Module 1-TH

Distance Education Programme oหnลักEสdตู uรกcาaรศtึกioษnาทSางeไกcลtoกาrรวPาlงaแnผนnกiาnรgศกึ ษา หนว่ ยMกาoรเdรียuนleรทู้ ่ี11 Edaกวndeธิาdรีกvuวาecราclaงแohแtลผpaiะoคlนmlneวกาaenามรlngทศpteกึา้:lsทaษaาnาpยเnพpi่ือrnกogาaรfcพohัฒreนs า: International Institute for Educational Planning

หน่วยการเรียนร้ทู ี่ 1 สารบญัสาระสำ� คญั . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1บทที่ 1 การวางแผนเพอ่ื ความเตบิ โตหรือการพัฒนา: มมุ มองใหมเ่ ร่อื งบทบาทของการศกึ ษา . . . . . . 4ตอนท่ี 1 การวางแผนเพ่อื การพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คม. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1 การเตบิ โตและการพฒั นา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2 การวางแผนเพอื่ การพฒั นาเศรษฐกิจและสังคม . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8ตอนที่ 2 ทฤษฎเี ร่อื งการศกึ ษา การเติบโต และการพฒั นา. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.1 ทฤษฎีทุนมนษุ ยแ์ ละประโยชน์ของการศึกษา. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.2 การวิพากษท์ ฤษฎีทุนมนุษย์ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3 ทฤษฎีการเติบโตทางเศรษฐกจิ แนวใหม่ และคุณภาพการศึกษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11ตอนที่ 3 บรบิ ทและมุมมองใหม่เร่อื งการศกึ ษาและการพัฒนา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.1 การศกึ ษาเพ่ือปวงชน . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.2 การพัฒนามนษุ ย์ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.3 ยทุ ธศาสตร์การลดความยากจน. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 3.4 เปา้ หมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.5 เศรษฐกิจฐานความรู้ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18บทท่ี 2 การวางแผนการศกึ ษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21ตอนท่ี 1 แนวคดิ เรอ่ื งการวางแผนการศกึ ษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.1.คำ� จำ� กัดความของการวางแผนการศึกษาและความเปลีย่ นแปลง . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 1.2 ระเบียบวิธ:ี การวางแผนการศกึ ษาแบบดง้ั เดมิ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.3 การวางแผนแบบด้ังเดิม. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.4 การวางแผนเชงิ ยุทธศาสตร์ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29ตอนท่ี 2 การจดั ท�ำแผนการศกึ ษา: ผู้มีบทบาท และกระบวนการ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.1 ผมู้ บี ทบาทในกระบวนการวางแผน. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.2 การจัดกระบวนการวางแผน. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.3 ผู้นำ� กระบวนการจดั ท�ำแผน . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 2.4 ระยะเวลาและจ�ำนวนแผนทีต่ อ้ งจดั ท�ำ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.5 การวางแผนกบั การจดั ท�ำงบประมาณ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 2.6 โครงการและแผนงาน . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37ตอนที่ 3 ความท้าทายตอ่ นโยบายและการวางแผนการศึกษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.1 การเขา้ ถงึ ความเป็นธรรม และความเช่อื มแนน่ ทางสงั คม . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.2 คุณภาพการศกึ ษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.3.การเตรยี มความพร้อมเพื่อการทำ� งานและการเข้าสู่สงั คมฐานความรู้ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.4 เงนิ สนับสนนุ การศึกษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.5 การก�ำกบั ดูแล และการบรหิ ารจดั การ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43บรรณานกุ รม . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46



สาระสำ� คญัการวางแผนการศกึ ษาเพอื่ การพัฒนา: วธิ แี ละความทา้ ทาย(Education planning for development: approaches and challenges) หน่วยการเรียนรู้ท่ี 1 หนว่ ยการเรยี นรูท้ ี่ 1 “การวางแผนการศกึ ษาเพือ่ การพฒั นา: วิธกี ารและความทา้ ทาย” จดั อยใู่ น หลกั สูตรการศึกษาทางไกลหัวขอ้ การวางแผนการศกึ ษา หน่วยการเรยี นร้หู นว่ ยน้มี ีวตั ถปุ ระสงคห์ ลัก 2 ประการ คือ 1. เพื่อเสนอมุมมองใหม่เร่ืองการศึกษา ความเจริญเติบโตและการพัฒนา รวมท้ังพันธสัญญา ระหว่างประเทศท่สี ำ� คัญ 2. เพือ่ อธิบายวา่ การวางแผนการศกึ ษาคอื อะไร และได้เปลีย่ นแปลงไปอยา่ งไร การวางแผนการศกึ ษา คอื การเตรยี มระบบการศกึ ษาสำ� หรบั อนาคต โดยมเี ปา้ หมายทจ่ี ะชว่ ยใหก้ าร ศกึ ษาบรรลเุ ปา้ ประสงคร์ ะยะปานกลางและระยะยาวตามนโยบายทไี่ ดก้ ำ� หนดไว้ ในการนี้ นกั วางแผนการ ศกึ ษาจำ� ตอ้ งเขา้ ใจทฤษฎแี ละแนวความคดิ ทเี่ กย่ี วขอ้ งจงึ จะสามารถดำ� เนนิ ภารกจิ นไ้ี ดอ้ ยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ล ในขณะเดียวกันต้องตระหนักในบริบทที่มีอิทธิพลต่อกิจกรรมการวางแผน ข้อจ�ำกัดท่ีเกิดข้ึนในระหว่าง การจดั ทำ� แผนการศกึ ษาและการน�ำแผนนัน้ ไปสูก่ ารปฏบิ ัติ รวมทัง้ ความท้าทายต่าง ๆ บทท่ี 1 ศึกษามมุ มองตา่ ง ๆ เร่อื งบทบาทของการศกึ ษาในการพัฒนา และบทท่ี 2 น�ำเสนอแนว ความคดิ เรอ่ื งการวางแผนการศกึ ษา และความทา้ ทายหลกั ที่ควรพิจารณาวตั ถุประสงคท์ วั่ ไป เพอ่ื แนะนำ� การวางแผนการศกึ ษาในกรอบการวางแผนทางเศรษฐกจิ และการพฒั นาโดยทว่ั ไป และ นำ�เสนอแนวความคดิ และบรบิ ทท่ีส่งผลต่อการวางแผนการศกึ ษาเนอ้ื หา • ประเดน็ เร่อื งการเติบโต การวางแผนทางเศรษฐกิจและการพัฒนา ต่อดว้ ยทฤษฎตี า่ ง ๆ ทวี่ ่าด้วย บทบาทของการศึกษาในการเตบิ โตและการพฒั นา รวมทง้ั การอภปิ รายมมุ มองทเ่ี ปลี่ยนไปเรื่อง การศึกษาและการพฒั นา • แนวคิดเรื่องการวางแผนการศึกษา (นิยามและวธิ วี างแผนการศกึ ษาทใี่ ชก้ ันทัว่ ไป) การเปลย่ี นจาก การวางแผนแบบดั้งเดิม เปน็ การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ ผเู้ กย่ี วข้อง และกระบวนการ และความ ท้าทายหลักต่อนโยบายและการวางแผนการศึกษาส�ำหรบั ตน้ คริสต์ศตวรรษที่ 21 1

ผลการเรยี นรู้ท่ีคาดหวัง เมอื่ เรยี นหนว่ ยการเรียนรทู้ ี่ 1 จบแลว้ ผ้เู รยี นควรสามารถ • พดู ถงึ ทฤษฎีหลักท่ีอธบิ ายบทบาทของการศกึ ษาต่อการเติบโตและการพฒั นา และอธบิ ายความ สำ� คัญของการวางแผนการศึกษาเพื่อการพฒั นาได้ • อธบิ ายความแตกต่างระหวา่ งการเตบิ โตและการพฒั นา และรู้จกั พนั ธสญั ญาและกรอบระหวา่ ง ประเทศทีก่ ำ� หนดทิศทางการวางแผนการศึกษาในปัจจบุ นั ได้ • นยิ ามแนวคิดหลัก และบรรยายลักษณะและขน้ั ตอนหลักของการวางแผนภาคการศกึ ษาได้ • อธบิ ายความแตกต่างระหว่างการวางแผนแบบดัง้ เดิม และการวางแผนเชิงยทุ ธศาสตร์ได้ • วิเคราะหค์ วามทา้ ทายหลกั ในปัจจบุ ันทกี่ ารวางแผนการศึกษาตอ้ งพิจารณาว่าจะจัดการอยา่ งไรกรอบเวลา • หน่วยการเรยี นรู้นเี้ ริ่มตั้งแต่วันท่ี .... ถงึ วนั ท่ี ..... • หน่วยการเรยี นรู้นี้ใช้เวลาศกึ ษาประมาณสัปดาห์ละ 8 ชว่ั โมงความชว่ ยเหลือ ผู้สอนหน่วยการเรียนรู้นี้คือ ... ผู้ซึ่งจะติดต่อกับผู้เรียนทางระบบอีเลิร์นนิง (e-learning platform)ของหลกั สตู รน้ี และจะเป็นผู้สง่ ข้อมลู ข่าวสาร รวมทงั้ แจ้งให้ผเู้ รยี นทราบถงึ แนวทางการท�ำกิจกรรมในแตล่ ะสัปดาห์ พรอ้ มทง้ั กำ� หนดการส่งงานกลุ่ม และผู้สอนท่านนจ้ี ะท�ำหน้าท่ีประเมินและวพิ ากษท์ ัง้ งานสว่ นบคุ คลและงานกลมุ่ ที่ผู้เรียนท�ำสง่ ไป ในกรณีท่ีมีข้อสงสัย หรือไม่เข้าใจเนื้อหา หรือค�ำสั่งใด ๆ ผู้เรียนควรติดต่อขอความช่วยเหลือจากผู้ประสานงานกลมุ่ กอ่ น หากยงั คงไมเ่ ขา้ ใจชดั เจน ผสู้ อนท่ี IIEP ยนิ ดใี หค้ วามชว่ ยเหลอื ผา่ นทางระบบอเี ลริ น์ นงิคำ� ถามเพอ่ื การศึกษาด้วยตนเอง • ผู้เรยี นควรคิดทบทวน และตอบ“ค�ำถามท้ายบท”ในหน่วยการเรียนรู้นดี้ ว้ ยตนเอง เพอ่ื ท่ีจะได้ ทราบวา่ ตนเข้าใจเนื้อหาหรือแง่มมุ ต่าง ๆ ของหนว่ ยการเรียนรูน้ ห้ี รอื ไม่ • ผู้เรยี นควรตอบค�ำถามทุกขอ้ ด้วยตนเอง และบนั ทึกคำ� ตอบไวโ้ ดยยอ่ จากนั้นจงึ เปรียบเทยี บคำ� ตอบน้นั ๆ กบั ของเพ่อื น ๆ เม่ือผปู้ ระสานงานกลุ่มจดั ให้พบกัน • ผเู้ รียนไม่ตอ้ งส่งค�ำตอบดงั กล่าวใหผ้ ้สู อนท่ี IIEP ตรวจหรือให้คะแนน แตเ่ ป็นส่งิ ส�ำคัญท่ผี ูเ้ รียนจะ ตอ้ งเตรยี มคำ� ตอบของตนเองไวก้ อ่ นเพอ่ื ทจ่ี ะเขา้ ใจเนอื้ หาไดด้ ขี นึ้ และจะไดท้ ำ� งานกลมุ่ ตอ่ ไปไดถ้ กู ตอ้ งกจิ กรรมกล่มุ • ผูเ้ รยี นควรเตรียมตวั ทำ� งานกลุ่มท่ีทา้ ยบทท่ี 1โดยอ่านเอกสาร และคิดถึงกจิ กรรมทจี่ ะตอ้ งทำ� กอ่ น ที่จะเปรยี บเทยี บและอภปิ รายคำ� ตอบและมมุ มองของตนกบั เพือ่ นในกลมุ่ จากนน้ั จึงเตรียมคำ� ตอบ ของกลุม่ เม่อื ผ้ปู ระสานงานกล่มุ จัดใหพ้ บกนั 2

• ผูป้ ระสานงานกลุม่ จะส่งงานกลุ่มซ่งึ เปน็ กิจกรรมบังคับใหผ้ ู้สอนที่ IIEP ตามก�ำหนด งานกลุ่มนี้ถอื เปน็ การเตรียมตัวสอบ และเตรียมรา่ งแผน/เอกสารทบทวนแผนการศกึ ษาแหง่ ชาติด้วย • ผ้สู อนท่ี IIEP จะตรวจและประเมนิ งานกลุ่ม พร้อมทงั้ ส่งความเหน็ ขอ้ สงั เกต รวมท้งั คะแนนของ กลมุ่ ให้ผู้เรียนไดท้ ราบภายในหน่ึงสัปดาห์การประเมนิ • การประเมนิ งานกลมุ่ ผู้สอนแต่ละหนว่ ยการเรยี นรเู้ ปน็ ผู้ตรวจงานกลมุ่ • การประเมินผลสัมฤทธิร์ ายบุคคล การสอบประเมนิ การเรียนรู้ของผ้เู รียน จะจัดขึ้นปลายเดอื น ... ส�ำหรับหน่วยการเรยี นรทู้ ี่ 1 ถึง 3 ข้อสอบจะเป็นชดุ ค�ำถามท่ตี อ้ งตอบส้ัน ๆ สว่ นผู้ประสานงานกลุ่มจะประเมินการเขา้ เรยี นและการ มสี ว่ นร่วมในงานกลุม่ ของผ้เู รียนเอกสารอา่ นเพิ่มเตมิ (ไม่บังคับ) ในการศึกษาหน่วยการเรียนรู้นี้ ผู้เรียนอาจอ่านเอกสารต่อไปน้ีเพ่ิมเติมได้จากระบบอีเลิร์นนิงของหลักสูตร ESP • Asian Development Bank. 2007. Key Indicators 2007: Inequality in Asia. Manila, Asian Development Bank • Bray, Mark and Varghese, N.V. 2011. Directions in Educational Planning: International experienes and perspectives. Paris: IIEP-UNESCO (Introduction). • Combs, Philip. 1970. What is educational planning? Fundamentals of educational planning No. 1. Paris: IIEP-UNESCO. • UNESCO. 2009. Overoming inequality: why governance matters. EFA Global Monitoring Report, Paris: UNESCO (Introduction and Chapter 3). • UNESCO. 2005. Education for All. The Quality Imperative. EFA Global Monitoring Report, Paris: UNESCO (Chapter 1). • Hanushek, A. Erik. And Wössman, Ludger. 2007. Education Quality and Economic Growth. Washington, D.C. World Bank • Bertrand, Olivier. 2004. Planning Human Resources: methods, experiences and practices. Fundamentals of Educational Planning No. 41, Paris: IIEP-UNESCO • Caillods, Françoise and Hallk, Jacques. 2004. Education and PRSPs: A Review of Experience, Paris: IIEP-UNESCO. (Chapter 1 and 2). • Woodhall, Maureen. 2004. Cost-benefit analysis in educational planning. Fundamentals of education planning No. 80, Paris: IIEP-UNESCO 3

บทที่ 1การวางแผนเพอ่ื ความเติบโตหรือการพัฒนา:มมุ มองใหมเ่ รื่องบทบาทของการศกึ ษา(Planning for growth or development? Changing views about the role of education) บทที่ 1 บทที่ 1 นี้วา่ ดว้ ยทฤษฎที เี่ ก่ียวกับความเจรญิ เตบิ โตและการพัฒนาที่ซับซ้อนและเปลีย่ นแปลงอยู่ เสมอ และบทบาทของการศึกษาตามบรบิ ทของการวางแผนการศึกษาในระยะหกสบิ ปีทผ่ี ่านมา นักทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาคพยายามอธิบายการเติบโตทางเศรษฐกิจ ว่าเป็นผลของการ เปลี่ยนแปลงปัจจัยการผลิต คือ ต้นทุนและแรงงาน แต่การผลิตที่เพ่ิมขึ้นไม่ได้เป็นผลของการมีต้นทุน หรือแรงงานเพิ่มข้ึนเท่านั้น จึงท�ำให้เกิดทฤษฎีการผลิตต่อหน่วยขององค์ประกอบ (ซึ่งเรียกว่า ความ สามารถในการผลิตขององค์ประกอบ หรือ factor productivity) ซ่ึงได้รับอิทธิพลจากส่ิงท่ีก�ำหนด ผลิตภาพ เช่น วชิ าการใหม่ ๆ และแรงงานที่ได้รับการฝึกอบรมดีขน้ึ การศกึ ษาเชงิ ประจกั ษ์เพ่อื ทดสอบ สมมติฐานตา่ ง ๆ มีขอ้ สรปุ ส�ำคญั ว่า การศึกษา และความเจริญเตบิ โตนนั้ สมั พันธ์กันแนบแนน่ ชัดเจน ข้อ สรุปน้ีนำ� มาซงึ่ ทฤษฎีที่อธบิ ายเรื่องบทบาทของการศกึ ษาต่อการพัฒนา ในทศวรรษ 1960 นโยบายการ ศกึ ษาได้รับอทิ ธิพลจากการขยายความทฤษฎที ุนมนุษย์ รวมทง้ั ประโยชนข์ องการศึกษา และความเปน็ ธรรมทไ่ี มใ่ ช่ประโยชน์ทางเศรษฐกจิ การประชุมท่จี อมเทยี น เมอื่ ปี ค.ศ. 1990 ถือว่าการศกึ ษาเพ่อื ปวง ชน (Education for All – EFA) ควรเปน็ วตั ถปุ ระสงค์ส�ำคญั ของการศึกษาในหมูป่ ระเทศทกี่ �ำลังพฒั นา และประเทศเกดิ ใหม่ แตก่ ย็ งั มขี อ้ สงสยั วา่ การศกึ ษาและความเจรญิ เตบิ โตนนั้ เปน็ เหตเุ ปน็ ผลกนั จรงิ หรอื ในชว่ งเวลาเดยี วกนั นน้ั ทฤษฎใี หมเ่ รอื่ งการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แนวใหม่ (endogenous growth) เสนอ วา่ การศกึ ษามผี ลทางออ้ มตอ่ ความเจรญิ เตบิ โต ผา่ นทางนวตั กรรมและความกา้ วหนา้ ทางวชิ าการ ทฤษฎี กลมุ่ นเ้ี นน้ เรอ่ื งเศรษฐกจิ ฐานความรู้ (knowledge economy) นกั เศรษฐศาสตรบ์ างทา่ นเหน็ วา่ การศกึ ษา จะกอ่ ใหเ้ กดิ ความเจรญิ เตบิ โตไดเ้ มอ่ื มเี งอ่ื นไขบางประการ เชน่ การฝกึ อบรมทม่ี คี ณุ ภาพ และมากเพยี งพอ นบั ตงั้ แต่ปลายทศวรรษ 1980 เปน็ ต้นมา ประเทศตา่ ง ๆ ไดถ้ กเถยี งกันเรอื่ งการพัฒนา ทยี่ ังคง สัมพนั ธก์ บั ความคดิ เรอ่ื งการลดความยากจน การพฒั นามนษุ ย์ และเศรษฐกจิ ฐานความรู้ ทีต่ า่ งเนน้ วา่ ความสำ� คญั ของการศกึ ษาในฐานะทเี่ ปน็ กญุ แจสำ� คญั สกู่ ารพฒั นา ความคดิ สองประการแรก คอื การเนน้ การศกึ ษาขนั้ พน้ื ฐานเพอื่ ลดความยากจน และเพอ่ื พฒั นามนษุ ย์ และการเนน้ บทบาทสำ� คญั ของอดุ มศกึ ษา และอาชวี ศกึ ษาทเ่ี ชอื่ มโยงกบั โลกาภวิ ตั น์ ความเปลย่ี นแปลงทางเทคโนโลยี และการแขง่ ขนั ทางเศรษฐกจิ ระหวา่ งประเทศท่ีสูงขึ้น ตามความเหน็ ของนกั เศรษฐศาสตร์ฐานความรู้ ขณะทปี่ ระเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นาและประเทศเกดิ ใหมย่ งั คงมกี ารศกึ ษาเพอ่ื ปวงชนเปน็ จดุ หมาย ทกุ ฝาย เหน็ พอ้ งกนั วา่ จะตอ้ งมกี ารพฒั นาการศกึ ษาทสี่ มดลุ โดยคำ� นงึ ถงึ สถานภาพเฉพาะของแตล่ ะประเทศดว้ ย 4

วตั ถุประสงค์ เพอื่ อธบิ ายความแตกตา่ งระหวา่ งการเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ และการพฒั นา รวมทง้ั ทฤษฎหี ลกั และพนั ธสญั ญาระหว่างประเทศที่ยังคงเป็นสิ่งทกี่ ำ� หนดทิศทางของนโยบายและการวางแผนการศกึ ษาเน้อื หาตอนที่ 1 การวางแผนเพ่อื การพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คม 1.1 การเติบโตและการพัฒนา 1.2 การวางแผนเพอื่ การพัฒนาเศรษฐกิจและสงั คมตอนที่ 2 ทฤษฎีเรอ่ื งการศกึ ษา การเติบโต และการพัฒนา 2.1 ทฤษฎที ุนมนษุ ย์ และประโยชนข์ องการศึกษา 2.2 การวิพากษท์ ฤษฎีทนุ มนษุ ย์ 2.3 ทฤษฎีการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แนวใหม่ และคุณภาพการศึกษาตอนท่ี 3 บรบิ ทและมมุ มองใหมเ่ รอ่ื งการศกึ ษาและการพฒั นา 3.1 การศกึ ษาเพอ่ื ปวงชน 3.2 การพฒั นามนุษย์ 3.3 ยุทธศาสตรก์ ารลดความยากจน 3.4 เป้าหมายการพฒั นาแห่งสหัสวรรษ 3.5 เศรษฐกิจฐานความรู้ผลการเรยี นรู้ทีค่ าดหวงั เม่อื เรียนบทที่ 1 จบแล้ว ผู้เรียนควรสามารถ • อธบิ ายความแตกตา่ งระหว่างความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ และการพัฒนาได้ • นยิ ามแนวคิด และอธบิ ายหลักเหตุผลของการวางแผนทางสังคมและการพัฒนาได้ • อภิปรายทฤษฎีและแนวทางเกย่ี วกบั บทบาทของการศกึ ษาในการสร้างความเติบโตทางเศรษฐกจิ ได้ • วเิ คราะหก์ ารเปล่ียนแปลงท่เี กดิ ข้ึนในบริบทการพฒั นาในระดับนานาชาติในระยะ 20 ปีทผ่ี า่ นมา และระบปุ ระเดน็ เรง่ ดว่ นระดบั โลกในปจั จบุ นั ทเ่ี กยี่ วข้องกบั ประเทศของตนได้กรอบเวลา • บทน้ีใช้เวลาศึกษาประมาณสปั ดาหล์ ะ 8 ช่ัวโมง 5

คำ� ถามท้ายบท • ผู้เรียนจะต้องตอบคำ� ถามทา้ ยบทนี้ดว้ ยตนเอง ก่อนท่จี ะอภปิ รายค�ำตอบกบั เพ่ือน ๆ และผู้ ประสานงานกลมุ่ เมอื่ มีการประชมุ กลุ่ม • หากผู้เรียนยงั คงมีขอ้ สงสยั เกยี่ วกับเน้ือหาในบทนี้หลงั การประชมุ กลุ่มแล้ว โปรดติดต่อกบั ผสู้ อน หนว่ ยการเรยี นรู้นี้ที่ IIEP โดยส่งคำ� ถามไวท้ ฟ่ี อรัมของหน่วยการเรยี นรู้ท่ี 1 ในระบบอีเลริ น์ นิงของ หลกั สูตรนี้ ผู้สอนที่ IIEP จะตอบคำ� ถามน้ันในฟอรมั เดยี วกนัเอกสารอ่านเพ่ิมเตมิ (ไมบ่ ังคบั ) • Asian Development Bank. 2007. Key Indicators 2007: Inequality in Asia. Manila, Asian Development Bank (Chapter 4 and 6) • Bray, Mark and Varghese, N.V. 2011. Directions in Educational Planning: International experienes and perspectives. Paris: IIEP-UNESCO (Introduction). • Caillods, Françoise and Hallk, Jacques. 2004. Education and PRSPs: A Review of Experience, Paris: IIEP-UNESCO. (Chapter 1 and 2). • UNESCO. 2009. Overoming inequality: why governance matters. EFA Global Monitoring Report, Paris: UNESCO (Introduction). • Hanushek, A. Erik. And Wössman, Ludger. 2007. Education Quality and Economic Growth. Washington, D.C. World Bank • Woodhall, Maureen. 2004. Cost-benefit analysis in educational planning. Fundamentals of education planning No. 80, Paris: IIEP-UNESCO 6

ตอนที่ 1 การวางแผนเพื่อการพฒั นาเศรษฐกิจและสงั คม(Planning for economic and social development)1.1 การเติบโตและการพฒั นา (Growth and development) นบั เป็นเวลานานหลายสิบปที น่ี ักเศรษฐศาสตร์ไดพ้ ยายามประเมินและอธบิ ายสิ่งท่ี อดมั สมิธ เรียกวา่“ความมง่ั ค่ังของประชาชาต”ิ 1 (Wealth of Nations) หลังสงครามโลกครั้งทีส่ อง มีการคดิ ใช้ “บัญชีประชาชาต”ิ (national accounts) ประเมนิ มูลค่าของสนิ คา้ และการบริการท้งั หมดท่ปี ระเทศหนึง่ ๆ หรอื ทีป่ ระชาชนของประเทศน้ัน ๆ ผลติ ข้นึ มูลค่าตามราคาตลาดของสินค้าและการบริการทั้งหมดท่ีผลิตขึ้นภายในประเทศเรียกว่า ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ(Gross Domestic Product - GDP) สว่ นมลู คา่ ของสนิ คา้ และการบรกิ ารทปี่ ระชาชนของประเทศนนั้ ผลติ ขนึ้ทั้งในและนอกประเทศ เรียกวา่ ผลิตภัณฑม์ วลรวมประชาชาติ (Gross National Product - GNP) ปัจจุบนันท้ี กุ ประเทศทัว่ โลกประเมนิ GDP, GNP และเผยแพรบ่ ัญชปี ระชาชาตขิ องตน โดยคำ� จำ� กดั ความแลว้ “ความเตบิ โต” หมายถึง การขยายตวั ของ GDP หรือ GNP อันเป็นการแสดงวา่ประเทศหนึ่ง ๆ (หรอื ประชาชนของประเทศน้ัน) ผลิตสินค้าและการบรกิ ารไดม้ ากขึ้น ความเติบโตยงั มคี วามหมายรวมถึงความแตกต่างของสินค้าและผลผลิตด้วย ในเบ้ืองต้น ถือกันว่าความเติบโตเป็นตัวชี้วัดเพียงตัวเดยี วทแี่ สดงถงึ ความกา้ วหนา้ ทางเศรษฐกจิ ของประเทศ แตเ่ ปน็ ทกี่ งั วลมาระยะหนง่ึ แลว้ วา่ การใช้ GDP วดั ผลการดำ� เนนิ งานดา้ นเศรษฐกจิ นนั้ เพยี งพอหรอื ไม่ และใช้ GDP วดั ความเปน็ อยดู่ ขี องสงั คมไดห้ รอื ไม่ สว่ น “การพฒั นา” นน้ั เปน็ แนวคดิ ทกี่ วา้ งกวา่ คอื เปน็ เรอื่ งกระบวนการทางสงั คมทชี่ ใี้ หเ้ หน็ มติ ติ า่ ง ๆ ของความกา้ วหนา้ ในเชงิ คุณภาพ ตลอดสองสามทศวรรษที่ผ่านมา การเติบโตและการพัฒนาต่างกันอย่างชัดเจนมากขึ้น น่ันคือขณะที่GDP ของประเทศเพ่มิ สูงขนึ้ นนั้ 1) ความยากจนในประเทศนนั้ อาจคงอยใู่ นระดบั เดมิ หรอื เพม่ิ ขนึ้ อกี ทง้ั ประชาชนมรี ายไดต้ า่ งกนั มากขนึ้ 2) การพัฒนาของคนยังล้าหลังอยู่ (เชน่ ในดา้ นระดบั การศึกษา และสุขภาพทั่วไปของประชากร) และ 3) ความเตบิ โตนน้ั อาจจะไม่ยัง่ ยืนในระยะยาว ปัจจบุ ันนมี้ ีผพู้ ยายามขยายแนวคิดเรือ่ ง GDP ใหร้ วมถงึ การวดั ความก้าวหน้าทางสงั คมและความเปน็อยู่ดี รวมถงึ การวัดดา้ นตา่ ง ๆ มากมาย ที่ใช้ตวั ชี้วดั หลากมิตติ ามค�ำแนะนำ� ของคณะกรรมาธิการสติกลทิ ซ2์(Stiglitz’ Commission) เพื่อวดั ผลการดำ� เนินงานเศรษฐกจิ และความก้าวหนา้ ทางสังคม (การเขา้ ถึงงานคุณภาพของงาน ความเช่อื มแนน่ ทางสงั คม (social cohesion) ระดบั และโอกาสการฝึกอบรม สุขภาพและอายคุ าดเฉลยี่ คณุ ภาพของการบรกิ ารสาธารณะ คณุ ภาพชวี ติ ในความรสู้ กึ ของประชาชน สง่ิ แวดลอ้ มและการอนุรักษ์ทรัพยากรทม่ี จี ำ� กดั ) การวดั ความถดถอยของทรัพยากรธรรมชาตแิ ละความเส่อื มโทรมของธรรมชาติแวดล้อมก็เปน็ เรือ่ งทไ่ี ดร้ บั ความสนใจมาก ในกรณีทปี่ ระเทศหนึ่งประเทศใดมี GDP เพิ่มสงู ข้ึนมากในแตล่ ะปีแตไ่ ด้ใช้ทรพั ยากรธรรมชาตไิ ปจนหมดส้นิ ย่อมไม่อาจนบั เปน็ การพัฒนาท่แี ท้จริงได้ หากแตเ่ ปน็ ความเติบโตท่เี ป็นภัยตอ่ ความเป็นอยดู่ ขี องประชากรในอนาคต1 An Inquiry into the Nature and the Causes of the Wealth of Nations, Adam Smith, 17762 โจเซฟ สตกิ ลิทซ์ (Joseph Stiglitz) อดตี นกั เศรษฐศาสตรป์ ระจำ� ธนาคารโลกผไู้ ด้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ค.ศ. 2001 7

1.2 การวางแผนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกจิ และสงั คม(Planning for economic and social development) การวางแผน คือ การคาดเดาอย่างมีเหตุผลถึงสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้นได้ในอนาคต การเลือกสถานการณ์ที่พึงประสงค์ (วัตถุประสงค์) และการก�ำหนดการด�ำเนินการท่ีถูกต้องซ่ึงจ�ำเป็นต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวด้วยต้นทุนที่ต่�ำที่สุด อีกนัยหน่ึงการวางแผนส่ือถึงการคิดถึงอนาคต และการพยายามควบคุมสถานการณ์ในอนาคตด้วยการจัดและจัดการทรัพยากร เพ่ือให้สามารถด�ำเนินการตามวัตถุประสงค์ไดส้ ำ� เรจ็ การวางแผนไม่ใชเ่ ร่อื งใหม่หรอื พิเศษ มนษุ ย์รู้จกั วางแผนมาต้ังแต่สามารถคิดเปน็ เหตุเป็นผลได้ แต่ในมมุ มองของการจดั ใหม้ กี ารดำ� เนนิ การตา่ ง ๆ เปน็ ระเบยี บแบบแผนเพอื่ ใหส้ งั คมทซี่ บั ซอ้ นพฒั นาขนึ้ ไดน้ น้ั ตอ้ งนับว่าการวางแผนเป็นประดษิ ฐกรรมของคริสตศ์ ตวรรษท่ี 20 การวางแผนพฒั นาเชงิ ส่ังการ (directive development planning) เปรยี บเป็นกระดกู สันหลงั ของรัฐสังคมนิยมมาต้ังแต่การปฏิวัติของฝ่ายคอมมิวนิสต์ในปี ค.ศ. 1917 ในสหภาพโซเวียต ตามด้วยประเทศยโู กสลาเวยี ประเทศอัลเบเนีย ประเทศจีน ประเทศเวยี ดนาม ประเทศลาว ประเทศคิวบา และประเทศอ่ืน ๆ หลังสงครามโลกคร้ังที่สองไม่นาน ประเทศในยุโรปตะวันตกท่ีไม่ใช้ระบอบสังคมนิยม เช่น ประเทศฝร่ังเศส และประเทศเนเธอร์แลนด์ และในเอเชีย เช่น ประเทศญป่ี ุ่น ใช้การวางแผนแบบชน้ี �ำ (indicativeplanning) เปน็ เครอ่ื งมือฟนื้ ฟู และวางแนวกระบวนการพฒั นาประเทศหลงั สงคราม3 การวางแผนแบบชีน้ �ำต่างจากการวางแผนเชิงส่งั การ (directive planning) ของระบบสังคมนิยมในแง่ทีย่ อมรบั ว่าระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (market economy) นน้ั สำ� คญั ทส่ี ดุ แตม่ งุ่ ลงทนุ ใหส้ อดคลอ้ งกบั เปา้ ประสงคท์ มี่ ลี ำ� ดบั ความสำ� คญัสงู ของประเทศ เลีย่ งความซ้�ำซ้อน และจ�ำกดั ความไม่มั่นคงใหเ้ กิดข้นึ นอ้ ยท่สี ดุ3 ทีค่ วรสนใจคือส�ำนักการวางแผนกลางของประเทศเนเธอรแ์ ลนด์ ภายใตก้ ารน�ำโดย ญาน ทนิ เบอรเ์ กน, คณะกรรมาธกิ ารการวางแผนของ ประเทศฝรงั่ เศสท่ไี ด้รับแรงบนั ดาลใจจาก ฌอง มนเนต์ และส�ำนักงานการวางแผนทางเศรษฐกจิ ของประเทศญีป่ ุ่น 8

ตอนท่ี 2 ทฤษฎีเร่อื งการศกึ ษา การเตบิ โต และการพฒั นา(Education, growth and development – Different theories) นกั เศรษฐศาสตรเ์ ปน็ ผกู้ ำ� หนดทศิ ทางการวางแผนการศกึ ษามาเปน็ เวลาชา้ นาน ในทศวรรษ 1950 และ1960 นักเศรษฐศาสตร์ชั้นแนวหน้าพยายามอธิบายว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจเป็นผลของการเปลี่ยนแปลงปัจจัยการผลิต (เงินทุน และแรงงาน) แต่การเพ่ิมปริมาณผลผลิตไม่ได้เกิดจากการใช้ปัจจัยดังกล่าวเพ่ิมขึ้นเทา่ นนั้ จงึ มีผู้คิดว่าการผลติ ตอ่ หน่วยของปัจจัย ซ่งึ เรยี กว่า ผลติ ภาพการผลติ (factor productivity) นั้นจะเพ่ิมขึ้นตามความก้าวหน้าทางเทคนคิ (Solow 1956) การศึกษาเชงิ ประจกั ษ์ทีท่ ดสอบสมมตุ ิฐานต่าง ๆ(Denison 1962, Schultz 1961) ให้ขอ้ สรุปวา่ การศกึ ษาสมั พันธก์ บั การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างเหนียวแน่นและชัดเจน ผลสรุปเช่นน้ีน�ำมาซึ่งทฤษฎีต่าง ๆ ที่อธิบายบทบาทของการศึกษาในการพัฒนา ทฤษฎีท่ีโดดเด่นในทศวรรษ 1960 คอื ทฤษฎที ุนมนุษย์ (Human Capital Theory) นบั ตั้งแตป่ ี ค.ศ. 1950 เป็นต้นมา ทัง้ ประเทศทีก่ ำ� ลังพัฒนาและประเทศทพี่ ัฒนาแล้วได้อา้ งทฤษฎดี ังกลา่ วนปี้ ระกอบกบั เหตผุ ลดา้ นสงั คมและการเมอื งเพอ่ื ลงทนุ ขนานใหญด่ า้ นการศกึ ษา วกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ในชว่ งทศวรรษ 1970 และ 1980 ท�ำใหม้ คี นว่างงานเพม่ิ ข้ึน และท�ำใหเ้ กดิ ความตระหนกั ว่าความยากจนและการมีรายไดไ้ มเ่ ทา่ เทยี มกนั ยงั คงเปน็ ปญั หาทงั้ ในระดบั ประเทศ และระหวา่ งประเทศ จงึ กอ่ ใหเ้ กดิ ความสงสยั วา่ การศกึ ษาเปน็ ตวั ขบั เคลอื่ นความเจรญิ เตบิ โตทางเศรษฐกจิ จรงิ หรอื บางทกี ารทปี่ ระเทศทม่ี เี ศรษฐกจิ เตบิ โตดแี ละมรี ายจา่ ยเพอ่ื การศกึ ษามากอาจสะทอ้ นใหเ้ หน็ ความจรงิ วา่ ประเทศทรี่ ำ่� รวยยอ่ มมเี งนิ ลงทนุ กบั การศกึ ษามากในทศวรรษ 1980 นน้ั เองจงึ มที ฤษฏกี ารเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แนวใหม่ (endogenous growth theory) ทเ่ี หน็วา่ นวตั กรรมเปน็ สง่ิ ทเี่ ชอื่ มโยงการศกึ ษาเขา้ กบั ความกา้ วหนา้ ทางเทคนคิ ในชว่ งเวลาเดยี วกนั น้ี เปน็ ทป่ี ระจกั ษ์วา่ สิง่ ท่ีท�ำใหเ้ ศรษฐกจิ เตบิ โตได้มากขนึ้ คอื ประชากรทีม่ ีความร้แู ละมีทกั ษะการรคู้ ดิ (cognitive skills) สงู ขึ้นไมใ่ ช่การมปี ระชากรลงทะเบียนเรยี นจำ� นวนมากข้ึน หรือเรียนสูงข้ึน2.1 ทฤษฎที ุนมนษุ ย์และประโยชนข์ องการศกึ ษา(The human-capital theory and the benefits of education) ในทกุ ประเทศทว่ั โลก ผมู้ กี ารศกึ ษาสงู 4ไดค้ า่ ตอบแทนเฉลย่ี 5 สงู ขนึ้ เปน็ เงาตามตวั ในทน่ี ใี้ ชค้ ำ� วา่ “เฉลยี่ ”เพราะวา่ ผทู้ เ่ี รยี นจบมาระดบั เดยี วกนั กอ็ าจไดร้ บั คา่ ตอบแทนตา่ งกนั มาก แลว้ แตว่ า่ ทำ� งานอะไร (งานราชการหรอื งานเอกชน ทำ� การเกษตร ทำ� งานในภาคอตุ สาหกรรมหรอื ภาคบรกิ าร ฯลฯ) และแลว้ แตท่ กั ษะและทศั นคติของแตล่ ะคน ทัง้ นอ้ี ธบิ ายไดว้ ่า ผู้ที่ไดร้ บั การศึกษาสงู กวา่ มผี ลิตภาพ6 สูงกวา่ และได้รบั คา่ ตอบแทนทส่ี มกันดงั นน้ั นกั เศรษฐศาสตร์จึงมีทฤษฎวี ่าการศึกษาทำ� ใหผ้ ลติ ภาพของแรงงานเพม่ิ ข้นึ 7 และแรงงานได้รบั ค่าจ้างสอดคล้องกบั ผลิตภาพท่สี งู ขนึ้ นน้ั แนวคิดหลักเรือ่ งทนุ มนษุ ย์หมายถึงการทมี่ นุษย์ลงทุนกับตัวเองให้ได้รบั การศกึ ษา (และการฝึกอบรม)สงู ทส่ี ดุ เทา่ ทตี่ นจะทำ� ได้ ดว้ ยความหวงั วา่ การศกึ ษา หรอื การฝกึ อบรมทส่ี งู ขนึ้ จะทำ� ใหม้ รี ายไดส้ งู ขน้ึ ในอนาคตและคา่ ตอบแทนตลอดชวี ติ จะไดเ้ พมิ่ ขนึ้ ดงั นนั้ จงึ ถอื วา่ การศกึ ษาเปน็ การลงทนุ ทใี่ หผ้ ลประโยชนท์ างเศรษฐกจิ4 การศึกษาในท่ีน้ีหมายถึงระดับการศึกษา หรอื ชัน้ ปสี งู ท่ีสดุ ทเ่ี รียน5 “คา่ ตอบแทน” (earnings) หมายถึงรายได้จากการท�ำงาน ไมใ่ ชร่ ายได้จากแหลง่ อืน่ ๆ เชน่ เงินทนุ6 ผลติ ภาพของแรงงาน คอื มูลคา่ ของสินค้าและบรกิ ารทผ่ี ลติ โดยคนหนง่ึ คน ในหนง่ึ หนว่ ยเวลา7 งานและทนุ เป็นปัจจัยการผลิตที่ส�ำคญั ทีส่ ดุ จากการสังเกต พบวา่ งานของแรงงานมฝี มี ือนนั้ มีมูลคา่ มากกวา่ ของแรงงานไม่มีฝีมือ 9

ต่อตนเองและสังคม การศึกษาช่วยเพ่ิมผลผลิตและความม่ังคั่งในอนาคตของประเทศชาติได้โดยการเพิ่มขีดความสามารถการผลิตของประชาชน นักเศรษฐศาสตร์ต้ังข้อสมมุติพ้ืนฐาน(assumption)ต่อไปว่า ผลก�ำไรจากการลงทนุ ในมนุษยน์ ้ันวดั ไดด้ ้วยวธิ เี ดยี วกันกบั การวัดตน้ ทุนทางกายภาพ (physical capital) อืน่ ๆ คือเปรียบเทียบต้นทุนกับผลประโยชน์จากการศึกษาเพ่ือค�ำนวณหาอัตราผลตอบแทนจากการศึกษาต่อบุคคลและสังคมโดยรวม (Woodhall 2004) การลงทุนในการศึกษาให้ผลตอบแทนในอัตราท่ีสูงกว่าการลงทุนในภาคอ่ืน ๆ ซึ่งแสดงว่าการศึกษาเป็นการลงทุนท่ีคุ้มค่ามาก ในประเทศต่าง ๆ ท่ัวโลกผู้ที่ได้รับการศึกษาเพิ่มข้ึน 1 ปีจะมีรายได้ส่วนบุคคลเพิม่ ขึน้ ไดร้ าว 10 เปอร์เซนต์ โดยทีอ่ ัตราผลตอบแทนในประเทศทม่ี ีรายไดต้ ำ่� จะสงู กว่าในประเทศทม่ี ีรายได้สูง ส�ำหรับประเทศท่ีพัฒนาน้อยที่สุดน้ันอัตราผลตอบแทนจากการศึกษาระดับประถมสูงกว่าจากการศึกษาระดับอน่ื ๆ ด้วยเหตุนี้เองชุมชนระหว่างประเทศจงึ จัดให้การประถมศกึ ษามลี ำ� ดับความสำ� คัญสูง (อ่านเร่อื งการศกึ ษาเพอ่ื ปวงชนในตอนตอ่ ไป) เมอ่ื ไมน่ านมานมี้ หี ลกั ฐานวา่ ในหลายประเทศ โดยเฉพาะในละตนิ อเมรกิ าและเอเชยี อาคเนย์ อตั ราผลตอบแทนสำ� หรบั การศกึ ษาระดบั ประถมดตู ำ�่ กวา่ ของระดบั อนื่ ๆ และผลตอบแทนจากการศึกษาระดับอุดมศกึ ษากลับสูงกว่าระดับมัธยมศกึ ษาและประถมศึกษามาก (Psacharopoulos andPatrinos 2004) (Colclough, Kingdon and Patrinos 2010) (ADB 2007) นอกจากนี้ การทสี่ งั คมในประเทศสว่ นมากเปน็ ฝา่ ยรบั ภาระเงนิ สนบั สนนุ ระบบการศกึ ษาซงึ่ เปน็ จำ� นวนทส่ี งู มาก ทำ� ใหผ้ ลตอบแทนทางเศรษฐกจิ จากการศกึ ษาตอ่ ปจั เจกชนมอี ตั ราสงู กวา่ ผลตอบแทนทางเศาษฐกจิต่อสังคมมาก เพราะฉะน้ัน ประชาชนจึงลงทุนกับการศึกษา ในขณะท่ีสังคมยังคงลงทุนในการศึกษาต่อไปเพราะวา่ ไดร้ ับผลตอบแทนทางเศรษฐกจิ และผลกระทบภายนอก (exernalities หรอื spill-over benefits)ซง่ึ คอื ประโยชน์ด้านอื่น ๆ มากมาย เช่น • ประชาชนมสี ขุ ภาพอนามัยดขี ้ึน, อตั ราการตายต่ำ� ลง (อัตราการตายของมารดาและทารกระหว่าง การคลอดลดลง ฯลฯ) • ประชาชนมีโภชนาการดีขน้ึ • อตั ราการตั้งครรภ์ลดลงในกลมุ่ สตรีที่มกี ารศกึ ษาในระดับประถมศกึ ษาเป็นอย่างน้อย (ดว้ ยเหตผุ ล ตา่ ง ๆ รวมถึงการแต่งงานช้าลงด้วย) • เดก็ ท่มี มี ารดามกี ารศึกษาไดเ้ รียนสงู ขนึ้ (ผลขา้ มรนุ่ วยั ) • การศึกษามีผลต่อการพฒั นาประชาธปิ ไตย เสถียรภาพทางการเมืองและสิทธมิ นษุ ยชน การมีส่วน ร่วมมากขน้ึ ของประชาชนและความเช่ือมแนน่ ทางสงั คมเพิ่มข้นึ การลดความยากจน และความต่นื ตวั มากขึ้นในเร่ืองปญั หาส่งิ แวดลอ้ ม2.2 การวพิ ากษท์ ฤษฎีทุนมนุษย์ (Criticism of the human-capital theory) ตง้ั แตท่ ศวรรษ 1960 เปน็ ตน้ มา นกั เศรษฐศาสตรย์ งั คงมคี วามเหน็ ไมต่ รงกนั และยงั คงถกเถยี งกนั วา่ อะไรคอื เหตผุ ลของความเชอ่ื มโยงระหวา่ งการศกึ ษากบั คา่ ตอบแทน การวพิ ากษว์ จิ ารณส์ ว่ นใหญม่ งุ่ ประเดน็ ไปท่ี 1) สมั พนั ธภาพทเ่ี หนียวแนน่ ระหวา่ งผลิตภาพกับคา่ ตอบแทน (ซึง่ มขี อ้ ยกเวน้ มากมาย) 2) ความเชอื่ มนั่ ได้ (reliability) ของขอ้ มลู ทใ่ี ชว้ ดั อตั ราผลตอบแทนของการศกึ ษาโดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ ผลตอบแทนทางสังคม88 ประเทศท่กี �ำลงั พัฒนามกั ไม่มขี ้อมูลทจ่ี �ำเปน็ ต้องใชเ้ พ่ือคำ� นวณหาอตั รานี้ 10

3) ขอ้ สมมติพืน้ ฐานวา่ ตน้ ทนุ และผลประโยชนเ์ ปน็ ตัวขับเคลือ่ นพฤตกิ รรม และ 4) การใช้การวิเคราะหต์ ้นทุน-ผลประโยชน์ (cost-benefit analysis) ของการลงทนุ ในการวางแผน การศกึ ษา (ดบู ทท่ี 2) ทฤษฎที นุ มนษุ ยไ์ ดท้ ำ� นายวา่ การเพม่ิ การศกึ ษาใหก้ บั ประชากรโดยรวมจะชว่ ยลดความไมเ่ ทา่ เทยี มกนัและบรรเทาความยากจนได้ แตเ่ รื่องนย้ี งั ไม่อาจพสิ จู นไ์ ด้ แรงงานท่ไี มใ่ ครม่ ีฝมี ือกบั แรงงานทม่ี ฝี ีมือดมี ากในหลายประเทศยังคงไดค้ า่ จ้างต่างกันมากและมากข้นึ สภาวะความยากจนไมไ่ ด้ดีขึน้ อยา่ งมนี ัยสำ� คญั แต่อย่างใด แมว้ า่ ความยากจนสมั บรู ณ์ (absolute poverty) จะลดนอ้ ยลงแลว้ ในประเทศเกดิ ใหมท่ ม่ี อี ตั ราการเตบิ โตทางเศรษฐกิจสูงมาก ถ้าแม้นว่าทุกคนไดเ้ รียนถึงระดบั อดุ มศกึ ษา ก็ไมอ่ าจได้เป็นผู้จัดการ หรอื เป็นผูช้ ำ� นาญในวิชาชีพตา่ ง ๆ ทุกคน และความไม่เทา่ เทียมกนั ก็จะยงั คงอยู่ นักวิจัยจ�ำนวนมากเห็นพ้องกันว่ามีการใช้วุฒิการศึกษาคัดกรองผู้จบการศึกษาเข้าสู่ตลาดแรงงานจริงดังทจ่ี ะเห็นไดว้ า่ ผู้สมคั รงานต�ำแหน่งต่าง ๆ มีการศกึ ษาสงู ข้ึนทั้ง ๆ ที่ลักษณะงานยังคงเดิม เปน็ ทีย่ อมรบั กนัทวั่ ไปดว้ ยวา่ ตลาดแรงงานมหี ลายภาคสว่ นซงึ่ เสนอคา่ จา้ งตา่ ง ๆ กนั แกผ่ จู้ บการศกึ ษากลมุ่ เดยี วกนั แตแ่ นวคดิเรอ่ื งภาคสว่ นของตลาดแรงงานนไี้ มม่ ผี ลการวจิ ยั มาสนบั สนนุ แนวคดิ เดยี วกนั นอี้ า้ งวา่ ในระยะยาวลกู จา้ งทม่ี ีการศกึ ษาไมอ่ าจย้ายจากสว่ นหนึ่งในตลาดแรงงานไปยังส่วนอน่ื ได้2.3 ทฤษฎกี ารเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แนวใหม่ และคณุ ภาพการศกึ ษา(Theories of endogenous growth and quality of education) การว่างงานที่เพิ่มสูงข้ึนในหมู่ผู้ที่มีการศึกษา และความต้องการจ้างแต่ผู้ที่มีการศึกษาสูงขึ้น ท�ำให้นักเศรษฐศาสตร์เริ่มแย้งว่ามีการลงทุนทางการศึกษาและให้การศึกษามากเกินไป แต่ทฤษฎีการเติบโตทางเศรษฐกจิ แนวใหมท่ พี่ ฒั นาขนึ้ ในทศวรรษ 1990 ยนื ยนั วา่ การศกึ ษา และการเจรญิ เตบิ โตสมั พนั ธก์ นั อยา่ งเปน็เหตเุ ปน็ ผลกนั ดงั เหน็ ไดใ้ นการวจิ ยั และพฒั นา และในนวตั กรรมและความกา้ วหนา้ ทางเทคโนโลยี นวตั กรรมทำ� ใหแ้ รงงานผลติ ไดม้ ากขนึ้ และนวตั กรรมกำ� หนดการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ในระยะยาว นวตั กรรมนอ้ี าจเปน็สินค้าใหม่ กระบวนการผลิตใหม่ หรอื รปู แบบองค์กรใหม่ ธุรกจิ ส่วนใหญพ่ ฒั นานวัตกรรมด้วยความรว่ มมือจากมหาวิทยาลัย หรือวทิ ยาลัยเทคนคิ จะพบไดว้ า่ มีมหาวิทยาลัยทีก่ ระตอื รือล้น และบุคลากรที่มีการศกึ ษาสงู อยเู่ ปน็ จำ� นวนมากในสภาพแวดลอ้ มทมี่ เี สถยี รภาพ มธี รรมภบิ าล มนี โยบายสาธารณะทส่ี นบั สนนุ การพฒั นานวัตกรรม ในประเทศทพี่ ฒั นาแลว้ สว่ นใหญ่ การลงทนุ ทางการศกึ ษามกั เพม่ิ จำ� นวนนกั วจิ ยั และนกั พฒั นานวตั กรรมซ่ึงเป็นการเพ่ิมขีดความสามารถของประเทศให้คงเป็นผู้น�ำทางเทคโนโลยีต่อไป ส�ำหรับกลุ่มประเทศท่ีก�ำลังพัฒนาน้ัน การศึกษาช่วยพัฒนาขีดความสามารถในการใช้ และยอมรับเทคโนโลยีท่ีผู้อ่ืนผลิตข้ึน และน�ำมาดดั แปลงใหเ้ หมาะกบั บรบิ ทของทอ้ งถน่ิ นนั้ ๆ ดงั นนั้ ประเทศหนง่ึ ๆ จะมขี ดี ความสามารถทจี่ ะพฒั นานวตั กรรมและ/หรอื ไลต่ ามประเทศทมี่ คี วามกา้ วหนา้ ทางเทคโนโลยมี ากทส่ี ดุ ไดม้ ากเพยี งไรยอ่ มขนึ้ อยกู่ บั ทนุ มนษุ ยข์ องประเทศนั้น ๆ ในระบบเศรษฐกิจท่ีมีการแข่งขันกันมากข้ึนเร่ือย ๆ จ�ำเป็นต้องมีการลงทุนในการศึกษาทุกระดับ เพ่ือท่ีคนงานและลูกจ้างทุกคนจะได้ใช้เทคโนโลยีเป็น ตัวอย่างเช่น ชาวนาท่ีได้รับการศึกษามักจะใช้ผลิตภัณฑ์และกระบวนการใหม่ ๆ มากกวา่ ชาวนาทไ่ี ม่ได้ร่�ำเรยี น 11

ทฤษฎกี ารเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แนวใหมอ่ ธบิ ายไดว้ า่ ในเมอื่ ประชากรไดร้ บั การศกึ ษาสงู ขน้ึ แลว้ ทำ� ไมจงึยังมีความไม่เทา่ เทียมกันทางรายได้ เทคโนโลยใี หม่ ๆ ทเ่ี ข้ามากบั สินคา้ นำ� เข้าท�ำใหเ้ กิดงานใหม่ และทำ� ลายอาชพี เดมิ ไป แรงงานทม่ี กี ารศกึ ษาสงู จะสามารถปรบั ตวั เรยี นรกู้ ารใชเ้ ทคโนโลยใี หม่ และจะไดร้ บั คา่ จา้ งเพมิ่ขนึ้ ส่วนผูท้ ่ีไม่ไดร้ ับการศกึ ษาตอ้ งตกงานไปเน่ืองจากไม่มีทักษะตามความต้องการใหม่ หากมีงานให้ท�ำกม็ ักเป็นงานท่ใี ห้เงินเดือนน้อย ท�ำให้ประชากรมีรายได้ต่างกันมากขึ้น ดังนั้นจงึ จ�ำเป็นท่จี ะต้องทำ� ให้กลุ่มแรงงานทักษะต่�ำมกี ารศึกษาเพ่ิมขนึ้ ด้วย งานวิจัยอ่นื ๆ แสดงวา่ ความร้ทู ีไ่ ดร้ ับและทักษะการรู้คิด (cognitive skills) ของประชากรคอื สิง่ สำ� คญัที่กำ� หนดการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ไม่ใช่จำ� นวนปที ่ไี ด้เล่าเรยี นมา Hanushek ใช้ผลการทดสอบผลการเรยี นระดบั นานาชาติหลายครัง้ มาประเมินระดบั ทุนมนุษย์ โดยเน้นว่าทักษะการรู้คิดมผี ลมากต่อคา่ ตอบแทนสว่ นบุคคล การกระจายรายได้ และการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสรุปว่าเป็นการไม่เพียงพอท่ีจะเพิ่มแต่จ�ำนวนผู้เข้าเรียนและระดับการศึกษา แต่ต้องเพิ่มสัมฤทธิผลของการเรียนรู้ด้วย จึงจ�ำเป็นท่ีต้องใส่ใจและเน้นเร่ืองคุณภาพของการศกึ ษา (Hanushek and Wössmann 2007) ประการสดุ ทา้ ย ผลกระทบของการศกึ ษาตอ่ การเจรญิ เตบิ โตขนึ้ อยกู่ บั สภาพแวดลอ้ ม การศกึ ษาสง่ ผลกระทบในระบบเศรษฐกจิ เปิดทมี่ ีพลวัต และในสังคมท่มี ีการบริหารจดั การดี มากกวา่ ในสังคมแบบด้ังเดมิ หรือในสังคมทีบ่ ริหารจดั การไมด่ ี การศึกษาเปน็ เงอ่ื นไขของการพฒั นา ไมเ่ คยมีสงั คมใดพฒั นาข้นึ ไดโ้ ดยไม่ขยายและปรับปรงุ ระบบการศกึ ษา แต่การศกึ ษาเพียงอย่างเดียวนนั้ ไมเ่ พียงพอ 12

ตอนที่ 3 บรบิ ทและมุมมองใหมเ่ รือ่ งการศกึ ษาและการพัฒนา(Changing context and changing views on education and development) ทฤษฎีตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วข้างตน้ มอี ิทธิพลตอ่ นโยบายและการปฏิบัตดิ ้านการศกึ ษาในระดับประเทศ และระหวา่ งประเทศอยา่ งไร ทฤษฎเี หลา่ นมี้ ผี ลกระทบเชน่ ไรตอ่ กรอบการดำ� เนนิ งานระหวา่ งประเทศ คำ� ตอบคอืทฤษฎเี หลา่ นม้ี อี ทิ ธพิ ลใหญห่ ลวง ตลอดหา้ สบิ ปที ผี่ า่ นมานมี้ คี วามแปรปรวนทางเศรษฐกจิ และวกิ ฤตหิ นห้ี ลายตอ่ หลายคร้งั บรบิ ททางเศรษฐกจิ การเมือง และเทคโนโลยีท่เี ปล่ียนแปลงอย่ตู ลอดเวลานไี้ ด้มีอทิ ธพิ ลต่อมุมมองเรือ่ งการศกึ ษา และการพัฒนา ในทศวรรษ 1950 และ 1960 หลายประเทศได้ลงทนุ ทางการศกึ ษา เพราะเชอื่ ว่าการศึกษาจะสง่ เสริมการพฒั นาเศรษฐกจิ ได้ ประเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นาพากนั ทมุ่ ลงทนุ กบั การประถมศกึ ษา อาชวี ศกึ ษา และอดุ มศกึ ษาเพื่อเพ่ิมจ�ำนวนแรงงานท่ีมีคุณสมบัติตามความต้องการ และเพิ่มจ�ำนวนนักบริหารเพ่ือดูแลเศรษฐกิจของประเทศตน แต่อีกสิบห้าปีต่อมา กลับมีผู้ท่ีส�ำเร็จการศึกษาท้ังระดับมัธยมและระดับปริญญาว่างงานจ�ำนวนมากและเปน็ ปัญหาทีส่ าหสั สำ� หรบั ประเทศตา่ ง ๆ ย่ิงกวา่ การขาดแคลนแรงงานท่มี คี ณุ สมบตั พิ ร้อมเสียอกี บรบิ ทในประเทศตา่ ง ๆ ไดเ้ ปลี่ยนไป ประเทศตา่ ง ๆ ตกอยูใ่ นวังวนของวกิ ฤตกิ ารณ์เศรษฐกจิ และการเงิน หลายประเทศต้องยอม “ปรับโครงสร้าง” ตามแรงกดดันจากองค์กรระหว่างประเทศผู้ให้ความช่วยเหลือด้านการเงิน นั่นคือ ตัดงบประมาณภาคสังคมคร้ังใหญ่ พร้อมทั้งลดการจ้างงาน และการลงทุนในภาครัฐ การปรับโครงสรา้ งนมี้ ีผลเสียยง่ิ ยวดต่อประเทศทกี่ ำ� ลงั พัฒนาจำ� นวนมาก การสญู เสยี อ�ำนาจการซ้อื และความยากไร้ของประชากรกลุ่มเสย่ี ง (vulnerable populations)ท�ำใหไ้ ม่อาจเพมิ่ จำ� นวนผเู้ ขา้ เรยี นได้ และในบางกรณีท�ำให้อัตราการเข้าเรียนลดลง คุณภาพการศึกษาก็ตกต�่ำลงเพราะครูไม่ได้รับเงินเดือนมากขึ้น แต่อาจได้รับเงนิ เดอื นนอ้ ยลง นอกจากนยี้ งั ขาดแคลนอปุ กรณก์ ารศกึ ษาและแบบเรยี น ทำ� ใหค้ วามกา้ วหนา้ ดา้ นการศกึ ษาสว่ นใหญ่ทีด่ ำ� เนินมาในช่วงทศวรรษ 1960 และ 1970 ต้องชะงกั ไป การศึกษาและรายงานวธิ ีการรบั มอื ผลเสยี ดังกล่าวเปน็ เหตใุ หอ้ งคก์ รระหวา่ งประเทศ เช่น UNESCO,UNICEF, ธนาคารโลก และ UNDP มีมติรับรองแผนงานการศกึ ษาเพือ่ ปวงชน (Education for All - EFA)ในการประชมุ ทจี่ อมเทยี น ประเทศไทย เมอื่ ปี ค.ศ. 1990 การศกึ ษาขอ้ มลู การสำ� รวจคา่ ใชจ้ า่ ยและการบรโิ ภคภาคครัวเรือนหลายครั้งในระยะต่อมาพบว่าความยากจนรุนแรงข้ึนและขยายวงกว้างข้ึนแม้แต่ในประเทศท่ีGDP และ ระดบั รายไดต้ อ่ คน (per capita GDP) เพมิ่ ขนึ้ การคน้ พบดงั กลา่ วผลกั ดนั ใหก้ องทนุ การเงนิ ระหวา่ งประเทศ (International Monetary Fund - IMF) และ ธนาคารโลก (World Bank - WB) คดิ แกป้ ญั หาความยากจนโดยสง่ เสรมิ ยุทธศาสตร์การลดความยากจน (Poverty Reduction Strategies - PRS) และสรปุ บทเรยี นทเ่ี ก่ียวกับการศึกษา ส่วน UNDP ไดเ้ ริ่มสง่ เสริมแนวคิดการพฒั นาที่รวมถงึ การพฒั นาทรัพยากรมนุษย์ซึ่งมีมาตั้งแตป่ ี ค.ศ. 1990 โดยประกาศเปา้ หมายการพฒั นาแห่งสหสั วรรษ (Millennium DevelopmentGoals - MDGs) อกี สบิ ปตี อ่ มาขณะทป่ี ระเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นาสว่ นใหญต่ อ้ งเผชญิ การแขง่ ขนั ทางเศรษฐกจิ มากขนึ้ เรอ่ื ย ๆเทคโนโลยสี ารสนเทศและการสอื่ สารยคุ ใหม่ ความกา้ วหนา้ รวดเรว็ ทางวชิ าการ การหลอมรวมเศรษฐกจิ การเงนิ และวฒั นธรรมในระดับโลก และการปรากฏตวั ของระบบเศรษฐกจิ ขนาดใหญ่ทีเ่ ข้มแข็ง เช่น ประเทศจีนประเทศอนิ เดยี และประเทศบราซลิ ไดเ้ ปลยี่ นบรบิ ทเศรษฐกจิ ของโลกอกี ครงั้ หนงึ่ บรบิ ทใหมน่ กี้ อ่ ใหเ้ กดิ ความ 13

สนใจในบทบาทของความรู้ในสังคมต่าง ๆ มากเป็นพิเศษ ถือกันว่าความรู้จะช่วยให้ประเทศท่ีก�ำลังพัฒนารับมอื การแขง่ ขนั จากกลุ่มประเทศเกิดใหมแ่ ละประเทศท่มี ีเศรษฐกิจกา้ วหนา้ ได้ และสามารถใชข้ ้อไดเ้ ปรียบของตน (รวมทง้ั แรงงานทม่ี กี ารศกึ ษา) เปน็ ชอ่ งทางสกู่ ารพฒั นาได้ นอกจากนคี้ วามรจู้ ะชว่ ยบรรเทาผลอนั เกดิจากกระบวนการผลติ ที่เปลยี่ นแปลงอยา่ งรวดเร็วได้อกี ด้วย3.1 การศกึ ษาเพ่อื ปวงชน (Education for All) ประเทศท่ีร่วมประชุมท่ี จอมเทียน ประเทศไทย ในปี ค.ศ. 1990 มีมติรับรองการศึกษาเพื่อปวงชน(EFA) อยา่ งเปน็ ทางการ กรอบ EFA ถือวา่ การจดั การศึกษาขนั้ พ้นื ฐาน (ประถมศึกษา และมธั ยมศกึ ษาตอนตน้ ) ใหท้ ว่ั ถงึ เปน็ สง่ิ ทสี่ ำ� คญั ทส่ี ดุ ประเทศทงั้ หลายเหน็ พอ้ งกนั วา่ EFA เปน็ วตั ถปุ ระสงคส์ ำ� คญั ดว้ ยเหตผุ ลสามประการ และสองในสามประการนน้ั เก่ยี วข้องกบั ทฤษฎีทนุ มนษุ ย์ เหตุผลทั้งสามนี้คือ • การศึกษาขนั้ พื้นฐานมอี ตั ราผลตอบแทนสงู ซึง่ แสดงวา่ การลงทุนในการศึกษาข้ันพ้นื ฐานเป็นการ ลงทนุ ท่ีใหก้ �ำไร • การศกึ ษาข้ันพื้นฐานมปี ระโยชน์ทางออ้ มอ่ืน ๆ ทม่ี นี ัยสำ� คญั เช่น อตั ราการเสยี ชวี ติ ของทารกและ อัตราการเสียชวี ติ ของมารดาระหว่างการคลอดบุตรลดลง สตรีท่ีเรยี นจบระดับประถมศกึ ษาและ มธั ยมศึกษามีอตั ราการต้ังครรภ์ลดลง มารดาทีม่ กี ารศึกษาให้บุตรธิดาเรยี นสูงขึ้น สังคมมคี วาม เชื่อมแนน่ มากขึน้ ฯลฯ • ความเปน็ ธรรมไดร้ ับการจดั ใหม้ ีลำ� ดับความส�ำคัญสูง แตอ่ กี สบิ ปหี ลงั จากนนั้ กลบั ไมม่ คี วามกา้ วหนา้ สวู่ ตั ถปุ ระสงคข์ อง EFA มากพอ บรรดารฐั บาล องคก์ ารเอกชนไมแ่ สวงหากำ� ไร (NGO) และองคก์ รชว่ ยพฒั นาระดบั ชาตแิ ละระดบั พหภุ าคที เ่ี ขา้ รว่ มประชมุ ระดบั โลกเรอ่ื งการศกึ ษา (World Education Forum) ทกี่ รงุ ดาการ์ ประเทศเซเนกลั ในปี ค.ศ. 2000 จงึ ตกลงรว่ มกนั วา่จะจดั สรรทรพั ยากรทจี่ ำ� เปน็ เพอื่ สนบั สนนุ ใหก้ ลมุ่ เปา้ หมายทกุ กลมุ่ ไดร้ บั การศกึ ษาเบด็ เสรจ็ ทม่ี คี ณุ ภาพ และได้มมี ตริ บั กรอบปฏบิ ตั กิ ารทเ่ี นน้ การบรรลเุ ปา้ ประสงคท์ งั้ 6 ประการของ EFA ภายในปี ค.ศ. 2015 ดงั ตอ่ ไปน้ี 1. ขยายและปรบั ปรงุ การศกึ ษาและการดแู ลเดก็ เลก็ กอ่ นวยั เรยี นโดยเฉพาะเดก็ ทเ่ี ปราะบางและดอ้ ยโอกาส 2. รบั รองวา่ ภายในปี ค.ศ. 2015 เดก็ ทง้ั หมดโดยเฉพาะเดก็ ผหู้ ญงิ เดก็ ทอ่ี ยใู่ นสภาวะยากลำ� บาก เดก็ ที่เป็นชนกลุ่มน้อยทางเชื้อชาติสามารถเข้าถึงและเข้าเรียนในระดับประถมศึกษาภาคบังคับที่มี คุณภาพโดยไมเ่ สยี ค่าใชจ้ า่ ยจนจบ 3. รบั รองวา่ ความตอ้ งการการเรยี นรขู้ องเยาวชนและผใู้ หญท่ ง้ั หมดไดร้ บั การตอบสนองดว้ ยโครงการ ทกั ษะการเรยี นรตู้ ลอดชีวิตอย่างเท่าเทียมกนั 4. พัฒนาอตั ราการรหู้ นังสือของผู้ใหญไ่ ดเ้ พิม่ ขน้ึ รอ้ ยละ 50 ภายในปี ค.ศ. 2015 โดยเฉพาะสตรี และ การพฒั นาการเข้าถงึ การศกึ ษาขน้ั พน้ื ฐานและตอ่ เน่ืองส�ำหรบั ผใู้ หญท่ งั้ หมดใหเ้ ท่าเทยี มกัน 5. ขจดั ความเหลอื่ มลำ้� ทางเพศในการศกึ ษาระดบั ประถมและมธั ยมภายในปคี .ศ. 2005 และทำ� ใหเ้ กดิ ความเท่าเทียมทางเพศในการศึกษาภายในปี ค.ศ. 2015 โดยเน้นการเข้าถึงของเด็กผู้หญิงและ ท�ำให้เกดิ การศึกษาขั้นพ้ืนฐานท่ีมีคณุ ภาพ 6. พัฒนาคุณภาพการศึกษาในทุกด้านและรับรองความเป็นเลิศทั้งหมดเพื่อให้เกิดผลลัพธ์ทางการ เรยี นรู้ที่ชัดเจนและสามารถวดั ได้ โดยเฉพาะในเร่อื งการรู้หนงั สือ การคำ� นวณตัวเลข และทักษะที่ จ�ำเปน็ ตอ่ ชวี ิต 14

อีกสองปีต่อมาในปี ค.ศ. 2002 ประเทศท่กี �ำลงั พัฒนาและผู้บรจิ าค (donor) ร่วมมือกนั ก่อตัง้ แผนการเร่งรัด (Fast Track Initiative - FTI) ระดบั โลกเพ่ือสนับสนุนเปา้ ประสงค์หลักของ EFA ท่ตี ้องการใหท้ กุ คนได้เรียนจบระดบั ประถมศกึ ษา (universal primary completion – UPC) แผนการเร่งรัดนี้มีวตั ถปุ ระสงค์หลัก 5 ประการ คือ มุ่งส่งเสริมให้ 1) มคี วามชว่ ยเหลอื ดา้ นการประถมศกึ ษาทม่ี ีประสิทธิภาพมากขึ้น 2) มีความชว่ ยเหลอื ดา้ นการประถมศกึ ษาเพม่ิ ขนึ้ อยา่ งตอ่ เนอื่ ง 3) มกี ารออกแบบและดำ� เนนิ นโยบายการศกึ ษาท่ีสมเหตผุ ล 4) การศึกษาไดร้ ับงบประมาณจากภายในประเทศอยา่ งเพยี งพอและยั่งยืน และ 5) มีภาระรบั ผดิชอบ (accountability) มากยิง่ ขน้ึ ต่อผล (result) ของการศกึ ษา ประเทศที่จะได้รับความช่วยเหลือตามแผนการเร่งรัดนี้ต้องจัดท�ำเอกสารยุทธศาสตร์การขจัดความยากจน (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) และแผนการศกึ ษาท่ีเชอื่ ถอื ได้ประกอบค�ำขอดว้ ย3.2 การพฒั นามนษุ ย์ (Human development) เป็นทสี่ ังเกตได้ว่าต้งั แตป่ ี ค.ศ. 1985 ความคิดเร่ืองการพฒั นาตามแบบแผนเดิม (conventional) เน้นวา่ การพฒั นาเป็นเรอ่ื งที่เกยี่ วกบั คนและองค์กรทางสงั คม ไม่ใชเ่ พยี งการผลิตและเทคนคิ ต่าง ๆ เท่านน้ั ในปีค.ศ. 1990 UNDP ตพี มิ พ์รายงานการพฒั นามนษุ ย์ (Human Development Report - HDR) ฉบับแรกที่มผี ล อย่างใหญห่ ลวงตอ่ มุมมองเรื่องความก้าวหน้าของสงั คม (societal advancement) HDR ประกาศว่า “ประชากรคือความมั่งค่ังที่แท้จริงของประชาชาติ” และริเร่ิมแนวคิดใหม่เรื่องการพฒั นา ปัจจบุ ันนีเ้ ปน็ ที่ประจกั ษแ์ ล้ววา่ การพัฒนาควรมงุ่ สรา้ งสภาพแวดล้อมทเี่ ก้ือหนนุ ใหค้ นไดใ้ ช้ชีวิตอยา่ งสรา้ งสรรค์ มสี ขุ ภาพดี มอี ายยุ นื แตใ่ นความเปน็ จรงิ นน้ั การพฒั นาไมไ่ ดก้ อ่ ใหเ้ กดิ สภาพแวดลอ้ มดงั กลา่ วเสมอไป แนวทางการพัฒนามนษุ ยไ์ ม่ไดส้ นใจเพยี งตัวชว้ี ดั ความกา้ วหน้าทางเศรษฐกจิ แบบดง้ั เดมิ เชน่ รายได้ตอ่ คน (per-capita GDP) แตเ่ สนอใหศ้ กึ ษาวถิ ชี วี ติ และเสรภี าพของผคู้ นในแตล่ ะสงั คมอยา่ งเปน็ ระบบ มกี ารก�ำหนดดชั นีการพฒั นามนุษย์ (Human Development Index - HDI)] ขน้ึ มาใช้ “แขง่ ” กับระดับรายได้ต่อคน โดยเน้นสามมติ ิ คือ สขุ ภาวะ (ดัชนอี ายคุ าดหมาย) การศึกษา (ดชั นกี ารร้หู นงั สือของผใู้ หญ่ และอตั ราการลงทะเบยี นเรยี นท้งั หมด) และ ความมง่ั ค่งั (ดัชนี GDP) โดยในแตล่ ะปรี ายงาน HDI จะวเิ คราะห์การพฒั นามนษุ ยใ์ นมติ ติ า่ ง ๆ และจดั ลำ� ดบั ประเทศตามดชั นี HDI ตอ่ มามกี ารเพมิ่ ตวั ชว้ี ดั อนื่ ๆ อกี เมอ่ื ทฤษฎนี สี้ นบั สนนุให้ถือวา่ ความไม่เทา่ เทยี มกันและความยากจนเปน็ หัวใจของกรอบการพฒั นามนุษย์3.3 ยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจน (Poverty-Reduction Strategies – PRS) เคยเปน็ ทเี่ ขา้ ใจกนั วา่ ในทา้ ยทสี่ ดุ การเตบิ โตทางเศรษฐกจิ ยอ่ มสง่ ผลถงึ ประชากรกลมุ่ ทย่ี ากจนทส่ี ดุ และจะมคี นยากจนน้อยลง แตใ่ นเมอ่ื ความยากจนยงั คงอยู่ จงึ ได้เกิดแนวคดิ ใหม่วา่ นอกเหนือจากการเติบโตทางเศรษฐกจิ ยงั จำ� เปน็ ตอ้ งมกี ลยทุ ธส์ ำ� หรบั คนจน คอื ตอ้ งมกี ารพฒั นาเชงิ สถาบนั รวมทงั้ การระดมและเสรมิ สรา้ งพลงั ของกลมุ่ เสยี่ งตา่ ง ๆ สถาบนั การเงนิ ระหวา่ งประเทศ (ธนาคารโลก และ กองทนุ การเงนิ ระหวา่ งประเทศ)ไดแ้ กไ้ ขวัตถปุ ระสงคใ์ นปี ค.ศ. 1999 ให้รวมการขจัดความยากจนไว้ในกรอบยุทธศาสตร์ของประเทศด้วย ประเทศอตุ สาหกรรมเกดิ ใหมห่ ลายประเทศไดย้ อมรบั กลยทุ ธก์ ารพฒั นาประเทศทม่ี งุ่ ขจดั ความยากจนเปน็สำ� คญั โดยไมไ่ ดใ้ ชก้ รอบยทุ ธศาสตรก์ ารขจดั ความยากจนทไ่ี ดร้ บั เงนิ สนบั สนนุ จากองคก์ รการเงนิ ระหวา่ งประเทศ 15

กรอบยุทธศาสตรก์ ารลดความยากจน (Poverty Reduction Strategy Framework) เอกสารยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจน (poverty-reduction strategy paper - PRSP) วา่ ดว้ ยนโยบายและแผนงาน (programme) ดา้ นโครงสรา้ ง สงั คม และเศรษฐกิจมหภาคทแี่ ต่ละประเทศควรจะยดึ ปฏบิ ัติเพ่อื เสริมสรา้ งความกา้ วหน้า และขจดั ความยากจน เอกสารฉบบั นกี้ ล่าวถงึ ข้อกำ� หนดของเงนิ สนบั สนนุ จากภายนอก และแหลง่ ทนุ อน่ื ๆ ที่เก่ียวขอ้ ง ยุทธศาสตร์ดังกลา่ วเปน็ เครอื่ งมอื การวางแผนการพฒั นาทส่ี �ำคญัของประเทศที่มีรายไดต้ ำ�่ หรือปานกลาง ซง่ึ ช่วยกำ� หนดลำ� ดับความส�ำคัญของประเด็นระดับชาติต่าง ๆ และการจัดสรรทรพั ยากรทัง้ ทม่ี อี ยใู่ นประเทศและทจี่ ะได้มาจากภายนอก PRSP เปน็ เอกสารสำ� คญั ทเ่ี ช่ือมโยงการดำ� เนนิ การสาธารณะของประเทศ เข้ากบั ความสนับสนนุ จากผู้บริจาค และผลลัพธ์ (outcome) ของการพัฒนาท่ีจ�ำเป็นในการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษของ UNDP (ดหู วั ข้อ 3.4) ทป่ี ระเทศตา่ ง ๆ ได้เหน็ ชอบอย่างเปน็ ทางการแล้วเมอื่ ปี ค.ศ. 2000 และเอกสารดังกล่าวยังมุ่งลดความยากจนลงให้ได้ถงึ กงึ่ หนึ่งในระหว่างปี ค.ศ. 1990 ถงึ ปี ค.ศ. 2015 นอกเหนือจากการด�ำเนินการเร่ืองอ่นื ๆ ปจั จุบันน้ี มหี ลายประเทศที่ใชย้ ุทธศาสตรก์ ารลดความยากจน ตั้งแตเ่ รมิ่ ตน้ จนถงึ ปลายเดอื นสงิ หาคมปี ค.ศ. 2011 คณะกรรมการกองทุนการเงินระหว่างประเทศได้รับยุทธศาสตร์ฉบับเต็มจากประเทศต่าง ๆมากกว่า 108 ฉบบั และฉบบั ร่างอีกไม่น้อยกว่า 57 ฉบับ ในเมื่อประเทศกลมุ่ ทม่ี ีรายไดน้ ้อยเกอื บทั้งหมดมียุทธศาสตรไ์ วใ้ ชแ้ ล้ว จดุ สนใจในระยะหลังน้ีจงึ อยูท่ ่ีการใช้ยทุ ธศาสตร์ดังกล่าวอยา่ งมีประสิทธิผลเอกสารยุทธศาสตรก์ ารลดความยากจนมหี ลักสำ� คัญ 5 ประการดังตอ่ ไปน้ี • ผลกั ดนั และดำ� เนนิ การโดยประเทศน้ัน ๆ โดยให้ประชาชนในสงั คมมสี ่วนรว่ มอย่างกว้างขวางเพือ่ เป็นเจา้ ยุทธศาสตรห์ รือของกลยุทธ์รว่ มกนั • เน้นผลและผลลพั ธ์ทเ่ี ป็นประโยชนต์ ่อคนจน • ครอบคลมุ มติ ทิ หี่ ลากหลายของความยากจนในทุกแง่มุม • มีลกั ษณะการสร้างหุน้ สว่ น ประสานการร่วมแรงร่วมใจของทุกฝา่ ย (รัฐบาล ผู้มสี ่วนได้ส่วนเสียใน ประเทศ และผบู้ ริจาคภายนอก) • มีเปา้ หมายระยะยาวเอกสารยุทธศาสตร์การลดความยากจนสว่ นใหญป่ ระกอบดว้ ยมติ ิ หรือเสาหลกั 3 ประการ คอื • กรอบเศรษฐกจิ มหภาคทเ่ี นน้ การขยายภาคท่ีเป็นจดุ ไดเ้ ปรยี บของประเทศ การส่งเสริมการพฒั นา ชนบท และการพฒั นาโครงสรา้ งพนื้ ฐาน • การพัฒนาสงั คมและมนษุ ย์ (การศกึ ษา สุขภาพ และการฝึกอบรม) • การพัฒนาองค์กร และมติ ธิ รรมาภบิ าล อกี นยั หนงึ่ กรอบยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจนเนน้ ความจำ� เปน็ ทตี่ อ้ งเพม่ิ การเตบิ โตทางเศรษฐกจิ แต่ยอมรบั วา่ การพง่ึ พากลไกตลาดเพยี งประการเดยี วไมอ่ าจขจดั ความยากจนได้ จงึ จำ� เปน็ ตอ้ งใชเ้ ครอ่ื งมอื อนื่ ชว่ ยกระจายรายไดจ้ ากตลาดเพอื่ คนยากจนดว้ ย โดยเฉพาะเมอ่ื ความยากจนไมไ่ ดม้ คี วามหมายจำ� กดั อยเู่ พยี งการมีรายได้ตำ�่ กวา่ มาตรฐาน9 แตห่ มายถึงอุปสรรคด้านความสามารถของมนษุ ย์ ดงั นน้ั จึงต้องจัดใหม้ บี รกิ าร 9 ข้อก�ำหนดนี้ตา่ งกนั ไป แตใ่ หถ้ ือวา่ คนจนคอื ผูท้ ม่ี ีรายไดไ้ มถ่ ึงวันละหนง่ึ หรอื สองเหรียญสหรฐั ฯ 16

ทางสงั คม เชน่ การศึกษา สาธารณสขุ และโครงข่ายความคมุ้ ครองทางสังคม (social safety nets)เพื่อขจัผอุปสรรคดังกล่าว ในการนี้ ภาครัฐท่ีมีประสิทธิภาพมากข้ึนและองค์การเอกชนไม่แสวงหาก�ำไรต้องเป็นหลักในการจัดหาและให้บริการแก่คนยากจนด้วยวิธีการที่ไม่เกี่ยวกับตลาด (non-market approach)กระบวนทศั นใ์ หมเ่ ล็งเหน็ วา่ ความฉอ้ ฉลของรฐั บาลท�ำใหป้ ระชาชนได้รับบรกิ ารเพยี งจำ� กดั ดังนน้ั จงึ จำ� ตอ้ งทำ� ใหป้ ระชาชนคนธรรมดามีสทิ ธิมเี สียง มีพลงั (การเสริมพลงั ) และให้ชมุ ชนท่ีได้รับความชว่ ยเหลือไดม้ ีส่วนออกแบบ (เป็นเจา้ ของ) ความช่วยเหลือเพอ่ื การพฒั นาตา่ ง ๆ ดว้ ย3.4 เปา้ หมายการพัฒนาแหง่ สหสั วรรษ (Millennium Development Goals – MDGs) ในการประชุมสุดยอดแห่งสหัสวรรษขององค์การสหประชาชาติ (United Nations MillenniumSummit) เม่อื ปี ค.ศ. 2000 บรรดาผูน้ �ำของโลกเหน็ ชอบเปา้ หมายการพัฒนา 8 ประการ ซ่งึ จะวดั ผลได้และตอ้ งบรรลุผลภายในปี ค.ศ. 2015 ดงั นี้ตารางท่ี 1 เป้าหมายการพัฒนาแหง่ สหสั วรรรษเป้าหมายการพัฒนา จุดหมาย แห่งสหัสวรรรษเป้าหมายที่ 1 ขจดั ความยากจนและความหวิ โหย – ลดสดั สว่ นประชากรทมี่ รี ายไดต้ ำ�่ กวา่ วนั ละ 1 เหรียญสหรฐั ลงครง่ึ หน่งึ และลดสดั สว่ นประชากรทีห่ วิ โหยลงครง่ึ หนง่ึ ในชว่ ง ปี ค.ศ. 1990-2015เปา้ หมายท่ี 2 ใหเ้ ดก็ ทกุ คนไดร้ บั การศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษา – เดก็ ทกุ คนทงั้ หญงิ และชายตอ้ ง ได้เรียนจนจบระดับประถมศึกษาภายในปี ค.ศ. 2012เป้าหมายที่ 3 ส่งเสริมความเท่าเทียมกันทางเพศและบทบาทสตรี – ขจัดความเหล่ือมล้�ำทาง เพศ (gender disparity) ในการศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษาและมธั ยมศกึ ษาภายใน ปี ค.ศ. 2005 และในทุกระดบั การศึกษาภายในปี ค.ศ. 2015เป้าหมายที่ 4 ลดอัตราการตายของเด็ก - ลดอตั ราตายของเด็กอายุตำ�่ กวา่ หา้ ปี ลงสองในสาม ภายในปี ค.ศ. 2015เปา้ หมายท่ี 5 พัฒนาสุขภาพของสตรีมีครรภ์ – ลดอัตราส่วนการตายของมารดาลงสามในส่ี ภายในปี ค.ศ. 2015เปา้ หมายที่ 6 ต่อสู้กับโรคเอดส์ มาลาเรียและโรคส�ำคัญอ่ืน ๆ - หยุดการแพร่ระบาดและลด จำ� นวนผู้ป่วยด้วยโรคเอดส์และโรคอนื่ ๆ ภายในปี ค.ศ. 2015เป้าหมายท่ี 7 รกั ษาและจดั การสง่ิ แวดลอ้ มอยา่ งยงั่ ยนื - กำ� หนดนโยบายและใหม้ กี ารปฏบิ ตั ดิ า้ น การพฒั นาทยี่ งั่ ยนื ลดสดั สว่ นประชากรทไี่ มส่ ามารถเขา้ ถงึ แหลง่ นำ�้ ดม่ื สะอาดลงให้ เหลือครึง่ หน่ึงภายในปี ค.ศ. 2015 และยกระดับคณุ ภาพชวี ิตประชากรในชมุ ชน แออัดอย่างน้อย 100 ลา้ นคนทว่ั โลกให้ดขี ึ้นอย่างมีนยั ส�ำคัญภายในปีค.ศ. 2020เปา้ หมายท่ี 8 สง่ เสรมิ การเป็นห้นุ สว่ นเพอ่ื การพฒั นาในประชาคมโลก 17

เปน็ ทนี่ า่ สงั เกตวา่ เปา้ หมายการพฒั นาแหง่ สหสั วรรษทงั้ 8 ขอ้ นนั้ สมั พนั ธก์ บั การพฒั นามนษุ ยแ์ ละสงั คมและกับคุณภาพชีวิต เปา้ หมายที่ 1 เปน็ เรอื่ งการลดความยากจนโดยตรง เป้าหมายที่ 2 และ 3 เก่ียวกับการเรียนจนจบระดับประถมศกึ ษา ความเปน็ ธรรมทางเพศ (gender equity) และการเสรมิ สรา้ งพลังสตรี ซึ่งท้ังหมดน้ีเป็นองค์ประกอบส�ำคัญของการพัฒนามนุษย์ ทุกประเทศทั่วโลกและสถาบันเพื่อการพัฒนาชั้นน�ำตา่ งเหน็ ชอบเปา้ หมายดงั กลา่ ว ซงึ่ ธนาคารโลกไดร้ วมเขา้ ไวใ้ นการเตรยี มแผนยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจนดว้ ย (ซงึ่ เรยี กว่า MDG+) แนวทางการพฒั นามนษุ ย์ ยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจน และเปา้ หมายการพฒั นาแหง่ สหสั วรรษลว้ นแลว้ แตเ่ นน้ การลงทนุ ในการศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐาน ซง่ึ ไดข้ ยายตวั ครอบคลมุ ทง้ั ระดบั ประถมศกึ ษาและมธั ยมศกึ ษาตอนตน้ กระแสโลกาภวิ ตั นแ์ ละการเปลย่ี นแปลงของเทคโนโลยสี ารสนเทศ เทคโนโลยชี วี ภาพ ฯลฯ ทฉ่ี บั ไวขน้ึไดพ้ าโลกเขา้ สยู่ คุ เศรษฐกจิ ฐานความรู้ ซง่ึ ยงั คงตอ้ งการการลงทนุ ในการศกึ ษาทกุ ระดบั รวมทงั้ การสนบั สนนุการวจิ ยั และการพัฒนาอีกดว้ ย3.5 เศรษฐกิจฐานความรู้ (The knowledge economy) การสง่ เสรมิ เศรษฐกจิ ฐานความรไู้ มใ่ ชเ่ พยี งการเพม่ิ พนู ความรู้ แตร่ วมถงึ การใชค้ วามรทู้ งั้ มวลในกจิ กรรมทางเศรษฐกิจและสังคมทั้งปวงให้มปี ระสทิ ธิผลมากข้นึ เศรษฐกจิ ฐานความรกู้ อ่ ตวั ขน้ึ จากการทก่ี จิ กรรมทางเศรษฐกจิ ใชค้ วามรเู้ ขม้ ขน้ ขนึ้ และมลี กั ษณะโลกาภวิ ตั น์มากข้นึการเพ่มิ ความรู้ (Increasing knowledge intensity) ในระยะ 20 ปีที่ผ่านมา วงการธรุ กจิ และชีวิตชุมชนแทบจะทกุ ดา้ นใช้เทคโนโลยคี อมพวิ เตอรแ์ ละการสื่อสารเพิ่มขน้ึ มากมายอยา่ งรวดเร็ว เพราะอปุ กรณต์ ่าง ๆ มีราคาถูกลงมาก อีกทัง้ ยงั มกี ารพฒั นาโปรแกรมใหม่ ๆ ตามความตอ้ งการของผู้ใชไ้ ดร้ วดเรว็ ข้ึน เทคโนโลยีทั้งสองน้ีมาบรรจบกันท่ีอินเทอร์เน็ต ซ่ึงเป็นการปฏิวัติทางเทคโนโลยีสารสนเทศ ในเชิงเศรษฐศาสตร์นน้ั ลกั ษณะส�ำคัญของการปฏวิ ตั ิทางเทคโนโลยสี ารสนเทศ คอื ความสามารถในการรองรับ จดัเก็บ และสง่ ตอ่ ข้อมูลปรมิ าณมากดว้ ยต้นทนุ ต�ำ่ ลกั ษณะทส่ี �ำคัญไม่แพก้ นั อกี ประการหน่ึงคือการท่ีเทคโนโลยีเหล่านี้แทรกซึมไปท่ัวทุกแห่งหน เทคโนโลยีสารสนเทศมีผลต่อองค์ประกอบท้ังมวลของเศรษฐกิจ อันได้แก่สินคา้ และการบริการ และของหว่ งโซธ่ รุ กจิ คอื จากการวจิ ัยและพัฒนาไปจนถึงการผลติ การตลาด และการกระจายสินค้าโลกาภวิ ตั นท์ างเศรษฐกจิ (Globalization of economic activities) เศรษฐกจิ ฐานความรเู้ ปน็ ผลเนอื่ งมาจากการทกี่ จิ กรรมทางเศรษฐกจิ มผี ลกระทบไปทว่ั โลกอยา่ งรวดเรว็เปน็ การโลกาภวิ ตั นท์ ม่ี อี ตั ราสงู และมขี อบเขตกวา้ งขวางอยา่ งทไี่ มเ่ คยปรากฏมากอ่ น พรอ้ มกนั กบั การปฏวิ ตั ิดา้ นการสอื่ สารระดบั โลกนี้ หลายประเทศทว่ั โลกไดล้ ดหยอ่ นกฏเกณฑท์ างเศรษฐกจิ ลดภาษแี ละมาตรการปดิกนั้ ทางการคา้ และผ่อนปรนกฏระเบยี บในตลาดการเงินและการคา้ วตั ถปุ ระสงคใ์ หมท่ ส่ี ง่ เสรมิ เศรษฐกจิ ฐานความรนู้ ม้ี ผี ลโดยตรงตอ่ การจดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั ของการศกึ ษาในระดบั อดุ มศกึ ษา มธั ยมศกึ ษา อาชวี ศกึ ษาและการฝกึ อบรม (technical and vocational education and 18

training – TVET) ทีก่ ลับกลายมาเปน็ วาระเร่งดว่ น เคียงข้างและแข่งขันกับการศกึ ษาเพ่ือปวงชน บรบิ ททางเศรษฐกจิ และภมู ริ ฐั ศาสตรโ์ ลกทพี่ ลกิ ผนั ไปในชว่ งหา้ สบิ ปที แี่ ลว้ มผี ลยงิ่ ยวดตอ่ การศกึ ษาและการวางแผนการศกึ ษา บทเรียนสำ� คญั • การพฒั นามคี วามหมายมากกวา่ การผลิตและเทคนิคตา่ ง ๆ แต่หมายรวมถงึ คนดว้ ย การพัฒนา ตอ้ งมีการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ การแปรเปลยี่ นสังคม (social transformation) และการค�ำนงึ ถงึ สง่ิ แวดล้อม การพัฒนาเปน็ เรือ่ งการลดความยากจน ความกา้ วหนา้ ทางสงั คม คณุ ภาพชวี ิต ในความรสู้ กึ ของผ้คู น และสุขภาพอนามัยทดี่ ีขน้ึ วตั ถุประสงคข์ องการพัฒนาคอื การสรา้ งสภาพ แวดล้อมท่ีเออื้ อ�ำนวยให้คนไดม้ ีชีวิตยนื ยาวอยา่ งสรา้ งสรรค์ และยั่งยนื • การศกึ ษาเปน็ การลงทนุ ท่ีคุ้มคา่ ทั้งส่วนบุคคลและสังคม การศกึ ษาทม่ี คี ณุ ภาพช่วยให้คนมีรายได้ มากขึ้น มีการผลิตสงู ขึ้น เก้ือหนนุ ความกา้ วหนา้ ทางเทคนิค และชว่ ยสรา้ งนวัตกรรม ดงั น้นั หลาย ประเทศจึงใหก้ ารศกึ ษาเปน็ การลงทนุ ที่มีลำ� ดับความส�ำคญั สูง แมว้ า่ การศึกษาเป็นเงอื่ นไขที่จำ� เปน็ แต่การศึกษาเพียงอยา่ งเดยี วไมอ่ าจประกันการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ และการพัฒนาได้ • การศึกษามปี ระโยชนห์ ลายประการทไี่ ม่เกยี่ วกับเศรษฐกิจ เชน่ ลดอัตราการตัง้ ครรภ์ ทำ� ให้มี สุขภาพดีขน้ึ ท�ำใหส้ ังคมมีความเชอื่ มแนน่ กนั มากขน้ึ และบุตรธดิ าของมารดาที่มีการศึกษาได้ เรียนสงู กว่าเดก็ อน่ื ๆ การขยายการศึกษาเพียงอย่างเดยี วไม่อาจลดความไม่เทา่ เทียมกนั ได้ เช่น เดียวกันกบั ทก่ี ารเตบิ โตทางเศรษฐกิจไม่สามารถลดความยากจนได้ ดังนั้น ต้องมีการด�ำเนนิ การให้ ประชากรกล่มุ ทีย่ ากจนที่สุดได้รบั การศึกษาขัน้ พน้ื ฐาน ตามทเ่ี น้นย้ำ� ไว้ในยทุ ธศาสตร์การลดความ ยากจน เป้าหมายการพฒั นาแหง่ สหสั วรรษ และการศึกษาเพือ่ ปวงชน • วตั ถปุ ระสงคเ์ ร่อื งการส่งเสริมนวตั กรรม และกระบวนการฐานความรใู้ นสภาพการณท์ อ่ี งิ ตลาด และมกี ารแข่งขนั มากข้นึ เร่อื ย ๆ ทำ� ให้การลงทุนดา้ นมธั ยมศึกษาและอดุ มศกึ ษา และคณุ ภาพการ ศึกษาข้นั พื้นฐานกลับมาเปน็ ประเดน็ หลกั อีกคร้งั 19

ค�ำถามทา้ ยบท 1. ประเทศของท่านมียุทธศาสตร์การลดความยากจนหรือไม่ ยุทธศาสตร์น้ันระบุวัตถุประสงค์การ พฒั นาการ ศกึ ษาประการใดไว้ชัดเจนบ้าง 2. แผน และ/หรอื ยทุ ธศาสตร์การพฒั นาการศกึ ษาฉบับปัจจบุ นั ระบชุ ัดถึง “เศรษฐกจิ ฐานความรู้” และ “นวตั กรรม” วา่ อย่างไรบ้าง 20

บทที่ 2การวางแผนการศึกษา(What is educational planning?) บทที่ 2 ปัจจุบนั นหี้ ลายฝา่ ยเหน็ พ้องกนั มากข้นึ ถงึ ความหมาย มิติ และข้นั ตอนของการวางแผนการศกึ ษา ซง่ึ ไดเ้ ปล่ียนแปลงไปมาก ไม่วา่ จะเปน็ ทางทฤษฎีหรือทางปฏิบัติ ระเบียบวธิ ี ภาระงาน ผู้มีบทบาท และ กระบวนการ การกำ� หนดวตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมายการเพมิ่ การเขา้ เรยี นหลงั จากระดบั ประถมศกึ ษาเปน็ หวั ขอ้ ทม่ี กี ารถกเถยี งกันในช่วงทศวรรษ 1960 และ 1970 วา่ ควรคำ� นงึ ถึงความต้องการแรงงาน หรอื อุปทาน ทางสงั คม หรือควรวเิ คราะห์ผลดผี ลเสยี จากการลงทนุ บางประเทศใช้เร่ืองใดเรือ่ งหนงึ่ ในสามเร่ืองน้ีเป็น หลกั บางประเทศอาจใชส้ องหรอื สามแนวทางรวมกนั เพอ่ื จัดท�ำแผนที่มรี ายละเอียดซับซ้อน แตไ่ ม่ว่าจะ ใชแ้ นวทางใด นกั วางแผนไมใ่ ครส่ นใจทจ่ี ะตรวจสอบวา่ วตั ถปุ ระสงคเ์ ชงิ นโยบายทนี่ ำ� เสนอนน้ั เปน็ ไปไดใ้ น แงง่ บประมาณ และองคก์ รหรอื ไม่ ไมไ่ ดพ้ ฒั นากลยทุ ธใ์ หช้ ดั เจนเพอื่ ทจี่ ะไดม้ กี ารนำ� แผนนน้ั ไปปฏบิ ตั จิ รงิ อีกทงั้ ยงั ไม่มีการก�ำกับติดตามการนำ� แผนไปสกู่ ารปฏิบัตอิ ีกด้วย นอกจากนแี้ ลว้ กระบวนการวางแผนยงั ไมย่ ดื หยนุ่ พอทจ่ี ะทำ� ใหป้ รบั นโยบาย หรอื วตั ถปุ ระสงคต์ ามสภาพความเปน็ จรงิ ทางการเงนิ และการเมอื ง ทเ่ี กดิ ข้นึ ภายหลงั ได้ เมอ่ื ครั้งทีห่ ลายประเทศต้องประสบวกิ ฤตเิ ศรษฐกิจในทศวรรษ 1970 และมีจำ� นวน บัณฑิตล้นตลาดแรงงานนั้น รัฐเลือกปรับโครงสร้างแทนท่ีจะปรับแผนการศึกษา การวางแผนตกเป็น เปา้ ของการวิพากษ์วจิ ารณ์รุนแรง แตบ่ างประเทศยังคงวางแผนตามธรรมเนยี มปฏบิ ตั ิ แผนที่ร่างขน้ึ มา ประกอบด้วยวัตถุประสงค์ ก�ำกับด้วยงบประมาณง่าย ๆ เพื่อน�ำไปใช้ต่อรองกับกระทรวงการคลังหรือ กระทรวงวางแผนเท่านั้น ส่วนส�ำนักวางแผนมีหน้าท่ีเตรียมโครงการที่ได้รับทุนสนับสนุนจากภายนอก เป็นหลัก แต่โครงการเหล่าน้ีมีข้อบกพร่อง ขาดการประสานงาน และไม่น�ำไปสู่การก�ำหนดและด�ำเนิน นโยบายการศกึ ษาทเี่ สมอตน้ เสมอปลาย ปัจจุบันน้ี การวางแผนเป็นกระบวนการส�ำคัญท่ีชี้น�ำการพัฒนาการศึกษาอีกวาระหนึ่ง การ วางแผนในปัจจุบันยืดหยุ่นและเน้นผลมากกว่าในอดีต มีการใช้คอมพิวเตอร์ช่วยคาดคะเนการเข้าเรียน ให้สอดคล้องกับสมมติฐานต่าง ๆ และช่วยค�ำนวณว่าจะต้องใช้ทรัพยากรบุคคลและงบประมาณเท่าไร การวางแผนการศึกษาไม่ใช่เพียงกระบวนการทางเทคนิคอีกต่อไป แต่เป็นกระบวนการทางการเมือง ที่ทุกภาคส่วนและกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มควรต้องมีส่วนร่วม เพ่ือท่ีจะได้รู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของ แผน และจะได้นำ� แผนน้นั ไปปฏิบัตติ อ่ ไป แผนฯในปจั จุบนั มักประกอบด้วยวตั ถุประสงคร์ ะยะยาว และ ผลลพั ท์ทีค่ าดหวังตามทที่ ุกภาคสว่ นรวมท้ังภาคเี ครอื ขา่ ยไดห้ ารือและเห็นพอ้ งกนั แลว้ แผนฯ สว่ นมาก แจงรายละเอยี ดและงบประมาณสำ� หรับกลยุทธ์ทีร่ ะบุเปา้ หมายทต่ี ้องบรรลไุ ว้ดว้ ย การวางแผนทกุ วนั น้ี ให้ความสนใจเรื่องกลยทุ ธ์การด�ำเนินแผน การเชอื่ มการวางแผนเข้ากบั การเตรียมงบประมาณ และการ พฒั นาแผนการดำ� เนนิ งานให้รอบดา้ นมากขึน้ กวา่ ท่เี คยเป็นมา 21

วัตถุประสงค์ เพือ่ เสนอแนวคิดหลกั คณุ ลักษณะ ข้ันตอน ผู้เกย่ี วข้อง และกระบวนการวางแผนการศกึ ษา และเพ่ืออภิปรายความเปล่ียนแปลงในระยะห้าสิบปีท่ีผ่านมา ซึ่งท�ำให้การวางแผนยุทธศาสตร์ค่อย ๆ เข้ามาแทนที่การวางแผนแบบดั้งเดมิ (traditional planning)เนอื้ หาตอนท่ี 1 แนวคดิ เร่ืองการวางแผนการศกี ษา 1.1 คำ� จ�ำกดั ความของการวางแผนการศกึ ษา และความเปล่ียนแปลง 1.2 ระเบียบวธิ :ี การวางแผนการศึกษาแบบด้งั เดิมทั้งสามแบบ 1.3 การวางแผนแบบดัง้ เดมิ 1.4 การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ตอนท่ี 2 การจัดท�ำแผนการศึกษา: ผมู้ บี ทบาทและกระบวนการ 2.1 ผู้มีบทบาทในกระบวนการวางแผน 2.2 การจัดกระบวนการวางแผน 2.3 ผูน้ ำ� กระบวนการจัดทำ� แผน 2.4 ระยะเวลาและจ�ำนวนแผนทตี่ อ้ งจดั ทำ� 2.5 การวางแผนกบั การจดั ท�ำงบประมาณ 2.6 โครงการและแผนงานตอนที่ 3 ความทา้ ทายตอ่ นโยบายและการวางแผนการศกึ ษา 3.1 การเข้าถงึ ความเป็นธรรม และความเชอื่ มแน่นทางสังคม 3.2 คุณภาพการศึกษา 3.3 การเตรียมความพรอ้ มเพื่อการท�ำงานและการเขา้ สสู่ ังคมฐานความรู้ 3.4 เงนิ สนบั สนนุ การศึกษา 3.5 การกำ� กบั ดูแล และการบริหารจดั การผลการเรียนรทู้ ่คี าดหวงั เมอ่ื เรยี นบทท่ี 2 จบแล้ว ผ้เู รียนควรสามารถ • นยิ ามแนวคดิ หลกั ทเ่ี กยี่ วกบั การวางแผนการศกึ ษาได้ • อภิปรายแนวทางการวางแผนการศึกษาแบบดงั้ เดมิ ได้ • อธบิ ายความแตกต่างระหว่างการวางแผนแบบดั้งเดมิ และการวางแผนเชิงยทุ ธศาสตรไ์ ด้ • บรรยายขน้ั ตอนหลกั ของการวางแผนเชงิ ยุทธศาสตร์ได้ 22

• ระบุผ้มู ีบทบาทและผู้มสี ่วนไดเ้ สียส�ำคัญท่ีควรมีสว่ นร่วมในการวางแผนได้ • เขา้ ใจความส�ำคัญของการวางแผนการด�ำเนนิ การตามแผนระยะต่าง ๆ และเหตุผลหลกั ของการท่ี ตอ้ งเทียบแผนให้ตรงกบั งบประมาณ • วิเคราะหค์ วามท้าทายหลักของการพฒั นาการศกึ ษาในปัจจุบันท่ีการวางแผนการศึกษาควรตอบได้กรอบเวลา • บทน้ีใชเ้ วลาศึกษาประมาณ 8 ชั่วโมงตอ่ สัปดาห์คำ� ถามท้ายบท • ผ้เู รยี นจะต้องคิดทบทวน และตอบค�ำถามท้ายบทด้วยตนเองกอ่ นท่ีจะอภิปรายคำ� ตอบน้ัน ๆ กบั เพ่อื น ๆ และผูป้ ระสานงานกลุ่มเม่อื มกี ารประชมุ กลมุ่ • หากยังมีข้อสงสัยเกี่ยวกบั เนอ้ื หาในบทน้หี ลังการประชุมกล่มุ แลว้ ผเู้ รียนควรตดิ ตอ่ กับผสู้ อนหน่วย การเรยี นรนู้ ้ีที่ IIEP โดยสง่ คำ� ถามไวท้ ่ฟี อรัมหน่วยการเรียนรูท้ ี่ 1 ในระบบอีเลริ ์นนิงของหลกั สตู รนี้เอกสารอ่านเพม่ิ เติม (ไมบ่ งั คบั ) • Caillods, F. 1989. ‘The prospects for educational planning’. A workshop organized by IIEP on the occasion of its XXVth anniversary. Paris: IIEP-UNESCO • Carron, Gabriel; Mahshi, Khalil; De Grauwe, Anton; Gay, Dorian; Choudhuri, Sulagna, 2010. Strategic planning: Concept and Rationale. Education sector planning working papers. Paris: IIEP-UNESCO • Coombs, Philip. 1970. What is educational planning? Fundamentals of educational planning No. 1. Paris: IIEP-UNESCO. • UNESCO. 2009. Overoming inequality: why governance matters. EFA Global Monitoring Report, Paris: UNESCO (Introduction and Chapter 3). • UNESCO. 2005. Education for All. The Quality Imperative. EFA Global Monitoring Report, Paris: UNESCO (Chapter 1). 23

ตอนท่ี 1 แนวคิดเรอ่ื งการวางแผนการศกึ ษา (Concept of educational planning)1.1 คำ� จ�ำกดั ความของการวางแผนการศกึ ษาและความเปลี่ยนแปลง(Definition of educational planning and evolution) ค�ำว่า “การวางแผน” มนี ิยามท่หี ลากหลาย กรอบท่ี 1 เสนอนยิ ามทเี่ ป็นทย่ี อมรบั โดยท่วั ไป ซ่งึ ใช้หลักเหตผุ ล ขนั้ ตอนหลัก และขอบเขตกระบวนการวางแผนเป็นส�ำคัญ10 กรอบที่ 1 แนวคดิ เรื่องการวางแผนการศึกษา โดยทวั่ ไป การวางแผนมนี ยั การคดิ ถงึ อนาคต และความพยายามทจ่ี ะควบคมุ เหตกุ ารณใ์ นอนาคต โดยเลอื กแนวทางการปฏบิ ตั ิ จดั และจดั การทรพั ยากรเพอ่ื ดำ� เนนิ การจนบรรลเุ ปา้ หมายทกี่ ำ� หนดไวไ้ ด้ (ดู บทท่ี 1) การวางแผนการศกึ ษาเปน็ กระบวนการทเ่ี ปน็ ระบบทป่ี ระเทศ ภาค เขต สถาบนั การศกึ ษาอสิ ระ10 องค์กรเอกชนไม่แสวงหาก�ำไรในประเทศ ใช้ก�ำหนดและจัดล�ำดับความส�ำคัญวัตถุประสงค์ส�ำคัญระยะ ยาว ระยะปานกลาง และระยะสนั้ โดยมีขน้ั ตอนต่อเนอื่ งตามล�ำดับดงั ตอ่ ไปน้ี คอื 1) ประเมนิ พัฒนาการ และระบุปัญหาและข้อก�ำจดั ในอดีต 2) ศกึ ษาตรวจสอบนโยบายและกลยทุ ธท์ เ่ี ปน็ ทางเลอื กในการบรรลวุ ตั ถปุ ระสงค์ โดยใชแ้ ผนงาน (programme) และโครงการ (project) และการด�ำเนินงานเป็นพนื้ ฐาน 3) กำ� หนดเป้าหมายสำ� หรบั วัตถุประสงคแ์ ตล่ ะประการ 4) คำ� นวณงบประมาณกลยทุ ธท์ างเลอื ก และเลอื กกลยทุ ธท์ ด่ี กี วา่ กลยทุ ธอ์ น่ื ๆ โดยคำ� นงึ ถงึ ความ เปน็ ไปได้ และความยัง่ ยนื ด้านเงนิ ทนุ รวมทั้งข้อจ�ำกดั ทั้งมวล และ 5) วางแผนและกำ� กบั ติดตามการน�ำแผนนัน้ ๆ ไปส่กู ารปฏบิ ตั ิ ขอบเขตของการวางแผนทางการศึกษาอาจตา่ งกนั มาก และ 1) มีแต่การลงทุนสาธารณะเท่านั้น ซ่ึงรวมถึงโครงการที่ได้รับเงินช่วยเหลือจากองค์กรภายนอก องคก์ รทวิภาคี หรอื องคก์ รพหภุ าคี หรอื ครอบคลุมงานพัฒนาทั้งหมด และรวมถึงรายจ่าย งบ ลงทุน และรายจา่ ยด�ำเนนิ การ (recurrent expenditure) ท้งั หมด 2) จ�ำกัดอยทู่ ก่ี ารศึกษาประเภท/ระดบั เดียว (เชน่ ประถมศึกษา การศึกษาขนั้ พ้ืนฐาน) หรอื การ ศึกษาท้งั หมดซึ่งรวมทกุ ประเภทและทุกระดับ 3) จำ� กดั อยทู่ กี่ ารพฒั นาเชงิ ปรมิ าณ หรอื รวมการดำ� เนนิ การทง้ั ปวงทมี่ งุ่ ยกระดบั คณุ ภาพ และสรา้ ง เสริมการบรหิ ารจดั การ โดยเน้นขีดความสามารถของสถาบนั หรอื เจา้ หน้าที่เปน็ ส�ำคัญ โดยท่วั ไประยะเวลาของแผนมกี �ำหนดหา้ ปี แต่กม็ กั มีการพัฒนาแผนระยะสนั้ แผนงานประจ�ำปี และการคาดคะเนระยะยาว (ไมต่ ำ่� กว่าสบิ ป)ี ใช้คกู่ นั ไปดว้ ยได้10 สถาบนั ที่ไมไ่ ด้อยู่ภายใต้กระทรวงศกึ ษาธกิ าร 24

เมอื่ แรกเรมิ่ การวางแผนการศกึ ษาเปน็ กจิ กรรมทมี่ รี ะเบยี บวธิ ี กระบวนการ และผมู้ บี ทบาทในลกั ษณะทีไ่ มซ่ ับซอ้ น คือ • คาดคะเนการเข้าเรยี นโดยใชอ้ ตั ราผลตอบแทน ความตอ้ งการแรงงาน และ/หรืออปุ สงค์ทางสังคม เป็นฐาน (ดหู วั ข้อ 1.2 ระเบียบวิธ:ี การวางแผนการศกึ ษาแบบดั้งเดิม) • สว่ นใหญ่ว่าดว้ ยการวางแผนปจั จยั นำ� เข้า (input) เช่น ครู โรงเรยี นและหอ้ งเรียน มากกว่าทจ่ี ะพดู ถึงการก�ำกบั ติดตามผล และผลลัพธ์ • รฐั บาลกลางเปน็ ฝา่ ยออกแบบแผนเพอ่ื ภาคสาธารณะ โดยมกั ไม่ให้ความส�ำคัญกบั ระดับการ บรหิ ารทีต่ �่ำกวา่ และภาคเอกชน • ผมู้ บี ทบาทส่วนใหญ่คือข้าราชการกระทรวงการคลงั กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงการ วางแผน และใชก้ ระบวนการการปฏิสัมพันธอ์ ยา่ งมีนยั สำ� คญั ในระดบั ชาตเิ ท่านน้ั • ถอื กันว่าตอ้ งมีการนำ� แผนไปส่กู ารปฏบิ ตั แิ น่นอน และไมม่ กี ารก�ำกบั ติดตามวา่ ทุกอย่างเปน็ ไปตาม ทว่ี างแผนไว้หรอื ไม่ และไมม่ กี ารประเมินผล • แผนและงบประมาณไม่เช่ือมโยงกัน แนวทางนีพ้ อจะถือวา่ เปน็ “การวางแผนแบบด้ังเดมิ ” (traditional planning)ได้ (ดูหวั ข้อ 1.3 เรอ่ื งการวางแผนแบบด้ังเดมิ ) การวางแผนการศกึ ษาเปลี่ยนแปลงไปอยา่ งส�ำคญั โดยเฉพาะในระยะ 20 ปีทผ่ี า่ นมา การวางแผนการศึกษาแบบดั้งเดมิ คอ่ ย ๆ เปล่ียนไป เนื่องมาจากสาเหตุสามประการ คอื ความไมพ่ ึงพอใจในผลกระทบท่เี กดิข้ึนจริง ความตระหนักท่ีเพ่ิมขึ้นว่าในเมื่อสภาพแวดล้อมเปล่ียนแปลงอย่างรวดเร็วการพยากรณ์ (forecast)แมน่ ย�ำเปน็ สิ่งทีท่ �ำได้ยาก และความเข้าใจในประโยชน์ของการมีสว่ นรว่ มของผมู้ ีบทบาท ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสียและพลังภายนอกในการด�ำเนินแผนน้ัน องค์กรระหว่างประเทศและองค์กรให้ความช่วยเหลือก็มีบทบาทส�ำคญั ในการผลกั ดนั การวางแผนแบบมงุ่ ผลสมั ฤทธ์ิ (results-based planning) ภายใตก้ รอบขอ้ ตกลงระหวา่ งประเทศตา่ ง ๆ เช่น ยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจน (PRS) หรอื การศึกษาเพือ่ ปวงชน (EFA) และแผนการเร่งรดั (Fast Track Initiative) ทไ่ี ดอ้ ธบิ ายไปแล้วในบทท่ี 1 ดงั น้นั การวางแผนจงึ ยืดหยุน่ กว่าเดิม ทุกภาคส่วนได้มสี ว่ นรว่ มมากข้นึ และมุง่ ผลสมั ฤทธิม์ ากขนึ้ การวางแผนแบบนคี้ ือ การวางแผนยทุ ธศาสตร์ (strategic planning) (ดูหวั ข้อ 1.4 การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์)ในตอนท่ี 2 จะกล่าวถึงผูม้ บี ทบาท (2.1) ผู้มีส่วนไดส้ ่วนเสีย (2.2) และกระบวนการ ทั้งนี้ จะเนน้ ความจำ� เป็นทตี่ ้องมีการวางแผนการน�ำแผนไปส่กู ารปฏิบตั โิ ดยอาศัยแผนด�ำเนินงานตา่ ง ๆ (2.3) การเช่ือมโยงแผนกับงบประมาณ (2.4) และกบั แผนงาน และโครงการ (2.5)1.2 ระเบยี บวธิ :ี การวางแผนการศกึ ษาแบบดง้ั เดมิ(Methodology: traditional approaches to educational planning) ราวตน้ ทศวรรษ 1960 การวางแผนการศกึ ษามแี นวทางหลกั อยู่ 3 แนว คอื 1) แนวทางการวางแผนก�ำลังคน 2) แนวทางอุปสงค์ทางสงั คม และ 3) แนวทางอัตราผลตอบแทนท่มี ที ฤษฎีทุนมนษุ ยเ์ ป็นพน้ื ฐาน 25

1.2.1 การวางแผนการศึกษาและก�ำลังคน (Education and manpower planning) การวางแผนรูปแบบน้ีถือว่า การจะตัดสินใจขยายการศึกษาประเภทใดมากเพียงไรต้องสอดคล้องกับอุปสงค์ด้านแรงงานท่ีคาดหมายได้ ทั้งนี้เพราะว่าการพยากรณ์ความต้องการแรงงานในอนาคตสามารถประมาณอปุ สงคใ์ หแ้ มน่ ยำ� ได้ และจะทำ� ใหส้ ามารถดำ� เนนิ การตามจำ� เปน็ เพอ่ื ประกนั วา่ ประเทศจะมแี รงงานในจำ� นวนทเี่ หมาะสมไดท้ นั ทว่ งที แตก่ ารไมว่ างแผนจะทำ� ใหม้ กี ำ� ลงั คนทม่ี คี ณุ สมบตั ติ ามตอ้ งการนอ้ ยหรอื มากเกนิ ไปได้ และต้องใชเ้ วลานานเกินไปกว่าจะแก้ปัญหานี้ได้ ความต้องการก�ำลังคนสอดคล้องกับระดับและองค์ประกอบการจ้างงาน ซึ่งนับว่าจ�ำเป็นต่อการบรรลุเปา้ หมายทางสังคม และ/หรอื ทางเศรษฐกิจ อีกนัยหนง่ึ การพยากรณค์ วามตอ้ งการคอื การพยายามระบใุ ห้ชัดแจ้งว่าเป้าประสงค์ของการพัฒนามีนัยเร่ืองก�ำลังคนอย่างไร จากน้ันจึงแปลความต้องการนั้นเป็นผลผลิต(output) ของการศึกษา โดยอาศัยการศึกษาวิจัยท่ีระบุโครงสร้างของกองก�ำลังแรงงานในเศรษฐกิจแต่ละภาคตามต�ำแหน่ง และระดบั การศึกษา และ/หรอื การฝึกอบรมเปน็ พื้นฐาน ระเบยี บวธิ ีพนื้ ฐานของการวางแผนกำ� ลังคน • ก�ำหนดเป้าหมาย GNP ส�ำหรบั ปีสดุ ทา้ ยของการคาดคะเน • แยกกล่มุ (disaggregate)เป้าหมายน้ตี ามภาคเศรษฐกิจ (sector) หรอื สาขา(branch)ของ เศรษฐกจิ • ประเมินและคาดคะเนผลิตภาพของแรงงานแบง่ ตามภาค/สาขา และหาความตอ้ งการแรงงาน • จำ� แนกความตอ้ งการแรงงานตามอาชพี • แปลอาชพี ตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วเปน็ ความตอ้ งการทางการศกึ ษา โดยใชก้ ารวดั มาตรฐานสำ� หรบั สมั ฤ ทธผิ ลทางการศึกษาทีจ่ �ำเป็นต่อการประสบความสำ� เรจ็ ในการประกอบอาชพี นนั้ ๆ ประเทศทม่ี รี ะบบการวางแผนแบบรวมศนู ย์ เชน่ สหภาพโซเวยี ต และกลมุ่ ประเทศยโุ รปตะวนั ออก และประเทศอตุ สาหกรรมในยโุ รปสองสามประเทศใชแ้ นวทางการวางแผนแบบนี้ ในทศวรรษ 1960 องคก์ ารความรว่ มมือทางเศรษฐกจิ และการพัฒนา (Organization for Economic Co-operation and Development -OECD) เปน็ ผนู้ ำ� การสง่ เสรมิ การศกึ ษาดา้ นกำ� ลงั คนในหลายประเทศภายใตโ้ ครงการภมู ภิ าคเมดเิ ตอรเ์ รเนยี น(Mediterranean Regional Project) การพยากรณก์ ำ� ลงั คนไดร้ บั ความนยิ มมากตลอดทศวรรษนนั้ จนถงึ ตน้ทศวรรษตอ่ มา องคก์ ารยเู นสโกพบวา่ ในบรรดาประเทศตา่ ง ๆ 73 ประเทศทมี่ แี ผนการศกึ ษาใชน้ นั้ มแี ผนการศกึ ษาถึง 60 ฉบบั ทีใ่ ช้แนวการพยากรณค์ วามต้องการก�ำลงั คนในอนาคตเปน็ พื้นฐาน แต่กระแสการวางแผนการศกึ ษาด้วยแนวทางก�ำลงั คนนแ้ี ผ่วไปในชว่ งทศวรรษ 1970 เนอื่ งจากบริบทและทฤษฎีต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ • ระเบยี บวธิ ีน้ีสนั นิษฐานวา่ แรงงานตา่ งประเภทกันแทนกนั ไมไ่ ด้ หมายความว่าแรงงานมีฝีมือไมอ่ าจ ท�ำงานแทนแรงงานท่ีไมต่ อ้ งใช้ฝมี ือได้ ซ่ึงเปน็ ข้อสมมติพ้ืนฐานท่คี า้ นกบั ผลของการวา่ งงานท่ีเพมิ่ ขึน้ เรอื่ ย ๆ ในประเทศสว่ นใหญ่ น่ันคอื คนว่างงานท่มี คี ณุ สมบัตสิ ูงตอ้ งยอมทำ� งานในต�ำแหนง่ ท่ตี ำ�่ กว่าท่ีตนคาดหวงั ไว้ • การประเมินผลการพยากรณก์ �ำลังคนสรุปว่าไม่อาจท�ำนายโครงสรา้ งกำ� ลงั คนลว่ งหน้าถึง 10-15 ปใี ห้แม่นยำ� ได้ วธิ กี ารนีไ้ ม่สามารถพยากรณแ์ ละประเมนิ ผลกระทบของความเปลย่ี นแปลงทาง เทคโนโลยีท่มี ตี อ่ โครงสรา้ งอาชพี และการศกึ ษาทอ่ี าชพี ตา่ ง ๆ ต้องการได้ และความเปล่ียนแปลง ทางเทคนิคท่เี รง่ รดั ขึน้ ทำ� ให้ตอ้ งเลิกใช้แนวทางนีไ้ ปในทีส่ ุด 26

• ในสภาพการณ์ท่มี ปี ญั หาบณั ฑติ ตกงานแทนทจี่ ะเป็นปัญหาการขาดก�ำลังคน วธิ กี ารนี้ใช้ไม่ได้ผลใน การชะลอหรือกำ� หนดให้มกี ารลงทะเบยี นเรียนในระดับสูงขนึ้ ตามความตอ้ งการ1.2.2 การวางแผนตามแนวทางอุปสงคท์ างสงั คม (The “social demand approach”) อุปสงค์ทางสังคมหมายถึงความต้องการการศึกษาตามความจ�ำเป็นและความหวังของประชากร มิใช่อุปสงค์ที่เกิดจากความต้องการก�ำลังคนของระบบเศรษฐกิจ แนวทางน้ีมีปัญหาท่ีอุปทานของวัสดุอุปกรณ์ทางการศึกษาและหลกั สตู รมอี ทิ ธพิ ลต่อตัวชี้วัดความตอ้ งการรายบคุ คล แต่ถึงกระน้ัน เม่ือระบบการศึกษาเปิดให้มีทางเลือก ซ่ึงส่วนมากคือที่ระดับมัธยมศึกษา อาชีวศึกษาหรอื อดุ มศกึ ษา อุปสงคท์ างสงั คมคอื ตวั แปรสำ� คญั ในการวางแผนการศกึ ษา • การวางแผนควรจะสามารถท�ำนายการแปรผันของอปุ สงคท์ างสังคม และปรบั การศึกษาให้ สอดคล้องกันได้ • การวางแผนควรเปลีย่ นอุปทานทางการศึกษาในลักษณะท่จี ะน�ำพาความต้องการของบคุ คลไปใน ทิศทางเดียวกบั ของนโยบายท่ีได้ก�ำหนดไว้แลว้1.2.3 การวางแผนตามแนวทางอัตราผลตอบแทน (The “rate of return” approach) การวางแผนตามแนวทางอตั ราผลตอบแทนมพี นื้ ฐานอยบู่ นทฤษฎที นุ มนษุ ย์ (ดบู ทท่ี 1) มกี ารใชแ้ นวทางนเ้ี พอื่ ประเมนิ ผลว่ามีการลงทนุ มากเพียงไรในการศกึ ษาทง้ั หมด และในแต่ละระดับ โดยเปรยี บเทยี บกบั การลงทนุ ในภาคอน่ื ๆ แนวทางน้มี ปี ระโยชนด์ ังนี้ • ใชเ้ ปรียบเทยี บการลงทุนดา้ นการศึกษากบั การลงทนุ ด้านสงั คมอ่นื ๆ เช่น ดา้ นสขุ อนามยั • ใชก้ ระตุ้นรฐั บาลและองคก์ ารระหว่างประเทศทีใ่ ห้เงินสนบั สนนุ การลงทนุ ในการศกึ ษา การแสดง ให้เหน็ วา่ การลงทนุ ในการศึกษาใหผ้ ลตอบแทนในอตั ราทส่ี ูงกวา่ การลงทนุ ในภาคการผลติ อ่ืน ๆ ช่วยกระตนุ้ ใหส้ ถาบนั เช่น ธนาคารโลก และธนาคารภูมภิ าคตา่ ง ๆ เพิม่ วงเงนิ กทู้ างการศึกษาใหส้ งู ขึ้นกวา่ เดมิ • ใชเ้ ปรยี บเทยี บอัตราผลตอบแทนของการลงทนุ ในการศึกษาระดับและประเภทต่าง ๆ การ วิเคราะห์ตน้ ทุน-ผลประโยชนข์ องการลงทนุ พสิ จู นว์ ่า สำ� หรบั ประเทศยากจนแลว้ การลงทนุ ในการ ศกึ ษาระดบั ประถมศึกษาใหผ้ ลตอบแทนสงู กวา่ การลงทุนในระดับมธั ยมศกึ ษา อาชวี ศกึ ษา และ อดุ มศึกษา ผลการวิเคราะห์นชี้ ่วยสนบั สนุน EFA และ PRS ได้เปน็ อย่างดี • ใช้ระบแุ นวโน้มอัตราผลตอบแทนทผ่ี ่านมา การทร่ี ะดบั อดุ มศกึ ษาในกลุ่มประเทศละตินอเมริกา และเอเชยี ตะวันออกเฉยี งใต้มอี ตั ราผลตอบแทนเพ่ิมสูงขน้ึ นนั้ ส่งสัญญานชดั เจนวา่ จำ� เปน็ ต้องมี การลงทุนเพม่ิ ข้นึ ในระดับอดุ มศกึ ษา แต่การวางแผนวิธีนี้ยังคงมีปัญหาทั้งทางทฤษฎีและทางเทคนิค คือแม้ว่าจะสามารถให้ข้อมูลท่ีมีประโยชน์เร่ืองประสิทธิภาพของนโยบายการศึกษาได้ แต่ไม่สามารถเจาะจงได้ว่าควรมีนักเรียนศึกษาต่อในระดับต่าง ๆ ในอนาคตจำ� นวนเทา่ ไร และยังไม่สามารถบอกได้ว่าอตั ราผลตอบแทนจะเปลี่ยนไปอย่างไร บรรดานกั วจิ ยั ไดพ้ ยายามอยนู่ านนบั หลายปที จี่ ะรวมสว่ นไดส้ ว่ นเสยี จากการลงทนุ กำ� ลงั คนและอปุ สงค์ทางสงั คมเขา้ ไวใ้ นทฤษฎเี ดยี วกนั แตย่ งั ไมป่ ระสบความสำ� เรจ็ ถงึ กระนนั้ OECD ยงั คงเผยแพรอ่ ตั ราผลตอบแทนจากการศกึ ษาระดับตา่ ง ๆ ของหลายประเทศต่อไป ข้อมลู เหลา่ นม้ี ีอิทธิพลต่อการกำ� หนดนโยบาย และ/หรอืการอภปิ รายหารือกนั ในบางประเทศ 27

นักวางแผน ผูม้ อี �ำนาจตดั สินใจ และนกั ศึกษา ใชข้ อ้ มูลจากการศึกษาตดิ ตามผล (tracer study) แทนการพยากรณก์ ำ� ลงั คนในการตดั สนิ ใจวา่ ควรเรยี นอะไร แตก่ ารตดั สนิ ใจรบั นกั ศกึ ษาเขา้ ศกึ ษาวชิ าชพี ชนั้ สงู ยงัคงตอ้ งคำ� นึงถึงการวางแผนกำ� ลังคนอยนู่ ั่นเอง ในท�ำนองเดยี วกนั รัฐบาลของประเทศเกิดใหมห่ ลายประเทศไมไ่ ดป้ ลอ่ ยใหต้ ลาด “ตดั สนิ ใจ” วา่ จะใหม้ กี ารแขง่ ขนั กบั นานาประเทศในธรุ กจิ ประเภทใด หากแตร่ ฐั บาลเองเป็นฝ่ายเลอื ก และทมุ่ ทนุ มหาศาลในการศึกษาและฝกึ อบรมใหส้ อดคลอ้ งกบั การตดั สินใจนั้น ปัจจบุ ันนีไ้ ม่มีการอา้ งถึงแนวทางการวางแผนทัง้ สามน้อี ย่างชัดแจ้งอกี ตอ่ ไปแลว้ แต่ในทางปฏบิ ตั ิ นักวางแผนการศกี ษายงัคงใชแ้ นวทางดังกล่าวอยบู่ ้างต่างวาระตา่ งระดับ ไมว่ ่าจะใชเ้ พยี งแนวทางเดียวหรอื มากกว่านั้น1.3 การวางแผนแบบดั้งเดิม (Traditional planning)1.3.1 การวางแผนการศกึ ษาแบบด้งั เดมิ ในทศวรรษ 1960(Traditional educational planning in the 1960s) เมอ่ื ตน้ ทศวรรษ 1960 ประเทศทเ่ี พงิ่ ไดร้ บั อสิ รภาพจำ� ตอ้ งวางแผนการศกึ ษาเพอ่ื พฒั นาทรพั ยากรมนษุ ย์ใหไ้ ดร้ วดเรว็ อยา่ งเปน็ ระบบ แมก้ ระทรวงศกึ ษาธกิ ารในประเทศดงั กลา่ วไดต้ งั้ หนว่ ยงานวางแผนขนึ้ เพอ่ื การนี้แตย่ งั ตอ้ งอาศยั ความเชย่ี วชาญจากภายนอก ในระยะเดยี วกนั นไี้ ดม้ กี ารกอ่ ตงั้ IIEP ขนึ้ เพอื่ ฝกึ อบรมผเู้ ชยี่ วชาญการวางแผนจากประเทศตา่ ง ๆ แผนการศกึ ษาจำ� นวนมากใชแ้ นวทางทง้ั สามดงั กลา่ วขา้ งตน้ เปน็ หลกั แตท่ า้ ยทส่ี ดุ แลว้ แผนดงั กลา่ วไมไ่ ด้กอ่ ใหเ้ กดิ ผลดงั คาด จงึ มคี วามรสู้ กึ ผดิ หวงั กบั แผนการศกึ ษาตง้ั แตท่ ศวรรษ 1970 และเพมิ่ มากขน้ึ ในทศวรรษ19801.3.2 ขอ้ จำ� กดั หลกั ของการวางแผนแบบดง้ั เดมิ (Main limitations of traditional planning)แนวทางการวางแผนแบบด้ังเดิมเปน็ ทว่ี พิ ากษว์ จิ ารณใ์ นแง่มมุ ต่อไปนีเ้ ปน็ ส�ำคญั • ปริมาณได้รับการจดั ล�ำดบั ใหม้ คี วามส�ำคญั สูงกวา่ คุณภาพ แผนการศึกษาสว่ นใหญ่สนใจเร่ืองจำ� นวนผู้ เรียนจบมากกวา่ คณุ ภาพการเรยี นในโรงเรียน • ไมไ่ ด้ค�ำนึงถึงความสำ� คัญของผลของกระทบจากการเปลยี่ นแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และ เทคโนโลยีอย่างเพียงพอ การใชแ้ ผนไมต่ ่างจากการใช้เครือ่ งจกั รกลที่ตายตัว ไม่มีการค�ำนงึ ถึงความ เปล่ียนแปลงใด ๆ ทอ่ี าจเกดิ ข้ึนได้ในสภาพแวดล้อมนนั้ ทงั้ ๆ ทีส่ ภาพภายนอกเปลี่ยนแปลงอยู่ ตลอดเวลา ดังเห็นได้จากวกิ ฤตเิ ศรษฐกจิ ในทศวรรษ 1970 และ 1980 และวิกฤตกิ ารเงนิ ในเอเชยี เมือ่ ปลายทศวรรษ 1990 แผนการศึกษาท่ียดื หยนุ่ พอท่ีจะปรบั ไปตามสถานการณ์ที่เปล่ียนแปลง ไดจ้ ะเอ้อื ต่อการใชเ้ ทคโนโลยสี ารสนเทศและการส่ือสารที่น�ำมาซึง่ ความเปลย่ี นแปลงอ่นื ๆ และ การใชบ้ รกิ ารภายนอก (outsourcing) ท้งั จะสามารถรองรับผลกระทบจากโลกาภวิ ตั น์ และการ สลายตัวของความเปน็ ท้องถ่นิ ได้ (delocalization) • สำ� นกั วางแผนของกระทรวงศึกษาธกิ ารเปน็ ผจู้ ดั ท�ำแผนการศกึ ษาในลกั ษณะใหร้ ฐั เป็นผ้สู ั่งการ (top- down) และเปน็ วิชาการ (technocratic) (โดยมกั จะได้รับความชว่ ยเหลอื จากต่างประเทศ) แต่ไม่มีเจ้า หนา้ ท่กี ระทรวงอื่น ๆ มาร่วมงานด้วย โดยเฉพาะจากฝา่ ยงบประมาณ รวมทัง้ เจา้ หนา้ ทร่ี ะดบั ภูมภิ าค ลงไป องคก์ ารเอกชนไม่แสวงหาก�ำไร และบรรดาพอ่ แมผ่ ูป้ กครอง หรอื ถ้าจะมกี น็ อ้ ยมาก ผลกค็ ือผู้ ท่ีมหี น้าทีร่ บั ผดิ ชอบดำ� เนินแผนนั้นไมส่ นบั สนุนและไม่ทราบวัตถปุ ระสงคแ์ ละการดำ� เนินงานท่ีเร่ง ดว่ นของแผนฯ การรา่ งแผนฯอาจใช้ผ้เู ชีย่ วชาญไมก่ คี่ นช่วยกนั ท�ำได้ แตก่ ารดำ� เนินการเป็นความ รบั ผิดชอบของเจา้ หนา้ ทที่ ุกคนในระบบการศกึ ษา และตอ้ งมผี มู้ สี ่วนได้เสียหลกั เป็นภาคดี ้วย 28

• ขาดความเชื่อมโยงระหวา่ งการวางแผน ฯ กบั การจดั สรรงบประมาณ หนว่ ยงานวางแผน และหน่วย งานท่ีตัง้ งบประมาณต่างฝ่ายตา่ งท�ำงานโดยแทบจะไม่มีการตดิ ตอ่ หารอื กนั เลย โครงสร้างแผน และโครงสรา้ งงบประมาณจงึ ไม่เชอื่ มโยงกันเป็นระบบชดั เจน โครงสร้างงบประมาณอาจแยกตาม ระดับ ประเภทของสถาบัน และประเภทรายจ่าย สว่ นโครงสรา้ งของแผน ฯ อาจแบ่งตามระดบั วตั ถปุ ระสงค์ และการดำ� เนนิ งาน นอกจากนแี้ ลว้ งบประมาณที่มเี ปน็ งบประมาณรายปี แต่แผน ฯ นั้นครอบคลุมเวลาห้าปแี ต่ไมร่ วมอยใู่ นกรอบเศรษฐกิจมหภาคและการเงินระยะหา้ ปี ดงั น้ัน การ เงนิ จึงเปน็ อปุ สรรคต่อการนำ� แผนฯไปสกู่ ารปฏิบัติ • จุดสนใจอยู่ทก่ี ารรา่ งแผนมากกว่าการน�ำแผนไปสู่การปฏิบัติ มักดว่ นสรุปกนั วา่ การใช้แผน ฯ ท่ดี ซี ่ึง ไดร้ ับอนมุ ตั แิ ล้วเกิดข้ึนได้โดยอัตโนมตั ิ จึงไมใ่ คร่มกี ลไกการวางแผนและการกำ� กับตดิ ตามการใช้ แผนฯ ให้เปน็ ระบบ วิกฤติเศรษฐกจิ และการเงินในช่วงปลายทศวรรษ 1980 ท�ำใหแ้ ผนระยะปานกลางของหลายประเทศไร้ความหมาย ในขณะเดยี วกัน โครงการทไี่ ด้รบั ความสนับสนนุ ทางการเงนิ จากองคก์ รตา่ ง ๆ ดำ� เนินไปโดยไร้การประสานงานระหวา่ งกนั ในห้วงเวลาที่มีทรัพยากรนอ้ ย การวางแผนคอื การเตรยี มโครงการ งบประมาณและการวางแผนในระยะสั้น ผู้คนเริ่มไม่เห็นด้วยกับการวางแผนการศึกษา และเรียกร้องให้มีการวิเคราะห์นโยบาย และปรบั ปรุงกฏระเบียบ และการบริหารจัดการเสยี ใหม่ (Caillods 1989) ความรว่ มมือเพือ่ การพฒั นาในทศวรรษ 1990 เป็นสาเหตขุ องการวางแผนแบบใหมท่ ี่ปรากฏขึ้นพร้อมกบั ความรเิ รมิ่ ใหม่ ๆ เชน่ การศกึ ษาเพอ่ื ปวงชน(EFA) เอกสารยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจน(PRSP) และการพัฒนาการศกึ ษาแบบบรู ณาการเพ่ือเอกภาพในการพัฒนาการศกึ ษา (Sector-wide Approach – SWAp)ในระยะเดียวกันนั้น เป็นท่ีประจักษ์ว่าความช่วยเหลือจากผู้บริจาคจะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อมีการใช้แผนยุทธศาสตร์ระดับชาติที่กระจ่างชัด ซึ่งประเทศผู้ได้รับความช่วยเหลือน้ันจัดท�ำขึ้นเองและ “เป็นเจ้าของ”เกณฑข์ องแผนการเรง่ รดั การศกึ ษาเพ่ือปวงชน (EFA Fast Track Initiative) ที่ก�ำหนดว่าประเทศท่จี ะไดร้ บัเงนิ ช่วยเหลือจากกองทนุ ต้องมแี ผนการศกึ ษา และยทุ ธศาสตรก์ ารลดความยากจนนน้ั (ดบู ทที่ 1 ตอนท่ี 3)ไดฟ้ ืน้ ความสนใจในการวางแผน และชว่ ยผลกั ดันการวางแผนการศกึ ษาแบบใหมด่ ้วย1.4 การวางแผนเชงิ ยุทธศาสตร1์ 1 (Strategic planning)1.4.1 การวางแผนเชงิ ยทุ ธศาสตร์คอื อะไร (What strategic planning is about) การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ คือ กระบวนการท่ีจ�ำเป็นเพ่ือระบุสถานการณ์พึงประสงค์และส่ิงท่ีต้องด�ำเนินการเพ่ือบรรลุวัตถุประสงค์ โดยมีค่าใช้จ่ายท่ีสมเหตุสมผล การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์เป็นเครื่องมือการจดั การทจ่ี ะชว่ ยปรบั ปรงุ การดำ� เนนิ งานขององคก์ ร โดยประการแรก ประกนั วา่ สมาชกิ ในองคก์ รนนั้ ดำ� เนนิงานสู่เป้าหมายเดียวกัน และประการท่ีสอง คอยปรับแนวทางขององค์กรให้สอดคล้องกับสภาพแวดล้อมที่เปลีย่ นแปลงอยู่เสมอ โดยสังเกตจากผลลัพท์(outcome)ทเ่ี กิดข้นึ อีกนัยหน่ึง การก�ำหนดวัตถุประสงค์และการด�ำเนินงานในอนาคตนั้นมิใช่งานเทคนิคล้วน ๆ หากแต่ต้องมจี ดุ มงุ่ หมายหลกั (overriding sense of purpose) และการก�ำหนดทิศทางเพ่ือชนี้ ำ� ผดู้ �ำเนนิ งานทุกคนใหต้ ดั สินใจเลือกด�ำเนินการในแต่ละวนั เพอื่ ให้เกดิ ผลทีค่ าดหวงั11 หัวข้อนอี้ า้ งอิงเอกสารโดย Carron, Mahshi, De Grauwe, Gay และ Choudhuri (2010) 29

การวางแผนเชิงยทุ ธศาสตรจ์ ำ� ตอ้ ง• ก�ำหนดวิสยั ทัศน์ (setting of a vision) เป็นข้อความทร่ี ะบุสภาพการณเ์ ปา้ หมายขององค์กร หรือประเทศ• ค�ำนึงถงึ สถานการณแ์ วดล้อม (sensitivity to the environment) และพรอ้ มท่ีจะปรบั เปล่ียนการกระทำ� เม่ือเกดิ การเปลยี่ นแปลง โดยต้องคงวัตถุประสงคไ์ ว้• องิ ผล (results-orientation) สง่ิ สำ� คัญส�ำหรับแผนยุทธศาสตร์คอื การก�ำกบั ติดตามเพือ่ ให้ บรรลผุ ลตามท่คี าดหวัง (ผลผลิต และผลลพั ท์ตามทวี่ างแผนไว)้• ระดมพลงั ผ้มู ีส่วนไดส้ ่วนเสีย (stakeholder mobilization) แผนทกุ แผนจะสำ� เร็จได้เมอ่ื ผู้ ด�ำเนินงานและผู้มีส่วนได้สว่ นเสยี รูส้ กึ ผกู มดั และมีแรงกระตนุ้ ใหท้ �ำให้เกดิ ผลตามคาดหมาย• มีความยืดหยนุ่ ในการนำ� แผนไปสูก่ ารปฏิบตั ิ (flexibility of implementation) สภาพ แวดลอ้ มในหลายประเทศไม่แนน่ อนจนไมอ่ าจคาดการณ์ได้ว่าจะเกิดอะไรขึ้นในแต่ละปีตลอด ระยะหา้ ปขี า้ งหน้า ดงั น้นั แผน ฯ จงึ เป็นตัวก�ำหนดเป้าหมาย, แนวทางกวา้ ง ๆ และผลท่คี วร บรรลุ ในกระบวนการวางแผนจงึ ต้องมกี ารก�ำกับติดตามการด�ำเนินงานเพอ่ื ให้บรรลุผลนนั้ ๆ และมีการปรับการดำ� เนินการแก้ไข (intervention) ตามจ�ำเป็นตารางที่ 2 ข้างล่างน้สี รุปขอ้ แตกต่างระหว่างการวางแผนแบบดัง้ เดิมและการวางแผนเชงิ ยุทธศาสตร์ จริงอยู่ว่าแผนการศึกษาเชิงยุทธศาสตร์อาจมีลักษณะของแผนแบบดั้งเดิมปนอยู่บ้าง แนวทางการวางแผนเชงิ ยทุ ธศาสตรส์ รา้ งวฒั นธรรมการจดั การแบบใหมบ่ นพนื้ ฐานของคณุ คา่ ของการตดั สนิ ใจแบบมสี ว่ นรว่ ม, ภาระรบั ผิดชอบ (accountability) และความโปรง่ ใส ความเปลี่ยนแปลงนี้ย่อมตอ้ งได้รับการสนับสนุนทางการเมืองอย่างแข็งขันและย่ังยืนจึงจะท�ำให้วัฒนธรรมการบริหารภาครัฐท้ังหมดทันสมัย กระบวนการน้ีอาจต้องใชเ้ วลาในดำ� เนนิ การกวา่ จะเห็นผล โดยเฉพาะในประเทศที่ยังขาดเงื่อนไขเบ้อื งต้นของระบบบริการสาธารณะที่มปี ระสิทธิภาพตารางท่ี 2 ความแตกต่างที่สำ� คัญระหว่างการวางแผนแบบด้ังเดิม และการวางแผนเชงิ ยทุ ธศาสตร์ การวางแผนแบบดั้งเดิม การวางแผนเชงิ ยุทธศาสตร์เนน้ ปัจจยั นำ� เข้า เนน้ ผลตัดสินใจโดยนกั วชิ าการ (technocrats)ที่ระดับชาติ ตัดสนิ ใจตามการช้นี �ำของหนว่ ยงานระดบั ชาติ แต่วางแผนระดับมหภาค (top-down planning) มสี ่วนร่วมของระดบั อ่ืน ๆ เพ่มิ ขึ้นเรอื่ ย ๆ วางแผนท้ังแบบมหภาค และระดับหน่วยงาน (bottom-up) อยา่ งมปี ฏสิ มั พนั ธก์ ันวางแผนแบบเส้นตรง วางแผนแบบทำ� งานรว่ มกนัวางแผนตามวธิ ีเดมิ ทเี่ คยใช้เป็นประจำ� เน้นความเปลยี่ นแปลงปฏบิ ตั ติ ามแผนที่วางไว้อย่างเครง่ ครัด ปฏบิ ตั ติ ามแผนโดยอนโุ ลมใหม้ กี ารปรบั เปลย่ี นตามก�ำกบั ติดตามการปฏิบตั ติ ามแผน สถานการณ์โดยใช้แผนปฏบิ ตั กิ ารประจำ� ปี กำ� กบั ตดิ ตามผลการด�ำเนนิ งานเน้นเอกสารแผนงาน เนน้ การน�ำแผนสู่การปฏิบัติทม่ี า Carron, G. et al (2010) 30

1.4.2 ขัน้ ตอนส�ำคญั ของการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์ในปัจจบุ นั(The main stages of strategic planning today) การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์เป็นกระบวนการที่มีขั้นตอนส�ำคัญตามล�ำดับ ท่ีประกอบกันเป็นวงจรต่อเน่อื งถาวรดังน้ี • ประเมนิ พัฒนาการ ระบปุ ัญหาและข้อจำ� กัดในอดตี (การวเิ คราะห์ปญั หา หรือการวิเคราะห์สาขา การศึกษา) • ตรวจสอบนโยบาย และกลยทุ ธ์ทางเลอื กเพอื่ แกไ้ ขปัญหาทร่ี ะบุไว้ และบรรลเุ ปา้ หมายทางสังคม • แปลงวตั ถุประสงคร์ ะยะยาวเป็นวัตถปุ ระสงค์เฉพาะ ระบตุ น้ ทนุ ของกลยทุ ธท์ างเลอื ก และก�ำหนด ทรพั ยากรทีจ่ �ำเป็น (ขอ้ ก�ำหนดของภาพอนาคต) • เลือกเปา้ หมายและกลยทุ ธท์ เี่ หมาะสมเพือ่ ให้บรรลเุ ปา้ หมาย (ก�ำหนดนโยบาย) • ประมาณการทรัพยากรท่ีจ�ำเป็นต้องใช้ในการนำ� แผนไปสูก่ ารปฏิบตั ิ (ทรพั ยากรมนษุ ย์ อาคารและ วัสดุอุปกรณ์ และงบประมาณ) ใหส้ มดุลกบั ทรัพยากรที่มีอยู่ • ปฏบิ ตั กิ ารตามแผน คอื ระบวุ ิถีทางทีจ่ ะบรรลวุ ตั ถุประสงค์ และน�ำกลยุทธไ์ ปใชผ้ า่ นแผนงาน, โครงการและกิจกรรมท่ีเปน็ รปู ธรรม • สร้างแผนการ (scheme) กำ� กับตดิ ตามและประเมินผล ซงึ่ จะมสี ว่ นชว่ ยการวิเคราะห์ปญั หารอบ ต่อไป การวางแผนเชิงยุทธศาสตร์เป็นกระบวนการปฏิสัมพันธ์ แม้ว่าการวางแผนแบบนี้มีขั้นตอนตามล�ำดับเป็นเหตุเป็นผลกันดังที่ได้กล่าวแล้ว แต่ในทางปฏิบัติกลับไม่มีล�ำดับตายตัว และอาจสลับไปมาระหว่างขั้นตอนต่าง ๆ กบั กิจกรรมท่ีสมั พนั ธ์กบั ขน้ั ตอนนัน้ ๆ ได้ โดยเฉพาะการก�ำหนดนโยบายน้นั อาจเกดิ ข้นึ เมอ่ื ไรก็ได้ในกระบวนการน้ัน ต้ังแต่การระบุเป้าประสงค์ระยะยาวหลังจากท่ีได้วิเคราะห์การศึกษาแล้ว ไปจนถึงแบบฝึกหัดการจ�ำลองสถานการณ์ด้วยคอมพิวเตอร์ หรือแม้แต่หลังจากน้ัน เทคโนโลยีสารสนเทศช่วยให้จำ� ลองสถานการณ์ และคาดคะเนเพื่อประเมนิ ปจั จยั นำ� เขา้ ตามความจ�ำเปน็ ได้ฉับไว และชว่ ยปอ้ นขอ้ มลู เข้าสกู่ ระบวนการตดั สินใจดว้ ย 31

ตอนท่ี 2 การจัดทำ� แผนการศึกษา: ผ้มู บี ทบาท และกระบวนการ(Education-sector plan preparation: players and processes) ดังท่ีได้กล่าวแล้ว กระบวนการวางแผนที่เสนอให้ใช้กันในปัจจุบันเป็นกระบวนการปฏิสัมพันธ์ ที่ผสมผสานการปรึกษาหารือกับผู้มีบทบาทและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย กับการศึกษาทางวิชาการ การคาดคะเน การประเมนิ การเงนิ และการตดั สนิ ใจทางการเมอื งไวอ้ ยา่ งซบั ซอ้ น กระบวนการนตี้ อ้ งพจิ ารณาหวั ขอ้ สำ� คญั หลายประการ เชน่ ผมู้ บี ทบาททต่ี อ้ งหารอื และมสี ว่ นรว่ ม การจดั การวางแผน(กำ� หนดวา่ ใครควรเปน็ ผนู้ ำ� กระบวนการจดั ท�ำแผน) กำ� หนดเวลา จำ� นวนแผนท่ตี อ้ งจดั ท�ำ และความเชอ่ื มโยงระหวา่ งแผนและงบประมาณ รวมทั้งความเชอ่ื มโยงระหวา่ งแผนและโครงการและแผนงานเพ่อื ใหแ้ นใ่ จวา่ จะมกี ารน�ำแผนนนั้ ไปสกู่ ารปฏบิ ัตจิ รงิ2.1 ผมู้ ีบทบาทในกระบวนการวางแผน (Players in the planning process) ผู้ใดควรเข้ามามีบทบาท และควรจะมีบทบาทมากน้อยเพียงไรย่อมขึ้นอยู่กับระดับการศึกษาที่ต้องวางแผน โครงสร้างทางการเมือง และการปกครองของประเทศนัน้ ๆ ดว้ ยผ้มู ีบทบาทหลักทมี่ สี ่วนรว่ มในกระบวนการวางแผนประกอบดว้ ย 1. ในส่วนกลาง คือ กระทรวงศกึ ษาธกิ าร และกระทรวงตา่ ง ๆ ทีร่ บั ผดิ ชอบด้านการศกึ ษา (ขนั้ พ้นื ฐาน อาชวี ศกึ ษา อดุ มศกึ ษา การศกึ ษานอกโรงเรยี น การศกึ ษาผใู้ หญ)่ และองคก์ รอสิ ระอน่ื ๆ (เชน่ ศนู ยห์ ลักสูตร หรือคณะกรรมาธกิ ารครูที่ไม่ขน้ึ กบั กระทรวงศกึ ษาธกิ าร ฯลฯ) กระทรวงและกรม อ่ืน ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาเฉพาะด้านควรมีส่วนร่วมด้วย เช่น กระทรวงแรงงาน กระทรวง สวัสดภิ าพเดก็ และสตรี กระทรวงวทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยี ฯลฯ นอกจากน้ีแล้ว กระบวนการ วางแผนยังเก่ียวข้องกับกระทรวงการคลัง กระทรวงการวางแผน และคณะกรรมการข้าราชการ พลเรอื น โดยกระทรวงการคลงั เปน็ ฝา่ ยกำ� หนดงบประมาณการลงทนุ และงบประมาณดำ� เนนิ การ ซงึ่ อาจตอ้ งทำ� งานรว่ มกบั กระทรวงการวางแผนในดา้ นการลงทนุ และตอ้ งหารอื กบั คณะกรรมการ ข้าราชการพลเรอื นถึงจำ� นวนบุคลากรการศึกษารวมทั้งเงื่อนไขการจ้าง และค่าตอบแทน 2. ในระดบั ภมู ภิ าคและท้องถิน่ คือ หน่วยบรหิ ารที่รับผดิ ชอบด้านการจดั การศกึ ษา (ระดบั ภูมภิ าค/ จงั หวดั อ�ำเภอ ต�ำบล โรงเรยี นและสถาบันการศกึ ษาอน่ื ๆ) 3. องคก์ ารเอกชนไมแ่ สวงหาก�ำไรท่ีด�ำเนนิ งานการศกึ ษา 4. ภาคเอกชน2.2 การจดั กระบวนการวางแผน (Organisation of the planning process) ประเทศท่ีมีการกระจายอ�ำนาจการบริหารจัดการมักจะมีหน่วยงานการวางแผนอยู่ในโครงสร้างการบริหารทุกระดับ โดยได้รับงบประมาณและอ�ำนาจตัดสินใจเร่ืองการศึกษาอยู่บ้าง แน่นอนว่าหน่วยงานดังกล่าวตอ้ งมสี ่วนรว่ มในกระบวนการวางแผน แม้แต่ในประเทศทีไ่ มม่ ีระบบการกระจายอำ� นาจ หนว่ ยบรหิ ารระดับภูมิภาคและท้องถ่ินคือภาคีซ่ึงมีบทบาทส�ำคัญในการน�ำแผนไปสู่การปฏิบัติ จึงควรต้องมีส่วนร่วมในกระบวนการจัดท�ำแผนดว้ ย 32

กระบวนการวางแผนอาจเปน็ การดำ� เนนิ การจากระดบั หนว่ ยงาน คอื ใหร้ ะดบั บรหิ ารตำ�่ ทส่ี ดุ เสนอแผนให้ระดับที่สูงกว่าได้รวบรวมแผนจากระดับล่างเป็นแผนระดับจังหวัดและภาค จนถึงระดับชาติ โดยที่ระดับบริหารทส่ี ูงกว่าจะแกไ้ ขแผนจากระดับต�่ำกว่าหรอื ไม่ก็ได้ และกระบวนการกอ็ าจเป็นแบบมหภาค โดยมีการก�ำหนดเป้าหมายและจดั สรรทรพั ยากรท่รี ะดับชาตไิ ปยงั ระดับภูมภิ าค จงั หวัด และอำ� เภอส�ำหรับการศึกษาท้ังหมดโดยรวม หรือส�ำหรบั การศกึ ษาแต่ละระดับก็ได้ มบี ่อยครัง้ ที่กระบวนการวางแผนใช้ทั้งสองแบบ คือส่วนกลางเป็นฝ่ายก�ำหนดนโยบายและแนวทางทั่วไปให้ส่วนภูมิภาคและท้องถ่ินจัดท�ำแผนฉบับร่างเสนอให้ส่วนกลางพจิ ารณาอนมุ ตั ิ ในระหว่างนน้ั อาจมกี ารโต้ตอบกนั ไปมาระหวา่ งระดับต่าง ๆ มากกว่าหนงึ่ ครง้ั การมสี ่วนรว่ มของหน่วยงานบรหิ ารระดับภมู ิภาคและท้องถ่นิ อาจมหี ลายรปู แบบ ข้นึ อย่กู บั ระดบั ของการแบ่งอ�ำนาจ (deconcentration) การกระจายอ�ำนาจ (decentralization)12 และการปกครองตนเอง(autonomy) ในแงท่ รพั ยากร (ทง้ั หมด และเท่าทจี่ ดั สรรไว้ส�ำหรบั การศึกษา) วฒั นธรรมการบรหิ ารประเทศมสี ่วนสำ� คญั ในการก�ำหนดการมสี ่วนร่วมนีด้ ว้ ย ทั้งนี้ไม่มีกฏตายตัวว่าควรมีการเอ้ือกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างไร การวางแผนยุทธศาสตร์เน้นกระบวนการท่ีผู้มีบทบาทหลักมสี ่วนร่วมแข็งขนั และมกี ารปรึกษาหารือกับผมู้ สี ่วนได้ส่วนเสยี ไมท่ างใดก็ทางหนง่ึ ผมู้ สี ว่ นได้ส่วนเสียในที่นหี้ มายรวมไปถงึ ทกุ คนท่เี กยี่ วข้องในกระบวนการศกึ ษา เช่น 1) บุคลากรการศึกษา รวมทั้งครแู ละผู้เป็นตัวแทนของครู 2) พอ่ แม่ผู้ปกครอง 3) สมาคมระดบั ชมุ ชน 4) สหภาพ 5) สมาชิกประชาสงั คม (เช่นผู้แทนองค์กรทางศาสนา) และ 6) ภาคเี ครอื ข่ายซึง่ อาจเป็นผ้มู บี ทบาทที่แท้จรงิ ในกระบวนการวางแผน ความหมายของการมสี ว่ นรว่ มอาจผนั แปรไปตามบรบิ ท หวั ขอ้ ของการหารอื กบั ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี กลมุ่ต่าง ๆ ย่อมต่างกนั ไป เชน่ อาจหารอื เร่อื งสถานภาพ สภาพการทำ� งาน ฯลฯ กบั บุคลากรทางการศึกษา หรอืเร่ืององค์กรและบทบาทของสมาคมครูผู้ปกครองกับพ่อแม่ผู้ปกครอง ไม่ว่าจะเป็นในกรณีใด การมีส่วนร่วมในการวางแผนในทางทฤษฎยี ังคงต่างจากในทางปฏิบตั ิ และยังมกี ารหารือกบั ผมู้ บี ทบาทและผมู้ ีสว่ นได้สว่ นเสยี กลมุ่ ตา่ ง ๆ ไมเ่ ท่าเทยี มกนั2.3 ผู้นำ� กระบวนการจัดทำ� แผน(Who should lead the plan-preparation process?) แต่ละประเทศเลือกผู้น�ำกระบวนการต่างกันไปแล้วแต่โครงสร้างทางการเมืองและการบริหารของประเทศนั้น ๆ บางประเทศให้ฝ่ายวางแผนในกระทรวงศึกษาธิการเป็นผู้น�ำ บ้างก็ให้หน่วยงานอ่ืน เช่น ผู้ประสานงาน EFA เปน็ ผ้นู ำ� บา้ งก็ให้ฝ่ายการศกึ ษาของคณะกรรมการ/กรรมาธกิ ารการวางแผนแห่งชาตนิ อกกระทรวงศึกษาธกิ ารเป็นผดู้ ำ� เนนิ กระบวนการ หรือในบางสถานการณ์ รัฐมนตรีศกึ ษาเป็นผู้น�ำกระบวนการดว้ ยตนเอง และแตง่ ตงั้ คณะผเู้ ช่ยี วชาญขึน้ ท�ำหน้าที่จัดเตรียมแผน12 “การกระจายอ�ำนาจ” หมายถงึ เม่ือผู้บรหิ ารสว่ นภมู ภิ าคและท้องถนิ่ มาจากการเลือกตัง้ และ “การแบง่ อำ� นาจ” หมายถึงระบบทผี่ ้บู รหิ ารส่วน ภูมิภาคและทอ้ งถิ่นไดร้ บั การแตง่ ตง้ั โดยส่วนกลาง 33

โดยท่วั ไปแลว้ รฐั บาลมอบหมายให้คณะทำ� งานจำ� นวนหน่งึ รว่ มกันวางแผนการศึกษาท่สี ่วนกลาง คณะทำ� งานงานเหลา่ นป้ี ระกอบดว้ ยผแู้ ทนทไ่ี ดร้ บั เลอื กตง้ั ผเู้ ชยี่ วชาญ ตวั แทนกระทรวงศกึ ษาธกิ าร และกระทรวงอืน่ ๆ ท่เี กีย่ วข้อง องคก์ ารเอกชนไมแ่ สวงหาก�ำไร และองค์กรระหวา่ งประเทศที่เป็นภาคีเครือขา่ ย เปน็ ต้น ในการนค้ี ณะทำ� งานตอ้ งประสานงานใกล้ชดิ กับฝ่ายบริหารหลักของกระทรวงศีกษาธกิ าร และนำ� กลุ่มอื่น ๆ มารว่ มดว้ ย เพือ่ ให้ทุกฝา่ ยได้รสู้ ึกวา่ ตนเปน็ เจ้าของแผน และจะน�ำแผนไปปฏบิ ตั จิ รงิ แม้ว่าจะเปน็ การดีที่มผี ูเ้ ข้ามาร่วมท�ำงานจำ� นวนมาก แต่คณะท�ำงานขนาดใหญจ่ ะไมค่ ล่องตัวในกรณีทต่ี อ้ งดำ� เนินการฉบั ไว การมคี ณะทำ� งานมาชว่ ยทำ� รายงานประกอบการทำ� แผน จะช่วยใหแ้ ผน ฯ น้นั ครอบคลมุ การศึกษาทกุระดบั และทกุ ประเภท รวมถงึ ประเดน็ เรง่ ดว่ นหลายประเดน็ ไดด้ ขี น้ึ จงึ ควรตง้ั คณะทำ� งานยอ่ ยตามระดบั การศกึ ษา (ประถม มธั ยม อุดมศกึ ษา ฯลฯ) หรือตามหัวขอ้ (การเงิน การจัดการ) กระบวนการวางแผนซบั ซ้อนข้ึนเมื่อมีท้ังคณะกรรมการการวางแผนชุดใหญ่ ทั้งคณะท�ำงานอีกจ�ำนวนหน่ึง และท้ังกระบวนวิธีหารืออย่างกว้างขวาง ดังน้ัน คณะกรรมการชุดใหญ่จึงควรมีหน้าท่ีพิจารณาและชี้แนะแนวทาง โดยมีกลุ่มที่เล็กพอที่จะท�ำงานได้ไว้อ�ำนวยความสะดวกกระบวนการปรึกษาหารือ และจัดเตรียมเอกสาร ท้ังนี้ไม่มีสูตรตายตัวว่าคณะวางแผนการศึกษาควรประกอบด้วยใครบ้าง และควรมีจ�ำนวนก่ีคน ส่ิงที่ส�ำคัญกว่าคือสมาชิกในคณะน้ีต้องมีประสบการณ์ และได้รับการอบรมมาทางด้านการวางแผนการศกึ ษา การวิเคราะหส์ ถติ ิ วธิ ดี �ำเนินการด้านการเงนิ และการงบประมาณ อีกท้ังยงั ควรเป็นผทู้ ีม่ ีทกั ษะในการใช้คอมพวิ เตอร์ และโปรแกรมทีเ่ กี่ยวข้องไดเ้ ปน็ อย่างดี การวางแผนการศกึ ษาควรประกอบดว้ ย 1) คณะกรรมการอำ� นวยการขนาดเลก็ ทส่ี ว่ นกลาง เพอื่ อำ� นวยความสะดวกใหแ้ กก่ ระบวนการวางแผน ภายใตก้ ารนำ� ของกระทรวงศกึ ษาธกิ าร 2) คณะทำ� งานจำ� นวนหนง่ึ ท่ีแบง่ กนั ทำ� งานคณะละหวั ขอ้ 3) คณะกรรมการชดุ ใหญท่ ำ� หนา้ ทใ่ี หค้ ำ� แนะนำ� และกำ� หนดแนวทางกระบวนการวางแผน คณะกรรมการนอ้ี าจประกอบด้วยตัวแทนจากกระทรวงตา่ งๆ ภาคประชาสงั คม กลุ่มการเมือง ครูฯลฯ และอาจมรี ัฐมนตรีศกึ ษาธกิ ารเปน็ ประธาน ประเภท และองค์ประกอบของคณะกรรมการต่าง ๆ ขึ้นอยู่กับเป้าหมายว่าจะท�ำแผนระดับชาติเพียงฉบับเดียว หรือแผนระดับภาคหลายฉบับที่ประกอบกันเป็นแผนระดับชาติหนึ่งฉบับ การจัดท�ำแผนระดับชาติฉบบั เดยี วตอ้ งมกี ารหารอื กนั เปน็ หลกั และตอ้ งมตี ัวแทนจากระดับตา่ ง ๆ ของการกระจายอำ� นาจ(decentralised level) ส�ำหรับการพัฒนาแผนหลายฉบับต้องมีท้ังแผนส่วนกลางและแผนของส่วนท่ีได้รับกระจายอ�ำนาจ อยา่ งไรกด็ ี ในการวางแผนน้นั ผ้เู ชีย่ วชาญต้องถือเปน็ ขอ้ ผกู มัดวา่ จะวิเคราะหส์ ถติ ิในข้นั ตอนต่าง ๆ ของการวางแผน สว่ นนักวเิ คราะหก์ ารเงินต้องมงุ่ มัน่ ประมาณงบประมาณทีต่ อ้ งใช้ และนกั บริหารตอ้ งรบั พันธกรณที จ่ี ะจัดท�ำแผนการน�ำแผนการศกึ ษานั้นไปสกู่ ารปฏิบัติ 34

รปู ตอ่ ไปน้ีแสดงตัวอย่างกระบวนการท�ำงานทีจ่ ำ� เปน็ ในการจัดท�ำแผนการศึกษาระดบั ชาติรปู ท่ี 1 ตวั อย่างการจดั การท�ำแผน รัฐมนตรศี ึกษา ผูมสี วนไดส วนเสียระดบั นโยบาย ภาคเี ครือขา ย กระทรวงอ่นื ๆ คณะกรรมการอำนวยการรวม ภาคประชาสังคม การศึกษาเอกชนระดับทำงาน คณะกรรมการวางแผนยทุ ธศาสตร องคก รวชิ าชพี ผปู ระสานงานหลัก ฝายบรหิ ารในสาย การกระจายอำนาจ คณะทำงานวชิ าการ คณะวางแผนยุทธศาสตรทมี่ า: Carron, G. et al (2010)2.4 ระยะเวลาและจ�ำนวนแผนท่ีตอ้ งจดั ท�ำ(Time horizon and number of plans to be prepared) แผนการศึกษาเหมือนกับแผนการพัฒนาอ่ืน ๆ ที่ครอบคลุมระยะเวลาต่างกันไป ในทางปฏิบัตินั้น มีแผนระยะยาวสำ� หรับ 10 ถึง 15 ปี ทกี่ �ำหนดแนวทางการพฒั นาไวโ้ ดยคร่าว ซึ่งเรยี กกันว่า วสิ ยั ทศั น์ แผนระยะปานกลางซง่ึ โดยมากมรี ะยะเวลา 5 ปี มวี ตั ถปุ ระสงค์ เปา้ หมาย และแผนงานเฉพาะเจาะจงมากขนึ้ และเสรมิ ดว้ ยแผนปฏบิ ตั กิ ารระยะเวลา 3 ปี รวมทงั้ แผนดำ� เนนิ งานประจำ� ปเี พอื่ ประกนั การนำ� แผนไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิท้งั นีเ้ นอ่ื งจากว่า 1) เป็นท่ีตระหนักกันมากขึ้นว่าไม่อาจคาดคะเนตัวแปรด้านเศรษฐกิจมหภาคและการเงินล่วงหน้าให้ แมน่ ย�ำได้เกินกวา่ 2-3 ปี 2) จำ� เปน็ ต้องแปลงแผนระยะปานกลางให้เป็นแผนปฏิบตั ิการรายปี เพราะทำ� ใหก้ ำ� หนดและประเมนิ เป้าหมายสำ� หรบั ปงี บประมาณและปกี ารศกึ ษานนั้ ๆ ไดง้ า่ ยกว่า กระบวนการวางแผนนั้นสรุปเป็นผังได้ดังแสดงในรูปที่ 2 ผังน้ีเน้นบทบาทของวงจรการวางแผนและก�ำกับติดตามรายปีท่ีเป็นหัวใจของการวางแผนยุทธศาสตร์ รูปนี้แสดงให้เห็นว่ากระบวนการดังกล่าวต้องประกอบด้วยวงจรการส่งผลป้อนกลับ (feedback) จ�ำนวนมาก เพ่ือท่ีจะได้ยืดหยุ่นและสนองตอบสภาวะการณท์ เ่ี ปล่ยี นแปลงไดอ้ ย่างมีประสิทธภิ าพ 35

รปู ท่ี 2 กระบวนการวางแผน การทบทวนนโยบาย การวิเคราะหส าขาการศึกษา การกำหนดนโยบายการเตรยี มแผนระยะปานกลาง + การปรบั ใหทันสมัยการเตรียมแผนปฏบิ ตั ิการปท่ี 1 + การแกไขใหถูกตอง การทบทวนภายในเปน ระยะสม่ำเสมอ การทบทวนประจำปการเตรียมแผนปฏบิ ัตกิ ารปท ี่ 2 + การแกไ ขใหถูกตอ ง วงจรการวางแผนและกำกบั ติดตามรายป การทบทวนชว งก่งึ กลางแผน วงจรการวางแผนและกำกบั ตดิ ตามรายป การประเมินผลครงั้ สุดทายท่ีมา: Carron, G. et al (2010)2.5 การวางแผนกบั การจดั ท�ำงบประมาณ (Alignment of planning and budgeting) แผนการศกึ ษาทจ่ี ะนำ� ไปปฏบิ ตั ไิ ดต้ อ้ งสอดคลอ้ งกบั งบประมาณ และตอ้ งแปลงใหเ้ ปน็ งบประมาณ ทงั้ นี้เนอ่ื งจากเหตผุ ลใหญส่ องข้อดังนี้ คอื 1. การดำ� เนนิ งานทงั้ หลายตอ้ งใชง้ บประมาณ ไมว่ า่ จะเปน็ งบประมาณสว่ นกลาง สว่ นภมู ภิ าค สว่ น จงั หวดั ส่วนอำ� เภอ หรอื ของโรงเรยี น หรอื งบประมาณจากแหล่งการเงนิ อืน่ ๆ (สว่ นบคุ คล หรือ ภายนอก) หนว่ ยงานการศึกษา หรือฝ่ายบรหิ ารทร่ี บั ผิดชอบการด�ำเนินนโยบายตอ้ งไดร้ ับจัดสรร งบประมาณ ท้ังในรปู ตวั เงิน บุคลากร แบบเรยี น ฯลฯ หรอื จะตอ้ งระดมทุนเอง 36

2. การศกึ ษาไมต่ า่ งไปจากการดำ� เนนิ งานสาธารณะอนื่ ๆ คอื ตอ้ งใชง้ บประมาณประจำ� ปตี ามทร่ี ะบุ ไวด้ งั นน้ั แผนทแี่ ปลงเปน็ งบประมาณไมไ่ ดย้ อ่ มไมม่ คี วามหมาย สง่ิ ทส่ี ำ� คญั คอื ตอ้ งเขา้ ใจมติ เิ วลา ของความสมั พันธร์ ะหวา่ งแผนและงบประมาณดังต่อไปนี้ • ระยะยาว มีการใชแ้ บบจ�ำลองคาดการณก์ ารเงินและเศรษฐกจิ มหภาคระยะยาว คือสบิ ปขี ้ึนไป ผลทไ่ี ด้คือ การคาดการณ์มวลรวม (aggregate) ทางเศรษฐกจิ (เช่น GDP การบรโิ ภค การลงทนุ ฯลฯ) ของทรพั ยากรสาธารณะ และคา่ ใชจ้ า่ ยของภาคตา่ ง ๆ กรอบโดยรวมนเี้ สนอภาพนโยบาย และกลยทุ ธ์การพฒั นาระยะยาวของรัฐบาล ซงึ่ ทุกกระทรวงน�ำไปใช้ในการคาดคะเน และสร้าง ภาพอนาคตร่วมกัน เพื่อท่จี ะแปลงนโยบายระยะยาวของกระทรวงเป็นแผนงาน (programme) และการด�ำเนนิ การ (intervention) • ระยะปานกลาง หลายประเทศใช้กรอบรายจ่ายระยะปานกลาง (Medium-Term Expenditure Framework – MTEF) ทคี่ รอบคลุมระยะเวลาประมาณ 2-3 ปี MTEF เป็นแผนงบประมาณต่อ เนื่องส�ำหรับภาคสาธารณะที่อิงแผนด�ำเนินงานและปรบั เปลีย่ นเพมิ่ เตมิ ได้เสมอ (rolling budget) MTEF นตี้ า่ งจากแผนรายปที ีไ่ ม่ผูกมัด แต่ควรน�ำไปใชห้ ากมีทรพั ยากรตามท่ีคาดคะเนไว้ และต้อง ปรบั เปล่ียนเมื่อมที รัพยากรมากหรือน้อยกว่าทีค่ าดคะเน รวมทงั้ เมอื่ มีองค์ประกอบใหมเ่ พิม่ ขนึ้ MTEF ค�ำนึงถงึ การปฏิบัติตามนโยบายระยะยาวของการศึกษาและของภาคอ่นื ๆ ที่ได้ก�ำหนดไว้ แลว้ และอาจใช้แผน MTEF สำ� หรบั การศกึ ษาโดยเฉพาะมาประกอบให้สมบรู ณ์ข้ึน • รายปี ประเทศสว่ นใหญใ่ ชแ้ ผนงบประมาณรายปที ใ่ี ชก้ ารคาดคะเนทรพั ยากรและคา่ ใชจ้ า่ ยเปน็ ฐาน การวางแผนท่ีเชื่อมโยงกับการจัดท�ำงบประมาณ ท�ำให้มั่นใจได้ว่าวัตถุประสงค์และเป้าหมายของแผนการศกึ ษานน้ั ไมเ่ พยี งแตจ่ ะแปลงออกมาเปน็ การดำ� เนนิ การตามกำ� หนดเวลาไดอ้ ยา่ งเปน็ รปู ธรรมเทา่ นน้ัแต่จะมีทรัพยากรสนับสนุนการน�ำแผนนั้นไปสู่การปฏิบัติด้วย อย่างไรก็ดี จะต้องเข้าใจความเชื่อมโยงนี้ในบริบทการบรหิ ารแบบรวมศนุ ยห์ รอื แบบกระจายอ�ำนาจตามความเป็นจรงิ ของแตล่ ะประเทศดว้ ย มิติส�ำคัญของความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนระหว่างการวางแผนและการจัดท�ำงบประมาณในการบริหารทุกระดับ คือการจัดท�ำงบประมาณและการใช้ทรัพยากรที่ได้รับตามความช่วยเหลือจากต่างประเทศ ประการแรก งบประมาณประเทศมักจัดทรัพยากรจากภายนอกไวเ้ ปน็ หมวดตา่ งหากแมว้ า่ การใชง้ บประมาณนน้ั อาจไมเ่ ปน็ ไปตามระเบยี บการคลงั ปกติ ทรพั ยากรจากภายนอกอาจเปน็ เงนิ ใหเ้ ปลา่ หรอื เงนิ ยมื ไมว่ า่ จะในลกั ษณะของ 1) โครงการ 2) แผนงาน (เช่น โครงการทเี่ กี่ยวเนื่องกบั สว่ นทสี่ นบั สนนุ งบประมาณ) 3) เงนิ สนับสนนุ งบประมาณท่วั ไป และ 4) งบสนับสนนุ สาขาใดสาขาหน่งึ ทเี่ ปน็ เปา้ หมายหรอื ไมใ่ ช่เป้าหมายก็ได้ การสนับสนนุ งบประมาณโครงการ แผนงาน และสาขาหนงึ่ ๆ (sector) อาจมงุ่ ให้ใช้เฉพาะด้าน หรือเฉพาะกลุ่ม (เช่น กลุ่มที่ยากจนท่ีสุดท่ีแทบจะไม่ได้รับประโยชน์จากแผนการศึกษาเพ่ือปวงชนเลย) ดังน้ันทรพั ยากรภายนอกจึงอาจไดร้ บั การจัดสรรใหห้ น่วยงานงบประมาณกลาง หรอื หนว่ ยงานท้องถ่นิ ก็ได้2.6 โครงการและแผนงาน (Projects and programmes) การวางแผนเพื่อนำ� แผนไปส่กู ารปฏบิ ัติเป็นสว่ นสำ� คญั ของแผนการศกึ ษาทกุ ฉบบั การปฏิบัตติ ามแผนคือการเตรียมแผนและงบประมาณประจำ� ปี (ดหู ัวข้อ 2.4) ในการน้ตี อ้ งระบุแผนงานและโครงการต่าง ๆ ซ่ึงอาจไดร้ บั ความสนบั สนนุ ดา้ นงบประมาณทงั้ จากรฐั และจากการลงทนุ ภายนอก รวมทง้ั เงนิ ชว่ ยเหลอื เพอ่ื การ 37

พฒั นา ท่จี รงิ แล้ว ธนาคารเพอ่ื การพัฒนา และองคก์ รให้ความช่วยเหลือต่าง ๆ ให้ความชว่ ยเหลอื แก่โครงการต่าง ๆ เปน็ อนั ดบั แรกอยู่แลว้ ความสนับสนนุ ทางการเงนิ จากธนาคารโลก และ สมาพนั ธ์การพัฒนาระหว่างประเทศ (Project financing by the World Bank and IDA) ธนาคารโลกเริ่มให้เงินกู้สนับสนุนโครงการการศึกษาต้ังแต่ราว ค.ศ. 1967 หลังจากน้ันไม่นาน บรรดาธนาคารภูมิภาคต่าง ๆ จึงเริ่มด�ำเนินรอยตาม ธนาคารโลกสนับสนุนโครงการตามแนวนโยบาย ของธนาคาร โดยให้เงนิ กู้สองประเภท คือ เงนิ กปู้ กตสิ ำ� หรบั ประเทศทกี่ ำ� ลงั พฒั นาทมี่ ฐี านะการเงนิ ดกี วา่ ประเทศอนื่ ๆ เงนิ กปู้ ระเภทนมี้ รี ะยะ เวลาการชำ� ระหนี้ 20 ปี ในอตั ราดอกเบยี้ มาตรฐานของธนาคารโลก (รอ้ ยละ 6) โดยมรี ะยะปลอดหนห้ี า้ ปี สมาพนั ธ์การพัฒนาระหว่างประเทศ (International Development Agency – IDA) เป็นหนว่ ย งานภายใต้ธนาคารโลกทใ่ี ห้เงนิ กดู้ อกเบ้ยี ร้อยละ 0.75 แก่ประเทศที่ด้อยพฒั นา โดยมีระยะชำ� ระหน้ี 50 ปี และมีระยะปลอดหนี้ 10 ปี ซ่งึ หมายถึงว่าเงนิ กจู้ ำ� นวนมากเป็นเงินใหเ้ ปลา่ เงือ่ นไขดงั กล่าวนย้ี งั คงใช้อยู่ในปจั จุบนั โครงการท่ีได้รับเงินช่วยเหลือจากภายนอกมักมีวัตถุประสงค์และเป้าหมายเฉพาะ ต้องมีประเภทและปรมิ าณปจั จยั น�ำเขา้ (input) ทชี่ ดั เจน มกี �ำหนดเร่มิ ตน้ และสน้ิ สดุ ท่ีแนน่ อน และเนน้ เฉพาะสถาบันหรือเขตภมู ศิ าสตร์ (ทงั้ ประเทศ หรอื เฉพาะภาค จงั หวดั หรอื อำ� เภอ ) กระบวนการเตรยี มโครงการและอนมุ ตั โิ ครงการมหี ลายข้ันตอน ทงั้ การระบุ จดั ท�ำ ประเมนิ และอนุมัติโครงการ การด�ำเนินโครงการ การกำ� กบั ตดิ ตามและประเมินผล จนถึงการประเมนิ ผลโครงการครัง้ สดุ ทา้ ย การประเมนิ โครงการนน้ั มเี กณฑต์ า่ ง ๆ เชน่ ประสทิ ธผิ ลภายใน (internal effectiveness) ความคมุ้ ทนุ(cost-effectiveness) ประสทิ ธิภาพภายนอก (external efficiency) ความเป็นธรรม (equity) ความยงั่ ยืน(sustainability) และผลกระทบต่อสงิ่ แวดลอ้ ม (impact on environment) นอกจากนแ้ี ล้วการประเมินโครงการยังรวมถึงการวิเคราะห์ทางเศรษฐกิจและการเงินเพ่ือตรวจสอบว่าโครงการน้ัน ๆ มีราคาไม่สูงเกินไปส�ำหรับประเทศตลอดระยะการด�ำเนินโครงการ (ตรวจให้แน่ใจว่างบประมาณประเทศรวมงบประมาณโครงการไวด้ ้วย) และหลงั จากท่โี ครงการสิ้นสุดแลว้ (เพอื่ ประเมินว่าใช้งบประมาณประเทศสำ� หรับค่าใชจ้ ่ายท้งั หมดหรอื ไม่ และเพอื่ ศึกษานยั เร่ืองความยงั่ ยนื ) การดำ� เนนิ งานแบบโครงการมสี ว่ นชว่ ยพฒั นาการศกึ ษาในประเทศตา่ ง ๆ ไดจ้ รงิ แตข่ อ้ เสยี ของแนวทางนเ้ี รมิ่ ปรากฏใหเ้ หน็ เดน่ ชดั ขนึ้ เรอ่ื ย ๆ โดยเฉพาะเมอ่ื มภี าคภี ายนอกมากขนึ้ และมโี ครงการเพม่ิ ขนึ้ จนไมส่ มั พนั ธ์กนั เอง และไมส่ มั พนั ธก์ บั นโยบายการศกึ ษาของชาตดิ ว้ ย สถานการณเ์ ชน่ นเี้ กดิ ขน้ึ เสมอในประเทศทไ่ี มม่ กี รอบการประสานความสนบั สนนุ จากภายนอก ในชว่ ง 10-15 ปที ่ีผ่านมา การด�ำเนินการแบบโครงการได้เปลยี่ นมาเปน็ แบบแผนงานกวา้ ง ๆ หรอื ไม่ก็รวมหลายโครงการเป็นหนงึ่ แผนงาน ทงั้ นเ้ี พ่ือใหโ้ ครงการตา่ ง ๆ สมั พนั ธ์เชอ่ื มโยงประสานกัน บรรดาแผนงานทีไ่ ด้รับความช่วยเหลือจากต่างประเทศมีองคป์ ระกอบสองส่วน คือ 38

• การ “ลงทนุ ” ท่ีอาจใชเ้ งนิ กู้ หรือเงนิ ให้เปล่ามาด�ำเนินการ • เมทรกิ ซ์ ซง่ึ ครอบคลมุ มาตรการเชิงนโยบายท่ีสมั พันธก์ บั วตั ถุประสงคข์ องแผนงาน และได้รบั เงนิ ให้เปลา่ เปน็ การสนบั สนุนงบประมาณการศกึ ษาชาติ ประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศเลิกใช้การวางแผนการศึกษาเบ็ดเสร็จระยะ 5 ปี แต่หันมาจัดท�ำชุดแผนงานต่อเนื่องพร้อมงบประมาณสนับสนุน และยังคงพยากรณ์การพัฒนาในอนาคต คาดคะเนจ�ำนวนนักเรียนท้ังในระดบั ชาติและระดับภาค จ�ำนวนครูที่ต้องอบรม จ�ำนวนโรงเรยี นและมหาวทิ ยาลยั ที่ต้องสรา้ งเพิ่มเติม เปน็ ต้น นอกจากนีย้ ังก�ำกบั ติดตามผลสมั ฤทธิ์การเรยี นรู้ และตวั ชีว้ ัดผลดา้ นอน่ื ๆ รวมท้งั ได้พัฒนาและด�ำเนนิ แผนงานส�ำหรับส่วนยอ่ ยของระบบการศึกษา เชน่ แผนงาน No Child Left Behind และ Raceto the Top ของสหรฐั อเมรกิ า Educational Priority Zones ของฝร่งั เศส และสหราชอาณาจักร 39

ตอนท่ี 3 ความท้าทายต่อนโยบายและการวางแผนการศกึ ษา(Challenges facing educational policy and planning) รัฐบาลท่ีพยายามพัฒนาระบบการศึกษาให้ก้าวหน้าอย่างย่ังยืนทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพจะต้องเลือกนโยบายการศึกษาด้วยความระมัดระวัง เพ่ือที่จะได้พัฒนาการศึกษาให้มีดุลยภาพและก้าวหน้าในทุกด้าน ตอนที่ 3 นี้เสนอสาระสำ� คญั ของความท้าทายทผ่ี วู้ างแผนการศึกษาพงึ พจิ ารณาเม่ือวางแผนและตดั สนิใจเรื่องการพัฒนาการศึกษาในอนาคต3.1 การเข้าถึง ความเป็นธรรม และความเช่อื มแน่นทางสงั คม(Access, equity and social cohesion) ประโยชนข์ องการศกึ ษาตอ่ สงั คมในวงกวา้ งเปน็ ทย่ี อมรบั กนั มากขน้ึ แตผ่ ลการวจิ ยั กแ็ สดงวา่ ความไมเ่ ปน็ธรรมทางการศึกษาเป็นสาเหตสุ �ำคัญของความไมเ่ ป็นธรรมทางรายได้ ซ่งึ ท�ำให้อตั ราการเติบโตทางเศรษฐกิจลดลง ดงั นนั้ การเขา้ ถงึ การศกึ ษาทยี่ ตุ ธิ รรมขนึ้ จงึ นา่ จะลดความไมเ่ ทา่ เทยี มทางรายได้ และแกป้ ญั หาความยากจนได้ นโยบายการศกึ ษาชว่ ยแก้ปญั หาความไม่เสมอภาคอ่ืน ๆ ได้ เชน่ ความแตกตา่ งระหว่างสงั คมเมอื งกบัชนบท และชอ่ งวา่ งทางภาษาและวฒั นธรรม นอกจากน้ี ยงั ชว่ ยสรา้ งความเปน็ ธรรมทางเพศ (gender equity)ซงึ่ เปน็ ทั้งเปา้ ประสงค์ทางสังคมทส่ี �ำคัญ และเป็นเปา้ หมายของ EFA การศกึ ษาสามารถสรา้ งความเชอ่ื มแน่นทางสังคมไดโ้ ดยแกไ้ ขความไม่เสมอภาคดังกล่าวท่อี าจเกดิ ข้นึ ทั้งนี้ ระบบการศึกษาไม่อาจเพ่ิมความเสมอภาคได้โดยอัตโนมัติ หากแต่ต้องออกแบบระบบให้ก่อให้เกิดผลเช่นนนั้ ได้ แตข่ นั้ ตอนต่าง ๆ ในการจดั การศึกษาอาจท�ำให้ความไม่ทัดเทยี มกันทีม่ อี ยูแ่ ลว้ เพิ่มมากข้นึได้ มีหลักฐานวา่ ผลการเรยี นของนกั เรยี นประถมศกึ ษา และมัธยมศึกษาขน้ึ อยกู่ ับระดบั การศกึ ษาและฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมของพ่อแม่ผู้ปกครองมากทีเดียว นักเรียนท่ีเรียนได้ดีจะได้เลื่อนชั้นสูงข้ึนจนเรียนจบระดับต่าง ๆ และผู้ทเี่ รยี นจบระดับมัธยมศกึ ษาและเรยี นตอ่ ในระดับอุดมศึกษาจะมีรายได้สงู กวา่ ผทู้ ่ีเรยี นไม่จบระดับมัธยมศึกษามาก นักเรียนที่มาจากครอบครัวท่ีมีฐานะทางเศรษฐกิจดีมีแนวโน้มว่าจะเรียนเก่งกว่าไดเ้ รียนสงู กว่า และผลสดุ ทา้ ยมีรายไดส้ งู กว่าผู้ท่มี าจากครอบครวั ที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดอ้ ยกวา่ ดงั นนั้ การจัดและการด�ำเนินงานของระบบการศึกษาสามารถคงความไม่ทัดเทียมกันทางสังคมและเศรษฐกิจ และอาจท�ำให้เลวร้ายลงได้ แต่หากรัฐวางแผนการศึกษาด้วยความระมัดระวัง และเลือกใช้นโยบายที่สร้างความเป็นธรรม สถานการณ์เช่นน้ยี อ่ มแกไ้ ขได้3.2 คณุ ภาพการศกึ ษา (The quality of education) “หลายประเทศท่ีพยายามประกันสิทธิในการได้รับการศึกษาของเด็กทุกคน เน้นความส�ำคัญเรื่องการเขา้ ถงึ การศกึ ษามากกวา่ คณุ ภาพ ทง้ั ๆ ทคี่ ณุ ภาพเปน็ ตวั กำ� หนดวา่ เดก็ เรยี นรไู้ ดม้ ากเพยี งไร ดเี พยี งไร และจะใชก้ ารศกึ ษานน้ั ใหเ้ กดิ ประโยชนต์ อ่ ตนเอง ตอ่ สงั คม และตอ่ การพฒั นาไดเ้ พยี งไร” (UNESCO, 2004) รฐั บาลส่วนใหญ่ยอมรับว่าการศึกษาเพื่อปวงชนจะประสบผลส�ำเร็จได้ต่อเม่ือมีคุณภาพดีข้ึน แต่ยังคงมีเด็กจ�ำนวนมากท่ัวโลกท่เี รียนจบจากโรงเรยี นไดโ้ ดยทีไ่ มไ่ ด้มีทกั ษะการรคู้ ดิ ระดบั แรกเรมิ่ 40

การนิยามค�ำว่าคุณภาพยังคงเป็นเรื่องที่ท้าทาย ตลอดเวลาที่ผ่านมา มีการวัดคุณภาพของการศึกษาเป็นปจั จยั นำ� เขา้ (จำ� นวนและวฒุ ขิ องครู สอื่ การสอน ห้องเรียน ฯลฯ) ไมน่ านมานม้ี ีแนวทางใหม่ ซงึ่ ระบุให้พฒั นาการของการรคู้ ดิ ของผเู้ รยี นเปน็ ตวั ชวี้ ดั สำ� คญั ของคณุ ภาพการศกึ ษา สง่ิ ทยี่ ากยงิ่ กวา่ นน้ั คอื การประเมนิคา่ นยิ ม และทศั นคตทิ ผ่ี เู้ รยี นไดร้ บั จากโรงเรยี น แผนภมู ติ อ่ ไปนเ้ี ปน็ กรอบทชี่ ว่ ยสรา้ งความเขา้ ใจเรอื่ งคณุ ภาพของการศกึ ษารปู ที่ 1 กรอบเพือ่ ความเข้าใจเรอ่ื งคุณภาพคุณลกั ษณะผเู รียน ปจจัยนำเขา เพื่อคณุ ภาพ ผลลัพธ ทัศนคติ การเรยี นการสอน การรหู นงั สือ การคำนวณ ความอตุ สาหะ ตัวเลขและทกั ษะท่ี ความพรอมทจ่ี ะไป รร. เวลาเรียน จำเปนตอชวี ิต ความรูท ม่ี ีมากอ น วิธสี อน ทักษะการสรางสรร อุปสรรคการเรียนรู การประเมนิ ผลปอนกลบั แรงจูงใจ และอารมณ จำนวนนกั เรยี นในหอ งเรยี น คา นิยม ประโยชนท างสังคม สอ่ื การเรยี นการสอน โครงสรางทางกายภาพและวสั ดุอุปกรณ ทรัพยากรมนุษย ครู อาจารยใ หญ ผูตรวจ ศึกษานิเทศก ผูบริหาร การกำกับดูแลในโรงเรียนสถานะของตลาดแรงงานและ บริบท จดุ ยืนทางปรัชญาของผูสอนและผเู รยี น มาตรฐานระดับชาติความรทู างการศึกษาเศรษฐกจิ ในชมุ ชน ผลของเพื่อนรว มวยั ความคาดหวงั ของสาธารณะองคประกอบดานศาสนา สังคม ความรทู างการศึกษาโครงสรา งสนบั สนนุ การสนับสนุนจากผูปกครอง อุปสงคตลาดแรงงานและวฒั นธรรม ทรัพยากรสาธารณะเพือ่ การศกึ ษา เวลาสำหรับการเรียนและการบา น โลกาภวิ ตั น(กลยทุ ธความชว ยเหลอื ) ขีดความสามารถการแขง ขันของ อาชพี ครูในตลาดแรงงาน กลยทุ ธการจัดการและการกำกบั ดูแลของประเทศท่มี า: EFA Global Monitoring Report 2005, UNESCO, 20043.3 การเตรียมความพรอ้ มเพ่ือการท�ำงานและการเข้าสสู่ ังคมฐานความรู้(Preparing for work and entering the knowledge society) ประเทศท่ีพัฒนาแล้วและประเทศที่ก�ำลังพัฒนาทั่วโลกต่างเห็นว่า ประชาชนจ�ำเป็นต้องเรียนรู้ตลอดชีวิตท้ังในโรงเรียนและสถาบันการศึกษาต่าง ๆ และตามอัธยาศัย แนวคิดเร่ืองการเรียนรู้ตลอดชีวิตมองว่าคนเราตอ้ งการการศกึ ษาแตกต่างไปตามวัยจนช่ัวชวี ติ ตัง้ แต่เล็กจนโต ตั้งแต่เกิดจนตาย ตง้ั แต่แบเบาะจนถึงเชงิ ตะกอน ความทา้ ทายทางนโยบายในกรณนี ี้ คอื การทำ� ใหว้ ฒุ กิ ารศกึ ษาเปน็ สง่ิ ทมี่ ปี ระโยชน์ นโยบายตา่ ง ๆ ตอ้ งจงู ใจใหค้ นเรยี นสงู ขนึ้ และเรยี นรตู้ อ่ ไปทงั้ ในสถาบนั และตามอธั ยาศยั ดงั นนั้ เสน้ ทางความกา้ วหนา้ ตอ้ งเชอ่ื มโยงกบั คณุ วฒุ ิ ผทู้ จี่ ะเขา้ มาสรู่ ะบบงานตอ้ งมคี ณุ วฒุ ติ ามกำ� หนดขน้ั ตำ�่ และรฐั เปน็ ฝา่ ยทต่ี อ้ งจดั หาโอกาสใหท้ กุคนไดร้ บั คณุ วฒุ ขิ น้ั ตำ่� สดุ นน้ั ซงึ่ ตอ้ งเปดิ หนทางไปสคู่ ณุ วฒุ อิ นื่ ๆ ทห่ี ลากหลายได้ การแนะแนวอาชพี สามารถชว่ ยใหท้ ุกคนก�ำหนดเสน้ ทางงานอาชีพของตนเองได้ และช่วยใหไ้ ด้เรยี นรเู้ พิม่ ขน้ึ ดว้ ย 41

สง่ิ ทส่ี ำ� คญั ไมแ่ พก้ นั กค็ อื ตอ้ งออกแบบคณุ วฒุ กิ ารศกึ ษาทกุ สาขาและทกุ ระดบั ใหเ้ ปน็ ระบบ ระบบคณุ วฒุ ิน้ตี อ้ งตอบสนองความต้องการทรพั ยากรมนุษยท์ ัง้ ทางเศรษฐกจิ และสงั คมดว้ ย อาชีวศึกษาซึ่งมีสถานภาพต่�ำในประเทศส่วนใหญ่เป็นความท้าทายส�ำคัญอีกประการหนึ่ง การท่ีอาชีวศึกษามีล�ำดับความส�ำคัญต่�ำแสดงถึงปัญหาของการที่อาชีวศึกษาถูกมองว่าเป็นตัวส�ำรอง และเป็นทางเลือกของผู้ท่ีเรียนไม่เก่ง ซึ่งมักมาจากครอบครัวที่มีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมต�่ำ เพราะผู้ที่เรียนจบอาชีวศึกษามตี ำ� แหน่งงานท่ีต่�ำตอ้ ยกวา่ รายไดน้ อ้ ยกวา่ และสภาพการท�ำงานไม่ดีเทา่ ผ้ทู จี่ บจากหลักสตู รอน่ืนอกจากนแี้ ลว้ อาชวี ศกี ษาในกลมุ่ ประเทศทก่ี ำ� ลงั พฒั นายงั มคี ณุ ภาพตำ่� และเนน้ แตท่ ฤษฎที ไี่ มใ่ ครจ่ ะสมั พนั ธ์กบั สงั คมปจั จุบันนกั การศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษาเปน็ สง่ิ ทร่ี ฐั ตอ้ งใสใ่ จ โดยเฉพาะในดา้ นการตอบสนองตวามตอ้ งการตอ่ ไปน้ี คอื • “การค้นควา้ หาความรู้” ของประชาชน • ทกั ษะท่ีจ�ำเป็นตามความตอ้ งการของเศรษฐกจิ • การคน้ คว้าวิจยั และนวัตกรรมทจ่ี �ำเปน็ ตอ่ สังคม ความทา้ ทายสำ� หรบั ผกู้ ำ� หนดนโยบาย คอื จะสามารถทำ� ใหอ้ ดุ มศกึ ษาตอบสนองความตอ้ งการดงั กลา่ วข้างต้นได้ดีเพียงไร ค�ำตอบส�ำหรับประเทศส่วนใหญ่ท้ังท่ีพัฒนาแล้ว และที่ก�ำลังพัฒนาคือการศึกษาระดับอุดมศึกษายังตอบความต้องการต่าง ๆ ได้ไม่น่าพึงพอใจนัก ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงให้มหาวิทยาลัยมีบทบาทมากขน้ึ โดยเพมิ่ การบรกิ ารสงั คมเขา้ ไวใ้ นพนั ธกจิ เดมิ ซง่ึ มเี พยี งแตก่ ารสอนและวจิ ยั เทา่ นน้ั การบรกิ ารสงั คมนห้ี มายรวมถงึ การรบั นกั ศกึ ษาใหห้ ลากหลาย การรว่ มมอื กบั ภาคอตุ สาหกรรมอยา่ งใกลช้ ดิ มากขน้ึ การชว่ ยกระบวนการผลติ นวตั กรรมอยา่ งมปี ระสทิ ธผิ ลมากขน้ึ โดยเฉพาะในบรบิ ทของแตล่ ะภมู ภิ าค การเผยแพร่ผลการวจิ ยั ใหก้ วา้ งขวางขน้ึ ในสงั คม การปรบั หลกั สตู รและการเรยี นการสอนใหต้ รงกบั ความตอ้ งการของกลมุ่ผูเ้ รียนซึง่ หลากหลายกวา่ เดมิ และมีภาระรับผดิ ชอบมากขน้ึ ในการใชท้ รัพยากรสาธารณะ โดยสรุปแลว้ การอดุ มศึกษาท่เี คยเปน็ “หอคอยงาช้าง” ซึง่ เป็นไปตามอปุ ทาน จำ� เปน็ ตอ้ งตอบสนองอปุ สงคใ์ หม้ ากข้ึน ตอ้ งสนองความตอ้ งการของคนธรรมดา เศรษฐกิจ และสงั คม รวมทั้งต้องบริหารจัดการให้มีประสิทธภิ าพมากกว่าเดมิ อกี ดว้ ย3.4 การเงนิ เพอ่ื การศกึ ษา (Financing education) แตล่ ะประเทศตอ้ งตดั สนิ ใจวา่ จะใชเ้ งนิ เพอื่ การศกึ ษาเทา่ ไรเมอื่ เทยี บกบั ดา้ นอนื่ ๆ ทม่ี ลี ำ� ดบั ความสำ� คญัสงู เชน่ สาธารณสุข การป้องกนั ประเทศ และจะจดั สรรงบประมาณให้การศึกษาอบรมแตล่ ะประเภทเทา่ ไรการเรียนรู้ตลอดชีวิตซึ่งสอดแทรกอยู่ในการศึกษาทุกประเภทได้เปรียบในด้านงบประมาณ แต่ละประเทศมีประเด็นที่ส�ำคัญแตกต่างกันตามระดับของพัฒนาการ โครงสร้างประชากรและการศึกษา และลักษณะของตลาดแรงงาน จงึ จำ� ตอ้ งมภี าพรวมของการศกึ ษาเพอื่ ความเขา้ ใจวา่ การศกึ ษามลี ำ� ดบั ความสำ� คญั ระดบั ใดสำ� หรบัประเทศหนง่ึ ๆ โดยท่วั ไปแล้วรายจ่ายเพอื่ การศกึ ษาของประเทศท่มี ีรายไดป้ านกลางมอี ตั ราสว่ นเปน็ รอ้ ยละของ GDP ต�ำ่ กว่าของประเทศท่มี รี ายไดส้ งู ตารางท่ี 3 แสดงรายจ่ายภาครฐั เพ่อื การศกึ ษาของกล่มุ ประเทศต่าง ๆ 42

ตารางท่ี 3 รายจา่ ยภาครัฐเพือ่ การศกึ ษาคดิ เปน็ ร้อยละของ GDP ค.ศ. 2006 รายไดข้ องประเทศ รายจา่ ยภาครฐั เพ่ือการศกึ ษา (% ของ GDP)ทัง้ โลก 4.9รายได้ต�่ำ 3.5รายไดป้ านกลางค่อนข้างต่�ำ 5.6รายไดป้ านกลางคอ่ นข้างสงู 4.7 รายได้สงู 5.3ทมี่ า: World Development Indicators 2009, World Bank, 2009 นอกเหนอื จากรายจา่ ยรวมเพอ่ื การศกึ ษาแลว้ แตล่ ะประเทศยงั ตอ้ งตดั สนิ ใจวา่ จะแบง่ งบประมาณใหก้ ารศึกษาประเภทต่าง ๆ หรือระดบั ต่าง ๆ อย่างไร แต่ละประเทศจัดลำ� ดบั ความส�ำคัญของส่วนต่าง ๆ ของการศกึ ษา เช่น การศึกษาปฐมวัย ประถมศึกษา มัธยมศกึ ษา อดุ มศึกษา หรือการศกึ ษาของผู้ใหญ่ไวต้ า่ งกัน พัฒนาการเชิงบริบทท่ีได้กล่าวมาแล้วได้เปล่ียนความเข้าใจเร่ืองบทบาทของภาครัฐและภาคเอกชนในการศึกษา ประโยชน์ใหญ่หลวงของการศึกษาต่อเศรษฐกิจและสังคมคือเหตุผลว่าท�ำไมภาครัฐควรมีบทบาทมากขึ้นในการจัดหางบประมาณสนับสนุนระบบการศึกษาและฝึกอบรม แม้ว่าจะเป็นที่ทราบกันมานานแล้ววา่ รฐั ไดม้ บี ทบาทในการจดั การศกึ ษาขน้ั พนื้ ฐานหรอื การศกึ ษาภาคบงั คบั แตป่ จั จบุ นั มปี ระเดน็ ใหมว่ า่ รฐั บาลควรสนบั สนนุ การศกึ ษาปฐมวยั แผนงานการรหู้ นงั สอื และฝกึ อบรมสำ� หรบั ผใู้ หญด่ ว้ ย มหี ลกั ฐานเชงิ ประจกั ษ์ท่แี สดงว่าการศึกษามีคณุ ประโยชนม์ ากมายต่อปัจเจกชนและผู้จ้างงาน ดังน้นั รัฐ นายจ้าง และปจั เจกชนจงึต้องร่วมกันจดั หาเงินสนบั สนนุ การศกึ ษาและการฝกึ อบรม การศกึ ษาเป็นธุรกิจท่ีให้ก�ำไรงาม เปน็ ทต่ี ้องการของตลาด ทัง้ ปัจเจกชนและธุรกจิ ต่างเต็มใจซอื้ บรกิ ารทม่ี ีคณุ ภาพ ปัจจุบันจึงมีเอกชนใหบ้ ริการทางการศึกษาทุกระดบั เพิ่มขน้ึ ทวั่ โลก ในเม่ือผ้ทู ีจ่ บการศกึ ษาระดบัอดุ มศกึ ษาจะไดง้ านทจี่ า่ ยคา่ จา้ งอตั ราสงู มาก การศกึ ษาในระดบั นจี้ งึ ไมค่ วรตอ้ งไดร้ บั ความสนบั สนนุ ทางการเงนิ จากภาครฐั แตก่ ารขยายตวั ของสถาบนั การศกึ ษาเอกชนไดก้ อ่ ใหเ้ กดิ ปญั หาเรอ่ื งความไมเ่ ปน็ ธรรมทตี่ อ้ งได้รบั การแก้ไข3.5 การกำ� กบั ดูแล และการบรหิ ารจดั การ (Governance and management) เน่ืองจากรัฐบาลได้รับความกดดันเพิ่มข้ึนให้ใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพมากข้ึน รัฐบาลจึงให้กระจายอ�ำนาจทางการศึกษา ซึ่งเป็นแนวโน้มท่ีได้รับความนิยมในหลายประเทศ การกระจายอ�ำนาจน้ีหมายความถงึ การกระจายภาระรบั ผดิ ชอบตอ่ การใชเ้ งินภาครัฐด้วย นอกจากนยี้ งั มแี นวโนม้ ทจ่ี ะเพม่ิ ความโปรง่ ใส การกำ� กบั ตดิ ตาม และการประเมนิ ผลการบรหิ ารจดั การการศึกษาในด้านต่าง ๆ ดว้ ย 43

บทเรยี นสำ� คญั (Main lessons) ภาวะทก่ี ดดนั บรบิ ททเี่ ปลยี่ นไป และความผดิ หวงั ในผลของการวางแผนแบบดงั้ เดมิ ทำ� ใหม้ กี ารวางแผนทีเ่ น้นกลยทุ ธม์ ากขน้ึ • แทนท่จี ะโตเ้ ถียงกันเชิงทฤษฎเี รอื่ งการวางแผนการศีกษาแนวทางดง้ั เดิม นักวางแผนการศึกษา ไดห้ ันมาใชแ้ นวทางปฏิบตั ินิยมท่ีผสมผสานเกณฑ์ตา่ ง ๆ เข้าด้วยกัน (อุปสงคท์ างสงั คม ความ ต้องการกำ� ลังคน และตน้ ทุน/ประโยชน์) มาสนับสนุนล�ำดบั ความสำ� คัญ และการวางแผนเพิ่มการ เข้าเรียนในระดบั ตา่ ง ๆ • มีการทบทวนเป้าประสงค์ และลำ� ดับความสำ� คัญใหเ้ น้นการบรรลผุ ลการศึกษาเพือ่ ปวงชน และ การลดความยากจน ตามข้อเสนอแนะขององคก์ ารระหวา่ งประเทศ • การหารอื มากขน้ึ กบั ผู้มสี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี เช่น บคุ ลากรทางการศึกษาโดยเฉพาะครอู าจารย์ องค์การ เอกชนไมแ่ สวงหาก�ำไร และพอ่ แม่ผ้ปู กครองด้วยวธิ ีตา่ ง ๆ กนั ในระหวา่ งการจดั ทำ� แผน มสี ่วนชว่ ย การนำ� แผนไปสูก่ ารปฏิบตั ิ • ฝ่ายภูมิกาคและท้องถิ่นมสี ่วนรว่ มในการวางแผนระดับมหภาค และระดับหน่วยงานมากข้นึ เรอ่ื ย ๆ ผ่านการปฏิสมั พนั ธร์ ะหวา่ งกระบวนการทง้ั สองระดับ • วสิ ัยทัศน์ระยะยาว แผนระยะสามปี และแผนปฏิบตั กิ ารประจ�ำปที ่ีจดั ทำ� ข้นึ จากงบประมาณ ประจ�ำปี และทบทวนเม่ือสิ้นปีเป็นส่ิงทีเ่ สริมแผนหา้ ปีใหส้ มบูรณ์ • การวางแผนและการจัดสรรงบประมาณสอดคลอ้ งกันมากข้นึ เพอ่ื ใหม้ ีความย่งั ยืนทางการเงนิ และ มีการปฏบิ ตั ติ ามแผน • กระบวนการวางแผนผนวกการก�ำกับตดิ ตามและการประเมินผลไวด้ ้วย • มีการใช้แผนงานในกรอบของแผนชาตฉิ บับรวมแทนโครงการมากขึน้ • รัฐบาลที่มุง่ ท�ำให้ระบบการศึกษาบรรลุความกา้ วหน้าที่ยัง่ ยนื ท้ังในดา้ นคุณภาพและปรมิ าณ ต้อง รวมเป้าประสงค์และระดับการศกึ ษาต่าง ๆ เขา้ ด้วยกันเพ่ือการพฒั นาการศกึ ษาที่สมดุล • ประเทศส่วนใหญร่ ะบุการเขา้ ถึง ความเปน็ ธรรม และคณุ ภาพเป็นประเดน็ เรง่ ดว่ น ในการนจี้ �ำต้อง มีทรพั ยากรอยา่ งเพียงพอ มีการบริหารจัดการและการก�ำกบั ดูแลที่ดขี น้ึ 44

ค�ำถามท้ายบท 1. ประเทศของทา่ นใชเ้ อกสารหลกั ฉบบั ใดในวางแผนการพฒั นาการศกึ ษาทงั้ ในปจั จบุ นั และในอนาคต จงระบุช่ือเอกสารพร้อมทั้งอธิบายวัตถุประสงค์หลักและระยะเวลาของเอกสารแต่ละฉบับโดย สงั เขป 2. ผู้มีบทบาท (หน่วยงานรัฐบาล และองคก์ รเอกชน) กลมุ่ ใดมีสว่ นร่วมในการจดั ท�ำแผนพฒั นาการ ศกึ ษาฉบบั ปจั จบุ นั ของประเทศของทา่ น ทา่ นเหน็ วา่ กระบวนการจดั ทำ� แผนนนั้ เปน็ แบบมสี ว่ นรว่ ม หรือไม่ จงอธบิ ายส้นั ๆ 3. การวางแผนการศกึ ษาและการจัดสรรงบประมาณของประเทศของทา่ นเชอื่ มโยงกนั หรอื ไม่ และมี ความสมั พันธก์ นั อย่างไร 45

บรรณานุกรมAghion, Philippe and Choen, Elie. 2004: Education et crossance. La Documentation Française, Paris.Asian Development Bank. 2007. Key Indicators 2007: Inequality in Asia. Manila, AsianDevelopment BankBertrand, Olivier. 2004. Planning human resources: methods, experiences and practices.Fundamentals of education planning No. 41, Paris: IIEP-UNESCOBray, Mark and Varghese, N.V. 2011. Directions in Educational Planning: Internationalexperienes and perspectives. Paris: IIEP-UNESCO.Caillods, F. 1989. The prospects for educational planning. A workshop organized by IIEP onthe occasion of its XXVth anniversary. Paris: IIEP-UNESCOCaillods, Françoise and Hallk, Jacques. 2004. Education and PRSPs: A Review of Experience,Paris: IIEP-UNESCO.Caillods, Françoise. Access to Secondary Education. Asia-Pacific secondary education systemreview series, No. 002. UNESCO Office Bangkok and Regional Bureau for Education in Asiaand the Pacific. Bangkok. 2010Carron, Gabried; Mahshi, Khalil; De Grauwe, Anton; Gay, Dorian; Choudhuri, Sulagna. 2010:Strategic planning: concept and rationale. Education sector planning working papers. Paris.UNESCO. IIEPColclough, Christopher; Kingdon, Geeta; Patrinos, Harry. 2010. The Changing Pattern of WageReturns to Education and Its Implication. Development Policy Review, 2010, 28(6): 733-747Coombs, Philip. 1970. What is educational planning? Fundamentals of educational planningNo. 1. Paris: IIEP-UNESCO.Hanushek, A. Erik. And Wössman, Ludger. 2007. Education Quality and Economic Growth.Washington, D.C. World BankMcIntosh, Steven. 2008. Education and employment in OECD countries. Fundamentals ofeducational planning No. 88, Paris: IIEP-UNESCO.Psacharopoulos, George. 1987. Economics of Education Research and Studies. Pergamon PressPsacharopoulos, George; Patrinos, Harry Anthony. 2004. Returns to investment in education:a further update, Education Economics, Volume 12, Issue 2, 2004Solow, R.M. 1956. A contribution to the theory of economic growth, The quarterly journalof economics, 1956.Schultz, T.W. 1961. Investment in human capital, The American Economic Review.UNESCO. 2005. Education for All. The Quality Imperative. EFA Global Monitoring Report,Paris: UNESCO.UNESCO. 2009. Overcoming inequality: why governance matters. EFA Global MonitoringReport, Paris: UNESCO.UNDP. 2010. The Real Wealth of Nations, Pathways to Human Development. HumanDevelopment Report 2010. Palgrave MacmillanWoodhall, Maureen. 2004. Cost-benefit analysis in educational planning. Fundamentals ofeducation planning No. 80, Paris: IIEP-UNESCOWorld Bank. 1993. The East Asian Miracle. Washington, D.C. World Bank 46

กจิ กรรมกลุ่ม 1. ใครเป็นผู้ก�ำหนดนโยบายส�ำหรับภูมิภาคในประเทศของท่าน กระบวนการวางแผนส่วนใหญ่เป็น แบบมหภาค (คือ รัฐบาลกลางก�ำหนดแนวทาง และระบุทรัพยากรท่ีมีให้ส�ำหรับแต่ละภาค) หรื ระดับหน่วยงาน (คือแตล่ ะจงั หวัดก�ำหนดนโยบายของตนเอง และจดั หาทรพั ยากรมาใช้เอง) หรอื ทั้งสองแบบ จงอธิบายไม่เกนิ หนง่ึ หน้ากระดาษ 2. ขอ้ กงั วลตอ่ ไปนม้ี อี ทิ ธพิ ลตอ่ นโยบายการศกึ ษาและแผนการศกึ ษาฉบบั ปจั จบุ นั ในประเทศของทา่ น เพยี งไร • การลดความยากจน • การเขา้ สู่สงั คมความรู้ 3. ในแผนภาคการศกึ ษาฉบบั ปจั จบุ นั การศกึ ษาประเภทหรอื ระดบั ใด (sub-sector) ไดร้ บั ทรพั ยากร มากขึ้นกว่าเดมิ จงระบุ และอธิบายสัน้ ๆ ไมเ่ กินหนงึ่ หนา้ กระดาษวา่ เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น 47