาตกล่าวถึงองค์การบริหารส่วนตำบลด้วยสำเนียงที่เอยี งไปข้างช่ืนชม อบต.เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่มีขนาดเล็ก เหมือนตัวอาจารยอ์ ภชิ าต เป็นตลาดการเมอื งท่มี ี Barrier to Entry ค่อนขา้ งน้อยต้นทุนทางการเมืองในการรณรงค์การเลือกตั้งไม่สูง ผู้บริหารและสมาชิกสภาอบต.มีความใกล้ชิดประชาชน ข้อมูลข่าวสารค่อนข้างเปิด การแข่งขันค่อนข้างเข้มข้น เป็นสิ่งที่เรารับรู้จากส่ิงที่อาจารย์อภิชาตเขียนสำเนียงเสียงเสนาะของผู้เขียนเกี่ยวกับอบต. ก่อให้เกิดคำถามเก่ียวกับการวิจัยในอนาคตว่าอะไรคือ Optimum Size ขององค์กรปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ แลว้ เราจะดำเนนิ การใหอ้ งคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ มี OptimumSize ได้อยา่ งไร ประเด็นท่ี 5 ความเป็นอิสระทางการคลัง บทความนำเสนอบทวิเคราะห์ว่าด้วยความไม่เป็นอิสระทางการคลัง และมีข้อเสนอแนะอันนำไปสู่การเป็นอิสระทางการคลัง แต่มีคำถามท่ีไม่ค่อยได้ถามและเป็นคำถามท่ียังไม่มีคำตอบท่ีชัดเจนคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องการความเป็นอิสระทางการคลังจริงหรือไม่ มีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินใดบ้างที่ต้องการความเป็นอิสระทางการคลังและท่ีไม่ต้องการความเป็นอสิ ระทางการคลงั มมี ากน้อยเพียงใด ระดับความเป็นอิสระทางการคลงั ที่เหมาะสมควรจะเป็นอย่างไร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยอยู่ในเขตพ้ืนที่ยากจน ศักยภาพในการเก็บภาษีอากรและการหารายได้ของ อปท.เหล่านี้ย่อมอยู่ในระดับต่ำ ภาษีอากรและรายได้อื่นท่ีหาได้ไม่134 | รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน

พอเพียงท่ีจะใช้ผลิต Local Public Goods เอง จำเป็นต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาลส่วนกลาง และเราไม่มีความรู้ท่ีชัดเจนว่า ในอดีตท่ีผ่านมารัฐบาลส่วนกลางมีบทบาทในการเกลี่ยความเจริญเติบโตระหว่างท้องถ่ินหรือไม่ มีการผันทรัพยากรจากเขตเศรษฐกิจรุ่งเรืองมาสู่เขตเศรษฐกิจยากจนหรือไม่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพ้ืนที่ยากจนได้รับเงินอุดหนุนต่อหัวจากรัฐบาลส่วนกลางมากกว่าองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ในเขตเศรษฐกิจรุ่งเรืองหรอื ไม่ นี้เป็นประเดน็ ท่ี 5 ประเดน็ ท่ี 6 บทสง่ ทา้ ย แมว้ า่ รฐั ธรรมนญู ฉบับพ.ศ.2540 จะเปน็Meta Institution ที่ล้มเหลวในการอำนวยการให้มีการกระจายอำนาจการเมืองการปกครองให้เป็นไปตามหลักการการปกครองตนเองของประชาชน ข้อท่ีต้องยอมรับก็คือ หากปราศจากกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540อำนวยการให้มีการผลิต การกระจายอำนาจการเมืองการปกครองจะเปน็ ไปอยา่ งเชอื่ งชา้ มากกวา่ ท่ีเราเหน็ ในปจั จบุ ันมาก การกระจายอำนาจการเมืองการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญฉบบั พ.ศ.2540 ถกู วจิ ารณว์ า่ เกดิ ขน้ึ ในสภาวะทท่ี อ้ งถน่ิ ยงั มคี วามไมพ่ รอ้ มโดยเฉพาะอยา่ งยง่ิ ในประเดน็ ศกั ยภาพในการบรหิ ารจดั การและศกั ยภาพในด้านการคลัง ในช่วงเวลาทศวรรษเศษท่ีผ่านมา การกระจายอำนาจการเมืองการปกครองได้ก่อให้เกิดกระบวนการเรียนรู้อย่างกว้างขวาง Learningby Doing ของ Kenneth J. Arrow ยังคงใช้อธิบายเร่ืองนี้ได้ดี ในประการสำคัญ ความตื่นตัวทางการเมืองและจิตสำนึกประชาธิปไตยเบ่งบานอยา่ งทไ่ี ม่เคยปรากฏมากอ่ น ขอบคุณ รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน | 135

บทวจิ ารณ์ โดย รศ.วุฒสิ าร ตันไชย * ก่อนอ่ืนต้องขอขอบคุณคณะเศรษฐศาสตร์ท่ีเชิญผมในฐานะนักสังคมสงเคราะห์มาวิจารณ์บทความทางเศรษฐศาสตร์ในวันนี้ ผมขออนุญาตช่ืนชม อ.อภิชาต ผมคิดว่าอาจารย์ได้รวบรวมข้อเท็จจริงและกรอบความคิดในเร่ืองท่ีเก่ียวข้องกับการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมภายใต้ข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญค่อนข้างสมบูรณ์ อาจจะเป็นบทความแรกๆท่ีมคี วามสมบูรณม์ าก เมือ่ มีความสมบูรณ์มาก การวจิ ารณก์ ็ทำไดย้ ากเพราะไม่ร้วู า่ จะวิจารณต์ รงไหน อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าความสมบูรณ์ในส่วนของบทความน้ีเป็นบทความที่มีส่วนสำคัญ จะเป็นกรอบใหญ่สำหรับการสร้างคำถามการวิจัยอย่างมาก ที่เก่ียวข้องกับเร่ืองการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมผ่านระบบรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้น ความครบถ้วนทุกประเด็น ผมคิดว่าน่าจะได้ทำ ท่ีสำคัญก็คือ การวิเคราะห์ในบางเรื่อง อาจารย์มีEvidence Base หรือมีตัวอย่าง เพียงแต่ข้อตัวอย่างนั้นมีน้ำหนักเพียงพอต่อการยนื ยันสิ่งทค่ี น้ พบมากนอ้ ยแคไ่ หน* บทความฉบับนี้เป็นการถอดเทปการวิจารณ์การนำเสนอของ ผศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย โดยรศ.วุฒสิ าร ตนั ไชย คณะสังคมสงเคราะหศ์ าสตร์ มหาวทิ ยาลัยธรรมศาสตร์ ในงานประชมุ สมั มนาทางวิชาการประจำปี พ.ศ.2554 ในหวั ข้อ “ได้เวลาปฏริ ปู เพื่อเศรษฐกจิ ท่ีเปน็ ธรรม” ณหอประชมุศรบี รู พา มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์ ท่าพระจนั ทร์ เมื่อวันพุธที่ 20 กรกฎาคม 2554 จดั โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลยั ธรรมศาสตร์136 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นร่วมของประชาชน

ผมขออนุญาตที่จะใช้เวลาสั้นๆ วิจารณ์ใน 4 เรื่อง คือ หน่ึง เร่อื งฐานคิด สอง คือกรอบการศึกษาของอาจารย์เอง สาม คอื ข้อเท็จจริงท่ีนำเสนอใน Paper สุดท้าย คือ ความท้าทายนักเศรษฐศาสตร์สาธารณะดว้ ยว่าจะช่วยกนั กระจายอำนาจไดอ้ ยา่ งไร เร่ืองแรก เรื่องฐานคิด ผมคิดว่าอาจารย์ได้สร้างโจทย์ในเรื่องของรฐั ธรรมนูญ วา่ รฐั ธรรมนูญคล้ายๆ กบั เป็นกรอบท่เี ปน็ ฐานคิดสำคญัท่ีเรียกว่าเป็น Meta Institution ท่ีอาจารย์รังสรรค์ได้กรุณาอธิบายไว้ว่ารัฐธรรมนูญคือกติกาของการเล่มเกมส์ ซึ่งผมค่อนข้างเห็นด้วยว่า ความจริงแล้วรัฐธรรมนูญก็เป็นเพียงกรอบของการสร้างหลักประกันบางอย่างกรอบของการกำหนดแนวทาง แต่ว่าในตัวรัฐธรรมนูญเองน้ันท่ีจะเป็นMeta Institution คงไม่สามารถประสบความสำเร็จได้ถ้าไม่มีกลไกของการขับเคลื่อนหรือพลัง ซึ่งกลไกอันน้ี ผมคิดว่าสิ่งท่ีเราไม่ได้แตะ และอาจจะทำให้เราเข้าใจว่าเม่ือมีเกณฑ์การเล่นท่ีดีแล้ว กติกาการเล่นที่ดีแล้ว มันจะทำให้เกิดการเปล่ียนแปลงที่ดี ผมคิดว่ากลไกที่มีความสำคัญท่ีเราอาจจะยังมองไม่เห็นก็คือ กลไกประการแรก แน่นอนท่ีอ.รังสรรค์พูดและอาจารย์ได้พูดเอง คือ กรอบกฎหมายที่ออกมาตามรฐั ธรรมนูญ แมว้ า่ รฐั ธรรมนญู พ.ศ.2550 มีหลายเรอื่ งท่กี ำหนดใหม้ กี ารออกกฎหมายหรือบางเร่ืองขอให้ไปแก้และมีสภาพบังคับไม่เกิน 1 ปีแต่นับจนถึงวันน้ีจนเกือบจะเขียนใหม่ ก็ยังไม่ได้แก้ไขเพิ่มเติมอะไรยกตวั อยา่ งเช่น มาตรา 288 ทีก่ ำหนดเรอ่ื งการบริหารเงนิ และบุคคล ว่าต้องเป็นกรรมการ 4 ฝ่าย ต้องให้บังคับภายใน 1 ปี คือ หลังจากมีรัฐธรรมนูญแล้วภายใน 1 ปีตอ้ งมีการแก้ จนวันนก้ี ย็ ังเปน็ 3 ฝา่ ย แต่ก็มีความพยายามในการสร้างความชอบธรรมและการตีความโดยคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า ตราบใดที่ยังไม่แก้กฎหมายก็ยังใช้ได้ต่อไป รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นร่วมของประชาชน | 137

ถา้ เปน็ ลกั ษณะนี้ต่อไป ทิศทางของการท่ีจะบอกวา่ Meta Institution จะเป็นตวั ขบั เคล่อื นการเปลย่ี นแปลงก็คงเป็นไปได้ยาก กลไกประการที่สอง ท่ีผมคิดว่ามีส่วนสำคัญในการผลักดันในเร่ืองของการท่ีจะทำให้กรอบกติกาน้ันเดินได้นอกจากตัวกฎหมายก็คือเร่ืองของ เจตนารมณ์ทางการเมือง บังเอิญว่าในสถานการณ์นี้ ท่านอาจารย์ไม่ได้วางเรื่องของสถานการณ์ท่ีเปลี่ยนแปลงไปในแต่ละช่วงเวลาของการศึกษาครั้งน้ี ซึ่งมันทำให้เราอาจจะมองภาพคลาดเคลื่อนไปบ้าง ในแง่ของเจตนารมณ์ทางการเมือง และปัจจัยที่แทรกซ้อนเข้ามาทางการเมืองในแต่ละช่วงเวลามีความสำคัญ ในกรอบกติกานั้น ผมคิดว่า ถา้ อาจารยไ์ ด้กรณุ าเพิ่มเติมว่า การทีจ่ ะทำให้ Meta Institution สำเร็จนำไปส่เู รอ่ื งการกระจายอำนาจและการมสี ่วนรว่ มทด่ี ี ขอ้ เสนอแนะท่คี วรจะเปน็ กลไกสำคัญควรจะมอี ะไร เรอื่ งทส่ี อง เรอ่ื งกรอบการศกึ ษา ผมคดิ วา่ อ.อภชิ าต ไดพ้ ยายามวางกรอบการศึกษาอยู่ในความจำกัดในเร่ืองของข้อกฎหมาย ฉะนั้นในเรอ่ื งของขอ้ กฎหมาย ผมคดิ วา่ กฎหมายหลายตวั มคี วามจำกดั ในตวั เองแต่ความสำเร็จของกฎหมายน้ันอยู่ที่เร่ืองอื่นท่ีต่อจากกฎหมาย ยกตวั อยา่ งเชน่ อ.รงั สรรคไ์ ดส้ รปุ ตอนทา้ ยวา่ การกระจายอำนาจเมอ่ื สำเรจ็จริง เพราะมีกฎหมายกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 และจริงๆ ที่สำเร็จ ก็เพราะว่ากฎหมายบังคับให้มีการถ่ายโอนเงินไปไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 (2 แสนกว่าล้านบาท) ซง่ึ แต่เดิมทอ้ งถนิ่ มเี พียงร้อยละ 8 ของรายได้สทุ ธิของรัฐบาล เหตุผลน้ันเป็นเหตุผลท่ีมีความสำคัญมาก ส่ิงที่ผมพยายามอ่านและค้นหาดู อาจารย์ยังไม่ค่อยได้แตะในเรื่องแผนยุทธศาสตร์การกระจายอำนาจ เพราะจริงๆ ในแผนยุทธศาสตร์มีหลายเร่ืองที่เขียนเอาไว้ละเอียดขึ้นและก็มีหลายเร่ืองท่ีอาจารย์ต้ังว่าไม่มีน้ัน ไป138 | รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน

ปรากฏอยู่ในฐานะเคร่ืองมือ เพียงแต่ว่าในวันน้ีการหยิบใช้และการบังคับใช้อาจจะยงั มปี ัญหาอยู่ ดังน้ัน ในแง่ของกรอบการศึกษา ผมคิดว่าอาจารย์ยังติดอยู่กับกรอบกฎหมาย โดยเฉพาะอาจารย์อ้างอิงกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายในการเสนอข้อบัญญัติ กฎหมายในเร่ืองการถอดถอน ซ่ึงจริงๆ แล้ว หากจะนิยาม เรื่องท่ีสองในกรอบการศึกษา การนิยามในเร่ืองของการมีส่วนร่วมของประชาชน อาจารย์นิยามอยู่ในกรอบเร่ืองของการเสนอข้อบัญญัติและการถอดถอนเท่าน้ัน ซึ่งความจริงผมคิดว่าปรากฏการณ์และพัฒนาการในเร่ืองการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการกระจายอำนาจในช่วงทศวรรษท่ีผ่านมาเปลี่ยนไปเยอะ ความรู้สึกที่มี Ownership ของประชาชนต่อการเฝ้าดูการพัฒนามีมากข้ึน เพียงแต่ว่ากรณีศึกษาเหล่านั้นไม่ได้ถูกหยิบยกขึ้นมา ดังน้ันคำอธิบายในการท่ีเสนอว่าไม่ประสบความสำเร็จในการมีส่วนร่วมด้วยการมองจากกฎหมายเสนอข้อบัญญัติและกฎหมายการถอดถอนนั้นอาจจะยงั ไมค่ รบถว้ นสมบรู ณ์ ถ้าผมจะต้ังข้อโต้แย้งก็คือว่า การเสนอข้อบัญญัติของท้องถิ่นคำถามใหญ่มากคือ วันน้ีสภาท้องถ่ินมีอำนาจในการออกข้อบัญญัติมากน้อยแคไ่ หน ประการทส่ี อง การเสนอขอ้ บญั ญัติในระบบรัฐธรรมนูญไทยเป็นเพียงการเสนอเพ่ือปรึกษาหารือ เพราะอำนาจตัดสินใจสุดท้ายเป็นอำนาจของสภา ไม่ว่าจะเป็นระดับชาติหรือระดับท้องถิ่นก็ตาม หรืออำนาจในเรื่องของการถอดถอน ซึ่งอาจารย์ได้พยายามอธิบายว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 พยายามแก้เร่ืองนี้ ซึ่งก็เป็นความจริง เพราะเจตนา ผมเองมีส่วนในฐานะคณะกรรมาธิการยกร่าง และเป็นคนร่างเร่ืองน้ี ผมคิดว่าเจตนาในการแก้เรื่องการถอดถอน ก็ให้ไปแก้กฎหมาย รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนรว่ มของประชาชน | 139

เสียว่า สามในส่ีหรือคร่ึงหน่ึงนั้นเป็นไปไม่ได้ แต่ในท่ีสุดก็ไม่ได้แก้ นี่คือความจริง แต่ส่ิงท่ีสำคัญก็คือในกรอบกฎหมาย 2 เรื่องน้ี เรื่องของการถอดถอนแม้ว่าจะมีประสิทธิภาพ แต่ในขณะเดียวกันเครื่องมือน้ีเป็นเครอ่ื งมอื ทางการเมืองท่ีมที ้งั ทางบวกและทางลบ ในทางกลับกัน ถ้าถอดถอนได้ พบว่าการถอดถอนของท้องถิ่นต่างจากการถอดถอนระดับชาติ ระดับชาตินั้นต้องมีการไต่สวนฐานความผดิ แตท่ ้องถ่ิน นายกไมย่ ม้ิ ให้ก็เสนอถอดถอนได้แลว้ เพราะฉะนัน้ ไม่มีข้อจำกัดอะไรเพียงแต่มีจำนวนคนให้ครบ เพราะฉะนั้น ตรงนี้จึงมีโอกาสมากที่จะกลายเป็นเคร่ืองมือทางการเมืองของระบบการเมืองที่มีการแข่งขัน ในกรอบการศึกษาที่ผมอยากจะเรียนว่าเป็นเร่ืองใหญ่ท่ีผมมองผมอ่าน Paper น้ี ผมว่ามีความ Comprehensive แต่สง่ิ เดยี วกันทีผ่ มมองเห็นก็คือว่า มันเป็นคำอรรถาธิบายที่เป็นเชิง Cross Section คือมอง ณ เวลานี้ แต่ความเป็นจริงในเรื่องการกระจายอำนาจและการมีสว่ นร่วมนั้นเป็น Longitudinal Analysis เป็นเร่ืองของพฒั นาการท่ีมีการปรับเปลี่ยน มีเร่ืองของบริบทท่ีเกี่ยวข้อง มีความเป็นพลวัตรในห้วงเวลาซึ่งบังเอิญว่าอาจารย์อาจจะไม่ได้ใส่เข้าไป เม่ือไม่ใส่เข้าไป จึงทำให้ความสมบูรณ์ของ Paper นี้ยังไม่ครบถ้วนพอในฐานะท่ีเราอยู่ในสถานการณ์ทจี่ ะวเิ คราะหส์ งิ่ ที่เกิดขึ้น เพราะฉะนน้ั ทง้ั 3 เรือ่ งของกรอบการศกึ ษาทหี่ นึง่ คอื เรื่องของการนิยาม กำหนดในเร่ืองของกรอบกฎหมายอย่างเดียว อันที่สอง คือเร่ืองของการนิยามการมีส่วนร่วม ซ่ึงผมคิดว่าอาจมีความหมายที่กว้างกวา่ นี้ และเร่ืองทสี่ ามคือ ห้วงเวลาการวิเคราะห์ 140 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นรว่ มของประชาชน

เรื่องท่ีสาม เรื่องข้อเท็จจริง เป็นประเด็นเล็กน้อยเท่าน้ันข้อเท็จจรงิ ทีอ่ าจารย์อภิชาตกรณุ าเสนอใน Paper นน้ั มหี ลายเรอ่ื งทเ่ี ปน็ความจรงิ แต่บังเอิญวา่ บางเร่อื งมคี วามคลาดเคลอ่ื นกนั ไป เชน่ การพูดเรื่องแรงจูงใจของนกั การเมืองทจ่ี ะเขา้ มา เนือ่ งจากอาจารยว์ เิ คราะห์จากองค์การบริหารส่วนตำบล และวิเคราะห์ในเชิงของขนาด (Size) ที่เหมาะสมตอ่ การเลอื กต้งั และ ยนื ยนั วา่ นายกอบต.ใกลช้ ดิ กบั ประชาชนความจริงถ้าอาจารย์วิเคราะห์ในเชิงเปรียบเทียบกับเทศบาล เทศบาลจะย่ิงเล็กกว่าอีก เทศบาลแห่งหนึ่งมี 700 คน 400 คนก็ได้เป็นนายกเพราะฉะน้ัน ย่ิงใกล้เข้าไปใหญ่ วันน้ีจึงไม่ใช่ข้อสรุปว่า 5,000 คนเป็นขนาดท่ีดี ซงึ่ ถา้ เราเติมเขา้ ไปก็จะเหน็ ชดั เจน อันที่สอง ผมคิดว่าจุดเปลี่ยนสำคัญของเรื่องพฤติกรรมนักการเมืองวันนี้ คือ เร่ืองของการที่จะทำให้วันน้ีหลัง พ.ศ.2546 ซึ่งอาจารย์ได้ฉายว่าปี พ.ศ.2546 เราเร่ิมต้นการเลือกตั้ง ผมขอเสริมนิดเดียวว่าก่อนนั้นในปี พ.ศ.2545 ก็มีการเลือกต้ังทางตรงแล้วแต่ทำเฉพาะเทศบาลนคร แล้วในปี พ.ศ.2546 มาแก้ไข ตรงนี้ทำให้เกิดการเปลี่ยนสำคัญอันหน่ึงของพฤติกรรมทางการเมืองและความรับผิดต่อประชาชน ก็คือ ทำให้เกิดการแข่งขันทางนโยบายของท้องถิ่นเกิดข้ึนเม่ือศึกษาไปลึกๆ จะเห็นว่ามีการเปลี่ยนแปลงของข้อเสนอท่ีคนจะเป็น Candidate นายก จะไม่ใช่พูดแค่ว่าเรียกง่ายใช้คล่อง จะไม่ใช่พูดว่าชื่ออะไร ชื่อเล่นอะไร ไม่ใช่เป็นลูกกำนันแล้วจะได้เป็น แต่มันต้องกลับเป็นว่า ผมจะทำอะไร กระบวนการตรงนี้ทำให้เกิดการตรวจสอบของภาคประชาชน และย้อนกลับไปถึงนิยามท่ีเรียนข้างต้นว่าการมีส่วนร่วมของประชาชน ถ้าเราไปนิยามท่ีกว้างกว่าเรื่องการถอดถอน เราจะเห็นชดั ว่าตรงน้มี ี Momentum ท่สี งู มาก รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน | 141

ข้อเท็จจริงบางประการ เช่น อาจารย์พูดเร่ืองการกำกับดูแล ผมค่อนข้างเห็นด้วยเรื่องอำนาจการกำกับดูแลที่ครอบจักรวาล เพียงแต่ขอ้ เสนอแนบทา้ ย ไมแ่ นใ่ จวา่ อาจารยอ์ าจจะพดู ยงั ไมจ่ บ เนอ่ื งจากเวลาสน้ัอาจารย์พูดว่าเม่ือเขาส่ังแล้วไม่สามารถอุทธรณ์ได้ ความจริงแล้วอุทธรณ์ได้ ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งพ้นก็อุทธรณ์รัฐมนตรี นายอำเภอส่ังพ้นก็อุทธรณ์ผู้ว่าฯ และท่ีไกลกว่านั้น กลไกอีกอันหนึ่งคือการฟ้องร้องต่อศาลปกครอง ที่มีปัญหามากคือ เม่ือผู้ว่าฯ ส่ังพ้นแล้ว เขาฟ้องศาลปกครอง ฟอ้ งศาลปกครองเสร็จ ศาลปกครองก็ฟันธงว่าคำสั่งนัน้ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ไม่มีประโยชน์แล้วเพราะการเลือกต้ังได้ดำเนินการไปแลว้ ได้นายกคนใหม่แลว้ เรยี บรอ้ ย กไ็ ดแ้ ตค่ วามชอบธรรมในทางศาลแต่ว่ากติกาเหล่าน้ันได้ดำเนินไปแล้ว ซ่ึงเรามีข้อเสนอแนะ ได้พยายามแก้กฎหมายท้องถ่ินว่า ถ้ามีการฟ้องศาลปกครอง ห้ามมีการเลือกตั้งได้หรือไม่ ซ่ึงได้เสนอไว้พอสมควร อันน้ีก็เป็นข้อเท็จจริงที่ผมอยากเรียนเพ่มิ เติมใหอ้ าจารย์ อีกเร่ืองหน่ึง คือ การบริหารการคลัง ซึ่งผมค่อนข้างเห็นด้วยกับอาจารย์ว่าเป็นระบบที่ไม่เอื้ออำนวย แต่โจทย์นี้เป็นโจทย์ใหญ่ท่ีผมอยากพูดว่าเป็นความทา้ ทาย เพราะวา่ วนั นี้ เรอ่ื งการคลัง อาจารย์ยกตัวอย่าง8,000 ล้านบาท 8,000 ล้านบาทที่มีการเปล่ียนแปลงโดยกรรมาธิการ ในท่ีสดุ แล้ว ระบบนผ้ี มเรียนว่า ข้อเท็จจรงิ ก็คอื มีการจัดสรรเงินทก่ี ำหนดวตั ถุประสงค์ เช่น เงินซอ่ มถนน กจ็ ัดเงนิ กอ้ นไป 8,000 ลา้ นบาท แล้วก็ไปจัดสรรให้เฉพาะคนซ่อมถนนเท่านั้น วันดีคืนดีกรรมาธิการงบประมาณท่านก็ยกเลิกท้ังหมด ท่านบอกว่าให้เป็นงบเฉพาะกิจเป็นอบต.เร่งด่วน ซึ่งพวกเราก็แซวกันว่าเป็น อบต.วิ่งด่วน ระบบน้ีก็ถูกย้ายเมื่อถกู ยา้ ย ถามวา่ ใครไดป้ ระโยชน์ Stakeholders ไดป้ ระโยชน์ 142 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ่วนรว่ มของประชาชน

ผู้แทนราษฎรได้ประโยชน์ ทุกปีแปรญัตติประมาณ 10,000-20,000 ล้านบาทในงบประมาณที่เป็นเงินอุดหนุนเพ่ือไปไว้ตรงกลางแล้วจัดสรรใหม่ แต่ว่าใครได้ประโยชน์บ้าง สภาผู้แทนราษฎรได้ประโยชน์อันนี้ไม่มีความท้าทายเท่าไหร่ เพราะทุกคนได้เท่ากัน กรรมาธิการได้มากหน่อย สส.ไดง้ บประมาณ หรือท้องถ่นิ ไดป้ ระโยชนไ์ หม ทอ้ งถ่นิ เองกไ็ ด้ประโยชน์เพราะอยา่ งไรกไ็ ดโ้ ครงการ ประชาชนก็ได้ประโยชน์ ไดบ้ อ่ไดส้ ระ คอื ได้ทง้ั หมด เสียเรอื่ งเดยี วคือ ระบบ ระบบนจี้ ึงเป็นระบบทีย่ ังแกไ้ ม่ตก และผมอยากท้าทายว่า ขอ้ เสนอท่ีอาจารยด์ เิ รกพดู น่าจะนำมาใช้ได้ เรอ่ื งของ Budget Oversight เพราะว่าวนั นเี้ รามรี ะบบนี้ หัวข้อที่ 7 เรื่องการบริหารงานบุคคล ผมเห็นด้วย ก็จบความท้าทายตรงนี้ ของการบริหารงานบุคคล ก็คือ ดุลยภาพระหว่างความเป็นอิสระของผ้บู ริหารทอ้ งถน่ิ กบั มาตรฐานคุณธรรม ผมคิดว่าดุลยภาพนี้กำลังมีปัญหาในระบบ และเร่ืองการบริหารงานบุคคลถ้าไม่รีบแก้ไขก็จะเป็นปญั หา ประการสุดท้ายคือ เร่ืองที่จะพูด Result Base คือ เร่ืองของPerformance ของท้องถิ่นท่ีดี อาจารย์ยกตัวอย่างหลายแห่งท่ีเป็นผลการศึกษาของอาจารย์วีระศักด์ิและของสถาบันพระปกเกล้า ผมเห็นด้วยแต่ว่าความจริงถ้าศึกษาลึกกว่าน้ีจะเห็นว่าเรามีข้อจำกัดในเรื่องการสร้างนวัตกรรมของการจัดการดูแลประชาชนโดยท้องถิ่นค่อนข้างมาก ด้วยการตีความว่าเป็นอำนาจหนา้ ท่ขี องทอ้ งถ่นิ อันนีเ้ ป็นปัญหาใหญ่มากวันน้ีมีท้องถ่ินท่ีแทรกแซงตลาดกลางผลไม้ รับซื้อผลไม้จากตลาดกลางเพ่ือพยุงราคา ปรากฏว่าวันนี้กฤษฎีกาตีความว่าทำไม่ได้ เพราะไม่ใช่อำนาจหน้าที่ ปัญหาแบบนี้เป็นปัญหาเชิงความเข้าใจและตรรกะ หรือการมองปรัชญาการปกครองท้องถิ่นของผู้ตีความและผู้มีอำนาจในการ รัฐธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมสี ว่ นร่วมของประชาชน | 143

ตรวจสอบ คือ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สองหน่วยนี้ คือสำนักกฤษฎีกาและสตง. เป็นหน่วยที่จะต้องทำความชัดเจนว่า ท้องถ่ินควรมอี ำนาจหนา้ ท่ีอยา่ งไร อันนส้ี บื เนอื่ งครบั เพราะ ปรชั ญาของเราเขียนว่า ท้องถ่ินมีอำนาจต่อไปนี้ แปลว่าถ้าไม่เขียนไว้แปลว่าทำไม่ได้ แต่ในหลายสังคมบอกว่า ห้ามท้องถ่ินทำเร่ืองต่อไปน้ี ถ้าไม่เขียนไว้ก็แปลว่าทำได้หมด ตรงน้ีเป็นปรัชญาของการมอง เพราะฉะน้ัน เร่ืองนี้ก็เป็นนวัตกรรมที่มีข้อจำกัด ในเร่ืองคณะกรรมการกระจายอำนาจ ผมเห็นด้วยครับว่าไมม่ อี ะไรทีม่ อี สิ ระเตม็ ท่ีและไมไ่ ด้จัดสรร ขอ้ เสนอทีผ่ มอยากท้าทายในวนั นีค้ อื ผมคิดว่าถ้าอาจารย์จะเติมในเรื่องสถานการณ์หรือจุดเปลี่ยนท่ีผมคิดว่าเป็น Context ที่สำคัญ Context ท่ีสำคัญของสังคมในช่วงเวลาสิบกว่าปีที่ผ่านมา จากประสบการณ์ของผม ประการแรกคือจุดเปลี่ยนในเรื่องการปฏิรูปราชการ ผมคิดว่าจุดน้ีมีแรงกระแทกท่ีสำคัญ และในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ถ้าท่านสังเกตดีๆ จะเห็นว่าเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญเขียนเรื่องราชการภูมิภาคไว้ในรัฐธรรมนูญ ก่อนหนา้ นนั้ ไมเ่ คยมหี รอกครับ แตผ่ มไม่อยากอธิบายว่าเพราะอะไรให้ทา่ นไปศึกษาเอาเอง แต่ว่าการเขียนแบบนี้มันทำให้เกิดการสถาปนาความเข้มแข็งของราชการภูมิภาค ซ่ึงเป็น Dilemma ต่อการกระจายอำนาจชดั เจน นอกจากนน้ั การปฏริ ปู ราชการตอนนนั้ เปน็ สว่ นสำคญั ทจ่ี ะทำให้เกดิ การปฏริ ปู โครงสรา้ งของกรมตา่ งๆ ตรงนม้ี สี ว่ นสำคญั มากนะครบั ทมี่ ีผลตอ่ การกระจายอำนาจในชว่ งปี พ.ศ.2545 บวกกบั แนวคดิ ของทางการเมืองในห้วงเวลาน้ันก็คือ การสถาปนาความเข้มแข็งของราชการภูมิภาค144 | รฐั ธรรมนญู การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน

ผา่ นระบบผวู้ า่ CEO และพฒั นาการมาถงึ วนั น้ี กค็ อื การทำใหจ้ งั หวดั เปน็เหมือนกับงบประมาณ ในพ.ร.บ.งบประมาณมีมาตราที่ว่าด้วยการตั้งงบประมาณจงั หวดั และอน่ื ๆ แตซ่ งึ่ แนน่ อนวา่ วนั นแ้ี มว้ า่ รปู แบบจะไมช่ ดั เจนขน้ึ อยกู่ บั นโยบายรฐั บาล ปที แ่ี ลว้ รฐั บาลใหไ้ ปหมนื่ แปดพนั ลา้ นบาท แตก่ ็ไมแ่ นว่ า่ รฐั บาลตอ่ ไป ถา้ อยากเหน็ ราชการภมู ภิ าคเขม้ แขง็ กจ็ ะเพม่ิ เงนิ ให้ ที่สำคัญกว่านั้น คือการแก้กฎหมายในวันน้ี ให้ร่างสุดท้ายของราชการ ยงั คงอยชู่ ว่ั ฟา้ ดนิ สลาย กค็ อื สถาบนั กำนนั ผใู้ หญบ่ า้ น วนั นม้ี ีการแกก้ ฎหมายแลว้ ทท่ี ำใหส้ ถาบนั กำนนั ผใู้ หญบ่ า้ นยบุ ไมไ่ ด้ เพราะฉะนน้ั จดุ เหลา่ นเ้ี ปน็ Turning Point ทส่ี ำคญั นอกจากนนั้ ทผ่ี มคดิ วา่ เปน็ จดุ สำคญั ในเชงิ สถานการณก์ ค็ อื เรอ่ื งของการเปลย่ี นแปลงของการเลอื กตง้ั ทางตรง ผมคดิ วา่ เปน็ จดุ เปลย่ี นสำคญั เร่ืองท่ีสาม คือการแข่งขันทางการเมืองระดับชาติที่มุ่งเน้นนโยบายประชานิยม ท่ีมุ่งเน้นสวัสดิการประชาชน ตรงนี้ทำให้มีBreak Out ของภาพลกั ษณ์ หรอื หนา้ ตาของการทำงาน และมผี ลทางออ้ มกับการที่อาจารย์วิเคราะห์ว่ามีเงินท่ีส่งไปให้ท้องถิ่น แต่เป็นเงินท่ีเป็นนโยบายรัฐบาลมากข้ึน สิ่งเหล่าน้ีเป็นสิ่งท่ีเกิดข้ึน และทำให้เกิดการแย่งScene กนั ระหวา่ งการเมอื ง สว่ นราชการ และองคก์ รปกครองทอ้ งถน่ิ ตอ่การดแู ลประชาชน ประการสุดท้าย ที่ผมคิดว่าในบริบทน้ีมีส่วนหนึ่งที่ผมเห็นด้วยกับท่านอาจารย์รังสรรค์ ตอนท้ายก็คือว่า มีระบบท่ีมีการเรียนรู้และพัฒนาในทางบวกและทางลบ กรรมาธิการงบประมาณก็มีวิธีเรียนรู้ เม่ือก่อนรฐั ธรรมนูญเขียนวา่ หา้ มไมใ่ ห้มีเงินต่อหัวของ ส.ส. ทา่ นกม็ ีวธิ ขี องท่านในการจัดการ เพราะฉะนน้ั กเ็ ป็นการเรยี นร้ทู างลบของระบบ การเรียนรู้ รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีส่วนรว่ มของประชาชน | 145

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเองท่ีมีการพัฒนา เรียนรู้วิธีการจะได้มาซึ่งโครงการ เรียนรู้วิธีการต่างๆทั้งทางดีและไม่ดี ประชาชนก็มีการเรียนรู้ เพราะฉะนั้น ผมคิดว่ากระบวนการกระจายอำนาจและการมีส ว่ นรว่ มน้ันเดินไปดว้ ยกัน บนพน้ื ฐานของ Learning Curve ของสังคม ประการสุดท้าย ที่ผมอยากท้าทายฝากคณะเศรษฐศาสตร์ ผมอยากได้คำตอบมานานแล้ววา่ ตกลงแล้ว ประการที่หนึ่ง คล้ายกับท่าน อ.รังสรรค์ Optimum Size ของทอ้ งถิ่นทเี่ หมาะสมตอ่ การบริหารจัดการท่ีมปี ระสทิ ธภิ าพ ควรเป็นเทา่ ไร ประการทีส่ องคอื Minimum Standard Expenditure ท่ีจะทำให้ประชาชนอยูไ่ ด้ควรเปน็ เท่าไร ถา้ ตอบแบบนไ้ี ด้ เราจะตอบไดม้ ากขึ้น ประการท่ีสาม เป็นโจทย์ใหญ่มาก ก็คือ โครงสร้างภาษีของประเทศ อะไรควรเป็นภาษีของประเทศ หรือของรัฐ อะไรควรเป็นภาษีท้องถิ่น จะสร้างความ Localize กับความแตกต่างในพ้ืนท่ีได้อย่างไร ส่ิงเหล่าน้เี ปน็ โจทยท์ ผี่ มคิดวา่ มีความท้าทาย นอกจากท่ีอาจารย์อภิชาตได้กรุณาตอบอธิบาย ในความเห็นส่วนตัวของผม ผมขอชื่นชมอาจารย์ อาจารย์บอกกับผมก่อนหน้าข้ึนเวทีว่าผมจับเรื่องการกระจายอำนาจมาเพียง 3 เดือนเท่านั้น แต่ผมคิดว่าข้อเสนอของอาจารย์มีการเขียนรวบรวมเรียบเรียงได้สมบูรณ์มากพอสมควร ถา้ อาจารยจ์ ะไปเพม่ิ เตมิ หรอื ไปแตะประเดน็ ทเี่ ปน็ ResearchQuestion ให้กับลูกศิษย์ลูกหา และนักวิชาการท่านอื่นๆ ผมคิดว่าจะมีคณุ ปู การต่อการกระจายอำนาจของประเทศไทยมาก ขอบคุณ146 | รฐั ธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการมีสว่ นรว่ มของประชาชน