TIJ Journal:หลักนิติธรรมกับการพัฒนาที่ยั่งยืน

→ QUOTE เปา้ หมายการพัฒนาท่ียั่งยืนขอ้ 16 ซ่ึง ครอบคลุมหลกั นติ ิธรรม เปรียบเสมือน underpinning factor หรือปัจจัย พ้ืนฐานสำ� หรบั การบรรลเุ ปา้ หมายทกุ ขอ้ ด้วยไมว่ ่าในเปา้ หมายข้อใดย่อมตอ้ งมี เรอ่ื งของกฎระเบยี บ นติ กิ รรม ขอ้ ตกลง ระหวา่ งประเทศ รวมถงึ soft law ของ สหประชาชาตมิ าเกย่ี วขอ้ งในหลากหลาย มิติ ซ่งึ การพัฒนาสิง่ เหล่าน้ถี อื เป็นสิ่ง จำ� เปน็ หากไมพ่ ัฒนาแลว้ มาทำ� ยอ้ นหลงั ในหลายคร้งั การพัฒนาจะเขา้ สรู่ ูปแบบ ท่ีไมถ่ กู ต้อง บนั คี มนุ เลขาธิการสหประชาชาติ ระหวา่ ง พ.ศ. 2550-2559100 TIJ Journal

หลักนิตธิ รรมกบั การพัฒนาระหวา่ งประเทศการมกี ฎระเบยี บ สนธสิ ญั ญา และขอ้ ตกลงในระดบั ความท่ีหลักนิติธรรมเป็นทั้งเคร่ืองมือท่ีจะระหวา่ งประเทศเปน็ สงิ่ จำ� เปน็ แตต่ อ้ งมคี วามสมดลุ น�ำไปสู่การพัฒนาและเป็นเป้าหมายของกับพ้ืนท่ีทางนโยบาย (policy space) ในระดับ การพัฒนา หลักนิติธรรมจึงเป็นปัจจัยท่ีส�ำคัญต่อประเทศ มกี าร trade-off ท่เี หมาะสม ทุกประเทศ การพฒั นาในหลายมติ ิ ทง้ั การขบั เคลอ่ื นเศรษฐกจิควรมีบทบาทในการก�ำหนดทิศทางของกฎระเบียบ สังคม การเมือง และการพัฒนาระหวา่ งประเทศของโลกดว้ ย ในกรอบของการพัฒนาระหว่างประเทศ หลัก นิตธิ รรมมีความเช่อื มโยงกบั สง่ิ ต่างๆ ดงั นี้ • มิติท่ีหน่ึง หลักนิติธรรม เป็นกรอบที่นานา ประเทศยึดเป็นแนวทางในการส่งเสริมสิทธิ มนษุ ยชน การมมี นษุ ยธรรม กฎหมายพาณชิ ย์ หรือกฎหมายท่ีเกี่ยวกับเศรษฐกิจและการค้า รวมไปถงึ กฎหมายอาญา สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 101

• มิติท่ีสอง หลักนิติธรรม เป็นกรอบที่นานา ความยุติธรรมอย่างเท่าเทียมกันทุกคน (equal ประเทศยดึ เปน็ แนวทางการสรา้ งความเชอ่ื มนั่ access to justice for all) ซึ่งเป็นการรับรองให้ ความน่าเช่อื ถอื การสรา้ งระบบการตรวจสอบ ทกุ คนท่แี ม้จะไมเ่ ทา่ เทยี มในเรื่องของความรำ่� รวย และถว่ งดลุ การใชอ้ �ำนาจของหนว่ ยงานรัฐ แต่ตอ้ งเทา่ เทียมในเร่ืองของความยตุ ิธรรม• มิติที่สาม หลักนิติธรรมเป็นปัจจัยส�ำคัญของ ขอ้ ท่ีสอง คอื เป้าประสงคท์ ี่ 16.8 มุ่งเน้นการ การเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ท่เี ปน็ ธรรมและยง่ั ยืน ขยายขอบเขตความรว่ มมอื และการผลกั ดนั ให้ และเนื่องจากแต่ละภูมิภาคของโลกมีความ ประเทศที่ก�ำลังพัฒนามีส่วนร่วมในสถาบัน ก้าวหน้าทางเศรษฐกิจที่ไม่เท่ากัน จึงมีความ ของโลกมากย่งิ ขึ้น จ�ำเป็นท่ีจะต้องยึดหลักนิติธรรม เพ่ือให้โลกมี การพัฒนาอยา่ งยัง่ ยนื ดร.ศุภชัย พานิชภักดิ์ อดีตเลขาธิการการ ประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการภายใต้เป้าหมายท่ี 16 (Goal16) ส่งเสริมสังคม พัฒนา ซง่ึ มีประสบการณจ์ ากการท�ำงานระหวา่ งที่สงบสุขและครอบคลุมเพื่อการพัฒนาท่ียั่งยืน ประเทศมาตลอดระยะเวลาหลายสบิ ปี มมี มุ มองวา่ให้ทุกคนเข้าถึงความยุติธรรมและสร้างสถาบันท่ี เปา้ ประสงคข์ อ้ 16.8 มคี วามส�ำคญั มาก เพราะเปดิมีประสทิ ธผิ ล รบั ผดิ รบั ชอบ และครอบคลมุ ในทกุระดับ มีเป้าประสงค์ (target) ที่มีความเกี่ยวข้องและเช่ือมโยงกับเรื่องหลักนิติธรรมกับมุมมองการพัฒนาระหว่างประเทศหลายขอ้ ดว้ ยกันขอ้ ทส่ี ำ� คญั ขอ้ แรก คอื เปา้ ประสงคท์ ่ี 16.3 เปน็การส่งเสรมิ หลกั นติ ธิ รรม ทง้ั ในระดับประเทศและระดบั ระหวา่ งประเทศ โดยกลา่ วถงึ การเขา้ ถงึ102 TIJ Journal

→ QUOTE เปา้ ประสงค์ข้อ 16.8 น้มี ีความสำ� คัญ มาก โดยทุกประเทศสมาชกิ ของ สหประชาชาตมิ ที ง้ั หมด 193 ประเทศ ควรจะมสี ่วนร่วมในการกำ� หนด กฎระเบียบของโลก มใิ ช่เพียงแค่ บางประเทศเทา่ นนั้ โดยการลงคะแนน ในท่ปี ระชุมสมัชชาสหประชาชาติ (General Assembly) เพียง อย่างเดยี วไมเ่ พียงพอ แต่ต้องมี ส่วนรว่ มในการพัฒนาและการบรหิ าร ธรรมาภบิ าลโลก (Global Governance) และมบี ทบาทใน การก�ำหนดทิศทางของกฎระเบียบ ของโลกดว้ ย ดร.ศภุ ชยั พานิชภักด์ิ อดตี เลขาธิการการประชมุ สหประชาชาติ ว่าดว้ ยการค้าและการพัฒนา สถาบนั เพื่อการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย 103

ให้ทุกประเทศท่ัวโลกที่มีระดับการพัฒนาต่างกัน การวางนโยบายเศรษฐกจิ ทั้งในมสี ว่ นรว่ มและมบี ทบาทเทา่ เทยี มกนั ในการก�ำหนด ประเทศและระดบั โลกตอ้ งเปล่ยี นไปแนวทางการพัฒนาโลก ต่างจากเดิมท่ีประเทศ โดยตง้ั บนพ้ืนฐานของขอ้ เทจ็ จริงพัฒนาแลว้ เป็นผู้ก�ำหนดแนวทางให้ปฏิบตั ิ มากขน้ึ กว่าความคิดของมนุษย์ขณะนี้ความสัมพันธ์ระหว่างนิติธรรมและเศรษฐ เพราะการผนั แปรทางวกิ ฤตศาสตรม์ คี วามหมายมากขน้ึ เมอื่ พจิ ารณาจากหลกั เศรษฐกจิ ทั้งหลาย สง่ ผลใหค้ วามนติ ิธรรมระดบั ระหวา่ งประเทศแลว้ พบวา่ ปัจจุบัน มเี หตุมีผล (reasonableness)มีสนธิสัญญา กฎระเบียบ และข้อตกลงในระดับ ของมนษุ ยล์ ดลงระหว่างประเทศเพ่ิมขึ้นจ�ำนวนมาก จนส่งผลเป็นการจ�ำกัดพื้นท่ีทางนโยบาย (policy space) ใน ถือว่าเป็นส่ิงท่ีผูกพัน โดยพยายามผลักดันให้ระดบั ประเทศ ประเทศมีพฤติกรรมการด�ำเนินงานและการแม้การมีกฎระเบียบ สนธิสัญญา และข้อตกลง ตัดสินใจท่ีมีเหตุมีผลที่สุดในเร่ืองการค้า ให้มีตา่ งๆ ในระดบั ระหวา่ งประเทศจะเปน็ สง่ิ จ�ำเปน็ แต่ binding concessions มีการลงโทษภายใต้การมีส่ิงเหล่าน้ีในบางครั้งเป็นการจ�ำกัดประเทศ ข้อตกลงท่ีผ่านการไตร่ตรองมาอย่างดีและมีจากการออกนโยบายทม่ี เี อกเทศเปน็ ของตนเอง จงึ ความชัดเจน ซ่งึ การลงโทษของ WTO คือการต้องระมัดระวังให้ส่ิงเหล่านี้เป็นไปอย่างมีความ ยกเลกิ สง่ิ ซง่ึ เปน็ สทิ ธพิ เิ ศษของประเทศสมาชกิสมดุล มีการ trade-off ที่เหมาะสมการวางนโยบายเศรษฐกจิ ทงั้ ในประเทศและระดบั 2. กฎ Most-favored Nation เปน็ กฎทส่ี �ำคญั มากโลกตอ้ งเปลย่ี นไป โดยตงั้ บนพน้ื ฐานของขอ้ เทจ็ จรงิ และเป็นประชาธิปไตยส�ำหรับทุกประเทศ คือมากขนึ้ กวา่ ความคดิ ของมนษุ ย์ เพราะการผนั แปร การรบั รองการปฏิบัตทิ ่ีเทา่ เทยี มกัน ว่าองค์กรทางวิกฤตเศรษฐกิจทั้งหลาย ส่งผลให้ความมีเหตุ จะใหผ้ ลประโยชน์ทีด่ ีท่ีสดุ แก่ทุกประเทศ โดยมีผล (reasonableness) ของมนุษย์ลดลง ไมม่ กี ารเลอื กปฏิบตั ิกฎระหว่างประเทศที่มีเหตุมีผลท่ีสุด คือ กฎขององค์กรทางการคา้ และทางเศรษฐกิจระดบั โลก คือ 3. กฎ National Treatment ในการเขา้ ร่วมเปน็องค์การการค้าโลก (World Trade Organization: ประเทศสมาชกิ ในสงั คมโลกนน้ั ตอ้ งมรี ะเบยี บWTO) ที่ให้สิทธิกับคนของชนชาติอื่นอย่างเท่าเทียมเน่ืองด้วยมีหลักการด�ำเนินงานส�ำคัญอยู่ 3 ข้อ กับคนในชาติ ซง่ึ อาจถกู มองว่าเป็นเร่ืองที่เป็นประกอบดว้ ย ไปไมไ่ ด้ แตส่ �ำหรับเรื่องการคา้ ของ WTO เป็น1. ความจำ� เป็นของการมี trade concessions ไปได้ โดยการมกี ฎระเบยี บ มีสนธิสญั ญาของ WTO ซึ่งมิได้เป็นเรื่องของการค้าเสรีเท่าน้ัน หรอื การใหป้ ระโยชนท์ างการคา้ ซงึ่ กนั และกนั ซง่ึ แต่เป็นสนธิสัญญาที่ท�ำให้การค้าเสรีมีกฎ เปน็ กฎทางดา้ นพหภุ าคี (multilateral basis) ระเบยี บทด่ี ี ท�ำใหท้ กุ คนเทา่ เทยี มกนั กอ่ ใหเ้ กดิ104 TIJ Journal

ประชาธปิ ไตยทางการคา้ ขน้ึ ได้ซง่ึ การมีNational สภาองั กฤษในสมยั นน้ั ซง่ึ สมาชกิ สภาสว่ นมากเปน็ Treatmentคอื การดแู ลคนทมี่ าลงทนุ ในประเทศ ผู้ร�่ำรวย เปน็ เจ้าของที่ดนิ หรือท่เี รยี กว่า oligarchy เฉกเชน่ ทดี่ แู ลคนของประเทศตัวเอง มักก�ำหนดกฎเกณฑ์ กฎระเบียบเพ่ือความร่�ำรวย ของตนเอง ต้องการขายสินคา้ เกษตรในราคาแพงส�ำหรบั เปา้ ประสงคอ์ นื่ ของเปา้ หมายท่ี16ทเี่ กย่ี วขอ้ ง จงึ จัดใหม้ ีกฎหมายพิเศษหรอื Corn Laws ข้ึนมากบั การพฒั นาประเทศ ไดแ้ ก่ เปา้ ประสงคท์ ี่ 16.5 เพื่อกีดกันไม่ให้น�ำเข้าข้าวโพดจากประเทศอ่ืนการปอ้ งกนั และปราบปรามคอรร์ ปั ชนั และการ การหา้ มน�ำเขา้ ขา้ วโพดตามกฎหมายดงั กลา่ วกอ่ ให้ตดิ สนิ บนในทุกรปู แบบ โดยมิได้ตั้งเปา้ เพยี งแค่ เกดิ ปญั หาขาดแคลนอาหารและขา้ วยากหมากแพงการลดระดบั ใหน้ อ้ ยลงเทา่ นนั้ แตม่ งุ่ ไปทก่ี ารปอ้ งกนั ไปทวั่ เพราะขา้ วโพดถือวา่ เปน็ อาหารพื้นฐานของและปราบปรามทุกรูปแบบและอย่างจรงิ จงั และ ประเทศอังกฤษ และในเวลานั้นอังกฤษเองก็ไม่เป้าประสงค์ที่ 16.7 มุ่งให้ขั้นตอนในการออก สามารถผลิตได้ทันท�ำให้ข้าวโพดมีไม่เพียงพอกับกฎระเบยี บตอ้ งมสี ว่ นรว่ มของประชาชนในการ การบรโิ ภค การออกกฎหมาย Corn Laws จงึ จบลงตดั สินใจ แลกเปลย่ี นความคิดเห็น รวมถงึ การให้ ด้วยความวุ่นวายท้ังในยุโรปและประเทศอังกฤษข้อมูลในทุกๆ ระดับ มิใช่เพียงแค่การสั่งการจาก และถกู ยกเลกิ ไปใน พ.ศ. 2389 กลายเปน็ จดุ ก�ำเนดิรัฐบาลหรือหนว่ ยงานเพียงฝา่ ยเดียว การคา้ เสรเี ปน็ ครงั้ แรก เพราะเมอ่ื ยกเลกิ Corn Laws ราคาสนิ คา้ เกษตรกล็ ดลง ประชาชนมอี าหารการกนิออกและใช้กฎหมายอย่างมีเหตุ มคี ณุ ภาพชวี ติ ทด่ี ขี น้ึ ซง่ึ เรยี กวา่ เปน็ inaugurationมีผล of free trade หรือการเริ่มต้นของกระบวนการดร.ศุภชัย พานิชภักด์ิ กล่าวด้วยว่า หลักความ ค้าขายอย่างเสรีมีเหตุมีผลมีความจ�ำเป็นใช้ได้กับการออกและ นอกจากนี้ นโยบายในการน�ำกฎหมายไปปฏิบัติบงั คับใชก้ ฎหมาย เพราะความไมม่ ีเหตุมผี ล ไมม่ ี ก็ต้องเป็นไปอย่างมีเหตุมีผล มีความเข้าใจ ด้วยความเสมอภาค ไม่มีเสรีภาพ น�ำไปสู่กฎหมายท่ี สิ่งเหล่านี้เป็นปัจจัยส�ำคัญท่ีจะท�ำให้กฎระเบียบไม่ถูกต้อง ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อประชาชนและ ตา่ งๆเปน็ ทย่ี ดึ เหนยี่ วของสงั คมทง้ั ในระดบั ประเทศสงั คมอยา่ งกวา้ งขวาง ดงั จะเหน็ ไดจ้ ากเหตกุ ารณ์ และในระดบั นานาชาติเก่ียวกับกฎหมายช่ือ Corn Laws ของประเทศ ในประเทศไทยมีกรณีตัวอย่างหลายกรณีด้วยกันองั กฤษ ทแ่ี สดงใหเ้ หน็ ถงึ ความไมเ่ ขา้ ใจ ความไมม่ เี หตไุ มม่ ี ผล ท่สี ่งผลในหลายดา้ นประเทศอังกฤษบังคับใช้ Corn Laws ในช่วงปี กรณที ่ี 1 การมเี หตมุ ผี ลในระดบั สาธารณะ (publicพ.ศ. 2358-2389 ถือเป็นกฎระเบียบระหว่าง reason) คือ การออกกฎหมายโดยที่ประชาชนประเทศฉบับแรกๆ ท่ีใช้ในระดับโลกเกี่ยวกับ เขา้ ใจและมสี ว่ นรว่ มท�ำใหส้ งั คมยอมรบั ในกฎหมายเศรษฐกิจ และอาจกล่าวได้ว่าเป็นจุดเร่ิมต้นของ ที่ออกมา โดยยกตัวอย่างใน พ.ศ. 2527 ท่ีมีการการกีดกันทางการค้าที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายเป็น เกดิ ขนึ้ ของแชรต์ า่ งๆ มากมาย เชน่ แชรแ์ มช่ มอ้ ยซง่ึอย่างมาก ภายหลังสงครามนโปเลียนสน้ิ สุดลงใน คดิ ดอกเบยี้ ในอตั ราทสี่ งู ถงึ เดอื นละ 6.5% ธนาคารพ.ศ. 2358 คนในยโุ รปมคี วามกงั วลวา่ สนิ คา้ เกษตร แหง่ ประเทศไทยไดพ้ ยายามผลกั ดนั พระราชก�ำหนดซ่ึงเคยมีน้อยราคาดีในสมัยสงครามเป็นประโยชน์แกเ่ จา้ ของทดี่ นิ จะมรี าคาตกลงเมอ่ื สงครามสนิ้ สดุ สถาบนั เพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 105

กรณี Corn Laws ของอังกฤษ จุดเร่มิ ต้นของการ กีดกันทางการค้า106 TIJ Journal

การกยู้ มื เงนิ ทเี่ ปน็ การฉอ้ โกงประชาชน เพอ่ื จดั การ โดยรัฐสภาในสมัยน้นั ไดน้ �ำเร่ืองน้ีกับแชร์ที่คิดดอกเบี้ยในอัตราสูงเหล่าน้ี แต่ด้วย มาพิจารณาเป็นคร้งั แรก แต่ไม่ความทธ่ี นาคารพาณชิ ยแ์ ละผทู้ เ่ี กย่ี วขอ้ งสว่ นมาก ประสบผลส�ำเร็จเพราะสมาชิกสภาขาดความเข้าใจถึงผลกระทบและขาดความมีเหตุ ไมเ่ ข้าใจถงึ ความจำ� เป็นและความมีผล จึงต้องใช้เวลากว่าสิบปีในการเสริมสร้าง สำ� คัญของกฎหมายคุม้ ครองความเขา้ ใจและความมเี หตมุ ีผล เพอื่ ออกพระราช ทรัพย์สนิ ทางปญั ญาวา่ เป็นก�ำหนดฯ มาจัดการกับปัญหา กฎหมายท่จี ะชว่ ยผลักดนั ใหเ้ กิดกรณีท่ี 2 กรณีท่ีประเทศไทยมีความจ�ำเป็นต้อง ธรุ กจิ สำ� คญั ใหเ้ กดิ การลงทนุ สรา้ งบัญญัติกฎหมายคุ้มครองสิทธิทางปัญญาเป็น นวัตกรรมใหม่ๆ ไดใ้ นระยะต่อไปคร้ังแรก คือ การบัญญัติพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์พ.ศ. 2537 เพอื่ ให้สอดคล้องกบั พนั ธกรณรี ะหว่าง ด้านระบบสาธารณสขุ ในประเทศต่างๆ ได้ ซึง่ มีมาประเทศ โดยรัฐสภาในสมัยน้ันได้น�ำเรื่องนี้มา ตัง้ แต่ปี พ.ศ. 2546 แตจ่ นถึงปจั จุบันปี พ.ศ. 2560พจิ ารณาเปน็ ครง้ั แรก แตไ่ มป่ ระสบผลส�ำเรจ็ เพราะ ได้มีการน�ำกฎมาใช้อย่างจริงจังเพียงแค่คร้ังเดียวสมาชิกสภาไม่เข้าใจถึงความจ�ำเป็นและความ เทา่ นนั้ และการน�ำกฎมาใหส้ ตั ยาบนั (ratified) โดยส�ำคญั ของกฎหมายค้มุ ครองทรพั ย์สนิ ทางปญั ญา บญั ญตั เิ ปน็ กฎหมายภายในของประเทศตา่ งๆ กม็ ีว่า เป็นกฎหมายท่ีจะช่วยผลักดันให้เกิดธุรกิจ จ�ำนวนน้อยมากส�ำคญั ใหเ้ กดิ การลงทนุ สรา้ งนวตั กรรมใหมๆ่ ไดใ้ นระยะตอ่ ไป เน่ืองจากตดิ กบั ความคิดความเคยชนิ ประเทศไทยเป็นประเทศหน่ึงท่ีพยายามใช้กฎเดิมท่ีสามารถท�ำของปลอมมาใช้ได้ในราคาถูก ระเบียบข้อยกเวน้ เร่ืองระบบสาธารณสขุ เพือ่ ท่จี ะไม่เห็นความจ�ำเป็นในการเสียค่าลิขสิทธิ์ รัฐบาล สามารถผลิตยา generic หรือยาทั่วไปได้เองในชุดน้ันจึงมิได้ยอมรับบัญญัติกฎหมาย ส่งผลต่อ ราคาถูกลง โดยบงั คับใช้ compulsory licensingภาพพจน์ของประเทศไทยในเวทีโลก คอื การบงั คบั ขอใบอนญุ าตสทิ ธใิ นการเปน็ เจา้ ของแม้ปัจจุบันไทยมีศาลทรัพย์สินทางปัญญา แต่ ในประเทศนั้นมาผลิตเป็นยาของไทยเอง แต่กลับยังขาดนโยบายและแนวปฏิบัติที่ชัดเจนในการ โดนฟอ้ งอยหู่ ลายครงั้ ซง่ึ หากมองตามขอ้ ยกเวน้ กฎจัดการแกไ้ ขปญั หาสิทธิทางปญั ญา ท�ำให้ทกุ วนั นี้ ระเบียบของ TRIPS แลว้ หากไทยมกี ารใช้ com-ประเทศไทยยังอยู่ในบัญชีการเฝ้ามองของรัฐบาล pulsory licensing ทถี่ กู ตอ้ งตามเหตตุ ามผล อยใู่ นสหรัฐอเมริกาท่เี รยี กว่า Priority Watch List ตาม ระบบการค้าระหว่างประเทศ มิได้ใช้เพ่ือผลิตยากฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาข้อท่ี 301 ของ ขายแข่งขันทางการค้า แต่ใช้เพื่อผลิตยาดูแลสหรฐั อเมริกา หรืออยภู่ ายใต้การเฝ้าดูเปน็ พิเศษ ประชาชนในระบบประกนั สงั คมซ่ึงเปน็ universalกรณีที่ 3 กฎระเบยี บของ TRIPS (Agreement on health care แลว้ ควรตอ้ งท�ำได้ กฎระเบยี บอนญุ าตTrade-Related Aspects of Intellectual Proper-ty Rights) ข้อตกลงทางดา้ นทรพั ย์สนิ ทางปัญญา สถาบนั เพื่อการยตุ ธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 107ระดับโลก ทีเ่ ปิดโอกาสใหส้ ามารถใชข้ ้อตกลงทางด้านทรัพย์สินทางปัญญาเพ่ือมาแก้ไขปัญหาทาง

ให้ท�ำได้ แต่ในทางปฏิบัติจริงจะถูกบริษัทยาฟ้อง มากขึ้น มีส่วนร่วมมากข้ึน โดยถือเป็นส่วนหนึ่งท่ีจึงท�ำใหป้ ระเดน็ นี้เป็นปัญหาอย่างมาก ตอ้ งพิจารณาภายใต้เปา้ หมายท่ี 16 ของ Agendaกรณีที่ 4 เรื่องของ convention on biological 2030 เพ่ือให้ทุกคนมีสิทธิสู่ความยุติธรรมอย่างdiversity หรอื อนุสญั ญาว่าด้วยความหลากหลาย เท่าเทยี มกัน แตส่ ง่ิ ซ่ึงส�ำคญั ไปกว่านน้ั คอื การให้ทางชวี ภาพ ซงึ่ ส�ำคญั มากส�ำหรบั ประเทศไทย ดว้ ย ประเทศก�ำลังพัฒนาได้ตระหนักและมีส่วนเข้าไปความหลากหลายทางชวี ภาพ ไมว่ า่ จะเปน็ พชื พนั ธ์ุ ในการเจรจาต่อรองท่ีจะก�ำหนดหลักต่างๆ ขึ้นมาแหลง่ ชวี ภาพทง้ั หลายมอี ยมู่ ากมายในประเทศไทย ด้วย เช่น การก�ำหนด exhaustion of right ท่ีให้แต่เม่ือมีนักวิจัยจากต่างประเทศน�ำส่ิงเหล่านี้ไป สิทธิคนท่ีคิดค้นทรัพย์สินทางปัญญาอย่างมีอายุค้นคว้าพัฒนาต่อเติมเล็กน้อยบนพื้นฐานของ จ�ำกัด เชน่ สทิ ธบิ ัตรมีอายุจ�ำกัด 20 ปี แต่ประเทศภูมิปัญญาพื้นบ้านและน�ำไปจดทะเบียนเพ่ือสิทธิ ท่ีพัฒนาแล้วบางประเทศจะด�ำเนินการท่ีเรียกว่าประโยชน์มากมาย กลับไม่เคยน�ำส่ิงที่ได้กลับมา evergreening โดยมกี ารต่ออายเุ ป็น 25 ปี 30 ปีแบง่ ปนั ซงึ่ เคยมคี วามพยายามแกไ้ ขอยหู่ ลายครง้ั ไปเรอ่ื ยๆ โดยท่ไี มม่ โี อกาสเจรจาตอ่ รอง หลักท่จี ะในส่วนการแบ่งผลประโยชน์ว่าเม่ือมีการจด ท�ำให้เกิดความมีเหตุมีผล ความเท่าเทียมได้ คือทะเบียนสิทธิบัตรควรจะต้องมีการแจ้งแหล่งท่ีมา exhaustion of right เพอ่ื ปอ้ งกนั มใิ หส้ ทิ ธติ ดิ อยกู่ บัท่ไี ป อยบู่ นพื้นฐานภูมปิ ัญญาของใคร ปจั จุบันยงั คนใดหรือประเทศใดเพียงประเทศเดียวตลอดไปมิได้มีการให้แจ้งในส่วนน้ี การเจรจากับสถาบันที่ รวมถึงการก�ำหนดหลัก compulsory licensingดูแลรับผิดชอบด้านทรัพย์สินทางปัญญาและกับ และ benefit sharing ตามทไี่ ดก้ ล่าวไปกอ่ นหนา้องคก์ ารสหประชาชาตกิ ย็ งั มไิ ดข้ อ้ สรปุ สงิ่ นจี้ งึ ตอ้ ง ทง้ั หมดแสดงถงึ ความผนั แปรของกฎหมายระหวา่ งต่อสู้เพื่อให้มีการแบ่งผลประโยชน์อย่างเท่าเทียม ประเทศท่มี กี ารเปลีย่ นแปลงตลอดเวลา แต่หลักที่กันมากขนึ้ ใช้ในองค์การระดับโลก หรือหลักความมีเหตุมีผลกรณีท่ี 5 ปัญหาการผูกขาด ทั้งของระบบตลาด ยงั มอี ยู่ แตค่ วามมเี หตมุ ผี ลนน้ั จะตอ้ งมกี ฎระเบยี บภายในและระหว่างประเทศ รวมถึงกฎหมายที่น�ำ ท่ีให้ความยืดหยุ่นท่ีท�ำให้ประเทศก�ำลังพัฒนาไปสู่การผูกขาดของประเทศซึ่งมีอ�ำนาจเหนือ มีโอกาส มีส่วนร่วมในการพัฒนาและการได้รับประเทศอื่นๆ เหล่านี้เป็นสิ่งจ�ำเป็นที่จะต้องเข้าไป ประโยชน์จากการพัฒนาโดยไม่ยึดติดแต่กับผลักดันให้มีการแก้ไขให้สิ่งเหล่าน้ีมีความโปร่งใส รปู แบบเดมิ ๆ ด้วยหลกั ท่จี ะทำ� ใหเ้ กดิ ความมเี หตมุ ีผล ความเท่าเทยี มได้ คอืexhaustion of right เพ่ือปอ้ งกนั มิให้สทิ ธติ ิดอยกู่ บั คนใดหรือประเทศใดเพียงประเทศเดยี วตลอดไป108 TIJ Journal

หลกั นติ ธิ รรมกบั สทิ ธมิ นษุ ยชนและการพัฒนาอยา่ งยั่งยืนหลกั ประชาธปิ ไตยและสิทธมิ นุษยชน องคป์ ระกอบ เป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืนแห่งองค์การสำ� คัญท่จี ะท�ำให้หลักนติ ิธรรมสมบรู ณ์แบบ และการ สหประชาชาติ ได้วาง “หลักนิติธรรม” และพัฒนาจะไมอ่ าจยั่งยนื ได้ หากปราศจากบทบาท “ความยุติธรรม” ไว้ในฐานะหลักการอันเป็นหัวใจของหลกั นติ ธิ รรม การปกครองระบอบประชาธปิ ไตย สำ�คัญของวาระการพัฒนาของโลก และเป็นและหลักสทิ ธมิ นุษยชน พื้นฐานในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืน เพราะการพฒั นาจะไมอ่ าจยงั่ ยนื ไดห้ ากปราศจาก บทบาทของหลักนิติธรรม การปกครองระบอบ ประชาธปิ ไตย และหลกั สิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะ ในโลกปัจจุบันที่คุณค่าของประชาธิปไตยอยู่ ภายใต้ความกดดันที่มากขึ้นและหลายประเทศ ก�ำ ลงั เผชญิ กบั ปญั หาการใชป้ ระชาธปิ ไตยในฐานะ เครื่องมือคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ท่ีเกิดจากการ ปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 109

การปกครองในรูปแบบนี้มักน�ำไปสู่สังคมและการเมอื งทมี่ คี วามไมเ่ ทา่ เทยี ม สองมาตรฐาน และเกิดความแตกแยกในสังคม อีกทั้งยังจะส่ันคลอนหลักประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน อันเป็นองค์ประกอบส�ำคัญที่จะท�ำให้หลักนิติธรรมสมบูรณแ์ บบอกี ด้วยดังนั้น จึงเป็นเรื่องส�ำคัญในการท�ำความเข้าใจระหว่างความแตกต่างระหว่างหลักการปกครองโดยกฎหมาย (rule by law) และหลักนิติธรรม(rule of law) โดยเฉพาะการท�ำความเข้าใจหลักนิติธรรมท่ีมีหลักสิทธิมนุษยชนและการปกครองระบอบประชาธปิ ไตยเปน็ องค์ประกอบส�ำคญั ศาสตราจารย์กิตติคุณ วิทิต มันตาภรณ์ ผู้ ศาสตราจารย์ (Thick) โดยการตคี วามแบบบาง ครอบคลุมเพียงเชยี่ วชาญอสิ ระแหง่ องคก์ ารสหประชาชาตใิ นเรอ่ื ง กิตติคุณ แค่การมีศาลและระบบกฎหมายก็นับว่าเพียงพอการคมุ้ ครองจากความรนุ แรงและการเลอื กปฏบิ ตั ิ วิทิต มนั ตากรณ์ แล้ว เป็นแนวคิดที่นิยมใช้ในประเทศที่ระบบด้วยเหตุแห่งวิถีทางเพศและอัตลักษณ์ทางเพศ ผเู้ ชี่ยวชาญอสิ ระ ไม่ค่อยมีส่วนร่วมของประชาชนเท่าใดนัก การกล่าวว่า หลักนิติธรรมเกิดข้ึนเมื่อหลายศตวรรษที่ แหง่ องคก์ าร ตีความแบบหนา ครอบคลุมถึงกระบวนการศาลแลว้ โดยอัลเบิรต์ เวนน์ ไดซี่ย์ นกั เขียนนักปราชญ์ สหประชาชาตใิ น กฎหมาย และองค์ประกอบอื่นๆ ด้วย เช่น หลักดา้ นรฐั ธรรมนญู ของสหราชอาณาจกั ร เปน็ ผคู้ ดิ คน้ เรอื่ งการค้มุ ครอง ประกนั ทางดา้ นสทิ ธมิ นษุ ยชนตามมาตรฐานสากลแนวคิดเร่ืองหลักนิติธรรม ได้ระบุถึงองค์ประกอบ จากความรุนแรง ความเทยี่ งธรรมในการกระจายทรพั ยากรใหก้ บั คนย่อยของหลักนิตธิ รรมไวว้ า่ ประกอบดว้ ย และการเลือกปฏบิ ตั ิ ยากจน (Equity) การมีสว่ นร่วมของประชาชนหรือ1. กฎหมายต้องมีเพ่ือต่อต้านการท�ำตามอ�ำเภอ ด้วยเหตแุ หง่ วิถี ความเป็นประชาธิปไตย หลักความรับผิดชอบ ทางเพศและ (Accountability) ใจของผ้มู ีอ�ำนาจ อตั ลักษณท์ างเพศ การตีความค�ำว่าหลักนิติธรรมในปัจจุบันมีการ2. ความเท่าเทียมกันของบุคคลทุกคนภายใต้ พัฒนาไปในทางท่ีดีข้ึน เป็นการด�ำเนินทางสาย กลางทคี่ อ่ นไปทางการตคี วามแบบหนามากขนึ้ โดย กฎหมายและตอ่ หนา้ ศาล3. การปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ซ่ึงรวมถึง หลกั ประกนั ของผถู้ กู กลา่ วหาและอสิ รภาพของ ศาล หรือที่ประชาชนมักเรียกว่ากระบวนการ ยุติธรรมท่ยี ตุ ธิ รรมและเที่ยงธรรมการทหี่ ลกั นติ ธิ รรมไมม่ คี �ำนยิ ามทช่ี ดั เจน เปน็ เพยี งแนวคดิ กวา้ งๆ กอ่ ให้เกิดปญั หาที่เปิดชอ่ งให้มีการตีความค�ำว่า หลักนิติธรรมอย่างหลากหลายสามารถตคี วามไดท้ ง้ั แบบบาง(Thin)และแบบหนา110 TIJ Journal

→ QUOTE นิยามของ “หลักนิตธิ รรม” มไิ ดเ้ ป็น เร่ืองท่ีขอ้ งเก่ยี วกับกระบวนการ ยุติธรรมเพียงอย่างเดียวเทา่ นัน้ หาก ทว่าครอบคลมุ ชีวติ ของเราทกุ คน แต่ เหนอื สง่ิ อ่ืนใด คือเป็นปัจจยั ส�ำคัญใน การบรรลุเปา้ หมายการพัฒนาท่ยี ัง่ ยนื การสะทอ้ นความสมั พันธร์ ะหว่าง หลกั นิติธรรม ประชาธิปไตย และหลกั สทิ ธมิ นษุ ยชน จงึ เปน็ สงิ่ จำ� เปน็ อยา่ งยงิ่ ท่ีตอ้ งคำ� นงึ ถึงเม่อื กลา่ วถงึ หลัก นติ ธิ รรม หลกั นติ ิธรรมจงึ เป็นเร่อื ง เก่ยี วกบั “การคมุ้ ครองอยา่ งเท่าเทียม ความรับผิดชอบ และความโปร่งใส นายลุค สตเี ฟน ผ้ปู ระสานงานองค์การสหประชาชาติ (United Nations : UN) ประจ�ำประเทศไทย และผแู้ ทน สำ� นักงานโครงการพัฒนาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme : UNDP) ประจ�ำประเทศไทย สถาบนั เพื่อการยตุ ิธรรมแห่งประเทศไทย 111

ได้รับอิทธิพลมาจากการแถลงของสหประชาชาติ การพจิ ารณาระดบั ของหลกั นติ ธิ รรมขน้ึ มา8ตวั แปรในเรอื่ งหลกั นติ ธิ รรม โดยเฉพาะจากมตขิ องสมชั ชา คือ การจ�ำกัดการใช้อ�ำนาจของรัฐ (Constraintsใหญส่ หประชาชาติในปี พ.ศ. 2555 [Declaration on Government Powers) การลดหรือขจัดการof the High-level Meeting of the General คอร์รัปชัน (Absence of Corruption) รัฐบาลที่Assembly on the Rule of Law at the National โปรง่ ใส (Open Government) การปกปอ้ งคมุ้ ครองand International Levels : Resolution (A/RES/ สิทธิและเสรีภาพพน้ื ฐาน (Fundamental Rights)67/1)] ซึ่งนิยามค�ำว่า “หลักนิติธรรมอย่าง ความเรยี บรอ้ ยและความมน่ั คงของประเทศ (Orderครอบคลมุ ” ขน้ึ ทงั้ ในระดบั รฐั และระหวา่ งประเทศ and Security) การบงั คบั ใชก้ ฎหมาย (Regulatoryระบใุ หก้ ารกระท�ำของรฐั ตอ้ งเปน็ ไปอยา่ งชอบธรรม Enforcement) กระบวนการทางแพง่ (Civil Justice)และเปน็ ธรรม พรอ้ มระบุใหบ้ คุ คลและสถาบนั ท้งั กระบวนการทางอาญา (Criminal Justice)ภาคเอกชนและภาคมหาชน รวมถงึ รฐั ตอ้ งมคี วามรบั ผดิ ชอบตอ่ กฎหมายทยี่ ตุ ธิ รรมเทยี่ งธรรม อนั จะน�ำไปสกู่ ารไมเ่ ลอื กปฏบิ ตั แิ ละการปกปอ้ งคมุ้ ครองทางกฎหมายอยา่ งเทา่ เทยี มกนัมตขิ องสมชั ชาสหประชาชาตคิ �ำนงึ ถงึ หลกั นติ ธิ รรม 8 ตัวแปรทีใ่ ชใ้ นการในบริบทที่กว้างขึ้น โดยครอบคลุมถึงการไม่เลือก พิจารณาระดบั ของปฏิบัติ การปกป้องคุ้มครองทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน ความรับผิดชอบของผู้มีอ�ำนาจ (Account- หลกั นิตธิ รรมability) การเข้าถึงความยุติธรรม (Access tojustice) ทงั้ ในกระแสหลกั และกระแสรอง อสิ รภาพและความโปรง่ ใสของศาล สทิ ธขิ องผหู้ ญงิ และเดก็การตอ่ ตา้ นการก่อการรา้ ย (Anti-terrorism) และการปฏริ ปู ทงั้ ในประเทศและระหวา่ งประเทศเพอื่ น�ำไปสสู่ ถาบนั ทมี่ คี วามรบั ผดิ ชอบและมปี ระสทิ ธภิ าพรวมถึงสนับสนุนความร่วมมือระหว่างประเทศในประเดน็ เหลา่ น้ีไทย : สถานะและการคมุ้ ครองสิทธิขั้นพ้ืนฐานศาสตราจารยก์ ิตติคณุ วทิ ิต มนั ตาภรณ์ กล่าวด้วยว่า ปัจจุบันมีโครงการหรือองค์กรระดับโลกหลายองคก์ รมงุ่ วดั ระดบั หลกั นติ ธิ รรมของโลกและของประเทศตา่ งๆ โดยใชช้ ดุ ตวั ชว้ี ดั ทอ่ี งคก์ รก�ำหนดขึ้นมา เชน่ The Rule of Law Index ของ WorldJustice Project (WJP) ซ่งึ ก�ำหนดตวั แปรท่ีใช้ใน112 TIJ Journal

รายงานของ World Justice Project พ.ศ. 2559 หลักนิติธรรมได้รับการบรรจุไว้ในเป้าหมายย่อยประเทศไทยถกู จัดให้อยใู่ นอันดบั ที่ 64 ขณะที่ ท่ี 16.3 ของเป้าหมายการพัฒนาท่ีย่ังยืน SDGsประเทศเดนมาร์กอยู่ในอันดับท่ี 1 ประเทศ เปา้ หมายที่16และเปน็ องคป์ ระกอบหลกั ทเี่ กยี่ วโยงเนปาลอยู่ในอันดับท่ี 63 ประเทศเปรูอยู่ใน และจะส่งผลใหบ้ รรลตุ ามเป้าหมายใหญท่ ี่ 16 ได้อันดับที่ 65 และประเทศเวเนซุเอลาอยู่ใน นนั่ คอื การมสี งั คมทสี่ นั ตแิ ละมสี ว่ นรว่ มส�ำหรบั การอนั ดบั สุดทา้ ย เมือ่ เทยี บกบั รายงานในปี พ.ศ. พฒั นาที่ยัง่ ยืน ทกุ คนเข้าถงึ ความยุติธรรม รวมถึง2558 ซ่ึงประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 56 จะเหน็ มสี ถาบนั ทีม่ ีความรับผิดชอบ มีประสทิ ธภิ าพ และได้ว่าอันดับของประเทศไทยตกลงอย่างเห็น เปิดโอกาสให้ทกุ คนมีสว่ นรว่ มนนั่ เองได้ชดั แม้รายงานของ WJP จะมใิ ช่รายงานที่เปน็ ทางการ แตก่ แ็ สดงใหเ้ หน็ ถงึ ทศั นะของโลก แม้ประเทศไทยจะท�ำได้ดีในเป้าหมายย่อยที่ทม่ี ตี อ่ แตล่ ะประเทศ 16.9 ในการจดทะเบยี นการเกดิ และรบั รองสทิ ธิ พลเมืองของประชาชน แต่การจะบรรลุตาม เปา้ หมายย่อยอืน่ ๆ ยังถือเป็นเร่อื งที่ทา้ ทาย ประเทศไทยถือได้ว่าให้การสนับสนุนการปกป้อง คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพขั้นพ้ืนฐาน ในระดับที่ น่าพึงพอใจ อันจะเห็นได้จากการท่ีประเทศไทย เขา้ รว่ มเปน็ ภาคแี ละใหก้ ารรบั รองเกณฑ์ มาตรฐาน และสนธิสัญญาระหว่างประเทศท่ีเก่ียวข้องกับ สทิ ธมิ นษุ ยชนตา่ งๆ เชน่ ปฏญิ ญาสากลวา่ ดว้ ยสทิ ธิ มนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights : UDHR) กตกิ าระหวา่ งประเทศวา่ ดว้ ยสทิ ธิ พลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights : ICCPR) ใน พ.ศ. 2560 ที่ผ่านมา สหประชาชาติซึ่งได้ ตรวจตราแนวทางการปฏิบัติและการด�ำเนินการ ของประเทศไทยเป็นครั้งท่ี 2 ตาม ICCPR ได้ตั้ง ข้อสังเกตเก่ียวกับการด�ำเนินการของประเทศไทย ไวห้ ลายขอ้ เชน่ กฎเกณฑแ์ ละขอบเขตในการจ�ำกดั สิทธิเสรีภาพทางการเมือง โดยเฉพาะเสรีภาพใน การแสดงออกและการรวมกลุ่มอย่างสันติ การใช้ อ�ำนาจฉกุ เฉนิ โดยรฐั การพจิ ารณาคดขี องพลเรอื น โดยศาลทหาร คุณภาพของกระบวนการยุติธรรม ทางอาญาและการระบถุ งึ หลกั นติ ธิ รรมในรฐั ธรรมนญู ในสาระส�ำคัญ สถาบันเพื่อการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย 113

ทงั้ นี้ รฐั ธรรมนญู ฉบบั ท่ี 20 ของราชอาณาจกั รไทย • ความรับผิดชอบในทุกระดับ (Account-ก�ำหนดไวใ้ นมาตรา 3 ใหร้ ฐั สภา คณะรฐั มนตรี ศาล ability) โดยครอบคลุมถึงการปอ้ งกันและขจัดองคก์ รอสิ ระและหนว่ ยงานของรฐั ตอ้ งปฏบิ ตั หิ นา้ ท่ี ปัญหาการคอร์รัปชัน การเยียวยาผู้เสียหายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลัก การปอ้ งกนั มใิ หเ้ กดิ ปญั หาผกู้ ระท�ำผดิ ลอยนวลนิติธรรม โดยครอบคลมุ ทงั้ กฎเกณฑแ์ ละกฎหมายภายใน หนว่ ยงานและภายนอกหนว่ ยงานเพอื่ ใหส้ อดคลอ้ งกบั เกณฑ์มาตรฐานและสนธสิ ญั ญาระหว่างประเทศทเ่ี กี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชน และ • การป้องกันหรือขจัดสุญญากาศในการเพอื่ ใหบ้ รรลหุ ลกั นติ ธิ รรมประเทศไทยควรมแี นวทาง ปกป้องคุ้มครองมนุษย์ (No Protectionการปฏิบัติดังน้ี Vacuum) คอื การปกปอ้ งคมุ้ ครองสทิ ธเิ สรภี าพ ขั้นพื้นฐาน ต้องเอ้ือให้ทั้งพลเมืองไทยและ• การตรวจสอบและถว่ งดลุ อำ� นาจรฐั (Checks พลเมอื งตา่ งประเทศ ซงึ่ เปน็ หลกั สทิ ธมิ นษุ ยชน and Balances) พื้นฐานในการไม่เลือกปฏิบัติ และหากการ - ระบบของรฐั ในการคมุ้ ครองปกปอ้ งประชาชน ปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพในประเทศไม่ได้ ตอ้ งเปน็ ระบบของประชาชน มกี ารเลอื กตงั้ ท่ี ประสิทธิภาพเท่าท่ีควร ก็ต้องเปิดโอกาสให้ ยตุ ธิ รรมและเป็นธรรมในทกุ ระดับ ประชาชนหรอื หนว่ ยงานอนื่ ๆ ยนื่ มอื เขา้ มาชว่ ย - มีการตรวจสอบและถ่วงดุลอ�ำนาจระหว่าง เหลอื ไดด้ ว้ ย นอกจากนยี้ งั ตอ้ งมมี าตรการขจดั ฝา่ ยบรหิ าร ฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิ และฝา่ ยตลุ าการ ความยากจนและการสง่ เสรมิ ความเทา่ เทยี มที่ - ฝา่ ยตลุ าการตอ้ งมอี สิ รภาพในการด�ำเนนิ งาน ครอบคลุม - ฝ่ายประชาสังคมและสื่อมีส่วนร่วมและมี พน้ื ทใี่ นการแสดงออกโดยเฉพาะการชว่ ยเหลอื ประเทศไทยถอื ได้วา่ ให้การสนับสนนุ และการคุ้มครองความมั่นคงภายใต้หลัก การปกปอ้ งค้มุ ครองสทิ ธแิ ละเสรีภาพ นิติธรรมระหว่างประเทศท่ีส่งผลถึงระดับ ข้นั พ้ืนฐาน ในระดับท่นี า่ พึงพอใจ ประเทศ อันจะเหน็ ไดจ้ ากการท่ปี ระเทศไทย เข้าร่วมเป็นภาคีและใหก้ ารรับรอง• การเข้าถึงความยุติธรรมและการเข้าถึง เกณฑ์ มาตรฐาน และสนธสิ ญั ญา บรกิ ารอยา่ งท่ัวถึง (Access to Justice and ระหว่างประเทศท่เี ก่ยี วข้องกับ Accessibility) ตอ้ งป้องกนั และแกไ้ ขปญั หามิ สทิ ธิมนุษยชนต่างๆ เชน่ ปฏิญญา ให้เปน็ ไปตามค�ำกล่าวท่วี ่า “Justice delayed สากลวา่ ดว้ ยสิทธิมนุษยชน is justice denied.” คอื กระบวนการยุตธิ รรม ทล่ี า่ ชา้ คอื การไมใ่ หค้ วามยตุ ธิ รรม โดยตอ้ งจัด ให้มีกระบวนการและกลไกการเข้าถึงความ ยตุ ธิ รรมทห่ี ลากหลาย เชน่ มศี าลทหี่ ลากหลาย มกี ลไกผตู้ รวจการและคณะกรรมการคมุ้ ครอง สทิ ธิรวมถงึ การปกปอ้ งคมุ้ ครองและการเยยี วยา บุคคลด้วย114 TIJ Journal

หลักนิตธิ รรมกบั การพัฒนาชุมชนไทยหลักนิติธรรมและความยุตธิ รรมเป็นสิ่งท่ีส�ำคญั สิทธิและหน้าท่ีตอ้ งชดั เจนต่อการพัฒนาประเทศ ท่ตี อ้ งมองการอ�ำนวย ในแง่การพัฒนา กฎหมาย และความยุติธรรมความยุติธรรมเปน็ เร่ืองท่คี วบคู่กันทัง้ สิทธิ หน้าท่ี การอ�ำนวยความยุติธรรมเป็นส่วนท่ีส�ำคัญที่สุดและอำ� นาจ โดยกฎหมายจะตอ้ งมชี ดั เจน เพ่ือให้ โดย ดร.รอยล จติ รดอน ผู้อ�ำนวยการสถาบันองคก์ รต่างๆ ไดเ้ ข้าใจถงึ หน้าท่ขี องตน ในการพัฒนาจะไดเ้ กดิ เปน็ กลไกการประสานงานทม่ี คี วาม สารสนเทศทรพั ยากรนำ�้ และการเกษตร (สสนก.)สอดคลอ้ งกนั มากกวา่ จะเปน็ เร่อื งท่ีว่าใครมีสทิ ธิ ไดย้ กตวั อยา่ งจากประสบการณก์ ารท�ำงานในสว่ นท�ำอะไรและใครผดิ ใครถูก “หน่วยงานหลักของการบริหารจัดการน�้ำ” ท่ีมี อยกู่ วา่ 34 หน่วยงาน ที่ต้องอาศยั กฎหมายในการ ก�ำหนดหนา้ ทใ่ี นการบรหิ ารจดั การนำ�้ ใหห้ นว่ ยงาน เหลา่ นส้ี ามารถท�ำงานดว้ ยกนั ได้ เพอื่ ใหก้ ารท�ำงาน และการอ�ำนวยความสะดวกในเรอ่ื งนำ�้ การอ�ำนวย ความยตุ ธิ รรมให้แก่สงั คมเป็นไปอยา่ งราบร่นื สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 115

หากให้ความส�ำคัญแก่กฎหมายในส่วนท่ีก�ำหนด ดร.รอยล จติ รดอน ภาระจะมาตกอยู่ท่ีส่วนการให้และการคืนความหน้าท่ีของทุกฝ่ายก็จะท�ำให้เกิดการจัดสรรการ ผอู้ ำ� นวยการสถาบนั ยุติธรรม ซ่ึงส�ำหรับสังคมที่ก�ำลังกระจายอ�ำนาจสู่บรหิ าร การใหบ้ รกิ ารนำ้� และหากจะมงุ่ ทกี่ ารบรหิ าร สารสนเทศทรพั ยากร ทอ้ งถน่ิ เฉกเชน่ ประเทศไทยนน้ั ตอ้ งใหน้ ำ�้ หนกั และจดั การอปุ สงค์ (Demand Management) ตอ้ งให้ น้ำ� และการเกษตร ความส�ำคัญที่การอ�ำนวยความยุติธรรม ในส่วนบริการน้�ำอย่างครอบคลุม ท้ังภาคการเกษตร (สสนก.) หนา้ ที่ของแต่ละคน แตล่ ะองค์กรมากทส่ี ดุอตุ สาหกรรม การทอ่ งเทยี่ ว การอปุ โภคบรโิ ภค ตอ้ งยึดอ�ำนวยความยุติธรรม ให้ชีวิตประจ�ำวันของ แมร้ ฐั ธรรมนญู จะพยายามยดึ โยงค�ำวา่ สทิ ธิ หนา้ ท่ีทุกคนได้ด�ำเนินต่อไป และเม่ือเกิดการขัดแย้ง และอ�ำนาจ แตใ่ นรายละเอยี ดและตวั บทกฎหมายละเมดิ เสยี หาย หรอื มปี ระเดน็ ทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั อ�ำนาจ ยงั มงุ่ ความส�ำคญั ไปทส่ี ทิ ธเิ สรภี าพและอ�ำนาจเปน็และสิทธิ ต้องมีศาลและกระทรวงการยุติธรรม หลกั มากกวา่ การพจิ ารณาถงึ หนา้ ทก่ี ารจดั การกบัมาช่วยตัดสินประนีประนอมยอมความ ซึ่งเป็น ทรัพยากรน�ำ้ ซึ่งแทท้ ีจ่ รงิ แลว้ รฐั องค์กรปกครองเรือ่ งของการให้ความยุตธิ รรม ส่วนท้องถ่ิน และประชาชน ย่อมมีหน้าท่ีร่วมกันตัวอย่างเช่น อุตสาหกรรมสร้างน้�ำเสีย เกษตรกร ในการพัฒนาปกป้องคุณภาพน้�ำ ร่วมจัดสรรและใชส้ ารเคมจี นเกดิ ปญั หานำ�้ เนา่ เสยี การบ�ำบดั นำ�้ เสยี บริหาร เพือ่ ใหม้ นี ้ำ� พอใช้และกกั เก็บคืนกลับ การชดเชยความเสียหาย ท้ังสามส่วนนี้หากไมส่ ามารถอ�ำนวยความยตุ ธิ รรมไดด้ ตี ง้ั แตต่ น้ ประเทศไทยมีปริมาณฝนเฉล่ียอยู่ท่ี 1,463 มลิ ลิเมตร ซ่งึ ถอื ไดว้ า่ เหลอื เฟอื เมอื่ เทียบกบั116 TIJ Journal

...กฎหมายเปน็ แต่เคร่ืองมอื ในการรักษา ความยุติธรรมดังกลา่ ว จงึ ไม่ควรจะ ถอื วา่ มีความส�ำคัญยง่ิ ไปกวา่ ความ ยุติธรรม หากควรจะต้องถอื วา่ ความ ยตุ ิธรรมมากอ่ นกฎหมายและอยูเ่ หนือ กฎหมาย การพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ใดๆ โดยคำ� นึงถงึ แต่ความถูกผดิ ตาม กฎหมายเท่าน้นั ดูจะไม่เป็นการเพียงพอ จ�ำต้องค�ำนงึ ถงึ ความยตุ ธิ รรมซง่ึ เป็น จดุ ประสงค์ดว้ ยเสมอ การใช้กฎหมาย จงึ จะมคี วามหมายและไดผ้ ลทค่ี วรจะได.้ ... พระบรมราโชวาทใน พระบาทสมเด็จพระปรมนิ ทร มหาภมู ิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร พิธพี ระราชทาน ประกาศนยี บัตรนักศึกษาของส�ำนักอบรมศึกษากฎหมาย แหง่ เนติบัณฑิตยสภา 7 สงิ หาคม 2515→ QUOTE สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 117

ปรมิ าณฝนเฉลย่ี ของทง้ั โลกท่ี 1,000 มลิ ลเิ มตร คำ� วา่ “สิทธ”ิ หลังจากท�ำ “หนา้ ท่”ีและของเยอรมนี ซง่ึ มปี รมิ าณนำ้� ฝนเฉลย่ี เพยี ง แล้วจะสะท้อนถงึ คำ� ว่า “พลเมอื ง”700 มิลลิเมตร แต่กลับมีน้�ำเหลือใช้ ขณะท่ี ว่าความเป็นพลเมืองคือประชาชนท่ีประเทศไทยประสบกับภาวะน้�ำท่วมและน้�ำ ท�ำหน้าท่ี หากท�ำหนา้ ท่แี ล้วกจ็ ะไดร้ บัแล้งอยเู่ สมอ ดังนน้ั หากให้ความสนใจเฉพาะ สิทธิในการใชแ้ ละกักเก็บน�ำ้ อย่างอ�ำนาจกับสิทธิ ก็ไม่มีทางที่จะสามารถแก้ เหมาะสมและไมเ่ ป็นการลิดรอนสิทธิปัญหาน้ำ� ท่วมกับน้ำ� แล้งได้ ของคนอ่นื โยงไปถึงสิทธขิ องบคุ คล และชุมชนในการเข้าไปมสี ่วนรว่ มในค�ำวา่ “สทิ ธิ” หลงั จากท�ำ “หนา้ ที”่ แลว้ จะสะท้อน การให้การศึกษา พัฒนารกั ษา และถึงค�ำว่า “พลเมือง” ว่าความเป็นพลเมืองคือ บรหิ ารจัดการน�ำ้ ในพ้ืนท่ขี องตนเองประชาชนที่ท�ำหน้าท่ี หากท�ำหน้าทแ่ี ลว้ ก็จะไดร้ ับสิทธิในการใช้และกักเก็บน�้ำอย่างเหมาะสมและ จงั หวดั (อบจ.) อกี 76 แหง่ และองคก์ ารบรหิ ารสว่ นไม่เป็นการลิดรอนสิทธิของคนอ่ืน โยงไปถึงสิทธิ ต�ำบล (อบต.) อีกกวา่ 7,000 หน่วย หากใหค้ วามของบคุ คลและชมุ ชนในการเขา้ ไปมสี ว่ นรว่ มในการ ส�ำคัญกับอ�ำนาจและสิทธิเป็นหลักย่อมไม่ให้การศึกษา พัฒนารักษา และบริหารจัดการน�้ำ สามารถทำ� งานรว่ มกนั ไดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพในพ้ืนท่ีของตนเอง มีสิทธิรับข้อมูลและพิจารณา แตต่ อ้ งใหค้ วามสำ� คญั กบั หนา้ ทเ่ี ปน็ หลกั จงึ จะโครงการของรัฐท่ีส่งผลกระทบต่อตน และมีสิทธิ สามารถอำ� นวยความยุตธิ รรมได้อยา่ งเต็มที่ร้องทุกข์ ฟ้องคดีเมื่อสิทธิของชุมชนถูกละเมิด หากครง้ั ใดทกี่ ฎหมายมคี วามชดั เจนในเรอ่ื งหนา้ ท่ีมีสิทธิในการอนุรักษ์ฟื้นฟูจารีตประเพณีและ และมีการบังคับใช้กฎหมายที่ดี ประเทศไทยจะมีภมู ิปญั ญาท้องถิ่นทเี่ กย่ี วข้องกบั น�้ำได้ น�้ำเพียงพอส�ำหรับทุกคน แต่หากครั้งใดขาด กฎหมายท่ีชัดเจนหรือการบังคับใช้กฎหมายไม่ดีการปกครองของไทยในอดีต ในยุคสุโขทัยซึ่งมี ก็พบเจอกับปญั หาภัยแล้งหรอื น้�ำท่วมสังคมขนาดเล็กไม่ซับซ้อน ใช้หลักพ่อปกครองลูกเหมือนหลักกฎหมายครอบครัวท่ีเน้นหน้าที่ เน้นความสัมพนั ธ์ ตอ่ มาเมื่อผ่านมาถึงยุคอยุธยาและรตั นโกสนิ ทร์ สงั คมขยายตวั มคี วามซบั ซอ้ นมขี นาดใหญ่ข้ึน การบริหารประเทศเป็นแบบรวมศูนย์จึงไปอิงอ�ำนาจมากขึ้น ต่างกับสุโขทัยที่อิงหน้าที่จนเข้าสู่สมัยใหม่ท่ีสังคมขนาดใหญ่ขึ้น มีความซับซ้อนมากขึ้น จึงต้องอาศัยการกระจายอ�ำนาจเข้าสู่ทอ้ งถน่ิ มากขนึ้ เพ่ือใหม้ คี วามครอบคลมุการกระจายอ�ำนาจสู่ท้องถ่ินจะประสบความส�ำเร็จได้ ต้องค�ำนึงถึงหน้าท่ีของแต่ละคนแต่ละหน่วยงานเป็นส�ำคัญ เฉกเช่นการท�ำงานของหน่วยงานบริหารจัดการน้�ำ ท่ีจะต้องท�ำงานร่วมกนั 34 หนว่ ยงาน รวมถงึ องค์การบรหิ ารสว่ น118 TIJ Journal

→ BRIEFINGกฎหมายตอ้ งไมซ่ บั ซ้อนส่ิงส�ำคัญท่ีสุดในสภาพปัจจุบันท่ีต้องค�ำนึงถึงคอื บรบิ ทของสงั คมและประเทศทเี่ ปลย่ี นแปลงไปแม้ปัจจุบันจ�ำนวนประชากรไทยยังอยู่ที่ประมาณ67 ล้านคน ซึ่งมิไดเ้ ปลย่ี นแปลงเทา่ ใดนัก แต่ดว้ ยผลจากการขยายการผลิต ขยายภาคอุตสาหกรรมขยายตัวเมือง รวมถึงการท่ีมีนักท่องเที่ยวปีละสามสิบกว่าล้านคน จึงท�ำให้อัตราการใช้น้�ำในบางวนั บางชว่ งเพ่มิ ข้นึ อกี กวา่ 35%หนว่ ยงานบรหิ ารจดั การนำ�้ เองกม็ คี วามเปลย่ี นแปลงมาตลอดนับแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน ซ่ึงแต่ละระยะของการพัฒนามีการใช้หลักความยุติธรรม การอ�ำนวยความยตุ ธิ รรมทแ่ี ตกตา่ งกนั แตก่ ส็ อดคลอ้ งกับบรบิ ทของสงั คมและประเทศในแตล่ ะยุค สถาบันเพื่อการยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย 119

ยุคแรก ตั้งแต่สมัยสุโขทัยที่มีการ ยคุ สอง เป็นชว่ งแผนพัฒนาเศรษฐกจิ และสังคมสร้างอา่ งเก็บน้ำ� แหง่ ชาติ ฉบบั ที่ 3-8การขุดคูคลอง ตั้งแต่คลองแนวลาดเอียง เมื่อ เป็นช่วงที่สังคมขยายตัวและการบริหารจัดการน�้ำต้องให้เป็นไปอย่างท่ัวถึงประชากรเพ่ิมข้ึนก็มีคลองขวางเพิ่มข้ึนมา เพ่ือให้ ซงึ่ ในประเทศไทยมพี น้ื ทเ่ี กษตรในประเทศอยู่ 154 ลา้ นไร่ แตส่ ามารถจดั ระบบจัดการน้�ำได้มากขึ้น เป็นยุคที่จัดให้มีน�้ำใช้เท่าท่ี ชลประทานได้แคป่ ระมาณ 27 ลา้ นไรใ่ นฤดฝู น และเพียงแค่ 11 ลา้ นไร่โดยต้องการ มีน้�ำเหลือเฟือ สามารถปล่อยน้�ำท้ิงได้ ประมาณในฤดแู ลง้ ยงั มสี ว่ นทอี่ ยนู่ อกชลประทานทไ่ี มไ่ ดร้ บั การบรกิ ารจากรฐัหนว่ ยงานจงึ ตอ้ งท�ำเพยี งแตบ่ รหิ ารจดั การอปุ ทาน อีกมาก โดยส่วนมากการจัดการยังมาจากภาคราชการเป็นการรวมศูนย์เป็นหรอื supply management หลกั แมบ้ างสว่ นจะประสบผลส�ำเรจ็ แตก่ ล็ ม้ เหลวในหลายสว่ น ปจั จยั ส�ำคญั ท่ีก่อให้เกิดผลส�ำเร็จคือส่วนร่วมจากประชาชน เช่น การสร้างเข่ือน จึงท�ำให้ หน่วยงานต้องดูแลการบริหารจัดการอุปสงค์ หรือ demand management เพ่มิ ข้ึนด้วย120 TIJ Journal

ยุคปัจจุบัน คือช่วงแผนพั ฒนา ในยุคแรกนั้น หน่วยงานจะบริหารจัดการน�้ำเพียง อยา่ งเดยี ว ตอ่ มาในยคุ ทสี่ อง หนว่ ยงานเรม่ิ จดั การเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ ฉบับ ดนิ นำ�้ และปา่ จนเม่ือมาถงึ ยุคท่ีสาม หนว่ ยงาน ตอ้ งจัดการดิน น้�ำ ปา่ ชุมชน และเมือง ปญั หาจงึที่ 9 จนถงึ ปัจจบุ ัน เริ่มซับซ้อนขึ้น หลักนิติศาสตร์เพียงอย่างเดียวมีการปฏิรูประบบราชการ เป็นยุคที่ต้องการให้ จึงไม่เพียงพอ ต้องมีการเปล่ียนแปลงโดยอาศัยจัดสรรน�้ำได้อย่างเท่าเทียม โดยโอนโครงสร้าง หลกั รฐั ศาสตร์ คอื ใชก้ ารบริหารจัดการเป็นตวั น�ำขนาดเล็กให้แก่ท้องถิ่นรวมถึงเร่ืองการบริหาร รวมถึงต้องเปลี่ยนวิธีบริหารจัดการจากการรวมจัดการน�ำ้ ศนู ย์ (centralize) เปน็ การกระจายอ�ำนาจ (decen- tralize) ฉะนั้นความยุติธรรมเกิดขึ้นได้มุ่งเน้นไป ทห่ี นา้ ทีว่ ่าต้องท�ำให้เกิดความทวั่ ถงึ พระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภมู พิ ลอดลุ ยเดช บรมนาถบพิตร ได้ทรงริเร่ิมเอาไว้ เร่ืองการเข้าถึง แบบองค์รวม (holistic approach) หรือการผสม ผสาน (integrated approach) คือ รวมทั้งเมือง และชุมชน การจัดการน�้ำจึงไม่สามารถมองเพียง ด้านเทคนิคอย่างเดียวอีกต่อไป แต่ต้องมองใน ภาพรวม แบบผสมผสาน คอื ตอ้ งมองเร่อื งดนิ น�้ำ ป่า รวมถึงสงั คม เมืองและเศรษฐกิจด้วย สถาบันเพื่อการยตุ ธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 121

→ BRIEFING122 TIJ Journal

การใชก้ ฎหมายเพอ่ื อ�ำ นวยความยตุ ธิ รรมของพระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทร มหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร ในกรณี “ผังเมืองรวมเบ้ืองต้นบริเวณหนองใหญ่ จ.ชุมพร” พ.ศ. 2543 ซง่ึ มีจุดเร่มิ ต้นมาจากการท่พี ายโุ ซนร้อนซตี ้าผา่ นจงั หวดั ชุมพร ทำ�ให้น�ำ้ ท่วมเมืองชมุ พรอยา่ งหนักพระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภูมิพลอดลุ ยเดช บรมนาถบพิตร ทรงเรง่ รดัการขดุ ลอกคลองหวั วงั -พนงั ตกั ซง่ึ เรมิ่ ด�ำเนนิ การนบั แตป่ ี พ.ศ. 2535 จนกระทง่ัเกดิ นำ้� ทว่ มใหมอ่ กี ครงั้ กย็ งั ไมแ่ ลว้ เสรจ็ จงึ ทรงเรง่ รดั ใหแ้ ลว้ เสรจ็ ภายใน 30 วนัโดยพระราชทานทนุ ทรพั ยผ์ า่ นมลู นธิ ชิ ยั พฒั นา ซง่ึ นอกจากการแกไ้ ขปญั หาในทางเทคนคิ แลว้ พระองคย์ งั ทรงใหแ้ นวทางแกป้ ญั หาในทางกฎหมายดว้ ย โดยการออกกฎหมายผงั เมอื ง ซง่ึ เคยพระราชทานไวเ้ มอื่ ปี พ.ศ. 2540 แตง่ านลา่ ชา้พระองคจ์ งึ ทรงแตง่ ตัง้ คณะท�ำงานจากกองงานส่วนพระองค์ กรมการผังเมอื งและจงั หวดั ชมุ พร เพอ่ื ศกึ ษาการใชม้ าตรการทางผงั เมอื งแกป้ ญั หานำ้� ทว่ มของจงั หวดั ชมุ พร และก�ำหนดแผนการท�ำงานใหแ้ ลว้ เสรจ็ โดยเรว็ ใชเ้ วลาประมาณ3 เดือนคร่ึง ผังเมืองรวมเบ้ืองต้นบริเวณหนองใหญ่ฉบับร่างจึงแล้วเสร็จ ในกลางเดอื นเมษายน พ.ศ. 2543นี่คือการใช้กฎหมายเพ่ือให้เกิดความเป็นธรรมแก่คนที่ทุกข์ร้อนเรื่องน�้ำท่วมเป็นการอ�ำนวยความยตุ ธิ รรมภายใตก้ ฎหมาย โดยพิจารณาวา่ เขตใดสร้างได้สรา้ งไมไ่ ด้ เขตไหนสงวน เขตไหนเสย่ี ง จงึ ประกาศเปน็ ทางนำ้� ภายใตก้ ฎหมายผังเมอื ง สถาบนั เพื่อการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย 123

ปัญหาของการด�ำเนินงานแบบองค์รวมคือ ส่วน ปัญหาของการดำ� เนินงานแบบราชการ รวมถงึ กฎหมายปรบั ตวั ไมท่ นั สง่ ผลใหไ้ ทย องคร์ วมคอื ส่วนราชการมีกฎหมายจ�ำนวนมาก แต่ขาดกฎหมายกลางใน รวมถงึ กฎหมายปรับตัวไม่ทันการยึดโยงทุกอย่างเข้าด้วยกัน รวมถึงปัญหาที่ไม่ ส่งผลใหไ้ ทยมกี ฎหมายจ�ำนวนมากสามารถน�ำภูมิปัญญาในการบริหารจัดการน�้ำ แต่ขาดกฎหมายกลางในการต้ังแต่สมัยสุโขทัย สมัยเชียงใหม่ เม่ือพันกว่าปีท่ี ยดึ โยงทกุ อยา่ งเขา้ ด้วยกันแลว้ มารวมกบั เทคโนโลยสี มยั ใหมไ่ ด้ เชน่ เดยี วกบัปญั หาความรว่ มมอื เพอื่ แกไ้ ขปญั หานำ�้ รว่ มกนั ของ ท้ังแผนในภาวะปกติและวิกฤตที่ต้องสอดคล้องราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งมี กบั แผนพฒั นาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติความรู้ความสามารถท่ีเฉพาะด้านแตกต่างกัน โครงสร้างองค์กรบริหารจัดการน�้ำจะต้องประสานหากสามารถท�ำงานร่วมกัน ผนวกความรู้กันได้ การท�ำงานท้ังจากราชการคือรัฐบาลและหน่วยงานทง้ั หลายกจ็ ะเสร็จส้ินได้โดยเรว็ ราชการส่วนกลาง กับท้องถิ่นให้ส�ำเร็จ โดยแบ่งการที่กฎหมายจะสร้างความยุติธรรมได้นั้น กลุ่มส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน แบ่งกฎหมายต้องไม่ซับซอ้ น ดว้ ยปญั หาในปัจจบุ ันคอื ผู้ก�ำหนดนโยบาย ผู้ขับเคลื่อนปฏิบัติการ และมกี ฎหมายอยมู่ าก โดยเฉพาะกฎหมายในระดบั รอง ผู้ก�ำกับ ติดตาม ประเมินผล ผู้พัฒนา ปรับปรุงไมว่ ่าจะเป็นพระราชก�ำหนด พระราชกฤษฎกี า กฎ บรหิ ารปฏบิ ตั กิ าร ซอ่ มบ�ำรงุ ดแู ลรกั ษา และบรหิ ารกระทรวง ประกาศ ระเบยี บส�ำนกั นายก กฎระเบยี บ จัดการอย่างชัดเจนและเป็นสัดสว่ นทงั้ หมดเกยี่ วกบั นำ้� มอี ยกู่ วา่ 2,000 กวา่ ฉบบั ท�ำให้ ทุกวันนี้เวลามีปัญหาน�้ำ ประเทศไทยมีการสร้างความยตุ ธิ รรมเปน็ เรอื่ งความซบั ซอ้ นของกฎหมาย ของใหมต่ ลอดเหมอื นการปะผุ โดยไมเ่ คยดขู องเกา่จนกระทั่งไม่สามารถท่ีจะใช้กฎหมายได้ ความ และซอ่ มสงิ่ ทมี่ อี ยแู่ ลว้ เลย ฉะนนั้ กฎหมายตอ้ งชว่ ยจ�ำเป็นคือต้องลดความซับซ้อน ลดจ�ำนวนของ ให้เกิดหน้าท่ีของการซ่อมบ�ำรุงได้ ควรต้องมีกฎกฎหมาย จ�ำเป็นต้องมีกฎหมายแม่ที่จะท�ำให้ทุก ชัดเจนก�ำหนดระยะเวลาการซ่อมบ�ำรุง มีการจัดหน่วยราชการท�ำงานรว่ มกันได้ ปฏิบัตงิ านรว่ มกัน กลมุ่ งานหนว่ ยงานตามภารกจิ ของภาครฐั ทชี่ ดั เจนได้ ดูแลรักษาได้ บริหารได้ ดังเช่นที่เห็นตัวอย่าง มีทอ้ งถ่ินทเี่ ขม้ แขง็จากประเทศเกาหลีใต้ซ่ึงใช้เวลาช่วงที่ผ่านมา พยายามยกเลกิ กฎหมายจาก 10,000 ฉบบั ใหเ้ หลอือยู่ประมาณ 4,000-5,000 ฉบบั เทา่ น้ันแนวคิดในการออกกฎหมายเพ่ือบริหารจัดการน�้ำควรเน้นความส�ำคัญท่ีหน้าท่ีของทุกฝ่าย โดยใช้หลักรฐั ศาสตรน์ �ำ หลกั นิติศาสตรต์ าม บนพืน้ ฐานของการปฏบิ ตั ิ หากตงั้ เปา้ ใหเ้ กดิ ธรรมาภบิ าลและความย่ังยืน ต้องต้ังเป้าว่าทุกฝ่ายมีหน้าท่ี เมื่อท�ำหนา้ ทแ่ี ลว้ จะมสี ทิ ธิ โดยนโยบายดา้ นทรพั ยากรนำ้�จะตอ้ งเปน็ นโยบายพนื้ ฐานแหง่ รฐั เปน็ สง่ิ ทรี่ ฐั ตอ้ งท�ำโดยไม่เกี่ยวว่าใครจะข้ึนมาเป็นรัฐบาล ต้องมี124 TIJ Journal

กฎหมายตอ้ งมคี วามละเอยี ดออ่ น ไมค่ าบเกย่ี วแต่สอดคลอ้ งกนั การบรหิ ารนำ้� ในภาวะวกิ ฤตจะต้องไม่ซ้�ำซ้อนกับพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย โครงสร้างของการบริหารน�้ำจะต้องเชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติทรัพยากรน�้ำบาดาลพระราชบญั ญตั ชิ ลประทานพระราชบญั ญตั ทิ อ้ งถน่ิรวมถึงกลไกทางการเงินท่ีต้องให้ความส�ำคัญแก่การรายงานการประเมินและตดิ ตาม ซงึ่ เป็นหัวใจส�ำคัญที่จะท�ำให้เกิดความยุติธรรม ภายใต้ระบบกระจายอ�ำนาจโดยที่หน้าท่ีต้องมาก่อนอ�ำนาจหน้าท่ีคือการบริหารจัดการ พัฒนา อนุรักษ์ และบ�ำรงุ รักษาขณะท่ีสิทธิคือการเข้าถึงและใช้ประโยชน์ อ�ำนาจคอื การก�ำหนดนโยบาย สง่ั การ ก�ำกับ และติดตามประเมนิ ผล ซงึ่ จะเหน็ ชดั เจนวา่ หนา้ ทมี่ บี ทบาทและความเกย่ี วโยงทส่ี �ำคญั แตด่ ว้ ยปจั จบุ นั มกั ใหค้ วามส�ำคญั แก่อ�ำนาจและสิทธใิ นการออกกฎหมาย จงึท�ำให้ขาดความสอดคล้องในการด�ำเนินงาน ท้ังที่หวั ใจของการพฒั นาประเทศคอื หนา้ ทที่ สี่ อดรบั กนัหลักนิติธรรมและความยุติธรรมเป็นสิ่งท่ีส�ำคัญต่อการพัฒนาประเทศ ที่ต้องมองว่าความยตุ ิธรรมเป็นเรื่องหนา้ ท่ี เปน็ การอำ� นวยความยตุ ธิ รรม ซงึ่ การทอี่ งคก์ รตา่ งๆ จะสามารถอำ� นวยความยตุ ธิ รรมไดน้ นั้ ตอ้ งอาศยั กฎหมายในฐานะเครอ่ื งมอื ในการอำ� นวยความยตุ ธิ รรมกฎหมายจะต้องก�ำหนดหน้าท่ีขององค์กรให้ชัดเจน มากกว่าการค�ำนึงถึงสิทธิและอ�ำนาจเพื่อใหอ้ งค์กรตา่ งๆ ไดเ้ ข้าใจถึงหนา้ ที่ของตนเกิดเป็นกลไกการประสานงานท่ีมีความสอดคล้องกัน มากกว่าจะเป็นเร่ืองที่ว่าใครมีสทิ ธิท�ำอะไรและใครผิดใครถกู สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 125

→ GLOBALThailand andthe Rule of Law126 TIJ Journal

.40 & Below .41 – .50 .51 – .60 .61 – .70 .71 – .80 .81 & Aboveweaker adherence to the rule of law stronger adherence to the rule of lawรายงานของ World JusticeProject 2017-2018 ประเทศไทยถูกจดั ให้อยู่ในอนั ดบั ท่ี 71 จาก113 ประเทศ และอยใู่ นอนั ดับท่ี 10จาก 15 ประเทศในระดับภมู ิภาคเอเชียแปซฟิ กิ สถาบันเพื่อการยตุ ธิ รรมแห่งประเทศไทย 127

05กรณีศึกษาวา่ ดว้ ยหลักนติ ิธรรมเพ่ือการพัฒนาท่ียั่งยนื

100

130 TIJ Journal

01 :Case Studyคนอยู่กับปา่ อย่างยัง่ ยนื ด้วยหลักนิตธิ รรมกรณศี ึกษาการใชห้ ลกั นติ ิธรรมของพระบาทสมเดจ็พระปรมนิ ทรมหาภมู ิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตรในโครงการพระราชดำ� ริต่างๆ เพ่ือช่วยเหลอืประชาชนของพระองคใ์ หห้ ลุดพ้นจากความยากจนมที ่ีดนิ ท�ำกิน สามารถเล้ยี งปากเล้ยี งทอ้ งคนในครอบครัวได้ หลายปญั หาของประชาราษฎร์ท่ไี ม่สามารถเข้าถึงโอกาสลืมตาอ้าปากได้ ส่วนหนง่ึ มาจากขอ้ กฎหมาย (the rule by law) ท่ถี ูกน�ำมาใช้ปกครอง โดยท่ไี ม่ไดใ้ ชห้ ลกั นิติธรรม (the ruleof law) ซึ่งหลกั นิตธิ รรมเปน็ เคร่อื งมอื ช่วยให้บรรลุเป้าหมายอ่นื ๆ ดว้ ย หากนำ� มาใช้อย่างเข้าใจและเขา้ ถึงอยา่ งแทจ้ ริง บู ร ณ า ก า ร ศ า ส ต ร์ พ ร ะ ร า ช า แ ล ะ ศาสตรช์ าวบา้ น : กรณศี ึกษา จ.นา่ น คำ� ถามทวี่ า่ …เราจะแกป้ ญั หาพน้ื ทท่ี บั ซอ้ นชมุ ชน กับป่าได้อย่างย่ังยืนโดยเรียนรู้จากศาสตร์ พระราชาในมุมของหลักนิติธรรมได้อยา่ งไร จงั หวดั นา่ นเปน็ อกี ตวั อยา่ งของพน้ื ทปี่ า่ ภโู กรน๋ หรอื ภูเขาหัวโล้นในหลายๆ อ�ำเภอ น่านมีท่ีดินท�ำกิน เพียงประมาณร้อยละ 15 ของพื้นที่ท้ังหมดท่ีเป็น พ้ืนที่กรรมสิทธ์ิและพ้ืนท่ีนอกเขตป่า ที่เหลืออีก ร้อยละ 62 เปน็ พื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ปา่ อนุรักษ์ และพนื้ ท่ที �ำกินซ่งึ ไดร้ ับอนญุ าตใหใ้ ช้ประโยชน์ใน พน้ื ทป่ี า่ รอ้ ยละ18 และอกี รอ้ ยละ5เปน็ ทดี่ นิ ส.ป.ก. สถาบนั เพื่อการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย 131

ถ้าดใู นทางกฎหมายเขาก็ ดังนั้น ประชากรท่ีมีภูมิล�ำเนาในจังหวัดน่านจึงมี ฝา่ ฝนื เพราะว่าตรามาเป็น พื้นที่ท�ำกินท่ีถูกกฎหมายอยู่น้อย พื้นที่ท�ำกินจึง กฎหมายโดยชอบธรรม ทบั ซอ้ นกบั พน้ื ทปี่ า่ ดงั ทเ่ี ปน็ ขา่ ววา่ มกี ารท�ำลายปา่ แต่ว่าถา้ ตามธรรมชาติ ซึ่งพื้นที่เหล่านี้กฎหมายไม่รับรองสิทธิในที่ดิน ใครเปน็ ผ้ทู ำ� ผิดกฎหมาย ท�ำกิน ประกอบกับการก�ำหนดเขตพื้นท่ีป่าตาม ก็ผู้ท่ขี ีดเสน้ นน่ั เอง กฎหมายไมส่ อดคลอ้ งกบั สภาพพน้ื ทจี่ รงิ ทป่ี ระชาชน เพราะวา่ บคุ คลท่อี ยู่ในปา่ ใช้ท�ำมาหากินอยู่แต่เดิม จึงเป็นเหตุให้เกิดความ นัน้ เขาอยกู่ อ่ น เขามสี ิทธิ ทบั ซอ้ นของพนื้ ทแี่ ละน�ำไปสกู่ ารบกุ รกุ ปา่ เพอื่ สรา้ ง ในทางเป็นมนษุ ย์ พ้ืนท่ีเกษตรกรรม หมายความวา่ ทาง ราชการบกุ รกุ บุคคล กรณนี ี้ มคี วามเชอ่ื มโยงโดยตรงกบั การใชก้ ฎหมาย ไมใ่ ช่บคุ คลบกุ รุก ของรฐั ซง่ึ อาจไมถ่ กู ตอ้ งตามหลกั นติ ธิ รรมในแงก่ าร กฎหมายบา้ นเมือง... บังคับใช้กฎหมายเป็นการกระทบสิทธิประชาชน โดยปราศจากความยินยอมหรือความรับรู้ของ พระบรมราโชวาทในพระบาทสมเดจ็ พระปรมินทรมหา ประชาชน อันขัดต่อหลักการส�ำคัญในเร่ืองความ ภมู ิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร พระราชทานแก่ ชอบด้วยกฎหมายท้ังในเชิงเนื้อหาและในเชิง คณะกรรมการจัดงาน “วนั รพี” ณ พระต�ำหนกั กระบวนการ ในการน้ี พระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทร จติ รลดารโหฐาน 27 มิถนุ ายน 2516 มหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร ได้เคยมี พระราชด�ำรัสเก่ียวกับกรณีดังกล่าว พระราชทาน132 TIJ Journal ไว้เม่ือวันท่ี 27 มิถุนายน 2516 ณ พระต�ำหนัก จิตรลดารโหฐาน ภายหลังจากมีการประกาศใช้ กฎหมายก�ำหนดพ้ืนที่ป่าสงวนไม่นานนัก ความ ตอนหนงึ่ ว่า “...ในป่าสงวนซ่ึงทางราชการได้ขีดเส้นไว้ว่า เปน็ ปา่ สงวนหรอื ปา่ จำ� แนก แตว่ า่ เราขดี เสน้ ไว้ ประชาชนกม็ อี ยใู่ นนน้ั แลว้ เราจะเอากฎหมาย ปา่ สงวนไปบงั คบั คนทอี่ ยใู่ นปา่ ทยี่ งั ไมไ่ ดส้ งวน แล้วเพ่ิงไปสงวนทีหลัง โดยขีดเส้นบนเศษ กระดาษกด็ ชู อบกลอยู่ แตม่ ปี ญั หาเกดิ ขน้ึ ทเี่ มอ่ื ขีดเส้นแล้วประชาชนท่ีอยู่ในน้ันก็กลายเป็น ผู้ฝ่าฝืนกฎหมายไป ถ้าดูในทางกฎหมายเขา ก็ฝ่าฝืนเพราะว่าตรามาเป็นกฎหมายโดย ชอบธรรม แต่ว่าถ้าตามธรรมชาติ ใครเป็นผู้ ท�ำผิดกฎหมาย ก็ผู้ที่ขีดเส้นนั่นเอง เพราะว่า บุคคลที่อยู่ในป่าน้ันเขาอยู่ก่อน เขามีสิทธิใน ทางเป็นมนุษย์ หมายความว่าทางราชการ

บุกรุกบุคคล ไม่ใช่บุคคลบุกรุกกฎหมายบ้าน ส�ำรวย ผดั ผล จนกระทง่ั ไดไ้ ปศกึ ษาดงู านโครงการพระราชดำ� ริเมือง...” นายกอบต. ต.เมือง ดอยตงุ ซง่ึ หมอ่ มราชวงศด์ ศิ นดั ดา ดศิ กลุ ประธาน จงั อ.ภูเพียง คณะกรรมการมลู นธิ แิ มฟ่ า้ หลวง ไดใ้ หค้ วามรแู้ ละนายส�ำรวย ผัดผล นายกองค์การบริหารส่วน จ.น่าน ย้อนเล่า น�ำทีมเข้ามาช่วยเหลือในพ้ืนท่ีจังหวัดน่าน โดยมีต�ำบลเมอื งจัง อ�ำเภอภเู พียง จังหวัดน่าน บอกเลา่ จดุ เริม่ ต้นของ ชาวบ้านในท้องถิ่นเข้ามาร่วมด�ำเนินการเป็นถึงความส�ำเร็จ ปญั หา และอุปสรรคของเครือข่าย ปญั หาพ้ืนที่ทบั ซอ้ น จ�ำนวนมาก เกิดการบูรณาการศาสตร์ชาวบ้านประชาชนทีร่ ่วมกนั ด�ำเนนิ การในจังหวดั น่าน โดย และความพยายาม กับศาสตร์พระราชาที่สามารถน�ำมาพัฒนาเป็นเล่าว่าในพ้ืนที่จังหวัดน่าน มีการประกาศก�ำหนด ในการสรา้ ง องค์ความรู้ที่ช่วยแก้ปญั หาได้ ประกอบกบั ความรู้เขตปา่ สงวนในปี 2504 ซง่ึ ชาวบา้ นในขณะนนั้ ไมม่ ี กระบวนการเรียนรู้ ทางเทคโนโลยสี มยั ใหม่ เชน่ สารสนเทศภูมศิ าสตร์ความรคู้ วามเขา้ ใจทจี่ ะสามารถทกั ทว้ งหรอื โตแ้ ยง้ เพื่ออย่รู ว่ มกัน ท�ำให้เกิดกระบวนการเรียนรู้ร่วมกันและแก้ไขสิทธิต่างๆ ได้ เดิมประชาชนอยู่อาศัยและท�ำมา ระหว่างชมุ ชนและ ปัญหาไดด้ ีย่งิ ขึ้นหากินในพนื้ ที่ตามปกติ เมอื่ มีการประกาศก�ำหนด เจา้ หน้าที่รัฐ อาสาสมัครชุมชนซึ่งเป็นความร่วมมือหลักที่ช่วยเขตป่าสงวนดังกล่าวจึงกลายเป็นผู้กระท�ำผิด พฒั นาองคค์ วามรแู้ ละถา่ ยทอดตอ่ ประชาชนทวั่ ไปกฎหมายไปโดยปรยิ าย ซง่ึ มหี ลายชมุ ชนทต่ี กอยใู่ น โดยเฉพาะการศึกษาภูมิสังคมในท้องถ่ินและสถานการณ์ดังกล่าว เกิดความเดือดร้อนและ ท�ำความเขา้ ใจกบั สภาพแวดลอ้ มทางกายภาพของหวาดระแวงเป็นอย่างมากว่าจะไปอยู่อาศัยท่ีใด พ้ืนท่ี น�ำไปสู่การวางแผนและก�ำหนดรูปแบบการจะท�ำมาหากินอย่างไร และจะต้องถูกด�ำเนินคดี ใช้พื้นที่อย่างเหมาะสม เช่น บริเวณท่ีควรเป็นป่าหรอื ไม่ กลายเป็นปญั หาพนื้ ทีท่ บั ซอ้ นมาช้านาน สถาบันเพื่อการยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย 133

บรเิ วณทเี่ หมาะสมส�ำหรบั ท�ำอา่ งเกบ็ น�ำ้ บรเิ วณที่ ตอนหนึ่งบนเวที “การจดั การทรพั ยากรนำ�้ ใหม้ ปี ระสทิ ธภิ าพ ซง่ึควรเปน็ ชมุ ชนและทพี่ กั อาศยั และบรเิ วณทจ่ี ดั สรร TIJ Forum เมื่อวัน เป็นจุดเร่ิมต้นของวัฏจักรท้ังหมด กล่าวคือเปน็ พนื้ ทเ่ี กษตรกรรมได้ ฯลฯ ซงึ่ บางสว่ นตอ้ งมกี าร ที่ 17 กรกฎาคม เมอ่ื มแี หลง่ กกั เกบ็ นำ�้ กส็ ามารถอปุ โภคบรโิ ภคคืนพืน้ ทใ่ี ห้ชาวบ้าน ในขณะบางสว่ นกจ็ �ำเป็นต้อง 2560 ถอดบทเรยี น ได้ สามารถเพาะปลูกได้ ก่อให้เกิดรายได้ในขยบั ขยายทพ่ี กั อาศยั ใหเ้ ปน็ พนื้ ทป่ี า่ ซง่ึ ไดร้ บั ความ “คนอยู่กบั ปา่ อยา่ ง ครัวเรอื น ในขณะเดยี วกันป่าไมก้ เ็ จรญิ เติบโตร่วมมือจากทุกฝ่ายเป็นอย่างดี และมีการน�ำกล้า ย่งั ยืนดว้ ยหลัก มคี วามอดุ มสมบรู ณเ์ ปน็ ปา่ ตน้ นำ้� ทผ่ี ลติ นำ้� ได้พนั ธข์ุ องพชื ชนดิ ตา่ งๆ มาปลกู ทดแทนการปลกู พชื นิตธิ รรม” ดี มรี ะบบ ชะลอน้�ำ ลำ� เลยี งน้ำ� และกกั เก็บนำ้�เชิงเดี่ยว ท�ำใหส้ ามารถฟนื้ ฟหู นา้ ดินและแหลง่ น้�ำ ไว้ใช้ได้ตลอดท้ังปี น�ำไปสู่ระบบเกษตรกรรมไดด้ ยี งิ่ ข้นึ ย่ังยนื จากการด�ำเนนิ การในพ้นื ที่สองหมบู่ ้านนอกจากนี้ยังมีการบริหารจัดการในการปลูกพืช ทเี่ กย่ี วขอ้ ง สามารถคนื พน้ื ทปี่ า่ ไดม้ ากกวา่ 450และเก็บเก่ียวผลผลิตให้สามารถท�ำได้ตลอดทั้งปี ไร่ ขณะนม้ี ผี แู้ สดงความจำ� นงจากหมบู่ า้ นอนื่ ๆในพ้นื ทท่ี ีจ่ ัดสรรไว้ ซ่ึงส่งผลส�ำคัญอยา่ งยิง่ ต่อการ ในพน้ื ทีใ่ กล้เคยี งจำ� นวน 11 หมบู่ ้าน ที่จะเข้าประกอบอาชีพของชาวบ้าน ท�ำให้ไม่ต้องบุกรุก รว่ มโครงการในลกั ษณะน้ี ซง่ึ คดิ เป็นเขตพนื้ ท่ีท�ำลายปา่ อกี ตอ่ ไป อีกมากกวา่ 1,500 ไร่ ความรว่ มมือจากกรมป่า ไมใ้ นการจดั การปา่ ชมุ ชน และความชว่ ยเหลอื ภาคเอกชนมีส่วนส�ำคัญที่ช่วยให้สามารถ134 TIJ Journal

ด�ำเนินการได้ดียิ่งข้ึน เช่น บริษัทท่อน้�ำไทย, วัฒนธรรมอยู่ร่วมกับป่า : กรณีธนาคารกสิกรไทย, ธนาคารกรุงเทพ, บริษัท ศึกษา ชมุ ชนหว้ ยปลาหลด อ�ำเภอซีพี ออลล์ เป็นต้น” นายส�ำรวยกลา่ ว แมส่ อด จงั หวัดตาก จากกรณีตัวอย่างน่านมาดูกรณีตัวอย่างวิถีชุมชนอย่างไรก็ตาม ยังมีประเด็นปัญหาบางประการท่ี หว้ ยปลาหลด อ�ำเภอแมส่ อด จงั หวดั ตาก ซง่ึ ไมต่ า่ งควรได้รับการแก้ไขต่อเน่ือง โดยเฉพาะอย่างย่ิง จากโครงการพระราชด�ำรใิ นพื้นท่สี งู อื่นๆ นัก นายพน้ื ทป่ี า่ ชมุ ชนนน้ั ยงั ไมไ่ ดค้ รอบคลมุ ทงั้ หมดมเี พยี ง จกั รพงศ์ มงคลครี ี อดตี ผใู้ หญบ่ า้ น บา้ นหว้ ยปลาประมาณ 1 ใน 10 ของพนื้ ทป่ี า่ รกั ษาไวไ้ ด้ การเขา้ ไป หลด อ�ำเภอแมส่ อด จงั หวดั ตาก เลา่ วา่ ปี พ.ศ. 2517ท�ำเกษตรในพ้ืนที่ดังกล่าวเองก็ยังถือเป็นพื้นท่ีป่า พระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภมู พิ ลอดลุ ยเดชตามกฎหมายปัจจุบัน ซ่ึงเจ้าหน้าท่ีก็ยังมีสิทธิ บรมนาถบพิตร ได้เสด็จพระราชด�ำเนินเพื่อทรงด�ำเนินการตามกฎหมายอยู่ ชาวบ้านจึงยังขาด เยี่ยมเยียนราษฎรและได้มีพระราชปฏิสันถารความมน่ั ใจทจี่ ะเขา้ ไปรว่ มฟน้ื ฟปู า่ และท�ำการเกษตร สอบถามถงึ ความเปน็ อยแู่ ละปญั หาในพน้ื ทซ่ี งึ่ ทรงเพราะเกรงกลวั จะถกู ด�ำเนนิ คดี จงึ อาจตอ้ งใชเ้ วลา ทอดพระเนตรเห็นสภาพแวดล้อมของหมู่บ้านเป็นและความรว่ มมอื ทมี่ ากขน้ึ เพอื่ สรา้ งความเขา้ ใจให้ เขาหัวโล้นและหญ้าคาท่ีขึ้นรก ไม่มีความอุดมชาวบ้านมั่นใจและวางใจในการด�ำเนินการต่างๆ สมบรู ณข์ องปา่ ไม้ ขณะเดยี วกนั กไ็ มส่ ามารท�ำการดงั กลา่ ว เกษตรได้ นอกจากนย้ี งั มชี าวบ้านจ�ำนวนหนง่ึ ทต่ี ดิ ฝน่ิ จนสขุ ภาพทรดุ โทรมไมส่ ามารถท�ำงานและดแู ลเม่ือทางราชการเตรยี มการท่จี ะ ครอบครัวได้ อีกท้ังเป็นภัยต่อเยาวชนและสังคมอพยพชาวบ้านออกจากพ้ืนท่ี จึงมี พระองคไ์ ดพ้ ระราชทานแนวทางใหส้ มาชกิ ในชมุ ชนการเจรจาตอ่ รองเพ่ือให้ชาวบา้ น ช่วยกันปลูกพืชหลายประเภทที่มีประโยชน์ในการยงั อาศัยอยู่ได้ภายใต้ขอ้ ตกลงท่ี ชว่ ยรักษานำ้� และปรับปรุงดนิจะรว่ มกันท่จี ะฟ้ นื ฟูและรักษาปา่ ให้อุดมสมบรู ณใ์ นพ้ืนท่กี วา่ 22,000 ในช่วงแรกชาวบ้านไม่เข้าใจว่าการปลูกพืชหลายไร่ โดยใช้วิธีการปลูกปา่ 3 อยา่ ง อยา่ งจะชว่ ยฟน้ื ฟสู ภาพแวดลอ้ มไดอ้ ยา่ งไร แตเ่ มอื่ไดป้ ระโยชน์ 4 อย่าง การสร้าง เรม่ิ ลงมอื ท�ำและมเี จา้ หนา้ ทเ่ี ขา้ มาชว่ ย โดยเฉพาะฝายชะลอนำ�้ รว่ มกบั ทางอุทยานฯ จากศูนย์พฒั นาหมูบ่ ้านชาวเขา ในการน�ำตน้ กลา้ ไมช้ นดิ ตา่ งๆ มาเพาะเปน็ แปลงเกษตรผสมผสาน เชน่ กาแฟอโวคาโดแมคคาเดเมยี และผกั เมอื งหนาว มาทดแทนการปลกู พชื เชงิ เดยี่ วอยา่ งขา้ วโพดและ ฝิ่น จึงเริ่มเรียนรู้จากการปฏิบัติจริงและสามารถ แกไ้ ขปัญหาทเ่ี กดิ ขึ้นได้ ทัง้ ปญั หาสภาพแวดล้อม ปัญหาทรัพยากร ปัญหาสุขภาพ รวมถึงปัญหา เศรษฐกจิ ชมุ ชน ต่อมาในปี พ.ศ. 2524 กรมป่าไม้ได้ประกาศเขต พ้ืนที่อุทยานแห่งชาติซ่ึงครอบคลุมพ้ืนท่ีชุมชน ห้วยปลาหลดทั้งหมดและชุมชนใกล้เคียงอีก 6 สถาบนั เพื่อการยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย 135

ชมุ ชน บทบญั ญตั ติ ามพระราชบญั ญตั อิ ทุ ยานฯ ไม่ สำ� คญั คือการสรา้ งกตกิ ารว่ มกนัอนญุ าตใหช้ าวบา้ นหรอื ชมุ ชนใดอาศยั ในเขตพน้ื ที่ ระหว่างคนในชุมชนดว้ ยกันและอุทยานแห่งชาติ เมื่อทางราชการเตรียมการท่ีจะ กบั เจ้าหนา้ ท่รี ฐั มีการก�ำหนดอพยพชาวบา้ นออกจากพนื้ ท่ี จงึ มกี ารเจรจาตอ่ รอง ปฏิทนิ รว่ มกนั ในการเกบ็ ผลผลติเพื่อให้ชาวบ้านยังอาศัยอยู่ได้ภายใต้ข้อตกลงที่ สลับพ้ืนท่ีกนั ไปมาตลอดท้ังปีจะร่วมกันท่ีจะฟื้นฟูและรักษาป่าให้อุดมสมบูรณ์ มีปฏทิ นิ การปลกู ปา่ และการเวน้ในพ้ืนที่กว่า 22,000 ไร่ โดยใช้วิธีการปลูกป่า 3 ช่วงให้พ้ืนท่ปี ่าฟ้ นื ตัว รวมถงึ มีอยา่ ง ได้ประโยชน์ 4 อยา่ ง การสร้างฝายชะลอนำ�้ การก�ำหนดเขตร่วมกนั สำ� หรับร่วมกับทางอุทยานฯ นอกเหนือจากสมาชิกชุมชน พ้ืนท่ปี า่ ท่ใี หเ้ ก็บผลผลิตได้และท่ีเป็นผู้ใหญ่แล้ว ยังพยายามให้เยาวชนเข้ามามี พ้ืนท่ีป่าท่เี คร่งครัดห้ามบกุ รุกส่วนร่วมในการดูแลรักษาป่าด้วยเพื่อให้สามารถ โดยประชาชนมหี น้าท่ชี ่วยรัฐในสืบต่อจากร่นุ สูร่ ุ่นได้อย่างย่งั ยืน ตลอดจนเป็นการ การดแู ลพ้ืนท่ีป่า และมีขอ้ กำ� หนดหลอ่ หลอมใหเ้ กดิ วฒั นธรรมการอยรู่ ว่ มกบั ปา่ และ ต่างๆ ท่ที ุกคนตกลงปฏิบัตติ ามการรกั ษาป่าได้อย่างมปี ระสทิ ธิภาพปัจจุบันผืนป่ามีความอุดมสมบูรณ์มากข้ึน วัดได้ ปา่ ทเ่ี ครง่ ครดั หา้ มบกุ รกุ โดยประชาชนมหี นา้ ทชี่ ว่ ยจากความหลากหลายทางชวี ภาพและตน้ ไมข้ นาด รัฐในการดูแลพื้นที่ป่า และมีข้อก�ำหนดต่างๆ ที่ใหญ่ที่มีอายุกว่า 40 ปี ไม้ใหญ่และดินท่ีดียัง ทกุ คนตกลงปฏบิ ตั ติ าม เชน่ หา้ มจดุ ไฟเผาทกุ กรณีสามารถอุ้มน�้ำและบรรเทาความรุนแรงในฤดูน้�ำ ห้ามยงิ ปนื เพ่อื ล่าสัตว์ หา้ มจับปลาโดยใช้อุปกรณ์หลาก ขณะเดียวกันการท�ำฝายชะลอน้�ำก็ช่วย ช็อตไฟฟ้า ห้ามก่อต้งั โรงงานอุตสาหกรรม ห้ามน�ำส่งผลให้ล�ำธารธรรมชาติมีน้�ำไหลตลอดทั้งปีและ บุคคลภายนอกเข้ามาตัดไม้หรือหาของป่า ห้ามไมข่ าดแคลนนำ้� ใชใ้ นการอปุ โภคบรโิ ภค นอกจากน้ี ขายหรอื ใหเ้ ชา่ ท่ี หา้ มเลอ่ื ยไมเ้ พอื่ จ�ำหนา่ ย หา้ มซอื้ชาวบ้านยังสามารถท�ำเกษตรอินทรีย์ที่ปราศจาก ขายยาเสพติดในหมู่บ้าน เป็นต้น ซึ่งแต่ละกรณีสารเคมี โดยปลกู พชื ออรแ์ กนิกท่เี ป็นพชื เศรษฐกิจ ก็จะมีอัตราโทษที่แตกต่างกัน กรณีที่รุนแรงหรือสร้างรายได้ให้ชุมชน โดยปลูกในพื้นที่ป่าได้อย่าง ผิดกฎหมายกจ็ ะมกี ารด�ำเนนิ คดีผสมกลมกลืนและเป็นการเกษตรที่พึ่งพาและเกื้อกูลกับป่า เช่น การปลูกต้นกาแฟโดยอาศัย ปจั จบุ นั การด�ำเนนิ งานดงั กลา่ วยงั มลี กั ษณะไมเ่ ปน็ร่มเงาจากไม้ขนาดใหญ่ ซ่ึงผลผลิตท่ีเก็บได้ก็จะ ทางการและใชข้ อ้ ตกลงความรว่ มมอื ระดบั ทอ้ งถนิ่สามารถน�ำไปขายที่ตลาดสินค้าเกษตรดอยมูเซอ เป็นหลัก อย่างไรก็ตาม ทางมูลนิธอิ ทุ กพฒั นแ์ ละหรอื ส่งไปขายท่ีอืน่ประการส�ำคัญคือการสร้างกติการ่วมกันระหว่างคนในชุมชนด้วยกันและกับเจ้าหน้าที่รัฐ มีการก�ำหนดปฏิทนิ ร่วมกนั ในการเกบ็ ผลผลิตสลับพนื้ ท่ีกันไปมาตลอดทั้งปี มีปฏิทินการปลูกป่าและการเว้นช่วงให้พ้ืนท่ีป่าฟื้นตัว รวมถึงมีการก�ำหนดเขตรว่ มกนั ส�ำหรบั พน้ื ทป่ี า่ ทใ่ี หเ้ กบ็ ผลผลติ ไดแ้ ละพน้ื ท่ี136 TIJ Journal

กองทัพภาคท่ี 3 ได้เข้ามาช่วยเหลือในหลายด้านซ่ึงรวมถึงการพัฒนาการด�ำเนินงานต่อยอดให้สามารถด�ำเนนิ การไดอ้ ยา่ งเปน็ ทางการ มมี ตคิ ณะรัฐมนตรีหรือเอกสารราชการรองรับ โดยขณะนี้ก�ำลงั รวบรวมเอกสารเสนอตอ่ รฐั บาลเพอ่ื ขออนมุ ตั ิ สถาบนั เพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 137

คณะผแู้ ทนจาก หลักสูตร RoLD Executive Program สถาบัน เพื่อการยุติธรรม แหง่ ประเทศไทย ศึกษาดูงานเร่อื ง “คนอยู่กับป่า” ท่ี บา้ นห้วยปลาหลด จ.ตาก138 TIJ Journal

การท�ำฝายชะลอ ชว่ ยส่งผลให้ล�ำธาร ธรรมชาตมิ ีน้�ำไหล ตลอดทั้งปี ไมข่ าดแคลน นอกจากใช้อุปโภค บรโิ ภค นอกจากนี้ ชาวบา้ นยงั ได้ใช้ ทำ� เกษตรอนิ ทรีย์ อกี ด้วยสถาบนั เพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 139

140 TIJ Journal

เริ่มทีร่ ักษาน้ำ� จากเขาหัวโลน้ ปลกูจนท�ำใหค้ นหันมา อะไรไม่ขึ้น พลกิ ฟ้ นืรักษาป่า ดว้ ยการปูกปา่ 3 อยา่ ง ประโยชน์ 4 อยา่ ง สถาบันเพื่อการยุตธิ รรมแห่งประเทศไทย 141

→ BRIEFING: จากแนวปฏบิ ัติกรณีศึกษาทง้ั ทนี่ า่ นและชมุ ชนหว้ ยปลาหลด สะท้อนให้ เหน็ การแกป้ ญั หาพนื้ ทที่ บั ซอ้ นเพอื่ คนอยกู่ บั ปา่ อยา่ งยงั่ ยนื ตามแนวทาง ศาสตร์พระราชาท่เี ปน็ รปู ธรรมดังน้ี 1. การเตรยี มความพรอ้ มชมุ ชน โดยศกึ ษาเงอื่ นไขความส�ำเรจ็ สคู่ วามสมดลุ และความยง่ั ยนื ประกอบด้วยเง่ือนไข 3 ประการ คือ (1) เงื่อนไขการสรา้ งความตระหนกั รแู้ ละความเขา้ ใจ ยดึ หลักการ “ปลูกตน้ ไม้ ในใจคน” ซึ่งเปน็ หลกั การตามแนวพระราชด�ำริที่ว่า “...ควรจะปลกู ตน้ ไม้ ลงในใจคนเสียก่อน แล้วคนเหล่าน้ันก็จะพากันปลูกต้นไม้ลงบนแผ่นดิน และรกั ษาตน้ ไม้ดว้ ยตนเอง...” (2) เง่ือนไขการสร้างความมีส่วนร่วมของชุมชน โดยให้ชุมชนเป็นผู้ริเริ่มการ ด�ำเนนิ การตา่ งๆ แลว้ ขยายออกสรู่ ะดบั ทใ่ี หญข่ นึ้ ในการก�ำหนดกตกิ าและ การดูแลจัดการทรัพยากรต่างๆ ร่วมกนั ซงึ่ เปน็ แนวทางทเี่ รยี กวา่ “ระเบดิ จากขา้ งใน” (3) เงื่อนไขการจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน ดิน-น้�ำ-ป่า สร้างความรู้ความ เขา้ ใจเรื่อง ปลกู ป่า 3 อย่าง ไดป้ ระโยชน์ 4 อย่าง (ไมใ้ ช้สอย ไม้เศรษฐกจิ ไม้กินได้ และระบบอนุรกั ษด์ ินและนำ้� ) รวมถงึ วิธกี ารปลกู ปา่ ทดแทนและ การปลูกแบบไม่ต้องปลูก (ให้ป่าสามารถเติบโตและฟื้นฟูตัวเองได้) โดย ค�ำนงึ ถงึ ภมู สิ งั คม (geo-social condition) ของแตล่ ะพน้ื ที่ และน�ำปรชั ญา เศรษฐกจิ พอเพยี ง (พอประมาณ-มเี หตุผล-มีภูมิคุ้มกนั ) มาประยกุ ต์ใช้ 2. การก�ำหนดกรอบการจัดการพื้นท่ีอย่างมีส่วนร่วม หลักการส�ำคัญคือ แนวทางการผสมผสานการใชก้ ฎหมายเพื่อการพฒั นาทีย่ ั่งยนื เช่น กฎหมาย รฐั ธรรมนญู ในประเดน็ สทิ ธชิ มุ ชนในการจดั การทรพั ยากรอยา่ งสมดลุ และยงั่ ยนื พระราชบญั ญตั ิปา่ สงวนฯ และระเบียบกรมอทุ ยานฯ ซึ่งให้อ�ำนาจอธิบดกี รม ป่าไม้ในการอนุญาตให้ใช้พื้นท่ีป่าสงวนได้ภายใต้เง่ือนไขที่กฎหมายก�ำหนด142 TIJ Journal

ซ่ึงเปน็ ไปเพ่อื ประโยชน์ในการควบคุม ดแู ล รักษา และบ�ำรงุ ป่าสงวน รวมถึงกติกาชุมชนและข้อบัญญัติท้องถ่ินซ่ึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนสามารถร่วมกันสร้างกฎเกณฑ์ในการดูแลป่าได้โดยอาศัยฐานกฎหมายเร่ืองสทิ ธชิ ุมชนตามรฐั ธรรมนูญนอกจากนี้ ยังมีการก�ำหนดผูม้ สี ่วนได้เสยี ที่เกี่ยวข้องให้ชัดเจนเพื่อให้เขา้ มามีส่วนร่วมในกระบวนการทุกข้ันตอน และมีการก�ำหนดเขตพ้ืนที่ร่วมกันโดยจดั ท�ำแผนทแี่ ละพกิ ดั ตา่ งๆ ซง่ึ จะตอ้ งอาศยั เทคโนโลยสี มยั ใหมท่ เ่ี หมาะสม เชน่GPS-GIS ฯลฯ อนั จะน�ำไปสแู่ ผนท่ีกลางทไี่ ดร้ บั การยอมรบั จากทุกฝา่ ย ทง้ั น้ีมแี นวทางการจัดการพนื้ ที่จากบ้านหว้ ยปลาหลด จงั หวดั ตาก เป็นตัวอยา่ ง3. การด�ำเนินการ การติดตาม และการก�ำกับดูแลร่วมกัน โดยน�ำเสนอแผนงานรว่ มกบั หนว่ ยงานภาครฐั ทรี่ บั ผดิ ชอบพนื้ ทเ่ี พอื่ พจิ ารณาอนมุ ตั แิ ละเรม่ิด�ำเนินโครงการ ผู้มีส่วนเก่ียวข้องทุกฝ่ายท้ังชุมชน หน่วยงานรัฐ องค์กรสนบั สนนุ อนื่ ๆ จะรว่ มกันด�ำเนินโครงการตามแผนงานในส่วนที่ตนรบั ผิดชอบมีการประชุมร่วมกันเพ่ือติดตามความคืบหน้าของการด�ำเนินโครงการและก�ำกับดแู ลการท�ำงานให้เป็นไปตามก�ำหนด4. การจดั การความรู้ และสรปุ บทเรยี นเพอื่ การขยายผล ประกอบดว้ ยการถอดบทเรยี นความส�ำเรจ็ และอปุ สรรคจากการด�ำเนนิ โครงการ การแลกเปลยี่ นบทเรียนระหว่างกลุ่มผู้ปฏิบัติในส่วนต่างๆ การสรุปบทเรียนเชิงวิชาการอย่างต่อเน่ือง และการน�ำเสนอบทเรียนต่อสาธารณะเพ่ือให้เกิดการขยายผลอย่างกวา้ งขวางไปสูพ่ ้นื ทอี่ ่นื ๆ ท่ีประสบปัญหาใกลเ้ คยี งกัน สถาบันเพื่อการยุติธรรมแหง่ ประเทศไทย 143

100144 TIJ Journal

02 :Case Studyการพัฒนาระบบหนีท้ ่ีเปน็ ธรรมในสังคมนติ ิธรรมชวี ิตคนจะมคี วามสขุ ได้อยา่ งไรหากมีหน้สี นิลน้ พ้นตัว หรือมีหน้สี ินมากเกนิ กำ� ลงั ท่แี บกรบั ได้ หลายรฐั บาลพยายามแกป้ ญั หาหนน้ี อกระบบ และในระบบของกลุ่มรากหญ้าผู้มีรายได้ นอ้ ย กลมุ่ เกษตรกร แตท่ �ำไดแ้ คบ่ รรเทาผลพวงการ เป็นหน้ี และเยยี วยาชว่ั คราว เพราะเหตทุ ท่ี �ำใหค้ น เป็นหน้ีสินล้นพ้นตัว เกิดจากการมีรายได้ไม่พอ รายจา่ ยซงึ่ ไมใ่ ชร่ ายจา่ ยทสี่ รุ ยุ่ สรุ า่ ยแตเ่ ปน็ รายจา่ ย ประจ�ำ รายจ่ายฉกุ เฉิน เช่น ค่าเลา่ เรียน คา่ รกั ษา พยาบาล ฯลฯ แมว้ า่ กฎหมายจะมคี วามส�ำคญั แตก่ ารใชก้ ฎหมาย อย่างเดียวอาจจะไม่ได้ผลในการแก้ปัญหาอย่าง ยงั่ ยนื เสมอไป จงึ จ�ำเปน็ ตอ้ งอาศยั เครอ่ื งมอื อน่ื ๆ ที่ ไม่ใช่กฎหมายด้วย ไม่ว่าจะเป็นการสร้างรายได้ การสรา้ งโอกาสในการเขา้ ถงึ แหลง่ เงนิ ทนุ ทเี่ ปน็ ธรรม โดยน�ำหลกั นติ ธิ รรมมาชว่ ยในการพฒั นาศกั ยภาพ ของลกู หนแี้ ละเจา้ หนไี้ ปสวู่ ฏั จกั รของความเปน็ อยู่ ท่ียั่งยนื ได้ พระบาทสมเดจ็ พระปรมนิ ทรมหาภมู พิ ลอดลุ ยเดช บรมนาถบพิตร ทรงมหี ลักความเปน็ ธรรมของการ ใช้กฎหมาย น่ันคือหลักนิติธรรม หมายถึงการใช้ กฎหมายทจี่ ะไมก่ อ่ ใหเ้ กดิ การกดข่ี มคี วามยดื หยนุ่ สถาบันเพื่อการยตุ ธิ รรมแหง่ ประเทศไทย 145

วางอยู่บนความซ่ือสัตย์สุจริต มิได้วางอยู่บน เม่อื กล่าวถงึ เร่อื งระบบหน้ที ่ีไม่ผลประโยชน์แอบแฝง เป็นการใช้กฎหมายอย่าง เป็นธรรมในสังคม ก็มีความอะลมุ่ อลว่ ย อนั จะน�ำไปสกู่ ารแกป้ ญั หาทเ่ี ปน็ ธรรม เช่อื มโยงกนั ว่าถ้าคนขาดโอกาสและยัง่ ยนื เข้าถงึ แหล่งทุนท่เี หมาะสม มคี วามเหล่อื มล�ำ้ ท่ีหลากหลายส�ำหรับพระองค์นั้น กฎหมายแท้ คือหลัก เราจะทำ� อยา่ งไรใหก้ ฎหมายเป็นนิติธรรม คือธรรมะของกฎหมาย ที่ตระหนัก เคร่อื งมือในการสรา้ งโอกาสท่ีถึงสิทธิมนุษยชนและเป็นธรรมกับทุกฝ่าย ซึ่ง เท่าเทียมและลดชอ่ งว่างดงั กล่าวเนอ้ื หาของกฎหมายทแี่ ทแ้ ละกระบวนการทใี่ ช้น้ัน ต้องมีความยืดหยุ่น เข้าใจถึงหลักความ 1. กลมุ่ คนไม่มรี ายไดป้ ระจ�ำ เช่น พอ่ คา้ แม่ค้าเป็นธรรมและโอกาสของการเข้าถึงความ วินมอเตอร์ไซคร์ ับจา้ ง ลูกจา้ งต่างๆ กลมุ่ น้ีจะยุตธิ รรมของทุกคน เป็นหนี้นอกระบบประเภทเงินกู้รายวัน การ ปลอ่ ยเงนิ กูอ้ าจคดิ ดอกเบย้ี รอ้ ยละ 20 ต่อ 24ดังน้ัน เมื่อกล่าวถึงเร่ืองระบบหน้ีท่ีไม่เป็นธรรมใน วนั คดิ เปน็ รอ้ ยละ 300 บาทตอ่ ปี หรอื ทเ่ี คยเจอสังคม ก็มีความเช่ือมโยงกันว่าถ้าคนขาดโอกาส มากสดุ คอื รอ้ ยละ 1-3 ต่อวัน คิดเป็นร้อยละเข้าถึงแหล่งทุนที่เหมาะสม มีความเหล่ือมล�้ำท่ี 1,000 บาทต่อปี ปัญหาของลูกหนี้กลุ่มนี้คือหลากหลาย เราจะท�ำอย่างไรให้กฎหมายเป็น ไม่สามารถเข้าถึงสถาบันการเงินได้หรือไม่มีเคร่ืองมือในการสร้างโอกาสที่เท่าเทียมและลด ความรู้ความสามารถช่องวา่ งดงั กล่าว 2. คนท่ีมีรายได้ประจ�ำ เช่น พนักงานโรงงานหากกล่าวถึงสถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทยอย่าง กลมุ่ น้มี กั มีปญั หาหน้ี เช่น เงินกรู้ ายวัน การท�ำรวบรดั ทีส่ ุด ใน พ.ศ. 2559 หน้คี รวั เรอื นไทยอยใู่ น สัญญาที่เสียเปรียบ และเจ้าหน้ีจะใช้วิธีรับระดบั รอ้ ยละ 80 ของผลติ ภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ ช�ำระหนโ้ี ดยการยดึ บตั ร ATM เปน็ ตน้ หรอื กลมุ่(จีดีพี) หากดูจากสัดส่วนแล้วถือว่าเป็นตัวเลขท่ี พนักงานรฐั วสิ าหกจิ ซงึ่ เป็นกลุม่ ทที่ ง้ั มีความรู้สูงเกือบเป็นที่สุดในโลก คิดเป็นมูลค่า 11.5 ล้าน และมีเงิน แต่กลับตกอยู่ในวังวนของหน้ีนอกบาท เป็นหน้ีในระบบร้อยละ 90 หนี้นอกระบบ ระบบรอ้ ยละ 8 โดยอาชพี เกษตรกรและผปู้ ระกอบธรุ กจิรายย่อยเป็นหน้ีมากสุดซ่ึงเป็นการกู้ยืมมาเพ่ือ 3. กลมุ่ เกษตรกร โดยเฉพาะชาวนาชาวไร่ กลุ่มลงทุน และผมู้ ีรายไดข้ น้ั ต�ำ่ 15,000 บาทตอ่ เดอื น น้ีน่าศึกษาตรงที่เจ้าหน้ีที่เป็นนายทุนในพื้นที่เกือบท้ังหมดเป็นหนี้ จะรับซื้อทุกอย่าง ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยการผลิต เคร่ืองมือการผลิต สินค้า และให้กู้ยืมเงิน วิธีโดยภาพรวมหน้ีครัวเรือนกู้มาเพ่ือบริโภคอุปโภคมากทส่ี ุด รองลงมาเปน็ การกซู้ ้อื ทดี่ ิน นอกจากน้ีมีการกูฉ้ ุกเฉนิ เพอ่ื การศึกษาบุตร ค่ารักษาพยาบาลจากขอ้ มลู หนน้ี อกระบบ ซงึ่ เปน็ หนอี้ ยตุ ธิ รรม ทเ่ี กดิขึน้ ในสงั คมไทย จะมลี ูกหนี้ 3 แบบ ได้แก่146 TIJ Journal

การกู้เงินง่ายมาก ให้ลูกหนี้เซ็นสัญญากู้เงิน ออม จงึ เชอื่ ปจั จยั การผลติ เมอ่ื มผี ลผลติ คอ่ ยน�ำไป เปล่า หนงั สอื มอบอ�ำนาจเปลา่ และเอาโฉนด คืนแก่นายทุนให้หักกลบลบหน้ีกันไป การเป็นหนี้ ท่ีดินมาวางไว้ เคยมีคดีที่เข้าตรวจค้นและพบ จงึ มคี วามซบั ซอ้ นมากขนึ้ เพราะรปู แบบนไ้ี มใ่ ชแ่ ค่ โฉนดประมาณ 400 ใบ สญั ญากูเ้ ซน็ เปน็ แบบ ภาระผูกพันปกติ แต่เป็นการตกอยู่ในวงจรของ เปลา่ ท้งั หมด การถกู ครอบง�ำ เปน็ วงจรทนี่ า่ เปน็ หว่ งของไทย ซ่งึสะทอ้ นใหเ้ กดิ ค�ำถามวา่ ท�ำไมชาวบา้ นตอ้ งไปกเู้ งนิ เป็นประเด็นเรื่องความเหลื่อมล้�ำระหว่างลูกหนี้จากนายทนุ ทั้งทม่ี ีหน่วยงานของรฐั มากมาย เช่น กับเจ้าหน้ีธนาคารเพ่ือการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ดังนัน้ หากตงั้ ประเด็นเรอื่ ง “หนท้ี เี่ ปน็ ธรรม” โดย(ธ.ก.ส.) ปญั หาของกลมุ่ นคี้ อ่ นขา้ งรนุ แรง เนอ่ื งจาก เอาเร่ืองความเหลื่อมล้�ำเป็นตัวต้ัง จะมีใครที่มีเจา้ หน้ีคือ นายทุนในพนื้ ท่ี นายทนุ เป็นผมู้ ีบทบาท บทบาทมาปกปอ้ งดแู ลใหค้ วามเปน็ ธรรมกบั ลกู หน้ีในการสนับสนุนผู้บริหารท้องถ่ิน และรูปแบบการ ในการเข้าถึงแหล่งเงินกู้ในรูปแบบต่างๆ หรือกู้เงินในกลุ่มเกษตรกรที่พบได้อีก คือ การถูก กระบวนการท่ีตามมาหลังจากเป็นหนี้แล้ว เช่นหลอกลวงให้ท�ำสัญญาในรูปแบบที่เสียเปรียบ กระบวนการทวงหน้ี ก็สามารถตั้งค�ำถามในเรื่องเชน่ สัญญาขายฝาก ความเปน็ ธรรมได้ เชน่ การทวงหนีท้ ่คี ุกคามความมขี อ้ สงั เกตวา่ นายทนุ ตอ้ งการทดี่ นิ มาก จงึ เนน้ การ เปน็ ส่วนตัว หรือท�ำร้ายร่างกาย รวมถงึ ค�ำถามเชิงท�ำสญั ญาขายฝาก จึงมนี ายทนุ ทร่ี บั ขายฝากท่ีดนิ โครงสร้างอน่ื ๆ เช่น ท�ำไมเชค็ เดง้ จงึ เป็นคดอี าญาทวั่ ราชอาณาจกั ร ท�ำใหช้ าวบา้ นประชาชนเสยี่ งตอ่ หรือท�ำไมบุคคลธรรมดาเป็นหนี้สินล้นพ้นตัว ไม่การสญู เสยี ทด่ี นิ ทงั้ ทช่ี าวบา้ นไมท่ ราบวา่ เมอื่ ครบ สามารถเขา้ สกู่ ระบวนการฟน้ื ฟโู ดยสมคั รใจไดเ้ ชน่ก�ำหนดระยะเวลาไถ่แล้ว ทรัพย์สินจะตกเป็นของ เดยี วกบั บรษิ ทั ท่ัวไปเจา้ หนี้ (นายทนุ ) ปัจจุบันมาตรฐานสากลได้ต่ืนตัวกับเรื่องบริการจากลูกหนี้ท้ัง 3 ประเภทนี้ เป็นปัญหาหลักๆ ท่ี ทางการเงินที่เป็นธรรมกับผู้บริโภค ตั้งแต่ท�ำสะท้อนให้เห็นถึงความอยุติธรรมในสังคม ซ่ึง อย่างไรให้ผู้บริโภคได้รับข้อมูลท่ีถูกต้อง เท่ียงตรงปัญหาท่ีเกิดขึ้นน้ีเป็นปัญหาท่ีส่งผลกระทบต่อ ทนั เวลา ครบถว้ น สมบรู ณ์ ท�ำอยา่ งไรใหป้ ระชาชนสงั คมมาโดยตลอด เชน่ เหตกุ ารณฆ์ าตกรรม 8 ศพ สามารถเขา้ ถงึ แหล่งเงินได้โดยไมเ่ ลอื กปฏบิ ัติ แต่ท่ีเกิดข้ึน หรือการฆ่าตัวตายโดยการเผาตัวเอง ท่ี ให้เจ้าหน้ีค�ำนึงถึงความสามารถในการช�ำระเงินจงั หวัดลพบรุ ี เนื่องจากปญั หาหนี้สนิ ของลกู หนเี้ ปน็ หลกั ไมค่ �ำนงึ ถงึ ความคดิ ความเชอื่ เพศ ซึ่งปัจจุบันเริ่มมีฐานข้อมูลบางอย่างที่น�ำมาค ว า ม เ ห ลื่ อ ม ล้� ำ ลู ก ห น้ี - เ จ้ า ห น้ี - เทยี บเคยี งกบั เกณฑก์ ารปลอ่ ยสนิ เชอื่ ได้ เป็นต้นกฎหมาย อย่างไรก็ตาม นอกจากความเหล่ือมล�้ำระหว่างจากขอ้ มูลข้างตน้ จะเหน็ ไดว้ า่ หน้ีในปจั จบุ นั ไมใ่ ช่ ลูกหน้ีกับเจ้าหน้ีแล้ว ยังมีความเหล่ือมล้�ำทางแค่รูปแบบการยืมกู้เงินเท่านั้น ยังมีการกู้เงินใน กฎหมาย นน่ั คือความเหลอ่ื มลำ�้ ของโอกาสในการลักษณะการเช่ือปัจจัยการผลิต ซ่ึงพบในภาค สู้คดี เช่น กรณีดอกเบ้ียตามสัญญาไม่เป็นธรรมการเกษตร เนอ่ื งจากคนเหลา่ นไ้ี มม่ เี งนิ ทนุ ไมม่ เี งนิ กรณีไม่มีสัญญาลายลักษณ์อักษร หรือกรณียอด เงินในสัญญาไม่ตรงโดยมากกว่ายอดหน้ีท่ีแท้จริง สถาบนั เพื่อการยตุ ิธรรมแหง่ ประเทศไทย 147

จะมกี คี่ นทรี่ วู้ า่ ตอ้ งสคู้ ดอี ยา่ งไร และจะใชโ้ อกาสใน จุดเร่ิมต้นของการแก้ไขปัญหาหนี้การฟอ้ งรอ้ งอยา่ งไร ประเทศไทยนา่ จะเปน็ ประเทศ อยู่ตรงไหนหน่ึงที่มีกระบวนการช่วยเหลือทางคดีมากที่สุด การ “ปฏริ ูป” ทีว่ ่าดว้ ยหน้ีท่เี ปน็ ธรรม อาจท�ำได้ 2ในปัญหาเร่ืองหนี้ ก็มีหน่วยงานช่วยแก้ปัญหา แนวทาง แนวทางแรก คือ ท�ำศูนย์ช่วยเหลือมากมายเชน่ ศนู ยด์ �ำรงธรรม ศนู ยช์ ว่ ยเหลอื หนขี้ อง ลูกหน้ีแบบ one stop service เบ็ดเสร็จท่ีเดยี ว ท่ีกระทรวงเกษตรฯหรอื หนว่ ยงานภายในกระบวนการ กรงุ เทพฯ รวมทกุ กระทรวงทเี่ กย่ี วขอ้ ง เชน่ กระทรวงยุติธรรมท่ีทุกองค์กรบอกว่า ตนมีศูนย์ช่วยเหลือ เกษตรและสหกรณ์ กระทรวงยุติธรรม กระทรวงเชน่ ยตุ ธิ รรมจงั หวดั ศาลยตุ ธิ รรม ส�ำนกั งานอยั การ การคลัง เป็นเสมือนการสรา้ งกองปราบเรือ่ งหนี้ฯลฯ ค�ำถามคือ ท�ำไมถงึ ไมต่ อบโจทก์ ท�ำไมหนว่ ยงานเหล่าน้ีจึงไม่สามารถแก้ปัญหาได้ คณะ แนวทางท่สี อง คอื สรา้ งศนู ยก์ ระจายลงไปในกรรมการปฏริ ปู กฎหมาย (คปก.) บอกวา่ การปฏริ ปู พ้ืนที่ เนื่องจากหากมีเพียงศูนย์เดียวในกรุงเทพฯตอ้ งท�ำเปน็ ระบบ จงึ อาจสรปุ ไดว้ า่ การปฏริ ปู ทกุ วนั นี้ อาจไมร่ บั รปู้ ญั หาของพนื้ ทต่ี า่ งๆ แตค่ งไมส่ ามารถยังไม่เปน็ ระบบ ตอบไดใ้ นทนั ทวี า่ ใครตอ้ งรบั ผดิ ชอบหลกั สง่ิ ส�ำคญัขณะทตี่ วั บทกฎหมายทเี่ กยี่ วขอ้ งกบั หนใี้ นปจั จบุ นั ที่สดุ คอื การที่ทุกคนมองเหน็ รว่ มกันว่าเปน็ ปญั หามีความคุ้มครองทางกฎหมายเพียงพอหรือไม่แทจ้ รงิ แลว้ ปญั หาทเี่ กดิ ขน้ึ เปน็ ปญั หากฎหมายไม่ ในแง่มุมการท�ำงานในศาล ค�ำว่า “หนี้นอกระบบ”เป็นธรรมไม่คุ้มครองประชาชน หรือเป็นปัญหาท่ี เปน็ ค�ำทไี่ มน่ า่ เขา้ มาอยใู่ นศาล ผพู้ พิ ากษาอาจไมร่ ู้ตัวองค์กร หรือการบงั คบั ใช้กฎหมายทีไ่ ม่ดีพอ ว่า ท่ีจังหวัดชัยภูมิมีเจ้าหน้ีรายหนึ่งฉ้อโกงเงินถ้ามองแค่เรื่องสัญญาไม่เป็นธรรม กรณีที่สัญญา ชาวบา้ นทัง้ สนิ้ 300 รายการ เน่อื งจากผ้พู พิ ากษาไมเ่ ปน็ ธรรมอยา่ งมากกฎหมายไทยเขยี นวา่ “สญั ญา จะเห็นเป็นรายคดี (case by case) นอกจากกรณีน้ันไม่มีผลบังคับ” แล้วใครที่จะมาตีความว่า ทีห่ ัวหน้าศาลท�ำงานเชิงรกุ อาจมกี ารให้ส�ำรวจว่าสญั ญานไ้ี มเ่ ปน็ ธรรมอยา่ งรนุ แรง โดยหลกั การเปน็ ในศาลมคี ดลี กั ษณะนเ้ี ทา่ ไหร่ แตต่ อ่ ใหเ้ ปน็ เชน่ นนั้หน้าที่ของศาล แต่ถามว่าศาลจะท�ำงานเชิงรุกใน ในบางกรณีปัญหากระจายไปหลายอ�ำเภอหรือการเข้ามาตีความสงิ่ เหลา่ นเ้ี พียงใดกเ็ ปน็ อีกเรอ่ื ง หลายภมู ภิ าค ดงั นนั้ จะท�ำยงั ไงใหเ้ กดิ กระบวนการส่วนเรื่องตัวบทกฎหมาย ประเทศไทยมีพระราช ทม่ี องปัญหาแบบเบด็ เสร็จ ท�ำอย่างไรให้รวมคนที่บัญญัติห้ามเรียกดอกเบ้ียเกินอัตรา พ.ศ. 2560 ท�ำเรอ่ื งนมี้ าอยทู่ เ่ี ดยี วกนั ท�ำอยา่ งไรใหท้ กุ ฝา่ ยเหน็และพระราชบัญญัติการทวงถามหน้ี พ.ศ. 2558 ปญั หารว่ มกนั และแบง่ งานกนั ท�ำ ท�ำอยา่ งไรใหเ้ ราซ่ึงสะท้อนให้เห็นว่า เรามีกฎหมายพร้อม แต่การ แกป้ ญั หาไดอ้ ยา่ งตรงจุด และท�ำอยา่ งไรให้เราลงบงั คบั ใชก้ ฎหมายอาจไมเ่ พยี งพอ การเขา้ ชว่ ยเหลอื ไปแก้ปัญหาให้เราสามารถตอบสนองและสื่อสารลกู หนใ้ี นกระบวนการยุตธิ รรมยังไม่เพียงพอ กบั ประชาชนได้อย่างแท้จรงิ148 TIJ Journal ขณะทปี่ ญั หาหนสี้ นิ ลน้ พน้ ตวั ไมส่ ามารถมคี �ำตอบ ท่ีส�ำเร็จรูปได้ เพราะสถานการณ์ของลูกหนี้แต่ละ ปจั เจกน้ันแตกต่างกัน เช่น เหตุที่ไปกู้ เหตทุ ผี่ ดิ นัด ช�ำระหน้ี บางคนตอนกู้ก็มีรายได้ แต่อาจเกิดเหตุ ฉกุ เฉนิ บางอย่างที่เปลย่ี นแปลงชีวติ ไป (เชน่ สามี รถควำ่� ) ท�ำใหจ้ ดุ เรมิ่ ตน้ ของวงจรการเปน็ หนตี้ า่ งกนั