Module 4 TH

DoDoinissหnttEลadanกัEucสndceตู acuEรteidกocuาnaEcรSaศtdteiึกiocouษtnoncาrPทarPSาotlงgaieไronกacnmnลtinmoกgPาerrรวPoาglงaแrnผaนnmกinาmรgศeกึ ษา หน่วยMกาoรเdรยี uนleรทู้ ่ี14 aEdกทndeาาdvuรงecเวลclaิเohือคtpaiกรolmlนาneะโaenหยlngบแ์ pteล:าlsaยะaกnpาnpรirnพogิจafาcoรhrณesา International Institute for Educational Planning

หน่วยการเรียนรูท้ ี่ 4 สารบญัสาระสำ� คัญ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1บทท่ี 1 จากการวเิ คราะห์ปัญหาสาขาการศกึ ษาสทู่ างเลอื กกลยทุ ธ์ . . . . . . . . . . . . . . . . . 5ตอนท่ี 1. ความสมั พันธร์ ะหวา่ งนโยบาย กลยุทธ์ และแผนการศึกษา (A close linkage between policy, strategies and sector plan). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1.แนวคิดเรอื่ งนโยบาย (Policy: Clarification of the concept). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2.นโยบาย กลยทุ ธ์ และแผนการศึกษา (Policy, strategies and sector plan). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8ตอนท่ี 2. ทางเลอื กกลยุทธ์ (The choice of strategies). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1.กลยทุ ธเ์ พ่อื บรรลเุ ปา้ ประสงค์ วตั ถุประสงค์ และ เป้าหมาย (Strategies to achieve goals, objectives, targets). . . . 10 2.2.การจัดท�ำแผนการศึกษาแบบมีสว่ นร่วม (Participatory approach to preparation of sector plans). . . . . . . . . 15ตอนท่ี 3. เกณฑก์ ารประเมนิ ทางเลือกกลยทุ ธ์ (Criteria to help assess the choice of strategies). . . . . . . . . . . . 20บทท่ี 2 ความเปน็ ธรรมในระบบการศกึ ษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23ตอนที่ 1. ความเปน็ ธรรมด้านการศึกษา(Education equity). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.1 ความเป็นธรรมและความไม่เทา่ เทียมกัน (Equity and inequality) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.2 ความส�ำคัญของประเดน็ เร่อื งความเป็นธรรม (Importance of equity issues) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.3 ปจั จยั หลกั ของความไมเ่ ป็นธรรม (Main factors of inequity) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.ความเป็นธรรมในทางเลอื กนโยบายและกลยุทธ์การศกึ ษา (Equity in education policy and strategy choices). . . . 32ตอนท่ี 2 นโยบายส่งเสริมโอกาสทีเ่ ท่าเทียมกนั (Policies to promote equal opportunities) . . . . . . . . . . . . . . 35 2.1.การเพ่มิ อปุ ทานการศึกษาเพ่ือการเข้าถงึ การศกึ ษาโดยทั่วกนั (Boosting the supply of education to ensure universal access) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.2.การเพม่ิ การได้รับการศกึ ษาของเด็ก (Increasing children’s educability). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40บทท่ี 3 คุณภาพการศึกษา . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47ตอนที่ 1. ปจั จัยท่ีมีอิทธพิ ลต่อคุณภาพ (Factors influencing quality). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1.1.รูปแบบการวเิ คราะห์แนวคดิ เรอื่ งคณุ ภาพ (Models to analyse the concept of quality) . . . . . . . . . . . . . . 51 1.2.งานวจิ ยั ปัจจัยทมี่ อี ทิ ธพิ ลตอ่ คณุ ภาพ (Research on the factors influencing quality). . . . . . . . . . . . . . . 54ตอนที่ 2. การปรับปรงุ ประสทิ ธิผลของครู (Improving teacher effectiveness). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.1.ครศุ กึ ษา (Teacher education) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.2.การจงู ใจและการรกั ษาครไู ว้ในระบบ (Motivating and retaining teachers). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61ตอนท่ี 3. การปรบั ปรงุ การท�ำหนา้ ทข่ี องโรงเรียน (Improving school functioning). . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.1.ความส�ำคญั ของการท�ำหนา้ ทข่ี องโรงเรยี น (Why focus on school functioning?). . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.2.หลกั การเชงิ กลยทุ ธเ์ พือ่ ปรบั ปรุงการท�ำหน้าท่ขี องโรงเรยี น (Strategic principles for improving the functioning of schools). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69บรรณานกุ รม . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75



สาระสำ� คัญการวเิ คราะหแ์ ละการพิจารณาทางเลอื กนโยบาย(Analysing and Choosing among Policy Options) หน่วยการเรียนร้ทู ่ี 4 หนว่ ยการเรยี นรทู้ ี่ 4 “การวเิ คราะหแ์ ละการเลอื กนโยบาย: การพฒั นาการเขา้ ถงึ ความเปน็ ธรรม และคุณภาพการศึกษา” เป็นส่วนหน่งึ ของหลกั สตู รการศกึ ษาทางไกลเรือ่ งการวางแผนการศึกษา การวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษาดังเช่นท่ีปรากฏในหน่วยการเรียนรู้ที่ 3 ช่วยนักวางแผนให้ ระบุความท้าทายส�ำคัญในระบบการศึกษาได้ก็จริง แต่จะไม่มีประโยชน์นักหากปราศจากการก�ำหนด กลยุทธ์ที่จะพิชิตความท้าทายน้ัน ผู้ก�ำหนดนโยบายไม่เพียงแต่ต้องการค�ำแนะน�ำเร่ืองจุดแข็งและจุด อ่อนของระบบการศึกษาเท่าน้ัน แต่ยังต้องการแนวทางหรือวิธีการด�ำเนินการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ การพฒั นา เชน่ การศึกษาเพอ่ื ปวงชน และเป้าหมายการพฒั นาแห่งสหสั วรรษ การเลือกสรรกลยุทธ์ จงึ เป็นหวั ใจส�ำคญั ของการทำ� แผนการศึกษา ดงั นั้น นักวางแผนผทู้ จ่ี ะใหค้ �ำแนะนำ� จ�ำเปน็ ต้องรูก้ ลยุทธต์ ่าง ๆ ท่เี ปน็ ไปไดใ้ ห้มากพอสมควร อีกทงั้ ยังต้องตระหนักถึงวิถที างท่จี ะระบแุ ละคัดเลือกกลยทุ ธต์ า่ ง ๆ ดว้ ย ผ้กู �ำหนดนโยบายไมเ่ พียงแต่ พจิ ารณากลยทุ ธท์ นี่ กั วางแผนเสนอแนะในดา้ นวชิ าการเทา่ นนั้ แตย่ งั ตอ้ งพจิ ารณานยั ทางการเมอื งและ สงั คมทีเ่ ก่ยี วข้องกับกลยทุ ธ์ดังกลา่ วควบคู่ไปด้วย หนว่ ยการเรียนรู้ท่ี 4 นปี้ ระกอบดว้ ยบทท่ี 1 ซ่ึงศึกษากระบวนการก�ำหนดกลยุทธ์ บทท่ี 2 ศกึ ษา กลยทุ ธ์ท่เี กยี่ วข้องกบั การเขา้ ถึง และความเปน็ ธรรม และบทท่ี 3 กลา่ วถงึ คุณภาพของการศกึ ษาวัตถปุ ระสงคท์ ว่ั ไป เพื่อให้ความรู้เรื่องกระบวนการระบุกลยุทธ์การเผชิญความท้าทายที่พบจากการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษา และทางเลือกหลกั ของกลยุทธก์ ารพัฒนาการเขา้ ถึง ความเปน็ ธรรม และคุณภาพการศึกษาเนือ้ หา • บทที่ 1 จากการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษาสทู่ างเลือกกลยุทธ์ • บทที่ 2 ความเปน็ ธรรมในระบบการศึกษา • บทท่ี 3 คุณภาพการศึกษา

ผลการเรียนรู้ที่คาดหวัง เมอื่ เรียนหนว่ ยการเรยี นรู้ท่ี 4 จบแลว้ ผ้เู รียนควรสามารถ • ระบขุ ้นั ตอนการกำ� หนดกลยุทธไ์ ด้ • ระบุเปา้ หมายและกลยทุ ธ์สำ� หรับแผนที่จะจดั ทำ� ได้ • เข้าใจแนวคิดการมีสว่ นรว่ มในกระบวนการกำ� หนดแผน และข้อดรี วมทง้ั ความเส่ยี งประการสำ� คญั ของแนวทางการมสี ว่ นรว่ ม • ระบุกลยทุ ธก์ ารส่งเสรมิ ความเปน็ ธรรม และการต่อสกู้ บั การกดี กันและความเหลอ่ื มล้�ำในการ ศึกษาทีใ่ ชใ้ นประเทศต่าง ๆ ได้ • ประเมนิ ความส�ำคัญของกลยทุ ธ์ดงั กลา่ วตอ่ สถานการณใ์ นประเทศของตนได้ • ระบุกลยุทธ์การพัฒนาคณุ ภาพการศกึ ษาทีใ่ ชใ้ นประเทศต่าง ๆ ได้ • ประเมนิ ความส�ำคญั ของกลยทุ ธด์ งั กล่าวต่อสถานการณ์ในประเทศของตนได้กรอบเวลา • หน่วยการเรียนรูน้ ้ีเรม่ิ ตงั้ แต่วนั ท่ี .... ถึงวนั ท่ี ..... • หน่วยการเรียนรู้นี้ใช้เวลาศึกษาประมาณสปั ดาหล์ ะ 8 ช่วั โมง เป็นเวลาติดต่อกัน 4 สัปดาห์ความช่วยเหลือ ผสู้ อนหนว่ ยการเรยี นรนู้ ค้ี อื ... ผซู้ งึ่ จะตดิ ตอ่ กบั ผเู้ รยี นทางระบบอเี ลริ น์ นงิ ของหลกั สตู รนี้ เพอื่ สง่ ขอ้ มลูข่าวสาร แนวทางการท�ำกจิ กรรมในแต่ละสปั ดาห์ และก�ำหนดการสง่ งานกลมุ่ อกี ทัง้ จะท�ำหน้าท่ีประเมินผลท้ังงานส่วนบคุ คลและงานกลุ่มทีผ่ เู้ รียนสง่ ไป ในกรณีที่มีข้อสงสัย หรือไม่เข้าใจเน้ือหา หรือค�ำส่ังใด ๆ ผู้เรียนควรติดต่อขอความช่วยเหลือจากผู้ประสานงานกลมุ่ กอ่ น หากยงั คงไมเ่ ขา้ ใจแจม่ แจง้ ผสู้ อนท่ี IIEP ยนิ ดใี หค้ วามชว่ ยเหลอื ผา่ นทางระบบอเี ลริ น์ นงิคำ� ถามเพอื่ การศกึ ษาด้วยตนเอง • ผ้เู รยี นควรตอบคำ� ถามท้ายบท และบันทกึ คำ� ตอบโดยยอ่ ไว้เปรียบเทียบและอภปิ รายกบั เพือ่ นร่วม กล่มุ เมื่อพบกันตามที่ผปู้ ระสานงานกลุ่มจะจดั ให้ • การตอบคำ� ถามเหล่าน้ีไม่มีคะแนน และผูเ้ รียนไมต่ อ้ งสง่ ค�ำตอบใหผ้ ูส้ อนท่ี IIEP คำ� ถามดังกล่าว จะชว่ ยเพม่ิ พนู ความเข้าใจเน้ือหา เปน็ การเตรียมตัวสอบ และเตรยี มทำ� แผนการศกึ ษาสำ� หรับ ประเทศของตน เพราะฉะนน้ั จึงส�ำคัญท่ีผู้เรยี นจะตอ้ งเตรยี มคำ� ตอบ และรว่ มประชุมกลมุ่ ประจ�ำ สัปดาห์ทผ่ี ู้ประสานงานกลมุ่ จะจัดขึน้

กจิ กรรมกลุ่ม • ในการเตรยี มตัวท�ำกจิ กรรมกลุ่มท้ายบทท่ี 2 และ 3 ผู้เรียนควรอ่านเอกสาร และตอบค�ำถามด้วย ตนเองกอ่ น จากนัน้ จงึ เปรียบเทยี บและอภิปรายค�ำตอบและมุมมองของตนกับเพ่อื นในกลมุ่ เม่อื ผู้ ประสานงานกล่มุ จัดใหไ้ ดพ้ บกันเพื่อเตรยี มค�ำตอบของกลุ่ม • ผ้ปู ระสานงานกลมุ่ จะเป็นผูส้ ง่ งานกลุ่มซงึ่ เปน็ งานบงั คบั ไปยังผู้สอนที่ IIEP ตามก�ำหนด งานกลุม่ นี้ ถอื เป็นการเตรยี มตัวสอบ และจดั ท�ำเอกสารแผนของผ้เู รยี นดว้ ย • ผสู้ อนท่ี IIEP จะตรวจและประเมนิ งานกล่มุ พร้อมทงั้ ส่งความเห็น ข้อสงั เกต รวมทัง้ คะแนนของ กล่มุ ใหผ้ ู้เรยี นภายในหนงึ่ สปั ดาห์การประเมิน • การประเมินงานกลุ่ม ผู้เรยี นตอ้ งช่วยกันทำ� งานกล่มุ ซ่งึ สว่ นใหญเ่ ปน็ การตอบค�ำถาม และเตรียมรายงานหรอื คำ� ตอบ ของกลมุ่ ส่งใหผ้ ้สู อนหน่วยการเรยี นรู้น้ีที่ IIEP ตรวจ • การสอบ การสอบเพอ่ื ประเมินการเรยี นรูห้ น่วยการเรียนรูท้ ่ี 4 ถงึ 6 ของผเู้ รียนจะจดั ข้ึนในเดือน ... ขอ้ สอบ เก่ียวกบั หน่วยการเรียนรู้ท่ี 4 จะเป็นชดุ ค�ำถามที่ต้องตอบส้ัน ๆ ส่วนผปู้ ระสานงานกลุ่มจะประเมิน การเขา้ เรยี นและการมสี ่วนร่วมของผเู้ รยี นในงานกลุม่เอกสารอ่านเพ่มิ เติม (ไมบ่ ังคับ) ตอ่ ไปนคี้ อื เอกสารเพมิ่ เตมิ หากผเู้ รยี นสนใจและมเี วลา เอกสารเหลา่ นมี้ อี ยใู่ นระบบอเี ลริ น์ นงิ เนอ้ื หาในเอกสารอา่ นประกอบจะไมน่ �ำมาใช้ในการประเมินผลการอบรมตามหลักสตู รน้ี • IIEP. 2010. Strategic Planning: techniques and methods. IIEP working paper series. Sector Planning Working Paper 3.UNESCO/IIEP Paris. • UNESCO. 2004. EFA Global Monitoring report 2005: The quality imperative. Paris: UNESCO, pp. 27-37. จากwww.unesco.org/education/gmr_download/chapter1.pdf • UNESCO. 2008. Overcoming inequality: Why Governance Matters (ใน Chapter 1, pp. 23-37). EFA Global Monitoring Report 2009. Paris: UNESCO. Oxford: Oxford University Press. http://unesdoc.unesco.org/images/0017/001776/177683e.pdf



บทท่ี 1จากการวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศึกษาสู่ทางเลือกกลยทุ ธ์(From sector diagnosis to the choice of strategies) บทท่ี 1 ขั้นตอนส�ำคัญต่อจากการเตรียมการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษาคือ การทบทวนเป้าประสงค์ ของนโยบายที่มีอยู่ และการก�ำหนดกลยุทธ์เพ่ือบรรลุเป้าประสงค์ที่ระบุไว้ และเพื่อขจัดข้อจ�ำกัดหลัก ของระบบการศึกษา กระบวนการนี้มีลักษณะเป็นทั้งวิชาการและการเมือง เป็นวิชาการเพราะจ�ำเป็นต้องระบุกลยุทธ์ วตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมายเฉพาะทเี่ กยี่ วขอ้ ง ซงึ่ จะชว่ ยใหบ้ รรลเุ ปา้ ประสงคข์ องนโยบายและประเมนิ วา่ จะบรรลเุ ปา้ หมายไดต้ ามตอ้ งการหรอื ไม่ กระบวนการนเี้ ปน็ กระบวนการทางการเมอื งเพราะวา่ กลยทุ ธท์ ี่ ดีท่ีสุดอาจไม่ถูกต้องที่สุดในด้านวิชาการ แต่อาจเป็นกลเม็ดการหาความสนับสนุนให้ได้มากพอเม่ือไม่มี ฉันทามติ ท�ำให้ผูม้ ีตำ� แหน่งและอำ� นาจหนา้ ท่ีในระดบั ประเทศ รวมถงึ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสยี กล่มุ อนื่ ๆ รสู้ กึ วา่ ตนเป็นเจา้ ของทศิ ทางกลยทุ ธ์ท่รี ะบุไว้ในแผนการศึกษาเปน็ สง่ิ สำ� คญั วธิ กี ารแบบมสี ว่ นรว่ มอาจมปี ระโยชนใ์ นการสลายแรงตอ่ ตา้ นการปฏริ ปู การจดั ทำ� แผนในปจั จบุ นั อาศยั การปรึกษาหารือในหมผู่ ู้สนใจกลุม่ ต่าง ๆ ทงั้ ในระดบั ประเทศ ระดบั ภูมิภาค ระดับท้องถิน่ และ ระดบั นานาชาติ (รวมถงึ หนว่ ยงานท่ใี หค้ วามช่วยเหลือ และภาคีเครือขา่ ย) บทท่ี 1 น้ีประกอบดว้ ย 3 ส่วน ได้แก่ ตอนท่ี 1 ศึกษาความเชอ่ื มโยงระหว่างนโยบาย กลยุทธ์ และ แผนการศกึ ษา ตอนท่ี 2 ศึกษารายละเอยี ดเกย่ี วกับกระบวนการการระบกุ ลยุทธ์ และความจ�ำเป็นของ การน�ำผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการ และตอนท่ี 3 วิเคราะห์เกณฑ์การประเมินการ ตัดสินใจเลอื กกลยุทธ์วตั ถปุ ระสงค์ เพื่อให้ความรูเ้ ร่ืองความสัมพนั ธเ์ ช่อื มโยงระหว่างนโยบาย กลยุทธ์ และแผนสาขาการศึกษา และช่วยใหเ้ ข้าใจข้ันตอนการระบกุ ลยุทธ์ รวมถึงเกณฑ์การประเมนิ กลยทุ ธ์ในแผนการศกึ ษาเนอ้ื หา • การนิยามแนวคิดเรือ่ ง “นโยบาย” “กลยุทธ”์ และ “แผนการศึกษา” และการส�ำรวจความ สมั พนั ธเ์ ชื่อมโยงระหว่างแนวคิดท้ังสาม • การก�ำหนดกลยทุ ธ์ คือ 1) การระบเุ ป้าประสงค์ วัตถุประสงค์ เป้าหมาย กลยทุ ธ์ แผนงาน และ กิจกรรม และ 2) วิธีการแบบมีส่วนร่วมของกระบวนการดังกล่าว • เกณฑ์การประเมินทางเลือกกลยุทธ์

ผลการเรยี นรู้ทคี่ าดหวงั เมอ่ื เรียนบทท่ี 1 จบแล้ว ผ้เู รยี นควรสามารถ • นยิ ามความหมายของ “นโยบาย” “กลยทุ ธ์” และ “แผนการศึกษา” และ อธบิ ายความสมั พันธ์ ระหวา่ งแนวคดิ ดงั กลา่ วได้ • ระบขุ ้อแตกตา่ งระหว่างเป้าประสงคข์ องนโยบาย วัตถปุ ระสงค์ของแผนการศึกษา เปา้ หมาย และ กลยุทธ์ได้ • ระบขุ ้นั ตอนการกำ� หนดกลยุทธไ์ ด้ • อธิบายข้อดีและความเสยี่ งของการมสี ่วนรว่ มในการกำ� หนดแผนและกลยทุ ธ์ได้ • ระบเุ งื่อนไขซงึ่ เออ้ื ตอ่ การมีสว่ นรว่ มได้ • ระบเุ กณฑก์ ารประเมินทางเลือกกลยุทธไ์ ด้ • ระบเุ ป้าหมาย กลยุทธ์ แผนงาน และกจิ กรรมในการจดั ทำ� เอกสารแผนการศกึ ษาได้กรอบเวลา • บทน้ใี ชเ้ วลาศกึ ษาประมาณสปั ดาห์ละ 8 ชว่ั โมงคำ� ถามท้ายบท ผเู้ รยี นจะตอ้ งตอบคำ� ถามตลอดบทนดี้ ว้ ยตนเองกอ่ น และเปรยี บเทยี บอภปิ รายคำ� ตอบของตนกบั เพอื่ นร่วมกลุ่มและผู้ประสานงานกลมุ่ ในการประชุมกลุม่ ประจ�ำสปั ดาห์เอกสารอ่านเพิ่มเติม (ไม่บังคบั ) • McGinn, N. 1994.“Politics of Educational Planning”. In: Husen, T. and Postelthwaite, N. International Encyclopaedia of Education, Vol. 8, p. 4595-4602. • Corrales, J. 1999. The politics of education reform: bolstering the supply and demand; overcoming institutional blocks. Washington DC: World Bank. จาก www1.worldbank. org/education/globaleducationreform/pdf/corrales.pdf • Crouch, L. and Healey, H. 1997. Education Reform Support [ERS]. V. 1: Overview and bibliography, Washington, D.C., USAID. • Haddad, W. 1994.The dynamics of education policymaking. EDI Development Policy case series, Analytical case studies, Number 10, Washington, Economic Development Institute of the World Bank.

ตอนท่ี 1 ความสมั พันธ์ระหว่างนโยบาย กลยทุ ธ์ และแผนการศึกษา(A close linkage between policy, strategies and sector plan) ในกระบวนการท�ำแผนการศึกษา มีการระบุกลยุทธ์พิชิตความท้าทายซึ่งพบจากการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศกึ ษา กลยุทธด์ งั กล่าวจะท�ำใหบ้ รรลเุ ปา้ ประสงคท์ ีก่ �ำหนดไว้ในนโยบายการศกึ ษาได้1.1 แนวคดิ เรอื่ งนโยบาย (Policy: Clarification of the concept) นโยบาย คือค�ำท่ีสะท้อนมิติต่าง ๆ ของแนวคิดกว้าง ๆ มีผู้นิยามคำ� ว่านโยบายไว้แตกต่างกันในด้านขอบเขต ทรพั ยากรท่มี ี สภาพแวดลอ้ มของการตัดสินใจทางการเมือง เป็นต้น จงึ จำ� เป็นต้องเริม่ บทนดี้ ว้ ยการอธิบายความหมายของ “นโยบาย” ทใ่ี ชใ้ นที่นี้ นโยบาย คือ การตดั สินใจเรือ่ งใดเรื่องหนง่ึ หรอื หลายเรื่อง อย่างชัดเจนหรือโดยนัย ซึง่ อาจเป็นแนวทาง ที่ช้ีน�ำการตัดสินใจในอนาคต การริเร่ิมหรือชะลอการปฏิบัติ หรือการชี้น�ำการปฏิบัติตามการตัดสินใจ ก่อนหน้าน้ัน (Haddad, 1994: 4) การใชภ้ าษาประจ�ำชาติในหลักสูตร การได้เรียนฟรี การจดั ต้ังคณะกรรมการบริหารโรงเรียน ลว้ นแต่เป็นนโยบาย การพัฒนานโยบายใหม่อาจมีสาเหตุมาจากหลายปัจจัย เช่น ความล้มเหลวของนโยบายปัจจุบันสถานการณ์นอกระบบการศกึ ษาซึ่งทำ� ใหต้ ้องเปลีย่ นนโยบาย ความเต็มใจของกระทรวงศึกษาธิการทจี่ ะปรบัตามหรอื ทดลองความคดิ แนวใหมจ่ ากตา่ งประเทศ และการเปลย่ี นแปลงรัฐบาลหรือรฐั มนตรีค�ำถาม จงระบุนโยบายการศึกษาซึง่ เพิ่งประกาศใชเ้ มื่อไม่นานมานีใ้ นประเทศของผ้เู รยี น นโยบายในสาขาการศกึ ษาคอื พนั ธะสญั ญาของรฐั บาลหรอื ผมู้ อี ำ� นาจในสาขาการศกึ ษา ตอ่ เปา้ ประสงค์ระยะยาวและทิศทางอนาคตของสาขาการศึกษา นโยบายท่ีได้ก�ำหนดมาเป็นอย่างดีสามารถช้ีน�ำการด�ำเนินการและการตดั สนิ ใจใหบ้ ริการท่มี คี ณุ ภาพและตรงตามความต้องการ

1.2 นโยบาย กลยทุ ธ์ และแผนการศึกษา (Policy, strategies and sector plan) นโยบาย กลยุทธ์ และแผนการศึกษา คอื องค์ประกอบของกระบวนการพชิ ติ ความทา้ ทาย และบรรลุเปา้ ประสงค์ดา้ นการศึกษา ทงั้ สามคำ� นีค้ อื แนวคดิ ที่แตกตา่ งกนั แต่สัมพันธ์และเชือ่ มโยงกนั นโยบาย กำ� หนดเปา้ ประสงค์ท่ัวไปสำ� หรับกิจกรรมระดบั ชาติ แผนการศึกษา แปลงเปา้ ประสงค์ ดงั กลา่ วเป็นวัตถุประสงค์จ�ำเพาะส�ำหรบั กรอบเวลาทีก่ ำ� หนด กลยทุ ธ์ ชว่ ยให้บรรลุเป้าประสงคแ์ ละวตั ถปุ ระสงค์ กลยทุ ธ์ท่ีเลอื กใช้เป็นผลของการเปรยี บเทยี บ วิถีทางต่าง ๆ สู่เป้าประสงค์เดียวกัน แผนการศึกษาแปลงกลยุทธ์ที่ก�ำหนดให้เป็นรูปธรรมโดยระบุเป้า หมายสำ� หรบั กลยุทธ์นัน้ โดยสรุป นโยบายก�ำหนดเปา้ หมายท่ีกลยุทธ์ต้องบรรลุโดยการน�ำแผนของสาขาไปสู่การปฏิบตั ิ โดยหลกั การแลว้ “นโยบาย” และ “แผนการศกึ ษา” มผี ลซงึ่ กนั และกนั แผนการศกึ ษาสะทอ้ นนโยบายโดยกำ� หนดกจิ กรรมตามเจตนารมณข์ องนโยบาย หรอื กลา่ วไดว้ า่ นโยบายมากอ่ นแผนการศกึ ษา แตใ่ นระหวา่ งการจดั ท�ำแผนก็มกั จำ� เปน็ ตอ้ งย้อนกลบั ไปทบทวนคำ� แถลงและพนั ธกิจของนโยบายเสยี ใหม่ และพจิ ารณาใช้กลยทุ ธท์ ี่จะมีประสิทธผิ ลสูงสดุ บางประเทศจัดท�ำและก�ำหนดนโยบายและกลยุทธ์ด้านการศึกษาโดยปราศจากกระบวนการวางแผนเปน็ กจิ จะลกั ษณะ ประเทศเหลา่ นไี้ มม่ กี ารวางแผนการศกึ ษาเชงิ ยทุ ธศาสตรท์ เ่ี บด็ เสรจ็ สำ� หรบั ระยะปานกลางหรอื ระยะยาว ซ่ึงอาจเป็นเพราะมีเหตผุ ลต่าง ๆ กัน เช่น • ประเทศทพ่ี ัฒนาแล้วบางประเทศมกี ระบวนการวางแผนทลี่ ้�ำหน้ามาก แต่ไมม่ เี อกสารแผนสำ� หรับ สาขาการศึกษาเป็นทางการ • บางประเทศมีขีดความสามารถการวางแผนตำ�่ หรือไมม่ ีเลย และไม่มรี ะบบการวางแผนระดับชาติ หรือระบบท่ีมีอยู่ยังทำ� งานไดไ้ ม่ดีเทา่ ทีค่ วร • บางประเทศ เช่น ประเทศท่มี กี ารปกครองแบบสหพันธรฐั มีระบบการก�ำกบั ดแู ล (governance system) ซ่งึ ไม่สนับสนนุ กระบวนการวางแผนโดยส่วนกลางเพือ่ ท้ังประเทศ ในประเทศเหลา่ น้ี รฐั บาลกลางยังคงทำ� หน้าทก่ี ำ� หนดทศิ ทางระยะยาว และก�ำหนดนโยบายการศกึ ษา แต่เจ้าหน้าท่ี ในแต่ละรฐั เปน็ ฝ่ายทำ� แผนทร่ี ัฐน้นั ๆ จะใช้จรงิ จะเหน็ ได้ชัดวา่ การเลอื กสรรเปา้ ประสงค์ของนโยบาย และวัตถปุ ระสงค์ของแผนนนั้ ขึ้นอยูก่ บั ปัญหาและความทา้ ทายเรง่ ดว่ นทพี่ บจากการวเิ คราะหป์ ญั หาสาขาการศกึ ษา รวมทงั้ ขอ้ มลู เพม่ิ เตมิ จากงานวจิ ยั ทนี่ ำ�โดยกระทรวง และจากผเู้ ช่ยี วชาญอิสระ ซง่ึ อาจใช้ระเบียบวิธเี ดยี วกนั (คือใช้ผลการวเิ คราะหส์ าขาการศกึ ษาหรือจากงานวิจัยเฉพาะตา่ ง ๆ) และไมค่ วรน�ำไปใชแ้ ยกกนั โดยสิน้ เชงิ แหล่งทสี่ ำ� คญั อ่นื ๆ ของนโยบายการศึกษาคอื กรอบนโยบายใหญร่ ะดับชาติ และระดบั นานาชาติซึ่งผกู มดั ประเทศนน้ั ๆ การกำ� หนดนโยบายซงึ่ ถอื เปน็ สว่ นหนงึ่ ของการวางแผนเชงิ ยทุ ธศาสตรต์ อ้ งอาศยั นโยบายท่ีมีอยู่ก่อนแล้ว และวาระนโยบายที่กว้างกว่าเป็นหลัก ซ่ึงในระดับชาติคือแผนพัฒนาแห่งชาติ และ/หรือยุทธศาสตร์การลดความยากจน ซง่ึ มบี ททม่ี ีเคา้ โครงเปา้ ประสงคน์ โยบายหลักสำ� หรบั สาขาการศกึ ษา สว่ นใน

ระดบั นานาชาติ คือเป้าหมายการพัฒนาแหง่ สหัสวรรษ (Millennium Development Goals: MDGs) ซึง่ มี2 ข้อท่ีเกี่ยวกบั การศกึ ษา (อาทเิ ชน่ การศึกษาระดบั ประถมศึกษาอย่างท่ัวถงึ หรอื ความเปน็ ธรรมทางเพศ)หรือ การศกึ ษาเพอื่ ปวงชน (Education for All: EFA) ซงึ่ มเี ปา้ ประสงค์ 6 ประการทแ่ี สดงวตั ถปุ ระสงค์ต่างๆ ไวโ้ ดยละเอยี ด นอกจากนี้ บางประเทศอาจไดล้ งนามในอนุสญั ญาเฉพาะด้าน เช่น แถลงการณ์ซาลามนั กาค.ศ. 1994 เกย่ี วกบั การศกึ ษาสำ� หรบั ผทู้ ม่ี คี วามตอ้ งการพเิ ศษ ขอ้ แนะนำ� ขององคก์ ารแรงงานระหวา่ งประเทศและองค์การการศึกษา วิทยาศาสตร์ และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติ (ILO/UNESCO) วา่ ดว้ ยสถานะของบุคลากรครู ค.ศ. 1996 และ อนสุ ญั ญาวา่ ด้วยสทิ ธเิ ดก็ ของกองทุนเพอื่ เด็กแหง่ สหประชาชาติ (Unicef) นโยบายจะครอบคลุมหรือเบ็ดเสร็จเพียงไรย่อมข้ึนอยู่กับบริบท สถานการณ์ทางการเงิน กรอบระยะเวลา ฯลฯ ของแต่ละประเทศ และอาจเปน็ นโยบายระยะยาว (10-20 ป)ี หรือ ระยะปานกลาง ( 3-5 ป)ี ตามแตก่ ระทรวงศกึ ษาธกิ ารจะกำ� หนด นอกจากนี้ นโยบายอาจกลา่ วถงึ ประเดน็ ทางการศกึ ษาอยา่ งกวา้ ง ๆ (ความเปน็ ธรรมทางเพศ การใชเ้ ทคโนโลยกี ารสอ่ื สารและสารสนเทศ การศกึ ษาที่ไมต่ อ้ งเสยี ค่าธรรมเนียม เป็นต้น)หรือระบุประเด็นเฉพาะชัดเจนที่มีวัตถุประสงค์เชิงปริมาณรวมอยู่ด้วย (เช่น นโยบายที่แนะน�ำให้ก่อสร้างโรงเรยี นภายในรศั มี 30 กโิ ลเมตรจากหมบู่ ้าน) อยา่ งไรก็ตาม นโยบายคือส่ิงทีก่ �ำหนดทิศทางใหก้ ลยุทธต์ ้องด�ำเนินตามค�ำถาม นโยบายซ่งึ ผู้เรยี นได้ระบไุ ว้ในค�ำตอบคำ� ถามข้อ 1. น้นั ได้แรงบันดาลใจมาจากระดบั นานาชาตหิ รือไม่

ตอนที่ 2 ทางเลอื กกลยทุ ธ์ (The choice of strategies) ขั้นตอนส�ำคัญในการจัดเตรียมแผนการศึกษาคือการระบุและก�ำหนดกลยุทธ์การรับมือความท้าทายท่ีการวเิ คราะห์ปัญหาสาขาการศกึ ษาได้ระบไุ ว้ กลยุทธน์ จ้ี ะชว่ ยให้บรรลเุ ปา้ ประสงค์ วตั ถปุ ระสงค์ และเป้าหมายทต่ี ้องการด้วย ตอนท่ี 2 นจี้ ะอธบิ ายคำ� ศพั ทเ์ ฉพาะตา่ ง ๆ และศกึ ษากระบวนการกำ� หนดกลยทุ ธ์ แผนงาน และกจิ กรรมตา่ งๆ โดยเน้นความส�ำคญั ของกระบวนการแบบมสี ่วนรว่ มเป็นพิเศษ2.1 กลยทุ ธเ์ พื่อบรรลุเป้าประสงค์ วัตถุประสงค์ และ เป้าหมาย(Strategies to achieve goals, objectives, targets)ค�ำศพั ท์เฉพาะทาง เปา้ ประสงค์ คอื สง่ิ ทร่ี ะบไุ วก้ วา้ ง ๆ และครอบคลมุ ชว่ งเวลาระยะยาว โดยใชเ้ ปา้ ประสงคร์ ะดบั ชาตดิ า้ นการพฒั นาการศกึ ษาฉบับปัจจบุ นั เป็นจดุ เริม่ ตน้ และกรอบการระบุลำ� ดบั ความสำ� คัญ เป้าหมาย และกลยทุ ธ์เปา้ ประสงคต์ ้องสะท้อนนโยบายการศึกษา และอาจไดร้ ับแรงบนั ดาลใจจากเปา้ ประสงคร์ ะดับนานาชาติ ดังทไ่ี ด้กล่าวไวใ้ นตอนที่ 1 วตั ถปุ ระสงคข์ องแผน สอดคลอ้ งกบั เปา้ ประสงคแ์ ละคำ� แถลงนโยบาย แตเ่ จาะจงกวา่ เปา้ ประสงค์ แมว้ า่จะเหมอื นกนั ในแงท่ ไี่ มจ่ ำ� กดั ระยะเวลาอยภู่ ายในระยะของแผนเพยี งฉบบั เดยี ว และอาจเปน็ วตั ถปุ ระสงคร์ ะยะยาว วัตถปุ ระสงคส์ ่วนใหญ่ของแผนการศึกษามเี ป้าหมายทช่ี ดั เจน เป้าหมายของแผน ต้องระบุเฉพาะเจาะจงพร้อมท้ังก�ำหนดระยะเวลาท่ีต้องด�ำเนินการให้ได้ผลส�ำเร็จการบรรลเุ ปา้ หมายของแผนคอื หนทางสคู่ วามสำ� เรจ็ ของแผนการศกึ ษา ประเทศทบ่ี รรลเุ ปา้ หมายตามแผนการศกึ ษาได้ ยอ่ มมโี อกาสบรรลเุ ปา้ ประสงคร์ ะยะยาวหรอื วตั ถปุ ระสงคข์ องนโยบายไดม้ ากขนึ้ การเพมิ่ ทนุ , กลยทุ ธ์การนำ� นโยบายและแผนไปสกู่ ารปฏบิ ตั ิ รวมทงั้ กจิ กรรมสว่ นใหญล่ ว้ นแลว้ แตช่ ว่ ยใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายดงั กำ� หนดตารางท่ี 1 ตอ่ ไปนีแ้ สดงความแตกตา่ งระหว่างเป้าประสงค์ วตั ถปุ ระสงค์ เป้าหมาย และกลยทุ ธ์ของแผนการศึกษา เป้าหมายคือองค์ประกอบที่ส�ำคัญของแผนการศึกษา องค์ประกอบส่วนใหญ่ของแผน เช่น กลยุทธ์กจิ กรรม และการประมาณการดา้ นการเงนิ ขน้ึ อย่กู บั เปา้ หมายเชงิ ปรมิ าณของแผน มากกวา่ เปา้ ประสงค์หรอืวตั ถปุ ระสงคข์ องแผนนน้ั ดังนัน้ จงึ ต้องระบุกลยุทธท์ จ่ี ะท�ำใหบ้ รรลเุ ปา้ หมายตา่ ง ๆ ดงั กลา่ วได้

ตารางท่ี 1 ตวั อยา่ งเป้าประสงค์ วตั ถุประสงค์ เปา้ หมาย และกลยุทธ์ของแผนภาคการศกึ ษาเป้าประสงค์ วตั ถปุ ระสงค์ เป้าหมาย กลยุทธ์บรรลเุ ป้าหมายการ 1.1 เพมิ่ การเข้าเรยี น 1.1.1 เพมิ่ อตั ราการเข้า 1.1.1.1 จดั สิง่ อำ� นวยความสะดวกใหแ้ ก่ศึกษาเพอ่ื ปวงชน เรยี นสุทธิระดับประถม โรงเรียนในพน้ื ที่กนั ดารภายใน ค.ศ. 2015 ศกึ ษาจาก 80% เป็น 100%ภายใน ค.ศ. 1.1.1.2 เพิม่ จำ� นวนห้องเรยี นใน 2015 โรงเรยี นทีม่ อี ยู่ 1.1.1.3 จดั ให้มศี ูนยก์ ารศึกษานอก ระบบ หรอื การศึกษาทางเลอื ก 1.1.1.4 กระตนุ้ ให้พอ่ -แม่/ผูป้ กครองสง่ บตุ รหลานไปโรงเรยี น 1.1.1.5 ................. 1.2 ลดการออกกลาง 1.2.1 ลดอัตราการออก 1.2.1.1 จดั หาเครอ่ื งแบบนักเรียน คัน กลางคันในชนั้ ประถม หนังสอื เรยี น และทุนการศึกษา ศกึ ษาปีที่ 1 ถงึ 4 จาก 15% ให้เหลอื 0% 1.2.1.2 ให้รางวัลนกั เรียนท่ีมาเรียน ภายใน ค.ศ. 2015 สม�ำ่ เสมอ 1.2.1.3 ......................... 1.3 พฒั นาคณุ ภาพ 1.3.1 เพ่มิ ผลสัมฤทธิ์ 1.3.1.1 ปรบั ปรุงสภาพการเรียนรู้ภายใน ของนกั เรยี นในระดบั ห้องเรียน ประถมศึกษาปที ี่ 5 1.3.1.2 จดั หาบคุ ลากรครูทไี่ ดร้ บั การฝึก อกี 25% ภายใน ค.ศ. อบรมแลว้ 2015 1.3.1.3 ................................ขยายโอกาสทางการ 2.1 เพิ่มการเข้าเรียน 2.1.1 เพ่มิ อตั ราการ 2.1.1.1 ใหท้ นุ การศึกษาแกเ่ ด็กหญิงศกึ ษาในระดับ เรยี นต่อจากระดับมัธยมศกึ ษาใหท้ ่วั ถึง ประถมศึกษาไปยัง 2.1.1.2....................................ภายใน ค.ศ. 2020 ระดบั มัธยมศกึ ษา จาก 80% เป็น 90% ภายใน ค.ศ. 2015 2.2 ปรับปรุงคณุ ภาพ 2.2.1 ประกันวา่ 75% 2.2.1.1 ปรับปรุงวัสดุอปุ กรณใ์ นห้อง ของนกั เรยี นท้งั หมด ปฏบิ ัติการและหอ้ งสมดุ ต้องสามารถสอบผ่าน ระดับมัธยมศึกษาได้ 2.2.1.2 ยกระดับการพฒั นาบุคลากรครู 2.2.1.3 พฒั นาความเป็นผนู้ ำ� โรงเรยี น 2.2.1.4 เสรมิ สรา้ งความเขม้ แขง็ ใหก้ าร นเิ ทศในโรงเรยี นโดยเฉพาะสำ� หรบั ครใู หม่

การกำ� หนดวัตถปุ ระสงค์เร่งดว่ น เป้าหมาย และกลยุทธ์(Identifying priority objectives, targets and strategies) การก�ำหนดวัตถปุ ระสงค์เรง่ ด่วน (priority objective) ควรคำ� นงึ ถงึ ขอ้ ส�ำคัญในเอกสารนโยบายระดบัชาติ หรอื ขอ้ ตกลงระหวา่ งประเทศทปี่ ระเทศนน้ั ๆ ไดเ้ หน็ ชอบแลว้ การเลอื กหรอื จดั ลำ� ดบั ความสำ� คญั ไมใ่ ชง่ านงา่ ย การใหค้ วามสำ� คญั และความสนใจตอ่ บางประเดน็ มากกวา่ ประเดน็ อนื่ ๆ อาจทำ� ใหก้ ลมุ่ ผลประโยชนบ์ างกลมุ่ รู้สกึ ถูกละเลย แตร่ ฐั ไมส่ ามารถทำ� ใหว้ ัตถุประสงคท์ ุกขอ้ ท่สี �ำคญั สำ� เร็จลลุ ่วงในเวลาเดยี วกันได้ ตัวอย่างเชน่ การใหว้ ัตถปุ ระสงค์ด้านการขยายโอกาสการไดร้ บั การศกึ ษาปฐมวัยมีลำ� ดับความสำ� คัญสงู อาจเป็นการลดทอนทรพั ยากรทจ่ี ะใชบ้ รรลวุ ตั ถปุ ระสงคข์ อ้ อน่ื ๆ เชน่ การขยายโอกาสทางการศกึ ษาในระดบั มธั ยมศกึ ษาตอนปลายให้ท่วั ถงึ ดังนัน้ จงึ เป็นสิง่ สำ� คัญทีต่ ้องกำ� หนดวัตถุประสงค์เรง่ ด่วนโดยใชก้ ระบวนการปรึกษาหารอืการแสดงเหตผุ ล และการอธบิ ายใหช้ ดั เจนวา่ เหตใุ ดจงึ ใหว้ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมายทเ่ี ลอื กมลี ำ� ดบั ความสำ� คญัเหนือประเดน็ อื่น เรื่องนจ้ี ะได้อภปิ รายในหัวข้อ 2.2 ต่อไป วัตถุประสงค์เร่งด่วนแต่ละข้อต้องก�ำกับด้วยเป้าหมายที่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์นั้น ๆ สองสามประการ โดยหลักการแลว้ เปา้ หมายควรตอ้ งวดั ไดแ้ ละมีกำ� หนดเวลา (ดตู วั อยา่ งในตารางท่ี 1) การกำ� หนดเป้าหมายส�ำหรับวัตถุประสงค์บางขอ้ คอ่ นข้างตรงไปตรงมา เชน่ เป้าหมายของการขยายขอบเขตของระบบแตส่ �ำหรบั วตั ถปุ ระสงคข์ ้ออืน่ ๆ กลบั ซับซอ้ นกวา่ มาก เช่น การปรบั ปรุงขีดความสามารถการบรหิ ารจัดการของขา้ ราชการประจ�ำกระทรวง ซงึ่ ไมอ่ าจมีเปา้ หมายท่เี ปน็ ปริมาณโดยลว้ นได้แตอ่ าจระบวุ า่ “มีกลยุทธก์ ารพฒั นาขีดความสามารถของข้าราชการกระทรวง” และ “เจ้าหนา้ ท่ีหรอื พนักงานทุกคนมคี �ำอธิบายภาระงานชัดเจน” (ดังตารางท่ี 2) ในกรณีเช่นน้ี การขยายความกลยุทธ์ย่อมง่ายกว่า และใชเ้ วลาน้อยกวา่ การระบเุ ป้าหมาย เมอื่ มีเปา้ หมายของแผนแลว้ ตอ้ งพจิ ารณาต่อไปว่าจะบรรลเุ ปา้ หมายน้ันไดอ้ ย่างไร คือจะใช้กลยุทธ์ใดการบรรลเุ ป้าหมายหนงึ่ ๆ อาจใชก้ ลยทุ ธไ์ ดห้ ลายประการ แทนกันบ้าง หรอื เสรมิ กันบา้ ง เชน่ ส�ำหรบั เปา้หมาย “การเพม่ิ อตั ราการเข้าเรยี นในระดบั ประถมศกึ ษาอีก 20% ภายใน 3 ปีขา้ งหนา้ ” อาจใช้กลยุทธก์ ารขยายโรงเรียนท่ีมีอยู่แล้วให้ใหญข่ ึน้ การสรา้ งโรงเรียนใหม่ การจัดพาหนะรับ-ส่งนักเรียน การพฒั นารูปแบบการศึกษาทางเลือก การให้ทนุ การศกึ ษา และจดั อาหารกลางวนั ให้นกั เรยี นโดยนักเรียนไม่ตอ้ งเสยี ค่าใชจ้ า่ ย ในการพจิ ารณาหากลยทุ ธต์ า่ ง ๆ นน้ั ตอ้ งไมล่ มื วา่ อาจจำ� เปน็ ตอ้ งปฏริ ปู ระบบขนานใหญ่ แผนการศกึ ษาหลายฉบับเนน้ แต่การขยายระบบที่มอี ยูแ่ ลว้ และไม่ใครส่ นใจความจำ� เปน็ ทตี่ ้องปฏริ ูป ตวั อย่างเชน่ ประเด็นการฝึกอบรมครู หรือการนิเทศในโรงเรียน แผนการศึกษามักเสนอให้เพ่ิมจ�ำนวนสถาบันฝึกอบรมครู เพ่ิมจ�ำนวนครทู ี่ได้รับการฝึกอบรม หรอื รบั ศกึ ษานเิ ทศก์กเ์ พิ่ม แตผ่ ลจากการวิเคราะห์ปัญหาสาขาแสดงให้เหน็เสมอว่า ปญั หาไม่ใช่เร่อื งจ�ำนวน หากแต่เปน็ คุณภาพ และลกั ษณะการฝึกหัดครูและการนิเทศในโรงเรียน ดังนน้ั แผนการศกึ ษาจงึ ควรรวมถึงกลยุทธ์การปฏริ ปู มากกวา่ การขยายการฝึกหัดครแู ละการนิเทศในโรงเรียน

คำ� ถาม จงเลอื กเปา้ ประสงคใ์ นตารางที่ 1 หนงึ่ ขอ้ และระบวุ ตั ถปุ ระสงค์ เปา้ หมาย และกลยทุ ธเ์ พม่ิ เตมิ สำ� หรบัเป้าประสงค์นน้ั ตารางที่ 2 แสดงตวั อยา่ งวตั ถปุ ระสงค์ เปา้ หมาย และกลยทุ ธก์ ารเสรมิ สรา้ งประสทิ ธผิ ลของการบรหิ ารการศกึ ษาดงั ทไ่ี ดเ้ หน็ แลว้ วา่ การกำ� หนดและการวดั เปา้ หมายเปน็ งานยาก เนอื่ งจากไมใ่ ชเ่ พยี งเรอื่ งจำ� นวนแต่ยังอาจมีข้อมูลไม่พร้อม การก�ำหนดเป้าหมายจะท�ำให้ผู้ก�ำหนดนโยบายเห็นความจ�ำเป็นท่ีต้องเก็บรวบรวมขอ้ มลู ท่ีเก่ยี วขอ้ งไว้ใช้กำ� กบั ติดตามประสทิ ธผิ ลของการบรหิ ารจัดการ

ตารางท่ี 2 ตวั อยา่ ง เปา้ ประสงค์ วตั ถปุ ระสงค์ เป้าหมาย และกลยุทธ์ของแผนภาคการศกึ ษาเป้าประสงค์ วตั ถุประสงค์ เปา้ หมาย กลยทุ ธ์ปรบั ปรงุ ประสทิ ธิ 1.1 มีการวางแผน 1.1.1 ผู้นำ� และผู้ 1.1.1.1 การออกแบบหลักสูตรการพฒั นาผลของการบริหาร การบริหารจดั การ เช่ียวชาญทุกคนมี วิชาชีพท่ีเหมาะสมสำ� หรบั ผู้เช่ียวชาญจากจัดการการศึกษา การจัดสรรและการ ทกั ษะท่จี ะทำ� งาน หนว่ ยงานการศึกษาส่วนกลาง ด้วยความ ใชท้ รพั ยากรทมี่ ี ของตนได้เต็มความ ร่วมมอื จากกลุ่มผู้เชยี่ วชาญดังกล่าว ประสิทธผิ ลสูงขึ้น สามารถ 1.1.1.2 การจดั หลกั สูตรการพัฒนาวิชาชีพ โดยการพัฒนาทักษะ ดา้ นการวางแผนและการบริหารจัดการการ ของผู้เช่ียวชาญด้าน ศึกษา การศกึ ษา 1.1.1.3 การจดั หลกั สตู รการพฒั นาวิชาชพี ด้านระบบขอ้ มลู สารสนเทศเพ่ือการบรหิ าร การศกึ ษา 1.2 มอี งคก์ ร 1.1.1.4 การพฒั นาแนวทาง และเอกสาร ทางการศกึ ษาท่ี ด้านการวางแผนและการบริหารจัดการการ มภี ารกจิ ชัดเจน ศกึ ษา รวมทงั้ ระบบขอ้ มูลสารสนเทศเพ่ือ และมีโครงสร้างที่ การบรหิ ารการศกึ ษา เหมาะสม เพอ่ื การ ............................... ....................................................... จดั การขอ้ มูลและ ................................... ....................................................... สารสนเทศ และ ............................ ....................................................... การตัดสนิ ใจทมี่ ี ............................... ....................................................... ประสิทธผิ ลยงิ่ ขน้ึ ............................... .......................................................คำ� ถาม จงเสนอเป้าหมาย 1 ข้อ พร้อมกลยุทธ์ 2 ขอ้ สำ� หรับวตั ถปุ ระสงค์ข้อ 1.2 ใน ตารางท่ี 2

การแปลเปา้ หมายและกลยทุ ธ์เปน็ แผนงาน และกจิ กรรม(Translating targets and strateges into programmes and activities) เมอ่ื ไดค้ ดั เลอื กกลยทุ ธเ์ พอื่ บรรลวุ ตั ถปุ ระสงคแ์ ละเปา้ หมายตามคาดแลว้ จำ� เปน็ ตอ้ งออกแบบแผนงานและก�ำหนดกจิ กรรมส�ำหรบั แผนงานนั้น ทัง้ แผนงานและกจิ กรรมคือการดำ� เนนิ งานของกลยทุ ธ์ แผนการศกึ ษาเชงิ ยทุ ธศาสตรร์ ะยะปานกลางจำ� นวนมากระบเุ พยี งแผนงานโดยไมม่ รี ายละเอยี ดกจิ กรรมแผนยทุ ธศาสตรเ์ หลา่ นอี้ าจแปลงเปน็ แผนปฏบิ ตั กิ ารประจำ� ปี ซงึ่ มรี ายละเอยี ดมากมาย และอาจประกอบดว้ ยรายการกจิ กรรมตา่ ง ๆ การเลือกแผนงานส�ำหรับกลยุทธ์แต่ละข้อยึดหลักเกณฑ์เดียวกันกับท่ีใช้เป็นแนวในการเลือกกลยุทธ์(ดงั ท่ีกลา่ วในตอนท่ี 3 ของบทน้)ี บทท่ี 2 และบทที่ 3 จะเสนอตวั อยา่ งแผนงานท่ีเป็นไปได้ ซึง่ ใช้เป็นแนวทางการเลอื กใช้แผนงานได้ ตวั อย่าง ประเทศ ก. อาจเลือกกลยุทธ์การพัฒนาบุคลากรครูเพื่อปรับปรุงคุณภาพการศึกษาระดับ มธั ยมศึกษา และเพ่อื บรรลเุ ปา้ หมายทต่ี งั้ ไว้ คอื “ประกนั วา่ 75% ของผเู้ รียนทั้งหมดตอ้ งสามารถสอบ ผา่ นระดบั มธั ยมศกึ ษาได”้ โดยทวั่ ไปการดำ� เนนิ งานตามกลยทุ ธม์ แี ผนงานใหใ้ ชไ้ ดจ้ ำ� นวนมาก และจำ� เปน็ ตอ้ งใชห้ ลายแผนงาน สำ� หรบั กลยทุ ธต์ วั อยา่ งนส้ี ามารถแปลงเปน็ แผนงานไดด้ งั นี้ คอื การฝกึ อบรมครกู อ่ น ประจ�ำการ การฝึกอบรมครปู ระจำ� การ การพฒั นาเสน้ ทางวชิ าชีพสำ� หรับครใู หม่ และการพฒั นาระบบ การประเมนิ ผลสำ� หรบั ครใู หม่ แตล่ ะแผนงานประกอบดว้ ยกจิ กรรมมากมาย เชน่ การฝกึ อบรมครปู ระจำ� การประกอบดว้ ย 1) การกอ่ ตง้ั ศนู ยท์ รพั ยากร 2) การพฒั นาชดุ ฝกึ อบรม 3) การจดั หลกั สตู รฝกึ อบรม ในทส่ี ดุ แลว้ อาจตอ้ งทบทวนเปา้ หมาย กลยทุ ธ์ และแผนงาน และปรบั ตามผลการคาดคะเน/การจำ� ลองสถานการณ์ และการประเมินความเป็นไปไดข้ องการน�ำไปปฏบิ ัติจรงิ ท้งั นี้อาจพบวา่ ได้ต้งั เป้าหมายไว้สูงเกินไปบา้ ง เปา้ หมายไมค่ งเสน้ คงวาบา้ ง แผนทมี่ เี ปา้ หมายสงู เกนิ ไปและมเี รอื่ งเรง่ ดว่ นจำ� นวนมากอาจไมม่ กี ารนำ�ไปปฏบิ ตั ิ2.2 การจัดทำ� แผนการศกึ ษาแบบมีสว่ นร่วม (Participatory approach to preparation of sector plans) ขั้นตอนส�ำคัญของการร่างแผน คือการก�ำหนดวัตถุประสงค์ เป้าหมาย และกลยุทธ์ที่เฉพาะเจาะจงหลายประเทศด�ำเนนิ การขัน้ ตอนนีโ้ ดยอาศยั การมีสว่ นรว่ มแขง็ ขันของกลุ่มทางสงั คมตา่ ง ๆ และผใู้ ช้แผนในระบบการศกึ ษา McGinn ไดก้ ลา่ วถงึ เหตผุ ลของความจำ� เปน็ ทต่ี อ้ งใหผ้ มู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี เขา้ รว่ มในกระบวนการวางแผนและกำ� หนดกลยทุ ธ์ วา่ “การนำ� แผนไปปฏบิ ตั จิ ะเกดิ ขน้ึ กต็ อ่ เมอื่ แผนนนั้ มคี วามนา่ เชอ่ื ถอื ไมแ่ ตเ่ ฉพาะส�ำหรบั ผ้เู ช่ยี วชาญในด้านวชิ าการ แตส่ ำ� หรับผ้ทู ี่จะตอ้ งนำ� แผนไปปฏบิ ตั แิ ละผูม้ สี ว่ นได้สว่ นเสยี ซ่งึ เป็นผู้ทีจ่ ะได้รับผลของการปฏิบัติตามแผนนัน้ ” (McGinn, 1994:4597) การวางแผนแบบนี้ถือว่าการมีส่วนร่วมของกลุ่มผลประโยชน์ตลอดกระบวนการจัดท�ำแผนเป็นโอกาส(มากกวา่ อปุ สรรค) ท่จี ะท�ำให้เกิดการเปล่ียนแปลงทีด่ ขี นึ้

แนวคิดเร่อื งการมสี ่วนร่วม (The concept of participation) ในวงเสวนาเรื่องการศึกษาใชค้ ำ� ว่า การมสี ่วนรว่ ม คอ่ นขา้ งบอ่ ย หนว่ ยการเรยี นรู้นี้เน้นการมสี ่วนร่วมของทง้ั ภาคเี ครือข่ายทางสงั คม และ “ผใู้ ชแ้ ผน” ในกระบวนการวางแผน ไม่ใช่ “การมีสว่ นรว่ มของชมุ ชน”ซง่ึ หมายรวมถงึ บทบาทของพอ่ -แม่/ผู้ปกครองในการบริหารจัดการโรงเรียน ประเภทของการมสี ่วนรว่ มเปน็ เรื่องท่ตี ้องชแ้ี จงให้กระจา่ ง มผี ้เู ขียนแจกแจงการมสี ่วนร่วมไว้แตกต่างกัน(อ่านสาระสำ� คญั ได้จาก Shaeffer, 1994) ทส่ี �ำคญั ท่สี ดุ เห็นจะเป็นระดบั ตา่ ง ๆ ทงั้ 4 ระดับ ดังต่อไปนี้ • การแจง้ ขา่ ว รฐั บาลอาจจดั การรณรงคใ์ หข้ อ้ มลู ขา่ วสารเพอ่ื อธบิ ายใหป้ ระชาชนและผใู้ ชแ้ ผน เชน่ ครู ไดท้ ราบจดุ มงุ่ หมายของการปฏริ ปู หรอื รายละเอยี ดเกยี่ วกบั การตดั สนิ ใจของรฐั บาล การรณรงคใ์ ห้ ขอ้ มลู หลงั จากทรี่ ฐั บาลไดต้ ดั สนิ ใจไปแลว้ จะไมท่ ำ� ใหม้ กี ารเปลยี่ นการตดั สนิ ใจนนั้ แตอ่ ยา่ งใด • การหารอื ระหวา่ งการเตรยี มแผน หลายประเทศเจรจากบั ตวั แทนของผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี หรอื จดั การ ประชมุ หารอื ทว่ั ประเทศเพอื่ รวบรวมความเหน็ จากกลมุ่ ตา่ ง ๆ โดยใชร้ ปู แบบการหารอื แตกตา่ งกนั ไป การมสี ว่ นรว่ มแบบนต้ี า่ งจาก “การมสี ว่ นรว่ มเพอื่ แจง้ ขา่ ว” ตรงทย่ี งั ไมม่ กี ารตดั สนิ ใจใด ๆ • การตอ่ รอง เม่อื กลมุ่ ทางสังคมเข้มแข็งมาก หรือเมื่อผลสำ� เร็จของการตัดสนิ ใจใด ๆ ข้นึ อยู่กับความ สนับสนุนเตม็ ท่ีจากผใู้ ช้แผน รฐั บาลอาจรสู้ ึกวา่ จ�ำเป็นตอ้ งต่อรองกบั กลมุ่ ดงั กล่าวเร่ืองการตัดสนิ ใจนน้ั ๆ หรอื รายละเอยี ดของการปฏบิ ัติตามการตัดสินใจน้นั การใชห้ ลักสูตรใหมใ่ นหอ้ งเรยี นอาจ เกดิ ขน้ึ ไดย้ ากถา้ ครไู มไ่ ด้มสี ่วนรว่ มในการพัฒนาหลกั สูตรน้นั เลย • อ�ำนาจการตัดสนิ ใจ มเี พยี งไมก่ ีก่ รณีทรี่ ฐั บาลอาจยอมให้ผู้มบี ทบาทนอกรัฐบาลมอี �ำนาจตดั สนิ ใจ เช่น ประเทศในอเมริกาใตบ้ างประเทศใหค้ ณะกรรมการอิสระท่มี สี มาชิกเป็นตวั แทนของผู้จ้างงาน เป็นฝ่ายตดั สินใจเร่ืองหลักสตู รอาชวี ศกึ ษาการอภิปรายเรื่องการมสี ่วนร่วม (The debate on participation) วิธีการแบบมีส่วนร่วมในการก�ำหนดแผนมีเหตุผลหลักสนบั สนุนดงั ต่อไปนี้ • การมีสว่ นรว่ มนำ� ไปสนู่ โยบายท่ีมีขอ้ มลู พร้อมกวา่ และตรงประเด็นมากกว่า • การมสี ่วนรว่ มใหค้ วามร้สู กึ ว่าเปน็ เจา้ ของ และสร้างฉันทามติ • การมสี ว่ นรว่ มเออื้ การนำ� ไปสกู่ ารปฏบิ ตั โิ ดยการสรา้ งความตระหนกั และเพม่ิ ความชอบธรรมของแผน • การมสี ่วนร่วมเป็นกระบวนการทม่ี ีคุณคา่ เนอ่ื งจากเปน็ ประชาธปิ ไตยและสรา้ งเสริมขีดความ สามารถของผ้มู บี ทบาทที่มสี ว่ นรว่ ม แต่การมีส่วนร่วมในการก�ำหนดแผนอาจมีความเสีย่ งอยบู่ ้าง ยกตัวอยา่ งเช่น • มคี า่ ใช้จา่ ยสงู ในระยะตน้ กระบวนการมักมแี ตร่ ายจ่าย แต่ประโยชน์จะปรากฏในภายหลัง • ใชเ้ วลามาก • ไม่แน่ว่าจะสร้างฉันทามตไิ ด้ และบางกลุ่มอาจพดู เรา้ อารมณแ์ ละสรา้ งอคติจนบรรลเุ ป้าหมายของ กลมุ่ น้ัน ๆ • ประชาชนอาจเสนอแนวทางแก้ไขท่มี เี ปา้ หมายสงู เกนิ ไป เพราะไมเ่ ชย่ี วชาญพอทจ่ี ะเขา้ ใจถึงข้อ จำ� กัดต่าง ๆ

• ไม่อาจรบั ประกันได้ว่าทุกกลมุ่ ทุกฝ่ายจะมีสว่ นร่วมเทา่ เทยี มกัน ความคดิ ของกลมุ่ ท่มี ีอิทธิพลมาก จะชนะ และอาจทำ� ให้เกิดแนวทางแกไ้ ขที่ไมเ่ ป็นธรรมได้ค�ำถาม จากประสบการณ์ส่วนตวั ผเู้ รียนเหน็ ดว้ ยหรือไม่กับข้อดีและความเสีย่ งดงั กลา่ วข้างตน้ นี้ และจะมีวธิ ีจัดการกบั ความเสย่ี งดงั กล่าวอยา่ งไร กระบวนการการวางแผนแบบมสี ว่ นรว่ มอาจปฏบิ ตั ไิ ดง้ า่ ยกวา่ ในบางประเทศ และ/หรอื ระบบการเมอื งบางระบบ ทั้งน้ขี น้ึ อยู่กับปัจจัยที่สำ� คญั มาก 3 ประการดังต่อไปน้ี • ปัจจัยแรก คือสงั คมและระบบการศึกษามวี ัฒนธรรมการเปิดเผย สังคมท่ีเปน็ ประชาธปิ ไตยไม่ ได้เพยี งแตม่ กี ารเลือกตง้ั เป็นประจำ� แต่มกี ารถกเถยี งกันอย่างเปิดเผยเรื่องทางเลอื กนโยบาย ท้ัง นโยบายหลกั และนโยบายรอง และมีความอดกล้นั เมอ่ื ผู้อนื่ เหน็ ต่าง ในสงั คมเชน่ นยี้ ่อมจดั การมี สว่ นร่วมในการก�ำหนดนโยบายและแผนการศึกษารูปแบบตา่ ง ๆ ไดง้ า่ ยขึ้นมาก แตห่ ากปราศจาก วัฒนธรรมการเปิดเผยดงั กลา่ วแล้ว ประชาชนย่อมคิดวา่ รฐั บาลอำ� นาจนิยมสงสยั ประชาชนจึงได้ พยายามจดั ให้สังคมมสี ว่ นรว่ ม • ปัจจัยที่สอง คือ กระบวนการการมสี ่วนร่วมจัดได้งา่ ยข้ึนเมอ่ื มโี ครงสรา้ งและเคร่ืองมอื สำ� หรบั การ สนทนา เชน่ คณะกรรมการท่ีปรึกษาซ่งึ ประกอบด้วยผู้แทนจากกลุ่มต่าง ๆ หรือกระบวนการจดั ท�ำ “สมุดปกขาว” (เอกสารรา่ งนโยบายรัฐบาลเพื่อขอความคิดเห็นจากรัฐสภา) ท่ีเป็นธรรมเนียม ปฏิบัตขิ องรฐั บาล โครงสรา้ งเชน่ น้ที �ำใหจ้ ัดการมสี ่วนร่วมไดร้ วดเร็วข้ึน และทำ� ใหก้ ระบวนการ ทง้ั หมดชอบธรรมมากขึน้ ดว้ ย • ปัจจัยทส่ี ามสัมพนั ธ์กับการกระจายความไดเ้ ปรียบ (assets) ระหวา่ งกลุม่ และผู้มสี ว่ นไดส้ ่วน เสยี ในสงั คม เมอื่ กลมุ่ ทางสงั คมตา่ ง ๆ มจี ุดแขง็ และข้อได้เปรยี บเหมอื น ๆ กัน กระบวนการการ มสี ว่ นร่วมอาจค่อนข้างซบั ซ้อนยิ่งขึน้ แต่ผลทไี่ ดร้ บั จะสะทอ้ นความจ�ำเปน็ และเร่อื งเรง่ ดว่ นได้ ยตุ ธิ รรมกวา่ ในทางกลบั กนั หากกลมุ่ ใดกล่มุ หน่ึง (เช่น สหภาพครู กล่มุ อิทธพิ ลของชนเผา่ หรือ พรรคการเมืองทีอ่ ยใู่ นอ�ำนาจ) อยใู่ นต�ำแหน่งที่มัน่ คงมาก และทรงอ�ำนาจด้านเศรษฐกิจ และ/ หรอื ด้านการเมือง กระบวนการกำ� หนดนโยบายหรือการวางแผนแบบมสี ่วนรว่ มอาจทำ� ใหเ้ กดิ การ ตดั สินใจที่เปน็ ประโยชนเ์ ฉพาะกลุ่มน้ัน ๆ มากกวา่ สาธารณประโยชน์ ปัจจัยทั้งสามประการน้ีเอ้ือวิธีการแบบมีส่วนร่วมแน่นอน แต่กระบวนการการมีส่วนร่วมจะมีโอกาส

สำ� เร็จมากขนึ้ หากมอี งค์ประกอบอีก 3 ประการซ่ึงจะชว่ ยสร้างรปู แบบของกระบวนการ คือ 1. พันธสัญญาของผู้มีอ�ำนาจตัดสินใจอาวุโสสูงเป็นส่ิงจ�ำเป็น กระบวนการน้ีจะส�ำเร็จได้ต้องมีผู้น�ำที่ ม่งุ มน่ั เดน่ ชัด ซงึ่ เกิดขน้ึ ไดใ้ นสภาวะท่ีมีความมั่นคงเชิงสถาบนั 2. กระบวนการการมีส่วนร่วมจะด�ำเนินไปอย่างราบร่ืนและประสบผลส�ำเร็จ ถ้าผู้มีส่วนร่วมมีข้อมูล ทจ่ี ำ� เปน็ ตอ่ ความเขา้ ใจการปฏริ ปู หรอื การตดั สนิ ใจทจ่ี ะตอ้ งชว่ ยออกแบบ วางแผน หรอื ปฏบิ ตั ิ ใน หลายกรณีอาจต้องเสริมสร้างทักษะและความสามารถให้แก่ภาคีเครือข่าย โดยการสร้างความ ตระหนัก และฝึกอบรม หรือจัดการประชุมเชิงปฏบิ ตั กิ าร ไม่ควรมองว่ากิจกรรมเหลา่ นเี้ ป็นภาระ แตเ่ ปน็ โอกาสของกระบวนการทจี่ ะไดม้ กี ารอภปิ รายทไ่ี ดผ้ ลคมุ้ คา่ และไดท้ ำ� ใหส้ งั คมรสู้ กึ ผกู มดั ตอ่ การศึกษามากยงิ่ ขน้ึ 3. ทุกคนต้องเข้าใจระดับของอ�ำนาจ และโอกาสที่จะมีความเปลี่ยนแปลง การมีส่วนร่วมในการ วางแผนและก�ำหนดนโยบายคล้ายคลึงกับการเล่นกีฬา ทุกฝ่ายต้องยอมรับว่าจุดมุ่งหมายในท่ีสุด คอื การตดั สนิ ใจร่วมกนั ไม่ใช่การบงั คบั ให้ฝ่ายใดตอ้ งยอมตามความเห็นของอกี ฝ่ายหน่งึผ้มู สี ว่ นร่วมในการจัดทำ� แผนการศกึ ษา (Participants in sector plan preparation) บอ่ ยครง้ั ทฝ่ี า่ ยวางแผนในกระทรวงศกึ ษาธกิ ารมหี นา้ ทรี่ บั ผดิ ชอบประสานงานการจดั ทำ� แผนของสาขาการศกึ ษา โดยประสานงานใกลช้ ดิ กบั คณะผบู้ รหิ ารระดบั สงู ของกระทรวงฯ โดยปกตจิ ะมกี ารจดั ตงั้ คณะทำ� งานเพอื่ ขบั เคล่อื นภารกิจ และมคี ณะทำ� งานวิชาการแบ่งตามระดับและประเภทของการศกึ ษา (การศกึ ษาระดบัปฐมวยั การศกึ ษาข้นั พ้ืนฐาน การศึกษาระดับมธั ยมศกึ ษาตอนปลาย อาชวี ศึกษา การศกึ ษาผูใ้ หญ่ การฝกึอบรมครู เป็นตน้ ) แตถ่ ึงกระนัน้ ยงั จำ� เปน็ ต้องให้กระทรวงฯ และกล่มุ ผลประโยชน์อ่ืน ๆ มีบทบาทแข็งขนั โดยเฉพาะในการกำ� หนดกลยทุ ธ์ แนวทางการมสี ว่ นรว่ มของทกุ ฝา่ ยนม้ี ขี อ้ ไดเ้ ปรยี บในดา้ นทท่ี ำ� ใหผ้ ทู้ จี่ ะตอ้ งใชแ้ ผนรสู้ กึ วา่ตนเป็นเจ้าของแผนการศกึ ษาน้ัน ๆ และทำ� ใหม้ ภี าระรบั ผิดชอบตอ่ การด�ำเนนิ การใหบ้ รรลผุ ลทีค่ าดหวัง การปรึกษาหารือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นข้อส�ำคัญอีกประการหน่ึงของการก�ำหนดแผนแบบมีส่วนร่วมเพราะวา่ เน้อื หาในแผนจะมผี ลตอ่ ทกุ คน หรอื ทกุ กลมุ่ ไมโ่ ดยทางตรงกท็ างอ้อม อย่างไรก็ตาม สาขาการศึกษาเปน็ ระบบสงั คมทซี่ บั ซอ้ นซง่ึ ใหบ้ รกิ ารหลากหลายในระดบั ตา่ ง ๆ และมผี มู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี จำ� นวนมหาศาล ทง้ัปัจเจกชน กลมุ่ คน กลมุ่ ผลประโยชน์ หรือองคก์ รตา่ ง ๆ ความทา้ ทายในขน้ั นคี้ ือการวเิ คราะหว์ า่ ผมู้ ีบทบาทต่าง ๆ กลุ่มใดควรมสี ว่ นร่วมและจะมีประโยชนแ์ ก่กระบวนการการวางแผน ค�ำถามสองข้อท่คี วรถามในข้ันนี้ คอื • กลุ่มใดจะไดป้ ระโยชน์ และการตดั สนิ ใจแตล่ ะเร่อื งจะมผี ลเสียตอ่ กลุ่มใด ผลประโยชน์หรือคา่ เสีย หายสำ� หรบั กลมุ่ ต่าง ๆ น้ันมีมากเพียงไร • กลุม่ ต่าง ๆ มอี ำ� นาจเพียงไร จดั ต้ังได้ดเี พียงไร จะเปน็ อุปสรรคด้านการเมอื งอย่างรนุ แรงได้หรือไม่ หรอื ค่อนข้างไรอ้ ำ� นาจ

ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ตา่ งฝา่ ยตา่ งมบี ทบาทตา่ งกนั ไปในวาระตา่ ง ๆ กนั บา้ งสำ� คญั ตอ่ การระบปุ ระเดน็ บา้ งสำ� คญั ตอ่ การแนะนำ� ทางออกดา้ นวชิ าการ และบางกลมุ่ มไี วห้ ารอื เพราะอาจมอี ำ� นาจทจี่ ะทำ� ใหก้ ารปฏบิ ตั ติ ามแผนราบรน่ื หรือประสบอปุ สรรคได้ ผู้มสี ่วนได้สว่ นเสียท่ตี ้องหารือในการกำ� หนดแผนนน้ั แบง่ เปน็ ประเภทใหญ่ ๆ ได้ดงั นี้ • ระดับต่าง ๆ ของการกระจายอำ� นาจในระบบการศกึ ษา (ส�ำนักงานการศกึ ษาระดบั จังหวัด ระดบั อ�ำเภอ ฯลฯ) • กระทรวงอ่ืน ๆ ท่มี หี น้าท่ีด้านการวางแผน การคลัง กิจการสงั คม แรงงาน การบรหิ าร การออกกฎ ระเบียบ สาธารณสุข ฯลฯ • สมาคมวิชาชีพการศกึ ษา รวมถงึ สหภาพผปู้ ระกอบวิชาชพี ครู พอ่ -แม่/ผปู้ กครอง และกลุม่ ทาง ศาสนา ฯลฯ • ภาคีเครือข่ายในการพฒั นา • องค์กรประชาสังคม (ทงั้ ระดับชาตแิ ละระดับนานาชาติ) • ภาคการศกึ ษาเอกชน นอกจากนีอ้ าจมผี ู้มีสว่ นไดส้ ่วนเสยี กลุม่ อ่ืน ๆ อกี ตามแตส่ ถานการณ์ค�ำถาม จากผลการวิเคราะห์ปัญหาสาขาการศึกษา และการอภิปรายทางการเมือง แผนการศึกษาฉบับต่อไปของประเทศของผเู้ รียนก�ำหนดวัตถปุ ระสงคท์ ่ีจะปฏิรูปการบริหารจัดการการศึกษา โดยใหโ้ รงเรียนมอี ำ� นาจอสิ ระในการบรหิ ารจดั การ และใหผ้ บู้ รหิ าร เชน่ ผอู้ ำ� นวยการโรงเรยี น หรอื ครใู หญ่ มคี วามรบั ผดิ ชอบมากขนึ้ ในการจดั การทรพั ยากรตา่ ง ๆ ทมี่ อี ยู่ เพอื่ ใหก้ ารศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษามปี ระสทิ ธผิ ลและประสทิ ธภิ าพยง่ิ ขนึ้ จงระบผุ มู้ บี ทบาทสำ� คญั นอกกระทรวงศกึ ษาธกิ าร 3 กลมุ่ ซง่ึ รฐั มนตรศี กึ ษาธกิ ารควรปรกึ ษาหารอื กอ่ นตัดสนิ ใจข้ันสุดทา้ ย พรอ้ มอธิบายว่าเพราะเหตใุ ดจงึ ตอ้ งปรึกษาบคุ คลหรือกลุม่ ทง้ั สามนี้

ตอนท่ี 3 เกณฑก์ ารประเมนิ ทางเลือกกลยทุ ธ์(Criteria to help assess the choice of strategies) ดังท่ีจะเห็นได้จากตอนที่ 2 ว่าการจัดท�ำแผนภาคการศึกษาต้องทบทวนหรือประเมินกลยุทธ์ต่าง ๆโดยไตร่ตรองถึงนัยของกลยุทธ์เหล่านั้นจนได้ทางเลือกกลยุทธ์ที่พึงประสงค์และเป็นไปได้มากท่ีสุด ในทางปฏิบัติ ทางเลือกทเี่ ปน็ ไปได้มขี ้อจ�ำกัดหลายด้าน มใิ ชว่ า่ กลยทุ ธท์ ุกข้อจะแกป้ ัญหาได้ตรงประเด็น หรือ “มีประสิทธผิ ล” เท่ากันหมด บทที่ 2 และ 3 ของหนว่ ยการเรียนรู้ท่ี 4 น้ี ซ่งึ วา่ ดว้ ยกลยุทธ์ที่สง่ เสรมิ ความเปน็ธรรมและคณุ ภาพ จะชว่ ยใหผ้ เู้ รยี นประเมนิ วา่ กลยทุ ธห์ นงึ่ ๆ ตรงประเดน็ และมปี ระสทิ ธผิ ล (ในบรบิ ทตา่ ง ๆ)อย่างไร ขณะท่ีตัดสินใจเลือกกลยุทธ์นั้น เป็นการยากที่จะทราบล่วงหน้าว่ากลยุทธ์ใดอาจก่อให้เกิดผลซ่ึงไม่ได้ต้งั ใจและสรา้ งปัญหาใหม่ การเรียนรจู้ ากประสบการณ์ของประเทศอื่น ๆ จึงมปี ระโยชน์ ก่อนที่จะตัดสินใจเลือกกลยุทธ์และจัดท�ำแผนการศึกษาให้สมบูรณ์ อาจต้องสร้างและอภิปรายภาพอนาคตทางเลอื กตา่ ง ๆ โดยมีกรอบการอภปิ รายชัดเจน กรอบที่รู้จกั กันดีคอื การวิเคราะห์ SWOT เพ่ือระบุจดุ แข็ง จดุ อ่อน โอกาส และอุปสรรค สิ่งท่สี �ำคญั ย่งิ กว่าการใชก้ รอบน�ำการอภิปราย คือเกณฑ์การประเมินนัยของกลยทุ ธต์ ่าง ๆ นกั วางแผนการศึกษาและผูม้ ีอ�ำนาจตัดสินใจนิยมใช้หลักเกณฑต์ ่อไปนใ้ี นการประเมินนโยบาย • การมคี ่าใชจ้ ่ายเหมาะกับงบประมาณ (affordability) การประเมนิ กลยทุ ธ์มกั ตง้ั อยู่บนพ้ืนฐาน ของตน้ ทนุ ทางการเงิน “เร่อื งน้สี �ำคัญมากเพราะว่าคา่ ใช้จ่ายดา้ นการศึกษาได้รบั ผลกระทบ กระเทอื นเม่ือสถานการณท์ างเศรษฐกจิ และวัตถปุ ระสงคท์ างการเมืองเปลีย่ นไปมากกวา่ คา่ ใช้ จา่ ยภาครฐั อืน่ ๆ ดังนั้น จงึ จำ� เปน็ ตอ้ งพจิ ารณาภาพอนาคตทางเลอื กด้านเศรษฐกิจ และควรต้อง พิจารณาค่าใช้จ่ายสว่ นบคุ คล (การปฏริ ูปจะทำ� ให้ผ้บู ริโภคตอ้ งรว่ มรบั ผิดชอบต้นทนุ หรอื ไม่ และ หากต้องเปน็ เช่นนั้น จะเกิดอะไรขน้ึ กับกลมุ่ คนที่มฐี านะยากจน) ค่าเสียโอกาส (ตอ้ งทิ้งมาตรการ อ่ืนใดซงึ่ อาจมีประโยชน์ตอ่ ระบบการศกึ ษา เพื่อที่จะไดม้ งี บประมาณสนับสนนุ ข้อเสนอปจั จุบนั น้ี หรือไม่)” (Haddad and Demsky, 1995, หน้า 33) • ความเป็นท่ีต้องการ (desirability) เกณฑ์ข้อนอี้ อกจะเปน็ เรอื่ งต้นทุนทางการเมอื ง และประกอบ ดว้ ย 2 มติ ิ ดงั นี้ 1) ผลกระทบของกลยทุ ธ์ท่ีมีตอ่ กลุ่มผลประโยชน์และผมู้ ีสว่ นได้สว่ นเสียต่าง ๆ ตวั อย่างเช่น มีบ่อยคร้ังทน่ี กั วางแผนกระตอื รือล้นท่จี ะให้มกี ารเปล่ยี นแปลงแบบถอนรากถอนโคน ซง่ึ กล่มุ ผลประโยชนบ์ างกลุม่ อาจไม่เห็นดว้ ย เชน่ สหภาพครู ในกรณดี ังกล่าว การพิจารณา ผลประโยชนข์ องกลมุ่ ผมู้ สี ว่ นไดส้ ว่ นเสยี ตา่ ง ๆ ใหด้ กี อ่ นตดั สนิ ใจ และการใหก้ ลมุ่ ดงั กลา่ ว มสี ว่ นรว่ มในการเปลย่ี นแปลงนโยบายย่อมมีประสทิ ธิภาพมากกว่า 2) กลยทุ ธท์ จี่ ะเลอื กใชต้ อ้ งเขา้ กนั กบั กลยทุ ธก์ ารพฒั นาระดบั ชาติ และ/หรอื ระดบั นานาชาติ และกับสังคมโดยรวม ตัวอยา่ งเช่น ทางเลอื กกลยุทธ์ควรสอดคลอ้ งกับยทุ ธศาสตร์การลด ความยากจน ฯลฯ • ความเปน็ ไปได้ (feasibility) เงอ่ื นไขส�ำคัญอกี ประการหนง่ึ ท่จี ะทำ� ให้เลือกกลยุทธ์ใดหรอื ไม่ คือการมีทรัพยากรทจ่ี �ำเป็นพรอ้ มท่จี ะน�ำกลยุทธน์ ัน้ ๆ ไปปฏิบัติ (บุคลากร, การเงนิ , ปัจจัย ด้านกายภาพ, เวลาสำ� หรบั การน�ำกลยทุ ธ์ไปปฏิบัติ เปน็ ต้น) ดงั นั้น จงึ สำ� คัญทตี่ ้องประมาณให้

รอบคอบ ว่าการดำ� เนินกลยทุ ธ์นั้นต้องใช้อะไรบา้ ง และทดสอบความเปน็ ไปไดข้ องกลยุทธน์ ้ันใน ทางการเงิน องคก์ ร และวิชาการ สิ่งท่ีจะมองขา้ มไปเสยี ไมไ่ ด้เลยเม่อื ประเมินความเปน็ ไปไดข้ อง แผนการศกึ ษา คอื ขีดความสามารถของสถาบันและบุคลากร ท่จี ะน�ำแผนนัน้ ไปส่กู ารปฏบิ ตั ิ • ความยง่ั ยนื (sustainability) ความย่งั ยืนของกลยทุ ธเ์ ท่ากับความเปน็ ไปไดใ้ นระยะยาวของ กลยุทธ์น้ัน โดยปกตแิ ล้ว ผลกระทบของการปฏริ ปู การศึกษาจะปรากฏข้ึนในระยะยาว สภาพ แวดลอ้ มดา้ นสงั คมและการเมอื งท่ีไมม่ ั่นคง และการขาดทรพั ยากรสนับสนุนอาจท�ำให้การปฏริ ูป การศกึ ษามผี ลกระทบต่างไปจากท่คี าดหมายได้ ดังน้นั การคำ� นงึ ถึงนยั เฉพาะหน้าของกลยุทธ์ใน ระหว่างการพฒั นากลยทุ ธน์ นั้ และความสนบั สนนุ ทางการเมือง การเงนิ ฯลฯ ในระยะยาวจงึ เปน็ เรือ่ งสำ� คญั เพราะฉะนน้ั จึงอาจมีประโยชนท์ ี่จะถามค�ำถามต่อไปนรี้ ะหวา่ งการวางกลยทุ ธ์ • ประเดน็ ทางการศึกษาทีจ่ ะใชก้ ลยุทธน์ ัน้ แก้ไข ไดร้ บั การวเิ คราะหป์ ญั หา (diagnosis) และการ วเิ คราะห์ (analysis) เป็นอยา่ งดตี ามบรบิ ทด้านการเมอื ง เศรษฐกิจและสังคมปจั จบุ ันแล้วหรือไม่ • ได้มีการใชเ้ กณฑก์ ารประเมนิ (ดงั ที่กล่าวไวข้ ้างต้น) ตรวจสอบความถกู ต้อง (verify) ของกลยุทธ์ท่ี เลอื กไวห้ รอื ไม่ • กล่มุ ผมู้ ีส่วนไดส้ ่วนเสียตา่ ง ๆ ได้มสี ่วนร่วมในกระบวนการก�ำหนดกลยุทธห์ รอื ไม่ • กลยทุ ธท์ รี่ ะบไุ ว้นน้ั จะมสี ว่ นช่วยให้ประเด็นเรง่ ด่วนดา้ นการศกึ ษา ทัง้ ในระดบั ชาติและระดบั นานาชาติ บรรลุผลไดห้ รือไม่

บรรณานุกรมCorrales, J. 1999. The politics of education reform: bolstering the supply and demand; overcominginstitutional blocks. Washington DC: World Bank. จาก www1.worldbank.org/education/globaleducationreform/pdf/corrales.pdfHaddad, W.D.; Demsky, T. 1995. Education policy-planning process: an applied framework.Paris:UNESCO-IIEP (Fundamentals of educational planning, N.051). จาก http://unesdoc.unesco.org/images/0010/001009/100994e.pdfTaut, S. and M.C. Alkin, 2010.“The role of stakeholders in educational evaluation”. In:International Encyclopaedia of Education, 3rd ed. p.629-635.Shaeffer, S. 1994. Participation for educational change: a synthesis of experience.Paris:IIEP. จากhttp://unesdoc.unesco.org/images/0009/000992/099230e.pdfUNESCO. 2006. National Education Sector Development Plan: a result-based planning handbook.UNESCO Paris.http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001447/144783e.pdfUNESCO Principal Regional Office for Asia and the Pacific. 2001. EFA Planning Guide.Southeast and East Asia. Bangkok: UNESCO PROAP. จาก http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001230/123059e.pdf

บทท่ี 2ความเป็นธรรมในระบบการศึกษา1(Equity in education system) บทที่ 2 รายงานการตดิ ตามการศกึ ษาเพอ่ื ปวงชนระดบั โลก (Global Monitoring Report on Educationfor All) ระบไุ วว้ า่ “ความลม้ เหลวของรฐั บาลทว่ั โลกในการจดั การกบั ปญั หาความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ทย่ี งั คงมีอยแู่ ละหยงั่ รากลกึ ในระบบการศกึ ษาทำ� ใหเ้ ดก็ นบั ลา้ นคนตอ้ งมชี วี ติ อยทู่ า่ มกลางความยากจนและความด้อยโอกาส” (GMR 2009) รายงานฉบบั เดียวกันน้ียงั ได้กลา่ วอีกว่า “ความไม่เทา่ เทยี มกันเป็นอุปสรรคต่อความกา้ วหนา้ เรง่ รัดด้านการศึกษา เมอ่ื ค.ศ. 2007 จำ� นวนเกือบคร่งึ หนึ่งของเด็กอายุระหว่าง 7 ถึง16 ปี จากครอบครัวท่ียากจนทส่ี ุด และ 5% ของเด็กวยั เดยี วกนั จากครอบครัวทีร่ ่ำ� รวยทสี่ ดุ ในประเทศปากีสถานไม่ได้ไปโรงเรยี น มหี ลายประเทศ เชน่ ประเทศฟลิ ิปปนิ ส์ และประเทศตุรกี ซ่ึงเกือบจะขยายโอกาสการศึกษาในระดบั ประถมศกึ ษาใหท้ ่วั ถึงไดส้ ำ� เรจ็ แตย่ งั ไมส่ ามารถท�ำได้ โดยส่วนใหญ่เป็นเพราะไมอ่ าจเขา้ ถึงประชากรชายขอบจริง ๆ และมีชอ่ งวา่ งระหว่างชาย-หญิงชดั เจน” (GMR 2011) โอกาสทต่ี า่ งกนั ในการไดร้ บั การศกึ ษาระหวา่ งประเทศทรี่ ำ่� รวยและประเทศทย่ี ากจน ระหวา่ งเมอื งและชนบท ระหว่างเด็กชายและเด็กหญิง ระหว่างคนรวยและคนจน และระหว่างประชากรส่วนใหญ่และชนกลุ่มนอ้ ย (ในด้านชาติพนั ธุ์ และภาษา เป็นต้น) ท�ำใหต้ อ้ งทบทวนเป้าประสงค์และวตั ถปุ ระสงค์ของนโยบายการศึกษาครั้งส�ำคัญ แม้ว่ารัฐบาลส่วนใหญ่ประกาศว่านโยบายการศึกษาของประเทศมีเปา้ ประสงค์หลักทีจ่ ะสรา้ งความเปน็ ธรรมด้านการศึกษา แต่ก็ยังไม่ไดว้ างกลยทุ ธท์ ี่สอดคล้องกัน ในบทนี้ จะอภปิ รายทางเลอื กกลยทุ ธท์ เ่ี หมาะสม เพอ่ื สรา้ งความเปน็ ธรรมในการศกึ ษา โดยเรม่ิ ดว้ ยการอธบิ ายแนวคิดเก่ียวกบั ความเปน็ ธรรมในตอนท่ี 1 สว่ นตอนที่ 2 จะน�ำเสนอกลยุทธห์ ลกั เพ่ือจัดการกบั อปุ ทาน และอปุ สงคท์ างการศกึ ษาของกลมุ่ ทดี่ อ้ ยโอกาสทส่ี ดุ เพอื่ ใหท้ กุ คนมโี อกาสดา้ นการศกึ ษาเทา่เทยี มกันวัตถุประสงค์ เพื่อช่วยให้ผู้เรียนเข้าใจแนวคิดเร่ืองความเป็นธรรม ความแตกต่างระหว่างความเป็นธรรมและความเท่าเทยี มกนั และตระหนักรูถ้ ึงลักษณะเฉพาะ จุดแข็ง และขอ้ จำ� กดั ของกลยทุ ธ์ต่าง ๆ ทีใ่ ชพ้ ฒั นาความเป็นธรรมด้านการศึกษา1 บทนี้ดัดแปลงมาจากหนว่ ยการเรียนทพ่ี ฒั นาโดย Laure Pasquier-Doumer, Marc Demeuse, Françoise Caillods และ Diane Coury เพื่อการฝกึ อบรมทางไกลเรื่องการวิเคราะหป์ ัญหาสาขาการศกึ ษา และการจดั การระบบการศกึ ษาสำ� หรับ Pôle de Dakar

เนือ้ หา • ประเดน็ ความเป็นธรรมดา้ นการศึกษา • นโยบายส่งเสริมโอกาสท่ีเทา่ เทียมกันผลการเรียนรู้ทค่ี าดหวัง เมื่อเรียนบทที่ 2 จบแลว้ ผ้เู รยี นควรสามารถ • แยกแยะข้อแตกตา่ งระหวา่ งแนวคิดเรือ่ งความเปน็ ธรรมและความเสมอภาคกันทางการศึกษาได้ • ระบุปัจจยั หลกั ทีท่ �ำให้ขาดความเป็นธรรมในระบบการศกึ ษาได้ • เข้าใจถอ่ งแทถ้ ึงวธิ ีจัดการกบั อปุ ทานและอปุ สงค์ของการศึกษาเพือ่ ส่งเสริมใหท้ ุกคนมีโอกาสเทา่ เทียมกนักรอบเวลา • บทน้ใี ช้เวลาศกึ ษาประมาณสัปดาห์ละ 8 ชวั่ โมงคำ� ถามทา้ ยบท ผู้เรียนจะต้องตอบค�ำถามตลอดบทน้ีด้วยตนเองก่อน และเปรียบเทียบอภิปรายค�ำตอบกับเพ่ือนร่วมกลุม่ และผู้ประสานงานกลุม่ ในการประชุมกลมุ่ ประจำ� สปั ดาห์หากยงั มขี อ้ สงสยั ใด ๆ เกย่ี วกบั เนอ้ื หาในบทนี้ โปรดสอบถามผสู้ อนที่ IIEP ทางระบบอเี ลริ น์ นงิ ของหลกั สตู รนี้กจิ กรรมกลุม่ ผ้เู รียนจะต้องท�ำงานกลุ่มซึ่งเกีย่ วข้องกบั เนอื้ หาในตอนที่ 2 กิจกรรมทต่ี อ้ งท�ำร่วมกบั เพื่อนในกล่มุ น้จี ะช่วยย�้ำความเข้าใจเนอ้ื หาของหวั ข้อหลกั และแงม่ ุมตา่ ง ๆ ทอ่ี ภปิ รายในบทน้ีเอกสารอา่ นเพิม่ เตมิ (ไมบ่ งั คับ) • Chavan, M. 2000. Building societal missions for universal pre-school and primary education.The Pratham experience (see p.p. 67-90). IIEP Series on strategies of education and training for disadvantaged groups. Paris: IIEP-UNESCO. • UNESCO. 2009. Reaching the marginalized (see Chapter 3, p.p. 186-213). EFA Global Monitoring Report 2010. Paris: UNESCO/Oxford: Oxford University Press. • The World Bank. 2005. Equity and development (see Introduction p.p. 18-22 and Chapter 7, p.p. 132-141. World Development Report 2006. Washington: The World Bank.

ตอนที่ 1 ความเป็นธรรมดา้ นการศกึ ษา(Education equity) โอกาสในการเข้าศึกษา ความก้าวหน้า และการเรียนจนจบระดับประถมศึกษาเชื่อมโยงกับ สถานการณข์ องครวั เรอื น เด็กทีย่ ากจน มาจากชนบท กลุม่ ชาติพันธ์ุ หรอื ชนกล่มุ นอ้ ยท่มี ีความแตกต่าง ด้านภาษาเส่ียงที่จะออกกลางคันมากกว่ากลุ่มอ่ืน ในประเทศกัมพูชา ประชากร 20% ท่ีร�่ำรวยท่ีสุดมี อัตราการส�ำเรจ็ การศกึ ษาสูงกว่าประชากร 20% ท่ียากจนทส่ี ดุ ถงึ สามเทา่ ที่มา: EFA Global Monitoring Report, 2011 ตัวอยา่ งจากรายงานการตดิ ตามการศึกษาเพอื่ ปวงชนระดบั โลก (EFA Global Monitoring Report2011) นี้ แสดงถึงแนวคิดเรื่องความเป็นธรรมว่า สังคมไม่มีความเป็นธรรมตราบเท่าที่ทุกคนไม่มีโอกาสเท่าเทยี มกนั1.1 ความเป็นธรรมและความไมเ่ ท่าเทียมกัน (Equity and inequality) ถือกันว่าระบบการศึกษาเป็นธรรมหากท�ำให้ทุกคนมีโอกาสทางการศึกษาเท่าเทียมกัน หรืออีกนัยหนง่ึ ระบบการศกึ ษาจะเป็นธรรมหากความแตกต่างของระดับและประเภทการศึกษาทีป่ ระชาชนไดร้ บั เกดิจากปจั จยั ทบี่ คุ คลนัน้ ๆ มคี วามรับผดิ ชอบทจี่ ะตอ้ งควบคมุ ให้ได้ ไม่ใช่ปจั จัยที่อยู่นอกเหนอื การควบคุม เช่นสถานภาพเริ่มตน้ ทางสังคมของตน แตล่ ะคนไมไ่ ดเ้ ปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบวา่ ตนเปน็ เพศใด เกดิ ทไ่ี หน มชี าตพิ นั ธใ์ุ ด หรอื มบี รบิ ททางเศรษฐกจิ และสงั คมอย่างไร เพราะฉะน้ัน ความไม่เท่าเทียมกันในการได้รับการศกึ ษาซึ่งมีสาเหตุมาจากปจั จยั เหล่านี้จึงเปน็สิ่งที่ไม่ยุตธิ รรม หรือไม่เป็นธรรม และตอ้ งได้รับการแก้ไข ในทางกลบั กัน บางคร้งั เป็นการยากที่จะก�ำหนดระดบั ความรบั ผดิ ชอบของปัจเจกชนตอ่ ปจั จัยด้านอ่ืน ๆ เชน่ ปัจเจกบุคคลต้องรับผดิ ชอบตอ่ การทม่ี ีหรือไม่มีแรงจูงใจในการศึกษาหรือไม่ ทีจ่ รงิ อาจถือได้ว่าภูมิหลังของครอบครวั เปน็ ตวั กำ� หนดวา่ นักเรียนจะมแี รงจงู ใจหรอื ไม่ คอื พอ่ -แมท่ ไี่ มเ่ คยไปโรงเรยี นยอ่ มไมเ่ หน็ ประโยชนข์ องการไปโรงเรยี น ดงั นน้ั จงึ เปน็ ไปไดม้ ากทพี่ อ่ -แม่จะถ่ายทอดทศั นคติเดยี วกนั ให้ลูก ทำ� ให้ลกู ไมช่ อบและไมต่ อ้ งการความส�ำเรจ็ ด้านการเรยี น ในทำ� นองเดยี วกนั บางคนยงั คงเหน็ วา่ หากผลการศกึ ษาขน้ึ อยกู่ บั ความสามารถดา้ นการรคู้ ดิ (cognitivecapability) หรือ “พรสวรรค์” ของผู้เรียน ย่อมเป็นสิ่งถูกต้องแล้วท่ีทุกคนเรียนได้ผลต่างกัน ดังน้ัน เป็นเรือ่ งธรรมชาติทนี่ ักเรียนที่ “มคี วามสามารถพเิ ศษหรือมีพรสวรรค์” ทส่ี ดุ ควรเปน็ ผทู้ ่ีเรียนหนงั สอื เกง่ ท่ีสดุ ในโรงเรียน แต่ท่ีจริงพัฒนาการความสามารถด้านการรู้คิดของแต่ละคนขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อมของการเจริญเติบโตของคนคนนน้ั มาก การศกึ ษาวจิ ัยเด็กอายุ 3 ถึง 6 ขวบ ในประเทศเอกวาดอร์ แสดงให้เห็นว่าระดับการศึกษาของพ่อ-แม่และสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นส่ิงที่ก�ำหนดพัฒนาการด้านการรู้คิดของเด็ก(Paxson and Schady, 2004) ในการพจิ ารณามติ ติ า่ ง ๆ ทกี่ ลา่ วมาน้ี อาจจำ� เปน็ ตอ้ งสำ� รวจเชงิ ลกึ เกยี่ วกบั บคุ ลกิ ลกั ษณะของนกั เรยี นแต่ละคน และสอบความถูกต้องของผลการสำ� รวจกับข้อมูลผลการเรียนของนักเรียนคนน้ัน แหล่งข้อมูลที่มีคุณค่าสำ� หรบั การศกึ ษาลกั ษณะนค้ี อื สำ� มะโนประชากร การส�ำรวจครัวเรือน ผลการทดสอบ ข้อมลู การลงทะเบียนแรกเข้ามหาวทิ ยาลัย และการศึกษาวิจัยการเข้าเรยี นของเดก็ หญงิ เปน็ ต้น

1.2 ความส�ำคัญของประเดน็ เรอื่ งความเป็นธรรม (Importance of equity issues) การสรา้ งความเป็นธรรมในระบบการศกึ ษาควรตอบสนองเรอื่ งสำ� คัญ 3 ประเดน็ ต่อไปนี้ • ความเปน็ ธรรมทางสังคม • การจำ� กัดการถ่ายทอดความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั จากร่นุ ส่รู นุ่ • การพฒั นาผลติ ภาพดา้ นเศรษฐกจิ ของประเทศความเป็นธรรมทางสังคม (Social justice) เซน (Sen, 2000) กล่าวว่า การศึกษามีส่วนช่วยส่งเสริมเสรีภาพส่วนบุคคล โดยท�ำให้สามารถมีส่วนร่วมในสังคม ติดต่อส่ือสาร มีปฏิสัมพันธ์กับผู้อ่ืน และช่วยให้ได้รวมตัวกันย่ืนข้อเรียกร้องได้ เช่นการรับประกันความเป็นธรรมระหว่างเพศ (gender equity) โดยเน้นการขยายโอกาสให้เด็กหญิงทุกคนได้รับการศึกษาระดับประถมศึกษาเพ่ือเพ่ิมโอกาสการจ้างงานและการมีรายได้ของเด็กหญิง เพ่ือต่อรองการใช้ทรัพยากรภายในครัวเรือนได้เก่งข้ึน เพ่ือควบคุมดูแลสุขภาวะด้านเพศและการเจริญพันธุ์ของตนเองได้ดีข้ึนเพอ่ื ดูแลสขุ ภาพของลูกให้ดีข้นึ เพอื่ มีส่วนรว่ มไดด้ ขี ึ้นในกิจกรรมทางการเมืองและสังคม และเพอ่ื ที่ผ้หู ญิงจะได้มอี สิ รภาพมากขึ้นทั้งในเรือ่ งสว่ นตวั และสาธารณะ ดังน้ัน สังคมต้องประกนั ว่าทกุ คนจะมีโอกาสเขา้ ถงึ การศกึ ษาท่มี คี ณุ ภาพได้เทา่ เทยี มกัน เพือ่ ความยุตธิ รรมและความม่ันคงทางสังคมการจำ� กัดการถา่ ยทอดความไม่เทา่ เทยี มกันจากรนุ่ สูร่ นุ่(Limiting the transmission of inequalities from one generation to the next) การศกึ ษาเปน็ ชอ่ งทางหลกั ของการถา่ ยทอดความไมเ่ ทา่ เทยี มจากรนุ่ สรู่ นุ่ ในความเปน็ จรงิ นน้ั พอ่ -แมท่ ี่มกี ารศกึ ษานอ้ ยยอ่ มดอ้ ยความสามารถทจี่ ะเลย้ี งดลู กู ใหม้ สี ขุ ภาพสมบรู ณแ์ ขง็ แรง ปลกู ฝงั ใหล้ กู เพยี รพยายามศึกษาเลา่ เรียน และชว่ ยเหลือลูกในกระบวนการการเรยี นรู้ อกี ทัง้ ยงั ไมใ่ คร่สามารถลงทุนเพื่อการศึกษาของลูกได้ การท่ีมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองน้อยกวา่ คนอนื่ ๆ ทำ� ใหพ้ อ่ -แมก่ ลุ่มน้ไี ม่ใคร่มอี ทิ ธพิ ลตอ่การตดั สนิ ใจทจ่ี ะทำ� ให้ลูกไดร้ ับการศึกษามากขน้ึ และลูกทีไ่ ม่ไดอ้ ยูใ่ นระบบการศึกษาในวันน้ี ยอ่ มจะมลี ูกที่จะอยนู่ อกระบบการศึกษาในวันหนา้ ความไม่เท่าเทียมกันดา้ นผลการศกึ ษาจะกลายเปน็ ความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ด้านเศรษฐกจิ ทีเ่ ด่นชดั ในภายหลงั เพราะวา่ การศกึ ษาเปน็ เงอื่ นไขของการเขา้ สตู่ ลาดแรงงาน และกำ� หนดขอบเขตโอกาสทางเศรษฐกจิ ของแตล่ ะคน ตวั อยา่ งเชน่ ในประเทศสหรฐั อเมรกิ า ราวครงึ่ หนง่ึ ของสหสมั พนั ธร์ ะหวา่ งรายไดข้ องพอ่ -แม่ และรายไดข้ องลูกสบื เนื่องมาจากการท่พี ่อ-แม่ได้ลงทุนเพือ่ การศกึ ษาของลกู (Restuccia and Urrutia, 2004) การศกึ ษาเปน็ ประตบู านเดยี วสอู่ าชพี ทเ่ี ปน็ ทน่ี บั หนา้ ถอื ตาในสงั คม และตำ� แหนง่ ราชการสงู (qualified position)อาชีพเหลา่ นีร้ ับแต่ผทู้ ี่มปี รญิ ญา งานราชการไม่ได้เปิดกวา้ งสำ� หรับทุกคนในประเทศท่มี ีระบบการศึกษาทีไ่ ม่ยุติธรรม แตร่ ับเฉพาะคนบางกลมุ่ ในสงั คมเทา่ นนั้ ในทางตรงกนั ขา้ ม ระบบการศกึ ษาซึ่งให้โอกาสทกุ คนเท่าเทยี มกันจะทำ� ลายวงจรความยากจนระดบั ปจั เจกชนได้การพฒั นาผลติ ภาพด้านเศรษฐกจิ ของประเทศ(Improving the nation’s economic productivity) เมื่อผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาแตกต่างกันเกิดจากปัจจัยท่ีไม่ใช่ความสามารถของบุคคล เช่น เพศภมู ลิ �ำเนา ชาติพนั ธ์ุ พืน้ ฐานครอบครัว ย่อมหมายความว่าการจัดสรรทรัพยากรสาธารณะยังไมม่ ีประสิทธผิ ล

สูงสดุ นน่ั คอื ท่ีจริงระบบการศกึ ษาได้ลงทุนไปกับผู้ที่อาจไมไ่ ดม้ ีความสามารถที่จะแปลงการศึกษาทไ่ี ด้รับให้เป็นผลหรือผลิตภาพในตลาดแรงงานได้ ในท�ำนองเดียวกันเม่ือเด็กหญิงเข้าถึงการศึกษาได้น้อยกว่าเด็กชายการลงทุนเพื่อการศึกษาน้ันยอ่ มมผี ลกระทบต่อระดับผลิตภาพทางเกษตรกรรมน้อยลง (Dollar and Gatti,1999) และมผี ลกระทบต่อการเตบิ โตทางเศรษฐกจิ น้อยลงด้วย โดยเฉพาะในประเทศท่มี รี ายได้ตำ�่ ดงั นนั้ รัฐจะต้องจัดสรรทรัพยากรด้านการศึกษาให้ดีขึน้ เพื่อทีจ่ ะไดร้ ับผลตอบแทนจากการลงทนุ น้นั สูงข้นึ1.3 ปัจจัยหลักของความไมเ่ ปน็ ธรรม (Main factors of inequity) ความไมเ่ สมอภาคทางโอกาสทเี่ ห็นได้ในการศกึ ษาอาจมีสาเหตมุ าจากปัจจัยหลายประการ • บางปจั จัยเปน็ เร่ืองอปุ สงคท์ างการศึกษาทแี่ ตกตา่ งกนั ตามสถานะทางเศรษฐกจิ และสังคม • ปัจจัยอื่น ๆ เปน็ เรื่องของระบบการศึกษาท่ไี ม่ไดใ้ ห้บรกิ ารเหมอื นกนั แกท่ ุกคนปัจจยั ด้านอปุ สงค์ (Demand-related factors) พ่อ-แม่ตัดสินใจส่งลูกไปโรงเรียนโดยหวังผลตอบแทนจากการลงทุนเพื่อการศึกษาน้ัน (ทั้งต้นทุนทางตรง และคา่ เสยี โอกาส) โดยหลกั เหตุผลแล้ว เมอ่ื พอ่ -แม่ลงทุนสูงใหล้ ูกไดเ้ รยี น ยอ่ มหวังผลประโยชนส์ งู กลบัคนื มา แต่ท่ีจรงิ การศกึ ษาของเดก็ แต่ละคนมตี น้ ทุนไมเ่ ทา่ กัน ซึ่งข้นึ อย่กู ับลกั ษณะของครอบครวั ดงั นั้น เม่ือเทยี บกบั เดก็ ในครอบครวั ทมี่ ฐี านะดี เดก็ จากครอบครวั ยากจนมโี อกาสนอ้ ยมากทจ่ี ะไดไ้ ปโรงเรยี น และ/หรอืเข้าถงึ การศกึ ษาท่ีมคี ณุ ภาพ และ/หรือ ได้เรียนสูงตน้ ทนุ เกนิ จ�ำเปน็ (Excessive costs) ในประเทศก�ำลังพัฒนา ครอบครัวท่มี ีฐานะยากจนไม่สามารถรับภาระหน้สี ินทเี่ กดิ จากการส่งเสียบตุ รหลานให้เรียนหนังสือได้ ดังนั้น แม้เด็กจะได้เรียนโดยไม่ต้องเสียค่าเล่าเรียน บางครอบครัวก็ยังไม่มีเงินพอสำ� หรับตน้ ทุนทง้ั โดยตรงและทางอ้อม คือ • นอกเหนอื จากค่าธรรมเนยี มทตี่ อ้ งจ่ายใหโ้ รงเรียน ซ่ึงตอ้ งนิยามและวดั อย่างระมดั ระวงั ดังทีก่ ลา่ ว เนน้ ในกรอบข้อความขา้ งลา่ งน้ี ตน้ ทนุ ทางอ้อมอาจรวมถงึ เงนิ อดุ หนนุ สมาคมผูป้ กครองและครู การจดั ซื้อวสั ดคุ รุภัณฑ์ของโรงเรยี น เครื่องแบบนักเรียน ค่าเดินทาง เปน็ ตน้ • นกั เศรษฐศาสตร์เรียกตน้ ทนุ ทางออ้ มวา่ “คา่ เสียโอกาส” ซ่งึ หมายถงึ ความชว่ ยเหลือ หรือรายไดท้ ่ี บุตรหลานหามาเสริมรายได้ของครอบครวั ถ้าไม่ตอ้ งไปโรงเรยี น (ทำ� งานบา้ น ทำ� ไร่ท�ำนา ท�ำงานใน ธุรกิจของครอบครวั ฯลฯ)

กรอบข้อความท่ี 1 การนิยามและประเมนิ สถานะปจั จุบันของค่าธรรมเนยี มการศกึ ษา(Defining and assessing the current status of school fees) ค่าธรรมเนียมท่ีจ่ายให้โรงเรียนแบ่งออกได้เป็นค่าธรรมเนียมโดยตรงและรายจ่ายส่วนตัวอื่น ๆ ค่าธรรมเนียมโดยตรงรวมถึงค่าธรรมเนียมที่จ่ายตรงให้กับโรงเรียนหรือระบบโรงเรียน (ค่าเล่าเรียน ค่า ธรรมเนียมการสอบ ค่ากิจกรรมหรอื กฬี า ค่าก่อสร้างหรือท�ำนุบำ� รงุ อาคารสถานที่ ค่าพฒั นาโรงเรียน ค่า กนิ นอนของนกั เรยี นประจำ� ) สว่ นคา่ ธรรมเนยี มอนื่ ๆ คอื รายจา่ ยแกร่ า้ นคา้ หรอื ธรุ กจิ เปน็ คา่ หนงั สอื เรยี น วสั ดุ เครือ่ งแบบ คา่ เดนิ ทาง และอาหาร/ขนม รวมทง้ั เงินบรจิ าค “ตามศรทั ธา” ทมี่ อบใหก้ บั สมาคมผู้ ปกครองและครู หรือองค์กรอ่ืนประเภทเดียวกัน ประเภทของเงนิ คา่ ธรรมเนยี มแตกตา่ งกนั ไปในแตล่ ะประเทศและภมู ภิ าค ในบางกรณี เดก็ ๆ จา่ ย คา่ หนงั สอื หรอื เครอื่ งแบบนกั เรยี นแกโ่ รงเรยี นโดยตรง แตใ่ นกรณอี นื่ ๆ สมาคมผปู้ กครองและครเู กบ็ เงนิ เข้ากองทุนไว้เป็นค่าใชจ้ ่ายพ้ืนฐานของโรงเรียน เช่น เงินเดือนครทู ้ังหมดหรอื บางสว่ น บางโรงเรียนหรือ ครบู างคนอาจเกบ็ คา่ ธรรมเนยี มที่ไมไ่ ดร้ บั อนญุ าต หรอื แมก้ ระท่งั ผดิ กฎหมาย เชน่ ค่าใชจ้ ่ายสำ� หรบั การ จัดงานเล้ียงสน้ิ ปี คา่ บ�ำรงุ สวนของครู หรือคา่ ธรรมเนียมการกวดวชิ า หรือการสอนสว่ นตวั (.....) การประเมนิ (คา่ ธรรมเนยี ม) ทงั้ หมดตอ้ งรวมทกุ รายการทคี่ รวั เรอื นตอ้ งจา่ ย ไมเ่ ฉพาะคา่ ธรรมเนยี ม ตามประกาศของโรงเรยี น ซง่ึ แมจ้ ะยกเลกิ อยา่ งเปน็ ทางการแลว้ ทางโรงเรยี นยงั อาจเรยี กเกบ็ อยู่ หรอื กลบั มาเรยี กเกบ็ ใหมห่ ลงั จากทเี่ ลกิ ไปชว่ั ระยะหนง่ึ ฉะนน้ั จงึ ตอ้ งใสใ่ จเรอื่ งนเี้ ปน็ พเิ ศษในการประเมนิ ผลความ เหล่ือมลำ้� ระหวา่ งภูมภิ าค และระหว่างครัวเรอื นทีม่ รี ายได้ต่างระดับกนั (....) เมื่อได้แจงค่าธรรมเนียมของโรงเรียนแล้ว ต้องก�ำหนดภาระค่าใช้จ่ายท่ีแต่ละครัวเรือนต้องรับผิด ชอบ โดยแยกตามภูมิภาคและรายได้ครัวเรือน บ่อยคร้ังท่ีผลการวิเคราะห์แสดงให้เห็นว่าครอบครัวท่ีมี รายไดน้ ้อยรับภาระหนัก เชน่ ในสาธารณรัฐครี ก์ สี ครอบครัวทีม่ ฐี านะยากจนทส่ี ุดเสียคา่ ใช้จา่ ยเพือ่ การ ศกึ ษา คดิ เปน็ 17% ของคา่ ใชจ้ า่ ยเพอ่ื การบรโิ ภคทง้ั หมดของครอบครวั เทยี บกบั 13% สำ� หรบั ครวั เรอื น ที่ไม่ยากจน การวิเคราะห์เช่นนี้ควรระบุด้วยว่าการท่ีต้องจ่าย หรือไม่จ่ายค่าธรรมเนียมมีผลต่อการเข้า เรยี นอยา่ งไร (ยกตัวอยา่ งเชน่ นักเรยี นทีไ่ ม่สามารถจา่ ยคา่ ธรรมเนยี มได้ถกู ไลอ่ อกหรอื ไม)่ ท่มี า: -ข้อเสนอการยกเลกิ ค่าธรรมเนียมของโรงเรยี น (SFAI, 2009) ด้วยเหตุน้ี ครอบครัวท่ีมีฐานะยากจนท่ีสุดต้องลดการบริโภค หรือขายทรัพย์สินไปบ้างเพื่อส่งบุตรหลานเขา้ โรงเรยี น หากไมม่ สี ง่ิ ของทีข่ ายได้ ครอบครัวเหล่านี้จะตอ้ งเลอื กว่าจะลงทุนเพื่อการศกึ ษาของบุตรหลาน หรอื คงมาตรฐานการบรโิ ภคของครวั เรือนไว้ เม่อื เทยี บกนั แลว้ หากเหน็ วา่ การลดการบริโภค และการมีมาตรฐานความเป็นอยู่ต�ำ่ ลงคมุ้ คา่ ผลประโยชนท์ ีจ่ ะได้รบั จากการศึกษาของบุตรหลาน ครอบครัวน้นั ๆ จะเลือกส่งบุตรหลานไปโรงเรียน การลดการบริโภคท�ำให้สภาพความเป็นอยู่ของครอบครัวที่ยากจนมากเสื่อมถอยลงมากตามไปดว้ ย

โดยรวมแล้วกลุ่มทางสังคมที่ด้อยโอกาสท่ีสุดมีอุปสงค์ทางการศึกษาต�่ำกว่ากลุ่มอ่ืน ตามทฤษฎีกลุ่มอ้างอิง (reference-group theory) (Merton, 1953) พ่อ-แม่ท่ีมีการศึกษาน้อยต้องการให้ลูกได้เรียนสูงกว่าทตี่ นได้เรยี นมานิดหน่อย ส�ำหรับพ่อ-แมก่ ล่มุ นก้ี ารเรียนสงู เปน็ เร่ืองเกินความจำ� เปน็ และไมพ่ งึ ปรารถนาเพราะจะสร้างระยะหา่ งทางสังคมระหว่างพ่อ-แมแ่ ละลูก ในทางตรงกนั ขา้ ม พอ่ -แม่ทม่ี ีการศกึ ษาตอ้ งการให้ลูกเรียนสูงเท่าตนเป็นอย่างน้อย อีกนัยหนึ่งก็คือ พ่อ-แม่ที่เรียนมาน้อยได้รับผลประโยชน์ตอบแทนจากการลงทนุ เพอื่ การศกึ ษาของลกู น้อยกวา่ ท่พี อ่ -แม่ผ้มู กี ารศึกษาไดร้ บัอปุ สรรคด้านสงั คมและวฒั นธรรม (Cultural and social obstacles) บางวฒั นธรรมเน้นบทบาทของเด็กหญิงตามประเพณีนยิ ม คอื เดก็ หญงิ ต้องอยู่บา้ นช่วยแม่เลย้ี งน้อง ช่วยท�ำงานบา้ นบ้าง และเตรยี มตัวแต่งงาน ในบางภมู ภิ าคของทวปี เอเชีย นักเรยี นหญิงที่ถงึ วัยเจรญิ พันธุ์แตง่ งานกอ่ นวยั อนั ควร ซง่ึ เปน็ สาเหตสุ ำ� คญั ของการออกจากระบบการศกึ ษากลางคนั และสว่ นใหญย่ า้ ยบา้ นไปอยกู่ บัครอบครวั ของสามี ซ่งึ เปน็ อกี สาเหตหุ นึ่งท่ีท�ำใหพ้ ่อ-แม่เลือกลงทนุ เพือ่ การศึกษาของลูกชายมากกว่าลกู สาวนอกจากน้ีแลว้ อปุ สงค์ทางการศกึ ษาในโรงเรียนของเดก็ หญงิ มกั ลดต่ำ� ลงเน่อื งจากความกลวั ว่าจะต้องตดิ ตอ่สอ่ื สารกบั เดก็ ชาย กลวั วา่ จะเกดิ เหตรุ า้ ยระหวา่ งทางไปโรงเรยี นหรอื กลบั บา้ น และแมแ้ ตก่ ลวั วา่ จะไมม่ คี วามปลอดภัยภายในโรงเรยี น นอกจากนี้ การปฏเิ สธคา่ นยิ มทโี่ รงเรยี นของรัฐน�ำมาให้ ซ่งึ แตกต่างจากในโรงเรียนของนกิ ายหรอื ศาสนาตา่ ง ๆ (เชน่ โรงเรียนมาดราซาฮ)์ อาจเปน็ อกี สาเหตุหน่งึ ที่ทำ� ใหบ้ างครอบครวั บางกลมุ่ ชาตพิ ันธุ์ หรอื กลุ่มทางศาสนาบางกลุ่ม ไม่ส่งบุตรหลานโดยเฉพาะท่ีเป็นเด็กหญิงเข้าโรงเรียน บางครอบครัวเกรงว่า ลูกสาวที่ได้รับการศึกษาจะไม่เชื่อฟังและปฏิเสธอ�ำนาจของพ่อ-แม่ ไม่ยอมสมรสก่อนวัยอันควร หรือไม่ปฏิบัติตามวฒั นธรรมประเพณตี า่ ง ๆ นอกจากนี้ โรงเรยี นมกั จะปลูกฝงั ให้นกั เรียนมคี า่ นยิ มทคี่ ลา้ ยคลงึ กับค่านยิ มของกลุม่ ผูม้ ฐี านะทสี่ ดุ และมีการศกึ ษาสงู สดุ การเลือกปฏบิ ัติ ในรปู แบบอื่น ๆ โดยเฉพาะต่อกลมุ่ ศาสนาหรอื กลมุ่ ชาติพนั ธบุ์ างกล่มุ มอี ทิ ธิพลมาก มผี ลใหเ้ ดก็ ๆ จากกลมุ่ เหลา่ นเี้ ขา้ เรยี นในโรงเรยี นไดย้ ากขน้ึ เพราะไดร้ บั การปฏบิ ตั ทิ ไ่ี มเ่ หมาะสมจากนกั เรยี นกลมุ่อน่ื ๆ ครู หรอื แม้แตค่ รูใหญ่ นอกจากน้ี หนังสือเรียนยังมอี คติและความเชอ่ื เก่าแก่ ทา้ ยท่ีสดุ แลว้ เด็กเหล่านี้อาจถกู กดคะแนนจนทำ� ใหต้ อ้ งซำ้� ชน้ั เปน็ จำ� นวนมากขนึ้ การเลอื กปฏบิ ตั ดิ งั กลา่ วนท้ี ำ� ใหพ้ อ่ -แมไ่ มต่ อ้ งการให้ลกู ไปโรงเรยี น การประนามในทำ� นองเดยี วกนั อาจมผี ลตอ่ นกั เรยี นทยี่ ากจนทส่ี ดุ และอยใู่ นกลมุ่ เสย่ี งทสี่ ดุ (เชน่เด็กกำ� พรา้ ท่ไี ดร้ ับเชื้อเอดส์ซง่ึ ค่อย ๆ ถูกกีดกันออกจากโรงเรยี นและชุมชน ตามคำ� อธิบายในกรอบข้อความที่ 2 ขา้ งล่างน)้ี

กรอบขอ้ ความที่ 2 ผลกระทบของทศั นคตเิ ก่ยี วกับเอดส์หรือการตดิ เชือ้ เอช.ไอ.วี ตอ่ การมสี ว่ นร่วมในโรงเรียน (Attitudinal impact of HIV/AIDS on school participation) เด็กหลายคนไม่ต้องการไปโรงเรียนเพราะมีคนในครอบครัวติดเช้ือเอดส์หรือ เอช.ไอ.วี อุปสรรค สำ� คญั สำ� หรบั เดก็ บางคนคอื ความกลวั วา่ จะถกู ประณามและเหยยี ดหยาม เชน่ โดนเพอ่ื น ๆ ลอ้ เลยี นหรอื พูดจาเสียดแทงจิตใจ การหยุดพูดคุยทันทีทันใด ความกลัวพ่อ-แม่/ผู้ปกครองท่านอ่ืน ๆ การถูกกีดกัน และไมร่ บั เขา้ กลุ่ม การมเี งินน้อยลง สญั ญาณภายนอกทบ่ี ง่ บอกว่ายากจนลงกวา่ เดมิ สำ� หรับเดก็ กลมุ่ อืน่ ๆ อุปสรรคน้ันคือความบอบช้�ำทางจิตใจที่เกิดจากการเห็นพ่อ แม่ ญาติพ่ีน้อง หรือคนที่เขารักต้องทน ทุกข์ทรมานแสนสาหัสและตายราวกับไม่ใช่คน ครูในหลายประเทศรับรู้ว่าเด็กเหล่านี้ร�่ำเรียนด้วยความ ยากล�ำบาก และตระหนักดีว่าเด็กเหล่าน้ีได้รับความกระทบกระเทือนทางจิตใจเป็นเวลาเนิ่นนาน และ จ�ำเป็นมากที่จะต้องได้รับค�ำแนะน�ำและความสนับสนุน และครูทราบว่ายังมีเด็กในชุมชนอีกหลายคนท่ี ทำ� ทกุ อย่างที่ทำ� ไดเ้ พอ่ื ทจ่ี ะไม่ตอ้ งมาโรงเรยี นเมอ่ื มีคนในครอบครวั เปน็ เอดส์ ท่ีมา: Kelly, 2000. นอกจากนี้ กลุ่มที่ถูกเลือกปฏิบัติหางานท�ำได้ยากกว่าคนอ่ืนอยู่บ่อย ๆ แม้ว่าลูกหลานของคนกลุ่มนี้อาจสำ� เรจ็ การศกึ ษาระดบั สงู แต่หางานท�ำได้ยากเพราะครอบครวั ไมใ่ ครม่ ี “เครอื ขา่ ยทางสังคม” นี่คือความจรงิในประเทศกำ� ลงั พฒั นา เครอื ขา่ ยทางสงั คมเปน็ สงิ่ ทช่ี ขี้ าดวา่ จะไดง้ านทำ� หรอื ไม่ (Kouamé and Guyé, 2000)ปจั จยั ด้านอุปทานการศกึ ษา (Education-supply factors) มปี จั จยั หลายประการทเ่ี กย่ี วขอ้ งกบั อปุ ทานหรอื การใหบ้ รกิ ารการศกึ ษา ซงึ่ มสี ว่ นทำ� ใหเ้ กดิ ความไมเ่ ทา่เทียมกนั ภายในระบบการศึกษา โดยเฉพาะปจั จยั ต่อไปน้ี • การกระจายรายจ่ายทางการศกึ ษาตามภมู ปิ ระเทศอยา่ งไม่เป็นธรรม • การจัดโรงเรียนไม่สอดคลอ้ งกับความตอ้ งการของพ่อ-แม่/ผูป้ กครอง • เนอื้ หาหลักสูตรไม่เหมาะสมและไมต่ รงกบั ความต้องการ • ทางเลือกงบประมาณการศกึ ษาทำ� ใหเ้ กดิ ความ “ไมเ่ สมอภาค” (non-egalitarian)การกระจายรายจา่ ยทางการศกึ ษาตามภูมิประเทศท่ีไม่เปน็ ธรรม(Poor geographical distribution of education expenditures) การกระจายโครงสรา้ งพนื้ ฐานและการใชจ้ า่ ยภาครฐั เพอื่ การศกึ ษาทไี่ มส่ มดลุ กอ่ ใหเ้ กดิ ความไมเ่ ปน็ ธรรมอยู่เสมอ ทรพั ยากรด้านการศึกษาท่ีกระจุกตัวอยใู่ นบางพืน้ ทีข่ องประเทศ เช่น ในเมอื งหลวง ท�ำใหน้ กั เรียนท่ีอาศัยอย่ใู นเมืองหลวงมโี รงเรียนใกล้บ้านทมี่ พี รอ้ มสรรพ (โรงอาหาร ห้องสว้ ม) มหี นังสอื เรียนใช้ ไดเ้ รียนในห้องท่ีมีนกั เรยี นไมม่ ากเกนิ ไปเพราะโรงเรียนมีครมู ากพอ ฯลฯ แต่จงั หวัดอื่น ๆ หรือภาคอ่ืน ๆ กลบั มสี ่งิ เหลา่นนี้ ้อยไป มีโรงเรียนนอ้ ย โรงเรยี นอยไู่ กลทำ� ใหพ้ อ่ -แม่/ผู้ปกครองไมอ่ ยากใหล้ กู ไปโรงเรยี น สภาพการจัดการเรยี นการสอนมกั ทำ� ใหเ้ กดิ ความลม้ เหลวดา้ นการศกึ ษา เปน็ ตน้ ดงั นน้ั ระบบการศกึ ษาจงึ ทำ� ใหม้ คี วามไมเ่ สมอภาคชัดเจนระหว่างเด็กในพน้ื ทีท่ ่ีมีทุกอย่างพรอ้ ม กบั เดก็ ทอ่ี ยใู่ นพ้ืนท่ีที่ขาดแคลน

อุปทานไมต่ รงกับความต้องการของพอ่ -แม่/ผปู้ กครอง(Incongruity with the parents’ requirements) เหตผุ ลดงั กลา่ วมาแลว้ ทำ� ใหบ้ างประเทศมอี ปุ สงคด์ า้ นการศกึ ษาตำ�่ และอาจตำ่� ลงอกี ไดห้ ากการจดั การเรยี นการสอนในโรงเรยี นไมย่ ดื หยนุ่ พอ ทำ� ใหพ้ อ่ -แม/่ ผปู้ กครองไมต่ อ้ งการสง่ ลกู หลานไปโรงเรยี น เชน่ ตารางสอนและปฏทิ นิ ปกี ารศกึ ษาทไ่ี มส่ อดรบั กบั การประกอบอาชพี ของครอบครวั โดยเฉพาะครอบครวั เกษตรกร คอืสิ่งส�ำคัญที่สุดที่ผลักครอบครัวที่ด้อยโอกาสที่สุดออกจากการศึกษา เพราะว่าการเล่าเรียนของบุตรหลานขัดกบั การช่วยงานในครอบครัว (งานในทอ้ งไร่ทอ้ งนา งานบา้ น ฯลฯ) วธิ ีการสอนบางวิธี และแมแ้ ตป่ ัญหาความรนุ แรงในโรงเรยี น (โดยเฉพาะจากคร)ู ก็อาจท�ำให้พอ่ -แม่ หรอื ผู้ปกครองไมต่ อ้ งการส่งลกู หลานเขา้ โรงเรียนเหตุผลประการสดุ ทา้ ยคอื การขาดโครงสร้างพนื้ ฐานบางประการ เช่น หอ้ งสว้ มแยกสำ� หรับนกั เรียนชายและนกั เรียนหญิง ก็อาจท�ำให้เดก็ โดยเฉพาะอย่างยงิ่ เดก็ พกิ ารไม่อยากไปโรงเรียนเนอื้ หาหลกั สตู ร/กจิ กรรมไม่เหมาะสมและไมต่ รงกบั ความต้องการ(Inappropriate and irrelevant content) เนอื้ หาและตวั อยา่ งในหนงั สอื เรยี นไมต่ รงกบั ความสนใจและความตอ้ งการปจั จบุ นั เสมอไป แตย่ งั คงมรี อ่ งรอยของอทิ ธพิ ลจากหลกั สตู รและขอ้ สอบเกา่ ๆ อกี ทง้ั ยงั ปพู น้ื สำ� หรบั ระดบั มธั ยมศกึ ษาและระดบั มหาวทิ ยาลยัโดยไม่สนใจความตอ้ งการของเดก็ ทจ่ี ะไดเ้ รยี นเพยี งระดับประถมศึกษา นอกจากน้ี ตัวอยา่ งในหลักสูตรอาจเอ้อื ประโยชน์ให้กับบางภมู ิภาคมากกวา่ ภูมิภาคอื่น ๆ ทั้งยงั มีภาพเหมารวม (sereotype) บทบาททางสงั คมของผ้ชู ายและผหู้ ญิง ทัง้ ภายในครอบครวั และในสงั คม (“ตามธรรมชาต”ิ ผู้หญงิ มหี น้าทด่ี ูแลครอบครัวและเลี้ยงดูบุตรหลาน) บางครั้งหลักสูตรและหนังสือเรียนค่อนข้างจะนึกถึงผู้ที่อยู่ในเมืองและมีการศึกษา ฯลฯทำ� ใหเ้ ดก็ ทีม่ ที นุ ทางวฒั นธรรมนอ้ ยตกเปน็ ฝา่ ยเสยี เปรียบ เพราะไมร่ ู้จักคณุ คา่ หรอื ภาษาทใ่ี ชใ้ นโรงเรยี น อีกประเดน็ หนงึ่ คอื ภาษาของการเรยี นการสอน ไมว่ า่ จะใชภ้ าษาใดเปน็ สอ่ื ในการเรยี นการสอน เดก็ ทใี่ ชภ้ าษานนั้เปน็ ภาษาแมย่ ่อมไดเ้ ปรียบงบประมาณการศึกษาแบบไมเ่ สมอภาค (Non-egalitarian’ education budget choices) โครงสร้างของระบบการศกึ ษาคือสง่ิ ท่ีก่อให้เกดิ ความไม่เปน็ ธรรม เปน็ ท่ีทราบกันดีวา่ การคัดเลอื กทางสังคม (social selection) เข้มข้นขน้ึ เมอ่ื เดก็ เรียนสงู ข้นึ ส่วนใหญ่ของผู้ทไี่ ดเ้ รยี นสูงขน้ึ ในทวปี เอเชียมาจากครอบครวั ทไี่ ดเ้ ปรยี บมากทสี่ ดุ มเี ดก็ หญงิ และเดก็ ทเี่ กดิ ในชนบทเพยี งจำ� นวนนอ้ ยทไ่ี ดเ้ รยี นสงู ในเมอื่ กลมุ่ ทไ่ี ด้เปรยี บทสี่ ดุ เปน็ กลมุ่ ทผี่ า่ นการคดั เลอื กตลอดระยะเวลาทเี่ รยี นในโรงเรยี น เดก็ ทด่ี อ้ ยโอกาสทส่ี ดุ จะไดป้ ระโยชน์จากระบบการศึกษามากข้ึนก็ต่อเม่ือรัฐบาลทุ่มเทงบประมาณเพ่ือการศึกษาระดับต้น แต่ถ้าทรัพยากรเพ่ือการศึกษาทัว่ ประเทศยังคงกระจุกอยทู่ ีร่ ะดับสงู ทีส่ ดุ ในระบบ ยอ่ มมแี นวโน้มวา่ ทรพั ยากรดังกลา่ วจะอำ� นวยประโยชนใ์ หก้ บั กลมุ่ ทไ่ี ดเ้ ปรยี บทส่ี ดุ เหนอื กลมุ่ อนื่ ๆ สภาวะเชน่ นจ้ี ะเพมิ่ ชอ่ งวา่ งระหวา่ งสองฝา่ ยนใ้ี หก้ วา้ งยง่ิขน้ึ ในทางตรงกนั ขา้ ม การเลอื กใชง้ บประมาณส่วนใหญ่เพื่อการศึกษาขน้ั พ้นื ฐานจะชว่ ยให้ประชาชนทแี่ ทบจะไมม่ โี อกาสไดเ้ รียนหนังสอื ได้เขา้ เรยี น

1.4 ความเปน็ ธรรมในทางเลอื กนโยบายและกลยทุ ธก์ ารศึกษา(Equity in education policy and strategy choices) การทบทวนนโยบายและกลยทุ ธก์ ารศกึ ษาในดา้ นความเปน็ ธรรม ควรประกอบดว้ ยขน้ั ตอนหลกั 2 ขนั้ คอื • การประเมนิ ผลเรอ่ื งความเทา่ เทยี มกนั ในการไดร้ บั โอกาสการศกึ ษา ตอ้ งตรวจสอบใหแ้ นใ่ จวา่ ทกุ คนมี โอกาสไดเ้ ขา้ โรงเรยี นเทา่ เทยี มกนั หรอื เหลอื่ มลำ้� กนั มากเนอ่ื งจาก “ความไมย่ ตุ ธิ รรม” ประเภทตา่ ง ๆ • การประเมินความรบั ผิดชอบของนโยบายและการบริหารจัดการการศึกษาตอ่ ระดับความมโี อกาสด้านการ ศึกษาไมเ่ ท่าเทยี มกันทีไ่ ดต้ รวจพบ ขั้นตอนท่ี 2 น้ปี ระกอบดว้ ยการศึกษาความเป็นธรรมในการกระ จายทรพั ยากรการศึกษาของรัฐ เพอ่ื ที่จะบ่งช้ีไดว้ ่าทรพั ยากรเหล่านใี้ หป้ ระโยชนต์ อ่ เดก็ ทกุ คนเท่า เทยี มกนั หรือเฉพาะบางกล่มุการวเิ คราะห์โอกาสการศกึ ษา (Analysis of educational opportunities) ขนั้ ตอนแรกทตี่ อ้ งดำ� เนนิ การเพอ่ื ประกนั ความยตุ ธิ รรมของระบบการศกึ ษา คอื การทำ� ใหท้ กุ คนมโี อกาสทเี่ ปน็ ธรรมในการเขา้ ถงึ การศกึ ษา ถา้ เดก็ ทกุ คนไมม่ โี อกาสเหมอื นกนั ทจ่ี ะเขา้ โรงเรยี น แสดงวา่ ระบบการศกึ ษาน้นั ไมไ่ ดเ้ ปดิ โอกาสแบบเดยี วกนั ใหเ้ ดก็ ทกุ คน เพราะฉะน้ัน อัตราการรับเข้าแบบหยาบ (gross admissionrate) จึงเปน็ ตัวช้วี ัดความเป็นธรรมทส่ี ำ� คัญ แตก่ ารประกนั การเขา้ ถงึ การศกึ ษาอยา่ งเปน็ ธรรมยงั ไมเ่ พยี งพอ เพราะความแตกตา่ งเกดิ ขนึ้ เมอื่ นกั เรยี นเลอื่ นชนั้ ขนึ้ ไปในระบบการศกึ ษา จงึ ตอ้ งศกึ ษาใหแ้ นใ่ จวา่ ความแตกตา่ งเหลา่ นเี้ กดิ จากปจั จยั ทสี่ มเหตสุ มผล หรอืเกดิ จากปจั จยั ที่ “ไมย่ ตุ ธิ รรม” (เชน่ เพศ) ในการศกึ ษานจี้ ำ� เปน็ ตอ้ งใชต้ วั ชวี้ ดั ทว่ี ดั ความกา้ วหนา้ ไปจนจบการศึกษา เช่น อัตราการส�ำเร็จการศึกษาในช่วงช้ันต่าง ๆ และอัตราการเข้าถึงการศึกษาในระดับมัธยมศึกษาขน้ึ ไป ตวั ช้ีวดั ส�ำคัญอีกสองตัว คอื อัตราการเข้าเรียนแบบหยาบ และอายกุ ารเรยี นคาดหมาย (school lifeexpectancy) นอกเหนือจากการเข้าถึงและความก้าวหน้าในระบบโรงเรียนแล้ว ผลสัมฤทธ์ิทางการศึกษาก็ส�ำคัญเช่นกนั เปน็ ความจรงิ ทวี่ า่ เดก็ ทกุ คนไดไ้ ปโรงเรียนเหมอื น ๆ กันไม่วา่ แต่ละคนจะมลี กั ษณะนสิ ยั อยา่ งไร แต่เด็กท่ีเรียนในโรงเรียนท่ีมีคุณภาพต�่ำกว่าโรงเรียนอื่นมีโอกาสน้อยกว่านักเรียนในโรงเรียนท่ีมีคุณภาพดีกว่าที่จะได้รับความรู้และทักษะเดียวกัน ผลก็คือ นักเรียนบางคนมีผลสัมฤทธิ์ด้านวิชาการต�่ำกว่าคนอ่ืนในการทดสอบมาตรฐานการวเิ คราะหก์ ารจัดสรรทรพั ยากรภาครฐั (Analysis of the allocation of public resources) การวิเคราะห์ความเป็นธรรมในการจัดสรรทรัพยากรของรัฐใช้ตัวชี้วัดต่าง ๆ เช่น จ�ำนวนเงินที่ใช้ต่อนักเรียนหนง่ึ คน จำ� นวนหนังสอื เรยี นตอ่ นกั เรยี น หรืออตั ราสว่ นนักเรียนต่อครซู ึง่ เปน็ ตวั บง่ ชก้ี ารจดั สรรรายจา่ ยดา้ นบคุ ลากร (ซงึ่ มสี ดั สว่ นสงู ทส่ี ดุ ในบรรดารายจา่ ยดา้ นการศกึ ษาทงั้ หมด) รายจา่ ยดา้ นบคุ ลากรนย้ี งั อาจศึกษาให้ละเอียดลงไปได้อีกโดยแบ่งกลุ่มบุคลากรครูตามคุณสมบัติและวุฒิการศึกษา ผลจากการวิเคราะห์แสดงวา่ สว่ นใหญข่ องผทู้ ไ่ี ดร้ บั ประโยชนจ์ ากรายจา่ ยภาครฐั เพอ่ื การศกึ ษาไมใ่ ชค่ นยากจน ยกตวั อยา่ งเชน่ ในประเทศเนปาล รายจ่ายดา้ นการศึกษา 46% ตกไปอยู่กับประชากรหนึง่ ในห้าทม่ี ีฐานะร�ำ่ รวยท่ีสุด สว่ นกล่มุทย่ี ากจนท่ีสุดใช้รายจ่ายดา้ นการศึกษาเพียง 11% (World Development Report, 2004)

การให้การศึกษาแก่ประชาชนชายขอบหมายถึงต้องใช้จ่ายในพ้ืนที่ท่ียากจนมากกว่าในพื้นที่อื่น โดยเฉพาะในบริบทของการกระจายทรัพยากรการเงินและงบประมาณซึ่งได้เพ่ิมช่องว่างการให้เงินสนับสนุนระหวา่ งเขตทร่ี ำ�่ รวย กบั เขตทยี่ ากจน และระหวา่ งโรงเรยี น ดว้ ยเหตนุ ้ี ประเทศอนิ เดยี จงึ ใชส้ ตู รใหมท่ ใี่ หค้ วามสำ� คญั กบั ตวั ชวี้ ดั ดา้ นสงั คมมากขนึ้ ในระหวา่ ง ค.ศ. 2008 และ 2009 อำ� เภอทอี่ ยใู่ นควอไทลต์ ำ่� สดุ ตามดชั นกี ารพัฒนาด้านการศกึ ษา ซึง่ เป็นอ�ำเภอท่ียากจนทีส่ ดุ ได้รับทรัพยากรต่อเด็กหนึง่ คน เป็นสองเทา่ ของทรัพยากรทจ่ี ัดสรรใหก้ ับอำ� เภอทอี่ ยู่ในควอไทลส์ งู สุดคือเปน็ อำ� เภอท่ีร่ำ� รวยทีส่ ดุ (EFA Global Monitoring Report,2010)

ค�ำถาม กราฟด้านล่างนี้ แสดงผลทดสอบความสามารถการรคู้ ิดของเดก็ ในประเทศเอกวาดอร์ จ�ำแนกตามชว่ งอายุ (ตั้งแต่ 35 ถึง 70 เดอื น) ในการทดสอบประเมินทกั ษะดา้ นภาษา เด็กต้องจับคู่คำ� กบั ภาพวาด กราฟดา้ นซา้ ยมอื แสดงผลการทดสอบดงั กล่าว จำ� แนกตามระดับการศึกษาของแม่ (เส้นสนี ำ�้ เงินหมายถึงต่�ำกว่า 5 ปี และเส้นสแี ดงหมายถึงมากกว่า 12 ป)ี ส่วนผลด้านขวามือนัน้ จำ� แนกตามสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมของเด็ก (เส้นสีน�้ำเงินหมายถึงควอร์ไทล์ที่ยากจนที่สุด และ เส้นสีแดงหมายถึงควอร์ไทล์ที่ร่�ำรวยท่ีสดุ ) กราฟ: ผลการทดสอบความสามารถการรู้คดิ ของเดก็ ในประเทศเอกวาดอร์จ�ำแนกตามอายุ และขึ้นอยู่กบั การศกึ ษาของแม่ (ดา้ นซา้ ยมอื ) และ ระดบั ความมง่ั คงั่ ของครวั เรอื น (ดา้ นขวามอื ) (Paxson and Schady,2004)คะแนนมธั ยฐาน การศกึ ษาของมารดา ควอไทลท ่ีร่ำรวยทสี่ ุด และยากจนที่สุด คะแนนมัธยฐาน อายุ 12 ปห รอื สูงกวา กลุม ที่รำ่ รวยที่สดุ 25%อายุ ๐-5 ป กลุมที่ยากจนท่ีสดุ 25% (อายเุ ปน เดอื น) (อายเุ ปนเดือน) หากผลการทดสอบความสามารถการรู้คิดของเด็ก ซ่ึงแบ่งตามการศึกษาของแม่ และรายได้ของครัวเรือนในประเทศของผู้เรียนเป็นเช่นเดียวกับที่น�ำเสนอในกราฟข้างบนน้ี ท่านจะสรุปมาตรการนโยบายการศึกษาในอนาคตเพื่อสง่ เสริมความเปน็ ธรรมว่าอยา่ งไร

ตอนท่ี 2 นโยบายสง่ เสรมิ โอกาสท่เี ทา่ เทียมกัน(Policies to promote equal opportunities) หลายประเทศไดเ้ สนอนโยบายตา่ ง ๆ มากมายเพอ่ื แกป้ ญั หาความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ซงึ่ ไดผ้ ลสำ� เรจ็ ตา่ งกนัไปตามบริบท วธิ กี ารน�ำไปส่กู ารปฏบิ ัติ และทรัพยากรท่ไี ดร้ บั จดั สรร หน่วยการเรยี นรนู้ ีไ้ มส่ ามารถน�ำเสนอนโยบายและมาตรการเหล่านี้ซ่ึงมีเป็นจ�ำนวนมากท้ังหมดได้ มาตรการที่จัดได้ง่ายที่สุดที่นักวางแผนและผู้บรหิ ารควบคุมไดม้ ากทสี่ ดุ คือมาตรการด้านอุปทานท่เี ก่ยี วกบั การจดั องคก์ รและคุณภาพการศึกษา แตอ่ าจตอ้ งเสรมิ ดว้ ยมาตรการทเี่ นน้ การกระตนุ้ อปุ สงคเ์ ฉพาะกลมุ่ เปา้ หมายเพอ่ื ใหผ้ ดู้ อ้ ยโอกาสทส่ี ดุ ไดเ้ ขา้ เรยี นเพมิ่ข้นึ และ/หรอื เพื่อเอาชนะแรงต้านทานทางวฒั นธรรม นอกจากน้ี ประเด็นทตี่ อ้ งใส่ใจคอื การที่นโยบายของรัฐมีส่วนท�ำให้ความไม่เท่าเทียมกันทวีขึ้น ในความเป็นจริงนั้น นโยบายการกระจายอ�ำนาจลดบทบาทของรัฐบาลกลาง และสนบั สนุนภาคเอกชนอาจเนน้ ประสิทธภิ าพและละเลยความเป็นธรรมจนทำ� ใหค้ วามไมเ่ ท่าเทยี มกันเพ่มิ ขึ้น2.1 การเพม่ิ อุปทานการศึกษาเพอ่ื การเขา้ ถึงการศกึ ษาโดยทวั่ กนั(Boosting the supply of education to ensure universal access) ต่อไปน้ีคอื ตัวอย่างมาตรการท่ีดำ� เนินการในสว่ นของอปุ ทาน ซ่งึ สามารถสง่ เสริมความเป็นธรรมได้ • การทบทวนแผนกำ� หนดทีต่ ง้ั สถานศกึ ษา (school map) • การลดรายจ่ายของประชาชนเพื่อการศกึ ษา • การปรับปรงุ คณุ ภาพการศกึ ษา และทำ� ใหโ้ รงเรยี นนา่ เรยี นมากข้นึ • การแกไ้ ขความไม่เท่าเทียมกันดา้ นทรพั ยากร (รวมทง้ั การหามาตรการชดเชย) • การท�ำใหบ้ รกิ ารการศกึ ษายืดหย่นุ มากขนึ้ โดยปรับใหต้ รงกบั ความตอ้ งการของกล่มุ นกั เรยี นท่ดี อ้ ย โอกาสท่ีสดุการทบทวนแผนกำ� หนดทีต่ ง้ั สถานศึกษา (Revising the school map) เดก็ ชนบทหลายคนไมไ่ ปโรงเรยี นพราะไมม่ โี รงเรยี นทอ่ี ยใู่ กลบ้ า้ นพอ หรอื เพราะโรงเรยี นทใี่ กลบ้ า้ นทส่ี ดุมีนักเรียนเต็มแล้ว แต่มีอุปสงค์ทางการศึกษาในพื้นท่ีเหล่าน้ีดังที่เห็นได้จากการที่บางชุมชนระดมทรัพยากรเพอ่ื สรา้ งโรงเรยี น และใหเ้ งนิ สนบั สนนุ แกโ่ รงเรยี นของพวกเขาเอง ดงั นนั้ มาตรการแรกซง่ึ พอจะเปน็ ไปไดท้ จ่ี ะชว่ ยเพม่ิ อตั ราการเขา้ เรยี นในชนบท คอื การสรา้ งโรงเรยี นในหมบู่ า้ นทย่ี งั ไมม่ โี รงเรยี น หรอื ยงั อยไู่ กลโรงเรยี นทใ่ี กลท้ สี่ ดุ เกนิ ไป และเพม่ิ หอ้ งเรยี นในโรงเรยี นทไ่ี มส่ ามารถรบั นกั เรยี นเพมิ่ ได้ การทำ� แผนกำ� หนดทต่ี ง้ั โรงเรยี นจะชว่ ยระบหุ มบู่ า้ นและประชาชนทยี่ งั ไมไ่ ดอ้ ยใู่ นระบบปจั จบุ นั และเสนอแนะแนวทางแกไ้ ขปญั หาโดยการใช้ทรพั ยากรอยา่ งเป็นธรรมและมีประสิทธิผล นอกจากจดั หาห้องเรียนให้แลว้ ยงั จะตอ้ งมหี ้องสว้ มส�ำหรบั เดก็หญิงและเด็กชายแยกกัน และมบี ่อน้ำ� หรือน�ำ้ ประปาใหใ้ ชด้ ้วย ในเขตทม่ี ปี ระชาชนอาศยั อยเู่ บาบาง อาจเปน็ เรอ่ื งยากทจี่ ะสรา้ งโรงเรยี นทม่ี วี สั ดอุ ปุ กรณค์ รบครนั พรอ้ มดว้ ยครหู นง่ึ คนตอ่ ระดบั ชน้ั แตก่ ารจดั การเรยี นการสอนแบบคละชน้ั ใหค้ รหู นง่ึ คนรบั ผดิ ชอบสอนหลายชนั้ ปใี นเวลาเดยี วกนั (Brunswick and Valérien, 2004) อาจทำ� ใหเ้ ดก็ ไดเ้ ขา้ เรยี นในสภาพทถี่ กู ทค่ี วร ซง่ึ เปน็ การเปดิ

โอกาสให้พวกเขาไดร้ บั การศึกษาอยา่ งเตม็ ท่ี ท้ังนี้มีเง่อื นไขว่าครูต้องไดร้ ับการฝกึ อบรมเรือ่ งการจัดการเรยี นการสอนแบบคละชนั้ มาแลว้ และแตล่ ะหอ้ งเรยี นตอ้ งมนี กั เรยี นไมม่ ากเกนิ ไป สว่ นในพนื้ ทที่ ม่ี ปี ระชาชนอาศยัอยูห่ นาแนน่ น้นั ปัญหาคือโรงเรยี นมีขีดความสามารถในการรับนักเรยี นจำ� กดั ทดี่ นิ มีราคาสูงมากจนแทบจะสร้างโรงเรียนใหม่ไม่ได้เลย และไมม่ ชี มุ ชนใดสามารถสรา้ งและบำ� รุงรักษาโรงเรียนได้ บางครั้งห้องเรียนอาจมนี กั เรยี นหอ้ งละมากกวา่ 70 คน ในสถานการณเ์ ชน่ นีก้ ารเรยี นสองผลดั อาจเป็นเรือ่ งดี ตราบเท่าทจ่ี ำ� นวนช่วั โมงและเวลาทใ่ี ช้ในการเรยี นการสอนไมล่ ดลงมากนกั และตราบเท่าที่การเรยี นสองผลดั เป็นเร่ืองของการใชอ้ าคารสถานท่ี ไมใ่ ชค่ รู นอกจากประเดน็ เรอ่ื งอาคารสถานทค่ี อื เรอื่ งครทู จี่ ะสอนในโรงเรยี นดงั กลา่ ว ตอ้ งมกี ารฝกึ อบรมครู และสง่ ครูไปปฏิบตั ิหนา้ ทใี่ นเขตชนบทและชานเมือง หรอื ไม่ต้องสรรหาจา้ งครใู นแต่ละทอ้ งท่ี (ครูอาสา ครชู ุมชน)ถา้ ตอ้ งการลดความไมเ่ ทา่ เทยี มกนั ในการเรยี นรไู้ มว่ า่ ในระดบั ใดตอ้ งลดความแตกตา่ งดา้ นคณุ ภาพการศกึ ษาและกระตนุ้ ใหพ้ อ่ -แม/่ ผปู้ กครองสง่ บตุ รหลานเรยี นจนสำ� เรจ็ ประถมศกึ ษา อยา่ งไรกต็ าม เทา่ ทผ่ี า่ นมานน้ั การจา้ งครทู ม่ี คี ณุ สมบตั พิ รอ้ มในเขตชนบทหา่ งไกล และการสง่ ครไู ปประจำ� การในพน้ื ทด่ี งั กลา่ วเปน็ เรอ่ื งยากมากบางประเทศแกป้ ญั หาโดยจา้ งครใู นเขตเทศบาลทอ้ งถน่ิ ฝกึ อบรมให้ และใหค้ รเู ปน็ ผรู้ บั ผดิ ชอบผลลพั ธโ์ ดยขน้ึตรงกบั เทศบาลหรอื คณะกรรมการบริหารโรงเรียนในท้องถ่นิ นั้น ๆการลดรายจ่ายของประชาชนเพ่อื การศกึ ษา (Making education more affordable) วัตถุประสงค์ข้อที่ 2 ของกรอบปฏบิ ตั กิ ารดาการ์ คือให้มี “การศกึ ษาระดบั ประถมศกึ ษาภาคบังคับไม่เสยี คา่ ใชจ้ า่ ย ทมี่ คี ณุ ภาพ” ดงั นน้ั ภาระการเงนิ สำ� หรบั ครอบครวั ทดี่ อ้ ยโอกาสตอ้ งบรรเทาลง ไมเ่ พยี งแตด่ ว้ ยการลดตน้ ทนุ ทางตรง (direct cost) ของพอ่ -แม/่ ผู้ปกครองท่ยี ากจนท่ีสุดเมือ่ ส่งบตุ รหลานเขา้ เรยี นเท่านน้ัแต่ยังต้องลดต้นทุนทางออ้ ม (indirect cost) ลงด้วย การลดภาระตน้ ทนุ ทางตรงของการศกึ ษาในโรงเรยี นคอื การยกเลกิ คา่ ธรรมเนยี มในระดบั ประถมศกึ ษาเปน็ หลกั การเลกิ เกบ็ คา่ ธรรมเนยี มของโรงเรยี นตอ้ งมีการเตรยี มการท่ดี ี มีการวางแผนอย่างรอบคอบ มีการระดมทรัพยากร และมีการจัดการท่ีดีในทุกระดับเพ่ือชดเชยเงินทุนที่โรงเรียนจะไม่ได้รับอีกต่อไป ประเทศกมั พชู าใชว้ ธิ เี พม่ิ สว่ นแบง่ งบประมาณการศกึ ษาในงบประมาณดำ� เนนิ การทง้ั หมดของรฐั บาล ควบคไู่ ปกบั การใชแ้ ผนงานทจี่ ะลดตน้ ทนุ การศกึ ษาสำ� หรบั ครอบครวั ทมี่ ฐี านะยากจนทสี่ ดุ ตงั้ แต่ ค.ศ. 1996 ถงึ 2004 ตน้ ทนุทางตรงของการศกึ ษาเพิม่ ขึน้ 2.5 เท่า ส่วนรายจา่ ยเพอ่ื การศึกษาเพมิ่ ขึ้นจาก15% ของงบประมาณรายจ่ายด�ำเนินการทงั้ หมดของรฐั บาลใน ค.ศ. 2000 เป็น 19% ใน ค.ศ. 2004 (SFAI, 2009) ประเด็นท่ียังต้องพิจารณาคือรายจ่ายท่ีเกิดจากการยกเลิกการเก็บค่าธรรมเนียมการศึกษา ทรัพยากรที่จะน�ำมาใช้ชดเชยรายได้ของโรงเรียนที่ลดลงไป และการหามาตรการเพื่อกลุ่มประชาชนที่ยากจนที่สุดให้ทันกาล เป็นความจริงที่เงินสนับสนุนสมาคมผู้ปกครองและครู และค่าเคร่ืองแบบนักเรียนรวมทั้งค่าหนังสือเรียนเปน็ อปุ สรรคตอ่ การเขา้ เรยี นของเดก็ ทยี่ ากจนทส่ี ดุ แตไ่ มไ่ ดเ้ ปน็ ปญั หาสำ� หรบั กลมุ่ ทรี่ ำ�่ รวยทจี่ า่ ยคา่ ตา่ ง ๆเหล่านี้รวมทั้งคา่ ใช้จ่ายอื่น ๆ อยู่แล้ว เชน่ คา่ เรียนพเิ ศษของบตุ รหลาน ในกรณีท่ีไม่มีทรัพยากรพอท่ีจะให้ทุกคนเรียนโดยไม่ต้องเสียค่าเล่าเรียนได้ จะต้องก�ำหนดอัตราต่างๆ ตามรายได้ของครอบครัว ดังน้ัน ประเทศอัฟริกาใต้จึงไม่ยกเลิกค่าธรรมเนียมโรงเรียนประถมศึกษาเสียท้ังหมด แต่ได้กำ� หนดอัตราคา่ เล่าเรยี นตามประเภทของโรงเรียน เชน่ โรงเรียนสำ� หรับเด็กท่ียากจนท่สี ุดกค็ ิด

ค่าเลา่ เรียนต่�ำมาก (83 แรนด์ หรอื ประมาณ 250 บาท ใน ค.ศ. 2005) และส�ำหรับโรงเรยี นที่มนี กั เรียนมาจากครอบครวั ท่ีมีฐานะ2 ค่าเล่าเรียนสูงไดถ้ ึง 1,879 แรนด์การปรับปรุงคณุ ภาพการศึกษา และท�ำให้โรงเรียนนา่ เรียนมากข้นึ(Improving educational quality and making school more attractive) ผลสัมฤทธิ์ด้านการศึกษาของประเทศก�ำลังพัฒนาหลายประเทศท่ีวัดด้วยผลการสอบระดับชาติ และการทดสอบระดบั นานาชาตยิ งั คงตำ�่ อยมู่ าก บอ่ ยครง้ั ทอ่ี ตั ราการเขา้ เรยี นทเ่ี พมิ่ ขนึ้ ทำ� ใหค้ ณุ ภาพการศกึ ษาดอ้ ยลง และมีนักเรยี นที่เรยี นจบระดบั ประถมศกึ ษาไมก่ ีค่ นท่อี ่านออกเขยี นไดต้ ามมาตรฐาน หรือมีความสามารถถงึ เกณฑม์ าตรฐานทจี่ ะเรยี นระดบั มธั ยมศกึ ษาไดส้ ำ� เรจ็ ในบางประเทศผลสมั ฤทธขิ์ องนกั เรยี นมชี ว่ งกวา้ งมากโดยกลุ่มที่มีฐานะยากจนท่ีสุดโดยเฉพาะในชนบทมีผลการเรียนรู้ต�่ำท่ีสุด การลงทุนเพื่อการศึกษาระยะยาวโดยไมม่ ่นั ใจว่าลกู จะอา่ นออกเขียนไดต้ ามควร และไม่มีทที ่าวา่ ลกู จะได้เขา้ เรยี นในระดบั มัธยมศึกษา หรือมีงานท�ำเปน็ สิ่งทีท่ �ำให้เหล่าพอ่ -แม/่ ผ้ปู กครองโดยเฉพาะผูท้ ี่ยากจนทส่ี ดุ หมดก�ำลังใจ ดงั นัน้ การปรบั ปรงุ คณุ ภาพการศึกษาเพื่อทุกคน รวมท้ังผู้ท่ียากจนทสี่ ดุ จงึ เปน็ สว่ นสำ� คัญของกลยทุ ธ์การลดความไม่เท่าเทยี มกัน ซง่ึ อาจดำ� เนนิ การไดห้ ลายวธิ ี เช่น • การจดั การเรียนการสอนโดยใชภ้ าษาแม่ในช่วงปีแรก ๆ ของระดับประถมศกึ ษา • การสอนท่ีเนน้ วิชาพ้นื ฐานโดยมีคู่มือการสอนและหนงั สือเรยี นใหโ้ ดยไมเ่ สยี ค่าใช้จ่าย • การฝกึ อบรมครู (โดยเฉพาะเพศหญิง) และการสนบั สนนุ ครูในการปฏบิ ัตหิ นา้ ทีใ่ นโรงเรยี น • การสร้างเครือขา่ ยโรงเรยี น การมสี ่วนร่วมของชุมชนและพอ่ -แม/่ ผ้ปู กครองในการบริหารจัดการ โรงเรยี น • การพฒั นาขีดความสามารถการบริหารจดั การของเจา้ หน้าที่ระดับทอ้ งถ่ิน (รวมท้งั ครใู หญ่) ในหลายกรณี จ�ำต้องแก้ไขปรับปรุงเน้ือหาหลักสูตรท้ังหมดเพ่ือให้มีประโยชน์ต่อชีวิตและการท�ำงานมากขน้ึ โดยสอนวิชาใหม่ ๆ เช่น ทักษะชวี ิต และปรับเน้อื หาหลกั สตู รให้เข้ากับบริบทและสภาพแวดลอ้ ม คุณภาพการศึกษาไม่อาจปรับปรุงได้ด้วยมาตรการใดเพียงมาตรการเดียว แต่ต้องใช้หลายมาตรการประกอบกัน เช่น การให้นักเรียนขอยืมหนังสือเรียนไปใช้นั้นมีผลดี แต่แทบจะไม่มีประโยชน์เลยถ้าครูขาดสอนบอ่ ยมาก และ/หรือไม่มีแรงจงู ใจทจี่ ะสอน มาตรการบางข้อต้องใช้งบประมาณมาก บางขอ้ แสดงผลเร็วกวา่ มาตรการอนื่ ๆ เพราะฉะนน้ั จงึ ตอ้ งเลอื กใชม้ าตรการหลายขอ้ ทส่ี อดคลอ้ งกบั ปญั หาหลกั และขอ้ จำ� กดั ของบริบทตา่ ง ๆการแกไ้ ขความไม่เท่าเทียมกันด้านทรพั ยากร: การให้เงินสนับสนนุ โรงเรยี นสำ� หรบั เด็กยากจน(Combating resource inequalities: Funding the schools that cater to the poor) งานศึกษาวิจัยหลายคร้ังแสดงว่าโรงเรียนในชนบท และโรงเรียนท่ีรับเด็กยากจนเข้าเรียนได้รับเงินสนบั สนนุ จากรฐั บาลนอ้ ยกวา่ โรงเรยี นในเมอื ง แตบ่ างครง้ั ทงั้ ชมุ ชนและครอบครวั จา่ ยเงนิ สนบั สนนุ ใหโ้ รงเรยี นเหล่านี้สูงกว่า วิธีจัดสรรทรัพยากรแบบใหม่มุ่งแก้ไขปัญหาความไม่เท่าเทียมกันนี้โดย “ให้ผู้ที่มีน้อยกว่ามากกวา่ ”2 Gustaffson, M.; Patel, F. (2006). Undoing the apartheid legacy: pro poor spending shifts in South African public school system. ใน Perspectives in Education, Vol. 24(2) June 2006

บางประเทศจัดสรรเงินให้กับโรงเรียนท่ีด้อยโอกาสที่สุดในอัตราสูงกว่าส�ำหรับโรงเรียนอื่น ๆ อัตรานี้เปน็ อตั รารายจา่ ยตอ่ นกั เรยี นหนง่ึ คนทไ่ี มใ่ ชค่ า่ ตอบแทนหรอื เงนิ เดอื นบคุ ลากร ตวั อยา่ งเชน่ โรงเรยี นทรี่ บั เดก็ยากจนเข้าเรียน หรือต้ังอยู่ห่างไกลความเจริญ หรือในถิ่นทุรกันดารในประเทศอัฟริกาใต้ได้รับงบประมาณสนบั สนนุ ตอ่ นกั เรยี นหนงึ่ คนสงู กวา่ โรงเรยี นอนื่ นอกจากนอี้ าจใชม้ าตรฐานการจดั สรรบคุ ลากรครชู ว่ ยโรงเรยี นท่ียากจนได้ เชน่ เขตการศึกษาพิเศษในประเทศฝร่ังเศส หรอื ประเทศชิลใี ชว้ ิธีลดอตั ราส่วนนักเรยี นตอ่ ครูลง มาตรการเหล่าน้ีได้ช่วยลดความไม่เท่าเทียมกันระหว่างโรงเรียนของรัฐในยุคท่ีมีการแบ่งแยกสีผิวและชนชาตใิ นประเทศอฟั รกิ าใต้ได้ (Gustaffson and Patel, 2006) แตท่ ั้ง ๆ ท่ีใชม้ าตรการเชน่ น้ีอยู่ก็ยงั พบว่า20% ของโรงเรยี นรฐั บาลทรี่ บั นกั เรยี นจากครอบครวั ฐานะรำ่� รวยทส่ี ดุ มตี น้ ทนุ รายหวั สงู ทสี่ ดุ เนอ่ื งจากเหตผุ ล2 ประการ ดงั นี้ • เปน็ การยากที่จะให้ครูยอมไปทำ� งานในท้องทที่ ีย่ ากจน ไม่วา่ จะเปน็ ในเมอื งหรอื ในชนบท และหลงั จากที่ไปสอนไดส้ กั 2-3 ปี ครเู หลา่ นจ้ี ะขอย้ายเข้าเมอื ง หรือไปอยู่ในโรงเรียนทีไ่ ด้ช่ือว่าล�ำบาก น้อยกว่า • เป็นไปไม่ไดท้ จี่ ะกำ� หนดมาตรฐานการจัดสรรบุคลากรครูใหแ้ ตกตา่ งไปจากแนวปฏิบัติปัจจุบันมาก เกินไป เชน่ ใหโ้ รงเรียนท่ไี ด้เปรียบท่สี ุดเพม่ิ จำ� นวนนักเรยี นในแต่ละห้องเป็นสองเทา่ ของหอ้ งเรยี น ในโรงเรยี นทยี่ ากจนที่สดุ โดยไม่ท�ำให้นักเรยี นซงึ่ มาจากครอบครัวทม่ี ีฐานะร่ำ� รวยทีส่ ดุ และครทู มี่ ี คณุ สมบัติเพียบพรอ้ มที่สดุ ย้ายไปเขา้ โรงเรยี นเอกชนการปรับบรกิ ารการศึกษาใหต้ รงกับความต้องการของนกั เรยี นทด่ี อ้ ยโอกาสที่สุด(Gearing education offering to the needs of the most underprivileged pupils) อุปทานการศึกษาควรต้องยืดหยนุ่ มากข้ึนเพื่อที่เด็กท่ยี ากจนท่ีสดุ จะไดม้ าเข้าโรงเรียน เชน่ อาจแกไ้ ขระเบยี บใหไ้ มต่ อ้ งแสดงสตู บิ ตั รเมอ่ื ลงทะเบยี นเขา้ เรยี นครงั้ แรก หรอื แกก้ ฎทกี่ ำ� หนดใหพ้ อ่ -แมต่ อ้ งเปน็ ผพู้ าลกูไปลงทะเบยี นทโี่ รงเรยี นซงึ่ เปน็ การกดี กนั เดก็ ทไ่ี มไ่ ดอ้ าศยั อยกู่ บั พอ่ -แมไ่ มว่ า่ ดว้ ยเหตผุ ลใด หรอื แกข้ อ้ บงั คบั ที่ไมอ่ นญุ าตใหเ้ ดก็ หญิงมคี รรภ์ (หรือมีลูกแล้ว) เข้าเรยี น องค์การยูนเิ ซฟ (UNICEF) ได้ชว่ ยใหห้ ลายครอบครัวได้สูติบัตร หลายประเทศไดผ้ อ่ นปรนกฎเร่ืองการศกึ ษาของเดก็ หญงิ ท่ีมคี รรภ์และทีม่ ีลกู แล้ว ได้ปรับปฏิทินปีการศึกษาเสียใหม่เพื่อใหเ้ ด็กไดไ้ ปชว่ ยครอบครวัในฤดูเก็บเก่ียว ดังนั้น การกระจายอ�ำนาจในบางประเทศท�ำให้เทศบาลก�ำหนดปฏิทินประจ�ำปีการศึกษาที่สอดคลอ้ งกบั ความตอ้ งการของประชาชนในทอ้ งถนิ่ ได้ สำ� หรบั ประเทศไทยนนั้ รฐั บาลไดร้ เิ รม่ิ การจดั การเรยี นการสอนเป็นภาษาท้องถิน่ หรือภาษาชนกลมุ่ น้อยใน ค.ศ. 2005 ในการพยายามปรบั การศกึ ษาใหต้ รงกบั ความตอ้ งการของกลมุ่ ตา่ ง ๆ เชน่ เดก็ พกิ าร อาจตอ้ งพจิ ารณาทบทวนวิธีการสอน การฝึกอบรมครู หรืออุปกรณ์การศึกษาท่ีจ�ำเป็นเพื่อท่ีจะได้สนองความต้องการของประชากรกลุ่มน้ัน ๆ มากขึ้น การพัฒนาที่ค่อยเป็นค่อยไปเช่นนี้สามารถให้ประโยชน์ต่อระบบการศึกษาในภาพรวมได้ ดงั ตัวอยา่ งของประเทศอนิ โดนเี ซยี ในกรอบขอ้ ความที่ 3 ตอ่ ไปน้ี

กรอบข้อความท่ี 3 นกั เรยี นพิการในประเทศอนิ โดนีเซยี เรียนร่วมกับนักเรยี นปกติ มีตัวอย่างมากมายที่แสดงว่าการจัดการเรียนร่วม และการให้เด็กพิการและเด็กที่มีความต้องการ พิเศษด้านการศึกษาเข้าเรียนในโรงเรียนปกติได้ช่วยยกระดับคุณภาพการศึกษาส�ำหรับเด็กทุกคนที่เข้า โรงเรยี น โรงเรียนประถมศึกษาในเมอื งปายากัมบูหบ์ นเกาะสุมาตรา ประเทศอินโดนเี ซยี มีผลการเรยี น โดยเฉลยี่ ดขี นึ้ (วดั ดว้ ยการทดสอบระดับชาติ) หลังจากท่จี ดั ใหเ้ ดก็ พกิ ารและเด็กที่มีความต้องการพิเศษ ดา้ นการศกึ ษาเขา้ เรยี นรว่ มกบั เดก็ ปกติ โรงเรยี นแหง่ นต้ี ดั สนิ ใจรบั เดก็ ทกุ คนจากชมุ ชนรายรอบโรงเรยี น (โดยไมม่ ขี อ้ ยกเวน้ ) ใน ค.ศ. 2003 ตอ่ มาอกี ไมน่ าน ครกู ลายเปน็ ผทู้ ร่ี บั รคู้ วามรสู้ กึ และความตอ้ งการของ เด็ก ๆ ได้ไวข้ึน ตอบสนองความตอ้ งการของเดก็ ทกุ คนในโรงเรียนมากข้ึน และชมุ ชนเขา้ มามีส่วนรว่ ม มากขนึ้ ปจั จบุ นั นปี้ ระมาณ 20% ของเดก็ นกั เรยี นในเมอื งปายากมั บหู เ์ ปน็ เดก็ พกิ าร หรอื มคี วามตอ้ งการ พเิ ศษดา้ นการศกึ ษาอน่ื ๆ ความพยายามท้งั หลายท่ีกลา่ วมาน้ีสง่ ผลให้จ�ำนวนนักเรียนที่ออกกลางคนั ลด ลงจาก 8 คน ใน ค.ศ. 2004 เหลอื เพยี ง 4 คน ใน ค.ศ. 2005 และไม่มีใครออกกลางคันเลยตลอดสองปี ตอ่ มา ดงั นน้ั เทศบาลเมอื งปายากัมบหู ์จึงได้ตระหนกั ว่าโรงเรียนคณุ ภาพคือโรงเรยี นทจ่ี ดั การเรยี นร่วม และกำ� หนดเปา้ ประสงคใ์ หท้ กุ โรงเรยี นเปน็ โรงเรยี นจดั การเรยี นรว่ มทมี่ สี ภาพแวดลอ้ มทเี่ ปน็ มติ รกบั เดก็ ทกุ คน ท่มี า : UNESCO, 2009 อยา่ งไรกต็ าม ตอ้ งยอมรบั ว่าในความเปน็ จริงนั้น กฎระเบยี บ ตารางเรยี นและปฏทิ ินปกี ารศึกษาเปน็สงิ่ ทไ่ี ม่ค่อยเปลยี่ นแปลง งานบริหารจัดการยังคงเช่ืองชา้ การตอ่ ตา้ นทางวัฒนธรรมยงั คงอยู่ ฉะนน้ั จงึ ต้องมหี ลักสูตรการศึกษาและการฝึกอบรมนอกเหนือไปจากท่มี ีอยู่แล้วในกระแสหลกั เพือ่ ท่ีจะไดต้ อบสนองความต้องการเฉพาะกลุม่ ไดด้ ีข้ึน เช่น • หลักสตู รการศึกษาเทยี บเทา่ (para-formal) หรือการศึกษานอกระบบ (ดนู ยิ ามของการศึกษา เทียบเท่าในกรอบข้อความท่ี 4) • หลักสตู รแบบมีส่วนรว่ ม (โดยเฉพาะส�ำหรบั โรงเรียนชมุ ชน) • หลักสตู รฝึกอบรมวชิ าชีพสำ� หรับกลมุ่ เด็กวยั ร่นุ ผู้ไมเ่ คยไดไ้ ปโรงเรยี น หรือลาออกจากโรงเรียนนาน มาแลว้ • หลักสตู รการศึกษาและสังคม สำ� หรบั กลุ่มเดก็ ดอ้ ยโอกาสทีส่ ดุ ในสงั คม (เดก็ ขา้ งถนน เดก็ กำ� พรา้ ท่ี ติดเชื้อเอดส์ เด็กท่เี ป็นทหาร เปน็ ต้น) • หลักสูตรการรู้หนงั สอื ส�ำหรบั ผใู้ หญ่ ซง่ึ ในบางครงั้ อาจนำ� มารวมกับโครงการเงินก้สู �ำหรับคนจน (micro-credit schemes) ที่เปน็ ส่วนหนง่ึ ของกลยุทธบ์ รรเทาความยากจน บอ่ ยครงั้ ทผ่ี มู้ บี ทบาทกลมุ่ ตา่ ง ๆ เสนอหลกั สตู รดงั กลา่ วขา้ งบนนี้ ซงึ่ เปน็ การฝกึ อบรมทห่ี ลากหลายกวา่ยดื หยุ่นกว่า และปรับให้ตอบสนองความต้องการดา้ นการศกึ ษาของเด็กยากจนทงั้ ในเขตเมอื งและชนบทได้ดีกวา่ โครงการประถม (Pratham Project) ในประเทศอินเดยี เป็นตัวอย่างการจัดหลักสตู รลกั ษณะพิเศษเชน่นี้ โครงการน้ดี ำ� เนนิ การโดยองค์การเอกชนไมแ่ สวงหาก�ำไร และไดร้ บั การสนบั สนุนจากองคก์ รบรหิ ารเมอื งมุมไบ บริษทั เอกชน และชุมชนเปา้ หมาย (Chavan, 2000) อยา่ งไรกต็ าม ยังต้องด�ำเนนิ การอกี มากมายกว่าจะมกี ารศกึ ษาทมี่ คี ณุ ภาพ มคี วามหลากหลาย และเชอ่ื มโยงการศกึ ษาในระบบและนอกระบบเขา้ ดว้ ยกนั เพอื่สนองความต้องการด้านการศึกษาของเด็กกลุ่มที่เสี่ยงมากท่สี ดุ ได้

กรอบขอ้ ความท่ี 4 การศึกษาเทียบเท่า (Para-formal education) ในการศึกษานอกระบบทั้งขนาดใหญ่และเล็กมีกิจกรรมการศึกษาสองประเภทท่ีแตกต่างกันเด่นชัด (…) ประเภทแรกคือหลักสูตรท่ใี กลเ้ คยี งกบั หลกั สูตรการศึกษาในระบบ (เชน่ โพลีเทคนิคแบบการศึกษานอก ระบบ หรอื การศกึ ษาผใู้ หญ)่ ซง่ึ มกั จะเปดิ สอนคขู่ นานไปกบั การศกึ ษาในระบบ และใชแ้ ทนหลกั สตู รการ ศกึ ษาในระบบทมี่ สี าระเหมอื นกนั อยบู่ อ่ ย ๆ จงึ เรยี กหลกั สตู รประเภทนวี้ า่ การศกึ ษาเทยี บเทา่ (...) ประเภท ทสี่ องคอื กจิ กรรมการฝกึ อบรมระยะสนั้ ทเ่ี นน้ การแกป้ ญั หา เพอ่ื ตอบสนองความตอ้ งการการเรยี นรทู้ จ่ี ำ� กดั และเด่นชดั (เชน่ บริการการศึกษาต่อเนื่อง และวชิ าคอมพวิ เตอร์ หรือภาษา) หลกั สตู ร และการฝกึ อบรมเหลา่ นร้ี วมถงึ ชนั้ รยี นภาคคำ่� หลกั สตู รการศกึ ษาทางไกลและการรหู้ นงั สอื การ กวดวชิ าเฉพาะตวั หลกั สตู รสำ� หรบั เดก็ ขา้ งถนน และการฝกึ อบรมดา้ นเทคนคิ และวชิ าชพี ในรปู แบบตา่ ง ๆ ทม่ี า: Hoppers, 2006, p.23-24.2.2 การเพม่ิ การได้รับการศึกษาของเดก็ (Increasing children’s educability) มมี าตรการหลายข้อทม่ี ผี ลตอ่ อุปสงคข์ องการศึกษาซงึ่ น�ำมาใช้สง่ เสริมความเปน็ ธรรมได้ เชน่ • การส่งเสริมการคุ้มครองสวสั ดิภาพเด็ก และการศกึ ษาปฐมวัย • การกระตนุ้ อปุ สงคด์ ้านการศกึ ษาในกลุ่มผ้ยู ากจนที่สดุ โดยจัดสรรเงินทนุ สนบั สนุนอยา่ งเหมาะสม (เช่น ทุนเล่าเรียน และอาหารกลางวนั ) • การสนบั สนนุ ให้พ่อ-แม่/ผ้ปู กครอง มสี ่วนรว่ มในโรงเรียนการส่งเสริมการค้มุ ครองสวสั ดิภาพเด็ก และการศึกษาปฐมวยั(Promoting protection and Early-Childhood Education Programmes) งานวจิ ยั ลว้ นแลว้ แตแ่ สดงวา่ เดก็ ทกุ คนเรยี นรไู้ ด้ แตเ่ ดก็ บางคนเรยี นรไู้ ดง้ า่ ยดายกวา่ เดก็ คนอน่ื ๆ และท่ีสำ� คญั กวา่ นนั้ คอื เดก็ บางคนมสี ภาพความเปน็ อยดู่ กี วา่ เดก็ คนอน่ื ๆ มากมาตงั้ แตเ่ กดิ และแมแ้ ตก่ อ่ นเกดิ การมีสขุ อนามยั และโภชนาการตำ่� กวา่ มาตรฐาน และการถกู ขม่ เหงทำ� ใหเ้ ดก็ ทารกและเดก็ แรกเกดิ มพี ฒั นาการทางรา่ งกาย จติ ใจ การเรยี นรู้ และอารมณท์ ไี่ มป่ กตจิ นไมอ่ าจแกไ้ ขได้ ชว่ งตน้ ของชวี ติ วยั เดก็ มคี วามสำ� คญั ตอ่ การเสรมิ สรา้ งสมองของมนษุ ย์ ดงั นน้ั การทเี่ ดก็ เรมิ่ เขา้ รบั การดแู ลสขุ ภาพ การฉดี วคั ซนี โภชนาการ และการกระตุ้นเสียแต่เนน่ิ ๆ ย่อมจะเพิ่มโอกาสทีจ่ ะได้พฒั นาดา้ นการรคู้ ดิ (cognitive development) ใหเ้ ท่าเทยี มกันได้มากขน้ึ บางครง้ั หน่วยงานบริการสงั คม ส�ำนักงานเทศบาล หรอื สมาคมตา่ ง ๆ ซง่ึ ได้รบั การสนบั สนนุ จากองคก์ ารยนู เิ ซฟ หรอื หนว่ ยงานอน่ื ๆ ดำ� เนนิ โครงการในลกั ษณะนใ้ี หเ้ ปน็ สว่ นหนง่ึ ของตาขา่ ยความปลอดภยั ทางสงั คม (social safety net) แตน่ า่ เสยี ดายท่ี “เดก็ ทยี่ ากจนคน่ แคน้ มาก ซงึ่ ตอ้ งไดร้ บั การศกึ ษาปฐมวยั มากทสี่ ดุนน้ั กลับเปน็ พวกท่มี แี นวโน้มทจ่ี ะเข้ารว่ มในโครงการดงั กลา่ วน้อยทีส่ ดุ ในประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว อตั ราการมาเรยี นระดบั ปฐมวยั มตี ง้ั แต่ 1% สำ� หรบั เดก็ ทมี่ าจากครอบครวั ในควนิ ไทลท์ ยี่ ากจนท่สี ุด จนถงึ เกือบ 48% สำ� หรบั เด็กทีม่ าจากครอบครวั ในควินไทล์ทม่ี ฐี านะร่�ำรวย” (GMR, 2011) แผนงานการดูแลเด็กกอ่ นวยั เรยี นและการศึกษาปฐมวยั (Early Childhood Care and Education– ECCE) มกั ใชแ้ นวทางองค์รวมซ่ึงครอบคลุมสุขภาพ โภชนาการ และการศึกษา กิจกรรมภายใตโ้ ครงการดงั

กลา่ วมกั จดั ในระดบั ชมุ ชนและดำ� เนนิ การโดยสมาคมตา่ ง ๆ หรอื จดั ในรปู ของการศกึ ษากอ่ นประถมโดยเชอ่ื มโยงกบั โรงเรยี นประถมศกึ ษา สว่ นใหญข่ องครอบครวั ทเี่ ขา้ ถงึ แผนงานดงั กลา่ วเปน็ ครอบครวั ในเมอื งทมี่ ฐี านะฉะน้ัน การเขา้ ถงึ จงึ ไม่เท่าเทยี มกัน ในความเป็นจรงิ การพฒั นาการศกึ ษาปฐมวยั และระบบการคุม้ ครองเดก็ควรมปี ระโยชนก์ บั ทกุ คน โดยเฉพาะพวกทยี่ ากจนทส่ี ดุ ซงึ่ ไมไ่ ดอ้ าศยั อยใู่ นบา้ นทม่ี สี ภาพแวดลอ้ มทเี่ ออ้ื อำ� นวยการพฒั นามากทสี่ ดุ การศกึ ษาวจิ ัยตา่ ง ๆ ไดแ้ สดงให้เห็นว่าแผนงานที่มปี ระสิทธิผลช่วยใหก้ ารเปล่ียนผา่ นไปสู่ระบบการศึกษาระดับประถมศกึ ษา การเรียนรู้ และการคงอย่ใู นระบบดีขึน้ ไดย้ าวนาน ท้ังยังช่วยลดความยากจนได้มาก และอาจช่วยลดปัญหาความไม่เท่าเทียมกันได้ด้วยหากมุ่งช่วยเหลือกลุ่มประชาชนท่ียากจนท่สี ุดก่อนการกระตุน้ อุปสงคข์ องกลุ่มผยู้ ากจนทส่ี ุดโดยใชม้ าตรการดา้ นการเงนิ ท่เี หมาะสม(Stimulating demand from the poorest of the poor through appropriate financial measures) มีแผนงานจ�ำนวนมากท่ีมุ่งกระตุ้นอุปสงค์ด้านการศึกษาโดยลดต้นทุนทางอ้อมส�ำหรับกลุ่มคนท่ีด้อยโอกาสทสี่ ดุ แผนงานดงั กลา่ วนมี้ ที งั้ การโอนเงนิ แบบมเี งอ่ื นไขและทนุ การศกึ ษา โครงการอาหารโรงเรยี น และโครงการเพิ่มการมสี ่วนร่วมของพ่อ-แม/่ ผ้ปู กครองในการจัดการโรงเรยี นการโอนเงินแบบมเี งื่อนไขและทุนการศกึ ษา(Conditional transfer programmes and scholarships) ต้ังแตป่ ลายทศวรรษ ค.ศ. 1990 เป็นต้นมา ประเทศบราซลิ ประเทศคอสตาริกา ประเทศชิลี ประเทศโคลัมเบีย ประเทศเม็กซิโก ประเทศเนปาล ประเทศเปรู และประเทศนิคารากัวได้ใช้การโอนเงินแบบมีเงือ่ นไข ซงึ่ เป็นแผนงานขนาดใหญท่ กี่ ระตนุ้ ใหค้ รอบครวั ทีม่ ีฐานะยากจนที่สุดส่งลกู หลานเขา้ โรงเรยี นใหเ้ ปน็กิจจะลักษณะ และช่วยอ�ำนวยความสะดวกให้เข้าถึงบริการด้านการสาธารณสุขขั้นต�่ำสุดด้วย แต่ละเดือนครอบครัวที่ยากจนที่สุดท่ีส่งลูกหลานเข้าโรงเรียนจะได้รับเงิน บางโครงการก�ำหนดเง่ือนไขเพ่ิมเติม เช่นโครงการ Oportunidades (โอกาส) ของรัฐบาลประเทศเม็กซโิ ก มีเงอ่ื นไขว่าเดก็ ตกซ้�ำชนั้ ไดเ้ พยี งครั้งเดียวและแมท่ ม่ี คี รรภแ์ ละนกั เรยี นระดบั มธั ยมศกึ ษาตอ้ งไปตรวจสขุ ภาพ แตก่ ารประเมนิ ผลแผนงานและโครงการต่าง ๆ ประเภทน้ใี นประเทศแถบละตินอเมรกิ า สรปุ วา่ แมก้ ารโอนเงนิ จะมผี ลทนั ทีต่อความยากจน แต่ผลกระทบในระยะยาวนั้นไมแ่ นน่ อน เพราะไมใ่ คร่มใี ครใส่ใจเรือ่ งคณุ ภาพของการศึกษาที่จดั ให้ (Reimers et al.,2006) อีกนัยหนึ่ง ปรากฏว่าเด็กไปโรงเรียนกันนานข้ึน แต่ไม่ได้หมายความว่ามีผลสัมฤทธิ์ดีข้ึนตามไปด้วยนอกจากนน้ั โครงการดงั กลา่ วมคี า่ ใชจ้ า่ ยสงู มาก (คดิ เปน็ 20% ของตน้ ทนุ ทไ่ี มใ่ ชค่ า่ จา้ งของประเทศเมก็ ซโิ ก) สว่ นในทวีปเอเชยี มีโครงการทุนการศกึ ษาระดับมัธยมศกึ ษามากมาย (กรอบขอ้ ความที่ 5) ส่วนใหญ่แลว้ เปน็ ทนุ ท่ีใหแ้ กน่ ักเรยี นทค่ี รอบครวั มีรายได้ตำ่� และอาจระงบั ทนุ เมอ่ื เดก็ เรยี นซ้�ำช้ัน ยกตวั อย่างเช่น ทุนการศึกษาของโครงการการศึกษาขั้นพื้นฐานมณฑลกานซู ประเทศจีน อย่างน้อย 70% ของผู้ได้รับทุนการศึกษาควรเป็นเด็กหญงิ และอย่างนอ้ ย 60% ควรมาจากกล่มุ ชาตพิ ันธ์ทุ ีเ่ ป็นชนกลุม่ น้อย ส�ำหรบั ในเขตเมืองซงึ่ อตั ราการเขา้ เรยี นตำ่� กวา่ 60% ตอ้ งให้ทนุ การศึกษาครง่ึ หน่งึ แก่เดก็ ทไี่ ม่เคยไปโรงเรยี นเลย และผูม้ ีสิทธ์ิได้รบั ทนุ ดังกล่าวต้องเป็นเดก็ ท่มี าจากครอบครวั ทีม่ ีรายไดต้ ่อปนี ้อยกวา่ 300 หยวน (หรือประมาณ1,500 บาท)และมีธัญญพชื นอ้ ยกวา่ 300 กรมั ต่อสมาชกิ ในครอบครวั หนง่ึ คนเทา่ นั้น (SFAI, 2009) ทุนการศึกษาช่วยให้เด็กนักเรียนชนบทจ�ำนวนมากได้รับการศึกษา แต่ไม่ได้ท�ำให้เด็กจากครอบครัวท่ียากจนที่สุดได้รับการศึกษาเสมอไปเน่ืองจากทุนไม่ได้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายการไปโรงเรียนทั้งหมด การให้ทุน

การศึกษาก้อนใหญ่ขึ้น หรือเพ่ิมจ�ำนวนให้มากขึ้นจะต้องใช้งบประมาณมากเกินไป และจะท�ำให้เกิดปัญหาความไมย่ ง่ั ยนื บางประเทศไดใ้ หท้ นุ การศกึ ษาระดบั อดุ มศกึ ษาแกน่ สิ ติ นกั ศกึ ษาทกุ คนโดยไมเ่ ลอื กอยเู่ ปน็ เวลานาน แต่ยกเลกิ ทุนเช่นนแี้ ละใหเ้ งนิ กยู้ มื แทน หรือไมก่ พ็ ิจารณาใหท้ ุนตามเง่อื นไขเฉพาะตา่ ง ๆ แม้ว่าเกณฑ์การจัดสรรทุนจะไมช่ ัดเจนเสมอไปกรอบขอ้ ความท่ี 5 โครงการทุนการศึกษาระดับมธั ยมศกึ ษาส�ำหรบั นักเรยี นหญิงในบังคลาเทศ(The female secondary scholarship scheme in Bangladesh) เมอ่ื เดือนมกราคม ค.ศ. 1994 รฐั บาลบงั คลาเทศได้เรม่ิ ให้เบ้ยี เลี้ยงแกน่ ักเรียนหญงิ ทเ่ี รยี นอยใู่ น ระดบั มธั ยมศกึ ษา (ชนั้ ปที ่ี 6 ถงึ 10) ในทงั้ 460 ตำ� บลทว่ั ประเทศ หลงั จากทโี่ ครงการนำ� รอ่ งประสบความ สำ� เร็จ ปัจจบุ ันน้ีรัฐบาลจ่ายเบย้ี เล้ยี งให้นกั เรียนหญงิ ระดบั มัธยมศกึ ษาตอนปลาย (ชั้นปที ่ี 11 และ 12) ด้วย ระบบการศกึ ษาปจั จบุ นั ยกเวน้ คา่ เลา่ เรยี นสำ� หรบั นกั เรยี นหญงิ ทเ่ี รยี นในโรงเรยี นมธั ยมศกึ ษานอก เขตเมอื งหลวง และยงั ใหเ้ บย้ี เลย้ี งอกี ดว้ ย นกั เรยี นหญงิ ทม่ี สี ทิ ธข์ิ อรบั เบยี้ เลยี้ งตอ้ งมาเรยี นอยา่ งนอ้ ย 75% ของเวลาเรยี นในแตล่ ะปีการศกึ ษา ต้องได้คะแนนประเมินผลและคะแนนสอบอยา่ งนอ้ ย 45% และต้อง ไม่แต่งงาน เกณฑ์ทั้งหมดนี้ช่วยส่งเสริมเป้าประสงค์เชิงยุทธศาสตร์ในสามด้าน คือ เพิ่มการเข้าถึงการ ศึกษาโดยให้เงินค่าใช้จ่ายบางส่วนให้แก่พ่อ-แม่/ผู้ปกครองและโรงเรียน ยกระดับคุณภาพด้วยการเพ่ิม แรงกดดนั ใหต้ อ้ งเรยี นไดค้ ะแนนดี และชะลอการแตง่ งานของเดก็ หญงิ เพอ่ื ทจ่ี ะไดบ้ รรลเุ ปา้ ประสงคด์ า้ น สังคมและประชากร รัฐบาลจ่ายเบ้ียเล้ียงปีละสองงวด โดยจ่ายเข้าบัญชีของนักเรียนหญิงแต่ละคนในธนาคารที่ได้รับ อนุมัติจากรัฐบาลใหเ้ ปดิ บญั ชีเงินฝากแกเ่ ดก็ ได้ เม่อื นกั เรยี นเปิดบัญชที สี่ าขาประจ�ำตำ� บล จะได้รับสมุด บัญชีคู่ฝาก และสมดุ เช็คพร้อมทั้งเรยี นรู้วิธีการใช้ หากสาขาของธนาคารตัง้ อยไู่ กลจากโรงเรียนมากกวา่ 5 กโิ ลเมตร พนกั งานของธนาคารจะเปิดซุ้มชว่ั คราวภายในโรงเรยี นเพอื่ อ�ำนวยความสะดวกในการถอน เงนิ เบ้ียเลยี้ ง ส่วนสถาบนั การศึกษาท่ีเขา้ รว่ มในโครงการจะไดร้ บั คา่ เล่าเรยี นส�ำหรับนกั เรยี นท่ไี ดร้ บั เบ้ยี เล้ยี งทกุ คนเป็นเงนิ กอ้ นทกุ 6 เดือน และไดร้ บั คา่ เลา่ เรียน 3 เดอื นสำ� หรับนักเรยี นทุนทกุ คนทเ่ี รยี นอยู่ ชนั้ ปีท่ี 10 เปน็ ค่าชดเชยระยะเวลากอ่ นการสอบระดบั ประกาศนียบัตรระดบั มธั ยมศกึ ษา โครงการนคี้ รอบคลุมประชากรท่ีอยใู่ นวัยเรยี นในระดบั มัธยมศกึ ษาทเ่ี ป็นเพศหญิงอยา่ งทัว่ ถึง คือ ได้ “ให้ทุกคน” และได้ส่งผลกระทบส�ำคัญต่อการเข้าเรียนของเด็กหญิงในโรงเรียนมัธยมศึกษา พร้อม ทั้งให้ผลสืบเน่ืองอื่น ๆ เช่น ท�ำให้เด็กหญิงแต่งงานช้าลง และมีโอกาสท�ำงานมากขึ้น แต่ความส�ำเร็จ ของโครงการนี้มาพร้อมกับคำ� ถามเชงิ นโยบายท่สี �ำคัญหลายข้อ ค�ำถามสำ� คญั ขอ้ หนึง่ คือ จะดีหรือไมถ่ า้ โครงการนี้ช่วยเฉพาะเดก็ หญงิ ทขี่ ดั สนกวา่ คนอน่ื ๆ และเพม่ิ มลู คา่ ของเบย้ี เลย้ี งใหม้ ากพอทจี่ ะครอบคลมุ คา่ ใชจ้ า่ ยตา่ ง ๆ ใหส้ อดคล้องกบั ความเป็นจริงมากข้ึน ที่มา : Mahmud, 2003

การดำ� เนินโครงการเช่นนมี้ ีปญั หาเร่อื งการระบผุ ไู้ ดร้ บั ประโยชน์ ถา้ สามารถระบกุ ลมุ่ ผูร้ ับทุนได้งา่ ย กจ็ ะใหค้ วามชว่ ยเหลอื ไดไ้ มย่ าก และจะไมม่ ใี ครถกู ตดั สทิ ธิ์ แตม่ าตรการซง่ึ มงุ่ ชว่ ยเหลอื เดก็ กำ� พรา้เดก็ ยากจน และกลมุ่ ชาตพิ นั ธบ์ุ างกลมุ่ หรอื ชนกลมุ่ นอ้ ยนน้ั นำ� ไปปฏบิ ตั ไิ ดย้ ากกวา่ เพราะเปน็ การยากที่จะประเมินรายได้ของผู้รับทุนในชนบท ซึ่งส่วนใหญ่มีฐานะยากจน ย่ิงไปกว่าน้ัน หน่วยงานบริการสังคมเป็นฝา่ ยรับผิดชอบคดั เลือกผทู้ จี่ ะได้รบั ทุน ซ่ึงกอ่ ให้เกิดขอ้ สงสัยวา่ มีการฉ้อโกง มคี วามลำ� เอยี งและเล่นพรรคเล่นพวกในการพจิ ารณาใหท้ นุ หรอื ไม่ เพ่อื แกป้ ญั หานี้ บางโครงการจึงเลอื กใหเ้ บยี้ เลีย้ งนักเรียนทุกคน แตเ่ ฉพาะในบางเขตพ้ืนที่หรอื บางโรงเรยี นเท่านั้นโครงการอาหารโรงเรียน (School feeding programmes) รายงานการตดิ ตามการศกึ ษาเพอ่ื ปวงชนระดบั โลก ค.ศ. 2011 เนน้ วา่ “ความหวิ โหยในวยั เยาวบ์ นั่ ทอนพฒั นาการดา้ นการรคู้ ดิ และทำ� ลายศกั ยภาพการเรยี นรใู้ นโรงเรยี น ปญั หานช้ี ดั เจนมากในประเทศแถบเอเชยีใตท้ ม่ี เี ดก็ อายตุ ำ�่ กวา่ 5 ปใี นภาวะทโุ ภชนาการถงึ 83 ลา้ นคน ราคาอาหารทส่ี งู ขนึ้ จะทำ� ใหภ้ าวะนร้ี นุ แรงขนึ้ ไปอกี ” ในบรบิ ทนี้ โครงการอาหารโรงเรยี นอาจหมายถงึ จดั อาหารใหน้ กั เรยี นรบั ประทานทโ่ี รงเรยี น หรอื ปนั บางสว่ นใหน้ กั เรยี นนำ� กลบั ไปบรโิ ภคทบี่ า้ น การศกึ ษาวจิ ยั จำ� นวนมากไดย้ ำ้� ผลกระทบเชงิ บวกของโครงการดงั กลา่ วตอ่ การมสี ว่ นรว่ มและการมาโรงเรยี นของเดก็ นกั เรยี น แมว้ า่ มผี ลการวจิ ยั บางขอ้ ทตี่ า่ งออกไป (กรอบขอ้ ความท่ี 6) อาหารท่ีนักเรยี นรบั ประทานท่ีโรงเรยี น หรือน�ำกลบั บา้ นชว่ ยยกระดับความสามารถการเรียนร้ขู องเดก็นักเรียนท่ขี ัดสนได้ เพราะเด็กตั้งใจไดด้ ีกว่าเมือ่ ท้องอ่มิ และการที่โรงเรยี นจดั หาอาหารไวใ้ หเ้ ดก็ ก็กระตนุ้ ให้ครอบครัวส่งเด็กไปโรงเรียนต่อไป โครงการในลักษณะน้ีดูจะมีประสิทธิผลดีเป็นพิเศษส�ำหรับการเล่าเรียนระยะตน้ ของเดก็ ๆ ถ้ามเี ปา้ หมายเปน็ เด็ก (หรือโรงเรยี น) ทอ่ี ย่ใู นภาวะเสี่ยง และถ้ามกี ารบรหิ ารจดั การท่ดี ีมอี าหารท่ีมคี ณุ ภาพในปรมิ าณทีเ่ พยี งพอ อย่างไรกต็ าม จ�ำเปน็ ต้องมีระบบการกำ� กบั ติดตามการน�ำโครงการไปปฏบิ ตั แิ ละผลกระทบตอ่ การเขา้ เรยี นดว้ ยกรอบขอ้ ความที่ 6 ผลกระทบของโครงการอาหารต่อการเข้าเรยี นของนักเรียน(Impactof food programmes on pupil enrolment) “การศึกษาวิจัยจ�ำนวนมากเน้นผลกระทบเชิงบวกของโครงการอาหารโรงเรียนต่อการเข้าเรียน และการมาโรงเรยี นของนกั เรยี น การประเมนิ โครงการอาหารเพอ่ื การศกึ ษาในประเทศบงั คลาเทศไดพ้ บ ว่า อตั ราการเข้าเรียนในโรงเรยี นที่เป็นกล่มุ เป้าหมายเพิ่มขนึ้ หลังจากท่ีมีโครงการน้ี ปรากฏการณน์ ้มี ีผล ตอ่ เดก็ หญงิ มากกวา่ เด็กชาย เพราะว่าอัตราการเข้าเรยี นของเด็กหญงิ เพิ่มขน้ึ 44% ขณะท่ีอัตราการเขา้ เรยี นของเดก็ ชายเพม่ิ ขนึ้ 28% (...) มกี ารประเมนิ ผลโครงการอาหารโรงเรยี นทเี่ นน้ วา่ โครงการนไี้ มม่ ผี ลก ระทบตอ่ อตั ราการเขา้ เรยี นและการมาโรงเรยี นในบางกรณี เชน่ การประเมนิ ผลโปรแกรมอาหารกลางวนั ในรัฐทมฬิ นาฑู ประเทศอินเดยี พบวา่ ไม่มผี ลกระทบต่ออตั ราการเข้าเรยี น แมว้ ่าการมาโรงเรยี นไดเ้ พม่ิ ขน้ึ และการออกกลางคันลดลง ” ท่ีมา: Lugaz, 2006

การสนบั สนนุ ให้พ่อ-แม/่ ผู้ปกครองมีส่วนร่วมในโรงเรยี น(Getting parents to take part in the life of the school) ในการเอาชนะการต่อต้านด้านวัฒนธรรมจากครอบครัวนั้นมีการใช้มาตรการอ่ืน ๆ รวมถึงแผนงานที่สอนใหแ้ มอ่ า่ นออกเขียนได้ และชว่ ยให้แมเ่ ขา้ ถึงการฝึกอบรมที่เกือบจะเป็นการฝึกอาชพี หรือโครงการเงนิกู้รายย่อย กลยุทธ์อื่น ๆ ประกอบด้วยการให้ผู้น�ำชุมชน และพ่อ-แม่/ผู้ปกครองของเด็กนักเรียนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโรงเรยี น และร่วมตดั สนิ ใจครงั้ สำ� คัญในดา้ นเดยี วกันน้ดี ว้ ย ถือกนั วา่ ย่ิงสมาชกิ ในชุมชนทำ� ใหโ้ รงเรียนเป็นของตนมากขนึ้ เทา่ ใด กจ็ ะอยากใหล้ กู หลานไปโรงเรยี นมากขึน้ เทา่ น้นั โดยสรุป การเลอื กกลยทุ ธแ์ ละนโยบายเพ่อื แกป้ ญั หาความไมเ่ ทา่ เทียมกัน ต้องอยู่บนพ้ืนฐานของการวเิ คราะหป์ ญั หาใหถ้ ถี่ ว้ นซงึ่ แสดงใหเ้ หน็ วา่ ใครคอื ผดู้ อ้ ยโอกาสทส่ี ดุ และทำ� ไมจงึ ไมอ่ าจเขา้ ถงึ การศกึ ษา และ/หรอื ไม่มผี ลสัมฤทธิส์ งู พอ ท้ังนี้ ไม่มีมาตรการใดมาตรการหนึ่ง หรือมาตรการชุดใดชดุ หนง่ึ ทีน่ �ำไปใชท้ ัว่ ไปได้โดยไมต่ ้องคำ� นึงถึงบรบิ ท การใช้มาตรการต่าง ๆ ท่ีกำ� หนดจุดมุง่ หมายและกลุม่ เปา้ หมายได้อยา่ งเหมาะสมจะมีประสิทธิผลมากกว่าหากใช้ในช่วงระยะเร่ิมต้นของการศึกษาเล่าเรียนของเด็กแทนที่จะน�ำไปใช้ในระดับสงู ข้นึกจิ กรรมกลุ่ม ผเู้ รยี นไดอ้ า่ นเนอ้ื หาในบทนแ้ี ลว้ จงระบนุ โยบาย 2 ขอ้ ซงึ่ ทา่ นคดิ วา่ เหมาะสมทสี่ ดุ ทจ่ี ะใชป้ รบั ปรงุ การเขา้ ถงึ การศกึ ษาระดับมธั ยมศกึ ษา ของประชาชนทย่ี ากจนทสี่ ุดในประเทศ Vindoland โดยอา้ งองิ ถึงผลและข้อสรุปของการวิเคราะหป์ ญั หาสาขาการศึกษาของ Vindoland (หนว่ ยการเรยี นรทู้ ่ี 3) สำ� หรบั นโยบายแต่ละขอ้ ผู้เรยี นต้องน�ำเสนอเป้าประสงค์หลกั วัตถุประสงค์ และเปา้ หมายทเี่ ก่ียวขอ้ งรวมท้งั กลยทุ ธเ์ พ่ือบรรลุเป้าหมายนนั้ ๆ ในรูปของตาราง นอกจากน้ี จงแสดงความคดิ เหน็ พอสังเขปถงึ นัยด้านงบประมาณ ในการปฏิบัติตามนโยบายนั้น ๆ (ไม่ต้องมปี ระมาณการเปน็ ตวั เลขแนน่ อน)

บรรณานกุ รมBrunswick, E.; Valérien, J. 2004. Multigrade schools: improving access in rural Africa? IIEPSeries: Fundamentals of Educational Planning, No. 76. Paris: IIEP-UNESCO.Chavan, M. 2000. Building societal missions for universal pre-school and primary education.The Pratham experience. IIEP Series on strategies of education and training fordisadvantagedgroups. Paris: IIEP-UNESCO.Cohen, B.; House, W.J. 1996.“Labour market choices, earnings and informal networks inKhartoum”. In: Economic Development and Cultural Change, Vol. 25, pp. 289-294.Dollar, D.; Gatti, R. 1999. Gender Inequality, Income, and Growth: Are Good Times Good forWomen. Washington, DC: World Bank.Gustaffson, M.; Patel, F. (2006). ‘Undoing the apartheid legacy: pro poor spending shifts in:South African public school system’, in Perspective in Education, Vol. 24 (2) June2006.Hoppers, W. 2006. Non formal education and basic education reform: a conceptual review.IIEP Series on quality education for all. Paris: IIEP-UNESCO.Kelly, M.J. 2000. Planning for education in the context of HIV/AIDS. IIEP Series: Fundamentalsof Educational Planning, No. 66. Paris: IIEP-UNSECO.Lugaz, C. 2006. Besoinsdiversifiés and education pour tous. Cahier de recherché de l’IIPE.Paris: IIEP-UNESCO.Mahmud, S. 2003. Female secondary school stipend programme in Bangladesh: a criticalassessment. Dhaka: Bangladesh Institute of Development Studies.Merton, R. 1953. “Reference group theory and social mobility”.In: Bendix (Ed.), Class, statusand power. New York: Free Press.Mingat, A.; Tan, J.P. 2003.Tools for education policy analysis. Washington, DC: World Bank.Paxson, C.; Schady, N. 2004. Cognitive development among young children in Ecuador: theroles of wealth, health and parenting. World Bank Policy Research Working Paper,No. 3,605. Washington, DC: World Bank.Reimers, F.; Deshano da Silva, C.; Trevino, E. 2006. “Where is the education”? In: ConditionalCash transfers in education? UIS Working Paper, No. 4. Montreal: UNSECO Institute ofStatistics (UIS).Restuccia, D.; Urrutia, C. 2004. “Intergenerational persistence of earnings: the role of earlyand college education”. In: American Economic Review, 49(5), pp. 1354-78.School Fee Abolition Initiative (SFAI). 2009. Six steps to abolishing primary school fees:Operational guide. Washington, DC: World Bank and UNICEF.Sen, A. 2000. Development as freedom. Delhi: Oxford University Press.

World Bank. 2005. World Development Report 2006: Equity and development. Washington,DC: World Bank.World Bank. 2003. World Development Report 2004: Making serviceswork for poor people.Washington, DC: World Bank.UNESCO. 2008. EFA Global Monitoring Report 2009: Overcoming inequality: why governancematters. Paris: UNESCO/Oxford: Oxford University Press.UNESCO. 2009. EFA Global Monitoring Report 2010: Reaching the marginalized. Paris:UNESCO/Oxford: Oxford University Press.UNESCO. 2009. Teaching Children with Disabilities in Inclusive Settings (Embracing Diversity:Toolkit for Creating Inclusive, Learning-Friendly Environments Specialized Booklet 3).Bangkok: UNESCO Bangkok.UNESCO. 2011. EFA Global Monitoring Report 2011: The hidden crisis: Amed conflict andeducation. Paris: UNESCO.

บทที่ 3คณุ ภาพการศกึ ษา(Quality of education) บทที่ 3 วตั ถปุ ระสงคท์ มี่ ลี ำ� ดบั ความสำ� คญั สงู ประการหนงึ่ ของแผนการศกึ ษา คอื การยกระดบั คณุ ภาพการศึกษาของระดับและประเภทตา่ ง ๆ ของการศึกษา คณุ ภาพการศกึ ษาเกดิ จากปจั จยั มากมาย ความทา้ ทายคอื การระบกุ ลยทุ ธท์ จ่ี ะมผี ลกระทบมากทส่ี ดุตอ่ คณุ ภาพการศกึ ษา ซงึ่ ตอ้ งเปน็ กลยทุ ธท์ ตี่ อบสนองความตอ้ งการของกลมุ่ ทางสงั คมทกุ กลมุ่ โดยเฉพาะอยา่ งยงิ่ กลมุ่ ทด่ี อ้ ยโอกาสทส่ี ดุ ทงั้ ยงั ตอ้ งเปน็ กลยทุ ธท์ ปี่ ระเทศนน้ั ๆ สามารถจดั งบประมาณสนบั สนนุ ได้ ดังน้ัน การไตร่ตรองกลยุทธ์การพัฒนาคุณภาพการศึกษาต้องใช้การคิดวิเคราะห์เชิงลึก และการอภปิ รายปจั จยั ทีม่ ผี ลกระทบต่อคณุ ภาพเปน็ อันดบั แรก จากนนั้ จงึ จะออกแบบกลยุทธ์ประเภทต่าง ๆ ซึ่งสามารถน�ำไปใชป้ รับปรุงและพัฒนาคุณภาพการศกึ ษาได้ บทที่ 3 น้ี แบ่งเป็น 3 สว่ น คอื ตอนท่ี 1 เสนอสาระส�ำคัญของปจั จยั ท่มี ีอทิ ธิพลต่อคณุ ภาพ ตอนท่ี 2 ตรวจสอบกลยทุ ธเ์ พ่อื การพฒั นาคณุ ภาพครูโดยเฉพาะ ส่วนตอนท่ี 3 เนน้ เร่ืองการยกระดับคุณภาพโดยปรบั ปรงุ การท�ำหนา้ ทีข่ องโรงเรียนวตั ถุประสงค์ เพอื่ ชว่ ยใหผ้ เู้ รยี นเขา้ ใจปจั จยั ทม่ี ผี ลกระทบตอ่ คณุ ภาพ ลกั ษณะเฉพาะ จดุ แขง็ และขอ้ จำ� กดั ของกลยทุ ธ์การพฒั นาคุณภาพการศึกษาเนื้อหา • ปัจจยั ท่มี อี ทิ ธิพลต่อคุณภาพ • กลยทุ ธก์ ารพฒั นาคณุ ภาพครู • กลยุทธก์ ารปรับปรงุ การทำ� หน้าท่ขี องโรงเรียน