หนังสือการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน_DRRGuideline

หนงั สือเลม่ นีเ้ ป็นหนังสอื ที่จัดท�ำ ข้ึนโดยอิสระภายใต้โครงการเสริมสรา้ งศักยภาพการบรหิ ารจัดการ สาธารณภยั ของประเทศไทย โดยกรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ในการ สนับสนุนจากสำ�นักงานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ความคิดเห็นทปี่ รากฏในหนงั สือเล่มนมี้ ิจำ�เปน็ ตอ้ งสะทอ้ นความคิดเห็นของ องค์การสหประชาชาติหรอื ส�ำ นักงานโครงการพฒั นาแห่งสหประชาชาติแตอ่ ย่างใด © สงวนลิขสทิ ธิ์ 2557 กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย 3/12 ถ. อูท่ องนอก เขตดุสติ กรงุ เทพฯ 10300 โทรศพั ท์ 0-2637-3000 เวบ็ ไซต์ www.disaster.go.th ISBN: 978-974-680-384-7 พมิ พ์คร้ังที่ 1: พฤศจิกายน 2557 จำ�นวน: 4,000 เล่ม จดั รปู เล่มโดย: นาย ชนกันต์ จรสั วสันต์ นาย อภิสทิ ธิ์ สง่ ภากรรตั น์ สนับสนุนและจัดพมิ พโ์ ดย: สำ�นกั งานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ ส�ำ นกั งานประเทศไทย ช้ัน 12 อาคารสหประชาชาติ ถ.ราชด�ำ เนินนอก กรุงเทพฯ 10200

การลดความเส่ียงจากภยั พบิ ัติ ส่กู ารพฒั นาท่ยี ่งั ยืน กรมปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั

ค�ำ น�ำ ภยั พบิ ตั ิไมเ่ พยี งแต่ส่งผลกระทบต่อชีวติ และทรพั ยส์ ินของประชาชนและสาธารณะ เท่าน้ัน แตย่ ังกระทบตอ่ กจิ กรรมทเ่ี ก่ียวเนอื่ งกบั การพัฒนาทุกภาคส่วน ท้ังการประกอบ อาชีพ กิจกรรมทางการเกษตร สขุ ภาพอนามยั การศึกษา การกอ่ สรา้ ง การคา้ การลงทุน อุตสาหกรรม ธุรกจิ การค้า การส่อื สารคมนาคม ฯลฯ ทั้งทางตรงและทางออ้ ม ทำ�ใหก้ าร พฒั นาในภาพรวมหยุดชะงัก ขาดความต่อเน่อื ง อกี ทั้งผทู้ ี่ไดร้ บั ผลกระทบทัง้ บคุ คลท่ัวไป ผู้ประกอบการ ภาคเอกชน และทุกภาคส่วนทเี่ กยี่ วขอ้ งต้องรบั ภาระในการฟื้นฟู ซอ่ มสร้าง เพอื่ ให้ฟ้นื คนื กลับมาอยใู่ นสภาพปกติ ซ่งึ ตอ้ งใชเ้ วลาและงบประมาณจ�ำ นวนมาก ผลกระทบจากภยั พิบัติสามารถจำ�กดั ใหน้ อ้ ยลงได้หากมกี ารบรหิ ารจดั การท่ดี กี อ่ นท่ี ภยั จะเกดิ ขึน้ และภาคการพฒั นาเองมีบทบาทสำ�คัญยิง่ ในการช่วยปอ้ งกันโครงการพฒั นา ตา่ ง ๆ ใหม้ ีความปลอดภยั และชว่ ยลดความเส่ยี งจากภยั พิบตั ิในภาพรวมได้ ผู้เกี่ยวข้อง ทกุ ฝ่ายจึงต้องมคี วามเข้าใจและตระหนักถงึ ความสำ�คัญของการลดความเส่ียงจากภัยพิบัติ และการพัฒนา ให้สามารถพิจารณาปัจจัยความเสย่ี งจากภัยพบิ ัติอยา่ งรอบดา้ นและปรบั ใช้ แนวคดิ การลดความเส่ียงจากภยั พบิ ตั ใิ นกิจกรรมโครงการพฒั นาต่าง ๆ ไดอ้ ย่างเหมาะสม ดว้ ยตระหนกั ถึงความส�ำ คัญของการบรู ณาการการลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ัตใิ น การพัฒนา (Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development) ซ่ึงเปน็ ประเด็นทที่ ุกฝ่าย ทกุ องค์กร ทกุ ภาคสว่ น ในทกุ ระดับต้องคำ�นงึ ถึง กรมป้องกนั และบรรเทา สาธารณภยั โดยการสนบั สนนุ จากสำ�นกั งานโครงการพฒั นาแหง่ สหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ภายใตโ้ ครงการเสรมิ สร้างศกั ยภาพการ บริหารจดั การสาธารณภัยของประเทศไทย และความรว่ มมอื จากศนู ย์เตรยี มความพร้อม ป้องกนั ภัยพบิ ัตแิ หง่ เอเชีย (Asian Disaster Preparedness Center: ADPC) จงึ ได้จัดทำ� หนงั สอื “การลดความเสย่ี งจากภัยพิบัตสิ ู่การพฒั นาท่ยี ง่ั ยืน” ฉบบั น้ขี นึ้ โดยมีวตั ถปุ ระสงค์ เพือ่ ใหห้ นว่ ยงานทง้ั ภาครฐั ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ตลอดจนประชาชนทว่ั ไป เขา้ ใจ ถงึ ความสำ�คัญของการบรู ณาการการลดความเส่ียงจากภัยพิบัติ และสามารถขบั เคล่ือนการ ปฏบิ ัตงิ านเชิงรกุ รว่ มกนั เพื่อให้การพฒั นาประเทศมีความยั่งยืนปลอดภัยและยังประโยชนใ์ ห้ กบั สงั คมไทยมากยง่ิ ขน้ึ 2 การลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพฒั นาทีย่ ั่งยืน

คณะผู้จัดท�ำ มคี วามประสงค์ทจี่ ะให้หนงั สอื เลม่ น้อี ่านเขา้ ใจง่ายและประกอบด้วย ตวั อยา่ งทห่ี ลากหลาย เพอ่ื ให้ผอู้ ่านสามารถนำ�ไปค้นควา้ เพม่ิ เติมได้ อย่างไรก็ดี การ บูรณาการการลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ตั ใิ นการพัฒนาเปน็ องค์ความรทู้ ่มี ีการพัฒนาอยา่ ง ตอ่ เนอ่ื ง ดงั นน้ั ผทู้ ส่ี นใจควรแสวงหาข้อมลู เพม่ิ เติมเพื่อให้ทันสมยั อยูเ่ สมอ เพ่อื ให้สามารถนำ� ความร้ไู ปปรบั ใชต้ ามบรบิ ทและความเหมาะสมเพ่อื ใหเ้ กดิ ประโยชนต์ อ่ ไป กรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั พฤศจิกายน 2557 การลดความเสีย่ งจากภยั พิบัตสิ ่กู ารพัฒนาทีย่ ัง่ ยนื 3

สารบญั 2 4 ค�ำ น�ำ 6 สารบญั 9 บทนำ� นยิ ามศัพท์ บทที่ 1 การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ัติ 1.1 ภยั พบิ ัติและความเสี่ยงจากภัยพบิ ัต ิ 13 1.2 ความสมั พันธร์ ะหวา่ งภยั พิบัติกับการพัฒนา 23 1.3 ความสำ�คัญของการพฒั นาทค่ี �ำ นึงถึงการลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติ 34 บทท่ี 2 หลักการและกรอบแนวคิดเรือ่ งการบูรณาการ การลดความเสย่ี งจากภัยพบิ ัติในการพฒั นา 2.1 ความหมายของ Mainstreaming 37 2.2 หลักการการบรู ณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั ิในการวางแผนพฒั นา 38 2.3 กระบวนการในการบรู ณาการการลดความเส่ียงจากภยั พิบตั ใิ นการพฒั นา 41 2.4 แนวคิดด้านการลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั อิ ยา่ งบูรณาการ 52 ในระดบั สากลและระดับชาต ิ 4 การลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ัตสิ ูก่ ารพัฒนาทย่ี งั่ ยืน

บทที่ 3 แนวทางปฏิบัตเิ พื่อลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ิ อยา่ งบรู ณาการ 3.1 ประเดน็ ทีท่ ุกภาคสว่ นต้องตระหนักเมื่อวางแผนการพัฒนา 59 3.2 แนวทางการปฏิบตั ิเพอ่ื ลดความเส่ียงจากภัยพบิ ตั ใิ นภาคการพัฒนา 60 ภาคเกษตรกรรม 63 ภาคการท่องเทีย่ ว 67 ภาคอุตสาหกรรม ธุรกิจ การค้าและการลงทนุ 70 ภาคโครงสรา้ งพ้นื ฐาน 76 ภาคการศกึ ษา 80 ภาคสาธารณสขุ 86 ภาคการเคหะ 91 บทที่ 4 การขบั เคล่ือนไปสูก่ ารปฏบิ ัติเพ่อื ลดความเสย่ี ง จากภัยพิบตั ิอย่างบรู ณาการ 4.1 ความส�ำ คญั ของการขบั เคลอ่ื นไปสูก่ ารปฏิบัตเิ พื่อลดความเส่ยี งจากภยั พิบตั ิ 97 4.2 การผลกั ดันของภาครฐั เพอ่ื ขบั เคลอ่ื นไปสู่การลดความเส่ยี งจากภยั พิบัต ิ 97 อยา่ งบูรณาการ 4.3 บทบาทของภาคเอกชนในการขบั เคลอื่ นการลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั ิ 117 4.4 ความรว่ มมอื ระหวา่ งภาครัฐ-เอกชนในการขับเคลอ่ื น 125 การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิ 4.5 บทบาทของชมุ ชนและภาคประชาสังคมในการขบั เคลอ่ื น 131 การลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิ 4.6 บทบาทของสือ่ สารมวลชนในการขับเคล่ือนการลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ัติ 135 บทส่งทา้ ย 139 เอกสารอา้ งองิ 141 คณะทปี่ รกึ ษาและผู้จดั ทำ� 146 การลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพัฒนาที่ยง่ั ยืน 5

บทน�ำ ผลกระทบจากเหตกุ ารณภ์ ยั พิบัติไม่ไดเ้ ป็นผลจากการเกดิ เหตกุ ารณภ์ ัยทางธรรมชาติ เพยี งเท่านัน้ แต่ความเสียหายและความสญู เสียจากภยั พบิ ตั มิ ักขยายวงกวา้ งด้วยเหตุปัจจยั ทางสงั คมมากมาย เช่น การขยายตัวของถ่นิ ฐานท่อี ยแู่ ละการเพมิ่ ขึ้นของประชากรในพน้ื ที่ เสยี่ งต่อภยั การปลกู สรา้ งสง่ิ กอ่ สร้างตา่ ง ๆ ท่ไี ม่แขง็ แรงและไม่สามารถตา้ นทานตอ่ ภัยทเ่ี กิด ขน้ึ ได้ หรือแมแ้ ตก่ ารท่มี สี วัสดกิ ารไมเ่ พยี งพอ ทำ�ใหป้ ระชาชนไมส่ ามารถเข้าถึงการรกั ษา พยาบาลไดอ้ ยา่ งทันทว่ งที หรอื ไมม่ ีความรคู้ วามเข้าใจในการเตรยี มตวั ใหพ้ ร้อมรับมอื กบั สถานการณ์ภยั ตา่ ง ๆ ได้ แนวทางทจ่ี ะช่วยลดโอกาสในการเกดิ ผลกระทบจากเหตุการณ์ ภยั พบิ ัติไดอ้ ยา่ งมีประสิทธภิ าพและยั่งยืน คือ “การลดความเสี่ยงจากภยั พิบัติ” ซึ่งเปน็ กระบวนการเชงิ รุกในการประเมนิ ปจั จยั ทีท่ �ำ ให้เกดิ ความเสีย่ ง และด�ำ เนนิ การจัดการหรือ จ ำ�กัดปัจจัยตน้ เหตเุ หลา่ นั้นก่อนเกิดภัย การลดความเส่ียงจากภัยพบิ ัติ มีความสมั พนั ธก์ ันอย่างยง่ิ ยวดกบั ภาคสว่ นตา่ ง ๆ ที่ด�ำ เนนิ งานพฒั นาประเทศ อย่างไรกด็ ี ความเข้าใจถึงความสมั พันธ์ระหว่างงานดา้ นภยั พบิ ตั ิ และงานดา้ นการพฒั นายงั มอี ยู่อยา่ งจำ�กัด จงึ ท�ำ ใหง้ านดา้ นการลดความเสยี่ งจากภัยพิบตั ิ ด�ำ เนนิ การไดใ้ นวงแคบ ขาดความสอดคลอ้ งและเปน็ เอกภาพกบั งานพฒั นาในด้านอน่ื แมว้ ่า กจิ กรรมการพัฒนาในหลายด้านอาจมสี ่วนก่อให้เกดิ ความเส่ยี งจากภัยพิบัติ หรอื อาจไดร้ บั ผลกระทบในลกั ษณะต่าง ๆ จากภยั พิบัติ แต่ประเด็นดังกลา่ วมักถกู มองข้ามไป ท�ำ ให้เม่ือ กล่าวถงึ งานดา้ นภัยพบิ ตั ิ จงึ มกั เขา้ ใจวา่ เป็นภาระหนา้ ทีข่ องหนว่ ยงานเฉพาะด้านเทา่ นั้นและ ไม่มคี วามเกี่ยวข้องกบั งานด้านการพัฒนาอ่นื ๆ ซ่ึงแทท้ ีจ่ ริงแล้วงานพฒั นาไมว่ า่ ในดา้ นใด ก็ตามย่อมมบี ทบาทในการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัตแิ ละสามารถชว่ ยเตรยี มความพรอ้ มเพอื่ ลดผลกระทบจากภัยพิบัตไิ ดท้ ้งั ส้นิ และการลดความเส่ียงจากภยั พิบตั ใิ นองคร์ วมจำ�เป็นตอ้ ง อาศัยความรว่ มมอื จากทกุ ภาคส่วนเพื่อให้เกิดการปฏิบัตกิ ารอย่างเปน็ รปู ธรรมและเป็นไปใน ทิศทางเดยี วกนั ดว้ ยเหตุน้ี หนงั สือเล่มนจี้ ึงมุ่งเนน้ ในการน�ำ เสนอเนือ้ หาเกยี่ วกับการลดความเส่ียง จากภยั พิบัติ ความเช่ือมโยงของภยั พบิ ตั ิและการพฒั นา และแนวทางในการลดความเส่ยี ง จากภยั พิบัติโดยภาคส่วนการพัฒนาประเทศ ทัง้ จากภาครฐั ภาคเอกชน ภาคประชาสงั คม และประชาชนทัว่ ไป โดยมีกรอบการบูรณาการการลดความเสีย่ งจากภยั พิบตั ิในการพัฒนา 6 การลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั ิสกู่ ารพัฒนาทย่ี ั่งยืน

(Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development) เปน็ กรอบแนวคิดหลกั มเี น้ือหาสำ�คัญทงั้ หมด 4 บท ประกอบด้วย บทที่ 1 การลดความเส่ยี งจากภัยพิบตั ิ กลา่ วถึงผลกระทบของภัยพบิ ตั แิ ละความ เส่ียงจากภัยพิบัติ ซึ่งไมไ่ ดพ้ จิ ารณาจากการเกิดภัยเพียงอย่างเดียว แต่ยงั มีองค์ประกอบท่ี ส�ำ คญั คือ ความลอ่ แหลม (exposure) ความเปราะบาง (vulnerability) และศักยภาพ (capacity) เปน็ ตัวแปรท่ีก�ำ หนดระดบั ความเสี่ยง ท้งั น้ี ระดับความเส่ยี งสามารถลดลงได้ หากมีการปฏบิ ตั ิและด�ำ เนินมาตรการอยา่ งเหมาะสม เพ่อื ลดหรือขจัดองค์ประกอบท่ีสร้าง ความเสยี่ ง และเสริมสรา้ งศักยภาพในการรบั มือ เป็นการเน้นย�ำ้ ให้เหน็ ถึงความสำ�คญั ของ การลดความเสย่ี งจากภัยพิบัติ (disaster risk reduction) ซ่ึงเปน็ การท�ำ งานเชิงรกุ ในบทนี้ ยงั กล่าวถึงความสมั พนั ธร์ ะหวา่ งความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั ิและการพัฒนาทั้งในดา้ นบวกและ ดา้ นลบ เพื่อแสดงให้เหน็ ว่าภยั พิบตั ิสามารถสรา้ งผลกระทบตอ่ กจิ กรรมการพัฒนาได้ ใน ขณะเดียวกนั กิจกรรมการพฒั นาก็อาจเปน็ ตน้ เหตทุ �ำ ให้ความเส่ยี งจากภยั พิบตั เิ พิม่ มากข้นึ หรือชว่ ยท�ำ ให้ลดลงไดเ้ ช่นกัน ด้วยเหตุนี้ การค�ำ นงึ ถงึ ประเด็นการลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ตั ิ จึงเป็นสง่ิ ส�ำ คญั อย่างยิง่ ยวดในดำ�เนินงานด้านการพัฒนา บทท่ี 2 หลกั การและกรอบแนวคิดเรือ่ งการบรู ณาการการลดความเส่ียงจาก ภยั พิบตั ิในการพัฒนา ให้ค�ำ จ�ำ กัดความ วัตถุประสงค์ และอธิบายกระบวนการทเ่ี กย่ี วข้อง กับการบรู ณาการการลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั ใิ นการพัฒนา ซึ่งเป็นการยกระดับการลด ความเส่ียงจากภยั พิบตั ิให้เป็นประเดน็ สำ�คญั ควบคไู่ ปกบั การวางแผนและการดำ�เนนิ โครงการ พัฒนาในทกุ ระดับและทกุ ภาคส่วน เพื่อใหก้ ารพฒั นามคี วามปลอดภัยและช่วยลดความเส่ียง จากภัยพิบัตไิ ด้แบบองค์รวม มขี น้ั ตอนตา่ ง ๆ ท่ีเกย่ี วข้องได้แก่ การวางแผนเพอื่ ลดความเสยี่ ง จากภยั พิบัติ ซง่ึ ประกอบดว้ ยการประเมนิ ความเส่ยี ง (risk assessment) และการก�ำ หนด ทางเลอื กในการจดั การความเสี่ยง (risk treatment identification) และการบรู ณาการ มาตรการเพ่ือลดความเสี่ยงให้เป็นสว่ นหนึ่งของกระบวนการวางแผนและดำ�เนินงานด้านการ พัฒนา ทั้งในระดบั นโยบาย การจดั ทำ�แผนงานและโครงการพฒั นา ตลอดจนการนำ�ไปสกู่ าร ปฏิบัติอย่างเป็นรปู ธรรมท้ังในระดบั ชาติ ระดบั ภมู ภิ าค และระดบั ท้องถน่ิ บทน้ยี งั กล่าวถงึ แนวคิดการ บูรณาการการลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ซิ ่งึ สอดคล้องกบั วาระการพัฒนาท้งั ใน ระดบั สากลและระดับชาติ การลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั สิ กู่ ารพฒั นาท่ีย่ังยืน 7

บทท่ี 3 แนวทางปฏบิ ตั ิเพื่อลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั แิ บบบรู ณาการ น�ำ เสนอ แนวทางการปฏิบตั แิ ละกิจกรรมการลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั ิที่ภาคการพฒั นาสามารถน�ำ ไป ดำ�เนนิ การเพ่อื ช่วยลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ัติได้ โดยยกตัวอย่างแนวทางปฏิบัติสำ�หรับภาค การพฒั นา ไดแ้ ก่ ภาคเกษตรกรรม ภาคการทอ่ งเท่ยี ว ภาคอุตสาหกรรม ธุรกจิ การค้าและ การลงทุน ภาคโครงสร้างพ้นื ฐาน ภาคการศกึ ษา การสาธารณสุข และภาคการเคหะ โดยมี ตัวอย่างส�ำ หรับภาคสิ่งแวดล้อมสอดแทรกในตัวอย่างของภาคการพัฒนาอนื่ ๆ มุ่งเน้นให้เห็น ถงึ ผลกระทบท่ีภาคการพฒั นาอาจไดร้ บั จากเหตกุ ารณภ์ ัยพบิ ตั ิ พร้อมทัง้ แนะนำ�กจิ กรรมและ มาตรการเพือ่ ลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติ ทั้งการปอ้ งกนั การลดผลกระทบ และการเตรยี ม ความพร้อมรบั มือเหตกุ ารณภ์ ัยพบิ ัตทิ อ่ี าจเกดิ ขึน้ ได้อย่างมปี ระสทิ ธิภาพ บทท่ี 4 การขบั เคลอ่ื นไปสู่การปฏิบตั ิเพื่อลดความเสีย่ งจากภยั พิบัติ ว่าดว้ ย ประเด็นสำ�คัญที่จะช่วยใหเ้ กดิ การขับเคลือ่ นการบูรณาการการลดความเสีย่ งจากภัยพิบัติ ไปสู่การปฏิบัตอิ ยา่ งกว้างขวาง โดยประเด็นท่ีนำ�เสนอครอบคลุมบทบาทของภาครฐั ท้งั ใน การจัดท�ำ นโยบายและแผนพัฒนาทุกระดบั ใหม้ ีประเด็นเร่อื งการลดความเสย่ี งจากภัยพิบัติ การจดั สรรงบประมาณ ฯลฯ ร่วมดว้ ยการสนบั สนนุ ของภาคเอกชน ภาคประชาสังคม ภาค ประชาชน และภาคส่อื สารมวลชน ในการผลกั ดนั ใหเ้ กิดการลดความเส่ยี งจากภยั พิบัติในการ พัฒนาทกุ ภาคส่วนและในทุกระดบั ของประเทศ 8 การลดความเสีย่ งจากภัยพิบตั ิสกู่ ารพัฒนาที่ย่ังยนื

นยิ ามศพั ท์ ในบริบทของประเทศไทย อาจมีความค้นุ เคยกับค�ำ วา่ “สาธารณภัย” มากกว่าค�ำ ว่า “ภัยพิบตั ”ิ ตามพระราชบญั ญัติป้องกนั และบรรเทาสาธารณภยั พ.ศ. 2550 ให้ความหมาย ของคำ�วา่ “สาธารณภัย” ว่าหมายถงึ “อคั คีภยั วาตภยั อทุ กภยั ภยั แล้ง โรคระบาดในมนษุ ย์ โรคระบาดสตั ว์ โรคระบาดสตั วน์ ำ�้ การระบาดของศตั รูพืช ตลอดจนภยั อื่น ๆ อันมีผลกระทบ ตอ่ สาธารณชน ไมว่ า่ เกิดจากธรรมชาติ มผี ู้ท�ำ ให้เกิดขึน้ อบุ ตั ิเหตุ หรือเหตุอ่นื ใด ซงึ่ ก่อให้เกดิ อนั ตรายตอ่ ชีวติ รา่ งกายของประชาชน หรือความเสยี หายแกท่ รัพยส์ ินของประชาชน หรือ ของรัฐ และให้ความหมายรวมถึงภัยทางอากาศ และการกอ่ วินาศกรรมด้วย” อยา่ งไรก็ดี ใน ทางสากลไดใ้ หค้ วามหมายของคำ�วา่ “ภัยพบิ ัติ” วา่ หมายถงึ การหยดุ ชะงักอยา่ งรนุ แรงของ การปฏบิ ตั หิ นา้ ทข่ี องชมุ ชนหรอื สังคม อันเปน็ ผลมาจากการเกิดภัยทางธรรมชาตหิ รอื เกดิ จากมนุษย์ ซ่ึงสง่ ผลตอ่ ชวี ิต ทรัพย์สิน สังคม เศรษฐกจิ และส่งิ แวดลอ้ มอย่างกวา้ งขวาง เกิน กวา่ ความสามารถของชุมชนหรอื สังคมทไี่ ด้รับผลกระทบดงั กลา่ วจะรบั มอื ไดโ้ ดยใชท้ รัพยากร ทีม่ อี ยู่ ซึง่ เป็นการใหค้ วามส�ำ คญั กบั สาธารณภยั ท่ีสง่ ผลกระทบอย่างรุนแรงเกินกว่าทสี่ ังคม จะรับมือได้ ดว้ ยเหตนุ ี้ หนงั สอื เล่มนจี้ ึงใชค้ ำ�ว่า “ภัยพิบตั ิ” แทนค�ำ ว่า “สาธารณภยั ” เพอื่ ให้ เขา้ ใจงา่ ย และสอดคลอ้ งกับแนวความคดิ เรอ่ื ง Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development ตามหลกั การทางสากล สำ�หรับค�ำ วา่ “การพัฒนา” ไดม้ ีการอธิบายความหมายไวห้ ลากหลาย โดยมแี นวคิด พ้นื ฐานสำ�คญั จากการดำ�เนินการเพอื่ ให้มนุษยส์ ามารถอยรู่ อดได้ภายใตอ้ ิทธิพลของธรรมชาติ มาสกู่ ารด�ำ เนินการเพื่อใหเ้ กดิ การเปล่ียนแปลงในทางทีด่ ขี ้ึน ชว่ ยเพิ่มอตั ราเร่งในการทำ� กจิ กรรมหรือการผลิตใหร้ วดเร็วขึน้ และท�ำ ให้สภาพความเปน็ อย่ขู องมนษุ ย์ดขี ึ้นกว่าเดมิ ทง้ั ในด้านคณุ ภาพและปรมิ าณ อาจกล่าวไดโ้ ดยสรุปวา่ “การพฒั นา” คอื “การเปล่ยี นแปลงที่ มีการกระทำ�ใหเ้ กิดข้ึนหรือมีการวางแผนกำ�หนดทศิ ทางไว้ล่วงหนา้ โดยการเปลยี่ นแปลงนี้ ตอ้ งเปน็ การเปล่ียนแปลงไปในทิศทางที่ดีขนึ้ ถ้าเปลยี่ นแปลงไปในทางไม่ดี ก็ไมเ่ รียกวา่ การ พฒั นา ขณะเดยี วกัน การพฒั นามิได้หมายถึงการเพิ่มขน้ึ ของปรมิ าณสนิ คา้ หรอื รายได้ของ ประชาชนเทา่ น้ัน แต่หมายความรวมไปถงึ การเพม่ิ ความพึงพอใจและเพมิ่ ความสุขของ ประชาชนดว้ ย”1 1 วริ ัช วริ ัชนภิ าวรรณ, ม.ป.ป. การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ัติสู่การพัฒนาท่ีย่งั ยนื 9

ท้ังนี้ หนงั สือเล่มนใี้ หค้ วามสำ�คัญกับ “การพฒั นาทยี่ ่งั ยืน” กลา่ วคอื กระบวนการ พัฒนาอย่างรอบด้าน ซง่ึ คำ�นงึ ถงึ การเจรญิ เติบโตทางเศรษฐกจิ ความมนั่ คงปลอดภัยทาง สงั คม และการรักษาสมดุลสงิ่ แวดลอ้ มไปพรอ้ มกนั โดยการพฒั นานน้ั ต้องตอบสนองความ ต้องการของประชาชนในปัจจุบันอย่างเท่าเทยี มและยตุ ิธรรมโดยไม่ลดทอนศกั ยภาพการ พฒั นาทต่ี อบสนองความต้องการของคนร่นุ ต่อไป นยิ ามค�ำ ศัพทส์ �ำ คัญ ภัย (Hazard) - เหตกุ ารณ์ท่ีเกดิ จากภยั ธรรมชาติหรอื การกระทำ�ของมนุษย์ ท่ีอาจนำ�มาซ่ึงความ สูญเสียต่อชวี ติ และทรพั ยส์ นิ ตลอดจนทำ�ใหเ้ กดิ ผลกระทบทางเศรษฐกจิ สงั คม และสิง่ แวดล้อม ภัยพิบัติ (Disaster) - การหยดุ ชะงักอย่างรุนแรงของการปฏิบัติหนา้ ท่ีของชุมชนหรอื สังคม อันเป็น ผลมาจากการเกิดภยั ทางธรรมชาตหิ รือเกิดจากมนุษย์ ซึ่งสง่ ผลต่อชวี ิต ทรัพย์สิน สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมอย่างกว้างขวาง เกนิ กว่าความสามารถของชมุ ชนหรอื สงั คมท่ีได้รบั ผลกระทบ ดงั กลา่ วจะรบั มอื ไดโ้ ดยใช้ทรพั ยากรที่มอี ยู่ ความลอ่ แหลม หรือ สภาวะการเปดิ รบั ตอ่ ความเส่ยี ง (Exposure) - การท่ผี ูค้ น อาคารบา้ นเรือน ทรพั ย์สนิ ระบบ หรือองคป์ ระกอบใด ๆ มที ี่ตง้ั อยใู่ นพน้ื ทเี่ สยี่ งภยั และอาจได้รับความเสยี หาย ความเปราะบาง (Vulnerability) - ปัจจัยหรือสภาวะใด ๆ ท่ที ำ�ใหส้ งั คมและชุมชนขาดความ สามารถในการปอ้ งกนั ตวั เอง ท�ำ ใหไ้ ม่สามารถรบั มือกับภัยพบิ ตั ิ หรือไมส่ ามารถฟ้นื ฟูได้อย่าง รวดเรว็ จากความเสยี หายอนั เกดิ จากภยั ปจั จยั เหลา่ นม้ี ีอยใู่ นชมุ ชนหรือสังคมมานานก่อนเกิด ภัยพิบตั ิ และเป็นปจั จัยท่ที ำ�ให้ผลกระทบจากภยั มคี วามรนุ แรงมากขึ้น ศักยภาพ (Capacity) - สภาวการณ์ ความชำ�นาญ หรือทรัพยากรตา่ ง ๆ ท่ีอยใู่ นความครอบครอง ของประชาชน ชมุ ชนหรอื สงั คมหนง่ึ ๆ ซงึ่ มีคณุ ลักษณะเชิงบวก สามารถพฒั นาเคลื่อนย้าย และ เขา้ ถึง เพื่อน�ำ มาใชเ้ พิม่ ขีดความสามารถ (capability) ของสงั คม และชมุ ชนในการบริหารจัดการ ความเสยี่ งจากภยั พิบตั ิ ชว่ ยใหค้ าดการณภ์ ยั ทจี่ ะเกดิ ขนึ้ และรบั มือกบั ความเส่ียงจากภัยพบิ ตั ิได้ดีขน้ึ ความเสยี่ งจากภัยพิบตั ิ (Disaster Risk) - โอกาสหรือความเป็นไปได้ (likelihood) ในการไดร้ ับ ผลกระทบทางลบจากการเกดิ ภยั พิบัติ โดยผลกระทบสามารถเกดิ ขึ้นกบั ชีวิต ทรพั ย์สิน สังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม ในระดับบุคคล ชมุ ชน สงั คม หรอื ประเทศ 10 การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ัตสิ ู่การพฒั นาท่ยี ัง่ ยนื

การประเมนิ ความเสี่ยง (Risk Assessment) - กระบวนการกำ�หนดลกั ษณะ ขนาด หรอื ขอบเขต ของความเสี่ยงโดยการวเิ คราะห์ภัยทเ่ี กิดขนึ้ รวมท้ังประเมนิ สภาวะการเปิดรับตอ่ ความเสี่ยง ความ เปราะบาง ศักยภาพ ในการรับมือของชุมชนทอี่ าจเปน็ อันตราย และคาดการณผ์ ลกระทบต่อชวี ิต ทรัพยส์ นิ การด�ำ รงชวี ิตและส่ิงแวดลอ้ ม เปน็ การวเิ คราะห์ความน่าจะเปน็ ในการเกดิ ผลกระทบจาก ภยั ในพ้นื ทห่ี นง่ึ ๆ มปี ระโยชนใ์ นการวางแผนเพอื่ จดั การความเส่ยี งอยา่ งเปน็ ระบบ การลดความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติ (Disaster Risk Reduction: DRR) - แนวคดิ และวธิ ปี ฏบิ ัติในการ ลดโอกาสท่จี ะได้รบั ผลกระทบทางลบจากภยั พิบตั ิ ผา่ นความพยายามอยา่ งเป็นระบบที่จะวเิ คราะห์ และบรหิ ารจดั การปจั จยั ทเ่ี ป็นสาเหตแุ ละผลกระทบของภยั พบิ ตั ิ เพื่อดำ�เนินนโยบาย มาตรการ หรอื กจิ กรรมตา่ ง ๆ ในการลดความลอ่ แหลม ลดปจั จยั ที่ทำ�ใหเ้ กิดความเปราะบาง และเพิม่ ศักยภาพในการจดั การปญั หา มเี ปา้ หมายในการลดความเส่ียงทม่ี ีอยใู่ นชุมชนและสังคมในปจั จบุ นั และปอ้ งกันความเสีย่ งท่อี าจเกดิ ข้นึ ในอนาคต การบรู ณาการการลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ัตเิ ขา้ สู่กระแสหลัก (Mainstreaming Disaster Risk Reduction) - กระบวนการสนบั สนนุ ให้นานาประเทศใหค้ วามส�ำ คญั กบั การลดความเส่ียง จากภัยพบิ ตั ิ โดยการทำ�ใหก้ ารลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ัติเปน็ ประเดน็ กระแสหลัก ซ่งึ จะท�ำ ใหเ้ กิด ความเปล่ียนแปลงในทางปฏิบัตแิ ละดา้ นนโยบาย ทำ�ให้การลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั เิ ป็นสว่ นหนงึ่ ของการพัฒนาประเทศ และชว่ ยลดความเสยี หายและความสญู เสียจากภยั พิบตั ิไดอ้ ย่างมีนยั ส�ำ คญั การน�ำ ประเด็นการลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั เิ ขา้ ส่กู ระแสหลักเป็นกระบวนการธรรมาภบิ าลอยา่ ง หนงึ่ ทที่ �ำ ใหก้ ารลดความเสี่ยงเปน็ พน้ื ฐานสำ�คญั ของการพัฒนาทีย่ ัง่ ยนื มีจดุ มุ่งหมายเพ่อื ค้มุ ครอง การพฒั นาดา้ นต่าง ๆ จากผลกระทบของภยั พิบัติ และเพือ่ ให้มั่นใจว่าการพฒั นาเหลา่ นี้ นอกจากจะ ช่วยลดระดบั ความเสยี่ งจากภัยพิบตั แิ ลว้ ยังไมส่ รา้ งความเสี่ยงเพิม่ เตมิ ท้ังในปัจจุบันและอนาคต การพัฒนาอย่างย่ังยืน (Sustainable Development) - กระบวนการพัฒนาอย่างรอบด้าน อนั ไดแ้ ก่ การพัฒนาดา้ นเศรษฐกิจ สังคม และส่งิ แวดล้อมพร้อม ๆ กัน โดยใหค้ วามส�ำ คัญกบั คุณภาพ ของการพฒั นามากกว่าอัตราการเจรญิ เติบโต การพัฒนาท่มี ีคณุ ภาพเปน็ การสร้างความเจรญิ เติบโต ทสี่ รา้ งงานแกป่ ระชาชน ตอบสนองความตอ้ งการของประชาชนอย่างเท่าเทยี มและยตุ ิธรรม และใน กระบวนการพัฒนาน้ไี ม่ใช้ทรัพยากรธรรมชาตจิ นเกินศกั ยภาพของธรรมชาติ เปน็ การพัฒนาท่กี ่อให้ เกดิ ความสมดุลหรือมปี ฏิสมั พันธท์ เ่ี กื้อกูลกนั ในระหว่างมติ ติ า่ ง ๆ และตอบสนองความตอ้ งการของ คนรนุ่ ปจั จุบันโดยไมล่ ดทอนศกั ยภาพการพัฒนาที่ตอบสนองความต้องการของคนรุ่นต่อไป ที่มา: ดดั แปลงจากกรมป้องกนั และบรรเทาสาธารณภัย, 2557 และ UNISDR, 2009 (พ.ศ. 2552) การลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ัตสิ ู่การพัฒนาทย่ี ั่งยนื 11

12 การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพัฒนาทย่ี ัง่ ยนื

กบาทรทลี่ ด1ความเสยี่ งจากภยั พบิ ตั ิ 1.1 ภัยพบิ ัตแิ ละความเสยี่ งจากภัยพิบตั ิ 1.1.1 ผลกระทบจากภัยพิบัติ ในชว่ งทศวรรษทีผ่ า่ นมา การเพ่ิมขน้ึ ของประชากร การพฒั นาซง่ึ ท�ำ ลายความสมดลุ ของ ส่งิ แวดล้อม รวมถงึ การเปลี่ยนแปลงสภาพภมู ิอากาศ สง่ ผลให้มีภยั พิบัติเกิดขึน้ บ่อยคร้งั โดย เฉพาะภยั ท่เี กย่ี วข้องกับอุทกวิทยาและอุตุนยิ มวทิ ยา ดงั แสดงจากรายงานของ Munich RE ในปี พ.ศ. 2556 (ภาพท่ี 1.1) 1200 1000 800 600 400 200 2523 2527 2531 2535 2539 2543 2547 2551 2555 ภาพท่ี 1.1: จำ�นวนเหตกุ ารณภ์ ัยพบิ ัตทิ ่เี กดิ ขน้ึ ทวั่ โลก ระหว่างปี พ.ศ. 2523-2555 ท่ีมา: Munich RE, 2013 (พ.ศ. 2556) การลดความเสีย่ งจากภยั พิบัตสิ ู่การพัฒนาทย่ี ัง่ ยนื 13

ภัยพบิ ัตสิ ร้างผลกระทบต่อชีวติ และทรพั ยส์ ิน ทั้งยงั สง่ ผลกระทบอย่างใหญ่หลวง ตอ่ เศรษฐกิจ ในภาคการค้า ท�ำ ใหบ้ รกิ ารและการลงทนุ ตอ้ งหยุดชะงกั กิจการ ร้านคา้ อุตสาหกรรม การท่องเท่ียวต่าง ๆ ตอ้ งสญู เสียรายไดห้ รือปิดกจิ การ นกั ท่องเทย่ี วขาดความ เชอ่ื มัน่ ในภาคการผลติ อุตสาหกรรม พืชผลทางการเกษตร วตั ถดุ ิบได้รบั ความเสยี หายและ ขาดแคลน ด้านสาธารณปู โภค นำ�้ ประปา ไฟฟา้ ไดร้ ับความเสียหายใช้การไมไ่ ด้ เสน้ ทาง คมนาคมและการส่ือสารต่าง ๆ ถกู ตัดขาด และส่งผลกระทบเปน็ ลกู โซ่ ท�ำ ให้สินคา้ ขาดตลาด สินค้าอปุ โภค บริโภคมรี าคาแพง แม้ในพื้นทที่ ีไ่ มไ่ ดอ้ ยู่ในพืน้ ทป่ี ระสบภัยก็พลอยได้รบั ผล กระทบไปดว้ ย จากขอ้ มูลทางสถิติโดยศนู ยว์ ิจยั ระบาดวทิ ยาดา้ นภัยพบิ ตั ิ (Centre for Research on the Epidemiology of Disaster: CRED) ท�ำ ใหเ้ ห็นว่าตลอดเวลากว่า 1 ศตวรรษท่ีผ่านมา ต้ังแตป่ ี พ.ศ. 2443–2556 ภัยพิบัติครา่ ชีวติ ผู้คนในภูมภิ าคเอเชียเป็นจำ�นวนมาก โดยมผี ูค้ น เสยี ชีวิตจากภยั แลง้ มากท่ีสุดเกอื บ 10 ล้านคน และเสยี ชวี ิตจากเหตุการณอ์ ุทกภยั เป็นอันดบั รองลงมากวา่ 6.8 ลา้ นคน (ภาพท่ี 1.2) นอกจากน้ี ภัยพบิ ัตดิ ังกล่าวยังสร้างความสูญเสยี ต่อ เศรษฐกจิ ในภูมภิ าคเอเชียเปน็ อยา่ งมาก โดยความสญู เสียกวา่ 359 พนั ลา้ นเหรียญดอลลา่ ร์ สหรัฐ หรอื ประมาณ 11.5 ล้านลา้ นบาท เป็นผลมาจากเหตกุ ารณอ์ ุทกภัย ในขณะทีเ่ หตกุ ารณ์ แผ่นดินไหวสรา้ งความสญู เสียทางเศรษฐกิจถงึ 314 พันลา้ นเหรยี ญดอลลา่ ร์สหรฐั หรอื ประมาณ 10 ลา้ นล้านบาท (ภาพท่ี 1.3) การสูญเสยี ชีวติ จากภัยพิบัติในภูมภิ าคเอเชีย จ�ำ นวนผเู้ สียชีวติ จากภัยพบิ ตั ทิ างธรรมชาติ ระหวา่ งปี พ.ศ. 2443 - 2556 9,6ภ6ัย3แ,ล3้ง89 6,อ7ุท94ก,ภ3ัย04 แ1ผ,5่น5ด9ิน,5ไห58ว 1,2พ42า,ย1ุ 50 ค2ล6ื่น1ส,9ึน1า5มิ ภาพท่ี 1.2 จำ�นวนผเู้ สียชวี ติ จากเหตกุ ารณ์ภยั พบิ ัตใิ นภูมิภาคเอเชียระหวา่ งปี พ.ศ. 2443-2556 ที่มา: Climate Change in Asia, 2013 (พ.ศ. 2556) 14 การลดความเสย่ี งจากภัยพิบตั สิ ู่การพัฒนาท่ียัง่ ยืน

มลู ค่าความสูญเสยี ทางเศรษฐกจิ ทเี่ ป็นผลมาจากภยั พบิ ัติทางธรรมชาติ ระหว่างปี พ.ศ. 2443 – 2556 359 พันล้าน 314 พันล้าน 223 พันล้าน 167 พันล้าน 34 พันล้าน อุทกภัย แผ่นดินไหว คลื่นสึนามิ พายุ ภัยแล้ง หนว่ ย: เหรียญดอลลารส์ หรฐั ภาพท่ี 1.3 มลู ค่าความสูญเสยี จากเหตกุ ารณภ์ ัยพิบตั ใิ นภูมภิ าคเอเชยี ระหวา่ งปี พ.ศ. 2443–2556 ท่ีมา: Climate Change in Asia, 2013 (พ.ศ. 2556) เหตกุ ารณม์ หาอทุ กภยั ปี พ.ศ. 2554 ทผ่ี า่ นมายังแสดงให้เห็นเดน่ ชัดถึงผลกระทบ จากภยั พิบตั ทิ ีเ่ กดิ ขึน้ กับประเทศไทย จากรายงานโดยธนาคารโลกพบว่า เหตกุ ารณ์อทุ กภยั ดังกล่าวสรา้ งผลกระทบตอ่ ประเทศไทยคิดเป็นมูลค่ากวา่ 1.43 ลา้ นลา้ นบาท (ตารางที่ 1.1) เปน็ ความเสียหายตอ่ ทรพั ย์สินทางกายภาพกว่า 6.3 แสนล้านบาท และสรา้ งผลกระทบ ตอ่ เนื่องให้เกดิ ความสญู เสยี ทางเศรษฐกจิ เพ่มิ เตมิ อกี กว่า 8 แสนลา้ นบาท ซ่งึ กวา่ ร้อยละ 90 ของผลกระทบดังกล่าวเกิดขน้ึ กับภาคเอกชน โดยเฉพาะในสว่ นการผลิต เนื่องจากมีนคิ ม อุตสาหกรรมในเขตจงั หวัดอยุธยาและปทุมธานถี ูกน้ำ�ท่วมหลายแหง่ นอกจากน้ี ยงั ทำ�ใหม้ ี ความตอ้ งการในการใชง้ บประมาณเพ่ือฟ้ืนฟตู ลอด 2 ปภี ายหลงั เหตุการณน์ ำ�้ ทว่ มครง้ั นกี้ ว่า 1.5 ลา้ นลา้ นบาท การลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ัติสกู่ ารพฒั นาที่ยัง่ ยนื 15

ตารางท่ี 1.1 ภาพรวมของความเสยี หายและความสูญเสยี จากเหตุการณ์มหาอทุ กภัย พ.ศ. 2554 จ�ำ แนกตามภาคสว่ น (หน่วย: ลา้ นบาท) 8,715 - 8,715 30,326 150 30,476 1,597 2,251 3,848 5,385 3,517 8,901 5,481 5,481 - 40,381 - 40,381 1,007,139 - 1,007,139 94,808 43 94,405 115,276 74,076 41,200 3,817 1,627 2,190 14,849 10,614 4,235 83,797 - 83,797 7,505 3,041 4,463 212 551 141,477 339 1,425,544 1,284,066 ทีม่ า: ดัดแปลงจาก World Bank, 2012b (พ.ศ. 2555) จากเหตุการณ์ดงั กล่าวท�ำ ให้เหน็ ว่า นอกจากภัยพบิ ตั จิ ะสร้างความเสียหายต่อชวี ิต และทรัพย์สนิ แลว้ ยังมีผลกระทบต่อเนื่องไปถงึ ทกุ ภาคสว่ น ทงั้ ทางดา้ นสังคม เศรษฐกจิ และสิ่งแวดล้อม นอกจากน้นั ยงั ส่งผลให้การพัฒนาตา่ ง ๆ ที่วางแผนไว้ต้องหยุดชะงัก ขาดความตอ่ เนื่อง เงนิ ทุน งบประมาณทจี่ ัดสรรไว้เพอ่ื การพฒั นาตอ้ งถูกดึงกลบั เพ่อื ใชใ้ นการ ซอ่ มสร้าง ฟื้นสภาพ และฟ้ืนฟู แทนทจ่ี ะนำ�ไปใช้ในการพฒั นาดงั ทีไ่ ดว้ างแผนเตรยี มการไว้ แต่แรก แต่ละภาคสว่ นจงึ จำ�เปน็ ต้องพจิ ารณาว่าจะทำ�อย่างไรทีจ่ ะรบั มอื แกไ้ ข ป้องกัน เพ่อื ให้สามารถลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ัติ และลดผลกระทบท่ีอาจเกดิ ขึน้ อย่างรอบดา้ นร่วมกนั 16 การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั สิ ู่การพฒั นาทยี่ ั่งยืน

1.1.2 ความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ิ ความเสี่ยงจากภัยพิบัติ คือ โอกาสหรือความเป็นไปได้ที่เหตุการณ์ภัยใด ๆ จะเกิด ขึ้นและส่งผลกระทบต่อชุมชนหรือสังคม ทั้งทางด้านชีวิต ทรัพย์สิน สังคม เศรษฐกิจ และ สิ่งแวดล้อม ภัยที่เกิดขึ้นในแต่ละสถานที่ ในแต่ละห้วงเวลา อาจสร้างผลกระทบที่แตกต่างกัน ภัยที่มีขนาดใหญ่และมีความรุนแรง เช่น แผ่นดินไหวขนาดความรุนแรง 7.0 ย่อมมีโอกาส สร้างผลกระทบได้มากกว่าแผ่นดินไหวขนาดความรุนแรง 2.0 ในขณะที่แผ่นดินไหวขนาด ความรุนแรง 7.0 หากเกิดขึ้นในทะเลทรายที่ไม่มีผู้คนอาศัยอยู่ ย่อมสร้างผลกระทบที่ไม่ ร้ายแรงเท่าแผ่นดินไหวขนาดเดียวกันที่เกิดในชุมชนเมืองที่มีผู้คนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น และเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจอย่างมหานครโตเกียวในประเทศญี่ปุ่นหรือแม้แต่ใน กรุงเทพมหานครเอง ด้วยเหตุนี้ ปัจจัยที่ทำ�ให้เกิดความเสี่ยง จึงไม่ใช่เพียงแค่การมีภัยใด ๆ เกิดขึ้น หากยังมีองค์ประกอบที่มีความสัมพันธ์กับสภาพทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็น ตัวแปรสำ�คัญในการคาดการณ์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากภัยนั้น ๆ ได้ และด้วยปัจจัย เหล่านี้เอง จึงสามารถอธิบายได้ว่าเพราะเหตุใดความเสี่ยงจากภัยพิบัติของพื้นที่ใดพื้นที่ หนึ่ง ต่อภัยใดภัยหนึ่ง จึงมีความแตกต่างกัน จากความเข้าใจในเรื่องความเสี่ยงจากภัยพิบัติเหล่านี้เอง จึงเป็นที่มาของการสรุป ภาพรวมของความเสี่ยงจากภัยพิบัติว่าเป็นผลจากองค์ประกอบสำ�คัญ 4 ประการ ได้แก่ ภัย (hazard) ความล่อแหลม (exposure) ความเปราะบาง (vulnerability) และศักยภาพ (capacity) และมักมีการนำ�เสนอในรูปแบบสมการ ดังนี้ ควาRมISเKสี่ยง = ภัย x ความล่อแหลม x ความเปราะบาง HAZARD EXPOSURE VULNERABILITY ศCักAPยAภCาITพY การลดความเส่ียงจากภยั พบิ ตั ิส่กู ารพัฒนาทย่ี งั่ ยนื 17

สมการขา้ งตน้ แสดงความสมั พันธข์ องปจั จัยทีม่ ีผลตอ่ ความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติ กล่าว คอื การเกดิ ภยั การมีความลอ่ แหลม ความเปราะบาง และการขาดศักยภาพ เปน็ ตวั แปรท่ี มีผลใหค้ วามเส่ยี งจากภยั พิบัตเิ พม่ิ มากข้ึน ดงั น้ัน หากต้องการจ�ำ กดั หรือลดความเส่ียง จึง จ�ำ เปน็ ตอ้ งจดั การกับปจั จยั ท่ีทำ�ใหเ้ กดิ ความเสี่ยง กล่าวคอื ลดภัย ลดความล่อแหลม ลด ความเปราะบาง และเพม่ิ ศักยภาพ นั่นเอง • ลดความถ่ีและความรุนแรงของ ‘ภัย’ หากเปน็ กรณีของภยั ธรรมชาติ การ ลดความถแ่ี ละความรุนแรงของภยั อาจท�ำ ไดย้ าก เพราะภัยหลายประเภทเป็น ปรากฏการณ์ทางธรรมชาตทิ อี่ ยนู่ อกเหนือการควบคมุ ของมนุษย์ เชน่ พายเุ กดิ จาก การหมนุ เวียนของความกดอากาศและลมมรสุม แผ่นดินไหวเกดิ จากการเคล่อื นตัว ของเปลือกโลก อย่างไรก็ดี ภยั นำ�้ ท่วมอาจทำ�ใหล้ ดลงได้ เชน่ การสร้างเขือ่ นหรือ อา่ งเก็บน้�ำ ขนาดใหญ่ในพน้ื ท่ีต้นน้ำ�เพ่อื เก็บกักนำ�้ ท�ำ ให้ความรนุ แรงและ ความถใี่ น การเกดิ อุทกภยั ในพนื้ ท่ีปลายน�ำ้ ลดลง • ลด ‘ความล่อแหลม’ หรือสภาวะการเปิดรับต่อความเส่ียง สามารถท�ำ ไดโ้ ดย จำ�กดั ไมไ่ ห้ประชาชน บ้านเรอื น ชมุ ชน ทรัพย์สนิ อาคาร พ้นื ทเี่ กษตรกรรม อตุ สาหกรรม ฯลฯ ต้ังอย่ใู นพน้ื ท่ีท่ีมักจะเกิดภยั เชน่ กำ�หนดเขตการใช้พน้ื ทแี่ ละ จดั โซนน่ิง การออกกฎระเบียบเพือ่ ควบคุมการใชพ้ น้ื ที่ รวมทงั้ การหลีกเลี่ยงการ สรา้ งบา้ นเรอื นในเขตพ้นื ทนี่ �้ำ ทว่ มซ้ำ�ซาก ไปอย่บู นพื้นท่สี งู น้ำ�ท่วมไม่ถึง (ภาพที่ 1.4 แสดงภาพบ้านริมคลองท่มี คี วามลอ่ แหลมตอ่ น�ำ้ ท่วม) น�ำ้ ท่วม บา้ นชนั้ เดียว บ้านยกพ้ืนสูง บา้ นช้นั เดียว บา้ นยกพื้นสงู ภาพที่ 1.4 (ซ้าย) แสดงภาพบ้านริมคลองท่ีมีความล่อแหลมต่อนำ้�ท่วม (ขวา) ภาพบา้ นช้นั เดียวมคี วามเปราะบางต่อน้�ำ ท่วมมากกว่าบ้านยกพื้นสูง 18 การลดความเสย่ี งจากภยั พิบัตสิ กู่ ารพฒั นาทีย่ ่งั ยืน

• ลด ‘ความเปราะบาง’ หรือลดปัจจัยท่ีท�ำ ให้ขาดความสามารถในการรบั มือกบั ภัยพิบตั ิ เชน่ การออกแบบและใชว้ ัสดกุ ่อสร้างท่มี คี วามแข็งแรงทนทานในพนื้ ที่ เสย่ี งตอ่ แผน่ ดินไหวหรอื การสรา้ งบา้ นยกพื้นสงู แทนการสรา้ งบ้านช้ันเดยี วในพน้ื ที่ น�ำ้ ท่วมถึง (ภาพที่ 1.4 แสดงใหเ้ ห็นถึงบ้าน 2 หลังทมี่ ีความล่อแหลมต่อน้ำ�ท่วม เชน่ เดียวกนั แตบ่ ้านทย่ี กพ้นื สงู มคี วามเปราะบางน้อยกวา่ จึงมีความเสยี่ งจากการ ถกู น�้ำ ท่วมนอ้ ยกวา่ ) • เพมิ่ ‘ศกั ยภาพ’ หรอื ขดี ความสามารถในการรบั มือกับภยั ของประชาชน ชมุ ชน หรือสังคมนนั้ ๆ เช่น การเสริมสรา้ งความรูเ้ ก่ียวกับธรรมชาติของภยั รู้จักพ้ืนท่ี เสี่ยงภัยและพน้ื ทป่ี ลอดภัยในชุมชน ไดเ้ ตรยี มการวางแผนกอ่ นเกิดน้�ำ ทว่ ม ตดิ ตาม สถานการณ์ รู้แนวทางการปฏิบตั ิตน ก่อน ระหวา่ ง และหลงั เกิดนำ�้ ท่วม จะช่วย ท�ำ ให้ชมุ ชนหรือสังคมน้ัน ๆ มคี วามปลอดภัย ลดความเสยี่ งในการประสบภัยพบิ ัติ ลงได้ 1.1.3 การลดความเสย่ี งจากภัยพิบตั ิ ในอดตี แนวทางในการบริหารจัดการดา้ นภัยพบิ ตั ิ มุ่งเนน้ ในการปฏิบัติการเชงิ รบั ตามหลกั การ “การบรหิ ารจัดการภยั พิบัติ (disaster management: DM)” ซึง่ ใหค้ วาม สำ�คัญกับการชว่ ยเหลือรักษาชวี ติ ให้การบรรเทาทกุ ข์ และเผชญิ กับสถานการณ์ในภาวะ วิกฤตเมอื่ ภัยได้เกิดข้ึนแลว้ รวมทั้งการฟื้นฟูหลังเกดิ ภัย แต่จากความตระหนักถึงผลกระทบ ท่ีเกิดข้นึ จากภยั พิบตั ิและความเขา้ ใจเกีย่ วกบั ความเสยี่ งจากภัยพิบัตทิ ม่ี ากข้ึน ท�ำ ให้ท่ัวโลก ใหก้ ารยอมรบั ร่วมกันวา่ ผลกระทบจากภยั พบิ ัตนิ น้ั สามารถบริหารจัดการได้โดยไม่ตอ้ งรอให้ เกิดเหตุการณภ์ ัยพิบตั ิขน้ึ กอ่ น และได้เรมิ่ ให้ความสำ�คัญกบั “การบริหารจัดการความเส่ยี ง จากภัยพิบัติ (disaster risk management: DRM)” ซ่งึ เปน็ การปฏิบตั ทิ ม่ี ุ่งเนน้ ความเขา้ ใจ ในเร่ืองความเส่ยี งและการจดั การกับปัจจัยความเส่ียงจากภัยพบิ ตั ิอยา่ งเปน็ ระบบ ใหค้ วาม สำ�คัญกับกจิ กรรมตง้ั แตก่ อ่ นเกิดภยั ระหว่างเกิดภัย และหลังจากเกดิ ภัยอยา่ งครบวงจร ได้แก่ การประเมนิ ความเส่ียงจากภยั พิบัติ (disaster risk assessment) การปอ้ งกันและลด ผลกระทบ (prevention & mitigation) และการเตรียมความพร้อม (preparedness) ก่อน เกิดภัย การเผชิญเหตกุ ารณฉ์ ุกเฉนิ (response) เมื่อเกิดภัย และการฟนื้ ฟู (recovery) ภาย หลังการเกดิ ภยั (ภาพที่ 1.5) การลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั สิ ู่การพฒั นาท่ียั่งยนื 19

ภาพท่ี 1.5 วงจรการจัดการความเสีย่ งจากภยั พบิ ตั ิ ท่มี า: ดัดแปลงจากศนู ยเ์ ตรยี มความพรอ้ มปอ้ งกันภยั พบิ ตั ิแห่งเอเชยี , 2556 20 การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ัติสู่การพัฒนาทย่ี ั่งยืน

กล่องที่ 1.1 การปรบั เปลีย่ นกระบวนทัศน์ในการบริหารจดั การดา้ นภยั พบิ ตั ิจากเชงิ รบั มาสูเ่ ชิงรุก: กรณีศกึ ษาจากประเทศฟิลิปปินส์ ข้อมูลทางสถติ ิระหว่างปี พ.ศ. 2533–2549 ของประเทศฟลิ ปิ ปินส์ พบวา่ ความเสียหาย โดยตรงที่เกิดจากภยั พบิ ตั ติ า่ ง ๆ ในแต่ละปีมมี ูลคา่ เฉล่ียประมาณ 20,000 ลา้ นเปโซ (ประมาณ 1.4 หมน่ื ล้านบาท) หรอื คิดเป็นประมาณร้อยละ 0.5 ของผลิตภณั ฑ์มวลรวมของประเทศ (Gross Domestic Product: GDP) เฉล่ยี ในแตล่ ะปี และถา้ นับเฉพาะภยั พิบตั ิจากพายไุ ต้ฝุ่น เกดสะหนาและไตฝ้ ่นุ ป้าหมา่ ทีเ่ กิดข้ึนในปี พ.ศ. 2552 คิดเปน็ สัดส่วนสูงถงึ ร้อยละ 2.7 ของ GDP ในปเี ดียวกัน จากมลู คา่ ความเสยี หายท่เี กิดจากภยั พบิ ตั ใิ นแตล่ ะปี รวมทง้ั คา่ ใชจ้ า่ ยอีกจำ�นวนมาก ทีใ่ ชใ้ นการฟ้นื ฟู ประเทศฟลิ ิปปินสจ์ งึ ศึกษาข้อมูลการเกิดภยั พิบตั ิท่ผี ่านมา วิเคราะหเ์ พอ่ื หา สาเหตุ ทำ�ใหไ้ ดข้ ้อสรปุ ว่า ภัยจะสง่ ผลกระทบที่รุนแรงแตกต่างกนั ไปขน้ึ อยกู่ บั แตล่ ะสภาพพน้ื ที่ และระดบั ของความเปราะบางในท้องทน่ี ้ัน ๆ โดยท่ขี นาดและระดับความรนุ แรงของภัยพิบตั ิ เป็นสง่ิ ทีส่ ามารถหลีกเล่ยี งและท�ำ ใหล้ ดน้อยลงไดด้ ้วยการลดความเปราะบางดังกล่าว ดงั นั้น เจา้ หน้าทท่ี ่เี ก่ยี วข้องจากทกุ หน่วยงานและผ้มู ีส่วนไดส้ ว่ นเสยี จากทกุ ภาคส่วนของฟลิ ิปปินส์ รวมท้ังภาคประชาชน จงึ ไดร้ ว่ มกนั น�ำ บทเรียนจากโครงการและกจิ กรรมต่าง ๆ ทเ่ี ก่ียวข้องกบั การปอ้ งกนั หรือแก้ไขภยั พบิ ตั ใิ นอดีตมาศึกษาและได้ข้อสรปุ เบือ้ งต้นร่วมกนั ในการวางแนวทาง เพอื่ ลดความเสยี่ งและจัดการภยั พิบัติแหง่ ชาติ ประเทศฟลิ ปิ ปนิ ส์จึงไดม้ กี ารปรับกระบวนทศั น์ ใหม่ (paradigm shift) จากแบบเดมิ ซึ่งเปน็ แบบต้งั รบั คือ เมื่อมภี ยั พบิ ตั เิ กิดขน้ึ กจ็ ะเรง่ ด�ำ เนิน การใหค้ วามช่วยเหลือผูป้ ระสบภัยและฟน้ื ฟบู ูรณะให้ทกุ อยา่ งกลับเข้าสสู่ ภาวะปกติโดยไว เปลี่ยนมาเปน็ การดำ�เนนิ การในเชิงรุกมากขึน้ โดยเนน้ การมีส่วนร่วมของทุกภาคสว่ นโดยเฉพาะ ชมุ ชนุ ในพืน้ ที่ใหม้ คี วามพร้อมส�ำ หรับการรบั มอื กับภัยพิบตั ิ และมกี ารผลักดันให้การลดความ เสี่ยงจากภัยพบิ ตั ิและการปรับตัวต่อสภาพการเปลยี่ นแปลงของสภาพภูมอิ ากาศอยู่ในแผนการ พฒั นาประเทศ รวมทัง้ จัดตงั้ องค์กรและกลไกสนบั สนนุ ใหม้ ีการปฏบิ ัตกิ ารเพ่ือลดความเส่ียง ก่อนเกิดเหตุภัยพบิ ตั ิ ที่มา: ดดั แปลงจากอรรณวุ ฒั น์ วฒั นวรรณ, 2556 การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ัตสิ กู่ ารพัฒนาที่ย่งั ยืน 21

“การลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ตั ิ (disaster risk reduction: DRR)” เป็นการ ดำ�เนินงานเชงิ รุกในการบริหารจดั การความเสย่ี งจากภัยพบิ ัติ มุ่งเน้นในการลดปัจจยั ต่าง ๆ ทก่ี ่อใหเ้ กิดความเสย่ี งก่อนท่ีภัยจะเกดิ ข้ึน โดยใหค้ วามสำ�คัญกบั การประเมนิ ความเส่ียง (risk assessment) เพ่ือใหร้ ู้และเข้าใจถงึ ต้นเหตขุ องความเส่ียง และใชเ้ ปน็ แนวทางในการ วางมาตรการตา่ ง ๆ เพ่ือจัดการกับตน้ ตอของความเสย่ี งใหห้ มดไป หรอื ให้ลดน้อยลงเท่าท่ี จะทำ�ได้ เพ่อื ถา่ ยโอนหรือกระจายความเสยี่ ง หรอื ในกรณีที่ยังมคี วามเสีย่ งหลงเหลืออยู่ ให้ สามารถเตรยี มความพร้อมเพอ่ื รบั มือกับการเกดิ ภยั ได้อยา่ งมปี ระสทิ ธภิ าพ แมก้ ารลดความเส่ียงจากภยั พบิ ัติจะสามารถด�ำ เนินการไดใ้ นทกุ ระยะของการบรหิ าร จัดการความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิ แต่ในการด�ำ เนนิ การเชงิ รุกกอ่ นเกิดภัยจะให้ความสำ�คญั เป็น พเิ ศษกับ “การปอ้ งกนั และลดผลกระทบ” ซ่งึ มงุ่ เน้นในการขจัดผลกระทบจากเหตุการณ์ ภยั พิบตั ิที่อาจเกดิ ข้นึ กบั บุคคลหรือทรพั ย์สินให้หมดไปอย่างส้ินเชงิ หรือลดทอนลง ผา่ น มาตรการเชงิ โครงสร้างและไมใ่ ชเ่ ชงิ โครงสร้างเพอื่ ช่วยลดขนาดและผลกระทบจากภยั รวม ทง้ั “การเตรียมความพรอ้ ม” ให้ประชาชนมคี วามสามารถในการเตรยี มรบั มอื กับภัยท่อี าจ เกิดขน้ึ และเพม่ิ โอกาสในการรกั ษาชวี ติ ใหป้ ลอดภยั จากภัยได้มากขนึ้ โดยกจิ กรรมดังกลา่ ว มคี วามสมั พันธ์กบั กจิ กรรมด้านการพฒั นาอยา่ งไม่สามารถแยกออกจากกันได้ (ภาพท่ี 1.6) ทัง้ นี้ ความสมั พนั ธ์ระหว่างภยั พบิ ัติและการพฒั นาจะไดก้ ล่าวถึงในรายละเอยี ดในสว่ นต่อไป หากสามารถดำ�เนนิ การเชิงรกุ ในการปอ้ งกันและลดผลกระทบ ตลอดจนการเตรยี ม ความพร้อมอยา่ งมีระบบ จะสามารถชว่ ยลดความรุนแรงและความถี่ของภยั ช่วยลดความ ลอ่ แหลมและความเปราะบาง ตลอดจนช่วยเสรมิ สรา้ งศักยภาพของประชาชนไดม้ ากข้ึน ซง่ึ ส่งผลใหป้ ระเทศตา่ ง ๆ มีความเสี่ยงจากภัยพิบัตลิ ดลง ประชาคมโลกจงึ สนบั สนนุ ให้แตล่ ะ ประเทศท่ัวโลกให้ความสำ�คญั กับการลดความเส่ียงจากภยั พบิ ัติ ดังคำ�กล่าวของนายบนั คีมนู เลขาธิการสหประชาชาติ ในวนั แหง่ การลดภัยพิบตั ิสากล ปี พ.ศ. 2554 ทีว่ ่า “ลงทนุ เพ่อื ลด ความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ใิ นวันน้ี เพ่อื จะไดม้ คี วามปลอดภัยยิ่งข้ึนในวันข้างหนา้ ” หรอื “Invest today for a safer tomorrow” 22 การลดความเสย่ี งจากภัยพิบัติส่กู ารพฒั นาท่ยี ั่งยนื

การพฒั นาทีย่ ่ังยนื (Sustainable Development) การบรหิ ารจดั การความเส่ยี งจากภัยพิบตั ิ (Disaster Risk Management: DRM) กา(รDปisรaะsเtมeินrคRวisาkมเAสs่ียsงeจsาsกmภeยั nพtบิ )ัติ (Dกiาsaรsลtดeคr วRาisมkเสRe่ียdงจuาcกtiภonัย:พDิบRตั Rิ ) (DกisาaรsบteรrิหMารaจnัดagกeาmรภeยั nพt:บิ Dตั Mิ ) ก(าPรreปvอeงnกtันioแnละaกnาdรลMดiผtiลgaกtรiะoทnบ) การเผช(ญิ Reเหspตกุoาnรsณe)ฉกุ เฉิน กา(รPเrตeรpียaมrคeวdาnมeพssร)อ ม (Rกeาcรoฟvนeฟryู ) ภาพท่ี 1.6 แผนภาพแสดงความสัมพนั ธร์ ะหว่างการบริหารจดั การความเสีย่ งจากภัยพบิ ตั ิ การลดความเส่ยี งจากภยั พิบัติ การบริหารจัดการภยั พิบัติ และการพฒั นาที่ยั่งยนื ที่มา: ดัดแปลงจากมทุ รกิ า พฤกษาพงษ์, 2556 1.2 ความสัมพันธร์ ะหว่างภยั พิบัตกิ ับการพัฒนา 1.2.1 การพัฒนาท่ียงั่ ยนื แมว้ ่าในทางสากลจะมกี ารใหค้ วามหมายของค�ำ วา่ “การพฒั นาทีย่ ั่งยืน” ในรูปแบบที่ หลากหลายและแตกตา่ งกันออกไป แตน่ ยิ ามทม่ี กั ไดร้ ับการอ้างอิงบ่อยคร้ัง คอื ค�ำ นยิ ามตาม รายงานของคณะกรรมาธิการโลกในเรื่องสิง่ แวดลอ้ มและการพัฒนาที่กลา่ ววา่ “การพัฒนา ท่ียงั่ ยืน คอื การพฒั นาทตี่ อบสนองความต้องการของคนรนุ่ ปัจจบุ นั โดยไม่ลดทอนศักยภาพ การพฒั นาทจ่ี ะตอบสนองความต้องการของคนรุน่ ตอ่ ไป”2 ²th“eSuasbtialiitnyaobflefudteuvreelogepnmeeranttioisnsdetovemloepemt etnhteitrhoawt nmeneetesdtsh”eจnาeกeWdsorolfdthCeomprmesisesniotnwoitnhoEuntvciroomnmpreonmt iasinndg Development (WCED), 1987 การลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพฒั นาทย่ี ง่ั ยนื 23

ในระดับชาติ สำ�นกั งานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกจิ และสงั คมแหง่ ชาตไิ ด้ใหค้ ำ� อธิบายการพฒั นาทีย่ ั่งยนื ไปในแนวทางเดยี วกันกบั ทไ่ี ดก้ ลา่ วมาขา้ งตน้ กล่าวคอื “การพัฒนา ทย่ี งั่ ยนื จะต้องเป็นการพฒั นาทก่ี อ่ ให้เกดิ ความสมดลุ หรือมปี ฏิสัมพนั ธ์ทเ่ี กื้อกลู กนั ในระหวา่ ง มติ ิอันเปน็ องคป์ ระกอบท่ีจะท�ำ ใหช้ วี ิตมนุษยอ์ ยู่ดี มสี ุข ทงั้ ทางด้านเศรษฐกิจ สงั คม การเมอื ง วฒั นธรรม จิตใจ รวมท้ังทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสิ่งแวดล้อม ท้ังตอ่ คนในรุ่นปจั จุบันและคน ร่นุ อนาคต”3 แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับท่ี 11 ใหค้ วามส�ำ คญั กับการพัฒนาท่ี ช่วยเตรยี มพรอ้ มและสร้างภมู คิ ุ้มกันของประเทศให้เข้มแขง็ ภายใต้หลกั ปรชั ญาของเศรษฐกิจ พอเพียง ให้สามารถปรับตวั รองรับผลกระทบจากการเปลยี่ นแปลงในอนาคตได้อยา่ งมนั่ คง พร้อมกนั นี้ ยงั มุง่ เนน้ การพัฒนาแบบบูรณาการเป็นองคร์ วม มกี ารเชือ่ มโยงทุกมิตขิ องการ พฒั นาอยา่ งบรู ณาการ ทง้ั มิตดิ า้ นคน สงั คม เศรษฐกิจ สงิ่ แวดลอ้ ม และการเมอื ง เพื่อสรา้ ง ภมู คิ ุม้ กนั ใหพ้ รอ้ มเผชิญการเปล่ยี นแปลงที่เกดิ ขน้ึ ท้ังในระดบั ปจั เจก ครอบครวั ชมุ ชน สงั คม และประเทศชาติ รวมถงึ ให้ความส�ำ คญั กบั การมีส่วนรว่ มของทกุ ภาคสว่ นในสังคมใน กระบวนการพัฒนาประเทศ การพัฒนาทยี่ ง่ั ยนื ให้ความส�ำ คญั กับสมดลุ การพัฒนาทั้งดา้ นเศรษฐกจิ สังคม และ สง่ิ แวดล้อม (ภาพท่ี 1.7) โดยไมไ่ ดม้ ุง่ เนน้ เฉพาะด้านใดด้านหน่งึ แต่ละเลยดา้ นอนื่ ๆ จนกอ่ ให้เกิดผลในทางลบ เช่น การเพาะปลกู พืชโดยใชส้ ารเคมีอาจท�ำ ให้เกดิ การสะสมเปน็ พิษต่อ ดนิ และสภาพแวดล้อม การบรโิ ภคนยิ มท�ำ ให้ธรุ กิจการค้าขยายตวั แต่กอ็ าจเปน็ สาเหตุให้ เกิดการใชท้ รพั ยากรอยา่ งส้ินเปลอื ง หากแตก่ ารพัฒนาทยี่ ัง่ ยืนมงุ่ เนน้ การเจรญิ เตบิ โตทาง เศรษฐกจิ ควบค่ไู ปกับการสง่ เสรมิ ให้คนท่อี าศยั อยรู่ ว่ มกันในสังคมมีการเปลี่ยนแปลงไปใน ทางท่ีดขี น้ึ ซึ่งตอ้ งอาศยั ปจั จยั หลายด้าน คือ มที ่อี ยอู่ าศัย ไดร้ ับการรักษาพยาบาลและการ ศึกษา มีอาชีพมนั่ คง มีรายไดเ้ พียงพอกับคา่ ใชจ้ ่ายในการครองชพี มีความรกั ใคร่สมคั รสมาน สามคั คกี ัน ซึ่งชว่ ยลดความเปราะบางและเพิ่มศกั ยภาพของสงั คม สร้างภมู ิคมุ้ กันใหส้ ามารถ รับความเปลยี่ นแปลงได้ เป็นการเสริมสร้างทุนทางสังคมและความสัมพันธ์ของคนในสงั คม ให้เคารพสทิ ธซิ ึ่งกันและกนั สรา้ งความไวเ้ นอื้ เช่อื ใจ ความร่วมมือ แบ่งปันและเอื้ออาทรซ่ึง กันและกัน นอกจากน้ัน การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจยังต้องรักษาธรรมชาตแิ ละส่งิ แวดลอ้ ม ท�ำ ให้ประชากรมคี วามม่ันคงทางอาหาร พลังงาน และการด�ำ รงชีวิต ³ สันติ บางอ้อ, 2546 24 การลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ตั สิ ูก่ ารพัฒนาที่ย่ังยืน

สังคม เศรษฐกิจ การพัฒนาที่ยั่งยืน สิ่งแวดล้อม ภาพท่ี 1.7 สมดลุ การพฒั นาทางสังคม เศรษฐกจิ และส่งิ แวดลอ้ ม เพ่ือการพฒั นาท่ียั่งยนื 1.2.2 ภัยพิบตั ิจากมมุ มองการพฒั นา หากพจิ ารณาภัยพิบตั ิจากมมุ มองการพฒั นา จะเหน็ ได้ว่าภัยพิบัตเิ ปน็ ปัจจัยสำ�คญั ประการหน่งึ ทสี่ ่งผลทั้งดา้ นลบและด้านบวกตอ่ การพฒั นา ดงั แสดงในภาพที่ 1.8 ภาพที่ 1.8 ความสัมพันธ์ระหวา่ งภยั พบิ ัติและการพฒั นา ท่ีมา: ดดั แปลงจาก Disaster Management Training Programme, 1994 (พ.ศ. 2537) การลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั สิ ู่การพฒั นาทีย่ ั่งยนื 25

1) ภยั พิบตั ทิ ำ�ให้การพฒั นาถดถอย ภยั พิบัตินอกจากจะสรา้ งผลกระทบต่อชวี ิตความเปน็ อยู่ ทรัพยส์ ิน และความ ปลอดภยั ของประชาชนแลว้ ยงั ส่งผลให้เกิดความเสียหายและความสญู เสียตอ่ เศรษฐกิจและ สังคมทกุ ภาคส่วนเป็นมลู ค่ามหาศาล ทำ�ให้โครงการพัฒนาตา่ ง ๆ ตอ้ งหยุดชะงกั และขาด ความต่อเน่ือง เม่ือเกิดภัยพบิ ตั ิ รฐั บาลต้องเสียงบประมาณในการเผชิญสถานการณฉ์ กุ เฉิน ชว่ ย เหลอื บรรเทาทุกข์ จ่ายคา่ ชดเชย และยังมคี า่ ใชจ้ า่ ยจ�ำ นวนมากทท่ี ้ังภาครัฐและเอกชนใน แต่ละภาคสว่ นรวมถึงประชาชนต้องใชใ้ นการฟ้ืนฟู ซ่ึงต้องใช้เวลานานกวา่ จะสามารถทำ�ให้ กลับมามเี สถยี รภาพไดด้ ังเดิม ค่าใช้จา่ ยเหลา่ นี้กระทบต่องบประมาณเพ่อื การพฒั นาตา่ ง ๆ ท�ำ ให้ตอ้ งมีการจดั สรรงบประมาณใหม่เพ่อื เกลย่ี ทรัพยากร ทั้งเงนิ ทุน กำ�ลังคน และวสั ดุ อปุ กรณจ์ ากโครงการพฒั นาท่ีไดว้ างแผนไว้แล้วมาใชเ้ พอื่ การฟนื้ ฟู การทภี่ าครฐั และภาคส่วน ตา่ ง ๆ ต้องแบกรับคา่ ใช้จ่ายดังกล่าวเมอื่ เกดิ ภยั พบิ ตั ขิ น้ึ แต่ละคร้งั เป็นภาระที่อาจกระทบ สถานภาพทางเศรษฐกจิ โดยรวมของประเทศ สง่ ผลให้กจิ กรรมการพฒั นาท่กี ำ�หนดไว้แลว้ หรอื อย่ใู นแผนงานถูกปรบั ลดงบประมาน ถกู เลื่อนออกไป หรืออาจตอ้ งยกเลกิ ไปอย่าง สน้ิ เชงิ ภยั พบิ ัตยิ งั สรา้ งผลกระทบเปน็ ลูกโซ่ ดงั เชน่ ในกรณภี าคอตุ สาหกรรมการผลติ จาก เหตุการณ์มหาอุทกภยั ปี พ.ศ. 2554 ทีน่ คิ มอุตสาหกรรมได้รับผลกระทบจากน้ำ�ท่วม ท�ำ ให้ โรงงาน สถานประกอบการ เคร่ืองจักร สินค้า วัตถุดบิ และอุปกรณ์ต่าง ๆ ได้รบั ความเสยี หาย และเสยี ค่าใชจ้ ่ายในการซอ่ มแซมหรอื ซื้อใหม่ การผลติ ไมต่ อ่ เนื่องหรือไม่สามารถดำ�เนนิ การ ตอ่ ไปได้ เสน้ ทางคมนาคมถูกตดั ขาด ไมส่ ามารถขนส่งสินคา้ และวตั ถุดบิ เพื่อจำ�หน่ายได้ กิจการตอ้ งหยดุ ชะงัก ขาดสภาพคล่อง หรือต้องเลิกกจิ การ ทงั้ ผ้ปู ระกอบการตอ้ งมีต้นทนุ การผลิตท่ีสูงขน้ึ หรือประสบปัญหาขาดทุน ล้มละลาย พนักงานต้องหยุดงาน ขาดรายได้ หรอื ตกงาน เกิดปัญหาขาดแคลนสนิ ค้าและวตั ถดุ บิ เกิดการกักตุนสนิ ค้า และท�ำ ให้สินคา้ มี ราคาแพง แม้ในพน้ื ทีซ่ ่ึงไม่ไดป้ ระสบอุทกภัยกไ็ ดร้ ับผลกระทบไปดว้ ย 26 การลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิสู่การพฒั นาที่ย่ังยืน

กลอ่ งที่ 1.2 รฐั บาลไทยแบกรบั ภาระทางงบประมาณเพื่อฟนื้ ฟภู ายหลงั เหตุการณ์ มหาอุทกภยั ปี พ.ศ. 2554 จากเหตุการณม์ หาอุทกภัยปี พ.ศ. 2554 นอกจากความเสยี หายของระบบ สาธารณปู โภคตา่ ง ๆ ท่ภี าครัฐต้องรับภาระในการฟน้ื ฟูและซอ่ มสร้าง โดยเฉพาะเส้นทาง คมนาคมซงึ่ ไดร้ บั ผลกระทบรุนแรง ยังมคี า่ ใช้จา่ ยอืน่ ๆ ที่เพิม่ ภาระทางการคลงั ของภาครัฐ ทง้ั การจา่ ยเงินชดเชยผู้ประสบภัย ด้านการซ่อมแซมทอี่ ยู่อาศยั ด้านอตุ สาหกรรม ดา้ น การเกษตร พรอ้ มกนั น้ี ภาครฐั ยงั สญู เสยี รายไดป้ ระมาณ 5.26 หมนื่ ล้านบาทจากการ ชะลอตัวของการผลติ ภาคอุตสาหกรรม การสง่ ออก และการยกเวน้ ภาษีนำ�เขา้ อปุ กรณก์ าร ผลติ ต่าง ๆ เพอ่ื ทดแทนทเี่ สยี หายไป การบรโิ ภคภายในทีห่ ดตวั เนอื่ งจากผลกระทบตอ่ ภาค ครวั เรอื น ทงั้ ยงั ตอ้ งสูญเสียงบประมาณเพื่อกระตุ้นให้เกดิ การฟื้นตวั ของเศรษฐกิจโดยรวม ท้งั มาตรการลดหย่อนภาษี พกั หน้ีในภาคการเกษตร และใหเ้ งนิ อดุ หนุนแกภ่ าคธรุ กิจ ที่มา: World Bank, 2012b (พ.ศ. 2555) 2) ภัยพิบัตสิ รา้ งโอกาสในการพัฒนา แม้ภัยพิบตั จิ ะก่อให้เกดิ ผลกระทบมากมาย แตก่ ส็ ร้างโอกาสในการพฒั นาสังคม เศรษฐกจิ และสงิ่ แวดล้อมในทกุ ด้านให้ดขี ึ้น บทเรียนทไ่ี ดร้ ับจากภัยพิบตั ิสามารถน�ำ มาใช้ เพื่อศกึ ษาและวเิ คราะห์ถงึ ปัจจัยทกี่ อ่ ให้เกดิ ความเส่ียง ตลอดจนก�ำ หนดนโยบาย กฎระเบยี บ ข้อบงั คบั มาตรการต่าง ๆ เพ่อื ลดความเส่ยี งจากภัยพบิ ัตทิ ่อี าจเกิดขึน้ ไดใ้ นอนาคต การฟืน้ ฟู เปน็ โอกาสมากกว่าแคท่ ำ�ให้สภาพก่อนเกดิ ภัยกลับมาเหมอื นเดิมเท่าน้ัน แต่เป็นโอกาสของ การสร้างคนื ใหม่ให้ดกี วา่ เดมิ (build back better) นอกจากน้ี การคน้ คว้าทดลองนวตั กรรม ใหม่ ๆ เพอ่ื แกไ้ ขปัญหาและช่วยพฒั นาการบรหิ ารจดั การความเสี่ยงให้มปี ระสิทธิภาพย่งิ ขึ้น ต่างกเ็ ป็นสว่ นสนบั สนุนให้เกดิ การพฒั นาอยา่ งย่งั ยืน การลดความเสีย่ งจากภยั พิบตั ิสกู่ ารพฒั นาท่ยี ่งั ยืน 27

กลอ่ งท่ี 1.3 บทเรยี นจากภยั พิบตั ิเพอ่ื การพฒั นาทปี่ ลอดภยั ยิง่ ขนึ้ : กรณีศึกษาจาก ประเทศญปี่ นุ่ ประเทศญีป่ ่นุ เป็นประเทศท่ปี ระสบกบั ภยั พบิ ัติร้ายแรงโดยนบั ครง้ั ไม่ถว้ น เหตุการณ์ แผ่นดินไหวและคล่นื ยกั ษส์ นึ ามใิ นเขตโทโฮคขุ องเกาะฮอนชู ประเทศญ่ปี ุ่น เมื่อวันท่ี 11 มีนาคม พ.ศ. 2554 สรา้ งความสญู เสียและความเสยี หายคดิ เป็นมลู ค่าถึง 3.6 แสนลา้ นดอลลา่ ร์ สหรฐั (ประมาณ 11.5 ล้านบาท) ซ่ึงเปน็ มลู คา่ สงู สุดเมือ่ เทียบกบั ภัยพบิ ตั ิทงั้ หลายที่เกดิ ขน้ึ การที่ตอ้ งเผชิญกับภยั ธรรมชาตใิ นรูปแบบตา่ ง ๆ อยู่เสมอ ทำ�ใหป้ ระเทศญ่ีป่นุ พฒั นา องค์ความรแู้ ละเทคโนโลยเี พือ่ ลดผลกระทบจากภยั จนนับไดว้ ่าเป็นประเทศทมี่ กี ารบรหิ าร จัดการความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั ิได้อย่างมีประสทิ ธภิ าพทีส่ ดุ ประเทศหน่งึ ของโลก ตวั อยา่ งการ พฒั นาเพอื่ ลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั ิ เชน่ • การก�ำ หนดให้อาคารและสิ่งกอ่ สรา้ งในประเทศญปี่ นุ่ ต้องได้รับการออกแบบใหม้ ี ความยืดหยนุ่ มรี ะบบป้องกันภัยทร่ี บั มือแผน่ ดินไหวได้ดี ใชว้ ัสดทุ นไฟ ล่าสดุ ได้ ออกแบบใหอ้ าคารทส่ี รา้ งใหม่ โดยเฉพาะอาคารสงู ทกุ แหง่ สามารถเอนไปมาขณะ เกิดแผน่ ดินไหวได้ • การพฒั นาเทคโนโลยีควบคุมให้ระบบรถไฟฟ้าทั้งใต้ดินและบนดนิ หยดุ ว่งิ โดยทันที ขณะเกิดแผ่นดนิ ไหว • การพัฒนาระบบเตือนภยั อย่างทนั ท่วงที ด้วยเทคโนโลยกี ารตรวจจับการเกดิ แผน่ ดนิ ไหวและการประเมินระดับความรนุ แรงของคล่ืนสึนามทิ ไ่ี ด้รบั การพฒั นามา ตลอด ทำ�ใหเ้ ปา้ หมายระยะเวลาการเตือนภัยลดลงจาก 20 นาที ในปี พ.ศ. 2508 ลดลงมาเป็น 13 นาที ในปี พ.ศ. 2522 และเหลือเพียง 3 นาที ในปี พ.ศ. 2537 ตามลำ�ดบั • การปรับปรุงแผนการจัดการภัยพิบตั ิ (Disaster Management Plan) ในปลายปี พ.ศ. 2554 โดยนำ�บทเรียนจากเหตกุ ารณ์แผ่นดินไหวเพอื่ ปรับปรุงใหแ้ ผนครอบคลมุ การรบั มือกบั ภัยซำ�้ ซอ้ นและเกิดผลกระทบข้นั วิกฤตมากขนึ้ ที่มา: สำ�นักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ, 2554 และ World Bank, 2012a (พ.ศ. 2555) 28 การลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั สิ ่กู ารพัฒนาทีย่ ัง่ ยนื

ภยั พบิ ตั ิยงั ชว่ ยสรา้ งความตระหนกั และจิตสำ�นกึ ร่วมกันของชุมชนและสังคมใน การขจัดหรือลดผลกระทบจากภยั นน้ั ใหน้ อ้ ยทสี่ ุดให้อยใู่ นระดบั ทีส่ ามารถจดั การไดด้ ้วย ทรพั ยากรตา่ ง ๆ ท่ีมอี ยู่ ช่วยใหท้ กุ ภาคส่วนเห็นถงึ ความรบี ด่วนและรว่ มมือกันทจี่ ะลด ผลกระทบภยั พบิ ัติที่อาจเกิดขึน้ ได้ในอนาคต โดยอาจผสมผสานวธิ กี ารแบบดงั้ เดิม หรอื ดดั แปลงให้มปี ระสทิ ธภิ าพมากข้ึน เหมาะสมกบั ประเภทและสภาพของภยั ท่เี ปลี่ยนแปลงไป รวมทง้ั เรยี นรู้การปรับสภาพวถิ ชี ีวติ ความเปน็ อยู่ และการทำ�มาหากนิ ให้สอดคลอ้ งกบั สภาพ ภูมศิ าสตร์ และภูมอิ ากาศในพนื้ ที่ กลอ่ งที่ 1.4 ความรว่ มมอื ในชมุ ชนเพื่อสรา้ งศกั ยภาพในการรับมือและสร้างสมดลุ ในการใชน้ ้�ำ : กรณีหาดทนงโมเดล เน่อื งจากต้องประสบปัญหาอุทกภัยอยา่ งต่อเนือ่ งและความไมส่ มดลุ ในการใชน้ �ำ้ ในพืน้ ท่ี ท�ำ ใหเ้ กดิ การร่วมมือกันเพอื่ แกไ้ ขปญั หาเร่ืองน�้ำ ใชใ้ นการทำ�นาของกลุ่มชาวบ้าน สะพานหิน ตำ�บลหาดทนง อ. เมือง จ.อทุ ัยธานี โดยได้มกี ารจดั ตง้ั กลมุ่ ผูใ้ ชน้ �ำ้ โดยไดร้ บั การสนับสนุนและค�ำ แนะนำ�จากเจา้ หนา้ ทีเ่ กษตรตำ�บล เร่มิ แรกในปี พ.ศ. 2530 ตอ่ มา ในปี พ.ศ. 2533 กลมุ่ ผใู้ ชน้ ้ำ�จึงได้จัดตง้ั เป็น “สหกรณผ์ ้ใู ชน้ �ำ้ สถานสี บู นำ�้ ดว้ ยไฟฟ้าบ้าน สะพานหนิ จำ�กดั ” มีระบบการบริหารจัดการแบบสหกรณ์ โดยสมาชกิ จะตอ้ งเสียค่าใช้นำ้� ไรล่ ะ 120 บาทตอ่ ปี เพ่อื นำ�มาเป็นค่าใช้จา่ ยในการสูบนำ�้ จากแมน่ �้ำ เจ้าพระยาเขา้ สู่คลอง สง่ น้ำ� และเมือ่ มเี งนิ สะสมในสหกรณผ์ ใู้ ชน้ �ำ้ ฯ มากขึ้น จงึ เปิดใหส้ มาชกิ ไดก้ ูย้ ืมเพื่อน�ำ เงนิ ไปใชห้ มุนเวียนในการทำ�นา นอกจากนี้ เพ่อื เปน็ การแกไ้ ขปญั หาน้ำ�ไมเ่ พยี งพอทีจ่ ะทำ�นา ตลอดทัง้ ปี ในปี พ.ศ. 2538 ทปี่ ระชมุ สมาชกิ สหกรณผ์ ใู้ ชน้ ้ำ�ฯ ได้ตกลงกนั ให้ปรบั ลดการ ทำ�นาจากปีละ 3 คร้ัง ใหเ้ หลอื เพยี ง 2 ครั้ง ทำ�ใหค้ วามตอ้ งการในการใช้น�ำ้ สมดุลกับ ปรมิ าณน้�ำ ท่ีมี และลดความขัดแยง้ ในการใช้น�้ำ ระหวา่ งชาวบ้านด้วย สหกรณผ์ ้ใู ชน้ �ำ้ ฯ เปน็ กลมุ่ ชาวบา้ นในต�ำ บลหาดทนงที่มีการรวมตัวกนั เขม้ แข็งและ ยาวนานท่ีสดุ ท�ำ ให้ชาวบา้ นมเี งินทุนในการผลติ โดยลดการกูย้ ืมจากนายทุน มอี ำ�นาจใน การต่อรองเม่ือจะสั่งซื้อสินคา้ หรือจ้างงาน ทัง้ ยงั มีบทบาทหนุนเสรมิ และเป็นพี่เล้ียงให้กลุม่ ต่าง ๆ ในต�ำ บล เช่น กลุม่ เกษตรอินทรยี ์ กล่มุ ปลกู ข้าว กลมุ่ ผเู้ ล้ียงปลาในกระชัง ใหม้ ีความ เข้มแขง็ เชน่ เดยี วกันด้วย ถือเปน็ รากฐานสำ�คญั ของการพัฒนาและแกไ้ ขปัญหาต่าง ๆ ใน พนื้ ท่ี ที่มา: สุวฒั น์ กิขุนทด, 2554 การลดความเสีย่ งจากภัยพิบัตสิ ู่การพัฒนาท่ยี งั่ ยนื 29

3) การพัฒนาเพ่ิมความเส่ยี งตอ่ การเกดิ ภัยพบิ ัติ การพฒั นาบางโครงการเป็นตวั การเพ่ิมความความลอ่ แหลมและความเปราะบางใน พ้ืนทแ่ี ละเปน็ สาเหตุในการเพิ่มความเส่ียงจากภยั พบิ ตั ิ เช่น การกอ่ สรา้ งถนนท่ีกดี ขวางทาง น�ำ้ ไหลส่งผลให้เกิดนำ�้ ท่วมขังในพ้นื ทท่ี ไี่ ม่เคยประสบปัญหาดังกล่าวมากอ่ น การขยายเมอื ง หรอื สร้างสงิ่ ปลูกสรา้ งตา่ ง ๆ ที่ทำ�ให้สภาพพ้ืนทีเ่ ปล่ียนแปลงไป ตลอดจนการพัฒนาท่ีขาด ความต่อเนื่อง เชน่ โครงสร้างถนน สะพานที่ไมม่ ีการตรวจสอบสภาพและขาดการบ�ำ รงุ รักษา อาจก่อใหเ้ กดิ อันตรายได้เมอ่ื เกิดภยั พิบัติ กจิ กรรมท่ีท�ำ ลายสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ เช่น การเปลย่ี นพ้ืนที่ป่าชายเลนเปน็ นาก้งุ การหักรา้ งถางปา่ เพ่ือเพาะปลูกพืชเชงิ เดี่ยวในพืน้ ทล่ี าดชนั สงู เพ่อื ใหม้ ีรายได้ แตก่ ลับ เป็นตวั การทำ�ลายสมดุลของธรรมชาติ ทำ�ให้ความเส่ียงเพ่ิมขึน้ ท�ำ ใหเ้ กิดนำ�้ ป่าไหลหลาก เกิดดนิ โคลนถลม่ และเกิดการพงั ทลายของหน้าดนิ การท�ำ ลายพื้นทปี่ า่ ชายเลนทำ�ให้สญู เสีย ระบบนเิ วศซึ่งเปน็ แหล่งท�ำ มาหากินของชุมชนชายฝัง่ หลาย ๆ พืน้ ที่ในประเทศไทยประสบกับภยั พบิ ัตเิ ป็นประจ�ำ แทบทกุ ปี แต่หาก พจิ ารณาจากมุมมองด้านการพฒั นาแล้ว อาจกล่าวไดว้ า่ ภัยเปน็ เพียงปรากฏการณอ์ ย่างหน่ึง แตก่ ารท่ีชมุ ชนได้รบั ผลกระทบจากภยั พิบัตซิ ำ�้ แลว้ ซ�้ำ เลา่ เป็นเพราะปจั จัยท่ีทำ�ใหเ้ กิดความ ลอ่ แหลมเปราะบางยงั คงอยู่และไม่ไดร้ บั การแกไ้ ข การพฒั นาท่ีเกดิ ขน้ึ ในพื้นท่จี งึ ถอื เปน็ การ พัฒนาทีไ่ ม่ตอบสนองสภาพปัญหาของชุมชน ไม่เท่าทนั กบั ปญั หาทเ่ี กดิ ข้ึน ท้ัง ๆ ทโ่ี ครงการ พัฒนาสามารถม่งุ เน้นทแ่ี ผนงานหรอื กิจกรรม ท่ชี ่วยขจัดหรอื ลดภัยพิบตั ิทีเ่ กิดข้ึนซ้�ำ ซากได้ 30 การลดความเสยี่ งจากภยั พิบตั สิ ู่การพฒั นาท่ีย่งั ยืน

กลอ่ งที่ 1.5 การพัฒนากอ่ ให้เกิดความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติ: บทเรียนจากประเทศจีน จากเหตกุ ารณแ์ ผน่ ดนิ ไหวขนาดความรนุ แรง 8.0 ในวันท่ี 12 พฤษภาคม พ.ศ. 2551 ณ มลฑลเสฉวน ประเทศจีน ท�ำ ใหม้ ีผเู้ สยี ชีวิตกวา่ 88,000 คน บาดเจบ็ กว่า 400,000 คน และ ไร้ที่อยอู่ าศยั กวา่ 5 ล้านคน ขณะเกดิ เหตกุ ารณ์เป็นเวลากลางวันทเี่ ด็ก ๆ จำ�นวนมากก�ำ ลังอยู่ ในช้ันเรยี น ท้งั เดก็ เลก็ ระดบั อนบุ าล ช้นั ประถมและมัธยมศกึ ษา อาคารเรยี นทีม่ ีโครงสร้างไม่ แขง็ แรง ไมส่ ามารถต้านทานแรงส่นั สะเทอื นจากแผ่นดนิ ไหวได้ ทำ�ใหโ้ รงเรยี นกว่า 12,000 แหง่ ในมณฑลเสฉวนได้รบั ความเสยี หายอยา่ งหนัก อาคารเรยี นจ�ำ นวนมากพังทลายและถล่มลงมา ฝังร่างของเดก็ ๆ เกิดเปน็ โศกนาฏกรรมท�ำ ให้ผู้ปกครองจ�ำ นวนมากต้องสูญเสยี บตุ รหลานใน เหตุการณค์ รง้ั นี้ ท่ีมา: UNICEF, 2011 (พ.ศ. 2554) การลดความเสย่ี งจากภัยพบิ ัตสิ ู่การพฒั นาทย่ี ่ังยืน 31

4) การพัฒนาลดความเสยี่ งตอ่ การเกิดภัยพบิ ตั ิ แมว้ ่าในมติ หิ น่งึ การพัฒนาอาจท�ำ ให้เกิดความเสยี่ งเพิม่ ขึน้ แตก่ ารพัฒนาทางดา้ น เศรษฐกิจ สงั คม และส่งิ แวดลอ้ ม ทมี่ ีการค�ำ นึงถึงปัจจัยท่ีก่อใหเ้ กดิ ภัยพบิ ัติ อาจช่วยลดความ เสย่ี งจากภัยพิบตั ไิ ด้ โดยเฉพาะการพัฒนาท่ีมกี ารออกแบบเพอื่ ลดผลกระทบจากภัย หรอื การพฒั นาทีช่ ่วยเพิ่มขีดความสามารถของชุมชนและสงั คมในการบริหารจดั การภยั และลด ปัจจัยตา่ ง ๆ ทีก่ ่อให้เกดิ ความเปราะบาง และความล่อแหลม เชน่ • การพฒั นาโครงสรา้ งพ้นื ฐานท่ีแขง็ แรง ทนทานต่อภัยพิบตั ิ เช่น ระบบไฟฟ้า ประปา สุขาภบิ าล การคมนาขนสง่ ท�ำ ใหป้ ระชาชนมีความเป็นอย่ทู ี่ดี เข้าถงึ บรกิ ารทีจ่ �ำ เปน็ ไดอ้ ย่างทวั่ ถึง และรวดเรว็ ย่ิงขึ้น แมใ้ นยามเกดิ ภัยก็ไมไ่ ดร้ ับ ความเสยี หายและสามารถให้บรกิ ารไดอ้ ยา่ งตอ่ เนือ่ ง • การพัฒนาระบบชลประทาน และการบรหิ ารจัดการน�ำ้ อยา่ งมปี ระสทิ ธิภาพ ช่วย ลดผลกระทบจากภัยแลง้ และอุทกภยั • การพฒั นาระบบส่ือสารทร่ี วดเรว็ ทันสมัย มคี วามเสถยี รแมใ้ นสถานการณว์ ิกฤต ทำ�ให้สามารถเชื่อมโยงคนในพน้ื ท่ีต่าง ๆ เข้าดว้ ยกัน เป็นประโยชน์อยา่ งมากใน การให้ข่าวสาร แจ้งเตือนภัย และขอความชว่ ยเหลือในกรณฉี กุ เฉนิ ตา่ ง ๆ • การพัฒนาระบบการสาธารณสขุ ท่ีทันสมัย มีเครื่องมอื อุปกรณ์ และบุคลากร ทางการแพทยท์ ่ีสามารถดำ�เนินการไดอ้ ยา่ งปลอดภยั เม่ือเกดิ ภัยพบิ ัติ ทำ�ให ้ การรักษาพยาบาลผู้บาดเจ็บในสถานการณฉ์ ุกเฉินทำ�ไดอ้ ยา่ งทนั ท่วงที • การพัฒนาสวัสดกิ ารสังคมในหลาย ๆ ดา้ น เชน่ การประกันสงั คม บรกิ ารสถาน สงเคราะห์เด็ก คนชราและผ้พู ิการทพุ พลภาพ สวสั ดกิ ารผูส้ ูงอายุ ช่วยลดความ เปราะบางของกลุ่มเสยี่ งตา่ ง ๆ ได้ • การออกกฎหมาย ระเบียบ ข้อบงั คบั ตา่ ง ๆ และการบงั คบั ใช้ เพื่อสรา้ งระเบยี บใน การอยู่ร่วมกนั และสง่ เสริมใหเ้ กดิ วัฒนธรรมความเปน็ อยู่อย่างปลอดภยั • การสง่ เสริมการรวมกลุ่มของชุมชน เชน่ สหกรณ์ชมุ ชน กลุ่มสง่ เสรมิ สุขภาพชมุ ชน กลุม่ แมบ่ า้ น เปน็ การสรา้ งเครอื ขา่ ยภายในชมุ ชนใหเ้ ข้มแข็ง เรียนร้กู ารทำ�งานและ แกไ้ ขปัญหารว่ มกัน • การสง่ เสรมิ ใหป้ ระชาชนมีการศึกษา อา่ นออกเขียนได้ ชว่ ยเพิม่ โอกาสในการทำ�มา หาเลีย้ งชีพ ท�ำ ให้เกิดความมัน่ คงทางเศรษฐกิจท้งั ในระดบั ปัจเจกบคุ คล และเพ่มิ ขีดความสามารถในการลดความเส่ยี งและรบั มอื กบั ภัยได้ 32 การลดความเสยี่ งจากภัยพิบตั สิ ู่การพฒั นาทยี่ ง่ั ยนื

• การสรา้ งงานในชนบท ชว่ ยให้เกิดการกระจายรายไดส้ ู่ท้องถ่นิ ท�ำ ให้ครวั เรอื นม ี รายได้มากข้นึ มคี วามเป็นอยู่ดขี น้ึ มศี กั ยภาพในการลดความเสี่ยง และรับมือกบั ภยั มากขน้ึ • การใหค้ วามร้เู ร่ืองภยั และทกั ษะชีวติ ท่จี ำ�เปน็ เพื่อให้เยาวชนสามารถปฏบิ ัติตัว ไดอ้ ย่างเหมาะสม สามารถลดอนั ตรายและผลกระทบจากภยั ได้ และชว่ ยสร้าง จติ ส�ำ นกึ ทจ่ี ะชว่ ยเหลอื ผอู้ ่นื ตามก�ำ ลงั ความสามารถด้วย กล่องท่ี 1.6 การศกึ ษาสรา้ งความเขา้ ใจ ทกั ษะ และจิตสำ�นึก เพ่ือชว่ ยเหลอื ตนเอง และผอู้ นื่ ยามประสบภยั พิบตั ิ ในเหตุการณแ์ ผ่นดินไหวและคลื่นยกั ษส์ นึ ามใิ นเขตโทโฮกุของเกาะฮอนชู ประเทศ ญี่ป่นุ เม่อื วันที่ 11 มีนาคม พ.ศ. 2554 นักเรยี นส่วนใหญ่รับร้ถู ึงการสน่ั สะเทือนวา่ ไม่ใช่ แผ่นดินไหวในระดบั ธรรมดา แต่ละคนจงึ เตรยี มพรอ้ มรบั มอื อยา่ งดีทสี่ ดุ เพ่อื ดูแลตัวเอง นกั เรยี นมธั ยมศกึ ษาตอนต้นอพยพหนภี ยั อยา่ งเปน็ ระเบยี บ และรวดเร็ว ใช้วิจารณญาณ ประเมนิ สถานการณไ์ ดอ้ ย่างทนั ทว่ งทแี ละสามารถไปถงึ พนื้ ท่ีปลอดภัยได้ ทัง้ ยังไดท้ ำ�ตาม ที่ถูกสอนว่าให้แสดงบทบาทเป็น “ผทู้ ี่ช่วยเหลือผ้อู น่ื ” โดยช่วยจงู เด็กนักเรยี นช้ันประถม ศกึ ษา ช่วยกนั ดนั รถเข็นให้เดก็ เล็ก ตามทไี่ ด้ฝึกซ้อมชว่ ยเหลือในการอพยพ เมือ่ อยู่ในศูนย์ อพยพ นักเรยี นรูจ้ ักการปรับตัว ช่วยท�ำ ความสะอาดในศนู ยฯ์ และยงั ชว่ ยกนั ท�ำ รายชอื่ ของ ชาวบ้านทอี่ ยใู่ นศูนยเ์ พ่ือแจ้งใหค้ รอบครัวท่กี �ำ ลงั ตามหาทราบ ท่มี า: สำ�นกั งานคณะกรรมการการศกึ ษาขัน้ พนื้ ฐาน, 2556 การลดความเสี่ยงจากภัยพบิ ัติสู่การพัฒนาทยี่ ่งั ยืน 33

1.3 ความส�ำ คัญของการพฒั นาทคี่ ำ�นึงถงึ การลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ตั ิ จากทีไ่ ด้กลา่ วมาเบอื้ งต้น แนวโน้มการเกดิ ภัยพิบตั ิมคี วามรนุ แรงและมีความถ่ีเพม่ิ มากข้นึ อาจสร้างผลกระทบตอ่ สิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจในทุกภาคสว่ น แตห่ ากรจู้ กั พลกิ วิกฤตให้เป็นโอกาสแล้ว บทเรยี นจากการเกดิ ภยั พบิ ตั สิ ามารถช่วยท�ำ ใหเ้ กดิ การพฒั นา ใหม่ ๆ ทดี่ ีกวา่ เดมิ ได้ และหากมกี ารพจิ ารณามติ ดิ ้านภัยพิบตั ิในการพัฒนามากขนึ้ นอกจาก จะชว่ ยให้การพฒั นามีความยั่งยนื แลว้ ยังช่วยลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ไิ ด้อกี ด้วย ความเสีย่ งจากภัยพิบัติเป็นสง่ิ ที่บรหิ ารจดั การได้ อยา่ งไรกด็ ี ในภาพรวมการบรหิ าร จดั การภัยพบิ ตั ใิ นหลายประเทศรวมถงึ ประเทศไทย ยงั เน้นทกี่ ารท�ำ งานเชงิ รบั (responsive & reactive) และขาดการท�ำ งานเชงิ รกุ รว่ มกนั (proactive & comprehensive) เพอ่ื จดั การกบั ตน้ เหตขุ องความเสย่ี งอยา่ งรอบดา้ น แผนงานและกจิ กรรมในภาคการพฒั นาตา่ ง ๆ จึงยังขาดความเชอื่ มโยงกบั กจิ กรรมและการปฏบิ ตั ิเพอื่ ลดความเส่ียงจากภยั พิบัตอิ ย่างเป็น ระบบ เหตกุ ารณภ์ ัยพิบัติหลายคร้ังทำ�ให้เหน็ ว่า การเตรยี มความพร้อมของประเทศให้มี ความสามารถในการรู้รับปรับตวั ต่อความเสยี่ งจากภยั พบิ ัติน้นั มีความเกยี่ วข้องกับภาคส่วน การพัฒนาต่าง ๆ เช่น เหตกุ ารณแ์ ผน่ ดินไหวขนาดใหญ่ ท่ี อ. พาน จ. เชียงราย ในชว่ งตน้ ปี พ.ศ. 2557 ไดส้ ร้างความเสียหายตอ่ อาคารบ้านเรอื น โรงเรียน โรงพยาบาล วดั วาอาราม ตลอดจนระบบสาธารณปู โภคอีกจำ�นวนมาก หากตอ้ งการด�ำ เนนิ การเชงิ รุกเพื่อลดความเสย่ี ง ของพืน้ ท่ี อ. พาน ตอ่ เหตุการณแ์ ผน่ ดินไหวที่อาจเกดิ ขน้ึ ในอนาคต จ�ำ เป็นตอ้ งได้รบั ความ ร่วมมอื จากทุกภาคส่วนอย่างหลีกเลีย่ งไมไ่ ด้ ท้ังสถาปนิก วศิ วกร ผรู้ ับเหมาก่อสรา้ ง และ เจา้ ของโครงการกอ่ สร้างตา่ ง ๆ จำ�เปน็ ตอ้ งมีความร้เู กย่ี วกับโครงสรา้ งทสี่ ามารถตา้ นทาน แผน่ ดินไหวขนาดใหญแ่ ละสามารถเลอื กวัสดอุ ปุ กรณท์ เ่ี หมาะสมได้ หน่วยงานด้านการ คมนาคมก็จ�ำ เป็นต้องสร้างถนนหนทางท่ไี ด้มาตรฐาน หน่วยงานท่ดี ูแลระบบสาธารณูปโภค ตอ้ งคำ�นึงถึงความคงทนแข็งแรง รวมถงึ พน้ื ทตี่ ัง้ ของระบบสาธารณปู โภคนั้น ๆ ใหม้ โี อกาสได้ รบั อันตรายนอ้ ยท่สี ุด นอกจากนี้ นักเรยี น ชาวบา้ น และผ้อู าศยั อยู่ในพื้นที่ จำ�เปน็ ตอ้ งเรยี นรู้ วธิ กี ารเตรียมตัวและวิธีการรับมือหากเกิดแผน่ ดินไหวข้ึนอกี คร้ัง การผลักดนั ใหก้ ารลดความเสีย่ งจากภยั พิบตั เิ ป็นปจั จยั ส�ำ คัญที่ควรคำ�นงึ ถึงใน ภารกิจและขอบขา่ ยงานพัฒนาในภาคสว่ นตา่ ง ๆ จึงเปน็ ส่งิ ส�ำ คญั นอกจากจะเป็นประโยชน์ 34 การลดความเส่ียงจากภัยพบิ ตั ิสู่การพัฒนาที่ย่งั ยนื

ใหก้ จิ กรรมการพัฒนาส�ำ เร็จลลุ ว่ ง และเป็นการลงทุนท่ีคุ้มค่า ทง้ั ยังชว่ ยเพิ่มความม่ันคง ปลอดภยั ให้กับประเทศในภาพรวมอกี ดว้ ย เพอื่ ให้การลดความเสีย่ งจากภยั พิบัตขิ องประเทศสามารถดำ�เนนิ การไดอ้ ยา่ งเปน็ ระบบและครอบคลุมปจั จัยทก่ี อ่ ให้ความเสี่ยงทั้งหมดได้ในภาพรวม จงึ ถึงเวลาแลว้ ที่ภาคส่วน ที่เก่ยี วข้องต้องรว่ มกันดำ�เนินงานเชิงรุกเพ่ือลดความเสีย่ งจากภยั พิบัตดิ ้วยกัน การท�ำ งานใน ทกุ ภาคสว่ นจ�ำ เปน็ ต้องเชอื่ มโยงกนั ทั้งเชิงนโยบาย โครงสรา้ งและกลไกการท�ำ งาน และต้อง สอดรับกนั ในทุกระดับ ตั้งแต่ระดบั แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ แผนพัฒนาแต่ละ ภาคสว่ น แผนงานระดับภมู ิภาค จนถึงแผนระดบั ท้องถน่ิ ตลอดจนสามารถถา่ ยทอดสแู่ ผน ปฏิบัตกิ ารและการออกแบบกิจกรรมเพื่อลดความเสยี่ งจากภยั พิบัตทิ ส่ี อดคลอ้ งกบั ภารกจิ หลกั ของตนได้ นอกจากนี้ แต่ละหนว่ ยงานจำ�เป็นต้องเขา้ ใจและเห็นความเชือ่ มโยงของ ภารกิจและบทบาทของตนท่จี ะสามารถสนบั สนนุ งานด้านการลดความเสี่ยงจากภยั พิบัตไิ ด้ นอกจากนี้ การดำ�เนินงานเพื่อลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติให้ได้ผลสัมฤทธิ์ไม่ สามารถทำ�ในลักษณะแยกส่วน ต่างคนต่างทำ�ได้ แต่ต้องสร้างความร่วมมือและได้รับ การสนับสนุนจากหน่วยงานที่หลากหลายทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ประชาชน ชุมชน ภาค ประชาสังคม ตลอดจนสื่อสารมวลชน และมีหน่วยงานประสานงานที่เข้มแข็ง เพื่อทำ�ให้ การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติเป็นประเด็นสาธารณะที่ทุกภาคส่วนและทุกระดับต้องให้ ความสนใจ และมีส่วนร่วมในการบูรณาการกับกิจกรรมการพัฒนาในทุก ๆ ด้าน โดย เฉพาะในพื้นที่หรือในภาคส่วนที่มีความเสี่ยงสูงและได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติอยู่เสมอ โดยวิธีการและกรอบแนวคิดในการบูรณาการการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในการพัฒนา จะกล่าวถึงในรายละเอียดต่อไปในบทที่ 2 การลดความเส่ียงจากภัยพิบตั ิส่กู ารพัฒนาท่ยี ัง่ ยนื 35

36 การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพัฒนาทย่ี ัง่ ยนื

หบกาลทรักทลกี่ ด2าครวแาลมะเกสร่ียองบจแานกวภคยั ิดพเิบรอื่ัตงใิ กนากราบรูรพณัฒานกาาร 2.1 ความหมายของ Mainstreaming การบรู ณาการประเด็นบางอย่างเข้าสู่กระแสหลกั หรือ หลกั การ “mainstreaming” คอื กระบวนการผลักดนั ให้ประเดน็ ท่เี คยถกู ละเลยหรือไม่เคยได้รบั ความส�ำ คัญมาก่อน กลายเปน็ ประเด็นสำ�คญั ท่อี ยูใ่ นกระแสความคิดและการปฏิบัติการ เปน็ การเปรียบเทียบให้ ประเด็นท่ีได้รบั ความสนใจจากสงั คม เปน็ เสมือนแมน่ ำ้�สายหลกั ทม่ี ีความส�ำ คัญ และ เปรยี บเทยี บประเด็นทถ่ี กู ละเลย เปน็ เสมอื นแมน่ ำ้�สาขาท่อี าจไมไ่ ดร้ บั ความสนใจมาก่อน แต่ หากสามารถไหลไปรวมเข้ากับแมน่ ้ำ�สายหลักได้ ก็จะผสมผสาน กลมกลืน กลายเป็นอนั หน่ึง อันเดยี วกนั และได้รบั ความส�ำ คัญเสมือนแมน่ �ำ้ สายหลกั เชน่ กัน “การบูรณาการการลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ิในการพฒั นา (Mainstreaming Disaster Risk Reduction into Development)” จงึ หมายถึง การขยายผลและ ยกระดบั ประเด็นด้านการลดความเสย่ี งจากภัยพบิ ัตใิ ห้มคี วามส�ำ คัญ และกลายเปน็ ประเดน็ ที่ใช้ในการพิจารณาด�ำ เนินการตา่ ง ๆ ทเ่ี กยี่ วขอ้ งกบั การพฒั นา จนกลายเป็นการปฏิบัตปิ กติ เป็นการบูรณาการการลดความเสีย่ งจากภยั พิบัตใิ หเ้ ปน็ สว่ นหนึ่งในกระบวนการพฒั นา ใน ทกุ ระดบั ทงั้ ในระดับชาตแิ ละระดบั ทอ้ งถ่นิ และในทกุ ๆ ภาคส่วน (ภาพที่ 2.1) การลดความเสีย่ ง จากภัยพิบัติ การพัฒนา ภาพท่ี 2.1 การบูรณาการประเดน็ ดา้ นการลดความเส่ยี งจากภัยพิบตั เิ ข้าสกู่ ระแสหลกั เปรียบไดก้ บั การทำ�ให้แมน่ ้�ำ สาขาไหลรวมกับแมน่ �ำ้ สายหลัก การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ัตสิ ู่การพฒั นาทีย่ ่ังยนื 37

ในการดำ�เนนิ งานทีผ่ า่ นมายังมีการมองอยา่ งแยกส่วนวา่ การบริหารจัดการด้าน ภัยพบิ ตั ิและการลดความเส่ยี งจากภยั พิบตั เิ ปน็ งานเฉพาะด้านและเป็นภาระหนา้ ที่ของหนว่ ย งานทม่ี ีภารกจิ ด้านภัยพิบตั ิโดยตรงเทา่ นัน้ แตใ่ นความเป็นจริง หากทุกภาคส่วนมโี อกาสได้ รบั ผลกระทบจากภัยพิบัติแลว้ นน้ั ทกุ ภาคสว่ นย่อมมบี ทบาทในการช่วยลดความเสยี่ งจาก ภยั พบิ ตั ใิ นภาคสว่ นของตนได้ โดยเฉพาะเมอ่ื ผูด้ �ำ เนินงานดา้ นการพฒั นาในแต่ละพน้ื ทร่ี จู้ กั ธรรมชาตขิ องงานและพน้ื ทใ่ี นการท�ำ งานของตนเปน็ อย่างดี จะสามารถวิเคราะห์สาเหตุและ ผลกระทบอันเน่อื งมาจากภัยพบิ ตั ทิ อ่ี าจเกิดขนึ้ กับงานพฒั นาในภาคส่วนของตนได้ ทำ�ใหม้ ี ความเขา้ ใจในสภาพปัญหาและสามารถพจิ ารณาเลอื กแนวทางทเ่ี หมาะสมเพื่อลดความเสี่ยง ในภาคส่วนและพ้ืนทรี่ ับผดิ ชอบของตนเองได้ การบรู ณาการการลดความเสยี่ งจากภยั พิบตั ิในการพฒั นา จงึ เป็นแนวทางซง่ึ สนบั สนนุ ให้เกิดความเข้าใจถึงความสมั พันธ์และความส�ำ คัญของการพัฒนากับการลดความ เสย่ี งจากภัยพบิ ัติ เพ่ือให้ภารกจิ นโยบาย แผนงาน และการด�ำ เนินกิจกรรมการพฒั นาตา่ ง ๆ สามารถจดั การกบั ความเส่ียงจากภยั พิบัติได้อยา่ งเหมาะสม หากทกุ ภาคส่วนร่วมกันวางแผน และดำ�เนินการลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ิในภาคสว่ นของตนแล้วน้นั ยอ่ มท�ำ ให้เกดิ ความเป็น เอกภาพในการลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ตั เิ ชงิ รกุ ไดใ้ นภาพรวมของประเทศ 2.2 หลักการการบรู ณาการการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในการวางแผน พฒั นา หลักสำ�คญั ในการบรู ณาการการลดความเสยี่ งจากภัยพิบัติในการพัฒนา คือ การ ใช้การประเมนิ ความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั เิ พ่ือชว่ ยวิเคราะหโ์ อกาสในการไดร้ ับผลกระทบจาก ภัยพิบตั ิ และชว่ ยก�ำ หนดมาตรการในการจดั การและลดความเสย่ี งท่ีเหมาะสม รวมทงั้ สอดแทรกมาตรการนนั้ ๆ ในกระบวนการทเ่ี ก่ียวขอ้ งกับการวางแผนพัฒนาและการดำ�เนนิ กจิ กรรมการพฒั นาในทุกระดับ การบรู ณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิในการพัฒนา มเี ปา้ หมายเพื่อบรรลุ วัตถปุ ระสงค์หลัก 3 ประการ ไดแ้ ก่ 38 การลดความเส่ียงจากภัยพบิ ัตสิ ู่การพัฒนาท่ียั่งยืน

1) เพ่อื ให้โครงการพัฒนาในทกุ ระดับและทุกภาคสว่ นมีความปลอดภยั จาก ผลกระทบจากภยั พิบตั ิ กล่าวคือ เพอ่ื ให้ม่นั ใจว่าโครงการพัฒนาในทุกระดับและ ทุกภาคส่วนไดม้ กี ารพิจารณาอยา่ งถ่ีถว้ นถึงโอกาสทีจ่ ะได้รับผลกระทบจากภัยพบิ ัติ และดำ�เนนิ การเพ่ือลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ัตทิ อี่ าจเกิดข้นึ กับการพัฒนาน้ันได้ 2) เพอ่ื ใหโ้ ครงการพัฒนาในทกุ ระดบั และทกุ ภาคส่วนไมท่ �ำ ใหส้ งั คมมคี วามเสย่ี ง จากภัยพบิ ตั ิมากขึน้ กลา่ วคอื เพ่ือให้แน่ใจวา่ โครงการพฒั นาในทุกระดับและทกุ ภาคส่วนจะไม่เพมิ่ ความลอ่ แหลมหรอื ความเปราะบางโดยไม่ตง้ั ใจในทกุ ด้าน ท้ัง ในด้านสังคมด้านกายภาพ ดา้ นเศรษฐกจิ และด้านส่งิ แวดลอ้ ม 3) เพ่ือให้โครงการพัฒนาในทกุ ระดบั และทกุ ภาคส่วนมสี ่วนชว่ ยลดความเสี่ยงจาก ภยั พิบตั ิของสงั คม กล่าวคอื เพอ่ื ให้โครงการพัฒนาในทกุ ระดับและทกุ ภาคสว่ น ได้สอดแทรกเปา้ หมายการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ไิ ปพร้อมกับเป้าหมายในการ พฒั นา ให้สามารถช่วยลดโอกาสเกดิ ภยั ช่วยลดความลอ่ แหลม เปราะบาง และ เพิม่ ศักยภาพของสงั คม ท้งั นี้ เปา้ หมายสูงสุดคือเพื่อสนับสนุนใหก้ ารพฒั นาสามารถด�ำ เนินไปได้อยา่ งมัน่ คง ปลอดภยั สามารถยังประโยชน์สงู สดุ ให้กับสงั คมได้อยา่ งต่อเนอื่ ง ไมส่ ูญเปลา่ รวมทัง้ ท�ำ ให้ ความเสี่ยงจากภยั พิบตั ิของประเทศลดลงอย่างมีเอกภาพ ดังแสดงในภาพท่ี 2.2 การลดความเสีย่ งจากภัยพบิ ตั ิสูก่ ารพฒั นาทยี่ ง่ั ยนื 39

· · · · · · · · · · · · ภาพที่ 2.2 กรอบการบรู ณาการการลดความเสย่ี งจากภัยพิบัตใิ นการพฒั นา ท่ีมา: ดัดแปลงจาก UNDP, 2013 (พ.ศ. 2556) 40 การลดความเสยี่ งจากภยั พิบตั สิ ู่การพัฒนาท่ียง่ั ยนื

2.3 กระบวนการในการบูรณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พิบัตใิ นการพฒั นา 2.3.1 การวางแผนเพื่อลดความเสีย่ งจากภยั พิบตั ิ ขัน้ ตอนแรกในการบรู ณาการการลดความเสยี่ งจากภัยพิบตั ิในการพัฒนา คอื การ วางแผนเพ่อื ลดความเส่ียงจากภัยพบิ ัติ ประกอบดว้ ยขน้ั ตอนส�ำ คญั 2 ประการ คอื 1) การ ประเมินความเสย่ี งจากภยั พบิ ัติ และ 2) การก�ำ หนดทางเลอื กในการจดั การความเสีย่ งจาก ภยั พบิ ตั ิ (ภาพท่ี 2.3) · · · · · ภาพที่ 2.3 ขั้นตอนสำ�คญั ในการวางแผนเพ่อื ลดความเสีย่ งจากภยั พิบตั ิ ท่มี า: ดดั แปลงจาก ADPC, 2014a (พ.ศ. 2557) การลดความเส่ียงจากภยั พิบัตสิ ูก่ ารพฒั นาท่ยี ่ังยนื 41

1) การประเมนิ ความเสยี่ ง (Risk Assessment) มีวัตถปุ ระสงคเ์ พือ่ ประเมินภยั ความล่อแหลม ความเปราะบาง และศกั ยภาพหรอื ขดี ความสามารถทม่ี ี และคาดการณผ์ ลกระทบทางลบทอ่ี าจเกดิ ขน้ึ (negative consequence) การประเมนิ ความเสีย่ งประกอบดว้ ยขั้นตอนหลกั 3 ขั้นตอน คือ การระบุความเสี่ยง การวิเคราะหค์ วามเสีย่ ง และการประมาณค่าความเสย่ี ง (ภาพท่ี 2.3) โดยทง้ั 3 ขน้ั ตอนนี้มี ความเชือ่ มโยงกัน ดงั นี้ ขัน้ ตอนท่ี 1.1 การระบคุ วามเสีย่ ง (Risk Identification) การระบคุ วามเส่ียง หรอื การประเมนิ ภยั (hazard assessment) เป็นการระบชุ นิด ของภัยท่ีอาจเกิดขึ้นในพื้นที่ ตลอดจนลกั ษณะและพฤตกิ รรมทางธรรมชาตขิ องภัยนน้ั ๆ ประกอบด้วย 2 สว่ น คือ (1) การระบลุ ักษณะของภัย (hazard characterization) เป็นการศึกษาลงลกึ ถงึ รายละเอยี ดของภยั เพอ่ื เปน็ การระบถุ งึ สถานทเ่ี กดิ พน้ื ทไ่ี ดร้ บั ผลกระทบลกั ษณะ ผลกระทบตามธรรมชาตขิ องภยั ทเ่ี คยเกดิ ขน้ึ รวมถงึ สาเหตทุ ท่ี �ำ ใหเ้ กดิ ภยั (2) การวเิ คราะห์ความถี่ของการเกิดภัย (frequency analysis) เป็นการประเมินถงึ ความน่าจะเป็นที่จะเกิดภยั และความรนุ แรงของภยั ท่ีจะเกิด ซงึ่ มักจะแสดงใน รูปของรอบการเกดิ ซ�ำ้ (return period) ในขัน้ ตอนนี้ ผูท้ ำ�การประเมินอาจหาข้อมูลลกั ษณะของภยั แตล่ ะชนดิ ความรนุ แรง และความถี่ จากหนว่ ยงานท่เี กย่ี วข้องด้านการประเมนิ ภยั และความเส่ียงในการเกดิ ภยั หรือ ดูจากสถิตกิ ารเกดิ ภัยที่ผา่ นมา รวมถึงแนวโน้มการเกิดภยั ขั้นตอนท่ี 1.2 การวิเคราะห์ความเสย่ี ง (Risk Analysis) หลังจากทีไ่ ดป้ ระเมินภัย ทำ�ให้ทราบถงึ ลักษณะและความถี่ของภยั ทีอ่ าจเกิดขนึ้ แล้ว ข้นั ตอนต่อไปของการประเมนิ ความเสย่ี ง คือ การระบุ “องคป์ ระกอบที่มคี วามเสี่ยง (element at risk)” หรอื สงิ่ ต่าง ๆ ทางกายภาพ และสงั คมใด ๆ ก็ตามท่อี ย่ใู นพืน้ ทีเ่ สีย่ ง และมีโอกาสไดร้ ับความเสยี หายจากภัยทเี่ กิดขึ้นได้ รวมทงั้ ประเมนิ ความเปราะบางของ แตล่ ะองคป์ ระกอบที่มีความเส่ยี ง ทำ�ใหเ้ ขา้ ใจว่าใคร และ/หรือ สง่ิ ใดบา้ งมีความล่อแหลม 42 การลดความเสยี่ งจากภัยพิบตั ิสกู่ ารพัฒนาที่ยง่ั ยนื

และตกอยู่ในความเส่ียง รวมทั้งสามารถระบุสาเหตุของความเปราะบางว่าทำ�ไมส่งิ เหลา่ นนั้ จงึ อาจไดร้ บั ผลกระทบ ตลอดจนระดับความรุนแรงของผลกระทบท่ีอาจเกดิ ขนึ้ ได้ ในการวเิ คราะหค์ วามเส่ยี ง ผู้ทำ�การประเมินควรมีความเข้าใจในปจั จัยท่เี กย่ี วขอ้ ง โดยเฉพาะความล่อแหลม ความเปราะบาง และศกั ยภาพ ซงึ่ รวมถึงทรพั ยากรทมี่ ี การจดั การ ทรัพยากร องค์ความรู้ ภมู ปิ ัญญาทอ้ งถนิ่ ความร่วมมือระหวา่ งหนว่ ยงาน ตลอดจนบริบท เฉพาะในพื้นที่น้ัน ๆ และปจั จัยแวดลอ้ มตา่ ง ๆ เช่น สภาพสังคม ความเป็นมาของชมุ ชน การกอ่ ต้ังชุมชน การท�ำ มาหากนิ ค่านยิ มในทอ้ งถน่ิ เพ่ือใหส้ ามารถวเิ คราะหค์ วามเสย่ี งได้ อย่างครอบคลมุ และสอดคลอ้ งกับสภาพความเป็นจริงของพืน้ ที่ ขน้ั ตอนท่ี 1.3 การประมาณค่าความเส่ยี ง (Risk Estimation) ขั้นตอนนีเ้ ปน็ ขนั้ ตอนสดุ ทา้ ยในการประเมนิ ความเสี่ยง เป็นการแสดงผลของการ ประเมนิ ภัยและการวิเคราะห์ผลกระทบ และเปน็ การรวมผลทว่ี เิ คราะหไ์ ดใ้ นข้างต้นมาเป็น ผลของระดบั ความเสีย่ งจากภัยพิบตั ิ อาจใชว้ ธิ ีการอย่างงา่ ย ๆ โดยแทนค่าโอกาสหรอื ความถี่ ในการเกิดภยั เป็น 5 ระดับ จาก 1 คอื มโี อกาสเกิดนอ้ ยมาก ถึง 5 คอื มโี อกาสเกดิ สูงมาก และแทนค่าระดับความรนุ แรงของผลกระทบเปน็ 5 ระดับ จาก 1 คือ แทบไมม่ ีผลกระทบ ถึง 5 คอื มีผลกระทบในระดับวิกฤต แลว้ จึงเทยี บเคยี งระดับความเส่ยี งจากภัยพิบัตดิ ้วย ตารางมาตรฐานดงั แสดงในตารางท่ี 2.1 ตวั อยา่ งเชน่ หากวิเคราะหว์ า่ ภยั มีโอกาสเกดิ สงู (ระดับ 4) และส่งผลกระทบปานกลาง (ระดบั 3) คา่ ของความเสย่ี งจากภัยพบิ ตั ใิ นกรณนี ี้เป็น 12 ซึ่งแสดงดว้ ยฟ้าอ่อน หมายความว่ามีระดับความเส่ยี งปานกลาง ตารางที่ 2.1 ตวั อยา่ งตารางมาตรฐานในการประมาณค่าความเส่ียง 12345 2 4 6 8 10 3 6 9 12 15 4 8 12 16 20 5 10 15 20 25 ทม่ี า: ADPC, 2011 (พ.ศ. 2554) การลดความเส่ียงจากภัยพิบัตสิ กู่ ารพฒั นาที่ยง่ั ยนื 43

เมื่อไดค้ า่ ความเส่ียงดังแสดงในตารางแล้ว สามารถน�ำ มาใช้เปรยี บเทยี บระดับความ เสย่ี งจากภัยหลาย ๆ ประเภทในพืน้ ท่ีใดพื้นทหี่ นง่ึ หรอื อาจใช้เปรยี บเทียบระดบั ความเส่ียง ภัยอยา่ งหน่งึ อย่างใดในพ้ืนท่หี ลาย ๆ แหง่ เปน็ ต้น การประมาณคา่ ความเสยี่ งดังกล่าวจะชว่ ย ในการจัดลำ�ดบั ความส�ำ คญั (risk prioritization) เพอ่ื พิจารณาและตัดสินใจว่าควรจดั การกับ ความเสีย่ งจากภยั ใดกอ่ น หรือในพ้นื ทใ่ี ดกอ่ น เพราะเหตุใด และท�ำ ให้สามารถวิเคราะห์ไดว้ ่ามี พืน้ ทีใ่ ดท่ีตกอยู่ในความเสี่ยงรา้ ยแรงหรือมคี วามจำ�เปน็ เร่งดว่ นทตี่ อ้ งจดั การ ผลของการประเมนิ ความเส่ยี งจากภัยพิบตั ิ มักน�ำ เสนอในรูปแบบแผนท่เี ส่ียงภัยพิบัติ อยา่ งไรกด็ ี การแปรความหมายแผนทอ่ี าจไม่ใชเ่ รื่องง่ายส�ำ หรบั ผู้ที่ไม่ค้นุ เคย อกี ทัง้ แผนทยี่ งั ไม่ สามารถแสดงข้อมูล หรือรายละเอยี ดต่าง ๆ ทีว่ ่าดว้ ยลกั ษณะของภยั ความลอ่ แหลม ความ เปราะบาง หรอื ศกั ยภาพได้ ดังน้นั ผลท่ีไดจ้ ากการวิเคราะหค์ วามเสยี่ งในขน้ั ตอนตา่ ง ๆ อาจน�ำ มาสรุปเปน็ ข้อมูลประวตั ิความเสีย่ ง (risk profile) เพอ่ื ใชป้ ระกอบการวางแผนในการ จดั การกบั ความเส่ยี งไดใ้ นข้ันตอ่ ไป 2) การกำ�หนดทางเลอื กในการจัดการความเสย่ี ง (Risk Treatment Identification) เมื่อประเมินความเสี่ยงจากภยั พิบตั แิ ลว้ กม็ าถึงข้ันตอนทจ่ี ะต้องพิจารณาว่าควรทีจ่ ะ จดั การอย่างไรกบั ความเส่ยี งน้ัน ๆ ทั้งน้ี แนวทางจัดการความเส่ียง สามารถจำ�แนกไดเ้ ป็น 4 แนวทางหลัก ดงั น้ี (1) การหลีกเล่ียงความเส่ียง (Risk Avoidance): ในกรณีทค่ี วามเสี่ยงอยูใ่ นระดบั สงู มากถึงขัน้ ร้ายแรง อาจตอ้ งหลีกเล่ยี งความเสี่ยงอยา่ งส้นิ เชิง เช่น การยา้ ยท่ีต้ัง ชมุ ชน หมู่บา้ น อาคารสถานทอ่ี อกนอกพืน้ ท่ีที่มีภยั การแบง่ เขตจัดท�ำ โซนนิ่ง อย่างไรกด็ ี การหลกี เลยี่ งความเสย่ี งอย่างสนิ้ เชิงนนั้ อาจทำ�ได้ไมง่ ่ายนกั เนือ่ งจาก ข้อจำ�กัดดา้ นพ้นื ที่ (2) การปอ้ งกนั และลดผลกระทบจากความเสยี่ ง (Risk Prevention and Mitigation): อาจทำ�ได้ 2 แนวทาง คือ การป้องกัน (prevention) คอื การปอ้ งกนั ไม่ใหภ้ ยั น้นั เกดิ ขน้ึ เช่น การสรา้ งเขอื่ นขนาดใหญเ่ พ่อื เก็บกกั น้�ำ ไว้ ไมใ่ หไ้ หลลงมาสู่พื้นท่ีปลายน้�ำ เพ่อื ปอ้ งกันอทุ กภยั และอกี แนวทางหนงึ่ คือ การลดผลกระทบ (mitigation) เพ่ือลดความล่อแหลมและความเปราะบาง ให้เหลอื น้อยท่ีสุดเทา่ ทจ่ี ะทำ�ได้ ซ่งึ การป้องกันและลดผลกระทบจากความเสี่ยง สามารถท�ำ ไดโ้ ดยใช้มาตรการท่ใี ช้โครงสรา้ ง (structural measure) คือ 44 การลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ตั สิ กู่ ารพัฒนาท่ียัง่ ยืน

การใช้ส่งิ กอ่ สรา้ งหรือโครงสรา้ งทางกายภาพเพ่ือลดหรอื หลกี เลย่ี งผลกระทบ ของภัยทีอ่ าจเกดิ ข้ึน หมายรวมถงึ ระบบหรือโครงสรา้ งเชิงวศิ วกรรมทป่ี ระยุกต์ ใชเ้ ทคนิคต่าง ๆ เชน่ การท�ำ พนงั หรือคนั กนั้ นำ�้ ประตนู ้ำ� เขอ่ื น แกม้ ลงิ ระบบ ระบายนำ้� เพอ่ื ลดผลกระทบจากอุทกภัย การเสรมิ ความแขง็ แรงของโครงสร้าง บา้ น อาคาร เพ่ือให้สามารถตา้ นทานแรงส่ันสะเทือนของแผ่นดินไหวหรอื ลม พายุ การปรับความลาดชันของพ้ืนทเี่ พ่ือลดการพังทลายของดิน การสร้างฝาย สร้างอา่ งเก็บนำ้� หรอื ขดุ สระนำ้�เพื่อการกกั เกบ็ น้ำ�ไว้ใช้ในช่วงเกดิ ภยั แล้ง และ มาตรการที่ไมใ่ ช้โครงสร้าง (non-structural measure) คอื การใชน้ โยบาย กฎระเบยี บ การวางแผนงานและกจิ กรรมต่าง ๆ เพอ่ื ลดความเสย่ี ง เช่น การออก กฎระเบยี บขอ้ บงั คบั การก่อสร้าง การก�ำ หนดการใช้ประโยชน์ท่ดี ิน การแบง่ เขต และการวางแผนพัฒนาพื้นที่ เพอ่ื กำ�หนดลักษณะการใช้ท่ีดนิ และจ�ำ กดั ขอบเขต กจิ กรรมต่าง ๆ ในพน้ื ที่ การจำ�กดั ความหนาแน่นของสิ่งปลูกสร้างและผอู้ ยูอ่ าศัย เพอ่ื ลดความล่อแหลมและความเปราะบางตอ่ ภยั การวางแผนการเพาะปลูกเพื่อ ลดผลกระทบจากภัยแลง้ หรอื อทุ กภัย การฝกึ อบรม การสร้างจิตส�ำ นกึ หรอื ให้ ความรู้ในด้านตา่ ง ๆ เพือ่ สนบั สนนุ การปอ้ งกันและลดผลกระทบจากความเส่ียง (3) การถ่ายโอนความเสี่ยง (Risk Transfer): เปน็ การถ่ายโอนความเสย่ี งไปที่บคุ คล อื่นทีพ่ รอ้ มจะรบั ผลกระทบจากภยั น้นั แทน ท�ำ ให้ผูท้ เ่ี ผชญิ กับความเส่ียงไมต่ ้อง ไดร้ ับผลท่อี าจเกดิ ขนึ้ หรือได้รับการแบง่ เบาภาระท่ตี ้องแบกรบั อนั เนื่องมาจาก ความเส่ียงน้นั โดยมากใหค้ วามสำ�คญั กบั การถ่ายโอนภาระทางการเงนิ อันเป็น ผลกระทบจากการเกิดภัยพิบัติ เช่น การใชร้ ะบบประกันความเส่ยี ง การท�ำ ประกนั ภยั การจัดทำ�พนั ธบัตรภยั พบิ ัติ (catastrophe/CAT bond) การให้สนิ เช่อื ฉกุ เฉิน หรอื การให้ความชว่ ยเหลือทางการเงินภายในชมุ ชนหรอื ครอบครัว (4) การยอมรบั ความเสย่ี ง (Risk retention/ Risk Acceptance): ในกรณีท่ีน�ำ แนวทางการลดความเสย่ี งท้งั 3 ประการข้างตน้ มาใช้แต่ยังไม่สามารถจัดการกบั ความเสยี่ งใหห้ มดไปได้ และยงั คงมคี วามเสย่ี งบางสว่ นหลงเหลอื อยู่ ส่ิงท่ที �ำ ไดค้ อื การเตรยี มความพรอ้ ม (preparedness) เพ่ือรบั มือกับความเส่ยี งคงเหลอื (residual risk) รวมถงึ การปรับตวั (adaptation) และปรับวถิ กี ารดำ�รงชีวิตให ้ สามารถอยู่รว่ มกับภัยและความเส่ยี งน้ัน ๆ ได้อยา่ งปลอดภัย การยอมรับความ เสยี่ งอาจเป็นเพราะอยู่ในสภาวะที่ไม่มีทางเลอื ก เชน่ เมืองที่เตบิ โตขนึ้ ในพน้ื ท่ีเส่ียง การลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั ิสกู่ ารพัฒนาทย่ี ่ังยนื 45

ภัยแผน่ ดินไหว การจะย้ายผู้คนและระบบสิ่งกอ่ สร้างตา่ ง ๆ ออกไปนนั้ ท�ำ ไดย้ าก และมีค่าใชจ้ า่ ยสงู แตข่ ณะเดยี วกนั ก็ตอ้ งมีมาตรการเตรยี มความพร้อมต่าง ๆ เพื่อ ใหส้ ามารถรับมือกับผลกระทบทค่ี าดว่าจะเกดิ ข้ึน หรอื ในกรณที ีค่ วามเสี่ยงอยใู่ น ระดับที่ไมม่ นี ยั ส�ำ คัญหรืออย่ใู นระดบั ตำ�่ ท่สี ามารถยอมรับได้ ก็ไมต่ อ้ งมีการปฏิบัติ เพอื่ ลดความเสีย่ งแต่อย่างใด มาตรการเพอ่ื จดั การและลดความเสีย่ งอาจสามารถด�ำ เนินหลายมาตรการควบคู่ กนั ไปได้ ทง้ั น้ี ในข้นั ตอนการประเมินความเสีย่ งและการก�ำ หนดทางเลอื กในการจัดการกบั ความเสย่ี ง จำ�เป็นต้องมกี ารสอ่ื สารกับชุมชนและผู้มสี ว่ นไดเ้ สีย โดยการลงพ้นื ที่ การหารอื ร่วมระหว่างหนว่ ยงานและประชาชนกล่มุ ตา่ ง ๆ การท�ำ ประชาพิจารณ์ เพื่อให้ได้มุมมองท่ี หลากหลาย และสามารถเสนอมาตรการท่เี หมาะสมและเปน็ ท่ยี อมรับในพ้ืนที่ 2.3.2 การบรู ณาการการลดความเสี่ยงจากภยั พิบตั ใิ นการวางแผนพัฒนา ภายหลังเสร็จสน้ิ การประเมนิ ความเสยี่ งและไดก้ �ำ หนดแนวทางในการจัดการและลด ความเสี่ยงแลว้ น้นั ขนั้ ตอนต่อมาซง่ึ เป็นหัวใจท่ีส�ำ คญั คือ การบรู ณาการแนวทางในการลด ความเส่ยี งดังกล่าวให้เปน็ สว่ นหนึง่ ของกิจกรรมการพฒั นา การวางแผนพัฒนา เป็นการก�ำ หนดเปา้ หมายของการพัฒนา โดยมองภาพในอนาคต ที่ต้องการให้เกิดหรอื คาดหมายให้เป็น และกำ�หนดวิธกี ารหรอื กจิ กรรมต่าง ๆ เพื่อให้บรรลุ เป้าหมายท่ตี ้ังไว้ ดังนน้ั “การบรู ณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พบิ ตั ิในการพัฒนา” จงึ มี วัตถุประสงค์เพอ่ื ใหก้ ารกำ�หนดเป้าหมายของการพัฒนาในทกุ ข้ันตอนมีการพจิ ารณาประเด็น ด้านการลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ัตดิ ว้ ยเสมอ และเพ่อื ไมใ่ ห้การลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ัตเิ ปน็ เพียงสว่ นหน่งึ ของหน่วยงานดา้ นการบรหิ ารจดั การความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิเท่าน้นั นอกจากนี้ การบูรณาการการลดความเส่ยี งจากภยั พบิ ตั ใิ นการพัฒนา ยังมเี ป้าหมายเพอ่ื ใหม้ ีการน�ำ ขนั้ ตอนการประเมนิ ความเสี่ยงและการก�ำ หนดทางเลือกในการลดความเสี่ยงดังทก่ี ลา่ วไป แลว้ ขา้ งต้น ใหเ้ ปน็ ส่วนหน่ึงในกระบวนการพฒั นา ท้งั ในการก�ำ หนดนโยบาย การวางแผน พัฒนา การจดั สรรงบประมาณ และการด�ำ เนินโครงการหรอื กิจกรรมพัฒนาของแต่ละภาค สว่ นในระดับต่าง ๆ โดยเฉพาะในภาคสว่ นและในพน้ื ทีซ่ งึ่ มีความเส่ียงจากภยั พบิ ตั ิสูง ทั้งนี้ เพอื่ ให้สัมฤทธิ์ผลดงั กล่าว จำ�เปน็ ตอ้ งใหค้ วามสำ�คญั กบั กระบวนการบรู ณาการ ประเดน็ เร่อื งการลดความเสย่ี งจากภัยพบิ ตั ใิ นทัง้ 5 สว่ นประกอบสำ�คญั ของการดำ�เนินงาน 46 การลดความเสยี่ งจากภยั พิบตั สิ ูก่ ารพัฒนาท่ียง่ั ยืน

ด้านการพฒั นา ไดแ้ ก่ ดา้ นนโยบาย ด้านองคก์ ร ดา้ นการปฏบิ ตั ิงาน ดา้ นประชาชน และ ด้านการรณรงค์สง่ เสรมิ และการพัฒนาองคค์ วามรู้เก่ยี วกับการลดความเสีย่ งจากภัยพิบัติ เพื่อใหแ้ นใ่ จวา่ การลดความเสยี่ งจากภัยพบิ ัตจิ ะกลายเป็นประเด็นส�ำ คญั และเป็นส่วนหนงึ่ ใน การดำ�เนนิ งานดา้ นการพฒั นาได้อยา่ งบรู ณาการ (ภาพที่ 2.4) นโยบาย ประชาชน องค์กร การรณรงค์ส่งเสริมและพัฒนาองค์ความรู้ การปฏิบัติงาน ภาพท่ี 2.4 ประเดน็ ส�ำ คญั ของกระบวนการบูรณาการการลดความเส่ยี งจากภยั พิบตั ิ ที่มา: UNDP, 2013 (พ.ศ. 2556) การบรู ณาการการลดความเสี่ยงจากภัยพิบตั ิในท้งั 5 ส่วนประกอบส�ำ คัญของการ ดำ�เนินการดา้ นการพัฒนา มกี ระบวนการทเี่ ก่ยี วข้องท้งั ในแนวราบต้งั แตร่ ะยะรเิ รมิ่ จนขยาย ไปสกู่ ารปฏิบตั อิ ยา่ งกว้างขวางในกิจกรรมการพัฒนาตา่ ง ๆ และในแนวด่งิ ซึ่งมีหนว่ ยงานใน ทุกระดบั และทกุ ภาคสว่ นท่ีต้องทำ�งานร่วมกัน และเชอื่ มโยงกันอย่างมเี อกภาพ ดงั แสดงจาก ภาพท่ี 2.5 การลดความเสี่ยงจากภยั พิบัติสกู่ ารพฒั นาทีย่ ั่งยืน 47

ภาพท่ี 2.5 แผนภาพกรอบการบูรณาการการลดความเสย่ี งจากภยั พิบตั ใิ นการพัฒนาในแนบราบและแนวดง่ิ ทมี่ า: ADPC, 2011 (พ.ศ. 2554) 1) การบรู ณาการในแนวราบ คือ การบรู ณาการใหก้ ารลดความเสี่ยงจากภยั พบิ ตั ิ เป็นสว่ นหนึ่งของงานพัฒนา ทั้งในด้านนโยบาย เช่ือมโยงสโู่ ครงสร้างองค์กร โครงสร้างการ ดำ�เนินงาน การวางแผนงานและโครงการพัฒนา ตลอดจนกลไกการสนับสนนุ ดา้ นองคค์ วาม รคู้ วามเข้าใจในการปฏบิ ตั ิงานของเจ้าหนา้ ท่ีผู้เกี่ยวขอ้ ง ดังนี้ • การช้ีน�ำ จากระดับนโยบาย โดยผู้บริหารระดบั สูง หน่วยงานผมู้ ีหน้าที่จัดท�ำ ยทุ ธศาสตร์ หรือนโยบายการพฒั นา มีความตระหนักและใหค้ วามส�ำ คญั กับ ประเด็นการลดความเสย่ี งจากภัยพบิ ตั ิ ซงึ่ เป็นปัจจัยทสี่ �ำ คญั ตอ่ การพัฒนาที่ยงั่ ยนื และความมน่ั คงของชาติ และน�ำ ประเดน็ การลดความเสีย่ งจากภยั พบิ ตั ิบูรณาการ เข้ากับนโยบายการพฒั นา ท้ังในระดับชาตแิ ละในแตล่ ะภาคสว่ น เพ่ือกำ�หนด ยุทธศาสตรก์ ารพฒั นาท่คี ำ�นงึ ถึงการลดความเส่ียงจากภยั พิบัตใิ นภาพรวม เพอ่ื เปน็ แนวทางให้แกห่ น่วยงานท่ีเก่ยี วข้องในระดบั ตา่ ง ๆ ใหส้ ามารถน�ำ ไปปฏิบตั กิ าร ตอ่ ไปได้ • การปรบั เปลีย่ นระบบและโครงสรา้ งการท�ำ งาน เน่ืองจากงานดา้ นการลดความ เสีย่ งจากภัยพิบัตมิ ีความเกี่ยวข้องกบั ขอบขา่ ยงานหลายดา้ น (cross cutting issue) และสามารถบรู ณาการใหเ้ ป็นส่วนหนึง่ ของภาคสว่ นต่าง ๆ ได้ ดงั น้นั หาก ภาคสว่ นต่าง ๆ มีการให้ความสำ�คญั กับการลดความเส่ยี งจากภัยพิบตั ิแลว้ นั้น ภารกิจของภาคการพัฒนาท่ีมสี ่วนเกี่ยวข้องกบั การลดความเส่ียงจากภัยพิบตั จิ ึงถอื เป็นภารกิจเสริมทเี่ พมิ่ เติมเขา้ มาเปน็ ส่วนหน่ึงของภารกิจหลักของหนว่ ยงานด้าน การพัฒนา ด้วยเหตุนี้ หน่วยงานท่เี ก่ยี วข้องจงึ จำ�เปน็ ตอ้ งมีการจดั ระบบ และปรับ 48 การลดความเส่ียงจากภัยพบิ ตั สิ กู่ ารพัฒนาท่ียัง่ ยนื