การศึกษาผลกระทบของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 ที่มีต่อรูปแบบเเละวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีต่อรปู แบบและวิธีกำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พอ่ื สนบั สนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น อย่างไรก็ดี หากคณะผู้บริหารท้องถิ่นมีเหตุผลและความจาเป็นไม่สามารถปฏิบัติงานและการใช้จ่าย งบประมาณให้เป็นไปตามข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีได้ คณะผู้บริหารท้องถิ่น สามารถการโอนและแก้ไขเปล่ียนแปลงงบประมาณได้ โดยต้องดาเนินการให้เป็นไปตามระเบียบ กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินฯ หมวด 4 การโอนและแก้ไข เปล่ียนแปลงงบประมาณ เพ่ือให้การปฏบิ ัติงานและการใช้จ่ายงบประมาณขององค์กรบริหารส่วนตาบลเปน็ ไป อย่างมปี ระสทิ ธภิ าพ และสามารถแก้ไขปัญหาประชาชนได้ (4) ข้ันการควบคุมงบประมาณ (Budget Control) เป็นข้ันตอนท่ี มี ความสาคัญและต้องดาเนินการควบคู่ไปกับข้ันการบริหารงบประมาณ โดยมุ่งให้คณะผู้บริหารท้องถ่ิน และ เจา้ หนา้ ที่งบประมาณรับผดิ ชอบรว่ มกนั ในการควบคมุ งบประมาณรายจ่ายและเงนิ นอกงบประมาณขององคก์ ร ปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คาสั่งหรือหนังสือสั่งการกระทรวงมหาดไทย ซ่งึ ต้องดาเนินการให้เป็นไปตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วน ทอ้ งถ่ิน กฎและหรอื ระเบยี บอนื่ ท่เี กี่ยวข้อง 2.2.2 งบประมาณทอ้ งถน่ิ กบั หลักการกระจายอานาจการปกครอง องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน (อปท.) เป็นหน่วยงานของรัฐท่ีจัดต้ังและมอี านาจการปกครอง ตามหลักการกระจายอานาจการปกครอง (Decentralization) จากรัฐสาหรับนาไปใช้จัดทาภารกิจหลักที่ เกี่ยวกับการดูแลและตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง โดยเฉพาะในการจัดทา บริการสาธารณะท้องถิ่น (Local public goods) ดังนั้น จึงต้องมีการใช้ทรัพยากรทางการเงินสาหรับ ดาเนินการตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีดังกล่าว อย่างไรก็ดี เนื่องจากพื้นท่ีส่วนใหญ่ของประเทศมีความ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมท่ีแตกต่างกัน ทาให้มีฐานทางเศรษฐกิจที่มีขนาดจากัด (Restricted Economic Bases) และส่งผลให้ อปท.ในพ้ืนที่เกิดข้อจากัดในการระดมทรัพยากรทางการเงินให้เพียงพอต่อ ความต้องการทางด้านรายจ่ายของตนเอง ด้วยเหตุดังกล่าวจึงมีเหตุผลและความจาเป็นที่ต้องมีการกาหนด มาตรการทางการคลังและงบประมาณสาหรับให้ความช่วยเหลือหรือการอุดหนุนทางการเงินแก่ อปท. ท่ี ประสบปัญหาข้อจากัดดังกล่าว หรือต้องมีการจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐบาลให้แก่ อปท. โดยยึดหลักความ เสมอภาคทางการคลัง (Fiscal Equality) เพ่ือเป็นหลักประกันว่าประชาชนในพื้นที่ที่มีห่างไกลจากความ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมจะได้รับบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่าง ท่ัวถงึ และมคี ุณภาพตามมาตรฐาน โดยสรุปการจัดทางบประมาณของ อปท. เป็นการจัดทาแผนงานสาหรับประมาณการด้าน รายรับและรายจ่าย ซ่ึงแสดงในรูปตัวเลขจานวนเงิน และการตั้งงบประมาณของ อปท. ต้องดาเนินการตามที่มี กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คาสั่ง หรือหนังสือสั่งการ กระทรวงมหาดไทยกาหนด โดยมีระเบียบ กระทรวงมหาดไทยว่าดว้ ยวิธีการงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ พ.ศ.2541 แกไ้ ขเพิม่ เติม (ฉบับที่ 2 และ 3) พ.ศ.2543 ได้วางแนวปฏิบัติของกระบวนการงบประมาณของ อปท. ให้เป็นระบบและส้ินสุดที่ จังหวัด ท้ังน้ี การจัดทางบประมาณของ อปท. เริ่มต้นจากฝ่ายบริหารต้องนาเสนอขอความเห็นชอบจากฝ่าย สภาท้องถ่ิน ซึ่งเป็นไปตามหลักรัฐศาสตร์และหลักการบริหารราชการแผ่นดินซ่ึงว่าด้วยการคานอานาจ (Checks and Balances) และต้องมีการควบคุมงบประมาณ เน่ืองจากงบประมาณรายจ่ายของ อปท. เป็นเงินสาธารณะ (Public Money) ซ่ึงมาจากรายรับของท้องถิ่น ทั้งที่เป็นรายได้จากภาษีอากรและรายได้อ่ืน 38 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีต่อรปู แบบและวธิ กี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพือ่ สนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ ของท้องถ่ิน ตลอดจนมาจากเงินอุดหนุนของรัฐบาล เพ่ือให้เกิดกากับดูแลและป้องกันไม่ให้เกิดการร่ัวไหล มีการใช้จ่ายงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ และบรรลุเป้าหมายและยุทธศาสตร์ของแผนพัฒนาขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น 3. รัฐธรรมนูญแห่งรำชอำณำจกั รไทย และกฎหมำยที่เก่ยี วขอ้ งกับงบประมำณท้องถ่ิน การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเป็นไปตาม บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายที่เก่ียวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติกาหนดแผน และข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ตลอดจนกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบต่าง ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วน จังหวัด พ.ศ. 2540 และแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติ สภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2538 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และ ทีแ่ กไ้ ขเพม่ิ เตมิ โดยมสี าระสาคญั สรุปไดด้ ังน้ี 3.1 รัฐธรรมนญู แห่งราชอาณาจักรไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 เป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับท่ี 20 ซ่ึงประกาศใช้บังคับ เมื่อวันท่ี 6 เมษายน พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา โดยมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถ่ินไว้เป็นการ เฉพาะในหมวด 14 จานวน 6 มาตรา คือ มาตรา 249 – 254 โดยในส่วนของการจัดทางบประมาณรายจ่าย ประจาปเี พ่ือสนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ มบี ทบัญญัติทส่ี าคญั ดังน้ี มาตรา 249 วรรคแรก บัญญัติหลักการพ้ืนฐานของการปกครองส่วนท้องถ่ินไว้ว่า ภายใต้บังคับ มาตรา 1 การจัดการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนใน ท้องถิ่น มาตรา 250 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอานาจดูแลและจัดทาบริการสาธารณะและ กิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามหลักการพัฒนาอย่างย่ังยืน รวมทั้งส่งเสริมและ สนับสนุนการจดั การศึกษาให้แก่ประชาชนในทอ้ งถน่ิ ทั้งนี้ ตามทก่ี ฎหมายบญั ญัติ เพื่อสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทาหน้าท่ีดังกล่าวข้างต้น รัฐธรรมนูญฯ มาตรา เดียวกัน วรรคสี่จึงได้บัญญัติให้รัฐต้องดาเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินมีรายได้ของตนเองโดย จัดระบบภาษหี รือการจัดสรรภาษีท่ีเหมาะสม รวมท้ังส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น ทั้งน้ี เพ่ือให้สามารถดาเนินการตามวรรคหน่ึงได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดาเนินการได้ ให้รัฐ จัดสรรงบประมาณเพ่ือสนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ไปพลางก่อน 3.2 พระราชบัญญัตกิ าหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพม่ิ เตมิ พระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติมหรือเรียกว่ากฎหมายกระจายอานาจ มีสาระสาคัญท่ีส่งผลให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้รับการกระจายอานาจมากข้ึนกว่าที่เป็นอยู่ โดยต้องรับผิดชอบจัดบริการสาธารณะ 39 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีตอ่ รปู แบบและวิธกี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พื่อสนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ เพ่ิมขึ้น ตลอดจนได้รับการจัดสรรภาษีอากรและรายไดส้ ูงข้ึน เพอ่ื ที่จะสามารถดาเนินการตามอานาจหน้าที่ได้ อยา่ งมีประสิทธภิ าพในการกาหนดอานาจหนา้ ท่ีในการจัดระบบบรกิ ารสาธารณะของ อปท. (รสคนธ์ รัตนเสริม พงศ์ และนราธิป ศรรี าม, 2558, น.17-18) โดย มาตรา 16 กาหนดให้ อปท. ทเ่ี ปน็ เทศบาล องค์การบรหิ ารสว่ นตาบล และเมืองพัทยา มีภารกิจและอานาจหน้าที่ในการจัดระบบบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น ของตน รวม 31 ประการ เช่น การจัดทาแผนพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง การจัดให้มีและบารุงรักษาทางบก ทางน้า และทางระบายนา้ การจัดให้มีและควบคมุ ตลาด ท่าเทียบเรอื ท่าขา้ ม และทีจ่ อดรถ เปน็ ตน้ มาตรา 17 ได้บัญญัติถึงอานาจหน้าท่ีในส่วนขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ในการ จดั ระบบบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น รวม 29 ประการ เช่น การจัดทาแผนพัฒนา ท้องถ่ินของตนเอง และประสานการจัดทาแผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบ ท่ีคณะรัฐมนตรีกาหนด การ สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินอ่ืนในการพัฒนาท้องถ่ิน การประสานและให้ความร่วมมือในการปฏิบัติ หนา้ ทข่ี ององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ อืน่ เป็นตน้ มาตรา 18 ได้บัญญัติถึงอานาจหน้าท่ีสาหรับกรุงเทพมหานคร โดยให้มีอานาจและหน้าที่ในการ จัดระบบบริการสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองตามมาตรา 16 และมาตรา 17 โดยอานาจและหน้าที่ต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่าง ๆ ดังกล่าว รัฐบาลจะต้องดาเนินการถ่ายโอนภารกิจในการจัดบริการ สาธารณะให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นตามแผนการกระจายอานาจ จนกระท่ังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอานาจหน้าที่ตามท่กี ฎหมายกาหนดอย่างครบถว้ นภายในระยะเวลา 10 ปี มาตรา 30 (4)9 กาหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถน่ิ เพ่ือให้สอดคล้องกับการดาเนินการตามอานาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน แต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยต้งั แต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นมี รายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินมีรายได้เพ่ิมข้ึนคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 โดยการจัดสรรสัดส่วนท่ีเป็นธรรมแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และคานึงถึงรายได้ขององค์กรปกครองส่วน ทอ้ งถิน่ น้นั ด้วย การเพ่ิมสัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อรายได้สุทธิของรฐั บาลตามวรรคหน่ึงให้ เพิ่มขึ้นตามระยะเวลาที่เหมาะสมแก่การพัฒนาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถดาเนินกิจการบริการ สาธารณะได้ด้วยตนเอง และให้เปน็ ไปตามภารกิจที่ถา่ ยโอนใหแ้ ก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นท่ถี ่ายโอนเพ่ิมขึ้น ภายหลังปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 เป็นต้นไป แต่ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใดเงินอุดหนุนท่ีจัดสรรให้ต้องมี จานวนไม่นอ้ ยกว่าเงนิ อดุ หนุนทอ่ี งค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่นได้รับการจดั สรรในปงี บประมาณ พ.ศ. 2549 กลา่ ว โดยสรุปจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติดังกล่าว ทาให้รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี 3 แหล่ง ได้แก่ ภาษีท้องถิ่น ภาษที รี่ ฐั จัดเก็บและแบง่ ใหแ้ ละเงนิ อดุ หนุนจากรัฐบาล 9 มาตรา 30 (4) แก้ไขเพิม่ เติมโดยพระราชบญั ญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อานาจให้แก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 40 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มตี ่อรูปแบบและวธิ กี ำรขอตัง้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พอ่ื สนับสนุนองคก์ รปกครองสว่ นท้องถิ่น 3.3 พระราชบญั ญตั ิวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 เป็นกฎหมายที่ตราข้ึนใหม่เพื่อใช้ทดแทน พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม โดยลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันท่ี 11 พฤศจิกายน 2561 และให้ใช้บังคับต้ังแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา หรือตั้งแต่ วนั ท่ี 12 พฤศจกิ ายน 2561 เปน็ ตน้ ไป โดยสานักงบประมาณในฐานะส่วนราชการผู้เสนอกฎหมายให้เหตผุ ลว่า กฎหมายวิธีการงบประมาณได้ใช้บังคับมาเป็นเวลานาน สมควรปรับปรุงหลักเกณฑ์เก่ียวกับการจัดทา งบประมาณการบริหารงบประมาณรายจ่าย การควบคุมงบประมาณ รวมท้ังการประเมินผลและการรายงาน การใช้จ่ายงบประมาณ เพื่อให้กระบวนการจัดสรรงบประมาณของประเทศมีลักษณะที่มุ่งเป้าห มายและ ผลสัมฤทธิ์ของงบประมาณเป็นสาคัญ และเพ่ือให้เกิดประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณ ยิ่งขึ้น (สานักนายกรัฐมนตรี, 2560, น.2) และกฎหมายดังกล่าวมีสาระสาคัญท่ีเกี่ยวข้องกับการจัดการ งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ ดงั น้ี มาตรา 4 ในพระราชบัญญัตินี้ ได้บัญญัตินิยาม “หน่วยรับงบประมาณ” โดยให้หมายความว่า หน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และให้หมายความรวมถึงสภากาชาดไทยด้วย นอกจากน้ี ได้ใหค้ วามหมายของ “หนว่ ยงานของรัฐ” หมายความวา่ (6) องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ทั้งน้ี จาก บทบัญญัติมาตรา 4 ดังกล่าว ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานของรัฐ และเป็นหน่วยรับ งบประมาณ ซ่งึ ขอรับหรือได้รบั จดั สรรงบประมาณรายจา่ ยได้ มาตรา 29 การขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงิน อุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยทั่วไป หรือสาหรับการดาเนินการในเรื่องใดเร่ืองหนึ่งเป็นการเฉพาะให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ยนื่ คาขอตง้ั งบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อ ผู้อานวยการสานักงบประมาณ ท้ังนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาท่ีผู้อานวยการสานักงบประมาณ กาหนดขน้ึ การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยทั่วไปขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ให้สานักงบประมาณพิจารณาจัดสรรงบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกาหนดแผน และข้นั ตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น โดยสรุป พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มีสาระสาคัญที่เก่ียวข้องกับการจัดทา งบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยเพ่ิมเติมให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นหน่วยรับงบประมาณ ซ่ึงขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายได้ และกาหนดรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นเงิน อุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยท่ัวไป หรือสาหรับการดาเนินการในเร่ืองใดเรื่องหน่ึงเป็นการเฉพาะให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นยื่นคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพ่ือเสนอต่อ ผู้อานวยการสานักงบประมาณ 3.4 พระราชบญั ญตั ิวนิ ยั การเงินการคลังของรฐั พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เป็นกฎหมายใหม่ทีต่ รากฎหมายดังกล่าว ขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 62 และลงประกาศใน 41 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ีตอ่ รปู แบบและวธิ ีกำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพื่อสนบั สนุนองค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น ราชกิจจานุเบกษาเม่ือวันท่ี 19 เมษายน พ.ศ. 2561 และมีผลใช้บังคับในวันถัดไป คือ วันท่ี 20 เมษายน พ.ศ. 2561 เป็นต้นไป โดยท่ีกฎหมายดังกล่าวมสี าระสาคญั ทเี่ กี่ยวข้องกบั การจดั ทางบประมาณรายจ่ายประจาปี เพอ่ื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่ิน ดงั นี้ มาตรา 17 การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายใหแ้ ก่หน่วยงานของรฐั ต้องคานึงถึง (1) ความจาเป็นและภารกิจของหน่วยงานของรฐั ที่ขอรบั จัดสรรงบประมาณ (2) ฐานะเงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรฐั ที่สามารถใช้จ่ายได้ รวมตลอดถึงรายได้ หรือเงินอน่ื ใดทีห่ น่วยงานของรฐั นนั้ มีอยู่หรือสามารถนามาใชจ้ ่ายได้ (3) ความสามารถในการใช้จา่ ยและก่อหนผ้ี ูกพันของหน่วยงานของรฐั ภายในปีงบประมาณนนั้ (4) การปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระของรัฐสภา ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ องคก์ รอสิ ระตามรฐั ธรรมนูญ และองค์กรอยั การ (5) กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องเป็นไปเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการทาหน้าท่ีดูแลและจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ิน โดยคานึงถึงความสามารถในการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ตลอดจนความเหมาะสมและความ แตกตา่ งขององคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ แต่ละรูปแบบ มาตรา 65 การจัดทางบประมาณ การใช้จ่าย การก่อหนี้ผูกพัน และการบริหารทรัพย์สินของ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องทาอย่างโปร่งใสและตรวจสอบได้ โดยต้องพิจารณาผลสัมฤทธิ์ ความคุ้มค่า ความประหยัด และภาระทางการคลังทีจ่ ะเกิดขึ้นในอนาคตด้วย มาตรา 66 การจัดทางบประมาณประจาปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้พิจารณาฐานะการ คลังขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ความจาเป็นที่ตอ้ งใชจ้ า่ ยเงนิ งบประมาณ การจดั เก็บรายไดใ้ นงบประมาณ น้ัน โดยให้ปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและพระราชบัญญัติวินัยการเงิน การคลงั ของรัฐ พ.ศ. 2561 กล่าวโดยสรุป พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ได้รับการตราขึ้นตาม มาตรา 62 ของรฐั ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มุ่งให้ภาครัฐต้องรักษาวินยั การเงินการคลังอยา่ ง เคร่งครัดเพื่อให้ฐานะการเงินการคลังของรัฐ มีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างย่ังยืน ดังนั้น ในฐานะที่องค์ก ร ปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นส่วนหน่ึงของภาครัฐย่อมอยู่ภายใต้การบังคับใช้ของกฎหมายดังกล่าวด้วย โดยการ จดั สรรงบประมาณรายจ่ายต้องเปน็ ไปเพอื่ สนับสนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ในการทาหน้าที่ดแู ลและจัดทา บริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ิน ซ่ึงต้องคานึงถึงความสามารถ ในการหารายได้ ตลอดจนความเหมาะสมและความแตกตา่ งขององค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ แต่ละรปู แบบ 4. กำรประเมนิ ผลกระทบของกฎหมำย กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์และมาตรการที่สถาบันหรือผู้มีอานาจสูงสุดในรัฐได้ตราข้ึนเพื่อใช้ในการ บริหารประเทศและหรือเพื่อใช้บังคับบุคคลและหรือองค์กรให้ปฏิบัติตามและหรือเพื่อกาหนดระเบียบแห่ง ความสัมพันธ์ระหวา่ งบุคคลหรือระหว่างบุคคลกับรฐั ดังน้ัน กล่าวได้ว่ากฎหมายเป็นเครอ่ื งมือที่ตราขึ้นสาหรับ ใช้ในการบริหารประเทศและหรือการควบคุมสังคม โดยที่กฎหมายในฐานะเครื่องมือของรัฐจะทาหน้าที่ได้ 42 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีตอ่ รปู แบบและวิธีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พ่อื สนับสนนุ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลหรือไม่ เพียงไร น้ัน ข้ึนอยู่กับปัจจัยที่สาคัญประการหนึ่ง คือ กฎหมาย ดังกล่าวถูกออกแบบหรือจัดทามาเพื่อให้ทาหน้าที่ครอบคลุมใน 3 ขั้นตอนหลัก ได้แก่ ประการแรก กฎหมาย จะดาเนินการซ่ึงนาไปสู่การเปล่ียนแปลง ประการท่ีสอง พฤติกรรมของบุคคลและหรือองค์กรท่ีถูกเป็น เป้าหมายหรือผลกระทบจากกฎหมายซ่ึงในท่ีสุดจะนาไปสู่การเปลี่ยนแปลง และประการที่สาม ผลลัพธ์ เช่น การเยียวยาในปญั หาพน้ื ฐานหรือการเปลย่ี นแปลงอน่ื ๆ (OECD, 2002, p.10) นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐมาตรา 77 มีสาระสาคัญกาหนดให้รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จาเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายท่ีหมด ความจาเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือท่ีเป็นอุปสรรคต่อการดารงชีวติ หรือการประกอบอาชีพโดย ไม่ชักช้า เพ่ือไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชนและดาเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้ โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพ่ือปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง และก่อนการตรา กฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจาก กฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมท้ังเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์น้ันต่อ ประชาชนและนามาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกข้ันตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับ แล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาท่ีกาหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของ ผเู้ กย่ี วข้องประกอบดว้ ยเพ่อื พัฒนากฎหมายใหส้ อดคล้องและเหมาะสมกับบริบทตา่ ง ๆ ทเ่ี ปลี่ยนแปลงไป ทั้งน้ี เพื่อให้บรรลุเป้าหมายและแนวนโยบายแห่งรัฐตามมาตรา 77 ดังกล่าวข้างต้นได้ กฎหมาย ต่าง ๆ จึงควรได้รับการศึกษาวิเคราะห์หรือการประเมินผลกระทบของกฎหมายหรือในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment) โดยเฉพาะก่อนการตรากฎหมายเพื่อวิเคราะห์ความจาเป็น และ ผลกระทบของกฎหมายดังกล่าว รวมท้ังเปิดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเป็นการท่ัวไป และในกรณีท่ีกฎหมายมีการ ตราขึ้นใช้บังคับแล้ว การประเมินผลกระทบของกฎหมายก็เป็นกลไกท่ีสาคัญในการปรับปรงคุณภาพของกฎหมาย หรือเรียกว่าการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมาย ซ่ึงเป็นกลไกในการวิเคราะห์นโยบายท่ีช่วยทาให้ผู้มี อานาจในการกาหนดนโยบายมีข้อมูลสารสนเทศสาหรบั ใชต้ ัดสินใจสาหรับการออกแบบ การบังคับใชแ้ ละหรือ การปรับปรุงกฎหมายโดยคานึงถึงผลกระทบที่อาจเกิดข้ึนจากร่างกฎหมายท่ีจะจัดทาหรือต ราข้ึน และ ผลกระทบทีเ่ กดิ ข้นึ จรงิ ของกฎหมายทตี่ ราขน้ึ และมผี ลใช้บังคับแลว้ 4.1 นยิ ามและวัตถปุ ระสงค์ของการประเมินผลกระทบของกฎหมาย การประเมินผลกระทบของกฎหมายหรือในการออกกฎหมาย เป็นเรื่องใหม่และในระยะแรกมกี าร กาหนดนิยามท่ีแคบ โดยให้ความหมายว่าเป็นเคร่ืองมือในการวิเคราะห์ต้นทุนท่ีกฎหมายแต่ละฉบับสร้าง เช่น ภาระต้นทุนของการปฏิบัติตามกฎหมายของภาคประชาชนหรือภาคเอกชน เป็นต้น และประโยชน์ของการ ประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายท่ีสาคัญ คือ การทบทวนและหรือลดจานวนของกฎหมายที่สร้างต้นทุน ภาระให้แก่ภาคส่วนที่เกยี่ วข้องท้งั ผู้อยู่ภายใต้บังคบั ใชข้ องกฎหมายและหรอื ผูบ้ ังคับใชก้ ฎหมาย ซ่ึงเป็นผลดตี ่อ ภาคประชาชนหรือภาคเอกชนในฐานะผู้อยู่ภายใต้บังคับใช้ของกฎหมาย หน่วยงานและบุคลากรภาครัฐใน ฐานะผู้บังคับใช้กฎหมาย การอานวยความสะดวกในการดาเนินชีวิตหรือประกอบธุรกิจ การเพ่ิมขีด ความสามารถในการแข่งขัน เป็นต้น ในระยะเวลาต่อไป เมื่อมีการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายเพิ่ม มากขึ้น ทาให้มีการปรับปรุงคานิยามและวัตถุประสงค์ของการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมายท่ีมี ขอบขา่ ยกว้างกวา่ เดมิ มาก (ฉตั รสุมน พฤฒิภญิ โญ, 2559, น.246) ดงั นี้ 43 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ีตอ่ รูปแบบและวิธีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพอื่ สนับสนุนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ 4.1.1 การประเมินผลกระทบของกฎหมายก้าวผ่านการเป็นเครื่องมือในการวิเคราะห์ ต้นทุนที่กฎหมายแต่ละฉบับสร้างขึ้น โดยเป็นเคร่ืองมือในการวิเคราะห์ท้ังต้นทุนและผลท่ีได้รับซ่ึงสะท้อนให้ เห็นว่าการมีกฎหมายจานวนมากมไิ ดห้ มายความว่ากฎหมายต่าง ๆ ดงั กล่าวมีข้อเสียท้ังหมด หากแต่ตอ้ งมีการ ประเมนิ ว่ากฎหมายแต่ละฉบับมีความสอดคล้องกับเปา้ ประสงคข์ องนโยบายสาธารณะในภาพรวมหรือไม่ 4.1.2 วัตถุประสงค์ของการประเมินผลกระทบของกฎหมายเพ่ือประเมินว่าผลได้ที่เกิดข้ึน จากกฎหมายได้นาส่งถึงพฤติกรรมและองค์กรท้ังทางบวกและทางลบมากน้อยเพียงไร หรืออาจเกิดจาก มาตรการ หรือกลไกที่กาหนดหรือจะกาหนดไว้ในกฎหมาย เพ่ือการพัฒนาที่ย่ังยืน ทั้ง 3 ด้าน ได้แก่ ด้าน เศรษฐกิจ สงั คม และส่งิ แวดล้อม โดยสรุปคานิยามและวัตถุประสงค์ของการประเมินผลกระทบของกฎหมายทาให้การประเมินผล กระทบในการออกกฎหมายเป็นเคร่ืองมือที่จาเป็นและสาคัญของการปฏิรูปกฎหมาย และปรับเปล่ียน จุดมุ่งหมายของการปฏิรูปกฎหมายจากเดิมท่ีมุ่งการทบทวนเพ่ือยกเลิกกฎหมายท่ีล่าสมัย มีต้นทุนหรือสร้าง ภาระ และหรอื กอ่ ให้เกิดปญั หาและผลกระทบ โดยทาใหม้ กี ฎหมายทบี่ ังคับใช้เทา่ ท่ีจาเปน็ (Deregulation) มา เป็นจุดมุ่งหมายใหม่ กลา่ วคอื การทบทวนเพื่อพฒั นาใหม้ ีกฎหมายท่ีดขี ึ้นกว่าทเ่ี ปน็ อยู่ (Better Regulation) 4.2 กรอบของการประเมินผลกระทบของกฎหมาย การประเมินผลกระทบของกฎหมายหรือในการออกกฎหมายมีกรอบในประเมินที่มีนักวิชาการ และองค์กรต่างๆ ให้กาหนดไว้สรุปกรอบแนวทางสาคัญได้ 5 ประการ (ฉัตรสุมน พฤฒิภิญโญ, 2559, น.249) ดงั น้ี 4.2.1 การวเิ คราะห์ปญั หาและวตั ถปุ ระสงค์ของข้อเสนอให้มีกฎหมาย 4.2.2 การอธบิ ายทางเลือกอ่ืน (ทงั้ ทางเลือกที่เก่ียวและไมเ่ กย่ี วกับกฎหมาย) เพื่อบรรลุ วัตถปุ ระสงค์ทกี่ าหนด 4.2.3 การประเมินผลกระทบท่สี าคัญทง้ั ผลกระทบทางบวกและทางลบ ตลอดจนการ ประเมินผลที่จะได้รบั และต้นทนุ ต่อผ้บู รโิ ภค ภาคธุรกจิ และกลมุ่ ผูม้ ีสว่ นได้เสยี อน่ื 4.2.4 การปรกึ ษาหารือกับผูเ้ กีย่ วขอ้ งและผู้มีส่วนได้เสยี อนื่ 4.2.5 การเสนอแนะทางเลือกท่ีเหมาะสมและเหตุผลสนบั สนุน 4.3 ประเด็นตรวจสอบในการประเมินผลกระทบของกฎหมาย ในปี พ.ศ. 2547 สานกั งานคณะกรรมการกฤษฎีกาไดเ้ สนอคู่มือตรวจสอบความจาเป็นในการออก กฎหมาย (Legislation and Regulatory Checklist) ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบ เพื่อให้ส่วน ราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐ นาไปใช้ประกอบการเสนอกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี โดยมี วัตถุประสงค์เพ่ือเป็นเคร่ืองมือในการระมัดระวังมิให้มีการตรากฎหมายโดยไม่จาเป็น ตลอดจนเป็นการตรวจสอบ ให้กฎหมายท่ีจะกาหนดให้มีข้ึนน้ันจะไม่เป็นการเพิ่มภารกิจของรัฐมากจนเกินความจาเป็น หรือจะก่อให้เกิดปัญหา ในการปฏิบัติงาน โดยได้กาหนดประเด็นตรวจสอบไว้ 10 ประการ (สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2559, น.7) ดังน้ี 4.3.1 วตั ถปุ ระสงคแ์ ละเป้าหมายของภารกิจคอื อะไร 44 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี ่อรปู แบบและวิธีกำรขอตงั้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนบั สนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ 4.3.2 ใครควรเปน็ ผทู้ าภารกิจน้นั รัฐควรทาเองหรือควรให้เอกชนเปน็ ผู้ทา 4.3.3 มีความจาเป็นที่ต้องตรากฎหมายขึ้นเพื่อให้การทาภารกิจนั้นประสบความสาเร็จ หรอื ไม่ 4.3.4 ความซ้าซอ้ นกับกฎหมายอ่ืน 4.3.5 ภาระต่อบุคคลและความค้มุ คา่ 4.3..6 ความพร้อมของรัฐ 4.3.7 หนว่ ยงานทร่ี ับผิดชอบ กล่าวคอื มหี น่วยงานอื่นใดทปี่ ฏิบัติภารกจิ ซา้ ซอ้ นหรือใกล้เคียงกนั 4.3.8 วธิ กี ารทางานและการตรวจสอบ 4.3.9 อานาจในการตรวจอนุบัญญัติ รัฐได้กาหนดกรอบหรือมาตรการป้องกันมิให้มีการตราอนุ บญั ญตั ทิ ่เี ปน็ การขยายอานาจเจ้าหน้าท่ขี องรัฐและผทู้ ่ีอาจจะไดร้ ับผลกระทบจากการมีกฎหมายนั้นแลว้ หรือไม่ 4.3.10 มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานอื่นและผู้ท่ีอาจได้รับผลกระทบจากการมี กฎหมายน้ันแล้วหรอื ไม่ โดยสรปุ กฎหมายเป็นกฎเกณฑแ์ ละมาตรการที่สถาบนั หรือผู้มอี านาจสูงสุดในรฐั ได้ตราขึ้น เพ่ือใช้ในการบริหารประเทศ และจัดระเบียบสังคม ฯลฯ โดยที่กระบวนการนิติบัญญัติหรือการตรากฎหมาย และการบังคับใชก้ ฎหมายให้บรรลเุ จตนารมณ์ มีต้นทุนหรอื ภาระแก่ประชาชนและสังคมโดยรวม ประกอบกับ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 บัญญัติหลักการไว้ว่า รัฐพึงมีกฎหมายเท่าที่จาเป็น (Deregulation) และในวรรคสอง บัญญัติว่าก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความ คิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดข้ึนจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมท้ัง เปิดเผย ผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์น้ันต่อประชาชน และนามาประกอบการพิจารณา ใน กระบวนการตรากฎหมายทกุ ข้ันตอน ดังน้ันการประเมนิ ผลกระทบของกฎหมายจึงเป็นเครื่องมือที่จาเป็นและ สาคัญในการทาใหบ้ รรลตุ ามหลักการรัฐพึงมกี ฎหมายเท่าที่จาเป็น (Deregulation) และมีการทบทวนปรบั ปรุง กฎหมายที่ใช้บังคับแล้วให้มีคุณภาพ เกิดความโปร่งใส สร้างการมีส่วนรว่ ม และสร้างความรับผิดชอบให้กับรัฐ ในการตรากฎหมาย 5. งำนวจิ ัยทเ่ี กย่ี วขอ้ ง จากการทบทวนวรรณกรรมและงานวิจัยที่เก่ียวข้องกับรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่าย ประจาปเี พอ่ื สนบั สนนุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน (อปท.) ขอสรปุ งานวิจัยทีเ่ กยี่ วขอ้ ง ดงั น้ี วีรศักดิ์ เครือเทพ และคณะ (2557, น.ข-1) พบว่าภาพรวมของการกระจายอานาจให้แก่ อปท. 15 ปีท่ีผ่านมา (ปี พ.ศ. 2540 – 2554) ประสบผลสาเร็จมากพอสมควร เช่น มีความสามารถจัดบริการสาธารณะ ให้แก่ประชาชนได้อย่างกว้างขวางและช่วยลดความเหล่ือมล้าในโอกาสเข้าถึงบริการสาธารณะของประชาชน ในพื้นที่ต่างจังหวัดและพื้นที่ห่างไกลได้มากขึ้น เป็นต้น ขณะเดียวกันภาคประชาชนพอใจในผลงานของ อปท. มีความรู้สึกเป็นเจ้าของเพิ่มขึน้ อย่างชัดเจน แต่สาหรับบางเร่ืองที่ยังไม่ประสบผลสาเร็จอย่างชัดเจน ก็คือ การ ถ่ายโอนภารกิจ ทรัพยากรบุคคล และงบประมาณลงสู่ อปท. การถ่ายโอนงาน เงิน และคน ได้หยุดชะงักไป ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ส่งผลทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีบทบาทในการบริหารจัดการเมืองและชุมชน 45 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี อ่ รูปแบบและวธิ ีกำรขอต้ังงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่ือสนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ท้องถ่ินในขอบเขตที่จากัดเป็นอย่างมาก ในขณะที่ภูมิภาคต่าง ๆ กาลังขยายตัวและเติบโตอย่างรวดเร็ว (urbanization) พร้อมกบั มปี ัญหาการบรหิ ารจัดการเมืองท่ีเพม่ิ ทวีข้ึน แต่ อปท. ส่วนใหญ่ยงั ไมส่ ามารถจัดการ กับปัญหาดังกล่าวได้อย่างลุล่วง เน่ืองจากขาดอานาจตัดสินใจและขาดแคลนทรัพยากรทางการเงินและ บุคลากรในการดาเนนิ งาน พิชิต รัชตพิบุลภพ และ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์. (2557, น.52) พบว่าการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มิได้สอดคล้องกับหลักความเสมอภาค กล่าวคือ อบจ. ย่ิงมีรายได้มาก ย่ิงได้รับ เงินอุดหนุนมากตามไปด้วย ผู้วิจัยเสนอแนะให้เปล่ียนแปลงวิธีการจัดการเงินอุดหนุนให้ อบจ. โดยรัฐบาลควร คานึงถึงหลักความเสมอภาค โดยการจัดสรรควรในลักษณะผกผันเพ่ือเพิ่มโอกาสให้ อบจ. ที่มีรายได้น้อย หรือ พ้ืนฐานทางเศรษฐกิจ (GPP per capita) ต่า ซึ่งสนับสนุนกระบวนการไล่กวดทางเศรษฐกิจ (catching-up hypothesis) บรรเจิด สิงคะเนติ และ ดารุณี พุ่มแก้ว (2560, น.3 - 4) พบว่าการคลังส่วนท้องถ่ินมีปัญหาท่ี สาคัญคือ (1) ปัญหาโครงสร้างรายได้ของ อปท. (2) ปัญหากฎหมายเก่ียวกับรายได้ของอปท. (3) ปัญหา ความสามารถของ อปท. ในการพัฒนาทางการคลัง (4) ปัญหาการจัดสรรงบประมาณกรณีเงินอุดหนุน ให้แก่ อปท. และ (5) ปัญหาด้านการจา่ ยและงบประมาณของ อปท. ท้ังน้ี ผูว้ ิจยั มขี ้อเสนอแนะบางประการสาหรับการ คลังท้องถ่ิน คือ ในอนาคตต้องมีการพัฒนาไปสู่การจัดทางบประมาณโดยอาศัยฐานจังหวัดเป็นหลัก ในขณะท่ี การจัดทางบประมาณฐานกรมเป็นเพียงส่วนเสริม เป็นการจัดทางบประมาณท่ีกลับกับหลักการในปัจจุบันท่ี อาศัยฐานกรมเป็นหลัก ส่วนระดับพื้นท่ีเป็นเพียงส่วนเสริม การปรับเปล่ียนฐานคิดใหม่โดยอาศัยฐานพื้นท่ีเป็น เป้าหมายในการทาภารกิจ นาไปสู่การจัดทางบประมาณโดยอาศัยจังหวัดเป็นฐาน และนาไปสู่การประเมินโดย ใชจ้ ังหวดั เป็นฐานในการประเมินจะทาให้เกิดความชัดเจนท้ังเป้าหมาย งบประมาณ บุคลากร การบรหิ ารจัดการ และการประเมนิ ผลความสาเร็จ ดารุณี พุ่มแก้ว . (2559, น. 49) พบว่า 1) การจัดสรรเงินอุดหนุนท่ัวไปให้แก่ อปท. ไม่แปรผันตาม รายได้ของ อปท. โดย อปท. ที่มีรายได้น้อย ได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนในจานวนที่น้อย ในขณะท่ี อปท. ที่มี รายได้สูงได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนมาก 2) การจัดสรรเงินอุดหนุนทั่วไปช่วยลดความเหลื่อมล้าทางการคลัง ของ อปท. ไดเ้ พยี งเล็กน้อย ซึง่ ทาให้ความเหล่ือมล้าทางการคลังระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ยังคงมีอยู่ ในระดับท่ีใกล้เคียงก่อนการจัดสรรเงินอุดหนุน 3) การจัดสรรเงินอุดหนุนเพ่ิมความเหลื่อมล้าทางการคลังระหว่าง ชนิดของ อปท. และระหว่างภาค 4) อปท. ที่มีความเหล่ือมล้าทางการคลังสูงท่ีสุด คือ เทศบาลตาบล และ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ ในภาคตะวันออกมีความเหล่ือมลา้ ทางการคลงั มากท่ีสุด ณัฏฐ์รวี กรรณุมาตร์. (2559, น.1-3). เปรียบเทียบสัดส่วนรายได้ที่ อปท. จัดหาเองต่อรายได้รวม อปท. ระหว่างปีงบประมาณ 2543 กับปีงบประมาณ 2544 - 2559 พบว่าสัดส่วนลดลงจากร้อยละ 18.37 เหลือ รอ้ ยละ 9.70 ในขณะท่ีสัดส่วนภาษีอากรท่ีรัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ต่อรายได้รวม อปท. มีสัดส่วนท่ีเพ่ิมขึ้นจากร้อย ละ 47.61 เป็นเฉล่ียร้อยละ 51.09 และสัดส่วนเงินอุดหนุนต่อรายได้รวม อปท. มีสัดส่วนที่เพิ่มข้ึนจากร้อยละ 34.02 เป็นเฉล่ียร้อยละ 40.21 ซ่ึงสะท้อนให้เห็นว่าโครงสร้างรายได้ อปท. ในรอบระยะเวลา 16 ปี มีการ พ่ึงพาภาษีอากรที่รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ อปท. รวมทั้งเงินอุดหนุนในสัดส่วนที่เพิ่มข้ึนมาก เม่ือเปรยี บเทียบ กับรายได้ท่ี อปท. จัดหาเอง ทั้งน้ี ผู้วิจัยเห็นควรดาเนินการเพิ่มสัดส่วนรายได้ท่ี อปท. จัดหาเองต่อรายได้รวม 46 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ตี ่อรูปแบบและวิธกี ำรขอต้ังงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพือ่ สนบั สนนุ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ของ อปท. เพ่ือให้ อปท. ลดสัดส่วนการพ่ึงพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ซึ่งจะเกิดประโยชน์ต่อ อปท. ด้านความ เป็นอสิ ระทางการคลัง เนื่องจากเงินอุดหนุนทีร่ ัฐบาลจดั สรรใหส้ ่วนใหญ่จะกาหนดวัตถปุ ระสงค์การใช้จา่ ยเงนิ ดวงมณี เลาวกุล (2555, น.125-126) พบว่าการกระจายอานาจทางการคลังในแต่ละประเทศ นับว่าเป็นตวั เรง่ ให้เกิดการพัฒนาในด้านเศรษฐกิจสังคมและ การเมอื งตามระบอบประชาธิปไตย ดังน้ันในการ กระจายอานาจทางการคลัง ควรต้องมีการกาหนดบทบาทที่ เหมาะสมของภาครัฐว่าเป็นเช่นใดต้องมีการ ตัดสินใจว่าภารกิจหน้าที่ใด ควรเป็นของรัฐบาลในระดับใดเพื่อจะ ได้สามารถกาหนดรายรับของรัฐบาลและ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมได้ การกระจายอานาจทางการคลังเป็นการเอ้ือต่อการจัดบริการ สาธารณะเพ่ือตอบสนองความต้องการอันหลากหลายของประชาชน ในแต่ละท้องถ่ิน แต่อย่างไรก็ตามการที่ อปท. จะสามารถบรรลุถึงความสาเรจ็ ของการ กระจายอานาจทางการคลงั ได้นั้น จาเปน็ ตอ้ งมีการวางแผนและ มีกระบวนการบริหารจัดการทางด้านการเงนิ การคลังท่ีดี จึงจะบรรลเุ ป้าหมายความสาเร็จได้ วีระศักด์ิ เครือเทพ (2554, น.18) พบว่าความเหล่ือมล้าทางการคลังของเทศบาลในปัจจุบัน โดย ใชข้ อ้ มูลจากการสารวจเทศบาลในปีงบประมาณ 2552 จานวน 972 แห่ง และมาตรการในการลดความเหลอื่ ม ล้าทางการคลังโดยใช้เงินอุดหนุนจากรัฐ (intergovernmental fiscal transfers) ยังมิได้มีส่วนช่วยลดความ เหลื่อมล้าดงั กลา่ วมากนกั ดังนัน้ จึงมขี อ้ เสนอแนะให้มีการปรับเปลยี่ นหลกั เกณฑใ์ นการจัดสรรเงนิ อดุ หนุนเพื่อ ช่วยลดความเหล่ือมล้าทางการคลังให้แก่เทศบาล โดยการเพ่ิมตัวแปรที่สะท้อนถึงระดับการพัฒนาทางสังคม และเศรษฐกิจของชุมชนท้องถ่ิน หรือตัวแปรท่ีบ่งชี้ถึงระดับความต้องการด้านงบประมาณและ/หรือขีด ความสามารถในการหารายได้ของท้องถน่ิ เปน็ ตน้ อันจะมีส่วนชว่ ยลดความเหลื่อมล้าทางการคลงั ได้ต่อไป อชั กรณ์ วงศป์ รดี ี และ ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา (2558, น.89) พบวา่ เงินอุดหนนุ จากรัฐบาลเป็น แหล่งรายได้หลักของท้องถ่ินในอินโดนีเซียและไทย แม้ว่าทั้งสองประเทศจะมีการกระจายอานาจให้แก่ท้องถ่ิน มาเป็นระยะเวลาเกือบสองทศวรรษ แต่ อปท. ยังคงมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้ด้วยตนเองที่ต่า อย่างไรก็ตามผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่าท้องถิ่นในอินโดนีเซียได้รับเงินอุดห นุนทั่วไปมากกว่าท้องถิ่นในไทยซ่ึง พ่ึงพาเงินอุดหนุนตามภารกิจถ่ายโอนจากราชการส่วนกลางและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจเป็นหลัก ด้วยเหตุนี้ ทอ้ งถ่ินของอินโดนีเซียจงึ มีอานาจในการตัดสินใจใช้จ่ายเงินงบประมาณมากกว่า นอกจากนย้ี ังพบว่าระบบเงิน อุดหนุนท่ัวไปของไทยกลับไม่ได้ช่วยแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจและการคลังท้องถ่ินได้อย่างมี ประสิทธิภาพ กล่าวคือ ท้องถิ่นท่ีมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้สูงกลับได้การอุดหนุนมากกว่าท้องถ่ินที่ ยากจน ขณะทร่ี ะบบเงินอุดหนุนทวั่ ไปของอินโดนเี ซียมกี ารจัดสรรเงินอุดหนุนเพอ่ื เป็นการชว่ ยเหลอื ท้องถ่ินที่มี ฐานะยากจนและประสบกับปัญหาความขดั แย้งทางศาสนา 47 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ตี ่อรปู แบบและวิธีกำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พ่ือสนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ บทที่ 3 วธิ ีกำรศกึ ษำ การดาเนนิ การศกึ ษาผลกระทบของพระราชบัญญัตวิ ิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่มีตอ่ รปู แบบ และวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ให้บรรลุวัตถุประสงค์ ผู้ศึกษาจงึ ไดก้ าหนดวิธกี ารศกึ ษาตามระเบียบวิธวี ิจยั (Methodology) ดงั นี้ 1.วธิ ีกำรศกึ ษำ การศึกษาน้ี ผู้ศึกษาใช้วิธีการวิจัยเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) เน่ืองจากเร่ืองที่ศึกษา ต้องการการศึกษาข้อมูลต่าง ๆ ท่ี เก่ียวข้อง สัมพั นธ์และเช่ือมโยงกัน ซึ่งส่ วนใหญ่ เป็ น ข้อมูล เชิงคุณภาพ (Qualitative Data) หรือข้อมูลท่ีไม่ใช่ตัวเลข เช่น ข้อมูลเก่ียวกับความคิดเห็น ข้อเสนอแนะและ ความต้องการของบุคคล เป็นต้น ในมิติต่าง ๆ อย่างรอบด้านและเป็นองค์รวม (Holistic) เพื่อให้เกิดความ เขา้ ใจตามวัตถุประสงค์ของการศึกษาภายใต้บริบท (Context) ของการบรหิ ารราชการแผ่นดินในปัจจุบนั และ มีการเก็บรายละเอียดเกี่ยวกับสภาพส่ิงแวดล้อม สังคม เศรษฐกิจ การเมือง การปกครอง สาหรับนามา วิเคราะห์ข้อมูลเพ่ือทาความเข้าใจเก่ียวกับปัญหาหรือประเด็นท่ีศึกษา ท้ังน้ี วิธีการศึกษาเชิงคุณภาพจะ สามารถตอบสนองประเด็นการศึกษาในลักษณะดังกล่าวข้างต้นได้ โดยผู้ศึกษาได้กาหนดวิธีการและเครื่องมือ ในการศึกษาทจี่ ะนามาใช้ ดังนี้ 1.1 การศกึ ษาเอกสาร (Documentary Research) การศึกษาเอกสาร (Documentary Research) ซึ่งเก่ียวขอ้ งกบั เรือ่ งท่ศี ึกษา กล่าวคือ ผลกระทบ ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีต่อรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณ รายจ่าย ประจาปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และข้อเสนอแนะเกี่ยวกับรูปแบบและวิธีการขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท่ีเหมาะสมสาหรับประเทศไทย โดยผู้ศึกษาจะทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรมที่เกี่ยวข้อง (Review of Related Literatures) เพอื่ รับทราบถงึ สถานภาพขององค์ความรู้ (State of The Art) ของเรื่องทศ่ี ึกษาและเรือ่ งท่ีเกี่ยวข้อง ดงั น้ี 1.1.1 การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี 1.1.2 การปกครองส่วนท้องถิ่นและงบประมาณท้องถ่นิ 1.1.3 รัฐธรรมนูญและกฎหมายทีเ่ กี่ยวข้องด้านงบประมาณท้องถ่ิน 1.1.4 การประเมินผลกระทบของกฎหมาย 1.1.5 งานวิจัยท่เี ก่ยี วข้อง 1.2 การสัมภาษณ์เชงิ ลกึ (In-Depth Interview) การสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) เป็นเคร่ืองมือการวิจัยที่นิยมใช้ในการศึกษา เชิงคุณภาพ (Qualitative Research) โดยรูปแบบของการสัมภาษณ์มีลักษณะกึ่งทางการและไม่เป็นทางการ 48 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ีตอ่ รูปแบบและวธิ กี ำรขอตงั้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพือ่ สนบั สนุนองคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ เพื่อเป็นการสร้างบรรยากาศของให้และรับข้อมูลที่เป็นธรรมชาติ ในการดาเนินการสัมภาษณ์ผู้สัมภาษณ์จะใช้ แนวคาถามหรือประเด็นของการสัมภาษณ์เชิงลึก (Interview Guide) ซึ่งมีลักษณะเป็นคาถามแบบปลายเปิด และถูกกาหนดไว้ล่วงหน้าอย่างกว้าง ๆ สาหรับเป็นเคร่ืองมือนาทางเพื่อกระตุ้นให้ผู้ให้ข้อมูลหลัก (Key Informants) หรือผู้ให้สัมภาษณ์ให้ข้อมูลผ่านการเล่าเรื่องราวอย่างมีเป้าหมาย และมีความยืดหยุ่น รวมทั้ง สามารถให้ข้อมูลที่มีคุณภาพ กล่าวคือ มีความสมบูรณ์ เป็นข้อมูลในเชิงลึกและมีรายละเอียดท่ีครบถ้วน รวมทั้งผู้สัมภาษณ์จะมีปฏิสัมพันธ์กับผู้ถูกสัมภาษณ์ในลักษณะเป็นคู่สนทนาด้วยการใช้ทักษะการสื่อสาร สาหรบั สร้างการสนทนาอยา่ งมีเปา้ หมายได้ ท้ังนี้ ผู้ศึกษาจะดาเนินการสัมภาษณ์เชิงลึกกับผู้บริหารและหรือเจ้าหน้าที่งบประมาณของ ส่วนราชการในส่วนกลางซึ่งเป็นหน่วยงานกลางท่ีเกี่ยวข้องกับการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือ สนับสนุนองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น และ ผู้บริหารและหรือเจา้ หน้าท่ีงบประมาณของ อปท. ซ่ึงเป็นหน่วยรับ งบประมาณตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้าน งบประมาณที่ถูกเลือกในฐานะผู้ให้ข้อมูลหลัก (Key Informants) ของการสัมภาษณ์เชิงลึก ตามหนังสือขอ ความอนุเคราะห์ข้อมูล (ภาคผนวก 3) และรายช่ือหน่วยงานและบุคคลผู้ให้ข้อมูลหลักในการสัมภาษณ์เชิงลึก (ภาคผนวก 4) โดยใช้แนวหรอื ประเด็นคาถามในการสัมภาษณ์เชงิ ลึก (Interview Guide) (ภาคผนวก 5) 2.ประชำกรและกล่มุ ตัวอย่ำง การศึกษาน้ี ผู้ศึกษาได้จัดเก็บข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบของพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2561 ต่อรูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุนองค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถิน่ ( อปท.) จากประชากรและกลุม่ ตวั อยา่ ง ดังนี้ 2.1 ประชากรของการศกึ ษา ประกอบดว้ ย 2.1.1 ส่วนราชการในส่วนกลางซ่ึงเป็นหน่วยงานกลางที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการขอตั้ง งบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน จานวน 2 หน่วยงาน ได้แก่ สานัก งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี และ กรมส่งเสรมิ การปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย 2.2.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน โดยจาแนกเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษ รวมจานวน 2 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซ่ึงเป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมาย จัดตั้งท้องถ่ิน และ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป รวมจานวน 7,852 แห่ง ซึ่งรับผิดชอบพ้ืนท่ีท่ัว ประเทศ จาแนกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จานวน 76 แห่ง เทศบาล จานวน 2,442 แห่ง และ องค์การบริหารส่วนตาบล จานวน 5,332 แห่งซึ่งเป็นหน่วยรับงบประมาณตามพระราชบัญญัติ วธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ตามตารางที่ 3.1 49 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี ่อรูปแบบและวธิ ีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน ตารางที่ 3.1 จานวนองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ของไทย ประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จานวน 1. องค์กรปกครองท้องถ่นิ รปู แบบท่ัวไป (1.1+1.2+1.3) 7,850 แห่ง 1.1 องค์การบริหารส่วนจงั หวดั 76 แห่ง 1.2 เทศบาล 2,442 แห่ง 1.2.1 เทศบาลนคร 30 แห่ง 1.2.2 เทศบาลเมือง 179 แหง่ 1.2.3 เทศบาลตาบล 2,233 แหง่ 1.3 องค์การบรหิ ารส่วนตาบล 5,332 แห่ง 2. องค์กรปกครองท้องถ่นิ รูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) 2 แหง่ 7,852 แห่ง รวมทัง้ สิน้ (1.+2.) ท่มี า: กรมสง่ เสรมิ การปกครองท้องถน่ิ , ณ วนั ที่ 14 มถิ นุ ายน 2562 2.3 กลมุ่ ตวั อยา่ งของการศึกษา การศึกษาน้ี ผู้ศึกษาได้กาหนดจานวนและคัดเลือกกลุ่มตัวอย่างท่ีใช้ในการศึกษาจากประชากร ของการศึกษาท้ังหมดด้วยวิธีเฉพาะเจาะจง (Purposive Sampling) ซึ่งเป็นวิธีการประเภทหน่ึงของ การคัดเลือกหรือการสุ่มตัวอย่างโดยไม่ใช้ความน่าจะเป็น (Non-probability Sampling) โดยพิจารณาจาก การตัดสินใจของผู้วิจัยเองเพ่ือให้ได้ลักษณะของกลุ่มตัวอย่างที่เลือกเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการ วิจัย สาหรับการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) และการสังเกตการณ์ (Observation) และสาหรับ จานวนกลุ่มตัวอย่างตามระเบียบวิธีวิจัยเชิงคุณ ภาพข้ึนอยู่กับความชัดเจน ความน่ิงของข้อมูล (บญุ เรือง ศรีเหรัญ, น. 16) ดังน้ี 2.3.1 ส่วนราชการในส่วนกลางซ่ึงเป็นหน่วยงานกลางที่เก่ียวข้องโดยตรงกับการขอตั้ง งบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จานวน 2 หน่วยงาน ได้แก่ สานัก งบประมาณ สานักนายกรัฐมนตรี และกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย เนื่องจากส่วน ราชการในส่วนกลางดังกล่าวมีจานวนเพียง 2 หน่วยงาน และเป็นหน่วยงานท่ีมีภารกิจที่เก่ียวข้องโดยตรงกับ ประเดน็ ที่ศึกษา ดงั นั้น ผศู้ กึ ษาจึงคดั เลือกด้วยวิธีเฉพาะเจาะจงกบั ทัง้ 2 หน่วยงาน เพื่อเก็บรวบรวมข้อมูลด้วย ก า ร สั ม ภ า ษ ณ์ ผู้ บ ริ ห า ร แ ล ะ เจ้ า ห น้ า ที่ ง บ ป ร ะ ม า ณ ข อ ง ห น่ ว ย ง า น ที่ ถู ก เลื อ ก ใน ฐ า น ะ ผู้ ให้ ข้ อ มู ล ห ลั ก (Key Informants) ของการสัมภาษณเ์ ชิงลกึ (In-Depth Interview) 50 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมตี ่อรปู แบบและวธิ ีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพ่อื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน 2.3.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งเป็นหนว่ ยรับงบประมาณตามพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2561 จาแนกเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ รวมจานวน 2 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา และ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป รวมจานวน 7,852 แห่ง จาแนกเป็น 3 ประเภท ไดแ้ ก่ องคก์ ารบรหิ ารส่วนจังหวัด จานวน 76 แห่ง เทศบาล จานวน 2,442 แห่ง และ องค์การบริหารส่วนตาบล จานวน 5,332 แห่ง ผู้ศึกษาจึงคัดเลือกด้วยวิธีเฉพาะเจาะจงโดยเลือก กรุงเทพมหานครจากกลุ่มองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษ และสาหรับกลุ่มองค์กรปกครองส่วน ทอ้ งถนิ่ รปู แบบทัว่ ไป ซงึ่ มีจานวนมาก ผู้ศึกษาเลือกกลุ่มตวั อย่างจาก องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินรูปแบบทั่วไป ทั้ง 3 ประเภท ๆ ละ 2 แห่ง ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด จานวน 2 แห่ง เทศบาล จานวน 2 แห่ง และ องค์การบรหิ ารส่วนตาบล จานวน 2 แห่ง รวม 6 หนว่ ยงาน โดยกลุ่มผู้ให้ข้อมูลหลักต้องเปน็ ผู้มีความสมัครใจ และยินยอมในการให้ข้อมูล เพ่ือเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยการสัมภาษณ์ผู้บริหารและเจ้าหน้าท่ีงบประมาณของ หน่วยงานท่ีถูกเลือกในฐานะผู้ให้ข้อมูลหลัก (Key Informants) ของการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) 3. วิธีกำรเกบ็ รวบรวมขอ้ มูล การศึกษานี้ ผู้ศึกษาออกแบบโดยใช้ระเบียบวิธีการศึกษาเปนกระบวนวิธีการศึกษาเชิงคุณภาพ และข้อมูลส่วนใหญ่ท่ีจะทาการเก็บรวบรวมเป็นข้อมูลในเชิงคุณภาพหรือไม่ใช่ตัวเลข ดังน้ัน วิธีการเก็บ รวบรวมขอ้ มูลจงึ ตอ้ งมคี วามสอดคล้องกับลกั ษณะของข้อมลู โดยจาแนกวธิ ตี ามประเภทของขอ้ มูลได้ ดงั น้ี 3.1 ข้อมูลปฐมภูมิ (Primary data) โดยมีวิธีเก็บรวบรวมข้อมูลด้วยวิธีการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) สาหรบั เก็บรวบรวมขอ้ มลู จากบุคคลผู้ให้ข้อมลู หลกั (Key Informants) ของหน่วยงาน ที่เป็นกล่มุ ตัวอย่าง (ภาคผนวก 4) โดยผูศ้ ึกษาได้กาหนดแนวคาถามการสัมภาษณ์เชิงลึก (Interview Guide) ซง่ึ มีลกั ษณะคาถามแบบปลายเปิดและถูกกาหนดไว้ลว่ งหน้าอย่างกวา้ ง ๆ จานวน 6 ข้อ (ภาคผนวก 5) เพ่ือให้ ได้ข้อมูลเกี่ยวกับข้อเท็จจริง ความคิดเห็น ข้อเสนอแนะและความต้องการจากบุคคลผู้ให้ข้อมูลหลักในฐานะ ผบู้ ริหารและเจ้าหน้าท่ีงบประมาณของส่วนราชการในสว่ นกลางซ่ึงเป็นหนว่ ยงานกลางที่เกี่ยวข้องกับการขอตั้ง งบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซ่ึงเป็นหน่วยรับงบประมาณตามพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่ถูกเลือกในฐานะผู้ให้ข้อมูลหลัก โดยเฉพาะข้อเท็จจริง ความคิดเห็นและปัญหา อุปสรรคท่ีเกิดขึ้นซึ่งผู้ให้ข้อมูลหลักมีต่อรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณ รายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุน องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ตลอดจนความคิดเห็นเก่ียวกับข้อเสนอแนะสาหรบั การพัฒนารูปแบบและวิธกี าร ขอตัง้ งบประมาณรายจา่ ยประจาปเี พือ่ สนับสนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ินทเ่ี หมาะสมสาหรับประเทศไทย นอกจากนี้ ผู้ศึกษาต้องการให้แนวคาถามดังกล่าวเป็นเครื่องมือนาทางเพ่ือกระตุ้นให้ผู้ให้ข้อมูล หลักที่ให้สัมภาษณ์เล่าเรื่องราวอยา่ งมีเป้าหมาย มีความยืดหยุ่น ให้ขอ้ มูลที่ลึกและละเอียด รวมท้ังผู้สมั ภาษณ์ จะมีปฏิสัมพันธ์กับผู้ถูกสัมภาษณ์ในลักษณะเป็นคู่สนทนาซึ่งสามารถใช้ทักษะการสื่อสารสาหรับสร้างการ สนทนาอยา่ งมีเป้าหมายได้ 51 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมตี ่อรปู แบบและวิธกี ำรขอตัง้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพื่อสนับสนุนองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ 3.2 ข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary data) โดยมีวิธีเก็บรวบรวมข้อมูล คือ วิธีการศึกษาเอกสารท่ี เก่ียวข้อง (Documentary Research) โดยผู้ศึกษาเกบ็ ข้อมูลจากการทบทวนแนวคิด ทฤษฎี และวรรณกรรม ท่ีเกี่ยวข้อง เพ่ือรับทราบถึงสถานภาพขององค์ความรู้ ของเร่ืองท่ีศึกษาและเรื่องที่เกี่ยวข้องตามขอบเขตของ การศึกษา งานวิจัยท่ีเก่ียวข้อง เอกสารต่างๆ บทความ และข้อมูลเก่ียวข้อง ได้แก่ การจัดทางบประมาณ รายจ่ายประจาปี การปกครองส่วนท้องถิ่นและงบประมาณท้องถิ่น การประเมินผลกระทบของกฎหมาย เป็น ต้น ตลอดจนรัฐธรรมนูญและกฎหมายท่ีเกี่ยวข้องด้านงบประมาณท้องถ่ินและการขอต้ังงบประมาณรายจ่าย ประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติ กาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ตลอดจน กฎหมายจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่าง ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติสภา ตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2538 และที่แก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพิ่มเติม และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และท่แี กไ้ ขเพม่ิ เติม 4. วธิ กี ำรวิเครำะห์ขอ้ มูล การศึกษาน้ี ผู้ศึกษาออกแบบโดยใช้ระเบียบวิธีการศึกษา (Methodology) เปนกระบวนวิธี การศึกษาเชิงคุณภาพ (Qualitative Research) ทาให้ข้อมูลส่วนใหญ่ที่ได้จากการเก็บรวบรวมเป็นข้อมูลใน เชิงคุณภาพหรือไม่ใช่ตัวเลข ดังนั้น วิธีการวิเคราะห์ข้อมูลจึงต้องเป็น วิธีวิเคราะห์ข้อมูลเชิงคุณภาพ (Qualitative Analysis) ที่สอดคล้องกับลกั ษณะของขอ้ มลู โดยจาแนกวิธีตามประเภทของขอ้ มูลได้ ดงั น้ี 4.1 ขอ้ มูลปฐมภูมิ (Primary data) ซึ่งได้จากการสัมภาษณ์เชิงลึก (In-Depth Interview) บุคคล ผู้ให้ข้อมูลหลัก โดยผู้ศึกษาใช้วิธีการจาแนกประเภทข้อมูล (Typological Analysis) โดยจาแนกประเภท ข้อมูลระดับจุลภาคด้วยการวิเคราะห์ข้อมูลตามคาหรือประโยคหรือท่ีเรียกว่า “การวิเคราะห์คาหลัก” (Domain Analysis) แล้วนาข้อมูลดังกล่าวมา พิจารณาประเด็นหลักแล้วแบ่งเป็นประเด็นย่อย จากน้ันก็สร้าง ข้อสรุปแบบอุปนัย (Analytic Induction) หรือการสร้างข้อสรุปจากการวิเคราะห์และประกอบรวมข้อค้นพบ ส่วนย่อย ๆ ในเชิงตรรกเหตุผล เพื่อนามาเชื่อมโยงกับข้อมูลที่ได้จากการศึกษาทฤษฎีหรือการทบทวน วรรณกรรม และการศึกษาเอกสาร เพื่อให้ได้ข้อมูลและนาเสนอข้อมูลในรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณ รายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่ปรากฏข้ึนก่อนและหลัง พระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2561 และสรุปตามวตั ถุประสงคข์ องการศกึ ษาและตามขอบเขตของการศึกษา 4.2 ข้อมูลทุติยภูมิ (Secondary data) ซึ่งได้จากการศึกษาเอกสารที่เกี่ยวข้อง (Documentary Research) โดยผู้ศึกษาใช้นัยสาคัญของข้อมูลมาวิเคราะห์หารูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่าย ประจาปเี พ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินที่ปรากฏข้ึนก่อนและหลังพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และสรปุ ตามวตั ถุประสงคข์ องการศกึ ษาและตามขอบเขตของการศึกษา 52 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ตี อ่ รปู แบบและวธิ กี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พือ่ สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บทที่ 4 ผลกำรศึกษำ การศึกษาผลกระทบของพระราชบญั ญัติวิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีตอ่ รูปแบบและวิธีการ ขอรับการจัดสรรงบประมาณ รายจ่ายป ระจาปีเพ่ือส นับส นุนองค์กรปกครองส่ว นท้องถิ่น มีผ ลการศึกษ า ซ่งึ จาแนกตามวัตถุประสงค์ ดงั น้ี 1. ผลกำรวิเครำะห์ควำมจำเป็นของเงินอุดหนุนต่อกำรดำเนินงำนตำมภำรกิจและอำนำจหน้ำท่ีขององค์กร ปกครองส่วนท้องถน่ิ ภาครัฐมีบทบาทท่ีสาคัญในทางเศรษฐกิจประการหน่ึง คือ การแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของ ตลาด (Market Failures) เพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศมีการเจริญเติบโตตามการขับเคลื่อนของภาคเอกชน และการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพภายใต้กลไกตลาดท่ีมีการแข่งขันอย่างเสรี หรือ อาจกล่าวอีกนัยหน่ึงว่าภาครัฐมีบทบาทสนับสนุนภาคเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้กลไกตลาด ทั้งนี้ จากบทบาทดังกล่าวมาจึงทาให้ภาครัฐท่ีดีควรมีหน้าท่ีท่ีจากัด(Limited Government) เช่น การทา หน้าท่ีให้บริการสินค้าสาธารณะ การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ การลดความเหล่ือมล้าทางเศรษฐกิจ เป็นต้น โดยในการทาหน้าที่ตามบทบาทดังกล่าว ภาครัฐจะดาเนินการผ่านหน่วยงานของรัฐ ซ่ึงรวมถึงองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นดว้ ย เนื่องจากภารกิจและอานาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นปัจจัยท่ีมี ความสาคัญต่อการกาหนดรายจ่ายของ อปท. (Expenditure Assignment) (ดวงมณี เลาวกุล, 2555, น. 25) โดยเป็นไปตามหลักการที่ว่าการเงินต้องสอดคล้องกับภารกิจ (Finance Follows Function) ซ่ึงเป็นหลักการ ที่สาคัญประการหน่ึงของการกระจายอานาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) (Roy Bahl, 1999, p2) ดังนั้น ในการวิเคราะห์ความจาเป็นของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่จัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจาปี สาหรับสนับสนนุ การดาเนินงานของ อปท. จงึ เรมิ่ ตน้ ด้วยการวิเคราะห์ภารกิจและอานาจหนา้ ท่ขี อง อปท. โดย พิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรคแรก ซึ่งกาหนดภารกิจและ อานาจหน้าที่ของ อปท. กล่าวคือ ให้มีหน้าท่ีและอานาจดูแลและจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรม สาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนในท้องถ่ินตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุน การจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ประกอบกับ อปท. เป็นหน่วยงานของรัฐท่ีผู้บริหารสูงสุดมาจาก การเลือกตั้งของประชาชนในพ้ืนที่ของท้องถิ่นและมีอานาจหน้าท่หี ลักในการดูแลและตอบสนองความต้องการ ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง โดยเฉพาะในการจัดทาการบริการสาธารณะท้องถ่ิน (Local Public Goods) ที่เป็นประโยชน์กับประชาชนในเขตพื้นที่ของตนเองเป็นหลัก เช่น การพัฒนาเศรษฐกิจท้องถ่ิน การให้บริการ ด้านสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ การจัดการศกึ ษาใหแ้ ก่ประชาชนในทอ้ งถิ่น เป็นตน้ โดยการทาหน้าที่ดังกล่าวของ อปท. เป็นการสนับสนุนรัฐบาลในการนานโยบายที่เกี่ยวกับการ ส ร้ า งคุ ณ ภ า พ ชี วิ ต ที่ ดี ไป สู่ ก าร ป ฏิ บั ติ ผ่ า น ก า ร ให้ บ ริ ก าร ส าธ า ร ณ ะ ข อ งท้ อ ง ถิ่ น ไป สู่ ป ร ะ ช า ช น ใน พื้ น ท่ี (Mikesell, 2007, น.15) โดย อปท. เป็นส่วนหน่ึงของภาครัฐและมีการทางานในลักษณะเสริม ไม่ใช่แข่งขันกับ ราชการส่วนกลาง (สกนธ์ วรัญญูวัฒนา, ม.ป.ป., น.3) และ อปท. มีความได้เปรยี บกว่ารัฐบาลและหน่วยงานของ 53 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีตอ่ รูปแบบและวิธกี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พ่อื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ รัฐบาลประเภทอ่ืน ๆ ในการทาหน้าท่ีให้บริการสาธารณะดังกล่าว เน่ืองจาก อปท. ใกล้ชิดกับผู้คนในท้องถ่ิน มากกว่ารัฐบาลซ่ึงทาให้ อปท. มีความได้เปรียบในด้านข้อมูลข่าวสารท่ีเก่ียวกับความต้องการของผู้คนในท้องถ่ิน (ภาวิน ศิริประภานุกูลและฐิติเทพ สิทธิยศ, 2560: น.7) รู้ความต้องการของประชาชนท่ีดีกว่า (อ้างแล้ว, น. 13 ) และสะท้อนความหลากหลายของแตล่ ะพืน้ ที่ (อา้ งแล้ว, น.5 ) จากการท่ี อปท. มีความสามารถในการรับรู้และเข้าถึงความต้องการของประชาชนในพ้ืนที่ได้ ดีกว่ารัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐประเภทอ่ืน ทาให้สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบ ขนาด จานวน และคุณภาพ ของบริการสาธารณะได้อย่างเหมาะสมและรวดเร็วตามความต้องการของประชาชนในพ้ืนที่ โดยเฉพาะ ผูบ้ ริหารท้องถิ่นและนักการเมอื งท้องถ่ินมีความสามารถปรับการให้บริการได้ง่ายกว่ารัฐบาล (อ้างแล้ว, น. 13 ) ขณะท่ีภารกิจหรือหน้าท่ีในด้านการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ และการลดความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเรื่องระดับมหภาค รัฐบาลมีความเหมาะสมในการดาเนินการมากกว่า อปท. ซ่ึงมีข้อจากัดในด้าน ศักยภาพและพื้นท่ีรับผิดชอบ โดยหาก อปท.ท่ีรับผิดชอบพ้ืนท่ีใด ๆ เป็นผู้ดาเนินการในภารกิจระดับมหภาค ดังกล่าวก็อาจส่งผลให้มีการเคลื่อนย้ายของครัวเรือนท่ีเข้าและออกจากพ้ืนที่เขตปกครองของท้องถ่ิน และสร้างผลกระทบในระยะยาวต่อการพัฒนาพื้นท่ีได้ ท้ังน้ี จากการศึกษาการดาเนินงานของ อปท. พบว่าภารกจิ และอานาจหนา้ ที่ของ อปท. สามารถจาแนกได้ ดงั นี้ 1.1 ภารกจิ และอานาจหน้าท่ตี ามกฎหมายจัดตัง้ องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) จัดต้ังข้ึนและดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าที่ตามท่ี กฎหมายบัญญัติ10 โดยเฉพาะกฎหมายจัดต้ังท้องถ่ิน ได้แก่ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 4 อานาจหน้าท่ีขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มาตรา 45 บัญญัติอานาจหน้าที่ของ อบจ. ท่ีสามารถดาเนินการได้ภายในเขตพ้ืนที่ จานวน 9 ข้อ เช่น มี หน้าที่ด้าน คุ้มครอง ดูแล และบารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม บารุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญา ท้องถ่ิน และวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น เป็นต้น และ พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 66 บัญญัติให้องค์การบริหารส่วนตาบล (อบต.) มีหน้าท่ีท่ีต้องทาในเขต ตาบล คือ การพัฒนาตาบลทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม และหน้าท่ีท่ีกาหนดให้ต้องดาเนินการ จานวน 9 ประการ และ มาตรา 67 กาหนดให้ อบต. อาจจัดทากิจการในเขตตาบล จานวน 13 ประการ ทั้งนี้ ภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อบจ. และ อบต. ตามกฎหมายจัดต้ังดังกล่าวข้างต้น ปรากฏรายละเอียดตาม ตารางท่ี 4.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทอืน่ ๆ ก็มีลักษณะเช่นเดียวกัน โดยมีภารกจิ และอานาจหน้าท่ี ตามกฎหมายจัดตั้ง ได้แก่ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 50 51 53 54 55 และ 56 บัญญัติให้เทศบาลมีหน้าที่ท่ีต้องทาและกิจการท่ีอาจทาได้ โดยจาแนกตามประเภทของเทศบาล คือ เทศบาลตาบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร โดยมีหน้าท่ีและกิจการท่ีอาจทาได้แตกต่างกัน ขณะที่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา กฎหมายจัดต้ัง อปท. ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 89 บัญญัติ ให้กรุงเทพมหานครมีหน้าที่อานาจหน้าท่ีดาเนินกิจการในเขตกรุงเทพมหานคร จานวน 27 ประการ และ 10 รัฐธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจกั รไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคแรก 54 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีต่อรูปแบบและวิธกี ำรขอต้งั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพอื่ สนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถน่ิ พระราชบัญญัติบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 62 บัญญัติให้เมืองพัทยา มีหน้าที่อานาจหน้าที่ดาเนินกิจการในเขตเมืองพัทยา จานวน 14 ประการ ความละเอียดปรากฏตามตารางท่ี 4.2 และ 4.3 ตามลาดับ ตารางท่ี 4.1 ภารกิจและอานาจหนา้ ที่ขององค์การบรหิ ารสว่ นจังหวดั และองค์การบริหารส่วนตาบลตามกฎหมายจัดตั้ง ประเภท องคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด องคก์ ารบริหารส่วนตาบล กฎหมาย พระราชบัญญัตอิ งคก์ ารบรหิ ารสว่ นจงั หวัด พ.ศ. พระราชบญั ญตั สิ ภาตาบลและองคก์ ารบรหิ ารสว่ น จดั ตง้ั 2540 และที่แก้ไขเพม่ิ เตมิ หมวด 4 มาตรา 45 ตาบล พ.ศ. 2537 และท่ีแกไ้ ขเพม่ิ เตมิ มาตรา 66 67 และ 68 ภารกจิ (1) ตราข้อบัญญัตโิ ดยไม่ขัดหรอื แย้งต่อกฎหมาย การพฒั นาตาบลท้งั ในด้านเศรษฐกจิ สงั คม และ และ (2) จัดทาแผนพฒั นาองคก์ ารบรหิ ารส่วนจงั หวดั และ วัฒนธรรมและมหี นา้ ทต่ี อ้ งทาในเขตองค์การบริหาร อานาจ ประสานการจดั ทาแผนพฒั นาจงั หวดั ส่วนตาบล ดงั น้ี หน้าท่ี (3) สนบั สนุนตาบลและราชการสว่ นท้องถน่ิ อนื่ ใน การพฒั นาท้องถ่นิ (1) จัดใหม้ ีและบารุงรักษาทางน้าและทางบก (4) ประสานและให้ความร่วมมือในการปฏบิ ตั หิ นา้ ที่ (2) รกั ษาความสะอาดของถนน ทางน้า ทางเดิน และ ของสภาตาบลและราชการสว่ นทอ้ งถน่ิ น ท่สี าธารณะ รวมท้ังกาจัดมลู ฝอยและสิง่ ปฏิกูล (5) แบ่งสรรเงินซงึ่ ตามกฎหมายจะตอ้ งแบง่ ให้แก่ (3) ปอ้ งกนั โรคและระงบั โรคตดิ ตอ่ สภาตาบลและราชการส่วนท้องถนิ่ อื่น (6) อานาจหน้าทีข่ องจงั หวัดตามพระราชบญั ญัติ (4) ปอ้ งกนั และบรรเทาสาธารณภยั ระเบียบบรหิ ารราชการสว่ นจงั หวดั พ.ศ.2498 (5) สง่ เสริมการศกึ ษา ศาสนาและวัฒนธรรม เฉพาะภายในเขตสภาตาบล (6) สง่ เสรมิ การพัฒนาสตรเี ดก็ เยาวชนผสู้ ูงอายุ (7) คมุ้ ครอง ดูแลและบารุงรักษา และผ้พู กิ าร ทรพั ยากรธรรมชาตแิ ละสง่ิ แวดล้อม บารงุ รักษา ศลิ ปะจารตี ประเพณี (7) คมุ้ ครอง ดแู ลและบารุงรักษาทรพั ยากรธรรมชาติ ภูมิปญั ญาทอ้ งถนิ่ และวัฒนธรรมอันดขี องท้องถน่ิ และสิง่ แวดล้อม (8) จดั ทากิจการใด ๆ อันเปน็ อานาจหน้าทข่ี อง (8) บารงุ รักษาศลิ ปะ จารีตประเพณี ภมู ิปญั ญา ราชการส่วนท้องถน่ิ อ่ืนทอี่ ยใู่ นเขตองค์การบรหิ าร ท้องถน่ิ และวัฒนธรรมอันดขี องท้องถ่ิน ส่วนจังหวดั และกิจกรรมนน้ั เปน็ การสมควรให้ (9) ปฏบิ ัติหน้าท่อี น่ื ตามทท่ี างราชการมอบหมายโดย ราชการสว่ นทอ้ งถนิ่ อ่นื ร่วมกนั ดาเนนิ การหรือให้ จัดสรรงบประมาณหรอื บุคลากรให้ตามความจาเปน็ และสมควร องค์การบริหารส่วนจงั หวัดจดั ทา ทง้ั น้ี ตามที่ กาหนดในกฎกระทรวง (9) จัดทากจิ การอืน่ ใดตามทีก่ าหนดไวใ้ น นอกจากนี้ มาตรา 68 ภายใต้บงั คบั แห่งกฎหมาย องคก์ ารบริหารสว่ นตาบลอาจจดั ทากิจการในเขต พระราชบัญญัตินี้หรอื กฎหมายอื่น กาหนดใหเ้ ป็น องค์การบริหารส่วนตาบลดงั นี้ อานาจหน้าท่ีขององคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวัด (1) ให้มีน้าเพ่ือการอุปโภค บรโิ ภค และการเกษตร (2) ให้มแี ละบารุงการไฟฟ้า/แสงสว่างโดยวธิ อี ่นื 55 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ีต่อรปู แบบและวิธกี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ประเภท องคก์ ารบริหารสว่ นจงั หวัด องคก์ ารบริหารสว่ นตาบล (3) ใหม้ แี ละบารุงรักษาทางระบายนา้ (4) ใหม้ ีและบารงุ สถานทป่ี ระชมุ การกีฬา การพักผ่อนหยอ่ นใจและสวนสาธารณะ (5) ให้มแี ละส่งเสรมิ กลมุ่ เกษตรกรและกจิ การสหกรณ์ (6) สง่ เสรมิ ให้มีอตุ สาหกรรมในครอบครัว (7) บารุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร (8) การค้มุ ครองดูแลและรักษาทรพั ยส์ นิ อันเป็นสา ธารณสมบตั ขิ องแผ่นดิน (9) หาผลประโยชน์จากทรพั ยส์ นิ ขององค์การบรหิ าร ส่วนตาบล (10) ใหม้ ีตลาด ทา่ เทยี บเรือ และท่าขา้ ม (11) กจิ การเก่ียวกับการพาณิชย์ (12) การท่องเที่ยว (13) การผงั เมือง 56 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ตี ่อรูปแบบและวธิ กี ำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนับสนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน ตารางที่ 4.2 ภารกิจและอานาจหน้าทข่ี องเทศบาลประเภทต่างๆ ตามกฎหมายจัดต้งั ประเภท เทศบาลตาบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร กฎหมาย พระราชบญั ญัตเิ ทศบาล พ.ศ. 2496 และทีแ่ ก้ไขเพ่ิมเตมิ มาตรา 50 51 53 54 56 และ 57 ภารกจิ มีหน้าท่ตี ้องทาในเขตเทศบาลตาม มีหนา้ ทต่ี อ้ งทาในเขตเทศบาลตามมาตรา มหี นา้ ท่ตี อ้ งทาในเขต และ มาตรา 50 ดงั นี้ 53 ดังน้ี เทศบาลตามมาตรา 56 อานาจ ดงั นี้ หน้าท่ี (1) รักษาความสงบเรียบรอ้ ยของ (1) กิจการตามทรี่ ะบใุ นมาตรา 50 (1) กจิ การตามท่รี ะบไุ ว้ ประชาชน (2) ใหม้ นี า้ สะอาดหรอื การประปา ในมาตรา 53 (2) ให้มแี ละบารงุ ทางบกและทางนา้ (3) ใหม้ ีโรงฆา่ สตั ว์ (2) ใหม้ แี ละบารงุ การ (3) รกั ษาความสะอาดของถนนหรอื (4) ให้มีและบารุงสถานทีท่ าการพทิ ักษ์ สงเคราะหม์ ารดา ทางเดินและทส่ี าธารณะรวมทั้งการ และรกั ษาคนเจบ็ ไข้ และเดก็ กาจดั มลู ฝอยและส่งิ ปฏิกูล (5) ใหม้ ีและบารงุ ทางระบายนา้ (3) กิจการอย่างอืน่ (4) ป้องกันและระงบั โรคติดต่อ (6) ใหม้ ีและบารงุ ส้วมสาธารณะ ซง่ึ จาเป็นเพือ่ การ (5) ใหม้ ีเครื่องใช้ในการดบั เพลงิ (7) ให้มแี ละบารงุ การไฟฟา้ หรือแสงสวา่ ง สาธารณสขุ (6) ให้ราษฎรไดร้ บั การศึกษาอบรม โดยวิธอี น่ื (4) การควบคมุ (7) ส่งเสริมการพฒั นาสตรีเดก็ (8) ให้มีการดาเนินกจิ การโรงรบั จานาหรือ สขุ ลักษณะและอนามัย เยาวชน ผูส้ ูงอายุและผพู้ กิ าร สถานสนิ เช่อื ทอ้ งถน่ิ และอาจจดั ทากิจการ ในรา้ นจาหนา่ ยอาหาร (8) บารุงศลิ ปะจารตี ประเพณภี มู ิ ใดๆ ในเขตเทศบาล ตามมาตรา 45 ดังน้ี โรงมหรสพ และสถาน ปญั ญาท้องถน่ิ และวฒั นธรรมอนั ดี (1) ให้มตี ลาด ทา่ เทียบเรือและทา่ ขา้ ม บริการอน่ื ของทอ้ งถน่ิ (2) ให้มสี สุ านและฌาปนสถาน (5) จดั การเกี่ยวกบั ที่ (9) หน้าท่ีอืน่ ตามที่กฎหมายบญั ญตั ิ (3) บารุงและส่งเสริมการทามาหากินของ อยอู่ าศัยและการ ให้เป็นหนา้ ทีข่ องเทศบาลการ ราษฎร ปรับปรุงแหล่ง ปฏบิ ตั ิงานตามอานาจหน้าทข่ี อง เสื่อมโทรม เทศบาลตอ้ งเปน็ ไปเพอ่ื ประโยชนส์ ุข (4) ให้มแี ละบารุงการสงเคราะห์มารดาและ (6) จัดใหม้ ีและควบคมุ ของประชาชนโดยใชว้ ธิ กี ารบรหิ าร เด็ก ตลาด ท่าเทยี บเรือ กจิ การบ้านเมอื งท่ีดี และให้คานงึ ถึง ทา่ ขา้ มและท่ีจอดรถ การมสี ่วนร่วมของประชาชนในการ (5) ให้มแี ละบารงุ โรงพยาบาล (7) การวางผังเมือง จดั ทาแผนพัฒนาเทศบาล การจัดทา (6) ใหม้ ีการสาธารณปู การ และการควบคุมการ งบประมาณ (7) จดั ทากจิ การซึ่งจาเปน็ เพอ่ื การ กอ่ สรา้ ง การจัดซอ้ื จดั จ้าง การตรวจสอบการ สาธารณสขุ (8) การสง่ เสรมิ กิจการ ประเมินผลการปฏบิ ตั ิงาน และ (8) จดั ต้ังและบารุงโรงเรยี นอาชีวศึกษา การทอ่ งเทีย่ ว การเปิดเผยข้อมลู ขา่ วสาร ทัง้ นี้ ให้ (9) ให้มีและบารงุ สถานทส่ี าหรับการกีฬา มาตรา 57 เทศบาล เปน็ ไปตามกฎหมาย ระเบยี บ และพลศกึ ษา นครอาจจัดทากจิ การ ขอ้ บังคบั ว่าดว้ ยการนนั้ และ หลักเกณฑแ์ ละวิธกี ารที่ (10) ให้มีและบารงุ สวนสาธารณะสวนสตั ว์ อ่นื ๆ ตามมาตรา 54 กระทรวงมหาดไทยกาหนด และสถานท่ีพกั ผ่อนหยอ่ นใจ ได้ (11) ปรับปรุงแหล่งเสือ่ มโทรมและรักษา 57 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีตอ่ รปู แบบและวิธีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พ่อื สนับสนนุ องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ ประเภท เทศบาลตาบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร นอกจากน้ี มาตรา 51 เทศบาลตาบล ความสะอาดเรยี บร้อยของทอ้ งถนิ่ อาจทากจิ การใดๆ ในเขตเทศบาลได้ ดังนี้ (12) เทศพาณิชย์ (1) ให้มีน้าสะอาดหรอื การประปา มาตรา 54 ภายใตบ้ ังคับแห่งกฎหมาย เทศบาลเมอื งอาจจดั ทากจิ การใด ๆ ในเขต (2) ใหม้ ีโรงฆา่ สัตว์ เทศบาล ดังนี้ (3) ให้มีตลาด ทา่ เทยี บเรือและท่า (1) ใหม้ ีตลาด ทา่ เทยี บเรอื และทา่ ขา้ ม ข้าม (2) ให้มีสสุ านและฌาปนสถาน (4) ใหม้ สี สุ านและฌาปนสถาน (3) บารงุ และสง่ เสรมิ การทามาหากินของ (5) บารุงและส่งเสรมิ การทามาหากนิ ราษฎร ของราษฎร (4) ให้มีและบารุงการสงเคราะห์มารดา (6) ให้มแี ละบารงุ สถานที่ทาการ และเด็ก พิทกั ษ์รกั ษาคนเจบ็ ไข้ (7) จัดทากิจการซึ่งจาเป็นเพอ่ื (7) ให้มีและบารุงการไฟฟา้ หรอื แสง การสาธารณสุข สวา่ งโดยวิธีอ่นื (8) จดั ต้ังและบารุงโรงเรยี นอาชีวศึกษา (8) ใหม้ แี ละบารงุ ทางระบายน้า (9) ใหม้ แี ละบารงุ สถานทสี่ าหรับการกฬี า (9) เทศพาณชิ ย์ และพลศึกษา (10) ใหม้ ีและบารุงสวนสาธารณะ สวนสตั ว์ และสถานท่ีพักผ่อนหยอ่ นใจ (11) ปรับปรุงแหล่งเสื่อมโทรม และรักษา ความสะอาดเรียบร้อยของทอ้ งถ่ิน (12) เทศพาณชิ ย์ 58 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีต่อรปู แบบและวิธีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพื่อสนับสนนุ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ ตารางท่ี 4.3 ภารกิจและอานาจหนา้ ที่ของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาตามกฎหมายจดั ตงั้ ประเภท กรุงเทพมหานคร เมอื งพัทยา กฎหมาย พระราชบญั ญตั ริ ะเบยี บบรหิ ารราชการกรงุ เทพมหานคร พ.ศ. พระราชบัญญตั บิ ริหารราชการเมอื ง จดั ตัง้ 2528 และทแ่ี กไ้ ขเพ่ิมเตมิ มาตรา 89 พัทยา พ.ศ. 2542 และที่แกไ้ ขเพ่มิ เตมิ มาตรา 62 ภารกิจ (1) การรักษาความสงบเรยี บรอ้ ยของประชาชน ทง้ั นี้ ตาม (1) การรกั ษาความสงบเรียบรอ้ ย และ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร และตามกฎหมายอนื่ ทก่ี าหนดใหเ้ ปน็ อานาจ อานาจหน้าที่ของกรงุ เทพมหานคร (2) การสง่ เสรมิ และรักษาคณุ ภาพ หนา้ ท่ี (2) การทะเบยี นตามท่ีกฎหมายกาหนด สงิ่ แวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ (3) การคุม้ ครองและดูแลรกั ษาทรพั ย์สนิ (3) การปอ้ งกันและบรรเทาสาธารณภยั อนั เปน็ สาธารณสมบตั ขิ องแผ่นดนิ (4) การรักษาความสะอาดและความเปน็ ระเบยี บเรยี บร้อยของ (4) การวางผงั เมอื งและควบคมุ การ บ้านเมอื ง กอ่ สรา้ ง (5) การผงั เมือง (5) การจดั การเกยี่ วกับท่ีอยู่อาศยั (6) การจัดใหม้ แี ละบารุงรกั ษาทางบกทางนา้ และทางระบายนา้ และการปรบั ปรุงแหลง่ เสื่อมโทรม (6) การจัดการจราจร (7) การวิศวกรรมจราจร (7) การรกั ษาความสะอาดและความเป็น (8) การขนส่ง ระเบยี บเรยี บรอ้ ยของบา้ นเมอื ง (9) การจัดใหม้ ีและควบคุมตลาดทา่ เทยี บเรอื ท่าข้ามและทีจ่ อดรถ (8) การจากดั ขยะมลู ฝอยและสง่ิ ปฏิกลู (10) การดูแลรักษาทสี่ าธารณะ และการบาบดั นา้ เสยี (9) การจัดให้มีนา้ สะอาดหรอื การประปา (11) การควบคมุ อาคาร (10) การจัดใหม้ ีการควบคุมตลาด (12) การปรบั ปรุงแหลง่ ชมุ ชนแออดั และจดั การเกีย่ วกับที่อยอู่ าศยั ท่าเทยี บเรือ และท่จี อดรถ (13) การจัดใหม้ ีและบารงุ รักษาสถานทพ่ี ักผ่อนหย่อนใจ (11) การควบคุมอนามัยและความ ปลอดภัยในรา้ นจาหนา่ ยอาหาร (14) การพฒั นาและอนรุ กั ษ์สงิ่ แวดลอ้ ม โรงมหรสพ และสถานบริการอื่น (14 ทว)ิ บารงุ รกั ษาศลิ ปะ จารตี ประเพณี ภูมปิ ญั ญาทอ้ งถิน่ และ (12) การควบคุมและส่งเสรมิ กจิ การ วัฒนธรรมอันดขี องทอ้ งถิ่น ทอ่ งเท่ยี ว (15) การสาธารณูปโภค (13) การบารุงรกั ษาศิลปะ จารตี (16) การสาธารณสุข การอนามัยครอบครวั และการ ประเพณี ภูมิปญั ญาท้องถ่ิน และวัฒนธรรมอนั ดี รักษาพยาบาล ของทอ้ งถ่ิน (14) อานาจหนา้ ที่อ่นื ตามทกี่ ฎหมาย (17) การจดั ใหม้ แี ละควบคมุ สสุ านและฌาปนสถาน กาหนดใหเ้ ป็นของเทศบาลนครหรอื ของ (18) การควบคุมการเลย้ี งสตั ว์ (19) การจดั ใหม้ แี ละควบคมุ การฆา่ สตั ว์ เมอื งพทั ยา (20) การควบคมุ ความปลอดภยั ความเปน็ ระเบียบเรยี บรอ้ ยและ การอนามัยในโรงมหรสพ และสาธารณสถานอ่นื ๆ 59 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีตอ่ รปู แบบและวิธกี ำรขอต้ังงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพื่อสนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถน่ิ ประเภท กรุงเทพมหานคร เมอื งพทั ยา (21) การจัดการศึกษา (22) การสาธารณปู การ (23) การสงั คมสงเคราะห์ (24) การส่งเสรมิ การกฬี า (25) การส่งเสรมิ การประกอบอาชพี (26) การพาณชิ ยข์ องกรุงเทพมหานคร (27) หน้าท่ีอ่ืน ๆ ตามที่กฎหมายระบุให้เป็นอานาจหน้าที่ของผู้ว่า ราชการจังหวัด นายอาเภอ เทศบาลนคร หรือตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรฐั มนตรี หรือรฐั มนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือ ท่กี ฎหมายระบเุ ป็นหนา้ ทีข่ องกรงุ เทพมหานคร บรรดาอานาจหน้าที่ ใดซึ่งเปน็ ของราชการสว่ นกลางหรอื ราชการสว่ นภูมภิ าคจะมอบให้ กรุงเทพมหานครปฏิบัติก็ได้ โดยให้ทาเป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ข้อบังคับ หรือประกาศ แล้วแต่กรณี ในกรณีท่ีทา เป็นข้อบังคับหรือประกาศต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงมหาดไทย จากการวิเคราะห์เก่ียวกับภารกิจและอานาจหน้าที่ของ อปท. ทุกประเภทดังกล่าวข้างต้น พบว่า กฎหมายจดั ตงั้ ดังกลา่ วกาหนดให้ อปท. มีภารกิจและอานาจหน้าท่ี โดยสามารถจาแนกออกเปน็ 2 กลุ่ม ดังนี้ 1.1.1 ภารกิจและอานาจหน้าท่ีต้องจัดทา โดยเป็นส่ิงท่ีกฎหมายบังคบั ให้ อปท. ต้องจัดทา ให้ครบถ้วน และหากไม่จัดทาเท่ากับเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าท่ี อาทิ พระราชบัญญัติสภาตาบลและ องค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 และท่ีแก้ไขเพม่ิ เติม มาตรา 66 และ 67 กาหนดให้องค์การบริหารส่วน ตาบล หรอื อบต. มีหนา้ ที่ในการพัฒนาตาบลท้ังในด้านเศรษฐกจิ สงั คม และวัฒนธรรม และมีหนา้ ทต่ี ้องทาใน เขต อบต. จานวน 9 รายการ เช่น จัดให้มีและบารุงรักษาทางน้าและทางบก รักษาความสะอาดของถนน ทาง นา้ ทางเดิน และท่สี าธารณะ รวมท้งั กาจดั มลู ฝอยและสิง่ ปฏกิ ูล ปอ้ งกนั โรคและระงับโรคติดตอ่ เปน็ ตน้ 1.1.2 ภารกิจและอานาจหน้าที่อาจจัดทา โดยไม่บังคับให้ อปท. ต้องทา แต่ เป็นภารกิจท่ี กฎหมายให้ดุลพินิจกับ อปท. ว่าจะจัดทาบริการสาธารณะน้ัน ๆ หรือไม่ก็ได้ ข้ึนอยู่กับความพร้อมและการ พิจารณาเห็นสมควรว่าเหมาะกับและจาเป็นกับคนในท้องถิ่นนั้น ๆ ได้แก่ พระราชบัญญัติสภาตาบลและ องค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 68 กาหนดให้ อบต. อาจจัดทากิจการใน เขต อบต. จานวน 13 รายการ เช่น ให้มีน้าเพื่อการอุปโภค บริโภค และการเกษตร ให้มีและบารุงการไฟฟ้า หรอื แสงสว่างโดยวิธีอ่นื ใหม้ แี ละบารงุ รกั ษาทางระบายน้า เปน็ ต้น จากภารกิจและอานาจหน้าที่ของ อปท. ประเภทต่าง ๆ ดังกล่าว ทาให้ อปท. มีความ รับผิดชอบท่ีต้องดาเนินการใหแ้ ก่ประชาชนในเขตพ้นื ท่ีของ อปท. ทั้งโดยกฎหมายบังคับ และกฎหมายให้ดุลย พินิจกับ อปท. สาหรับดาเนินการตามความพร้อม ความจาเป็น และความเหมาะสม ขณะเดียวกันภารกิจ ดงั กลา่ วเป็นปัจจัยท่มี ีความสาคัญตอ่ การกาหนดรายจา่ ยขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินอีกดว้ ย 60 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี อ่ รปู แบบและวิธกี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพอื่ สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ จากการวิเคราะห์ภารกิจและอานาจหน้าที่ของ อปท. รวมทกุ ประเภท11 พบว่ามีครอบคลุม ทุกด้านท้ัง 5 ด้านหลัก และมีจานวนรายการภารกิจและอานาจหน้าท่ีในแต่ละด้าน จากมากไปน้อย ได้แก่ ด้าน ส่งเสริมคุณภาพชีวิต (รวม 45 รายการ) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน (รวม 20 รายการ) ด้านการจัดระเบียบชุมชน สังคม และการรักษาความสงบเรียบร้อย (รวม 19 รายการ) ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจและการพาณิชย์ (รวม 15 รายการ) ด้านการศึกษา ศิลปวัฒนธรรม ศาสนา จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถ่ิน (รวม 10 รายการ) ด้านอื่นๆ (รวม 10 รายการ) และ ด้านทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดล้อม (รวม 5 รายการ) ตามลาดับ โดยปรากฏตามภาพท่ี 4.1 ภาพท่ี 4.1 ภารกจิ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ ตามกฎหมายจัดตงั้ จาแนกตามกล่มุ ภารกิจ 1.2 ภารกิจและอานาจหนา้ ทตี่ ามท่ีองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ ไดร้ บั การถา่ ยโอน พระราชบั ญ ญั ติ กาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน พ.ศ. 2542 ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 284 โดยมีสาระสาคัญเป็นการกาหนดอานาจและหน้าที่ในการ จัดบริการสาธารณะระหว่างรัฐกับ อปท. และระหว่าง อปท.ด้วยกัน ตลอดจนมีการกาหนดอานาจและหน้าท่ี ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเอง ได้แก่ มาตรา 16 กาหนดอานาจและหน้าท่ีของเทศบาล เมืองพัทยาและองค์การบรหิ ารส่วนตาบล จานวน 31 ประการ มาตรา 11 ภารกจิ ของกรงุ เทพมหานครตาม มาตรา 89 แห่งพระราชบัญญัตริ ะเบยี บบริหารราชการ กรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และท่แี ก้ไขเพ่ิมเตมิ ให้รวมภารกิจของเทศบาลนครเข้ามาด้วย 61 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ตี อ่ รูปแบบและวิธกี ำรขอตงั้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พือ่ สนับสนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ 17 กาหนดอานาจและหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด จานวน 29 ประการ และมาตรา 18 กาหนด อานาจและหนา้ ท่ีของกรงุ เทพมหานคร โดยให้เปน็ ตามมาตรา 16 และ 17 ตามลาดับ นอกจากนี้ มาตรา 30 มี กาหนดให้มีการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ของรัฐให้แก่ อปท. เพ่ิมเติมจากภารกิจและอานาจหน้าท่ีตามกฎหมาย จัดตั้ง โดยเป็นไปตามแผนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. อย่างไรก็ดีไม่ครอบคลุมงานที่เกี่ยวกับความม่ันคง การพจิ ารณาพพิ ากษาคดีการตา่ งประเทศ และการเงนิ การคลงั ของประเทศโดยรวม นอกจากน้ี มาตรา 40 วรรค 4 ของพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 ยังกาหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุนและรายได้อ่ืนให้แก่ อปท. เพื่อให้ สอดคล้องกับการดาเนินการตามอานาจและหน้าที่ของ อปท. แต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยตั้งแต่ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้ อปท. มีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่ น้อยกว่าร้อยละ 25 และมีจุดมุ่งหมายที่จะให้ อปท. มีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลใน อัตราไมน่ ้อยกว่าร้อยละ 35 โดยการจัดสรรสดั ส่วนท่ีเป็นธรรมแก่ อปท. และคานึงถงึ รายได้ของ อปท. นัน้ ดว้ ย12 นอกจากน้ี แผนปฏิบัติการกาหนดขั้นตอนการกระจายอานาจ (มาตรา 32) ซ่ึงออกตามแผนการ กระจายอานาจใหแ้ ก่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ิน (มาตรา 30) กาหนดรายละเอยี ดของภารกิจทีอ่ งคก์ รปกครอง ส่วนท้องถิ่นได้รับการถ่ายโอนจากราชการส่วนกลาง จานวน 50 กรม 11 กระทรวง โดยมีจานวนท้ังส้ิน 245 เรื่อง จาแนกเปน็ 6 ด้าน ดังนี้ 1.2.1 ด้านโครงสร้างพื้นฐาน จานวน 87 เรื่อง ซึ่งแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การ คมนาคมและการขนสง่ สาธารณปู โภค สาธารณูปการ การผังเมือง การควบคุมอาคาร 1.2.2 ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต จานวน 103 เร่ือง ซ่ึงแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การส่งเสริมอาชีพ งานสวสั ดกิ ารสังคม นนั ทนาการ การศกึ ษา การสาธารณสุข การปรับปรงุ แหล่งชมุ ชนแออัด และการจดั การเกี่ยวกบั ท่อี ยอู่ าศัย 1.2.3 ดา้ นการจดั ระเบียบชุมชน สังคม และการรกั ษาความสงบเรียบร้อย จานวน 17 เรือ่ ง ซง่ึ แบ่งเป็นกลุ่มภารกิจ คอื การส่งเสรมิ ประชาธิปไตย ความเสมอภาค สทิ ธเิ สรภี าพของประชาชนและส่งเสริม การมสี ว่ นร่วมของประชาชนในการพัฒนาทอ้ งถิ่น 1.2.4 ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรมและการท่องเท่ียว จานวน 19 เรื่อง ซึ่งแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การวางแผน การพัฒนาเทคโนโลยี การส่งเสริมการลงทุน การพาณิชยกรรม การพฒั นาอตุ สาหกรรม การท่องเทีย่ ว 1.2.5 ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติส่ิงแวดล้อม จานวน 17 เร่ือง ซึ่งแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจต่างๆ คือ การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ การคุ้มครองดูแลและบารุงรักษาป่า การจัดการสิ่งแวดลอ้ มและมลพิษต่าง ๆ และการดูแลรักษาที่สาธารณะ 1.2.6 ด้านศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถ่ิน จานวน 2 เรื่อง ซึ่งแบ่งเป็น กลมุ่ ภารกจิ คือ การปกป้อง คุม้ ครอง ควบคุม ดูแลรกั ษาโบราณสถาน โบราณวตั ถพุ ิพิธภณั ฑสถานแหง่ ชาติ 12 มาตรา 30 (4) แก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจ ใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถน่ิ (ฉบบั ท่ี 2) พ.ศ. 2549 62 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมตี ่อรูปแบบและวิธกี ำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่ือสนบั สนุนองคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ โดยกลุ่มของภารกิจท่ี อปท. ได้รับการถ่ายโอนตามแผนปฏิบัติการกาหนดข้ันตอนการ กระจายอานาจ จาแนกเปน็ 6 ด้าน มีรายละเอียดตามตารางที่ 4.4 ตารางที่ 4.4 กลมุ่ ของภารกจิ ที่ถา่ ยโอนใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ ตามแผนการกระจายอานาจ ดา้ น โครงสร้าง งานส่งเสรมิ คณุ ภาพ การจดั ระเบยี บ การวางแผน การบริหาร ศลิ ปะ พ้นื ฐาน ชีวติ ชมุ ชน/สังคม การส่งเสรมิ จดั การและ วฒั นธรรม และการรักษา การลงทุน การอนรุ ักษ์ จารีตประเพณี ความสงบ พาณิชยกรรม ทรพั ยากร และภมู ปิ ัญญา เรยี บร้อย และการท่องเทย่ี ว ธรรมชาตแิ ละ ทอ้ งถน่ิ สิ่งแวดลอ้ ม ภารกจิ มภี ารกจิ 87 มภี ารกิจ 103 เร่อื ง มี มีภารกิจ 17 เร่ือง มีภารกิจ 19 เร่อื ง มภี ารกิจ 17 เร่ือง มีภารกจิ 2 ที่ถ่าย เรอ่ื ง มสี ว่ น สว่ นราชการทถี่ า่ ยโอน มีสว่ นราชการท่ี มีส่วนราชการที่ มีสว่ นราชการท่ี เรื่อง มีสว่ น โอน ราชการท่ถี า่ ย ภารกจิ จานวน 26 ถา่ ยโอนภารกิจ ถา่ ยโอนภารกจิ ถา่ ยโอนภารกิจ ราชการท่ถี ่าย ใหแ้ ก่ โอนภารกิจ กรม ใน 7 กระทรวง จานวน 9 กรม ใน จานวน 6 กรม ใน จานวน 9 กรมใน โอนภารกจิ อปท. จานวน 17 กรม แบง่ เป็นกล่มุ ภารกิจ 6 กระทรวง 5 กระทรวง 4 กระทรวง แบ่ง จานวน 1 กรม ใน 7 กระทรวง ต่าง ๆ ดงั นี้ แบง่ เปน็ กลุม่ แบ่งเปน็ กลมุ่ เปน็ กลมุ่ ภารกิจ ใน 1 กระทรวง แบ่งเปน็ กลุ่ม -การสง่ เสรมิ อาชีพ ภารกิจตา่ ง ๆ ภารกจิ ต่าง ๆ ดงั น้ี ตา่ ง ๆ ดังนี้ มีกลุ่มภารกจิ ภารกิจตา่ ง ๆ -งานสวสั ดกิ ารสงั คม ดงั นี้ -การวางแผน -การอนุรกั ษ์ ดงั น้ี ดังนี้ ได้แก่การสังคม -การสง่ เสริม -การพฒั นา ทรพั ยากรธรรมชา -การปกปอ้ ง -การคมนาคม สงเคราะหพ์ ัฒนา ประชาธปิ ไตย เทคโนโลยี ติ การคุ้มครอง คุ้มครอง และการขนส่ง คณุ ภาพชีวติ เด็ก สตรี ความเสมอภาค -การส่งเสรมิ ดแู ลและ ควบคมุ ดแู ล ทางบก และทาง คนชรา ผดู้ อ้ ยโอกาส สทิ ธิเสรภี าพของ การลงทนุ บารงุ รักษาป่า รกั ษา นา้ นันทนาการ การ ประชาชนและ -การพาณชิ ย -การจดั การ โบราณสถาน -สาธารณูปโภค สง่ เสรมิ กีฬา การจดั ส่งเสริมการมี กรรม สงิ่ แวดลอ้ มและ โบราณวตั ถุ แหล่งน้า / ให้มีสถานที่พักผ่อน สว่ นรว่ มของ -การพัฒนา มลพษิ ต่าง ๆ พพิ ิธภณั ฑ์ ระบบประปา หยอ่ นใจ ประชาชนใน อุตสาหกรรม -การดูแลรกั ษาที่ สถานแหง่ ชาติ ชนบท -การศกึ ษา ไดแ้ ก่ จดั การพฒั นาทอ้ งถ่ิน -การท่องเที่ยว สาธารณะ -สาธารณูปการ การศกึ ษาในระบบ -การป้องกนั และ การจัดให้มแี ละ และการศึกษานอก บรรเทา ควบคมุ ตลาด ระบบ สาธารณภัย -การผังเมือง - การสาธารณสขุ -การรกั ษาความ -การควบคุม ได้แก่ สงบเรยี บร้อยและ อาคาร การสาธารณสขุ การ ความปลอดภัยใน รกั ษา พยาบาล ชวี ิตและทรัพย์สนิ ปอ้ งกันควบคุม โรคติดต่อ การปรับปรุงแหล่ง ชุมชนแออดั และ การจดั การเกีย่ วกบั ที่ อยู่อาศัย 63 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี อ่ รูปแบบและวธิ ีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ เมื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบสัดส่วนของภารกิจท่ี อปท. ได้รับการถ่ายโอนในแต่ละด้านกับภารกิจทั้งหมด (ร้อยละ 100) ท่ีได้รับถ่ายโอนทั้งหมด พบว่าภารกิจที่ อปท. ได้รับถ่ายโอนมากที่สุด 3 อันดับแรก ได้แก่ ดา้ นงานส่งเสริมคุณภาพชวี ติ ดา้ นโครงสรา้ งพ้ืนฐาน ดา้ นการวางแผนการส่งเสรมิ การลงทุน พาณิชยกรรมและ การท่องเท่ียว คิดเป็นร้อยละ 42 35 และ 8 ของภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับการถ่ายโอนจาก ราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคทงั้ หมด (245 เร่ือง) ตามลาดบั ปรากฏดงั ภาพที่ 4.2 ภาพท่ี 4.2 ร้อยละของภารกจิ ทถ่ี ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินตามแผนการกระจายอานาจ ทั้งนี้ หากวิเคราะห์ภารกิจและอานาจหน้าที่ที่ อปท. ได้รับการถ่ายโอนดังกล่าวข้างต้นกับภารกิจ และอานาจหน้าที่ตามกฎหมายจัดต้ัง อปท. พบว่าจุดเน้นมีความสอดคล้องและเป็นไปในทิศทางเดียวกัน กล่าวคอื ภารกจิ และอานาจหนา้ ท่สี ่วนใหญ่ซ่ึงมคี วามถ่หี รือจานวนเรื่อง/รายการของภารกจิ มากท่ีสุด 2 อันดับ แรก ได้แก่ ดา้ นสง่ เสรมิ คุณภาพชีวิตและด้านโครงสร้างพ้นื ฐานตามลาดับ 1.3 ภารกจิ และอานาจหน้าท่ที ี่องคก์ รปกครองส่วนท้องถ่ินได้รับมอบหมายอ่ืน นอกจากภารกิจและอานาจหน้าทีต่ ามกฎหมายจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ และตามการถ่าย โอนจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคแล้ว อปท. มีภารกิจและอานาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายอื่นซึ่งได้รับ มอบหมายจากรัฐบาล ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ จังหวัด อาเภอ และหน่วยงานของรัฐอ่ืน เนื่องจากกฎหมายจัดตั้ง อปท. มีบทบัญญัติที่เปิดช่องทางให้ อปท. ดาเนินภารกิจอ่ืนได้ จาแนกตามกฎหมายจัดต้ัง อปท. แต่ละประเภท ดงั นี้ 64 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ตี อ่ รูปแบบและวิธกี ำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พ่ือสนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ 1.3.1 พระราชบัญญัติองค์การบรหิ ารสว่ นจังหวัด พ.ศ. 2540 และทแี่ ก้ไขเพิม่ เติม หมวด 4 อานาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มาตรา 45 (9) จัดทากิจการอ่ืนใดตามท่ีกาหนดไว้ใน พระราชบัญญัตนิ ี้หรอื กฎหมายอน่ื กาหนดให้เป็นอานาจหน้าท่ีขององค์การบริหารสว่ นจงั หวดั 1.3.2 พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2537 และที่แก้ไข เพ่ิมเติม มาตรา 66 (9) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามท่ีทางราชการมอบหมายโดยจัดสรรงบประมาณหรือบุคลากรให้ ตามความจาเปน็ และสมควร 1.3.3 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 50 (9) หน้าท่ีอ่ืนตามท่ี กฎหมายบญั ญตั ใิ หเ้ ป็นหนา้ ท่ขี องเทศบาลการปฏบิ ัติงานตามอานาจหน้าทขี่ องเทศบาลฯ 1.3.4 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และท่ีแก้ไข เพิ่มเติม หมวด 5 อานาจหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร มาตรา 89 (27) หน้าท่ีอื่น ๆ ตามท่ีกฎหมายระบุให้เป็น อานาจหน้าท่ีของผู้ว่าราชการจังหวัด นายอาเภอ เทศบาลนคร หรือตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือที่กฎหมายระบุเป็นหน้าท่ีของกรุงเทพมหานคร บรรดาอานาจ หน้าที่ใดซ่งึ เปน็ ของราชการส่วนกลางหรอื ราชการสว่ นภูมิภาคจะมอบให้กรุงเทพมหานครปฏิบัตกิ ็ได้ โดยให้ทา เป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ข้อบังคับ หรือประกาศ แล้วแต่กรณี ในกรณีท่ีทาเป็นข้อบังคับหรือ ประกาศต้องไดร้ บั ความเหน็ ชอบจากรัฐมนตรีวา่ การกระทรวงมหาดไทย 1.3.5 พระราชบัญญัตบิ ริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพิ่มเตมิ หมวด 5 อานาจหน้าที่ของเมืองพัทยา มาตรา 62 (14) อานาจหน้าที่อ่ืนตามท่ีกฎหมายกาหนดให้เป็นของเทศบาลนคร หรือของเมอื งพทั ยา บทบัญญัติของกฎหมายจัดต้ัง อปท. ที่เปิดกว้างดังกล่าวมีเจตนารมณ์เพื่อให้การบริหาร ราชการแผ่นดินในพ้ืนที่ท่ี อปท. รับผิดชอบเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด และจะอานวยบริการสาธารณะ ให้แก่ประชาชนในท้องถ่ินได้เพ่ิมมากขึ้นเป็นสาคัญ อย่างไรก็ดี ภารกิจอื่นที่เพิ่มขึ้นตามโอกาสหรือช่องทางดังกล่าว ทาให้ อปท. มีภาระงาน (Workload) ที่ตอ้ งดาเนินการเพิ่มมากขึ้นด้วย ท้ังนี้ จากการสมั ภาษณ์เชิงลึกผู้บริหาร และเจ้าหน้าที่ของ อปท. ได้แก่ กรุงเทพมหานคร องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหาร ส่วนตาบล และผู้ทรงคุณวุฒิ ได้แก่ รองศาสตราจารย์พรชัย เทพปัญญา โดยผู้ให้สัมภาษณ์เชงิ ลึกต่างให้ข้อมูล สอดคล้องตรงกันว่า นอกจากภารกิจตามกฎหมายต่าง ๆ ดังกล่าวแล้ว อปท. ต้องรับภารกิจเพ่ิมเติมจาก นโยบายของรัฐบาลและงานตามการมอบหมายส่ังการและหรือจากการขอความร่วมมือจากกระทรวง กรม รัฐวิสาหกิจ จังหวัด และส่วนราชการภายในจังหวัด เช่น กรุงเทพมหานครต้องดาเนินโครงการตามนโยบาย รัฐบาลเป็นจานวนมาก ตัวอย่างเช่น โครงการก่อสร้างปรับปรุงคลองเปรมประชากร เพ่ือการระบายน้าและ รักษาคุณภาพน้า เป็นต้น แม้โครงการต่าง ๆ ดังกล่าวจะดาเนินการในพ้ืนท่ีกรุงเทพมหานครและใช้จ่ายเงิน งบประมาณแผ่นดิน แต่โครงการส่วนใหญ่ไม่ได้เกิดจากความต้องการและการริเร่ิมของกรุงเทพมหานครและ งบประมาณแผ่นดินท่ีได้รับการจัดสรรสาหรับโครงการดังกล่าวกระทบกรอบวงเงินงบประมาณ “กินวงเงิน” ที่ กรุงเทพมหานครได้รับอุดหนุนจากรัฐบาล ทั้งน้ี ปรากฏการณ์ท่ีเกิดขึ้นกับกรุงเทพมหานครข้างต้นมีความ สอดคล้องกับองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ซึง่ ต้องสนับสนุนกจิ กรรมต่าง ๆ ของกระทรวง กรม รัฐวิสาหกิจ จังหวัด ส่วนราชการภายในจังหวัด และอาเภอ ซ่ึงดาเนินกิจกรรมในพ้ืนท่ี ของท้องถิ่น เช่น การร่วมจัดกิจกรรม และหรือการสนับสนุนการจัดกิจกรรมในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ สนับสนุน 65 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ตี อ่ รูปแบบและวธิ ีกำรขอตงั้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่ือสนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ ดา้ นการเงิน ด้านบุคลากร ด้านสถานที่ ด้านครุภัณฑ์ เคร่ืองจักร เครื่องมือ วัสดุอปุ กรณ์ ฯลฯ งานหรือภารกิจ อนื่ ๆ ดงั กลา่ วทาให้เกดิ ภาระทางการเงนิ ที่เกิดขนึ้ กบั องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นเพ่มิ ขึน้ 1.4 การวิเคราะห์รูปแบบการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วน ท้องถนิ่ นอกจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จะมีภารกิจและอานาจหน้าที่ตามกฎหมายจัดต้ัง และตามการถ่ายโอนจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดังกล่าวข้างต้น ซึ่ง อปท. ต้องรับผิดชอบ ดาเนินการโดยเฉพาะการให้บริการสาธารณะต่อประชาชนในเขตพื้นท่ีตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีดังกล่าว แล้ว กฎหมายที่เกี่ยวข้องยังได้กาหนดรูปแบบการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีต่าง ๆ ด้วย ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรคสาม บัญญัติวางหลักการพ้ืนฐานเก่ียวกับรูปแบบการ ดาเนินงานไว้ว่า ในการจัดทาบริการสาธารณะหรอื กิจกรรมสาธารณะใดท่ีเป็นหน้าท่ีและอานาจของ อปท. ถ้า การร่วมดาเนินการกับเอกชนหรือหน่วยงานของรัฐหรือการมอบหมายให้เอกชน หรือหน่วยงานของรัฐ ดาเนินการจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถ่ินมากกว่าการที่ อปท. จะดาเนินการเอง อปท.จะร่วมหรือ มอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐดาเนินการน้ันก็ได้ ท้ังนี้ รูปแบบการดาเนินงานตามภารกิจและ อานาจหน้าที่ของ อปท. ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องในปัจจุบันแล้ว พบว่าจาแนก ได้เปน็ 3 รูปแบบ ดงั นี้ 1.4.1 รูปแบบทีอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ต้องดาเนนิ การเอง โดยที่กฎหมายจัดต้ังกาหนดให้ อปท. ต้องดาเนินการเองและเป็นภารกิจท่ีได้รับการถ่าย โอนมาจากรฐั บาลหรือส่วนราชการและ อปท. ในฐานะผู้รับการถ่ายโอนตอ้ งดาเนนิ การเอง (สว่ นราชการผู้ถา่ ย โอนได้ยุติบทบาทการให้บริการสาธารณะแล้ว) จากการศึกษาพบว่าภารกิจและอานาจหน้าที่ที่ต้องดาเนินการ เองสามารถจาแนกได้เป็น 3 รูปแบบย่อย ดงั น้ี 1.4.1.1 ภารกิจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องดาเนินการด้วยความสามารถของ ตนเอง ซึ่งเป็นภารกิจพ้ืนฐานที่ตามบทบัญญัติของกฎหมาย หรือภารกิจเกี่ยวข้องกับความม่ันคง ภารกิจที่เกี่ยวข้อง กับความลับของทางราชการ หรือภารกิจท่ีหากมีการเผยแพร่ข้อมูลจะเกิดความเสียหายต่อทางราชการ หรือภารกิจ ที่มีลักษณะของการบังคับใช้กฎหมายที่มีผลกระทบต่อประชาชน (กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถิน่ , 2559, น. 1) 1.4.1.2 ภารกิจที่ต้องร่วมกันดาเนินการระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจาก เป็นภารกิจที่ต้องอาศัยความร่วมมือในการดาเนินการจึงเกิดประสิทธิภาพ คุ้มค่า และประสิทธิผลสูงสุด ทาให้ อปท.จาเป็นต้องดาเนินการร่วมกัน โดยจาแนกเป็นการดาเนินการร่วมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเภทเดียวกัน เช่น การดาเนินงานร่วมกันระหว่างองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นต้น และการ ดาเนนิ การร่วมกันระหว่าง อปท. ตา่ งประเภทกนั เช่น การดาเนินงานร่วมกันระหว่าง อบจ. และ อบต. เป็นตน้ 1.4.1.3 ภารกิจท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินต้องดาเนินการเอง แต่ อปท.สามารถ ซื้อบริการหรือมอบหมาย หรือจัดซื้อจัดจ้างให้เอกชนดาเนินการแทนได้ โดยเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กาหนด เช่น การเสริมการปฏิบัติงานของ อปท. และไม่มีตาแหน่งพนักงานส่วนท้องถ่ิน ลูกจ้างหรือพนักงานจ้างของ อปท. ปฏิบัติงานน้ัน ลักษณะงานท่ีจ้างควรเป็นงานที่ อปท. ซื้อบริการจากผู้รับจ้างเป็นรายชิ้น เช่น งานรักษาความ ปลอดภัย งานทาความสะอาด งานดูแลต้นไม้ สนามหญ้า และสวนหย่อม งานพาหนะ งานศึกษาวิจัย งาน 66 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ตี อ่ รปู แบบและวิธีกำรขอตงั้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนับสนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ ติดตามประเมินผล งานจัดทาคาแปล งานผลิตและพิมพ์เอกสาร งานผลิตสอ่ื การประชาสัมพันธ์ งานสถิติข้อมูล สารสนเทศ งานพัฒนาระบบข้อมูลสารสนเทศ งานบันทึกข้อมูล งานสารวจออกแบบและควบคุมการก่อสร้าง งาน ซอ่ มบารุงยานพาหนะ งานพัฒนาบุคคล งานตรวจสอบและรับรองมาตรฐาน และงานเทคนิคต่าง ๆ ท่ีเอกชนมคี วาม ชานาญกว่า เปน็ ตน้ (อ้างแลว้ , น.1) 1.4.2 รปู แบบท่ีองคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่นกับหน่วยงานราชการร่วมกันดาเนินการ ปัจจบุ ันการดาเนนิ การบริการสาธารณะบางภารกิจจาเปน็ ต้องมกี ารปรับเปลย่ี นไปจากอดีต ซึ่งเป็นไปตามการปรับบทบาทของราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับ อปท. โดยอาจเป็น ผู้รับผิดชอบดาเนินการหลักในกิจการสาธารณะบางภารกิจ แต่อีกหลายภารกิจยังคงอยู่ภายใต้การกากับดูแล หรือการดาเนินงานของส่วนราชการ เช่น การส่งเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดล้อมซ่ึงหน่วยงานราชการและ อปท. ต้องดูแลร่วมกนั เปน็ ตน้ 1.4.3 ภารกิจภาครัฐอื่นและหรือภารกิจภาครัฐท่ีไม่ได้ถ่ายโอนไปแต่องค์กรปกครองส่วน ทอ้ งถ่นิ สามารถดาเนินการได้ ปัจจุบันมีภารกิจภาครัฐท่ีราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคยังไม่ ได้มีการถ่ายโอนให้กับ อปท. เช่น การจัดการศึกษาสูงกว่าการศึกษาขั้นพื้นฐาน เป็นต้น แต่หาก อปท. ใดมีความต้องการและมี ศกั ยภาพในการจัดการศกึ ษาดงั กล่าวก็สามารถดาเนินการได้ เนอื่ งจาก อปท. มีภารกิจและอานาจหน้าทใี่ นการ จัดการศึกษาอยู่แล้ว อย่างไรก็ดีการจัดการศึกษาดังกล่าวย่อมต้องอยู่ภายใต้การพิจารณามาตรฐานตามท่ี กระทรวงศึกษาธิการและหรอื หน่วยงานท่ีเกีย่ วข้องกาหนด ท้ังน้ี จากผลการวิเคราะห์วิธีการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. ทั้ง 3 รูปแบบดังกล่าวข้างต้น โดยรูปแบบวิธีการต่าง ๆ มีความสัมพันธ์ต่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการจัดทา และนาส่งบริการสาธารณะตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. โดยเฉพาะต้นทุนค่าใช้จ่ายท่ีเกิดข้ึนจาก การดาเนนิ งานตามภารกจิ และอานาจหนา้ ทต่ี า่ ง ๆ ดังกล่าว 1.5 แหล่งรายได้และภาระทางการเงินท่ีเกิดขึ้นจากการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ี ขององคก์ รปกครองส่วนท้องถนิ่ โดยท่ีการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าที่ของ อปท. เป็นภารกิจของรัฐ และ อปท. ใน ฐานะหน่วยงานของรัฐรับผิดชอบดาเนินการตามกฎหมาย รวมท้ังในการดาเนินการตามภารกิจดังกล่าวมี ตน้ ทุนหรอื คา่ ใชจ้ ่ายท่ีเกดิ จากการดาเนินงาน เช่น เงนิ เดือน ค่าจา้ ง และค่าตอบแทนอืน่ คา่ ใช้สอย คา่ วัสดุ ค่า ครุภัณฑ์ ค่าท่ีดิน ค่าสิ่งก่อสร้าง และทรัพย์สินอื่น เงินอุดหนุน และรายจ่ายอื่นใดตามข้อผูกพันหรือตามท่ีมี กฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกาหนดไว้ (กระทรวงมหาดไทย, 2562, น. 23) ซึ่งเป็นภาระทาง การเงินของ อปท. และเพื่อให้มีรายได้สาหรับใช้จ่ายตามภาระทางการเงินดังกล่าวข้างต้น กฎหมายที่เก่ียวข้อง จึงกาหนดรายได้ให้แก่ อปท. ทั้งน้ี จากการศึกษาเก่ียวกับแหล่งรายได้และภาระทางการเงินที่เกิดข้ึนจากการ ดาเนินงานตามภารกจิ และอานาจหนา้ ที่ของ อปท. มีผลการศึกษา ดงั น้ี 1.5.1 แหล่งรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเพ่ือรองรับภาระทางการเงินที่เกิดข้ึน จากการดาเนินงานตามภารกจิ และอานาจหนา้ ที่ 67 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ตี ่อรูปแบบและวธิ ีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่อื สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ เพ่ือให้ อปท. มีงบประมาณสาหรับการจัดทาบริการสาธารณะตามภารกิจและอานาจหน้าท่ี ดังกล่าวและสาหรับนาไปใช้จ่ายในการบริหารงานและหรือการดาเนินงานอื่นตามความจาเป็นและเหมาะสม โดยเฉพาะการดาเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลหรือตามข้อสั่งการของส่วนราชการทั้งในราชการส่วนกลาง และสว่ นภมู ภิ าค ดงั นี้ 1.5.1.1 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 250 วรรคสี่ บัญญัติให้รัฐต้อง ดาเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีท่ีเหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ท้ังนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น สามารถดาเนินการได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดาเนินการให้ อปท. มีรายได้ของตนเองได้ จงึ ให้รัฐจดั สรรงบประมาณเพ่ือสนับสนุน อปท. ไปพลางกอ่ น 1.5.1.2 กฎหมายจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน หมวดรายได้ มีบทบัญญัติที่ กาหนดให้ อปท. มีรายได้จากเงินอุดหนุนหรือรายได้อื่นตามท่ีรัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจัดสรรให้ ซึ่ง บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวมีปรากฏสาระสาคัญที่คล้ายคลึงกันในกฎหมายจัดตั้ง อปท. รูปแบบทั่วไปและ รูปแบบพิเศษ กล่าวคือ รูปแบบทั่วไป ท้ัง 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และ องค์การบรหิ ารส่วนตาบล (อบต.) พบวา่ กฎหมายจัดตั้ง อปท. ทั้ง 3 ฉบับ ไดแ้ ก่ พระราชบญั ญัติองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และแก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 72 บัญญัติว่าทุกปีงบประมาณให้รัฐบาลจัดสรรเงินให้ องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นเงินอุดหนุน และมาตรา 73 องค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจมีรายได้จาก (8) เงินอุดหนุนหรอื รายได้ตามที่รัฐบาลหรือหน่วยงานของรัฐจดั สรรให้ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และท่ี แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 66 บัญญัติว่าเทศบาลอาจมีรายได้จาก (7) เงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด และพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2538 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม บญั ญตั ิวา่ องค์การบรหิ ารสว่ นตาบลอาจมีรายได้จาก (6) รายได้อ่ืนตามที่รัฐบาลหรอื หน่วยงานของรัฐจัดสรรให้ และ (7) เงินอดุ หนุนจากรัฐบาล กฎหมายจัดตั้ง อปท. รูปแบบพิเศษ จานวน 2 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานครและเมือง พัทยา ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม หมวด 7 การคลังและทรัพย์สินของกรุงเทพมหานคร มาตรา 117 บัญญัติให้กรุงเทพมหานครมีรายได้จาก (9) เงิน อุดหนุนจากรฐั บาล ส่วนราชการ หรือราชการส่วนทอ้ งถนิ่ อื่นและเงินสมทบจากรฐั บาล และมคี วามสอดคล้อง กับพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม หมวด 6 รายได้และรายจ่าย มาตรา 89 บัญญัตใิ ห้เมืองพัทยามีรายได้จาก (7) เงินอุดหนุนหรือรายได้อื่นตามทรี่ ัฐบาลหรอื หน่วยงานของรัฐ จดั สรรให้ 1.5.1.3 พระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มาตรา 30 (4)13 กาหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อ่ืนให้แก่ อปท. เพ่ือให้สอดคล้องกับการดาเนินการตามอานาจและหน้าที่ของ อปท. แต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยต้ังแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 เป็นต้นไป ให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินมี 13 มาตรา 30 (4) แก้ไขเพิ่มเตมิ โดยพระราชบัญญตั ิกาหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจาย อานาจใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ (ฉบบั ที่ 2) พ.ศ. 2549 68 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี อ่ รปู แบบและวิธกี ำรขอตั้งงบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอื่ สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นท้องถ่นิ รายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละ 25 และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 โดยการจัดสรรสดั ส่วนทเ่ี ป็นธรรมแก่ อปท. และคานึงถงึ รายไดข้ อง อปท. นั้นดว้ ย การเพิ่มสัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลตามวรรคหน่ึงให้เพิ่มขึ้น ตามระยะเวลาท่ีเหมาะสมแก่การพัฒนาให้ อปท. สามารถดาเนินกจิ การบริการสาธารณะได้ด้วยตนเองและให้ เป็นไปตามภารกจิ ที่ถ่ายโอนใหแ้ ก่ อปท. ทถ่ี ่ายโอนเพิ่มขึน้ ภายหลงั ปงี บประมาณ พ.ศ. 2549 เปน็ ตน้ ไป แต่ไม่ ว่ากรณีจะเป็นประการใดเงินอุดหนุนที่จัดสรรให้ต้องมีจานวนไม่น้อยกว่าเงินอุดหนุนท่ี อปท.ได้รับการจัดสรร ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 ซึ่งมีจานวน 126,013 ล้านบาท (ณัฏฐ์รวี กรรณมุ าตร์, 2559, น.1) จากการศึกษาเปรียบเทียบสัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล ใน ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 – 2562 หรือ 10 ปี พบว่าการเพ่ิมข้ึนของรายได้ของ อปท. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 (ปีท่ี 10) จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 (ปีท่ี 1) เท่ากับ 337,084.3 ล้านบาท (751,480.1 - 414,395.8 = 337,084.3) หรือเพิ่มข้ึนคิดเป็นร้อยละ 81.3 ของปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ขณะท่ีการเพิ่มขึ้นของรายได้สุทธิ รัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 (ปีท่ี 10) จากปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 (ปีที่ 1) เท่ากับ 1,077,410.0 ล้านบาท (2,550,000.0 - 1,472,590.0 = 1,077,410.0) หรือเพ่ิมข้ึนคิดเป็นร้อยละ 57.7 ปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 ท้ังน้ี การเพ่ิมข้ึนของรายได้ อปท. ท่ีสูงกว่าการเพ่ิมขึ้นของรายได้สุทธิรฐั บาล ในรอบ 10 ปีดงั กล่าว แสดงให้เห็นถึง ภาพรวมของการกระจายอานาจผ่านการจัดสรรงบประมาณให้แก่ อปท. ว่ามีความก้าวหน้าและเป็นไปตาม เป้าหมายของพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และทแ่ี กไ้ ขเพ่ิมเติม รายละเอยี ดตามตารางท่ี 4.5 69 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีต่อรปู แบบและวธิ ีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พ่ือสนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิ่น ตารางท่ี 4.5 การเปรียบเทียบระหว่างรายได้ขององค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิ่นและรายไดส้ ทุ ธิของรัฐบาล ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 - 2562 ปีงบประมาณ รายได้ของ อปท. รายไดส้ ุทธขิ องรัฐบาล สัดส่วนรายได้ของ อปท. ตอ่ รายไดส้ ุทธิของรัฐบาล 2552 414,395.8 1,472,590.0 28.1 2553 340,995.2 *1,522,000.0 22.4 2554 431,255.0 1,650,000.0 26.1 2555 529,978.8 1,980,000.0 26.8 2556 572,670.0 2,100,000.0 27.3 2557 622,625.0 2,275,000.0 27.4 2558 646,343.8 2,325,000.0 27.8 2559 656,499.9 2,330,000.0 28.2 2560 687,891.6 2,343,000.0 29.4 2561 720,822.0 2,499,641.9 28.8 2562 751,480.1 2,550,000.0 29.5 รวม 6,374,957.2 23,047,231.9 27.7 ทม่ี า: เอกสารงบประมาณโดยสงั เขป ฉบบั ปรบั ปรุงตาม พรบ.งบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ 2552 – 2562, สานกั งบประมาณ *ปรบั ปรุงประมาณการรายไดข้ องปงี บประมาณ 2553 จากเดิม จานวน 1,350,000 ล้านบาท เป็น 1,522,000 ลา้ นบาท ตามมติ ครม. เม่อื วนั ท่ี 26 มกราคม 2553 ท้ังน้ี หากพิจารณาสัดส่วนดังกล่าวเป็นรายปีงบประมาณ พบว่าในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 สัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลมีค่าสูงสุดเท่ากับ 29.5 ขณะที่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 สัดส่วนดังกล่าวมีคา่ ต่าสุดเท่ากับ 22.4 ซงึ่ ต่ากว่าเป้าหมายท่กี าหนดตามมาตรา 30 (4) ของพระราชบัญญัติกาหนด แผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม เน่ืองจากปลายปีงบประมาณ 70 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มตี ่อรูปแบบและวธิ กี ำรขอต้ังงบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถนิ่ พ.ศ. 2553 มีการปรับปรุงประมาณการรายไดข้ องปงี บประมาณ 2553 จากเดิม จานวน 1,350,000 ล้านบาท (ประมาณการรายได้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2552 สาหรับใช้จัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2554) เป็น 1,522,000 ล้านบาท ตามมติ ครม. เมื่อวันท่ี 26 มกราคม 2553 (สานักงบประมาณ, 2554, น.5) ซง่ึ เป็นผลที่เกิดขึ้นตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจของประเทศ และทาใหส้ ัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้ สุทธิของรัฐบาลไม่สอดคล้องตามหลักการและเป้าหมายของพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย อานาจใหแ้ ก่ อปท. พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติมได้ อย่างไรก็ดี แม้สัดส่วนรายได้ของ อปท. ต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในปีงบประมาณดังกล่าว ไม่เป็นไปตามเป้าหมาย แต่ในด้านเงินอุดหนุนท่ีรัฐบาลจัดสรรให้แก่ อปท. ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2553 เท่ากับ 139,895.2 ล้านบาท (สานักงบประมาณ,2554, น.88) ซึ่งเป็นจานวนไม่น้อยกว่าเงินอุดหนุนที่ อปท. ได้รับ การจดั สรรจากรฐั บาลในปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 (จานวน 126,013 ล้านบาท) โดยตามบทบัญญัติมาตรา 30 (4) กล่าวโดยสรุป รัฐธรรมนูญได้กาหนดหลักการพ้ืนฐานของการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งรวมถึงการกาหนดรายได้ต่าง ๆ ซ่ึงรวมถึงเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เพื่อให้ อปท. สามารถดาเนินการได้อย่าง เพยี งพอและกฎหมายจัดต้ัง อปท. และกฎหมายกาหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอานาจใหแ้ ก่ อปท. ต่างก็ มีบทบัญญัติที่กาหนดให้ อปท. มีรายได้ทั้งจากรายได้ที่ท้องถ่ินจัดเก็บเอง รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้แก่ท้องถ่ิน ภาษีท่ีรัฐบาลแบ่งให้ และเงินอุดหนุน เพื่อให้สอดคล้องกับการดาเนินการตามภารกิจและอานาจหน้าที่ของ อปท. แต่ละประเภทอยา่ งเหมาะสม โดยแหล่งรายได้ประการหน่ึงของท้องถิ่น คือ เงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรร ผ่านงบประมาณรายจ่ายประจาปีหรือเงินอุดหนุนของรัฐบาล (Intergovernmental Transfers) ซึ่งเป็นเงินโอน ทจ่ี ดั สรรจากรัฐบาลสู่ อปท. 1.5.2 เงินอุดหนนุ จากรัฐบาลกับการลดภาระทางการเงินขององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ เงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินประเภทหน่ึงและจาก การทบทวนวรรณกรรมพบว่าบทบัญญัติมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ได้ กาหนดประเภทของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลท่ีจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจาปีให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยจาแนกได้ 2 ประเภท ได้แก่ (1) เงินอุดหนุนทั่วไป ซ่ึงจัดสรรสาหรับการดาเนินการโดยทั่วไป และ (2) เงินอดุ หนนุ เฉพาะกิจ ซงึ่ จดั สรรสาหรับการดาเนนิ การในเรอ่ื งใดเร่อื งหน่งึ เปน็ การเฉพาะ นอกจากน้ี การจาแนกประเภทเงินอุดหนุนดังกล่าวแล้ว ยังสามารถจาแนกเพ่ิมเติมได้อีกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ 1) เงิน อุดหนุนท่ัวไป (General-purpose Grant) 2) เงินอุดหนุนทั่วไปกาหนดวัตถุประสงค์ (General Grant with Specific Purposes) ซ่ึง อปท. สามารถนาไปใช้ได้เฉพาะวัตถุประสงค์ท่ีรัฐบาลผู้จัดสรรให้กาหนดเท่าน้ัน และ 3) เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (Specific-purpose Grant) ซ่ึงรัฐบาลมีนโยบายพัฒนาเป็นการเฉพาะหรือนโยบาย เร่งด่วน และหาก อปท. มีแผนดาเนินงานที่สอดคล้องกับรัฐบาลก็สามารถขอรับเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมาเพ่ือ ดาเนนิ การแทนรัฐบาลได้ (วรี ะศกั ดิ์ เครอื เทพ, 2561, น.417) 71 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี ่อรปู แบบและวธิ กี ำรขอต้ังงบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พอ่ื สนบั สนนุ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ ทั้งนี้ จากการศึกษาเปรียบเทียบรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากแหล่งต่าง ๆ ใน ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 พบว่าจานวนรายไดร้ วมท้ังส้ินขององค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ มีจานวน 3,716,009.10 ลา้ นบาท จาแนกได้ ดงั นี้ 1.5.1.1 รายไดท้ ี่ อปท.จดั เก็บเอง (Own-source Revenue) ประกอบด้วย (1) รายได้จากภาษีอากร ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ภาษีบารุงท้องท่ี ภาษีป้าย อากรฆ่าสัตว์ อากรรังนกอีแอ่น ภาษีบารุงองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) จากยาสูบ ภาษีบารุง อบจ.จากนา้ มัน คา่ ธรรมเนียมบารงุ อบจ. จากผู้เขา้ พักในโรงแรม (2) รายได้ท่ีไม่ใช่ภาษีอากร ได้แก่ ค่าธรรมเนียม ค่าปรับ และใบอนุญาต รายได้จากทรัพย์สิน รายไดจ้ ากสาธารณูปโภคและการพาณิชย์ รายได้เบ็ดเตล็ด รายได้จากทุน ทั้งน้ี รายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 มีจานวนรวม 321,712.31 ล้านบาท หรือคิดเป็น รอ้ ยละ 8.66 ของรายไดร้ วมท้งั สิ้น 1.5.1.2 รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Taxes Collected by Central Government) และภาษที ี่รัฐบาลแบ่งให้ (Shared Taxes) ซ่ึงประกอบดว้ ย (1) รายได้จากภาษีอากรท่ีรัฐจัดเก็บให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (จัดเก็บ โดยกรมเช้ือเพลิงธรรมชาติ กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ กรมที่ดิน กรมการขนส่งทางบก และ สานักงานเศรษฐกิจการคลัง) ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพ่ิม 1 ใน 9 ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสรรพสามิต ภาษีสุราและเบียร์ ภาษีค่าธรรมเนียมรถยนตแ์ ละล้อเลื่อน คา่ ธรรมเนียมจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ และ อน่ื ๆ (2) รายได้จากภาษีอากรท่ีรัฐบาลแบ่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ ภาษีมูลค่าเพ่ิมที่จัดเก็บตาม พรบ. อบจ. ร้อยละ 5 ภาษีมูลค่าเพ่ิมที่จัดสรรให้ตาม พรบ. กาหนดแผนฯ ค่าภาคหลวงแร่ คา่ ภาคหลวงปิโตรเลยี ม ท้ังนี้ รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บให้แก่ อปท. และภาษีท่ีรัฐบาลแบ่งให้ อปท. ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 มีจานวนรวม 1,920,889.69 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 51.69 ของรายได้รวมทง้ั สิ้น 1.5.1.3 เงินอุดหนุนจากรัฐบาล (Intergovernmental Transfers) ซึง่ ประกอบด้วย เงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 มีจานวนรวม 1,473,407.10 ลา้ นบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 39.65 ของรายได้รวมทั้งส้นิ 72 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ีต่อรูปแบบและวิธกี ำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพอื่ สนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ทง้ั น้ี รายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ 5 ปี จาแนกตามแหลง่ รายได้ 3 ดา้ น ปรากฏตาม ภาพที่ 4.3 และมีข้อมลู ในรายละเอียดตามตารางที่ 4.6 ภาพท่ี 4.3 ร้อยละของรายได้องค์กรปกครองสว่ นท้องถิ่น 5 ปรี ะหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 73 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ีต่อรูปแบบและวธิ กี ำรขอตั้งงบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พ่อื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิ่น ตารางที่ 4.6 การเปรยี บเทียบรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ จาแนกตามประเภท/แหลง่ รายได้ ในรอบ 5 ปี (ระหว่างปงี บประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560) หนว่ ย: ลา้ นบาท ปี รายไดท้ ่ี อปท. ประเภทของรายได้ เงินอุดหนุนจาก รวมทง้ั ส้ิน งบประมาณ เกบ็ เอง* รายไดท้ ่รี ฐั บาลเก็บให้ รฐั บาล** อปท. และภาษีที่รฐั บาล แบง่ ให้ อปท. 2555 43,745.41 265,141.59 221,091.80 529,978.80 (8.25%) (50.03%) (41.72%) (100.00%) 2556 48,326.55 287,843.45 236,500.00 572,670.00 (8.44%) (50.26%) (41.30%) (100.00%) 2557 52,789.71 316,335.29 253,500.00 622,625.00 (8.48%) (50.81%) (40.71%) (100.00%) 2558 56,700.93 331,979.07 257,663.80 646,343.80 (8.77%) (51.36%) (39.86%) (100.00%) 2559 58,115.73 339,824.27 258,559.90 656,499.90 (8.85%) (51.76%) (39.38%) (100.00%) 2560 62,033.98 379,766.02 246,091.60 687,891.60 (9.02%) (55.21%) (35.77%) (100.00%) รวมท้งั สน้ิ 321,712.31 1,920,889.69 1,473,407.10 3,716,009.10 (8.66%) (51.69%) (39.65%) (100.00%) ที่มา: *ข้อมลู รายไดข้ อง อปท. ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2560, กรมสง่ เสริมการปกครองท้องถ่นิ **เอกสารงบประมาณโดยสังเขปฉบบั ปรับปรุงตาม พรบ.งบประมาณรายจ่ายประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2561. สานกั งบประมาณ จากภาพที่ 4.3 และ ตารางท่ี 4.6 เม่ือวิเคราะห์เปรียบเทียบสัดส่วนของรายได้เฉล่ียขององค์กร ปกครองสว่ นท้องถ่นิ (อปท.) 3 แหล่ง ไดแ้ ก่ รายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง : รายได้ท่ีรฐั บาลจัดเกบ็ ใหแ้ ก่ อปท.และ ภาษีที่รัฐบาลแบ่งให้ : เงินอุดหนุนจากรัฐบาล ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 พบว่ามีสัดส่วน เท่ากับ 1 : 5.9 : 4.6 ตามลาดับ โดยเม่ือพิจารณาจากสัดส่วนดังกล่าวจะเห็นได้ว่ารายได้ของ อปท.ประเภท 74 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ีตอ่ รปู แบบและวธิ กี ำรขอตงั้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพ่อื สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่ิน เงินอุดหนุนมีจานวนเป็นลาดับรองจากรายได้ท่ีรัฐบาลจัดเก็บให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน และภาษีที่ รฐั บาลแบ่งให้เพียงเล็กน้อยและมีจานวนมากกว่ารายได้ท่ี อปท. จัดเก็บเองมากกว่า 4 เท่า ซึ่งบ่งชี้ถึงความสาคัญ ของเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพ่ือลดภาระทางการเงินท่ีเกิดข้ึนจากการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. ข้อค้นพบดังกล่าวมีความสอดคล้องกับผลการวิจัยเกี่ยวกับบทบาทและความสาคัญของเงินอุดหนุนจาก รฐั บาลท่ีจัดสรรให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินในระยะเวลาท่ีผ่านมาซึ่งพบว่ามีสัดส่วนเฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 40 ของรายได้รวมของ องค์กรปกครองส่วนท้องถน่ิ (วีระศักดิ์ เครอื เทพ, 2561, น.417) นอกจากนี้ในการสัมภาษณ์เชิงลึกพบว่าผู้ให้ข้อมูลหลักซึ่งเป็นผู้บริหาร เจ้าหน้าท่ีขององค์กร ปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน (อปท.) และผู้ทรงคุณวุฒิ มคี วามเห็นว่าเงนิ อุดหนนุ จากรัฐบาลท่จี ัดสรรให้แก่ อปท. ผ่าน งบประมาณรายจ่ายประจาปีมีความจาเป็นและสาคัญต่อการดาเนินงานตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. แม้ภายหลังการตรากฎหมายกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. เป็นต้นมา อปท. จะไดร้ ับการจัดสรรเงินอุดหนนุ ดังกล่าวในสดั สว่ นที่เพิ่มมากข้นึ อย่างชดั เจน แต่ก็เป็นไปตามภารกิจและอานาจ หน้าที่ท่ีรัฐถ่ายโอนให้แก่ อปท. และหากช่ังน้าหนักหรือเปรียบเทียบแล้ว ผู้ให้ข้อมูลหลักเห็นว่าปริมาณงาน ตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีถ่ายโอนหรือมอบหมายให้ อปท. รับผิดชอบมีมากกว่าจานวนรายได้ของ อปท. ซึ่งรวมถึงเงินอุดหนุนที่รฐั จดั สรรให้แก่ อปท. ด้วย รวมท้งั สว่ นหนึง่ ของเงนิ อุดหนนุ ทีจ่ ัดสรรใหแ้ ก่ อปท. ยังเป็น รายการค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาล หรือ “รายจ่ายของรัฐบาลท่ีฝากจ่ายผ่าน อปท.” เช่น เงินอุดหนุน สนบั สนุนการดาเนินงานของอาสาสมคั รสาธารณสขุ ประจาหมู่บ้าน (อสม.) เงนิ อุดหนุนค่าใช้จา่ ยสาหรับสนับสนุน การสงเคราะห์เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เป็นต้น ซ่ึงเงินอุดหนุนตามรายการในลักษณะดังกล่าว อปท. ไม่สามารถนาไปใช้ จา่ ยตามแผนพัฒนาท้องถิ่นหรือความต้องการอ่ืน ๆ ได้ โดยท่ีเงินอุดหนุนท่ีเป็นรายการค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาลท่ี อปท. ได้รับจัดสรรมีจานวน รายการและวงเงินของรายการเพิ่มมากขึ้น ส่งผลให้สัดส่วนของงบประมาณที่จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนซ่ึงเป็น สว่ นหนึ่งของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไม่สามารถเกิดข้ึนได้จริง (ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผน และขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินพ.ศ. 2542 มาตรา 40 (4) ท่ีกาหนดให้ตั้งแตป งบประมาณ พ.ศ. 2550 เปนตนไป อปท.มีรายไดคิดเปนสัดสวนตอรายไดสุทธิของรัฐบาลไมนอยกวารอยละ 25 และมีจุดมุงหมายให้ อปท. มีรายไดเพม่ิ ข้ึนคดิ เปนสัดสวนตอรายไดสทุ ธิของรัฐบาลในอัตราไม่นอยกวารอย ละ 35 ในอนาคต) และไม่สอดคล้องตามวัตถุประสงค์ที่ต้องการให้ อปท. มีปริมาณรายได้ที่เหมาะสมกับการ ดาเนินการตามอานาจและหนาท่ีของ อปท. เนื่องจากแม้ อปท. จะมีสัดส่วนของรายได้เพิ่มข้ึนจากปีงบประมาณท่ี ผ่านมาแต่จานวนของรายได้ท่ีเพิ่มข้ึนดังกล่าวเป็นค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาล โดยผู้บริหาร อปท. เห็นว่า รัฐบาลไม่ควรมีฝากจา่ ยรายการค่าใช้จ่ายประเภทนี้กับ อปท. หากแต่ควรจา่ ยผ่านหน่วยงานของรฐั ท่ีมีภารกิจที่ เกี่ยวข้อง หรือหากต้องการให้ อปท. รับผิดชอบอานวยความสะดวกในการจ่ายให้แก่ประชาชนหรือ กลุ่มเป้าหมายซ่ึงเป็นผู้รับเงินในพื้นท่ี อปท. ก็ไม่ควรนับรวมอยู่ในสัดส่วนของรายได้ตามกฎหมายที่ อปท. ได้รับ การจัดสรรเงนิ อุดหนุนจากรัฐบาล 75 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีต่อรปู แบบและวธิ ีกำรขอตงั้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พือ่ สนบั สนนุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ 1.6 การวิเคราะห์รูปแบบและวิธีการขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงิน อุดหนุนให้แกอ่ งคก์ รปกครองสว่ นท้องถิน่ ก่อนการใช้บังคับของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 เม่ือวันที่ 8 พฤศจิกายน 2561 การขอรับการจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่ผ่านมาของ อปท. เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2502 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม รวมท้ังกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง โดยที่บทบัญญัติของ พระราชบัญญตั วิ ิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และทแ่ี กไ้ ขเพ่ิมเติม มาตรา 4 ซึง่ กาหนดนยิ ามของส่วนราชการ และรัฐวิสากิจให้มีฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณ แต่มิได้บัญญัตินิยามของส่วนราชการให้หมายรวมถึง หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ทาให้ อปท. ไม่เป็นหน่วยรับงบประมาณ ตามกฎหมายดังกล่าว ซ่ึงมีผลให้ไม่สามารถจัดทางบประมาณเพื่อขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่าย ประจาปีได้โดยตรง ดังนั้น การขอและรับการจัดสรรเงินอุดหนุนจากงบประมาณรายจ่ายประจาปีของ อปท. จงึ ต้องดาเนินการโดยอาศัยอานาจตามบทบญั ญัตขิ องกฎหมายอื่นและการจัดสรรเงนิ อุดหนุนผา่ นส่วนราชการ ซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณและมีพันธกิจตามกฎหมายจัดตั้งส่วนราชการดังกล่าวให้มีหน้าที่ส่งเสริม และสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น การขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเกิดขึ้นในการจัดเตรียมงบประมาณหรือการ วางแผนงบประมาณ (Budget Preparation) ซ่ึงเป็นข้ันตอนแรกของกระบวนการงบประมาณ โดยท่ัวไปแล้ว การจัดเตรียมงบประมาณหรือการวางแผนงบประมาณเริ่มต้นภายหลังจากท่ีคณะรัฐมนตรีได้ลงมติให้ความ เห็นชอบนโยบายงบประมาณและวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปีตามท่ีสานักงบประมาณนาเสนอแล้ว โดยมีกิจกรรมและขั้นตอนที่สาคัญของปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปี เช่น การจัดทางบประมาณ รายจ่ายประจาปีมิติพื้นที่ (Area) การจัดทางบประมาณในลักษณะบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ การจัดทา ข้อเสนอเป้าหมายและยุทธศาสตร์การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี นายกรัฐมนตรีมอบนโยบาย การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีการจัดทารายละเอียดคาของบประมาณรายจ่ายประจาปี เป็นต้น (สานกั งบประมาณ, 2562, น.1) ทั้งน้ี ภายหลังนายกรัฐมนตรีมอบนโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีให้แก่ หัวหน้าส่วนราชการ ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ และหัวหน้าหน่วยงานอ่ืนของรัฐ และให้หน่วยต่าง ๆ จะจัดทา รายละเอียดคาของบประมาณรายจ่ายประจาปีที่แสดงวัตถุประสงค์ แผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่าย งบประมาณที่สอดคล้องกับแผนปฏิบัติราชการของกระทรวง/หน่วยงาน เป้าหมายและยุทธศาสตร์การจัดสรร งบประมาณรายจ่ายประจาปี และนโยบายงบประมาณ วงเงิน โครงสร้างงบประมาณ โดยบูรณา การงบประมาณในมิติกระทรวง/หน่วยงาน ให้สอดคล้องกับแผนพัฒนาพ้ืนที่และนาข้อเสนองบประมาณใน ลักษณะบูรณาการเชิงยุทธศาสตร์ไปใช้ประกอบการจัดทารายละเอียดคาของบประมาณ (อ้างแล้ว, น.2) ทั้งนี้ รายละเอียดของการจัดทาคาของบประมาณจะเป็นไปตามหนังสือเวียนแจ้งสานักงบประมาณ เรื่อง แนว 76 สำนกั งำนเลขำธิกำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรัฐสภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมตี อ่ รปู แบบและวิธีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปเี พ่ือสนับสนนุ องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถ่ิน ทางการดาเนินงานในการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีและคู่มือปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดทาคาขอ งบประมาณรายจา่ ยประจาปตี ามลาดับ ด้านส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอ่ืนของรัฐ ในฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณ ตามกฎหมาย เม่ือกระทรวงหรือหน่วยงานต้นสังกัดได้รับทราบหนังสือเวียนแจ้งแนวทางการจัดทา งบประมาณรายจ่ายประจาปีและคู่มือปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดทาคาของบประมาณรายจ่ายประจาปีจาก สานักงบประมาณแล้วก็จะแจ้งให้หน่วยรับงบประมาณในสังกัดทราบและดาเนินการจัดทาคาของบประมาณ ของตนเองก่อนนาเสนอกระทรวงต้นสังกัดเพื่อให้รัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบและลงนามก่อนนาส่ง สานักงบประมาณต่อไป ทั้งนี้ ในการจัดทาคาของบประมาณรายจ่ายประจาปีดังกล่าว หน่วยรับงบประมาณ ตอ้ งดาเนนิ การให้แล้วเสรจ็ และนาส่งให้สานกั งบประมาณตามกาหนดเวลาในปฏทิ นิ งบประมาณอย่างเครง่ ครัด เมื่อหน่วยรับงบประมาณดาเนินการจัดทาและนาส่งคาของบประมาณให้แก่สานักงบประมาณ ตามกาหนดเวลาในปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปีแล้ว สานักงบประมาณจะวิเคราะห์คาของบประมาณ ดังกล่าวในรายละเอียดตามหลักเกณฑ์ของกฎหมาย ระเบียบ และแนวทางการวิเคราะห์งบประมาณที่ได้ กาหนดไว้ โดยมีการกล่ันกรองและปรับลดวงเงินตามคาขอให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ฯ และอยู่ภายในวงเงิน งบประมาณรายจ่ายประจาปี ก่อนนาเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบรายละเอียด งบประมาณรายจ่ายประจาปีดังกล่าว รวมท้ังดาเนินการในขั้นตอนต่าง ๆ ก่อนนาเสนองบประมาณรายจ่าย ประจาปดี ังกลา่ วในรูปแบบของรา่ งกฎหมายต่อฝา่ ยนติ บิ ญั ญตั ิเพ่อื ขออนมุ ัติต่อไป การดาเนินการจัดทาและนาส่งคาของบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) เพ่ือ ขอรับการจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐบาลผ่านงบประมาณรายจ่ายประจาปีมีรูปแบบและวิธีการที่สามารถ จาแนกเป็น 2 รูปแบบ ตามรูปแบบและฐานะของ อปท. ซ่ึงมี 2 ประเภท ได้แก่ (1) อปท.รูปแบบพิเศษ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมายจัดตั้ง และ (2) อปท.รูปแบบ ท่ัวไป คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ซึ่งไม่มีฐานะเป็นหน่วยรับ งบประมาณตามกฎหมายจดั ตั้ง ดงั นี้ 1.6.1 รูปแบบและวิธีการขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงินอุดหนุน ใหแ้ กอ่ งคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ รปู แบบพเิ ศษท่เี ป็นหน่วยรับงบประมาณ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในปัจจุบันมีจานวน 2 หน่วยงาน คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ซ่ึงเกิดขึ้นตามกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร กรงุ เทพมหานคร พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพ่ิมเติม ตามลาดับ โดยท่ีกฎหมายจัดต้ังดังกล่าวมีบทบัญญัติเพื่อวางหลักและกาหนดระเบียบวิธี ปฏิบัติในการดาเนินการบริหารงานคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งมีการกาหนด รปู แบบและวธิ ีการขอและรับเงนิ อุดหนนุ จากรฐั บาลขององค์กรปกครองสว่ นท้องถนิ่ 77 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ธิ ีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ตี อ่ รปู แบบและวธิ กี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พือ่ สนบั สนุนองคก์ รปกครองส่วนท้องถ่นิ โดยท่ีบทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 4 มิได้บัญญัตินิยามของส่วนราชการให้หมายรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย จึงทาให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินไม่เป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมายดังกล่าวซ่ึงมีผลให้ไม่สามารถขอรับการจัดสรร งบประมาณรายจ่ายประจาปีได้โดยตรง ยกเว้น กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ท่ีจัดต้ังข้ึนตาม พระราชบัญญัติระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม โดยที่บทบัญญัติ หมวด 8 ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลและกรุงเทพมหานคร มาตรา 122 บัญญัติให้การต้ังงบประมาณเป็นเงินอุดหนุน ในกรุงเทพมหานคร ให้รฐั บาลตั้งใหก้ รุงเทพมหานครโดยตรง และมคี วามสอดคลอ้ งกบั พระราชบัญญตั ริ ะเบยี บ บริหารเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 6 รายได้และรายจ่าย มาตรา 90 ซึ่งได้บัญญัติให้ รัฐบาลต้ังงบประมาณเป็นเงนิ อุดหนุนเมืองพัทยาโดยตรง ทั้งนี้ ให้คานึงถึงความเหมาะสมของปริมาณงานและ รายไดข้ องรัฐทไี่ ดร้ ับจากเมืองพัทยาดว้ ย จากบทบัญญัติของกฎหมายจัดต้ังองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินกรณีกรุงเทพมหานครและ เมืองพัทยาดังกล่าวข้างต้น ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบพิเศษทั้งสองแห่งเป็นหน่วยรับ งบประมาณและสามารถขอตั้งและรับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลเป็นเงินอุดหนุนได้โดยตรง โดยมี รูปแบบและวิธีการขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเช่นเดียวกับส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่ เปน็ หนว่ ยรบั งบประมาณตามกฎหมายวธิ กี ารงบประมาณ 1.6.2 รูปแบบและวิธีการขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงินอุดหนุน ใหแ้ กอ่ งค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ รูปแบบทัว่ ไปท่ีไม่ไดเ้ ปน็ หน่วยรับงบประมาณ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไป มีจานวน 3 ประเภท ได้แก่ องค์การบริหารส่วน จังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ซึ่งในแต่ละประเภทมีกฎหมายจัดต้ังของท้องถ่ินเป็นการเฉพาะ ได้แก่ พระราชบญั ญัติองคก์ ารบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 และแกไ้ ขเพิ่มเตมิ พระราชบญั ญตั ิเทศบาล พ.ศ. 2496 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. 2538 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม ตามลาดับ โดยท่ีกฎหมายจัดตั้งดังกล่าวมีบทบัญญัติเพื่อวางหลักและกาหนดระเบียบวิธีปฏิบัติในการ ดาเนินการบริหารงานคลังและงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ดีกฎหมายจัดต้ังองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไปต่าง ๆ ดังกล่าว ไม่มีบทบัญญัติเก่ียวกับรูปแบบและวิธีการขอและรับเงิน อุดหนุนจากรัฐบาล เหมือนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ขณะเดียวกันพระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2502 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 4 ก็มิได้บัญญัตินิยามของส่วนราชการให้หมายรวมถึง องคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ ด้วย จงึ ทาให้องค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ินไม่เป็นหนว่ ยรับงบประมาณตามกฎหมาย ดังกล่าว ซ่ึงมีผลให้ไม่สามารถขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีได้โดยตรง ดังนั้น ในขน้ั การจัดทา งบประมาณรายจ่ายประจาปีที่ผ่าน ๆ มา รัฐบาลโดยสานักงบประมาณจึงมิได้ตั้งหรือจัดสรรงบประมาณเป็น เงนิ อุดหนนุ โดยตรงให้แกอ่ งคก์ รปกครองท้องถ่ินรปู แบบทัว่ ไปโดยตรง 78 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั วิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีตอ่ รูปแบบและวิธีกำรขอตัง้ งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพอ่ื สนับสนนุ องคก์ รปกครองส่วนท้องถิน่ ดงั นัน้ องค์กรปกครองส่วนท้องถนิ่ รปู แบบทั่วไปซ่ึงมีอย่ทู ่ัวประเทศและมีจานวนมากไม่เป็น หน่วยรับงบประมาณและต้องดาเนินการขอและรับเงินอุดหนุนจากรัฐบาลผ่าน ส่วนราชการซึ่งมีฐานะเป็น หน่วยรับงบประมาณและมีพันธกิจตามกฎหมายจัดต้ังส่วนราชการดังกล่าว ให้มีหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุน องค์กรปกครองสว่ นท้องถิน่ โดยตามพันธกจิ ของกฎหมายว่าด้วยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม กาหนดให้ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย (ก่อนปีงบประมาณ พ.ศ. 2546) และต่อมาเมื่อมีการโอนภารกิจหน้าที่ ด้าน การป กครองส่วนท้องถิ่น จากกรมการปกครองและยกฐ าน ะขึ้นเป็ น กรมส่งเสริมการป กครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ทาให้ภารกิจเกี่ยวกับการ ขอและรบั อุดหนุนจากรัฐบาลขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินดาเนินการผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน เป็นต้นมา โดยการต้ังหรือจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงินอุดหนุนผ่านกรมส่งเสริมการปกครอง ท้องถ่นิ กระทรวงมหาดไทย จาแนกตามองคก์ รปกครองสว่ นท้องถนิ่ รูปแบบทว่ั ไปดังนี้ 1.6.2.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินรูปแบบท่ัวไป ประเภทเทศบาลตาบลและ องค์การบริหารส่วนตาบล โดยที่ในแต่ละปีงบประมาณที่ผ่าน ๆ มา เทศบาลตาบล (ทต.) และองค์การบรหิ าร ส่วนตาบล (อบต.) ซึ่งมีจานวนมากและกระจายตั้งอยู่ทั่วประเทศขอรับการจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเพ่ือ เป็นรายได้ของตนเองสาหรับการดาเนินงานตามภารกิจผ่านอาเภอและจังหวัด ซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาคที่ กากับดูแลในพนื้ ที่ที่ อปท. ต้ังอยู่ โดยมีสานักงานส่งเสริมการปกครองทอ้ งถ่ินจังหวดั หรือท้องถิ่นจังหวัดซ่ึงเป็น หนว่ ยงานของกรมส่งเสริมการปกครองทอ้ งถ่ินและมีหน้าท่ีสง่ เสริม สนับสนุน และประสานการดาเนินงานดา้ น การงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ภายในจงั หวัดเป็นผู้รวบรวมคาของบประมาณดังกล่าว และพิจารณากล่ันกรองคาของบประมาณ ซ่ึงจะมีการแต่งต้ังคณะกรรมการระดับจังหวัดข้ึนมาดาเนินการ ดังกล่าว พร้อมทั้งให้ข้อเสนอแนะก่อนนาส่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซ่ึงเป็นต้นสังกัดในส่วนกลาง เพ่ือรวบรวม วิเคราะห์กลั่นกรอง และประมวลผล ตลอดจนบันทึกคาของบประมาณลงในระบบการจัดการ งบประมาณทางอิเล็กทรอนิกส์ (e-Budgeting) ของสานักงบประมาณ ก่อนจัดทาเป็นส่วนหนึ่งของคาขอ งบประมาณรายจ่ายประจาปีของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ิน เพ่ือขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการ กระทรวงมหาดไทยในฐานะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดก่อนนาส่งสานักงบประมาณภายในกาหนดเวลาของปฏิทิน งบประมาณรายจ่ายประจาปี ดงั ภาพที่ 4.4 79 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทมี่ ีตอ่ รูปแบบและวธิ ีกำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พือ่ สนบั สนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ กรมฯ สง่ คาของบประมาณรายจ่าย ประจาปีของ อปท. ใหส้ านกั งบประมาณ ระมาณ ทต. อาเภอ จงั หวดั กรมส่งเสริมการ สานกั อบต. ปกครองท้องถิน่ งบประมาณ อปท. ขอรบั เงนิ อดุ หนุน กรมฯ บันทึกคาขอ งบประมาณของ อปท. ลง ในระบบ e-Budgeting ภาพที่ 4.4 รปู แบบและวธิ ีการขอต้ังงบประมาณรายจา่ ยประจาปีเพ่ือสนบั สนนุ เทศบาลตาบล และองคก์ ารบริหารสว่ นตาบลในอดีต 1.6.2.2 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไป ประเภทเทศบาลเมือง (ทม.) เทศบาลนคร (ทน.) และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) โดยที่ในแต่ละปีงบประมาณท่ผี ่าน ๆ มา เทศบาล เมือง เทศบาลนคร และองค์การบริหารส่วนจังหวัดซ่ึงมีจานวนมากและกระจายต้ังอยู่ท่ัวประเทศขอรับการ จัดสรรเงิน อุด ห นุ น จากรัฐบ าลเพ่ื อเป็น รายได้ของตน เองส าห รับ การดาเนิ น งานต ามภ ารกิจผ่าน จังห วัด (กรณีเทศบาลเมืองซึ่งมีที่ตั้งอยู่ในอาเภอต้องผ่านนายอาเภอด้วย) ซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาคท่ีกากับดูแลใน พื้นที่ท่ี อปท. ตั้งอยู่ โดยมีสานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินจังหวัดหรือท้องถิ่นจังหวัดซึ่งเป็นหน่วยงาน ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถ่ินและมีหน้าที่ส่งเสริม สนับสนุน และประสานการดาเนินงานด้าน การงบประมาณของ อปท. ต่าง ๆ ภายในจังหวัดเป็นผู้รวบรวมคาของบประมาณดังกล่าว และพิจารณา กล่ันกรองคาของบประมาณ ซึ่งจะมีการแต่งตง้ั คณะกรรมการระดับจังหวดั ขึ้นมาดาเนินการดังกลา่ ว พร้อมทั้ง ให้ขอ้ เสนอแนะก่อนนาส่งกรมสง่ เสริมการปกครองท้องถนิ่ ซ่งึ เป็นต้นสังกัดในส่วนกลาง เพื่อรวบรวม วิเคราะห์ กลั่นกรอง และประมวลผล ตลอดจนบันทึกคาของบประมาณลงในระบบการจัดการงบประมาณทาง อิเล็กทรอนิกส์ (e-Budgeting) ของสานักงบประมาณ ก่อนจัดทาเป็นส่วนหน่ึงของคาของบประมาณรายจ่าย ประจาปีของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเพ่ือขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยใน ฐานะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดก่อนนาส่งสานักงบประมาณภายในกาหนดเวลาของปฏิทินงบประมาณรายจ่ายประจาปี ดงั ภาพท่ี 4.5 80 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผูแ้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีต่อรปู แบบและวธิ กี ำรขอตั้งงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพือ่ สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น เทศบาลเมือง/ กรมฯ ส่งคาของบประมาณรายจ่าย เทศบาลนคร ประจาปขี อง อปท. ให้สานักงบประมาณ องคก์ ารบรหิ าร สว่ นจังหวดั ระมาณ (อบจ.) จังหวัด กรมส่งเสริมการ สานัก ปกครองท้องถนิ่ งบประมาณ อปท. ขอรบั เงินอุดหนนุ กรมฯ บันทึกคาขอ งบประมาณของ อปท. ลงใน ระบบ e-Budgeting ภาพท่ี 4.5 รปู แบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปี เพือ่ สนบั สนุนเทศบาลเมือง เทศบาลนคร และองคก์ ารบริหารส่วนจงั หวดั ในอดตี กล่าวโดยสรุปจากการวิเคราะห์ภารกิจและอานาจหน้าท่ีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) พบวา่ รฐั ธรรมนญู แหง่ ราชอาณาจักรไทยได้บัญญัติวางหลักการพ้ืนฐานของภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. ให้มีหน้าที่และอานาจดูแลและจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพ่ือประโยชน์ของประชาชนใน ท้องถิ่น ท้ังน้ี ตามกฎหมายบัญญัติ โดยท่ีกฎหมายหลักที่บัญญัติเก่ียวกับเรื่องดังกล่าว ได้แก่ กฎหมายจัดตั้ง อปท. ซึ่งกาหนดภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. ที่ต้องดาเนินการในพ้ืนท่ีท้องถ่ิน และกฎหมายกาหนด แผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. ซึ่งกาหนดภารกิจที่ อปท. ได้รับการถ่ายโอนจากราชการ ส่วนกลางและส่วนภูมิภาค จานวน 50 กรม ครอบคลุม 11 กระทรวง จานวนท้ังส้ิน 245 เรื่อง จาแนกตาม กรอบการใหบ้ รกิ ารสาธารณะเปน็ 6 ด้าน ทั้งน้ี ภารกิจและอานาจหน้าที่ท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรับผิดชอบดาเนินการต่าง ๆ ดังกล่าว และรูปแบบวิธีการดาเนินการตามภารกิจและอานาจหน้าท่ีของ อปท. ทาให้ท้องถ่ินเกิดภาระ ค่าใช้จ่ายหรือต้นทุนที่เกิดจากการดาเนินภารกิจและอานาจหน้าท่ีตามรูปแบบวิธีการ แม้กฎหมายจะได้ กาหนดให้ อปท. สามารถจดั เก็บภาษีและรายได้ทจ่ี ัดเก็บเอง จานวน 12 รายการ ได้แก่ ภาษโี รงเรือนและท่ีดิน ภาษีบารุงท้องที่ ภาษีป้าย ภาษีบารุง อบจ. จากสถานค้ายาสูบ ภาษีบารุง อบจ./กทม.จากสถานค้าน้ามัน ค่าธรรมเนียมบารุง อบจ. จากผู้เข้าพักโรงแรม อากรการฆ่าสัตว์ อากรรังนกอีแอ่น ค่าธรรมเนียมใบอนุญาต และค่าปรับ ทรัพย์สิน สาธารณูปโภคและการพาณิชย์ และเบ็ดเตล็ด (กรมส่งเสริมการปกครองทอ้ งถิ่น, ม.ป.ป. , น.1) แต่รายได้ของ อปท.ต่าง ๆ ดังกล่าวก็ไม่เพียงพอสาหรับการดาเนินการของ อปท. ดังน้ัน รัฐธรรมนูญ กฎหมายจัดต้ัง อปท. และกฎหมายกาหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. จึงกาหนดให้ อปท. มี รายได้จากแหล่งต่าง ๆ เพ่ิมเติม ได้แก่ รายได้ที่ท้องถ่ินจัดเก็บเอง รายได้ท่ีรัฐบาลจัดเก็บให้แก่ท้องถ่ิน ภาษีที่ รฐั บาลแบ่งให้และเงินอุดหนุนเพอ่ื ให้สอดคล้องกับภาระค่าใช้จ่ายจากการดาเนินการตามภารกิจและอานาจหน้าท่ี 81 สำนักงำนเลขำธกิ ำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั วิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่ีมีต่อรูปแบบและวธิ ีกำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปีเพอ่ื สนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นทอ้ งถิน่ ของ อปท. แต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยแหล่งรายได้ประการหนึ่งของท้องถ่ิน คือเงินอุดหนุนที่รัฐบาล จัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจาปี หรือเรียกว่าเงินอุดหนุนของรัฐบาล(Intergovernmental Transfers) ซึ่งเป็นเงินโอนที่จัดสรรจากรัฐบาลสู่ อปท. โดยเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นรายได้ที่มีความสาคัญของ อปท. จากการศึกษาพบว่าระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2560 มีเงินอุดหนุนจากรัฐบาล จานวนรวม 1,485,614.10 ล้านบาท หรอื คดิ เปน็ ร้อยละ 40.32 ของรายได้รวมทัง้ สิ้นของ อปท. อน่ึง ก่อนมีการตราพระราชบัญญัติวิธกี ารงบประมาณ พ.ศ. 2561 ขึ้นใช้ทดแทนกฎหมายวิธีการ งบประมาณฉบับเดิม อปท. แต่ละประเภทมีรปู แบบและวิธีการขอรบั การจัดสรรงบประมาณรายจา่ ยประจาปี เป็นเงินอุดหนุนที่แตกต่างกัน โดยจาแนกเป็น อปท. รูปแบบพิเศษซึ่งเป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมาย จัดต้ังสามารถขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาลได้โดยตรง ขณะที่ อปท.รูปแบบทั่วไปซ่ึงไม่เป็นหน่วยรับงบประมาณต้องขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปีเป็นเงิน อดุ หนนุ จากรัฐบาลผ่านกระทรวงมหาดไทย 2. ผลกระทบของพระรำชบัญญัตวิ ิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ต่อรูปแบบและวิธีกำรขอตั้งงบประมำณรำยจ่ำย ประจำปีเพอื่ สนับสนนุ องค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ โดยศกึ ษำเปรียบเทียบก่อนและหลงั กำรใชบ้ งั คบั ภายใต้การบังคับใช้ของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับเดิม คือ พระราชบัญญัติวิธีการ งบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม มีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ บทบัญญัติมาตรา 4 มิได้บัญญัตินิยามให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมาย ดงั กล่าวซึ่งมีผลให้ไมส่ ามารถขอรับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจาปไี ด้โดยตรง ยกเว้นกรงุ เทพมหานคร และเมืองพทั ยาซ่ึงเปน็ หนว่ ยรับงบประมาณตามกฎหมาย ต่อมาเม่ือพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันท่ี 11 พฤศจิกายน 2561 และให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา คือ ต้ังแต่วันท่ี 12 พฤศจิกายน 2561 เป็นต้น ทดแทนพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และท่ีแก้ไขเพิ่มเติม โดยท่ี บทบัญญัติของกฎหมายวิธีการงบประมาณฉบับใหม่ดังกล่าวได้นาไปสู่การเปล่ียนแปลงหรือเกิดผลกระทบต่อ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ มาตรา 4 ได้นิยามเกี่ยวกับ หน่วยรับงบประมาณ ซึ่งเป็นหน่วยงานของ รัฐท่ขี อรบั หรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และไดม้ ีการเพิ่มเติมนิยามหน่วยงานของรัฐ ให้ครอบคลุมถงึ องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ินด้วย จึงทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินเป็นหน่วยรับงบประมาณท่ีขอรับหรือได้รับ จัดสรรงบประมาณรายจ่ายได้ (ศิลักษณ์ ปั้นน่วม, 2561, น. 140) และยังมีบทบัญญัติใหม่ท่ีเกี่ยวข้องกับ รูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน กล่าวคือ หมวด 4 การจัดทางบประมาณ ส่วนท่ี 1 การขอตั้งงบประมาณรายจ่าย มาตรา 29 การขอต้ังงบประมาณ รายจ่ายเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยท่ัวไปหรือสาหรับการ ดาเนินการในเรื่องใดเร่ืองหน่ึงเป็นการเฉพาะ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินย่ืนคาขอต้ังงบประมาณรายจ่าย ตอ่ รัฐมนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทยเพ่อื เสนอต่อผูอ้ านวยการสานักงบประมาณ ทัง้ น้ี ตามหลกั เกณฑ์ วิธกี าร และระยะเวลาที่ผู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนด รวมท้ังให้การจัดสรรงบประมาณเป็นเงินอุดหนุน สาหรับการดาเนินการโดยทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินให้สานักงบประมาณพิจารณาจัดสรร งบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วยการกาหนดแผนและข้ันตอนการกระ จายอานาจให้แก่องค์กร ปกครองส่วนท้องถน่ิ 82 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทีม่ ีตอ่ รปู แบบและวธิ กี ำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองสว่ นท้องถน่ิ จากการวิเคราะห์ผลกระทบของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ที่มีต่อรูปแบบและ วิธีการขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพ่ือสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน (อปท.) โดยศึกษา เปรยี บเทียบกอ่ นและหลังการใช้บงั คบั กฎหมาย ดังนี้ 2.1 การเป็นหนว่ ยรับงบประมาณขององคก์ รปกครองส่วนท้องถน่ิ โดยท่ัวไปหน่วยรับงบประมาณ คือ หน่วยงานระดับกรมหรือเทียบเท่าที่ขอรับการจัดสรร งบประมาณรายจ่ายประจาปีได้ และการเป็นหน่วยรับงบประมาณเกิดจากผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณ และกฎหมายอื่น รวมท้ังฐานะดังกล่าวทาให้หน่วยงานมีสิทธิหน้าที่และความรับผิดชอบด้านการงบประมาณ จากบัญญัติมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ซึ่งได้กาหนดนิยามของ “หน่วยรับ งบประมาณ” โดยให้หมายความว่า หน่วยงานของรัฐที่ขอรับหรือได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่าย และให้ หมายความรวมถึงสภากาชาดไทยด้วย เพ่ือให้เกิดความชัดเจน ซ่ึงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ไม่ได้บัญญัติเก่ียวกับนิยามดังกล่าวไว้ และปรับปรุงเพิ่มเติมโดยขยายความหมาย ของ “หน่วยงานของรัฐ”จากเดิมที่มีเพียงส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ให้เกิดความชัดเจนและครอบคลุมถึง หน่วยงานของรัฐอื่นในปัจจุบันด้วย โดยกาหนดให้หน่วยงานของรัฐ มีจานวน 7 ประเภท ได้แก่ (1) ส่วน ราชการ (2) รัฐวิสาหกิจ (3) หน่วยงานของรัฐสภา ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระ ตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอัยการ (4) องค์การมหาชน (5) ทุนหมุนเวียนท่ีมีฐานะเป็นนิติบุคคล (6) องค์กร ปกครองส่วนท้องถ่ิน (7) หน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายกาหนด ทั้งน้ี จากบทบัญญัติมาตรา 4 ดังกล่าว ทาให้ อปท. เป็นหน่วยงานของรัฐ และเป็นหน่วยรับงบประมาณ ส่งผลให้ อปท. มีสิทธิหน้าท่ีและความ รับผิดชอบด้านการงบประมาณที่ผูกพันตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว โดยการเป็นหน่วยรับงบประมาณ ของ อปท. ตามกฎหมายนาไปสู่การเปล่ยี นแปลงหรือเกิดผลกระทบทาให้เกิดสิทธิและหน้าทค่ี วามรับผิดชอบของ อปท. สรปุ ได้ ดังนี้ 2.1.1 สทิ ธขิ องการเป็นหน่วยรับงบประมาณขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่ิน สิทธิของการเป็นหน่วยรับงบประมาณทาให้ อปท. มีอานาจที่จะกระทาการใด ๆ ทาง การงบประมาณด้วยตนเองได้และการกระทาการดังกลา่ วได้รับการรับรองจากกฎหมายวิธีการงบประมาณ ซึ่ง แต่เดิมองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่นไมม่ ี ยกเว้นกรุงเทพมหานครและเมอื งพัทยา โดยสิทธิของการเป็นหน่วยรับ งบประมาณ เกิดขึ้นตามกฎหมาย เช่น การขอต้ังงบประมาณรายจ่ายได้โดยตรง (มาตรา 29 วรรคแรก) การ ได้รับจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาล (มาตรา 29 วรรคสอง) การบริหารงบประมาณ รายจ่ายของหน่วยงาน (มาตรา 33 34 35 และ 36) อานาจในการจ่ายเงนิ หรือก่อหน้ีผูกพัน (มาตรา 40) เป็น ต้น ท้ังน้ี องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินท่ีได้รับสิทธิจากการเป็นหน่วยรับงบประมาณตามกฎหมายดังกล่าว คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบท่ัวไป ไดแ้ ก่ องคก์ ารบริหารสว่ นจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วน ตาบล ซึ่งมจี านวนรวม 7,851 หนว่ ยงาน หรอื คิดเป็นรอ้ ยละ 99.97 ของทัง้ หมด (จานวน 7,853 หน่วยงาน) งบประมาณ 2.1.2 หน้าที่และความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยรับ โดยที่หน้าที่และความรับผิดชอบของหน่วยรับงบประมาณเกิดข้ึนควบคู่ไปกับการที่องค์กร ปกครองสว่ นท้องถิ่น (อปท.) ได้รับสิทธิ กล่าวคือ การเป็นหนว่ ยรบั งบประมาณทาให้ อปท. มหี นา้ ท่ีท่ีต้องปฏบิ ัตหิ รือท่ี ตอ้ งทาด้วยความรบั ผิดชอบตามกฎหมายด้วยตนเอง เช่น หน่วยงานมหี น้าที่ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธกี าร 83 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบัญญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีตอ่ รูปแบบและวิธีกำรขอตงั้ งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พอื่ สนับสนนุ องคก์ รปกครองส่วนทอ้ งถนิ่ และระยะเวลาที่ผู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนดในการดาเนินการต่างๆ ได้แก่ การขอตั้งงบประมาณ รายจ่ายได้โดยตรง (มาตรา 29 วรรคแรก) การบริหารงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงาน (มาตรา 33 34 35 และ 36) หน้าท่ีควบคุมการใช้งบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานให้เป็นไปตามแผนงานหรือรายการและ ภายในวงเงนิ งบประมาณรายจ่ายตามที่กาหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย หรือตามท่ีมีการโอน หรือได้รับจัดสรรตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 (มาตรา 39) หน้าท่ีจัดให้มีระบบการ ตดิ ตามและประเมินผล การดาเนนิ งานตามแผนการปฏิบตั งิ านและแผนการใชจ้ ่ายงบประมาณภายในหน่วยรับ งบประมาณ (มาตรา 47) หน้าที่รายงานผลการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานในปีงบประมาณท่ี สิ้นสุดรวมท้ังผลการปฏิบัติงานให้ผู้อานวยการสานักงบประมาณทราบภายใน 45 วันนับแต่วันสิ้น ปีงบประมาณ (มาตรา 50) นอกจากนี้ หน้าท่ีของ อปท. ในฐานะหน่วยรับงบประมาณดังกล่าวข้างต้น มาพร้อมกับ ความรับผิด กล่าวคือ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มาตรา 52 บัญญัติเกี่ยวกั บความ รบั ผิดชอบของหนว่ ยรบั งบประมาณ คอื ข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจา้ ง หรือเจา้ หน้าท่ขี องรัฐในหนว่ ยรับ งบประมาณผู้ใดจ่ายเงินหรือก่อหน้ีผูกพัน หรือโดยรู้อยู่แล้วยินยอมให้กระทาการดังกล่าวนั้นโดยฝ่าฝืน พระราชบัญญัติน้ีหรือระเบียบท่ีออกตามพระราชบัญญัติน้ี นอกจากความรับผิดทางอาญาซึ่งอาจได้รับตาม กฎหมายอ่ืนแล้ว ผู้กระทาหรือผู้ยินยอมให้กระทาการดังกล่าวจะต้องรับผิดชดใช้เงินงบประมาณที่หน่วยรับ งบประมาณได้จ่ายไปหรือต้องผูกพันจะต้องจ่าย ตลอดจนค่าสินไหมทดแทนใด ๆ ให้แก่หน่วยรับงบประมาณ น้ัน ซ่ึงมาตราดังกล่าวเป็นบทบัญญัติใหม่และไม่มีในพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และท่ี แกไ้ ขเพ่มิ เติม 2.2 รูปแบบและวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจา่ ยประจาปีขององค์กรปกครองสว่ นท้องถ่นิ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 มีบทบัญญัติใหม่ที่กาหนดรูปแบบและวิธีการขอ ตั้งงบประมาณรายจา่ ยประจาปเี พื่อสนับสนนุ อปท. กลา่ วคอื หมวด 4 การจดั ทางบประมาณ ส่วนท่ี 1 การขอ ตั้งงบประมาณรายจ่าย มาตรา 29 การขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพ่ือสนับสนุน อปท. เป็นเงินอุดหนุนสาหรับ การดาเนินการโดยท่ัวไปหรือสาหรับการดาเนินการในเร่ืองใดเรื่องหน่ึงเป็นการเฉพาะ ให้ อปท. ย่ืนคาขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพ่ือเสนอต่อผู้อานวยการสานักงบประมาณ ทั้งน้ี ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาท่ีผู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนด รวมทั้งให้การจัดสรร งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนสาหรับการดาเนินการโดยท่ัวไปของ อปท. ให้สานักงบประมาณพิจารณาจัดสรร งบประมาณให้สอดคล้องกับกฎหมายวา่ ด้วยการกาหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอานาจให้แก่ อปท. โดย การกาหนดรูปแบบและวิธีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อสนับสนุน อปท. มีผลกระทบจาก กฎหมายดังกลา่ วสรปุ ได้ดงั นี้ 2.2.1 องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถย่ืนคาขอต้งั งบประมาณรายจ่ายโดยตรง ภายใต้บทบัญญัติของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพ่ิมเติม ซึ่งเป็นกฎหมายวิธีการงบประมาณเดิม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (อปท.) ได้แก่ องค์การ บริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตาบล ไม่มีฐานะเป็นหน่วยรับงบประมาณ และไม่มี บทบัญญัติเกี่ยวกบั รูปแบบวิธีการย่นื คาขอตงั้ งบประมาณของ อปท. ประเภทน้ี ไวใ้ นกฎหมาย ทาให้การขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายต้องดาเนินการผ่านกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิน่ กระทรวงมหาดไทย ซ่ึงมีภารกิจ 84 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวธิ กี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ท่มี ีต่อรปู แบบและวธิ ีกำรขอต้งั งบประมำณรำยจ่ำยประจำปีเพ่อื สนบั สนุนองค์กรปกครองส่วนทอ้ งถ่นิ ท่ีเก่ียวกับการส่งเสริมและสนับสนุน อปท. (กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2551, น.2) แต่เมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และจากบทบัญญัติ มาตรา 4 และ 29 วรรคแรกของกฎหมายดังกล่าวทาให้ อปท.ประเภทท่ัวไปซึ่งมีจานวนรวม 7,851 หน่วยงาน และรับผิดชอบพ้ืนทีต่ ่าง ๆ ท่ัวประเทศ มฐี านะเปน็ หนว่ ยรับงบประมาณและสามารถย่ืนคาขอตั้ง งบ ป ร ะ ม าณ ร า ย จ่ าย โด ย ต ร งกั บ รั ฐ บ าล ได้ ด้ ว ย ก า ร ยื่ น ค าข อ ต้ั งง บ ป ร ะ ม าณ ร า ย จ่ าย ข อ งห น่ ว ย งาน ต่ อ รฐั มนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพอ่ื เสนอต่อผู้อานวยการสานักงบประมาณ ท้ังน้ี รปู แบบและวธิ ีการเป็นไป ตามหลักเกณฑ์ วธิ กี าร และระยะเวลาทีผ่ อู้ านวยการสานกั งบประมาณกาหนด จากการสัมภาษณ์เชิงลกึ ผู้ให้ข้อมลู หลัก ได้แก่ ผู้บริหารและเจ้าหน้าท่ีของ อปท. ตลอดจน ผู้ทรงคุณวุฒิ ต่างให้ข้อมูลสอดคล้องตรงกันว่าผลของกฎหมายวิธีการงบประมาณใหม่ดังกล่าวข้างต้น ทาให้ อปท. รูปแบบทั่วไป เกิดความสะดวกรวดเร็วในการต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีเพื่อขอรับการจัดสรรเงิน อุดหนุนจากรัฐบาล เนื่องจากลดข้ันตอนการดาเนินงานลงจากเดิมที่ต้องไปย่ืนคาของบประมาณผ่านจังหวัด กรมสง่ เสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น และกระทรวงมหาดไทย ตามลาดับ รวมทั้ง อปท. ต่าง ๆ สามารถติดต่อ ประสานงานกับสานักงบประมาณในเรื่องที่เกี่ยวกับการงบประมาณได้โดยตรง และไม่ต้องผ่านคนกลาง ทาให้ เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดาเนินงานและการประสานงานเพิ่มมากขึ้น รวมท้ังลดความเส่ียงท่ี เกิดจากความผิดพลาดต่าง ๆ ที่อาจจะเกิดจากการดาเนินการผ่านคนกลางได้โดยเปรียบเทียบกับรูปแบบ วธิ ีการเดมิ 2.2.2 รูปแบบและวธิ ีการขอตงั้ งบประมาณรายจา่ ยประจาปขี ององค์การปกครองส่วนท้องถ่ิน มาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 เป็นบทบัญญัติใหม่และมี ผลกระทบต่อกาหนดรูปแบบและวธิ ีการขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีของ อปท. สรุปได้ดังน้ี 2.2.2.1รูปแบบงบประมาณที่ อปท. ขอตั้งงบประมาณรายจ่ายประจาปี บทบัญญัติมาตรา 29 วรรคแรก กาหนดให้ อปท. ขอตั้งงบประมาณรายจ่ายเพ่ือ สนับสนุน อปท. ในลักษณะของเงินอุดหนุน ซง่ึ สอดคล้องและเป็นไปตามหลักการจาแนกประเภทรายจา่ ยของสานัก งบประมาณ และหลักเกณฑ์ว่าด้วยการใช้งบประมาณรายจ่ายการโอนเงินจัดสรรหรือการเปลี่ยนแปลงเงินจัดสรร พ.ศ. 2562 ซ่ึงได้นิยามความหมายของเงินอุดหนุนไว้ว่า หมายถึง รายจ่ายท่ีกาหนดให้จ่ายเป็นค่าบารุงหรือเพ่ือ ช่วยเหลือสนับสนุนการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจ เอกชนหรือกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์ รวมถึงเงินอุดหนุน สถาบันพระมหากษัตริย์ และการศาสนา ตลอดจนงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐที่มีกฎหมายกาหนดให้ ได้รับงบประมาณเป็นเงินอุดหนุน เช่น สานักงานคณะกรรมการการเลือกต้ัง สานักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน เป็นต้น หน่วยงานในกากับของรัฐ เช่น มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี มหาวิทยาลัยมหามกุฎราชวิทยาลัย สถาบัน ส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี เป็นต้น องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาตาบล องค์การระหว่างประเทศ นิติบุคคล เอกชนหรือกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์ เงินอุดหนุนงบ พระมหากษัตริย์ เงินอุดหนุนการศาสนา และรายจ่ายท่ีสานักงบประมาณกาหนดให้ใช้จ่ายในงบรายจ่ายน้ี (สานัก งบประมาณ, 2553, น.9) และในปีงบประมาณท่ีผ่าน ๆ มา การขอตง้ั งบประมาณรายจ่ายของ อปท.รูปแบบพิเศษ ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา มีการขอตั้งงบประมาณในลักษณะเงินอุดหนุน ซ่ึงสอดคล้องตาม หลักการจาแนกประเภทรายจ่ายดังกล่าว ทั้งน้ี เงินอุดหนุนเป็นประเภทรายจ่ายที่เอ้ือให้การบริหาร 85 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผแู้ ทนรำษฎร สำนกั งบประมำณของรฐั สภำ

กำรศกึ ษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวิธกี ำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ที่มีต่อรปู แบบและวธิ กี ำรขอต้ังงบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พ่อื สนับสนนุ องคก์ รปกครองสว่ นทอ้ งถ่นิ งบประมาณที่มีความคล่องตัวสามารถใช้จ่ายตามรายการและจานวนเงินท่ีได้รับจัดสรร และสนับสนุนตาม หลักการกระจายอานาจการปกครองซ่งึ เป็นหลักการสาคัญของการปกครองท้องถน่ิ โดยกฎหมายวธิ ีการงบประมาณกาหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินสามารถขอต้ัง งบประมาณเป็นเงินอุดหนุนได้ จานวน 2 ประเภท ได้แก่ เงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ มี รายละเอยี ดดังน้ี (1) เงินอุดหนุนท่ัวไป สาหรับการดาเนินการโดยท่ัวไป ซึ่งสานักงบประมาณ ได้กาหนดนิยามว่า หมายถึง เงินท่ีกาหนดให้จ่ายตามวัตถุประสงค์ของรายการ เช่น เงินอุดหนุนเพ่ือบูรณะท้องถิ่น เปน็ ตน้ (2) เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ สาหรับการดาเนินการในเร่ืองใดเรื่องหน่ึงเป็น การเฉพาะซ่ึงเงินอุดหนุนประเภทนี้ สานักงบประมาณได้กาหนดนิยามว่า หมายถึง เงินท่ีกาหนดให้จ่ายตาม วัตถุประสงค์ของรายการและตามรายละเอียดที่สานักงบประมาณกาหนด เช่น รายการค่าครุภัณฑ์ และหรือค่า สง่ิ ก่อสรา้ ง เปน็ ต้น นอกจากนี้ ในการกาหนดรายจ่ายงบเงินอุดหนุนรายการใดจะเป็นรายจ่าย ประเภทเงินอดุ หนนุ ท่วั ไป หรือเงินอุดหนนุ เฉพาะกจิ ให้เป็นไปตามทส่ี านักงบประมาณกาหนด 2.2.2.2วิธกี ารขอตัง้ งบประมาณรายจา่ ยประจาปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่นิ บทบัญญัติมาตรา 29 วรรคแรก ได้กาหนดวิธีการขอตั้งงบประมาณรายจา่ ยประจาปี ขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินไว้ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถ่ินย่ืนคาขอต้ังงบประมาณรายจ่ายต่อ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเพื่อเสนอต่อผู้อานวยการสานักงบประมาณ ทั้งน้ี ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาทีผ่ ู้อานวยการสานักงบประมาณกาหนด ประกอบกับในคราวการประชุมเพ่ือมอบนโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่าย ประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ให้แก่คณะรัฐมนตรี หวั หนา้ สว่ นราชการ ผูบ้ ริหารรัฐวสิ าหกจิ และหนว่ ยงาน ของรัฐ เมื่อวันจันทร์ท่ี 17 ธันวาคม 2561 นายกรัฐมนตรี (พลเอกประยุทธ์ จันทน์โอชา) ได้มอบนโยบายใน ส่วนท่ีเกี่ยวข้องกับการ ขอต้ังงบประมาณรายจ่ายประจาปีขององค์กรปกครองส่วนท้องถ่ิน ซึ่งเป็นหน่วยรับ งบประมาณโดยตรงตามกฎหมาย มีสาระสาคัญกล่าวคือ “ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ซงึ่ เป็นช่วงเปล่ียนผ่าน จึงให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นหน่วยรับงบประมาณ โดยตรง และให้เสนอคาขอต้ังงบประมาณผ่าน รัฐมนตรีเจ้าสังกัดก่อนเสนอมาที่สานักงบประมาณ” (สานักงบประมาณ, 2562, น. 3) และมีความสอดคล้อง กับสาระสาคัญของการบรรยายพิเศษในโอกาสเดียวกันของผู้อานวยการสานักงบประมาณ (นายเดชาภิวัฒน์ ณ สงขลา) กล่าวคือ “เพ่ือให้เกิดความต่อยอดและต่อเนื่อง ตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 กาหนดให้จัดสรรเงินงบประมาณตรงให้กับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตาบล โดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 จะเริ่มดาเนินการจัดสรรงบประมาณตรง ให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด สาหรับ อปท. ท่ีเหลือ คือ องค์การบริหารส่วนตาบล และเทศบาล จะดาเนนิ การในปตี ่อไป (สานักงบประมาณ, 2562, น. 10) เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งมาตรา 29 ของพระราชบัญญัติวธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 และนโยบายการจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 สานักงบประมาณ 86 สำนักงำนเลขำธิกำรสภำผ้แู ทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ

กำรศึกษำผลกระทบของพระรำชบญั ญตั ิวิธีกำรงบประมำณ พ.ศ. 2561 ทม่ี ีต่อรูปแบบและวธิ กี ำรขอตง้ั งบประมำณรำยจำ่ ยประจำปเี พื่อสนับสนนุ องค์กรปกครองส่วนทอ้ งถิ่น กาหนดกาหนดหลักเกณฑ์และวิธีการย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ข้อ 13 (สานักงบประมาณ, 2562, น.145) ดงั นี้ (1) กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ย่ืนคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อ รัฐมนตรวี ่าการกระทรวงมหาดไทย เพื่อย่นื ต่อผอู้ านวยการสานกั งบประมาณ (2) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ยื่นคาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายต่อรัฐมนตรี ว่าการกระทรวงมหาดไทยโดยตรงในระบบสารสนเทศเพื่อการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วน ท้องถ่ินตามที่สานักงบประมาณกาหนด โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นรวบรวมและให้ความเห็น ประกอบการพิจารณาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เพ่ือยื่นคาขอตั้งงบประมาณต่อผู้อานวยการ สานักงบประมาณ (3) เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตาบล ย่ืนคาขอตั้งคาขอตั้งงบประมาณ รายจ่ายเพ่ือต้ังงบประมาณรายจ่ายไว้ท่ีกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเสนอต้ังงบประมาณผ่าน ทอ้ งถน่ิ จังหวัด และผวู้ ่าราชการจังหวดั ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการดังกล่าวข้างต้น รูปแบบและวิธีการขอต้ัง งบประมาณรายจ่ายประจาปีของกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาคงเหมือนเดิมแต่สาหรับองค์การบริหารส่วน จังหวัดมีการเปลยี่ นไปจากเดิมตามบทบัญญตั ิของพระราชบญั ญัตวิ ธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ดงั ภาพที่ 4.6 กทม./เมืองพทั ยา/อบจ. บนั ทกึ คาขอต้งั งบประมาณลงในระบบระบบ สารสนเทศเพ่อื การบรหิ ารงบประมาณของ อปท. กทม. กทม./เมืองพทั ยา ยื่นคาขอตั้งงบประมาณ ให้ รมต.มหาดไทย รมต. สานัก เมอื ง เหน็ ชอบกอ่ นย่ืนตอ่ สานกั งบประมาณ มหาดไทย งบประมาณ พัทยา อบจ. อบจ. ยื่นคาขอตง้ั งบประมาณ ตอ่ รมต.มหาดไทย ให้ความเหน็ ชอบ ในระบบสารสนเทศฯ เหน็ ชอบก่อนยื่นตอ่ สานักงบประมาณ จังหวดั กรมสง่ เสรมิ การปกครองทอ้ งถิ่น อบจ.ส่งสาเนาคาของบประมาณผา่ นจงั หวัดเพอ่ื ให้กรมส่งเสรมิ การปกครอง ทอ้ งถน่ิ รวบรวมและใหค้ วามเหน็ ประกอบการพิจารณาใหค้ วามเห็นขอบ ของ รมต.มหาดไทย ภาพที่ 4.6 รปู แบบและวธิ ีการขอตง้ั งบประมาณรายจ่ายประจาปเี พ่ือสนับสนุนกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์การบรหิ ารส่วนจงั หวดั ตามพระราชบัญญตั วิ ธิ ีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 87 สำนกั งำนเลขำธกิ ำรสภำผู้แทนรำษฎร สำนักงบประมำณของรัฐสภำ