รายงานการวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

5/2562 รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563

เรื่อง รายงานการวิเคราะหร์ ่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จดั พิมพค์ ร้งั ท่ี 1/2562 ปีที่จดั พิมพ์ 2562 จานวนหนา้ 67 หนา้ จานวนท่พี ิมพ์ จานวน 780 เล่ม จัดทาโดย สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร ถนนประดิพัทธ์ แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400 โทร. 0 2244 2222 โทรสาร 0 2244 2088 พมิ พ์ที่ สำนกั กำรพมิ พ์ สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร ถนนประดิพทั ธ์ แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400 โทร. 0 2244 2117 โทรสาร 0 2244 2122

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 คานา โดยท่ีคณะรัฐมนตรี ได้มีมติเม่ือวันท่ี 7 ตุลาคม 2562 เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 และเอกสารประกอบงบประมาณ โดยมีวงเงิน งบประมาณทั้งสิ้น 3,200,000 ล้านบาท ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้นาเสนองบประมาณรายจ่ายประจาปี ตอ่ ฝา่ ยนิติบัญญัติ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ได้มีคาสั่งให้นัดประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดท่ี 25 ปีที่ 1 คร้งั ที่ 1 (สมัยวสิ ามญั ) เปน็ พิเศษในวนั พฤหสั บดีท่ี 17 ตุลาคม 2562 และครั้งท่ี 2 (สมัยวิสามัญ) เป็นพิเศษ ในวันศุกร์ที่ 18 ตุลาคม 2562 สานักงบประมาณของรัฐสภา จึงได้จัดทา “รายงานการวิเคราะห์ร่าง พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563” ซ่ึงมีสาระสาคัญประกอบด้วย ภาพรวม เศรษฐกิจและการคลัง แนวทางและนโยบายในการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 และการวิเคราะห์งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณของรัฐสภา หวังเป็นอย่างย่ิงว่ารายงานการวิเคราะห์ฉบับน้ีจะเป็น ประโยชน์ต่อการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ของสมาชิกรัฐสภา คณะกรรมาธกิ ารวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2563 สว่ นราชการ และผสู้ นใจโดยทั่วไป สานักงบประมาณของรฐั สภา ตุลาคม 2562 สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -ก-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 บทสรปุ ปบู้ รหิ าร สานักงบประมาณของรัฐสภาไดจ้ ดั ทารายงานวเิ คราะห์การจัดทางบประมาณรายจ่าย ประจาปี ตามรา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สรปุ ดังน้ี 1) ภาพรวมเศรษฐกิจและการคลัง เศรษฐกจิ ไทย ในปี พ.ศ. 2563 คาดว่าจะขยายตัวประมาณร้อยละ 3.0 - 4.0 เพิ่มข้ึน จากปี พ.ศ. 2562 โดยมีปัจจัยสนับสนุนจากการส่งออกและเศรษฐกิจโลกท่ีฟื้นตัว อุปสงค์ภายในประเทศ ที่เพิ่มขึน้ อยา่ งต่อเนื่อง การลงทนุ ด้านโครงสรา้ งพ้นื ฐานท่สี าคญั ของภาครัฐ และการลงทุนจากการย้าย ฐานการผลิต อย่างไรก็ตาม ต้องระมัดระวังความเสี่ยงจากความผันผวนของระบบเศรษฐกิจและการเงินโลก โดยคาดว่าอตั ราเงินเฟ้อจะอยู่ในช่วงร้อยละ 0.8 – 1.8 ในขณะที่ดุลบัญชีเดินสะพัด มีแนวโน้มเกินดุล ประมาณรอ้ ยละ 5.5 ของผลิตภณั ฑม์ วลรวมในประเทศ 2) แนวทางและนโยบายในการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลยังคงจัดทางบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่อง จากปี 2550 - 2562 โดยประมาณการรายได้สุทธิท่ีคาดว่าจะสามารถจัดเก็บได้ จานวน 2,731,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 15.3 ของ GDP ในขณะที่กาหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายไว้ จานวน 3,200,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 18.0 ของ GDP จึงกาหนดวงเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุล งบประมาณไว้ จานวน 469,000 ล้านบาท หรอื คดิ เป็นร้อยละ 2.6 ของ GDP ซึ่งการขาดดุลงบประมาณ ดังกล่าวอยู่ในระดับที่ไม่ส่งผลกระทบต่อวินัยและฐานะการคลังของประเทศ โดยได้กาหนดแนวทาง การจัดสรรงบประมาณท่ีสาคัญ สรุปไดด้ ังนี้ สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ค-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3) การวเิ คราะห์งบประมาณรายจา่ ยประจาปี พ.ศ. 2563 3.1 การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขของ กรอบวินัยการเงินการคลังตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งสานัก งบประมาณของรัฐสภา ไดว้ เิ คราะห์ผลกระทบต่อกรอบวินยั การเงนิ การคลังของรัฐ พบว่า กรอบวงเงิน รายการตา่ ง ๆ ทีก่ ฎหมายกาหนดยังมสี ัดสว่ นอยใู่ นกรอบของกฎหมาย อย่างไรก็ตาม การก่อหน้ีผูกพัน งบประมาณรายจ่ายข้ามปีงบประมาณ มีสัดส่วนร้อยละ 9.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซ่ึง ใกล้เคยี งกับกรอบทก่ี ฎหมายกาหนดไม่เกนิ ร้อยละ 10 รายละเอียดตามแผนภาพดังตอ่ ไปนี้ สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -ง-

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบัญญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3.2 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเพ่ือขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลให้เกิดผล อย่างเป็นรูปธรรมตามยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณทั้ง 6 ด้าน จานวน 2,768,663.4 ล้านบาท รอ้ ยละ 86.5 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี โดยให้ความสาคญั 3 ลาดับแรก ประกอบดว้ ย ในส่วนของงบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น” มีการ จัดต้ังไว้จานวน 96,000.0 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 3.0 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ยังอยู่ ในกรอบวนิ ยั การเงินการคลัง ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ท่ีกาหนดว่า ต้องต้งั ไมน่ ้อยกว่าร้อยละ 2.0 และไม่เกินร้อยละ 3.5 1. ด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม 765,209.4 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 23.9 2. ดา้ นการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ 571,073.8 ล้านบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 17.8 3. ดา้ นการปรบั สมดลุ และพัฒนาระบบบรหิ ารจัดการภาครัฐ 504,686.3 ล้านบาท คิดเปน็ ร้อยละ 15.8 3.3 โครงสรา้ งของการจาแนกกลุ่มรายจ่ายของปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เป็น 8 กลุ่ม รายจ่าย เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวินัย การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่รายจ่ายชดใช้เงินทุนสารองยังไม่มีการตั้งงบประมาณในกลุ่ม ดังกลา่ ว เนอ่ื งจากในปงี บประมาณท่ีผา่ นมายงั ไม่มกี ารนาเงนิ ทนุ สารองจ่ายมาใช้ รายจ่ายชาระหนี้ภาครฐั รายจา่ ยชดใชเ้ งนิ คง รายจา่ ยชดใชเ้ งนิ ทนุ , 8.5% คลัง, 2.0% สารองจา่ ย, 0.0% รายจา่ ยทุนหมนุ เวียน, 6.3% รายจ่ายงบกลาง, 16.2% รายจา่ ยบคุ ลากร, รายจ่ายหนว่ ยรับ 24.3% งบประมาณ, 35.4% รายจา่ ยบูรณาการ สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร , 7.3% -จ- สานักงบประมาณของรัฐสภา

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3.4 งบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2563 เมื่อจาแนกตามประเภทงบรายจ่าย ได้แก่ งบบุคลากร งบดาเนินงาน งบลงทุน งบเงินอุดหนุน งบรายจ่ายอื่น พบว่า งบเงินอุดหนุน มีการ จัดสรรคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 32.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี เน่ืองจากมีการจัดสรรงบเงิน อุดหนุนให้แก่หน่วยงานของรัฐสภา ศาล และองค์กรอิสระ เป็นประเภทรายจ่าย “งบเงินอุดหนุน” จากเดิมท่ีจัดสรรไว้ใน “งบรายจ่ายอ่ืน” ท้ังนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 รองลงมา คือ งบรายจ่ายอ่ืน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 24.9 สาหรับงบลงทุน งบดาเนินงาน และงบบุคลากรมสี ดั สว่ นลดลงเลก็ นอ้ ย จากปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 อยา่ งไรก็ตาม งบเงินอุดหนุนอยู่ ในสัดส่วนทส่ี ูงอย่างต่อเนื่อง แตใ่ นปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 จะสูงข้ึนกวา่ ปีทผี่ ่าน ๆ มา 3.5 เม่อื พิจารณาโครงสร้างของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งประกอบด้วย รายจ่ายประจา รายจ่ายลงทุน รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ และรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง พบว่า รายจ่ายส่วนใหญ่ เป็นรายจ่ายประจา คิดเป็นร้อยละ 74.8 รองลงมาเป็นรายจ่ายลงทุน คิดเป็นร้อยละ 20.5 ซ่ึงตาม กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐกาหนดไว้ว่า ต้องมีสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายประจาปี ไมน่ ้อยกวา่ ร้อยละ 20 และไมน่ ้อยกว่าสว่ นทข่ี าดดลุ งบประมาณ ซึ่งเป็นไปตามเง่ือนไขของกฎหมาย 3.6 งบประมาณในลักษณะบูรณาการ ได้กาหนดไว้จานวน 15 แผนงานบูรณาการ ซ่ึงลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 24 แผนงาน เนื่องจากมีการปรับโครงสร้างแผนงาน จากแผนงานบูรณาการเป็นแผนงานยุทธศาสตร์จานวน 10 แผนงาน ส่งผลให้ภาพรวมวงเงินแผนงาน บูรณาการลดลงจากสัดส่วนร้อยละ 26.8 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 เหลือเพียงจานวน 235,091.0 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 7.3 ของประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 โดยแผนงาน บูรณาการทไ่ี ดร้ บั จัดสรรงบประมาณ สูงสุด 5 อนั ดับแรก คอื สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -ฉ-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 1) แผนบรู ณาการดา้ นคมนาคมและระบบโลจิสติกส์ 97,389.0 ลา้ นบาท 2) แผนบรู ณาการบรหิ ารจดั การทรพั ยากรน้า 59,431.1 ลา้ นบาท 3) แผนบรู ณาการพัฒนาพ้นื ทร่ี ะดบั ภาค 20,811.2 ล้านบาท 4) แผนบรู ณาการเขตพฒั นาพิเศษภาคตะวนั ออก 17,009.1 ลา้ นบาท 5) แผนบูรณาการขับเคล่ือนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ 10,865.5 ลา้ นบาท 3.7 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนให้แก่ รัฐวสิ าหกิจ 24 แหง่ เปน็ จานวน 156,292.1 ลา้ นบาท โดยแบง่ ออกเป็น 4 สว่ น ได้แก่ 1) เงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินงานตามภารกิจหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจ (Function) ภายใต้แผนงานพน้ื ฐานและแผนงานยุทธศาสตร์ จานวน 21 แหง่ จานวน 88,700.9 ลา้ นบาท 2) เงินอุดหนุนท่ีเป็นรายจ่ายด้านบุคลากรของรัฐวิสาหกิจ จานวน 11 แห่ง จานวน 2,464.0 ลา้ นบาท 3) เงนิ อุดหนนุ ภายใต้แผนงานบริหารหน้ภี าครัฐ จานวน 50,303.8 ลา้ นบาท 4) เงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจเพ่ือสนับสนุนการดาเนินงานภายใต้แผนงานบูรณาการ จานวน 14,823.4 ลา้ นบาท ท้ังน้ี รฐั วสิ าหกิจที่ได้รบั การจัดสรรเงินอุดหนนุ มากที่สุดยังคงเป็นสถาบันการเงิน เฉพาะกิจ (SFIs) ซ่ึงได้รับมอบหมายให้ดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ/นโยบายของรัฐบาล เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุน 89,819.8 ล้านบาท รองลงมา ได้แก่ รัฐวสิ าหกจิ ดา้ นการให้บรกิ ารสังคม เช่น การรถไฟแห่งประเทศ และองค์การขนส่งมวลชน โดยมี ผลการดาเนนิ งานขาดทนุ มาอย่างตอ่ เนื่อง 3.8 ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 กองทุนและเงินทุนหมุนเวียน ได้รับการจัดสรร จานวน 24 กองทุนฯ งบประมาณท้ังสิ้น 202,268.6 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.3 ของงบประมาณ รายจา่ ยประจาปี ซงึ่ เพ่ิมขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 17,644.3 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 9.6 ในจานวนน้ี ร้อยละ 97.8 เป็นงบประมาณของกองทุนและเงินทุนหมุนเวียนที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณ สงู สดุ 5 ลาดับแรก ไดแ้ ก่ กองทุนหลักประกนั สุขภาพแหง่ ชาติ 140,533.4 ล้านบาท กองทุนสวัสดิการ เพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม 40,000 ล้านบาท กองทุนส่งเสริมวิทยาศาสตร์วิจัยและนวัตกรรม 3,858.9 ล้านบาท กองทุนเสมอภาคทางการศกึ ษา 950.7 ล้านบาท และกองทุนส่งเสริมรัฐวิสาหกิจ ขนาดกลางและขนาดย่อม 935.0 ล้านบาท ส่วนที่เหลืออีกร้อยละ 2.2 เป็นงบประมาณของกองทุนฯ อนื่ ๆ จานวน 19 กองทุน 3.9 ในปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายในมิติพ้ืนที่ (Area) ประกอบด้วย งบประมาณภายใต้แผนงานบูรณาการเพื่อพัฒนาพ้ืนที่ระดับภาค งบประมาณของ จังหวัดและกลุ่มจังหวัด และเงินอุดหนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยสามารถจาแนกเป็น 3 ส่วน ดงั นี้ 1) งบประมาณรายจ่ายของแผนงานบูรณาการเพ่ือพัฒนาพื้นที่ระดับภาค จานวน 20,811.2 ล้านบาท โดยเพิ่มข้ึนจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 727.7 ล้านบาท คิดเป็น รอ้ ยละ 3.6 สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -ช-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 2) งบประมาณรายจ่ายของจังหวัดและกลุ่มจังหวัด จานวน 24,000.0 ล้านบาท ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 3,579.6 ลา้ นบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 13.0 3) งบประมาณรายจ่ายเงินอุดหนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน จานวนทั้งส้ิน 307,950.0 ล้านบาท เพ่ิมข้ึนจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 31,819.9 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 11.5 ประกอบด้วย - เงินอุดหนุนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล จานวน 254,070.0 ลา้ นบาท โดยจัดสรรผา่ นกรมสง่ เสริมการปกครองทอ้ งถ่นิ กระทรวงมหาดไทย - เงนิ อดุ หนนุ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ท่ีเป็นหน่วยรับงบประมาณโดยตรง จานวน 53,880.0 ล้านบาท ประกอบด้วย กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด จานวน 76 แหง่ ทั้งน้ี เม่ือร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จานวน 3,200,000 ล้านบาท ได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติและประกาศบังคับใช้ จะช่วย ขบั เคลื่อนยุทธศาสตร์และนโยบายของรัฐบาลใหป้ ระสบผลสาเร็จและเกิดผลเป็นรูปธรรม เพ่ือให้บรรลุ เป้าหมายการพัฒนาประเทศตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยสานักงบประมาณของรัฐสภา มปี ระเดน็ ความเหน็ /ขอ้ สังเกตเพิ่มเตมิ ในการจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปี ดังนี้  ควรใหค้ วามสาคัญกบั นโยบายเร่งดว่ น 12 เร่อื ง ตามคาแถลงนโยบายฯ  ควรนาแปนปฏิรูปมาเปน็ แนวทางในการพิจารณาจัดสรรงบฯ สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -ซ-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สารบญั หน้า ก คานา ค บทสรปุ ผู้บรหิ าร ฌ สารบญั ฎ สารบญั ตาราง ฏ สารบัญแผนภาพ 1 1. ภาพรวมเศรษฐกจิ และการคลงั 1 2 1.1 ภาพรวมและแนวโน้มทางเศรษฐกิจไทย 2 1.2 แนวโน้มผลติ ภณั ฑม์ วลรวมภายในประเทศ (GDP) 5 1.3 แนวโนม้ ปจั จยั สาคญั ทางเศรษฐกจิ ท่ีมผี ลตอ่ การเจริญเติบโตของประเทศ 6 1.4 การจดั เกบ็ รายได้รฐั บาล 7 1.5 วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี 7 1.6 ปจั จยั ทม่ี ผี ลกระทบต่อการคลงั ภาครัฐ 7 9 1.6.1 การขาดดุลเงินงบประมาณ 10 1.6.2 การกอ่ หน้สี าธารณะ 10 1.6.3 ภาระงบประมาณจากรายจ่ายประจา 13 1.6.4 ภาระผูกพนั งบประมาณขา้ มปี 13 1.7 ฐานะเงนิ คงคลัง 14 2. แนวทางการจัดทางบประมาณ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 15 2.1 นโยบายงบประมาณ และวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 17 2.2 แนวทางการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 17 2.3 ภาพรวมรา่ งพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ.2563 19 3. วิเคราะหง์ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 21 3.1 ผลกระทบต่อกรอบวินยั การเงนิ การคลงั ของรฐั 23 3.2 โครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 26 3.3 งบประมาณจาแนกตามกลุ่มรายจ่าย 28 3.4 งบประมาณรายจา่ ยจาแนกตามยุทธศาสตร์การจดั สรรงบประมาณ 31 3.5 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามประเภทงบรายจ่าย 33 3.6 งบประมาณรายจ่ายจาแนกตามกระทรวง 33 3.7 งบประมาณรายจา่ ยงบกลาง 35 3.8 งบประมาณรายจา่ ยสาหรับรัฐวิสาหกิจ 38 3.8.1 ผลการดาเนินงานและฐานะการเงินในภาพรวม 3.8.2 การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนนุ รฐั วิสาหกจิ 3.9 งบประมาณกองทุนและเงินทุนหมนุ เวียน สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -ฌ-

รายงานการวเิ คราะห์ 40 รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 42 43 3.10 งบประมาณรายจา่ ยในลกั ษณะบรู ณาการเชิงยุทธศาสตร์ 43 3.11 งบประมาณรายจ่ายในมติ ิพ้ืนท่ี (Area) 44 45 3.11.1 งบประมาณรายจา่ ยแผนงานบรู ณาการเพ่ือพัฒนาพน้ื ทีร่ ะดบั ภาค 3.11.2 งบประมาณรายจา่ ยของจงั หวัดและกลมุ่ จังหวัด 3.11.3 เงินอุดหนนุ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ เอกสารอ้างองิ สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร -ญ-

รายงานการวิเคราะห์ หนา้ รา่ งพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 25 สารบญั ตาราง 26 31 ตารางท่ี 33 3-1 การเปรียบเทียบงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 – 2563 35 39 จาแนกตามยุทธศาสตร์การจดั สรรงบประมาณ 3-2 เปรยี บเทียบประเภทงบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 – 2563 3-3 รายการงบกลาง ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3-4 รายละเอยี ดรายจา่ ยการดาเนินงานของรฐั วิสาหกจิ และการนาส่งกาไรเปน็ รายได้แผน่ ดิน 3-5 การจดั สรรงบประมาณให้แกร่ ัฐวิสาหกจิ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3-6 เปรียบเทียบสัดส่วนงบประมาณของกองทนุ /เงนิ ทนุ หมุนเวียนทไ่ี ดร้ ับงบประมาณสูงสดุ 3 ลาดับแรก ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 – 2563 สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -ฎ-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สารบญั แปนภาพ หนา้ 1 แผนภาพท่ี 2 1-1 การคาดการณ์แนวโนม้ เศรษฐกิจไทย ปี 2563 โดยรฐั บาล 2 1-2 ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ 2 1-3 อตั ราการเตบิ โตของ GDP 3 1-4 แนวโนม้ มลู ค่าการบรโิ ภคภาคเอกชน 3 1-5 แนวโน้มมลู ค่าการลงทุนภาคเอกชน 3 1-6 แนวโน้มมลู ค่าการใช้จา่ ยภาครฐั 4 1-7 แนวโนม้ มลู คา่ การส่งออก 4 1-8 ดลุ บัญชีเดนิ สะพัด 5 1-9 ดัชนีราคาผบู้ รโิ ภค 6 1-10 แนวโนม้ และสดั ส่วนการจัดเกบ็ รายไดร้ ฐั บาล 7 1-11 แนวโน้มวงเงนิ งบประมาณรายจ่ายประจาปี 7 1-12 การเปรียบเทยี บรายได้นาส่งคลงั กบั การเบิกจ่ายตามระบบกระแสเงินสด 8 1-13 สถานะหน้ีสาธารณะคงค้าง ณ วนั ส้ินปีงบประมาณ 8 1-14 การเปรยี บเทยี บการจดั สรรงบประมาณในการชาระคนื ตน้ เงนิ กกู้ บั การก่อหน้สี าธารณะ 9 1-15 สดั สว่ นการก่อหนี้ใหมภ่ ายใต้แผนการบรหิ ารหนี้สาธารณะประจาปีงบประมาณ 10 1-16 การเปรียบเทยี บสัดส่วนระหวา่ งรายจา่ ยประจาและรายจ่ายลงทนุ 10 1-17 แนวโนม้ ภาระผกู พันงบประมาณข้ามปี 11 1-18 ฐานะเงินคงคลงั ณ วนั สนิ้ ปงี บประมาณ 13 1-19 ฐานะเงินคงคลงั ณ วนั สนิ้ เดือน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 14 2-1 กรอบการกเู้ งินสงู สุดเพื่อชดเชยการขาดดลุ งบประมาณ 17 2-2 แนวทางการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3-1 สดั ส่วนรายจา่ ยตามกรอบวินยั การเงนิ การคลงั ของรฐั ตอ่ วงเงินงบประมาณรายจา่ ย 19 ประจาปี 2563 20 3-2 โครงสรา้ งงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 21 3-3 เปรียบเทยี บโครงสรา้ งงบประมาณ 5 ปีย้อนหลงั 23 3-4 สดั ส่วนงบประมาณรายจา่ ย 8 กล่มุ ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 25 3-5 ความเชื่อมโยงยทุ ธศาสตรก์ ารจดั สรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ 2563 3-6 สดั สว่ นงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 26 จาแนกตามประเภทแผนงาน 28 3-7 สัดสว่ นประเภทงบรายจา่ ยตอ่ งบประมาณรายจ่ายประจาปี 29 3-8 สัดส่วนงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จาแนกตามกระทรวง 30 3-9 สดั สว่ นรายจ่ายบุคลากรกับรายจา่ ยอนื่ ๆ จาแนกตามกระทรวง 3-10 ผลการเบิกจา่ ยเงินงบประมาณประจาปี 2562 จาแนกตามกระทรวง สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผ้แู ทนราษฎร -ฏ-

รายงานการวเิ คราะห์ 31 รา่ งพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 34 38 3-11 การเปรยี บเทยี บสัดสว่ นงบกลางต่อวงเงินงบประมาณรายจา่ ยประจาปี (ปี 2559-2563) 40 3-12 กาไรสูงสดุ /ขาดทนุ สูงสดุ ของรฐั วสิ าหกจิ ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 (10 ลาดับแรก) 42 3-13 งบประมาณกองทนุ และเงนิ ทนุ หมุนเวียน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3-14 สดั ส่วนงบประมาณแผนงานบรู ณาการ ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3-15 ผลการเบิกจา่ ยแผนงานบูรณาการประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร -ฐ-

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 1. ภาพรวมเศรษฐกจิ และการคลงั 1.1 ภาพรวมและแตวโตม้ ณางเศรษฐกจิ ไณย แทตภาพณี่ 1-1 การคาดการฒแตวโต้มเศรษฐกจิ ไณย ปี 2563 โดยรัฐถาล ปี 2562 ปี 2563 2.7 - 3.2% การ 3.0 – 4.0% ขยาย ตัว อปุ สงคภ์ ายในประเทศ ! การสง่ ออกฟืน้ ตัว การลงทุนภาคเอกชน การลงทุนโครงสรา้ งพืน้ ฐานของรฐั ปัจจยั เศรษฐกจิ โลกฟื้นตัว มาตรการขบั เคลอ่ื นเศรษฐกจิ ภาครฐั สนบั สสนนนุุน อุปสงค์ภายในประเทศ การลงทนุ ภาครฐั ฿ การลงทนุ จากการย้ายฐานการผลิต เศรษฐกจิ โลกชะลอตวั ความ ความผันผวน มาตรการกดี กนั การคา้ เพิ่มข้ึน เสย่ี ง ของระบบเศรษฐกจิ การส่งออก+การทอ่ งเทย่ี วลดลง และการเงนิ โลก อัตรา ‘’’ เงิน เฟอ้ 0.7 - 1.2% 0.8 - 1.8% +5.9% ดลุ +5.5% ของ GDP บัญชี ของ GDP เดนิ สะพดั ทีม่ า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรฐั มนตรี จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -1-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 1.2 แตวโต้มทลิตภฒั ฑ์มวลรวมภายใตประเณศ (GDP) แทตภาพณี่ 1-2 ทลิตภฒั ฑมวลรวม แทตภาพณี่ 1-3 อตั ราการเตถิ โต ใตประเณศ (Nominal GDP) ของ GDP (Real GDP) ท่ีมา : สานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแหง่ ชาติ สบื คน้ เมอ่ื วันท่ี 30 กนั ยายน 2562 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) 1.3 แตวโตม้ ปจั จยั สาคญั ณางเศรษฐกจิ ณม่ี ที ลตอ่ การเจรญิ เตถิ โตของประเณศ แทตภาพณ่ี 1-4 แตวโต้มมลู ค่าการถรโิ ภคภาคเอกชต (C : Consumption) หนว่ ย : ล้านบาท 2,137,981 2,039,851 2,017,674 2,028,401 1,976,145 1,918,004 1,913,660 1,910,983 1,866,458 1,786,719 Q1/60 Q2/60 Q3/60 Q4/60 Q1/61 Q2/61 Q3/61 Q4/61 Q1/62 Q2/62 ท่ีมา: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสังคมแหง่ ชาติ สบื คน้ เมือ่ วันที่ 30 กนั ยายน 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -2-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แทตภาพณ่ี 1-5 แตวโต้มมลู ค่าการลงณตุ ภาคเอกชต (I : Investment) หนว่ ย : ลา้ นบาท 964,296 989,202 954,606 955,246 926,638 918,544 929,145 901,423 878,714 834,279 Q1/60 Q2/60 Q3/60 Q4/60 Q1/61 Q2/61 Q3/61 Q4/61 Q1/62 Q2/62 ที่มา: สานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหง่ ชาติ สบื ค้นเมอ่ื วันท่ี 30 กันยายน 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) แทตภาพณี่ 1-6 แตวโตม้ มลู คา่ การใชจ้ า่ ยภาครัฐ (G : Government) หนว่ ย : ล้านบาท 702,899 673,751 660,128 660,356 667,494 615,771 638,519 627,452 646,708 601,904 Q1/60 Q2/60 Q3/60 Q4/60 Q1/61 Q2/61 Q3/61 Q4/61 Q1/62 Q2/62 ท่มี า: สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสงั คมแห่งชาติ สืบคน้ เมอ่ื วันที่ 30 กันยายน 2562 จัดทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) แทตภาพณี่ 1-7 แตวโต้มมลู คา่ การสง่ ออก (X : Export) หนว่ ย : ล้านบาท 2,653,372 2,711,1592,685,2782,759,6062,680,8802,734,673 2,729,760 2,613,862 2,484,898 2,507,589 Q1/60 Q2/60 Q3/60 Q4/60 Q1/61 Q2/61 Q3/61 Q4/61 Q1/62 Q2/62 ทม่ี า: สานกั งานสภาพฒั นาการเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ สบื ค้นเมือ่ วันที่ 30 กนั ยายน 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร -3-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แทตภาพณี่ 1-8 ดลุ ถญั ชีเดติ สะพดั (Current Account) ที่มา: ดุลการชาระเงนิ ทีมพัฒนาสถติ เิ ศรษฐกิจภาคตา่ งประเทศ ธนาคารแห่งประเทศไทย สบื คน้ เมอ่ื วนั ที่ 30 กันยายน 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) แทตภาพณ่ี 1-9 ดชั ตรี าคาทถู้ ริโภค (Consumer Price Index, CPI) ที่มา: ดชั นรี าคาผบู้ รโิ ภคประเทศไทยชดุ ทว่ั ไปรายเดอื น กระทรวงพาณิชย์ สืบคน้ เมื่อวนั ที่ 7 ตุลาคม 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -4-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ข้อสังเกต PBO  ปัจจัยภาคการส่งออกได้ส่งสัญญาณต่อแนวโน้มที่มีทิศทางปรับตัวลดลง ท้ังนี้ การวิเคราะห์ จากหลายแหล่งมักจะกล่าวถึงสาเหตุจากปัจจัยสงครามทางการค้าระหว่าง 2 ประเทศมหาอานาจ อย่างไรก็ตาม ภาครัฐควรคานึงถึงศักยภาพทางการแข่งขันของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างย่ิงการ สนบั สนุนฐานการผลิตและการพฒั นาแรงงานในการพัฒนาผลิตภัณฑ์ให้ตรงกับความต้องการของโลก ดว้ ยเช่นกนั  อัตราการเติบโตของ GDP (จาก Real GDP) ในไตรมาสท่ี 1 และ 2 ปี 2562 อยู่ที่ 2.8 และ 2.3 การท่ีภาครัฐอัดฉีดเม็ดเงินในโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ เช่น มาตรการส่งเสริมการท่องเที่ยว ในประเทศ “ชิม ช้อป ใช้” (มติ ครม. 10 กันยายน 2562) และโครงการส่งเสริมการท่องเท่ียว “ถึงเวลา ทัวร์ ให้ทั่วไทย” (มติ ครม. 1 ตุลาคม 2562) จะส่งผลให้ตัวเลขเศรษฐกิจทางด้านการใช้จ่ายภาครัฐ (G) และการบริโภคภาคเอกชน (C) ปรบั เพมิ่ ข้นึ ในไตรมาสที่ 4 ซ่ึงมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับอัตราการเติบโต ของ GDP ในปี 2562 ด้วยเช่นกนั 1.4 การจดั เกถ็ รายไดร้ ัฐถาล (ปงี ถประมาฒ) แทตภาพณ่ี 1-10 แตวโต้มและสดั สว่ ตการจดั เกถ็ รายไดร้ ัฐถาล หมายเหตุ : ข้อมูลฯ เดอื นกนั ยายน 2562 สถานะ n/a ที่มา: สานกั งานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลงั สบื ค้นเมอื่ วนั ท่ี 30 กนั ยายน 2562 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร -5-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 1.5 วงเงติ งถประมาฒรายจ่ายประจาปี แทตภาพณ่ี 1-11 แตวโตม้ วงเงิตงถประมาฒรายจา่ ยประจาปี ที่มา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี จดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) ข้อสงั เกต PBO  วงเงนิ งบประมาณรายจ่ายประจาปี (2559 - 2563) เพมิ่ ขึน้ โดยเฉลี่ย 125,000 ลา้ นบาทตอ่ ปี  การขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเน่ือง อาจส่งผลต่อสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP และความ ยงั่ ยืนทางการคลังในระยะยาว สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร -6-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 1.6 ปัจจัยณ่ีมที ลกระณถต่อการคลังภาครฐั 1.6.1 การขาดดุลเงิตงถประมาฒ (การเถิกจ่าย > รายไดต้ าสง่ คลัง) แทตภาพณ่ี 1-12 การเปรียถเณยี ถรายได้ตาสง่ คลังกถั การเถกิ จา่ ยตามระถถกระแสเงิตสด ที่มา: ฐานะการคลงั ตามระบบกระแสเงินสดของรฐั บาล กระทรวงการคลัง สืบค้นเมอ่ื วนั ท่ี 30 กนั ยายน 2562 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) 1.6.2 การก่อหตีส้ าดารฒะ แทตภาพณ่ี 1-13 สถาตะหต้ีสาดารฒะคงค้าง ฒ วตั สิต้ ปีงถประมาฒ หน่วย : ลา้ นบาท 6,917,357 หมายเหตุ: ข้อมลู หนส้ี าธารณะคงค้างปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 สถานะกรกฎาคม 2562 ทีม่ า: ข้อมูลหน้ีสาธารณะคงคา้ ง สานักงานบริหารหนสี้ าธารณะ จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -7-

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แทตภาพณ่ี 1-14 การเปรียถเณยี ถการจัดสรรงถประมาฒ ใตการชาระคตื ต้ตเงติ กกู้ ัถการกอ่ หตส้ี าดารฒะ กรอบการกเู้ พื่อชดเชยการขาดดลุ ฯ คนื ตน้ เงนิ กู้ 2563 89,170 469,000 450,000 2562 78,205 2561 86,942 550,358 2560 81,186 552,922 2559 61,991 390,000 ท่มี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) ขอ้ สงั เกต PBO  ปริมาณหนีส้ าธารณะมแี นวโนม้ สูงขึ้นโดยเฉลย่ี 299,044 ลา้ นบาทต่อปี (ปี 2558 - 2562)  งบประมาณการชาระคืนต้นเงินกู้มีสัดส่วนน้อยมากเม่ือเทียบกับวงเงินกู้เพ่ือชดเชยการขาดดุล งบประมาณในแต่ละปี  ปริมาณหน้ีสาธารณะมีผลกระทบต่อภาระงบประมาณในการชาระคืนต้นเงินกู้ ดอกเบ้ีย และ คา่ ใชจ้ ่ายที่เกยี่ วขอ้ ง แทตภาพณ่ี 1-15 สดั สว่ ตการกอ่ หตใ้ี หม่ ภายใต้แทตการถริหารหตสี้ าดารฒะประจาปีงถประมาฒ หมายเหตุ: ขอ้ มลู ปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 จากมติคณะรฐั มนตรี เมื่อวันท่ี 24 กันยายน 2562 ที่มา: สานักงานบริหารหน้ีสาธารณะ จัดทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร -8-

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 1.6.3 ภาระงถประมาฒจากรายจา่ ยประจา แทตภาพณ่ี 1-16 การเปรยี ถเณยี ถสดั ส่วตระหว่างรายจา่ ยประจาและรายจา่ ยลงณตุ รายจา่ ยประจา รายจา่ ยลงทนุ อืน่ ๆ 76.65 73.75 73.34 75.76 74.76 20.33 22.55 22.18 21.64 20.49 3.02 3.70 4.48 2.61 4.74 2559 2560 2561 2562 2563 หมายเหตุ : งบอนื่ ๆ คือ รายจา่ ยชาระคืนต้นเงนิ กแู้ ละรายจ่ายเพ่อื ชดใชเ้ งนิ คงคลงั ที่มา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี จดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) ข้อสังเกต PBO ภาระงบประมาณรายจ่ายประจาเป็นความท้าทายของรัฐบาลในการลดรายจ่ายของภาครัฐให้ สอดคลอ้ งกับประมาณการรายได้ในแต่ละปีงบประมาณ สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร -9-

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 1.6.4 ภาระทกู พัตงถประมาฒขา้ มปี แทตภาพณี่ 1-17 แตวโตม้ ภาระทกู พตั งถประมาฒขา้ มปี 1,063,033.9 1,077,657.7 1,229,937.1 หนว่ ย : ลา้ นบาท 1,301,019.3 877,888.1 2559 2560 2561 2562 2563 ท่มี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานักนายกรฐั มนตรี จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) ข้อสงั เกต PBO  ภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี (รายการเดิมที่ได้รับอนุมัติแล้วกับรายการใหม่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เพม่ิ ขน้ึ เฉล่ีย 100,910 ลา้ นบาท (ปี 2559 - 2563))  ภาระผกู พันงบประมาณฯ ท่ีเพ่ิมสงู ขนึ้ จะสง่ ผลกระทบต่อกรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายลงทุน ในปตี ่อ ๆ ไป ดว้ ยข้อจากดั ของกรอบวงเงินรายจ่ายลงทุน อาจทาให้โครงการลงทุนใหม่ต้องชะลอออกไป จึงเป็นเหตุผลให้ พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กาหนดให้ภาระผูกพันงบประมาณข้าม ปมี ีสดั ส่วนไมเ่ กนิ รอ้ ยละ 10 ของวงเงนิ งบประมาณรายจา่ ยประจาปี 1.7 ฐาตะเงติ คงคลงั แทตภาพณ่ี 1-18 ฐาตะเงติ คงคลงั ฒ วตั สต้ิ ปีงถประมาฒ ท่มี า: กระทรวงการคลัง สืบค้นเมื่อวนั ท่ี 30 กนั ยายน 2562 จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร - 10 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แทตภาพณี่ 1-19 ฐาตะเงิตคงคลงั ฒ วัตสิ้ตเดือต ปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2562 ท่ีมา: กระทรวงการคลงั สืบค้นเมอื่ วันท่ี 30 กันยายน 2562 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 11 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 2. แตวณางการจดั ณางถประมาฒ ปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 2.1 ตโยถายงถประมาฒ และวงเงิตงถประมาฒรายจ่ายประจาปีงถประมาฒ พ.ศ. 2563 แทตภาพณ่ี 2-1 กรอถการกเู้ งติ สูงสดุ เพื่อชดเชยการขาดดลุ งถประมาฒ ทม่ี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี จดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) จากการประมาณการรายไดข้ องรฐั บาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ซึ่งคาดว่าจะมีรายได้สุทธิ จานวน 2,731,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 15.3 ของ GDP ในขณะท่ีรัฐบาลได้กาหนด วงเงินงบประมาณรายจ่ายไว้ จานวน 3,200,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 18.0 ของ GDP ดังน้ัน นโยบายงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จึงเป็นนโยบายงบประมาณขาดดุล ภายใต้ กรอบความยั่งยืนทางการคลังและความจาเป็นของการใช้จ่ายภาครัฐเพ่ือขับเคลื่ อนเศรษฐกิจให้ ขยายตัวอย่างมีเสถียรภาพ ควบคู่กับการขับเคล่ือนยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี การปฏิรูปประเทศ และนโยบายรัฐบาล ตลอดจนเพ่ือสนับสนุนการดาเนินภารกิจของหน่วยงานตามกฎหมาย โดยกาหนด วงเงนิ กเู้ พ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณไว้ จานวน 469,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 2.6 ของ GDP ซ่ึงการขาดดุลงบประมาณดังกล่าวอยู่ในระดับที่ไม่ส่งผลกระทบต่อวินัยและฐานะทางการคลังของ ประเทศ ภายในกรอบการกู้เงนิ สงู สุดเพ่ือชดเชยการขาดดุลงบประมาณตามพระราชบัญญัติการบริหาร หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม จานวน 711.336.3 ล้านบาท (รายละเอียดตาม แผนภาพท่ี 2-1) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร - 13 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 2.2 แตวณางการจัดณางถประมาฒรายจา่ ยประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 แทตภาพณี่ 2-2 แตวณางการจดั ณางถประมาฒรายจ่ายประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 ที่มา: คู่มือการจดั ทางบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี จดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 14 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 2.3 ภาพรวมร่างพระราชถัญญัติงถประมาฒรายจ่ายประจาปีงถประมาฒ พ.ศ. 2563 ท่ีมา: ร่างพระราชบัญญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร - 15 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3. วเิ คราะหง์ ถประมาฒรายจา่ ยประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 3.1 ทลกระณถต่อกรอถวติ ัยการเงติ การคลงั ของรฐั รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกาหนดให้รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพ่ือให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพ และมั่นคงอย่างย่ังยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัย การเงินการคลังของรัฐ โดยได้กาหนดกรอบเก่ียวกับการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีไว้หลาย ประการ ทั้งนี้ การประเมินผลกระทบต่อกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐจากร่างพระราชบัญญัติ งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 พบว่า การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี ยังอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐท่ีกาหนด โดยสัดส่วนรายจ่ายลงทุนสูงกว่ากรอบเพียง เล็กน้อย คือ ร้อยละ 0.5 และมีบางสัดส่วนที่เริ่มเข้าใกล้เพดานท่ีกาหนด คือ 1) การก่อหน้ีผูกพัน ข้ามปีงบประมาณมีสัดส่วนร้อยละ 9.3 จากเพดานร้อยละ 10 และ 2) ภาระทางการเงินที่รัฐต้องรับ ชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจจากการสูญเสียรายได้ หรือต้นทุนทางการเงินและการบริหาร จัดการจากการดาเนินโครงการตามนโยบายรัฐบาล อยู่ที่ร้อยละ 26.7 จากเพดานร้อยละ 30 รายละเอียดดงั แผนภาพท่ี 3-1 แทตภาพณี่ 3-1 สัดสว่ ตรายจ่ายตามกรอถวติ ยั การเงิตการคลังของรัฐ ต่อวงเงติ งถประมาฒรายจ่ายประจาปี 2563 ภาระณรี่ ฐั ตอ้ งรถั ชดเชยค่าใชจ้ ่ายหรอื การสูญเสียรายได้ 26.7% ไมเ่ กิต 30% (ม.28) 9.3% ไมเ่ กติ 10% การก่อหตท้ี ูกพตั งถประมาฒรายจ่ายขา้ มปีงถประมาฒ* รายจ่ายชาระดอกเถ้ียและคา่ ใช้จ่ายใตการกเู้ งติ ของรัฐถาล 5.7% ตามภาระณคี่ าดว่าจะเกดิ ขึ้ตใตปงี ถประมาฒตั้ต รายจา่ ยชาระคืตต้ตเงิตกู้ 2.8% 2.5% - 3.5% งถกลาง รายการเงติ สารองจ่ายเพื่อกรฒีฉกุ เฉิตหรือ 3.0% 2% - 3.5% จาเป็ต รายจ่ายลงณุต 20.5% ไม่ต้อยกวา่ 20% หมายเหตุ: * หมายถึง ภาระผูกพนั งบประมาณข้ามปรี ายการใหม่ทเี่ ร่ิมดาเนินการในปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ทม่ี า: 1. มาตรา 20 (1) - (6) พระราชบัญญัติวินยั การเงนิ และการคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 2. ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3. ประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลงั ของรัฐ ดังนี้ เรือ่ ง กาหนดสัดส่วนตา่ ง ๆ เพ่ือเป็นกรอบวนิ ยั การเงินการคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 เรอื่ ง กาหนดสดั สว่ นตา่ ง ๆ เพือ่ เป็นกรอบวินยั การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2562 (ฉบับที่ 2) เร่ือง การดาเนนิ กจิ กรรม มาตรการ หรอื โครงการทกี่ อ่ ให้เกิดภาระตอ่ งบประมาณหรือภาระทางการคลงั ในอนาคต พ.ศ. 2561 เรือ่ ง กาหนดอตั ราชดเชยค่าใชจ้ า่ ยหรอื การสูญเสียรายได้ของหน่วยงานของรัฐในการดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามท่กี าหนดไวใ้ นมาตรา 28 พ.ศ. 2561 ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผ้แู ทนราษฎร - 17 -

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 คณะรฐั มนตรีมีมตเิ มอ่ื วนั ที่ 24 กันยายน 2562 อนุมัติจัดสรรงบกลาง รายการเงินสารองจ่าย เพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น ปี 2561 ท่ีกันไว้เบิกจ่ายเหลื่อมปี และปี 2562 เพื่อเป็นค่าใช้จ่าย 2 รายการภายใต้งบกลาง และเปน็ คา่ ใชจ้ ่ายบุคลากร ภายใต้แผนงานบุคลากรภาครัฐ รวมเป็นเงินท้ังสิ้น 45,659 ลา้ นบาท ดังน้ี 1. ใช้จ่ายจากงบประมาณปี 2561 งบกลาง 2,200 ล้านบาท และงบประมาณปี 2562 จานวน 37,800 ล้านบาท รวมเป็นเงินทั้งส้ิน 40,000 ล้านบาท เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายเงินเบี้ยหวัด บาเหน็จ บานาญ 2. ใช้จ่ายจากงบประมาณปี 2561 จานวน 5,100 ล้านบาท เพ่ือเป็นค่าใช้จ่ายในการรักษา พยาบาลข้าราชการ ลกู จ้าง และพนกั งานของรัฐ 3. ใชจ้ า่ ยจากงบประมาณปี 2561 จานวน 559 ล้านบาท เพ่ือเป็นค่าใช้จ่ายบุคลากร ภายใต้ แผนงานบุคลากรภาครัฐ ของกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ประกอบด้วย 1) ค่าตอบแทน สมาชิกกองอาสารักษาดินแดน 120 ล้านบาท 2) ค่าตอบแทนพิเศษรายเดือนสมาชิกกองอาสารักษา ดินแดนท่ีปฏิบัติงานในเขตพื้นที่พิเศษ 46.1 ล้านบาท และ 3) ค่าตอบแทนตาแหน่งกานัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ 392.9 ล้านบาท แสดงให้เห็นวา่ การต้งั งบประมาณรายจ่ายเก่ยี วกับบุคลากรของรัฐและสวสั ดิการของบุคลากร ของรัฐ ในปีงบประมาณ 2562 ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติในมาตรา 20 (2) แห่งพระราชบัญญัติวินัย การเงินและการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ทบี่ ัญญตั ิว่า “งบประมาณรายจ่ายเก่ียวกับบุคลากรของรัฐและ สวสั ดกิ ารของบคุ ลากรของรัฐ ต้องตั้งไวอ้ ย่างพอเพยี ง” อย่างไรก็ดี ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลได้เล็งเห็นถึงความเส่ียงที่อาจเกิดข้ึนจาก ความไม่เพียงพอของรายจ่ายบุคลากรและสวัสดิการของรัฐ รัฐบาลจึงได้ต้ังงบประมาณดังกล่าว เพิ่มข้ึน โดยตั้งงบกลาง รายการเงินเบ้ียหวัด บาเหน็จ บานาญ เป็นจานวน 265,716.3 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีกอ่ น 41,954.3 ลา้ นบาท หรอื เพ่ิมขนึ้ ร้อยละ 18.7 และต้ังงบกลาง รายการค่าใช้จ่าย ในการรักษาพยาบาล ข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ จานวน 71,200 ล้านบาท เพิ่มข้ึน จากปีก่อน 1,200 ลา้ นบาท หรือเพ่ิมขน้ึ ร้อยละ 1.7 สาหรับการดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ (ม.28) ท่ีก่อให้เกิดภาระต่องบประมาณ แผ่นดิน และอาจส่งผลต่อภาระทางการคลังในระยะยาวได้1 ซึ่งจะต้องมียอดคงค้างท้ังหมดรวมกันไม่เกิน รอ้ ยละ 30 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี จากรายงานความเส่ียงทางการคลัง ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 ซ่ึง ครม.มีมติรับทราบเมื่อวันท่ี 2 เมษายน 2562 พบว่า ณ ส้ินปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 รัฐบาลยังมีภาระคงค้างที่ต้องชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) สาหรับการดาเนินการตาม 1 มาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินและการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 และมติคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ในการประชุม ครั้งท่ี 1/2561 เม่ือวันท่ี 23 พฤษภาคม พ.ศ. 2561 ได้ออกประกาศเพ่ือกาหนดให้การดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือ โครงการดังต่อไปนี้ เป็นการดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการที่ก่อให้เกิดภาระต่องบประมาณหรือภาระทางการคลังในอนาคต (1) การดาเนนิ กิจกรรม มาตรการ หรอื โครงการท่ีหน่วยงานของรฐั มีความจาเป็นต้องดาเนินการระหว่างปีงบประมาณ ท่ีมีกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรอื หลักเกณฑก์ าหนดใหต้ อ้ งขออนมุ ตั ิตอ่ คณะรัฐมนตรโี ดยมีผลให้เกิดภาระตอ่ งบประมาณไมว่ ่าในปีงบประมาณใด หรือก่อหนี้ ผูกพันมากกว่าหน่ึงปีงบประมาณ หรือ (2) การดาเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการของหน่วยงานของรัฐท่ีก่อให้เกิดการสูญเสีย รายไดข้ องรัฐหรือของหนว่ ยงานของรฐั สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร - 18 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 นโยบายของรัฐบาล รวมจานวนทั้งส้ิน 855,121 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 26.7 ของวงเงิน งบประมาณรายจา่ ยประจาปี พ.ศ. 2563 ข้อสังเกต PBO  ภาระคงค้างท่ีต้องชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) สาหรับการดาเนินการตาม นโยบายของรัฐบาล จานวนท้ังส้ิน 855,121 ล้านบาท แม้จะคงอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลัง ของรัฐ แต่ก็บ่งช้ีว่าปัจจุบันรัฐบาลมีภาระงบประมาณท่ีต้องชดเชยค่าใช้จ่ายให้หน่วยงานของรัฐอยู่อีก เป็นจานวนมาก  ดังน้ัน เพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง มาตรา 20 (5) และไม่ให้มี ผลกระทบต่อสถานะทางการเงินของสถาบันการเงินเฉพาะกิจในระยะยาว รัฐบาลจึงควรต้ัง งบประมาณรายจา่ ยเพอื่ ชดเชยการดาเนนิ โครงการนโยบายรัฐให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจในโอกาส แรกทกี่ ระทาได้ 3.2 โครงสร้างงถประมาฒรายจา่ ยปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 งบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 มีกรอบวงเงินรายจา่ ยทง้ั สิ้น 3,200,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน 18.0 ต่อ GDP เพ่ิมขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 200,000 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 6.7 โดยมโี ครงสรา้ งรายจา่ ย ดงั นี้ แทตภาพณี่ 3-2 โครงสรา้ งงถประมาฒรายจา่ ยประจาปีงถประมาฒ พ.ศ. 2563 รายจา่ ยเพ่ือชดใช้ รายจ่ายลงทนุ รายจ่ายชาระคนื เงนิ คงคลงั ตน้ เงนิ กู้ 20.5% 1.9% 2.8% รายจ่ายประจา 74.8% ท่ีมา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 19 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 (1) รายจ่ายประจา จานวน 2,392,314.4 ล้านบาท เพ่ิมข้ึนจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 119,658.1 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 5.3 และคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 74.8 ของวงเงินงบประมาณ รายจา่ ยประจาปี ลดลงจากปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ซ่ึงมสี ัดส่วนร้อยละ 75.8 (2) รายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง จานวน 62,709.5 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 1.9 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพ่ิมข้ึนร้อยละ 100 เน่ืองจากในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ไม่มี การตั้งงบประมาณเพือ่ การดังกล่าว (3) รายจ่ายลงทุน จานวน 655,805.7 ล้านบาท เพิ่มข้ึนจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 6,667.5 ลา้ นบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 1.0 อย่างไรก็ตาม สัดสว่ นตอ่ งบประมาณรายจ่ายประจาปี คิดเป็นร้อยละ 20.5 ลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 ท่ีรายจ่ายลงทุนมีสัดส่วนร้อยละ 21.6 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี แต่ก็ถือว่ายังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง ตามมาตรา 20 (1) แห่ง พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ที่กาหนดให้ต้องมีสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี และต้องไม่น้อยกว่าส่วนท่ีขาดดุลงบประมาณ จานวน 469,000.0 ลา้ นบาท (4) รายจ่ายชาระคืนต้นเงินกู้ จานวน 89,170.4 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 10,964.9 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 14.0 และคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 2.8 ของงบประมาณ รายจา่ ยประจาปี เพมิ่ ขึน้ จากปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ซึ่งมีสัดส่วนร้อยละ 2.6 ข้อสังเกต PBO วงเงินทีต่ ง้ั ไวเ้ พอื่ บริหารจัดการหนี้ภาครัฐจานวน 272,127.1 ล้านบาท เม่ือหักส่วนชาระคืน เงนิ ต้น จานวน 89,170.4 ล้านบาท จะเห็นวา่ ดอกเบี้ยทต่ี ้องชาระ และค่าใช้จ่ายในการกู้เงินของรัฐบาล มี จานวนถึง 182,956.7 ล้านบาท จึงเห็นว่างบประมาณในการบริหารจัดการหน้ีภาครัฐส่วนใหญ่ใช้จ่าย ไปเพื่อการชาระดอกเบ้ียและค่าใช้จ่ายในการก่อหน้ีใหม่ ขณะท่ีการชาระคืนเงินต้นในแต่ละปีเป็นส่วน น้อย ซงึ่ อาจกระทบต่อสดั สว่ นหน้สี าธารณะต่อ GDP และส่งผลตอ่ ความย่ังยืนทางการคลังในระยะยาวได้ แทตภาพณี่ 3-3 เปรยี ถเณยี ถโครงสรา้ งงถประมาฒ 5 ปีย้อตหลัง 76.6% 76.9% 73.3% 75.8% 74.8% รายจ่ายประจา 20.3% 20.1% 22.2% 21.6% 20.5% รายจา่ ยลงทุน 2.2% 3.0% 2.9% 2.6% 2.8% รายจ่ายชาระคืนตน้ เงนิ กู้ 205.85%9 205.06%0 21.566%1 205.06%2 2.0% รายจา่ ยเพ่ือชดใช้เงนิ คงคลัง ทม่ี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรฐั มนตรี 2563 จดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 20 -

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาการจัดทางบประมาณรายจ่ายระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2559 – 2563 พบว่าสดั ส่วน “รายจา่ ยประจา” ต่องบประมาณรายจ่ายประจาปอี ยู่ระหว่างร้อยละ 73.3- 76.9 ในขณะทีง่ บประมาณรายจ่ายลงทนุ ต่องบประมาณรายจา่ ยประจาปีอยรู่ ะหวา่ งร้อยละ 17.5 – 22.5 ข้อสงั เกต PBO  แม้รายจ่ายลงทุนของปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จะมีจานวนสูงกว่าวงเงินส่วนท่ีขาดดุล งบประมาณ และมีสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ตามกรอบวินัยการคลัง ในมาตรา 20 (1) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 แต่ก็ถือว่ายังมีสัดส่วน น้อยมากเมื่อเทยี บกับรายจ่ายประจาซ่งึ ยงั อยใู่ นระดบั สูงอย่างตอ่ เนื่อง  การท่ีพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ในมาตรา 20 (1) กาหนดให้ รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายลงทุนในสัดส่วนท่ีไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย ประจาปี ในขณะที่รายจ่ายประจามีสัดส่วนสูง ทาให้รายได้ของรัฐบาลส่วนใหญ่ถูกนาไปใช้จ่ายเป็น รายจา่ ยประจา จึงต้องกู้เงินมาสมทบเพื่อให้รายจ่ายลงทุนมีสัดส่วนเป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง อาจเป็นเหตุให้ขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง ย่อมมีผลกระทบต่อความย่ังยืนทางการคลังในระยะ ยาวได้ ดังนั้น จึงควรปรับโครงสร้างภาครัฐเพ่ือเพ่ิมประสิทธิภาพการทางานของบุคลากรควบคู่ กับการใชเ้ ทคโนโลยีเพื่อลดรายจ่ายประจา ขณะเดียวกันก็ต้องเพ่ิมประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ ภาครัฐในสูงขึ้น อันจะทาให้สัดส่วนรายจ่ายลงทุนเพิ่มขึ้น โดยไม่ต้องกู้เงินมาชดเชยการขาดดุล งบประมาณ 3.3 งถประมาฒจาแตกตามกลมุ่ รายจา่ ย แทตภาพณ่ี 3-4 สดั สว่ ตงถประมาฒรายจา่ ย 8 กลมุ่ ประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 รายจา่ ยชาระหนี้ รายจา่ ยชดใช้เงนิ คง รายจา่ ยชดใช้เงินทุน ภาครัฐ, 8.5% คลัง, 2.0% สารองจา่ ย, 0.0% รายจ่ายทุนหมนุ เวียน, ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 กลุ่ม 6.3% งบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ ประกอบด้วย งบประมาณภายใต้แผนงาน รายจ่ายงบกลาง, 16.2% พ้ืนฐานและแผนงานยุทธศาสตร์ มีสัดส่วน รายจา่ ยบคุ ลากร, รายจ่ายหน่วย เพ่ิมข้ึนมากจากปีที่ผ่านมา เนื่องจากมีการปรับ 24.3% รบั งบประมาณ โครงสร้างแผนงานโดยลดจานวนแผนงาน บูรณาการจาก 24 แผนงาน เหลือ เพียง 15 , 35.4% แผนงาน โดยย้ายส่วนที่ปรับลดไปอยู่ใน รายจ่ายบรู ณาการ , แผนงานยทุ ธศาสตร์ 7.3% ท่มี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานกั งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี จัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร - 21 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 1. โครงสรา้ งของการจาแนกกลมุ่ รายจ่ายของปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เป็น 8 กลุ่มรายจ่าย เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และพระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 2. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ได้ให้ความสาคัญกับ “แผนงานยุทธศาสตร์” ประกอบกับ มกี ารปรบั ลดแผนงานบูรณาการจาก 24 แผนงานในปี 2562 เหลือ 15 แผนงาน จึงทาให้งบประมาณ ของหนว่ ยรับงบประมาณ (Function) ภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์เพิ่มข้ึนเป็นร้อยละ 38.5 ในขณะท่ี รายจ่ายแผนงานบูรณาการลดลงเหลือเพียงสัดส่วนร้อยละ 7.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยเฉพาะแผนงานบูรณาการส่งเสริมการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และ แผนงานบรู ณาการส่งเสรมิ การพัฒนาจังหวัดและกลมุ่ จงั หวัดแบบบรู ณาการ ได้ปรบั ไปตั้งจ่ายไว้ภายใต้ แผนงานยทุ ธศาสตร์ ดังนี้ (1) แผนงานบูรณาการสง่ เสรมิ การกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ถูกแบ่ง ออกเป็นสองส่วน กล่าวคือ ส่วนท่ีหน่ึง เป็นงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีขอรับการ จัดสรรงบฯ โดยตรง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนจังหวัด จานวน 76 แห่ง และสว่ นท่ีสอง เป็นงบประมาณของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน ภายใต้แผนงานยุทธศาสตร์ ส่งเสริมการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน เพ่ือเป็นเงินอุดหนุน เทศบาล และ อบต. ทวั่ ประเทศ (2) แผนงานบูรณาการส่งเสริมการพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ จานวน 24,000.0 ล้านบาท ซ่ึงจัดสรรให้จังหวัด 76 จังหวัด และกลุ่มจังหวัด 18 กลุ่ม ได้เปล่ียนเป็นแผนงาน ยทุ ธศาสตร์สง่ เสรมิ การพัฒนาจังหวดั และกล่มุ จังหวัดแบบบรู ณาการ นอกจากน้ี ยังมีแผนงานบูรณาการพัฒนาระบบประกันสุขภาพซึ่งมีวงเงินประมาณปี 2562 จานวน 223,933.1 ล้านบาท ถูกย้ายไปอยู่ในแผนงานยุทธศาสตร์ด้วยเช่นกัน จึงเป็นเหตุผล สาคัญที่ทาให้งบประมาณแผนงานบูรณาการในปี 2563 ลดลงจากปีงบประมาณ 2562 จานวน 806,244.7 ล้านบาท (ข้อมูลจาก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562) คิดเป็น สัดส่วนร้อยละ 26.9 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี เหลือจานวน 235,091.0 ล้านบาท คิดเป็น สดั ส่วนรอ้ ยละ 7.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผูแ้ ทนราษฎร - 22 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 3.4 งถประมาฒรายจา่ ยจาแตกตามยณุ ดศาสตรก์ ารจดั สรรงถประมาฒ แทตภาพณี่ 3-5 ความเช่อื มโยงยุณดศาสตรการจดั สรรงถประมาฒรายจ่าย ประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 12 เรื่องเรง่ ดว่ น Flagship Project วงเงินงบประมาณ 3,200,000.0 ล้านบาท 428,190.6 380,803.1 571,073.8 765,209.4 118,700.2 504,686.3 13.4% 11.8% 17.9% 23.9% 3.7% 15.8% 431,336.6 13.5% ทมี่ า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี จัดทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร - 23 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ยทุ ธศาสตรก์ ารจดั สรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ได้กาหนดกรอบ วงเงิน 3,200,000.0 ล้านบาท ประกอบด้วย ยุทธศาสตร์ 6 ด้าน และรายการค่าดาเนินการภาครัฐ (รวม 59 แผนงาน) โดยเชื่อมโยงและสอดคล้องตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 - 2580) แผนแม่บท ภายใตย้ ทุ ธศาสตรช์ าติ แผนพฒั นาเศรษฐกจิ และสงั คมแห่งชาติ ฉบับท่ี 12 (พ.ศ. 2560 – 2564) แผน ปฏิรูปประเทศ และนโยบายเร่งด่วน 12 เร่ืองของรัฐบาลตามคาแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี พลเอก ประยทุ ธ์ จนั ทร์โอชา นายกรัฐมนตรี แถลงต่อรฐั สภาเม่ือวันพฤหัสบดีที่ 25 กรกฎาคม 2562 ได้แก่ (1) การแก้ไขปัญหาในการดารงชีวิตของประชาชน (2) การปรับปรุงระบบสวัสดิการและพัฒนา คุณภาพชีวิต (3) มาตรการเศรษฐกิจเพื่อรองรับความผันผวนของเศรษฐกิจโลก (4) การให้ความ ช่วยเหลือเกษตรกรและพัฒนานวัตกรรม (5) การยกระดับศักยภาพของแรงงาน (6) การวางรากฐาน ระบบเศรษฐกิจของประเทศสู่อนาคต (7) การเตรียมคนไทยสู่ศตวรรษที่ 21 (8) การแก้ไขปัญหาทุจริต และประพฤติมิชอบในวงราชการท้ังฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการประจา (9) การแก้ไขปัญหายาเสพติด และสร้างความสงบสุขในพ้ืนท่ีชายแดนภาคใต้ (10) การพัฒนาระบบการให้บริการประชาชน (11) การจัดเตรียมมาตรการรองรับภัยแล้งและอุทกภัย และ (12) การสนับสนุนให้มีการศึกษา การรับฟัง ความเหน็ ของประชาชน และการดาเนินการเพ่อื แก้ไขเพิ่มเตมิ รัฐธรรมนญู ในมิติยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณรายจ่าย โดยแบ่งเป็น งบประมาณเพ่ือขับเคล่ือนนโยบายของรัฐบาลให้เกิดผลเป็นรูปธรรมตามยุทธศาสตร์การจัดสรร งบประมาณทั้ง 6 ด้าน จานวน 2,768,663.4 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 86.5 ของวงเงินงบประมาณ รายจ่าย และงบประมาณเพ่ือเป็นรายการค่าดาเนินการภาครัฐ ประกอบด้วย แผนงานบริหารเพ่ือรองรับ กรณฉี ุกเฉนิ หรือจาเป็น และรายการบริหารจดั การหน้ีภาครัฐและแผนงานรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง จานวน 431,336.6 ลา้ นบาท คิดเปน็ รอ้ ยละ 13.5 ของวงเงนิ งบประมาณรายจา่ ย สาหรับยุทธศาสตร์การจดั สรรงบประมาณที่ไดร้ บั การจัดสรรงบประมาณสูงสุด 3 ลาดบั แรก คือ (1) ยทุ ธศาสตรด์ ้านการสรา้ งโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม จานวน 765,209.4 ล้านบาท คดิ เปน็ รอ้ ยละ 23.9 (2) ยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ จานวน 571,073.8 ลา้ นบาท คดิ เปน็ ร้อยละ 17.8 (3) ยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ จานวน 504,686.3 ล้านบาท คิดเปน็ ร้อยละ 15.8 ของวงเงนิ งบประมาณรายจา่ ย สรปุ ได้ดังนี้ สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 24 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ตารางณ่ี 3-1 การเปรยี ถเณยี ถงถประมาฒรายจา่ ยประจาปีงถประมาฒ พ.ศ. 2562 - 2563 จาแตกตามยุณดศาสตรการจดั สรรงถประมาฒ ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2562 ปี งบประมาณ พ.ศ. 2563 หนว่ ย: ลา้ นบาท งบประมาณ ร้อยละ งบประมาณ ร้อยละ เพิ่ม/ลด 1. ดา้ นความมนั่ คง 321,789.7 10.7 428,190.6 13.4 จานวน ร้อยละ 2. ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขนั ของประเทศ 408,039.5 13.6 380,803.1 11.8 106,400.9 33.1 -27,236.4 -6.7 3. ด้านการพฒั นาและเสริมสร้างศกั ยภาพทรัพยากรมนุษย์ 561,134.3 18.7 571,073.8 17.9 4. ดา้ นการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสงั คม 396,716.8 13.2 765,209.4 23.9 9,939.5 1.8 368,492.6 92.9 5. ดา้ นการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็ นมิตรกบั สิ่งแวดล้อม 116,231.9 3.9 118,700.2 3.7 27.9 504,686.3 15.8 2,468.3 2.1 6. ด้านการปรับสมดุลและพฒั นาระบบการบริหารจดั การภาครัฐ 836,977.9 -332,291.6 -39.7 127,773.3 4.8 รวม 6 ยุทธศาสตร์ 2,640,890.1 88.0 2,768,663.4 86.5 72,226.7 20.1 7. รายการค่าดาเนินการภาครัฐ 359,109.9 12.0 431,336.6 13.5 -3,000.0 -3.0 12,517.2 4.8 7.1 แผนงานบริหารเพอ่ื รองรับกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็ น 99,500.0 3.3 96,500.0 3.0 62,709.5 100.0 200,000.0 6.7 7.2 แผนงานบริหารจดั การหน้ีภาครัฐ 259,609.9 8.7 272,127.1 8.5 7.3 แผนงานรายจ่ายเพ่ือชดใชเ้ งินคงคลงั 0.0 0.0 62,709.5 2.0 รวมท้ังสิ้น 3,000,000.0 100.0 3,200,000.0 100.0 ที่มา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรฐั มนตรี ประมวลผลและจัดทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สาหรับยุทธศาสตร์ฯ ที่ได้รับจัดสรรงบประมาณลดลงจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 คือ ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ลดลง 27,236.4 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 6.7 และยุทธศาสตร์ด้านการปรับสมดุลและพัฒนาระบบการบริหารจัดการภาครัฐ ลดลง 332,291.6 ล้านบาท คดิ เป็นร้อยละ 39.7 ตามลาดับ การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ตามยุทธศาสตร์การจัดสรร งบประมาณท้ัง 6 ด้าน จาแนกตามประเภทของแผนงาน ประกอบด้วย 4 แผนงาน คือ แผนงาน ยุทธศาสตร์ฯ แผนงานบูรณาการฯ แผนงานพื้นฐาน แผนงานบุคลากรภาครัฐ และ 1 แผนงานในรายการ คา่ ดาเนินการภาครัฐพบวา่ มีสดั ส่วนของแผนงานทีไ่ ดร้ บั งบประมาณสูงสุด ดงั นี้ แทตภาพณี่ 3-6 สดั สว่ ตงถประมาฒรายจา่ ยประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 จาแตกตามประเภณแทตงาต 13.5% 35.7% แทตงาตยณุ ดศาสตร์ 24.3% แทตงาตถูรฒาการ แทตงาตพตื้ ฐาต 19.2% 7.4% แทตงาตถุคลากรภาครฐั แทตงาตใตรายการค่าดาเตติ การภาครฐั ทม่ี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรฐั มนตรี ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร - 25 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3.5 งถประมาฒรายจา่ ยจาแตกตามประเภณงถรายจา่ ย งบประมาณรายจ่ายท่ีจัดสรรให้หน่วยรับงบประมาณ จาแนกออกเป็น 5 ประเภทงบรายจ่าย ได้แก่ งบบุคลากร งบดาเนินงาน งบลงทุน งบเงินอุดหนุน และงบรายจ่ายอื่น ซ่ึงเม่ือเปรียบเทียบ ระหว่างปี 2562 และปี 2563 พบวา่ ประเภทงบรายจ่ายที่เพ่ิมขึ้น ได้แก่ งบเงินอุดหนุน เพิ่มขึ้นจานวน 146,436.3 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 16.4 รองลงมา งบรายจา่ ยอน่ื เพิ่มขึ้นจานวน 64,250.8 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 8.8 และงบ บคุ ลากร เพม่ิ ขนึ้ จานวน 9,047.3 ลา้ นบาท คดิ เป็นร้อยละ 1.4 ตามลาดับ สาหรับประเภทงบรายจ่ายท่ีลดลง ได้แก่ งบลงทุน ลดลงจานวน 17,806.6 ล้านบาท คิดเป็น ร้อยละ 3.5 และงบดาเนินงาน ลดลงจานวน 1,927.8 ล้านบาท คดิ เป็นรอ้ ยละ 0.8 ตารางณ่ี 3-2 เปรยี ถเณยี ถประเภณงถรายจา่ ย ประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2559 - 2563 หน่วย: ลา้ นบาท รายการ ปงี บประมาณ เพมิ่ /ลด จากปี 2562 2559 2560 2561 2562 2563 งบประมาณ รอ้ ยละ 1. งบบคุ ลากร 637,536.1 630,331.7 626,180.5 626,474.7 635,522.0 9,047.3 1.4 2. งบดาเนินงาน 233,497.3 249,244.0 252,862.7 239,279.1 237,351.3 -1,927.8 -0.8 421,871.9 526,987.7 507,301.7 506,475.1 488,668.5 -17,806.6 -3.5 3. งบลงทนุ * 4. งบเงินอดุ หนนุ 770,332.1 782,740.2 857,554.9 894,678.8 1,041,115.1 146,436.3 16.4 5. งบรายจา่ ยอน่ื 712,762.6 733,696.4 806,100.2 733,092.3 797,343.1 64,250.8 8.8 รวมทง้ั สนิ้ 2,776,000.0 2,923,000.0 3,050,000.0 3,000,000.0 3,200,000.0 200,000.0 6.7 หมายเหตุ: * งบลงทนุ เปน็ รายจา่ ยในหมวดคา่ ครุภณั ฑ์ ท่ดี นิ และสิง่ ก่อสร้าง เป็นส่วนหน่ึงของ “รายจ่ายลงทุน” ซึ่งครอบคลุมไปถึงงบ ลงทุนและงบรายจา่ ยประเภทอ่ืน ๆ ทีม่ ลี กั ษณะการใชจ้ ่ายเช่นเดยี วกับงบลงทุน ทม่ี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2559 - 2563 สานกั งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานกั งบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) แทตภาพณ่ี 3-7 สัดสว่ ตประเภณงถรายจา่ ยตอ่ งถประมาฒรายจ่ายประจาปี ท่มี า: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 – 2562 สานกั งบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี ประมวลผลและจัดทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผแู้ ทนราษฎร - 26 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เม่ือพิจารณาเปรียบเทียบสัดส่วนของงบประมาณรายจ่ายประจาปี พ.ศ. 2559 - 2563 จาแนกตามประเภทงบรายจ่าย ได้แก่ งบบุคลากร งบดาเนินงาน งบลงทุน งบเงินอุดหนุน งบรายจ่ายอื่น พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 งบเงินอุดหนุน มีการจัดสรรคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 32.5 ของ งบประมาณรายจ่ายประจาปี และรองลงมา คอื งบรายจา่ ยอ่ืน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 24.9 สาหรับงบ ลงทนุ งบดาเนนิ งาน และงบบุคลากรมสี ัดสว่ นลดลงเล็กน้อย จากปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ขอ้ สังเกต PBO  แม้ว่างบบุคลากรในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จะได้รับจัดสรรงบประมาณลดลง แต่ใน ข้อเท็จจริง พบว่า ค่าใช้จ่ายบุคลากรภาครัฐ ยังมีการจัดสรรงบประมาณไว้ในงบรายจ่ายประเภทอื่น ๆ ด้วย เช่น งบดาเนินงาน (ลูกจ้างตามสัญญาจ้าง) งบเงินอุดหนุน (เช่น บุคลากรองค์การมหาชน รัฐวสิ าหกจิ หน่วยงานรัฐสภา ศาล และองค์กรอสิ ระ)  งบเงนิ อุดหนนุ อยใู่ นสัดสว่ นทีส่ งู อย่างต่อเนื่อง แต่ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จะสูงขึ้นกว่าปี ที่ผ่าน ๆ มา เนื่องจากมีการจัดสรรงบเงินอุดหนุนให้แก่หน่วยงานของรัฐสภา ศาล และองค์กรอิสระ เปน็ ประเภทรายจา่ ย “งบเงนิ อดุ หนนุ ” จากเดมิ ท่ีจัดสรรไว้ใน “งบรายจ่ายอน่ื ” ทัง้ นี้ เพื่อให้สอดคล้อง กบั พระราชบัญญตั ิวธิ กี ารงบประมาณ พ.ศ. 2561 สานักงบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 27 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3.6 งถประมาฒรายจา่ ยจาแตกตามกระณรวง แทตภาพณ่ี 3-8 สัดสว่ ตงถประมาฒรายจ่ายประจาปีงถประมาฒ พ.ศ. 2563 จาแตกตามกระณรวง ล้าตถาณ เพ่มิ /ลด เณยี ถกถั ปีงถประมาฒกอ่ ต 16.2% 518,770.9 งบกลาง 10.0% กระทรวงศกึ ษาธกิ าร -0.1% 11.5% 368,660.3 กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง 7.7% 11.0% 353,007.4 กระทรวงกลาโหม 2.8% รายจา่ ยทนุ หมนุ เวยี น 2.7% 7.8% 249,676.0 กระทรวงคมนาคม 9.6% รฐั วิสาหกจิ -0.4% 7.3% 233,353.4 กระทรวงสาธารณสขุ 10.8% สว่ นราชการไมส่ ังกดั ฯ 6.3% 202,268.6 กระทรวงการอดุ มศกึ ษาฯ 2.5% เงินคงคลงั กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 5.6% 178,840.1 รายจ่ายเพอื่ ชดใชเ้ งินคงคลงั 4.1% 4.9% 156,292.1 กระทรวงแรงงาน -5.8% องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถิ่น 4.3% 138,729.8 สานกั นายกรัฐมนตรี 1.1% 100.0% กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาติฯ 4.1% 132,230.9 กระทรวงยุตธิ รรม จังหวัดและกลมุ่ จังหวดั 4.0% 127,895.5 กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ หน่วยงานของศาล 3.4% 109,833.7 หน่วยงานขององคก์ รอสิ ระฯ สภากาชาดไทย 2.0% 62,709.5 กระทรวงการตา่ งประเทศ หน่วยงานของรัฐสภา 1.9% 60,878.4 กระทรวงวัฒนธรรม 15.8% สว่ นราชการในพระองค์ 25.4% 1.7% 55,252.0 กระทรวงพาณิชย์ 1.2% 39,108.9 กระทรวงดจิ ทิ ัลเพือ่ เศรษฐกิจฯ 7.2% กระทรวงการทอ่ งเที่ยวและกฬี า -2.3% 59.5% 0.9% 30,370.0 กระทรวงอุตสาหกรรม -1.1% 0.8% 26,949.1 กระทรวงพลังงาน หน่วยงานอน่ื ของรัฐ -13.0% 0.8% 24,000.0 0.7% 21,281.6 0.6% 20,234.9 -10.5% -25.6% 0.5% 16,495.6 -2.9% 0.3% 10,651.1 -13.2% 5.6% 0.3% 8,927.6 -6.6% 5.6% 0.3% 8,684.7 -6.2% 13.0% -8.8% 8.8% 0.3% 8,569.7 27.4% 0.2% 7,685.3 2.5% 0.2% 7,553.1 0.2% 6,897.9 0.2% 6,071.3 0.2% 5,363.8 0.1% 2,158.0 0.02% 598.8 ทม่ี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี ประมวลผลและจัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร - 28 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณเป็นรายจ่ายงบกลางมากท่ีสุด คิดเป็น สัดส่วนร้อยละ 16.2 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพิ่มข้ึนจากปีงบประมาณก่อนร้อยละ 10.0 โดยเป็นผลมาจากรายการเงินเบี้ยหวัด บาเหน็จ บานาญ ที่ได้รับจัดสรรเพิ่มข้ึนจานวน 41,954.3 ล้านบาท รองลงมา เป็นงบรายจ่ายของกระทรวงศึกษาธิการ ได้รับจัดสรรงบประมาณ จานวน 368,660.3 ล้านบาท หรือคิดเปน็ สัดสว่ นร้อยละ 11.5 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี ลดลงจากปีงบประมาณก่อนร้อยละ 0.1 เน่อื งจากงบประมาณบางสว่ นไดจ้ ดั สรรไปเป็นของกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและ นวตั กรรม ตามพระราชบัญญตั ิปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม (ฉบับท่ี 19) พ.ศ. 2562 แทตภาพณี่ 3-9 สัดสว่ ตรายจา่ ยถุคลากรกถั รายจา่ ยอตื่ ๆ จาแตกตามกระณรวง (สูงสุด 12 อตั ดัถ) สัดสว่ นท่ีได้รบั จัดสรร (ไม่รวมรายจา่ ยบคุ ลากร) สดั ส่วนงบประมาณรายจ่ายบุคลากร กระทรวงมหาดไทย 9.6% 1.4% กระทรวงการคลงั 7.4% 0.4% กระทรวงคมนาคม 5.3% 0.3% รัฐวสิ าหกจิ 4.8% 0.1% กระทรวงศกึ ษาธิการ 4.3% 7.3% กระทรวงกลาโหม 4.0% 3.3% ขอ้ สงั เกต กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 2.6% 0.8% = รายจา่ ยถคุ ลากร สูงกว่ารายจา่ ย กระทรวงแรงงาน 1.8% 0.1% แทตงาตอ่ืตรวมกตั กระทรวงการอดุ มศึกษา… 1.7% 2.3% สว่ นราชการไมส่ ังกัดสานัก… 1.6% 2.6% = รายจา่ ยถคุ ลากร สาตกั งาตตารวจแหง่ ชาติ สานักนายกรฐั มนตรี 1.0% 0.2% กระทรวงสาธารณสขุ 1.0% 3.4% รอ้ ยละ ทม่ี า: ร่างพระราชบัญญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) จากแผนภาพดังกล่าว พบว่า กระทรวงมหาดไทย เป็นหน่วยงานที่ได้รับการจัดสรร งบประมาณโดยไม่รวมงบรายจ่ายบุคลากร มากท่ีสุด จานวน 307,415.8 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วน ร้อยละ 9.6 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี (รวมเงินอุดหนุนเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล จานวน 252,351.6 ลา้ นบาท) จึงทาให้มีงบประมาณสาหรับการดาเนินงานมากที่สุด สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร - 29 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สาหรับกระทรวงศึกษาธิการเป็นหน่วยงานท่ีได้รับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายบุคลากร มีสัดส่วนสูงที่สุด คิดเป็นร้อยละ 7.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ในขณะที่งบรายจ่ายอื่น ๆ มีสัดส่วนเพียงร้อยละ 4.3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี อันเป็นผลมาจากกระทรวงศึกษาธิการ มีจานวนบคุ ลากรมากทสี่ ุด แทตภาพณี่ 3-10 ทลการเถิกจา่ ยเงิตงถประมาฒประจาปี 2562 จาแตกตามกระณรวง หน่วย: รอ้ ยละ หนว่ ยงานของรฐั สภา 47.2 กระทรวงการอดุ มศึกษา วทิ ยาศาสตร์ วจิ ยั และนวตั กรรม 63.0 กระทรวงคมนาคม 78.3 กระทรวงกลาโหม 82.9 กระทรวงดิจทิ ัลเพื่อเศรษฐกจิ และสงั คม 83.3 กระทรวงการทอ่ งเท่ียวและกีฬา 83.7 กระทรวงวัฒนธรรม 85.4 สานกั นายกรฐั มนตรี 85.6 กระทรวงทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสงิ่ แวดล้อม 87.4 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 87.9 กระทรวงการตา่ งประเทศ 89.7 กระทรวงพลงั งาน 89.8 ส่วนราชการไมส่ งั กัดสานกั นายกรฐั มนตรี กระทรวง… 91.7 กระทรวงพาณิชย์ 91.7 กระทรวงอุตสาหกรรม 92.2 กระทรวงยุติธรรม 92.4 กระทรวงมหาดไทย 92.7 กระทรวงการพัฒนาสงั คมและความมน่ั คงของมนุษย์ 94.5 กระทรวงสาธารณสุข 95.2 กระทรวงศึกษาธิการ 97.1 กระทรวงการคลงั 99.3 กระทรวงแรงงาน 99.7 กระทรวงวทิ ยาศาสตร์และเทคโนโลยี 100.0 หน่วยงานอิสระของรัฐ 100.0 หน่วยงานของศาล 100.0 ทม่ี า: ระบบการบริหารการเงนิ การคลงั ภาครัฐแบบอเิ ล็กทรอนิกส์ (GFMIS) กรมบญั ชกี ลาง ณ วนั ที่ 30 กนั ยายน 2562 ประมวลผลและจัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 30 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3.7 งถประมาฒรายจ่ายงถกลาง ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 มีการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็น “งบกลาง” จานวน 11 รายการ รวมเป็นเงินจานวนทั้งส้ิน 518,770.9130 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 16.2 ของงบประมาณ รายจ่ายประจาปี ซ่งึ ถอื วา่ มีสัดส่วนสูงกว่าค่าเฉลี่ยของงบกลางในปีที่ผ่านๆ มา ในสัดส่วนร้อยละ 15.4 ของงบประมาณรายจา่ ยประจาปี (รายละเอยี ดดังแผนภาพท่ี 3-11) แทตภาพณ่ี 3-11 การเปรียถเณยี ถสดั ส่วตงถกลางตอ่ วงเงติ งถประมาฒรายจ่ายประจาปี (ปี 2559 – 2563) 16.4% 15.7% 16.2% 14.9% 13.8% 2559 2560 2561 2562 2563 ท่ีมา: งบประมาณโดยสงั เขป ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานกั นายกรัฐมนตรี ประมวลผลและจัดทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) ท้ังน้ี เม่ือเปรียบเทียบกับรายจ่ายงบกลางของปีงบประมาณที่ผ่านมาพบว่ามีจานวนเพ่ิมข้ึน 47,238.9 ลา้ นบาท หรอื เพิ่มข้นึ รอ้ ยละ 10.0 ของปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 โดยมีรายละเอียดรายจ่าย งบกลางทงั้ 11 รายการ ดงั ตารางที่ 3-3 ตารางณี่ 3-3 รายการงถกลาง ประจาปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 รายการ จานวน (ล้านบาท) 1. คา่ ใช้จ่ายเกี่ยวกับการรบั เสดจ็ พระราชดาเนนิ และตอ้ นรับประมุขต่างประเทศ 1,000.0 2. คา่ ใช้จา่ ยชดใชเ้ งินทดรองราชการเพ่ือช่วยเหลอื ผูป้ ระสบภัยกรณฉี ุกเฉิน 3,000.0 3. ค่าใชจ้ ่ายโครงการอันเนอ่ื งมาจากพระราชดาริ 2,500.0 4. คา่ ใช้จ่ายในการรกั ษาพยาบาล ข้าราชการ ลกู จา้ ง และพนักงานของรฐั  71,200.0 5. เงินชดเชยคา่ งานสง่ิ กอ่ สร้าง 500.0 6. เงนิ ช่วยเหลอื ขา้ ราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรฐั 4,940.0 7. เงินเบ้ยี หวัด บาเหนจ็ บานาญ  265,716.3 8. เงินเลือ่ นเงนิ เดอื นและเงินปรบั วุฒขิ า้ ราชการ 10,464.6 9. เงินสมทบลูกจ้างประจา 670.0 10. เงนิ สารอง สมทบ และเงินชดเชยของขา้ ราชการ 62,780.0 11. เงินสารองจา่ ยเพอื่ กรณฉี ุกเฉนิ หรอื จาเปน็  96,000.0 รวม 518,770.9 ทม่ี า: งบประมาณโดยสังเขป ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ สานักนายกรฐั มนตรี จดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรฐั สภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร - 31 -

รายงานการวิเคราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ท้ังน้ี พบว่ารายจ่ายงบกลางหลายรายการเพ่ิมขึ้นจากปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 โดยเฉพาะ รายการทม่ี วี งเงินเพม่ิ ขนึ้ สูงสุด 3 ลาดบั แรก ได้แก่ 1) เงนิ เบี้ยหวดั บาเหนจ็ บานาญ เพมิ่ ข้ึนจานวน 41,954.3180 ลา้ นบาท 2) เงินสารอง เงินสมทบ และเงนิ ชดเชยของขา้ ราชการ เพ่ิมขน้ึ 7,395.000 ล้านบาท 3) ค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานราชการ เพิ่มขึ้นจานวน 1,200.0 ล้านบาท ในขณะเดียวกัน ก็มีค่าใช้จ่ายงบกลางบางรายการลดลงจากปีงบประมาณที่ผ่านมา อาทิ เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้างและพนักงานของรัฐ เงินเล่ือนเงินเดือนและเงินปรับวุฒิข้าราชการ เป็นต้น รวมถึง “รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น” ซ่ึงลดลงมากท่ีสุด โดยลดลงจาก ปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 จานวน 3,000.0 ล้านบาท สาหรับรายจ่ายงบกลาง“รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น” ตามมาตรา 20 (6) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2560 กาหนดให้ตั้งได้เฉพาะเพ่ือวัตถุประสงค์ ในการป้องกันหรือแก้ไขสถานการณ์อันกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน ความม่ันคงของรัฐ การเยียวยาหรือบรรเทาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะร้ายแรง และภารกิจท่ีเป็นความจาเป็น เรง่ ด่วนของหนว่ ยงานของรฐั และตอ้ งมสี ัดส่วนตามท่ีคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ประกาศกาหนดด้วย ท้ังนี้ ตามประกาศคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เร่ือง กาหนด สดั สว่ นต่างๆ เพอ่ื เปน็ กรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ลงวันท่ี 7 มิถุนายน 2561 งบประมาณ รายจา่ ยงบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉกุ เฉนิ หรือจาเปน็ ” นน้ั ต้องตงั้ ไม่น้อยกว่าร้อยละ 2 แต่ไมเ่ กินร้อยละ 3.5 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี ดังน้ัน งบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น” ของปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ทีต่ ง้ั ไว้ จานวน 96,000.0 ล้านบาท ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนต่องบประมาณรายจ่ายประจาปี จานวน 3,200,000.0 ล้านบาท อยู่ท่ีร้อยละ 3.0 จึงถือว่ายังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตามท่กี ฎหมายกาหนด ข้อสงั เกต PBO  รายจา่ ยงบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพื่อกรณฉี กุ เฉินหรือจาเป็น” โดยเฉลี่ยมีสัดส่วนอยู่ท่ี ร้อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจาปี แม้จะยังอยู่ในกรอบวินัยการเงินการคลัง ตามกฎหมาย ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐฯ แต่จากการติดตามผลการเบิกจ่ายงบประมาณ พบว่า มีการกันเงิน ดงั กลา่ วไวเ้ บกิ จา่ ยเหลือ่ มปีอยา่ งตอ่ เน่ือง เชน่ ระหวา่ งปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2560 มีการกันเงิน ดังกล่าวโดยไม่มีหนี้ผูกพันสะสม จานวน 34,406.7 ล้านบาท (ท่ีมา: ผลการเบิกจ่ายเงินกันไว้เบิกจ่าย เหล่ือมปีงบกลาง จากระบบ GFMIS ณ วันที่ 30 เมษายน 2561)  บทเฉพาะกาลของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 55 ได้กาหนดหลักเกณฑ์ ใหม่ของการกันเงินไว้เบกิ จ่ายเหลือ่ มปวี า่ “ต้องมกี ารก่อหนี้ผกู พันไว้แล้วภายในปีงบประมาณนั้นด้วย” ถงึ จะขอกนั เงินไวเ้ บกิ จา่ ยเหลือ่ มปีได้ ซ่ึงหลักเกณฑ์ใหม่นี้จะมีผลใช้บังคับกับงบประมาณรายจ่ายงบกลาง ทุกรายการ ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เป็นต้นไป ดังน้ัน หากมีการต้ังรายจ่ายงบกลาง รายการ เงินสารองจ่ายเพอื่ กรณฉี ุกเฉนิ หรือจาเปน็ ไวเ้ กนิ ความจาเป็นและไม่สามารถก่อหน้ีผูกพันได้ทันภายใน สานักงบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร - 32 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ปีงบประมาณ ย่อมทาให้เงินงบประมาณส่วนน้ันตกไป เป็นการเสียโอกาสในการใช้งบประมาณเพ่ือ พัฒนาประเทศในเร่ืองทจี่ าเปน็ เร่งดว่ น  ในขณะเดียวกัน ตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 กาหนดให้ “มเี งินทนุ สารองจา่ ย” ไว้ จานวน “หา้ หมื่นล้านบาท” เพ่ือไว้ใช้จ่ายในกรณีจาเป็นเร่งด่วน เพอ่ื ประโยชน์แกร่ าชการแผน่ ดิน หรอื กรณีท่ีรายจ่ายงบกลาง “รายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉุกเฉิน หรอื จาเปน็ ” ต้งั ไวไ้ มเ่ พยี งพอ จึงเปน็ หลักประกันอยู่แล้วว่าหากมีกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็นรัฐบาลก็ยังมี เงนิ ทนุ สารองไว้ใช้จา่ ยได้ ดังนั้น รายจ่ายงบกลางรายการเงินสารองจ่ายเพ่ือกรณีฉุกเฉินหรือจาเป็น จึงควรต้ังไว้ให้ เพียงพอกับความจาเป็น โดยพิจารณาผลการใช้จ่ายท่ีผ่านมา ประกอบกับกรอบวินัยการเงินการ คลงั ตามท่ีกฎหมายกาหนด 3.8 งถประมาฒรายจ่ายสาหรัถรฐั วิสาหกจิ 3.8.1 ทลการดาเตติ งาตและฐาตะการเงิตใตภาพรวม “รฐั วสิ าหกจิ ” เป็นหน่วยงานธรุ กิจทร่ี ัฐบาลเป็นเจ้าของไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบหน่วยงาน องค์การของรัฐ รวมถึงบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่รัฐหรือองค์กรของรัฐถือหุ้นร่วมทุนอยู่ด้วย ไม่น้อยกว่าร้อยละห้าสิบ มีลักษณะการดาเนินงานในเชิงธุรกิจที่มุ่งแสวงหากาไร หรือการให้บริการ สาธารณะโดยสามารถเรียกเก็บค่าบริการจากประชาชนผู้ใช้บริการได้ จึงมีหน้าที่หารายได้เข้ารัฐ ดังน้ัน โดยหลักการรฐั วสิ าหกิจจะต้องพึง่ พาตวั เองไดโ้ ดยไมจ่ าเปน็ ต้องได้เงนิ อุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดนิ ทุกปี ท้ังน้ี ข้อมูลล่าสุดของกระทรวงการคลัง ตามรายงานฐานะการเงินเมื่อสิ้นงวดบัญชี ปี 2560 ซึ่งเป็นงบการเงินท่ีผ่านการรับรองของสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินแล้ว รัฐวิสาหกิจไทย มีจานวนท้ังสิ้น 55 แห่ง มีสินทรัพย์รวม 13,487,147.44 ล้านบาท มีรายได้รวม 3,417,361.18 ล้านบาท เมอื่ หักค่าใชจ้ ่ายจานวน 3,109,809.04 ล้านบาท ทาให้มีกาไรสุทธิจานวน 328,855.00 ล้านบาท คิดเป็น กาไรสุทธิต่อสินทรัพย์รวมประมาณร้อยละ 2.49 ซ่ึงมีการนาส่งกาไรหรือเงินรายได้อื่นเข้าคลังเป็น รายได้แผน่ ดนิ จานวน 158,726.78 ลา้ นบาท หรอื ประมาณร้อยละ 48.26 ของกาไรสทุ ธิในแต่ละปี ตารางณ่ี 3-4 ภาพรวมการดาเติตงาตของรัฐวสิ าหกจิ และการตาส่งกาไรเปต็ รายไดแ้ ทต่ ดิต หนว่ ย:ล้านบาท ปงี บประมาณ 2559 2560 2561* 1. สินทรัพย์รวม 12,661,990 13,487,147.44 13,861,850.01 2. หน้ีสินรวม 10,375,783 11,031,270.91 11,191,791.78 3. สว่ นของทนุ 2,286,027 2,455,876.53 2,670,058.23 4. กาไรสุทธิ 263,532 328,855.00 299,426.35 5. นาส่งรายได้แผ่นดนิ 154,595.79 158,726.78 152,149.21 6. งบประมาณท่อี ดุ หนุนรัฐวสิ าหกิจ 143,804.82 140,263.10 156,292.05 7. ภาระงบประมาณอดุ หนุน 10,790.97 18,463.68 (4,142.84) รัฐวิสาหกิจสุทธิในแต่ละปี (5 - 6) หมายเหตุ: * ตัวเลขประมาณการ หมายถงึ งบการเงินท่ียงั ไมไ่ ดร้ ับการรบั รองจากสานักงานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ทมี่ า: เอกสารงบประมาณ ฉบับท่ี 5 รายงานภาวะเศรษฐกจิ และการคลัง ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 - 2563 ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานกั งานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 33 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 อย่างไรก็ตาม แมว้ า่ ผลการดาเนนิ งานในภาพรวมรัฐวสิ าหกิจไทยยังคงมีผลกาไร และ สามารถนาส่งส่วนของกาไรเป็นรายได้แผ่นดิน แต่ก็มีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่มีผลการดาเนินงานที่ ขาดทุนอย่างต่อเน่ือง เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพมหานคร บริษัท การบนิ ไทย จากดั (มหาชน) เป็นตน้ โดยประมาณการว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 รัฐวิสาหกิจไทย จะมีหนี้สินรวม จานวนถึง 11,191,791.78 ล้านบาท จึงทาให้รัฐบาลมีภาระทางการคลังจากการ รับภาระหนแี้ ทนรัฐวสิ าหกิจที่มีผลการดาเนินงานขาดทุนอย่างต่อเนื่อง รวมถึงต้องจัดสรรงบประมาณ อุดหนนุ ใหแ้ ก่รฐั วสิ าหกิจเหล่าน้ีเพ่ือเป็นทุนในการดาเนินกิจการในแต่ละปีอีกด้วย และมีแนวโน้มท่ีจะ ทาให้เงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจจะมีจานวนมากกว่า ส่วนของกาไรหรือเงินรายได้อื่นท่ีรัฐวิสาหกิจนาส่ง คลังเป็นรายได้แผ่นดินด้วย แต่ทั้งนี้ หากไม่รวมงบประมาณเพื่อชดเชยการสูญเสียรายได้ของ สถาบันการเงนิ เฉพาะกิจ จากการดาเนินกจิ กรรม มาตรการ หรือโครงการตามนโยบายของรัฐบาล รวมถงึ การรบั ภาระหนี้แทนรัฐวิสาหกิจ เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน แห่งประเทศไทย โดยรวมถือว่ารัฐวิสาหกิจไทยยังสามารถรักษาระดับการนาส่งกาไรเป็นรายได้ แผ่นดนิ ได้อยา่ งตอ่ เน่อื ง แทตภาพณี่ 3-12 กาไร/ขาดณตุ ของรฐั วสิ าหกิจ ปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2560* (10 ลาดถั แรก) กาไรสงู สดุ ขาดณตุ สงู สหดุ น่วย: ล้านบาท 104,474.0 บมจ. ปตท. การยางแห่งประเทศไทย -118.0 องค์การคลังสินค้า -172.9 54,957.8 การไฟฟา้ ฝา่ ยผลติ 48,533.5 ธนาคารออมสนิ องค์การสวนสตั ว์ -185.4 26,550.1 การไฟฟา้ สว่ นภูมภิ าค บมจ. การบินไทย -2,072.0 21,312.5 ธนาคารกรงุ ไทย บมจ.อสมท -2,541.8 20,599.6 การท่าอากาศยานฯ ธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย -2,926.4 11,812.7 ธนาคารอาคารสงเคราะห์ บมจ. ทีโอที -3,660.0 10,854.8 การไฟฟ้านครหลวง บมจ. กสท.โทรคมนาคม -4,544.4 9,539.7 การทางพิเศษฯ องค์การขนสง่ มวลชนฯ -4,916.8 9,343.3 โรงงานยาสบู การรถไฟแหง่ ประเทศไทย -18,346.6 หมายเหตุ: * ตัวเลขงบการเงินไดร้ บั การรับรองจากสานกั งานการตรวจเงนิ แผน่ ดนิ ทม่ี า: เอกสารงบประมาณ ฉบับท่ี 5 รายงานภาวะเศรษฐกจิ และการคลงั ประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2562 ประมวลผลและจดั ทาโดย: สานักงบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร - 34 -

รายงานการวเิ คราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจา่ ยประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 3.8.2 การจัดสรรงถประมาฒเป็ตเงติ อุดหตุตรัฐวิสาหกจิ สาหรับในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รฐั บาลไดม้ ีการจัดสรรเงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจ จานวน 24 แหง่ รวม 156,292.1 ล้านบาท คิดเปน็ สดั สว่ นต่องบประมาณรายจ่ายประจาปีอยู่ท่ีร้อยละ 4.88 โดยมีรายละเอยี ดตามตารางท่ี 3-5 ตารางณ่ี 3-5 การจดั สรรงถประมาฒให้แก่รฐั วสิ าหกจิ ปงี ถประมาฒ พ.ศ. 2563 2563 ลักษณะการจัดสรรงบประมาณ (หน่วย : ลา้ นบาท) รฐั วิสาหกิจทไ่ี ดร้ บั เงนิ อดุ หนนุ รายจ่ายของ รายจ่าย แผนงาน การดาเนนิ งาน รวม หน่วยงาน บุคลากร บรหิ ารหน้ี ภายใต้แผนงาน 1. การกฬี าแหง่ ประเทศไทย รัฐวสิ าหกิจ ภาครัฐ ภาครัฐ บูรณาการ 2. การเคหะแหง่ ชาติ 3. การทอ่ งเทีย่ วแห่งประเทศไทย 2,082.0 282.0 - 357.2 2,721.2 4. การยางแหง่ ประเทศไทย 5. การรถไฟแหง่ ประเทศไทย 1,775.4 - - - 1,775.4 6. การรถไฟฟา้ ขนส่งมวลชน แหง่ ประเทศไทย (รฟม.) 2,160.6 943.5 - 3,432.8 6,536.9 7. ธนาคารพฒั นาวิสาหกิจ ขนาดกลางและขนาดยอ่ ม 80.0 - - - 80.0 แหง่ ประเทศไทย 8. ธนาคารเพอ่ื การเกษตร 2,683.1 306.2 8,033.5 2,716.1 13,738.9 และสหกรณ์ 9. ธนาคารออมสิน - - 9,031.3 3,506.9 12,538.2 10. ธนาคารอาคารสงเคราะห์ 11. บรรษัทประกันสินเชอื่ 1,386.8 - - - 1,386.8 อตุ สาหกรรมขนาดยอ่ ม 12. บรรษัทบรหิ ารสินทรพั ย์ 59,653.4 - 30,166.4 - 89,819.8 ธนาคารอสิ ลามแหง่ ประเทศไทย จากดั 5,045.4 -- - 5,045.4 13. สถาบันการบนิ พลเรือน 148.4 -- - 148.4 14. สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และ -- - 4,073.7 เทคโนโลยแี ห่งประเทศไทย (วว.) 4,073.7 15. องคก์ ารขนสง่ มวลชนกรงุ เทพ -- - 2,800.0 2,800.0 509.6 83.6 - 48.3 641.5 303.3 426.3 137.2 866.8 2,243.4 - 3,072.6 - 5,316.0 สานกั งบประมาณของรฐั สภา สานักงานเลขาธิการสภาผแู้ ทนราษฎร - 35 -

รายงานการวเิ คราะห์ ร่างพระราชบญั ญตั ิงบประมาณรายจ่ายประจาปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 2563 ลักษณะการจัดสรรงบประมาณ (หน่วย : ล้านบาท) รฐั วิสาหกิจทไี่ ดร้ ับเงนิ อุดหนนุ รายจ่ายของ รายจ่าย แผนงาน การดาเนนิ งาน รวม หนว่ ยงาน บคุ ลากร บรหิ ารหน้ี ภายใต้แผนงาน รฐั วสิ าหกิจ ภาครฐั ภาครัฐ บูรณาการ 16. องคก์ ารคลงั สินค้า 1,559.6 - - - 1,559.6 17. องค์การจัดการน้าเสีย 65.4 65.6 - 304.9 435.9 18. องคก์ ารตลาดเพ่ือการเกษตร 8.1 16.3 - - 24.4 19. องค์การพพิ ธิ ภณั ฑว์ ิทยาศาสตร์ 1,074.6 93.2 - - 1,167.8 แหง่ ชาติ 20. องคก์ ารสวนพฤกษศาสตร์ 108.3 60.6 - 2.3 171.2 21. องคก์ ารสวนสตั ว์ 719.0 161.9 - - 880.9 22. องค์การอตุ สาหกรรมป่าไม้ 220.8 24.8 - - 245.6 23. การประปาสว่ นภมู ภิ าค -- - 4,008.1 4,008.1 24. การทางพเิ ศษแหง่ ประเทศไทย - - - 309.6 309.6 156,292.1 รวม 88,700.9 2,464.0 50,303.8 14,823.4 ที่มา: รา่ งพะราชบญั ญัตงิ บประมาณรายจา่ ยปงี บประมาณ พ.ศ. 2563 ประมวลผลและจัดทาโดย: สานกั งบประมาณของรัฐสภา (Parliamentary Budget Office : PBO) 1. จากตารางท่ี 3–5 จะเห็นว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 รัฐบาลได้จัดสรร งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจ 24 แห่ง เป็นจานวน 156,292.1 ล้านบาท โดยแบ่ง ออกเปน็ 4 สว่ น ไดแ้ ก่ 1.1 เงินอุดหนนุ สาหรบั การดาเนินงานตามภารกิจหน้าท่ีของรัฐวิสาหกิจ (Function) ภายใตแ้ ผนงานพืน้ ฐานและแผนงานยุทธศาสตร์ จานวน 21 แห่ง รวมเป็นเงนิ 88,700.9 ล้านบาท 1.2 เงนิ อุดหนุนทีเ่ ป็นรายจ่ายด้านบคุ ลากรของรฐั วสิ าหกิจ จานวน 11 แห่ง รวมเป็น เงนิ 2,464.0 ล้านบาท 1.3 เงินอุดหนุนภายใต้แผนงานบริหารหนี้ภาครัฐสาหรับรัฐวิสาหกิจท่ีมีผลการ ดาเนินงานขาดทุนอย่างต่อเนื่องรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่ต้องเร่งรัดดาเนินงานโครงสร้างพื้นฐานตาม นโยบายรัฐบาลซ่ึงจะเป็นต้องกู้เงินมาดาเนินการ ได้แก่ การรถไฟแห่งประเทศไทย การรถไฟฟ้าขนส่ง มวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) รวมถงึ การตัง้ งบประมาณเพื่อชดเชยภาระคงค้างให้แก่สถาบันการเงิน เฉพาะกิจ (SFIs) รวมกัน จานวน 50,303.8 ลา้ นบาท 1.4 เงินอุดหนุนรัฐวิสาหกิจเพื่อสนับสนุนการดาเนินงานภายใต้แผนงานบูรณาการ เช่น แผนงานบูรณาการพัฒนาพื้นที่ระดับภาค แผนงานบูรณาการบริหารจัดการทรัพยากรน้า และ แผนงานบรู ณาการดา้ นโลจสิ ตกิ ส์ และการทอ่ งเที่ยวและบริการ รวมทั้งส้ิน 14,823.4 ลา้ นบาท สานกั งบประมาณของรัฐสภา สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฎร - 36 -

รายงานการวิเคราะห์ รา่ งพระราชบญั ญตั งิ บประมาณรายจา่ ยประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 2. สาหรับรัฐวิสาหกิจท่ีเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) ซึ่งได้รับมอบหมายให้ ดาเนนิ กิจกรรม มาตรการ หรือโครงการ ตามนโยบายรัฐบาล ยังคงได้รับการจัดสรรงบประมาณสูงสุด เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ได้รับการจัดสรรงบประมาณ จานวน 89,819.8 ลา้ นบาท ท้ังนี้ รายงานความเส่ียงทางการคลัง ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 (ตาม มาตรา 87 แหง่ พระราชบญั ญัติวินัยการเงินการคลงั ของรฐั พ.ศ. 2561) รัฐบาลยังมีภาระคงค้างที่ต้อง ชดเชยให้แก่สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFIs) สาหรับการดาเนินการตามนโยบายรัฐบาลมีจานวน รวมท้ังส้ิน 855,121.0 ล้านบาท ซึ่งเป็นภาระที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณชดเชยให้ในโอกาสแรก ท่ีกระทาได้ ตามความในมาตรา 20 (5) แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ขณะเดียวกัน สถาบันการเงินเฉพาะกิจบางแห่งก็ยังประสบปัญหาการขาดทุน เช่น ธนาคารอิสลาม แห่งประเทศไทย โดยในปีงบประมาณ พ.ศ.2562 ได้รับการเพิ่มทุนจาก “กองทุนพัฒนาสถาบัน การเงนิ เฉพาะกิจ” จานวน 16,079.0 ลา้ นบาท เพอ่ื แกไ้ ขปัญหาการขาดทนุ ดงั กลา่ ว 3. ในส่วนของรัฐวิสาหกิจ “ด้านการให้บริการสังคม” ท่ียังคงมีผลการดาเนินงาน ขาดทุนอย่างต่อเนื่อง เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น ยังเป็น ภาระทร่ี ฐั บาลต้องจดั สรรเงนิ อดุ หนุนอย่างต่อเน่อื ง ซ่ึงในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 การรถไฟแห่งประเทศ ไทย ได้รับการจัดสรรงบประมาณ จานวน 13,738.9 ล้านบาท องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ จานวน 2,243.5 ล้านบาท รัฐบาลยังคงมีภาระทางการคลังจากการรับภาระหน้ีแทนรัฐวิสาหกิจท่ีมีผลการ ดาเนินงานขาดทุนอย่างต่อเนื่อง เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น โดย ณ สิน้ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 มภี าระทางการคลงั ในสว่ นนี้ รวมท้ังสน้ิ 218,405.0 ลา้ นบาท 4. ในขณะเดียวกัน การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และการรถไฟฟ้าขนส่ง มวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ก็มีภาระท่ีต้องดาเนินการโครงสร้างพื้นฐานระบบรางเพ่ือรองรับการ ขยายตัวของของเศรษฐกิจและสังคมตามนโยบายของรัฐบาล จึงต้องมีการกู้เงินมาดาเนินการทาใ ห้ รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณอุดหนุนรัฐวิสาหกิจดังกล่าว เพื่อการชาระหน้ีสาธารณะ จานวน 8,033.5 ล้านบาท และจานวน 9,031.3 ล้านบาท ตามลาดบั 5. นอกจากน้ี รัฐบาลยังได้จัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่รัฐวิสาหกิจท่ีมีส่วนในการ ดาเนินงานตามนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล ภายใต้แผนงานบูรณาการต่าง ๆ เช่น แผนงานบูรณาการ พัฒนาพื้นท่ีเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) แผนงานบูรณาการการบริหารจัดการทรัพยากรน้า แผนงานบูรณาการพัฒนาพ้ืนท่ีระดับภาค แผนงานบูรณาการการการสร้างรายได้จากการท่องเที่ยว และบรกิ าร เป็นต้น โดยเฉพาะการประปาส่วนภูมิภาค ซึ่งได้รับการจัดสรรงบประมาณในส่วนนี้สูงสุด จานวน 4,035.1 ล้านบาท การท่องเท่ียวแห่งประเทศไทย จานวน 3,432.8 ล้านบาท การรถไฟฟ้า ขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) จานวน 3,506.8 ล้านบาท และการรถไฟแห่งประเทศไทย จานวน 2,716.1 ลา้ นบาท ตามลาดับ สานักงบประมาณของรัฐสภา สานกั งานเลขาธกิ ารสภาผู้แทนราษฎร - 37 -