รายงานวิจัย-การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคฯ - อ.พรชัย

43 3.2.2 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศมาเลเซีย จากความเป็นมาของการปรับปรุงและลดกฎระเบียบภาครัฐตามแผนประเทศฉบับต่างๆ สามารถมองได้ว่าประเทศมาเลเซียให้ความสาคัญกับการปฏิรูปกฎหมายและระเบียบเพื่อให้เกิดการ พัฒนาประเทศโดยมุ่งประเด็นไปที่การลดอุปสรรคการดาเนินธุรกิจ ลดต้นทุนการดาเนินธุรกิจจากข้อ กฎหมายและมุ่งเน้นการปรับกฎหมายเพื่อพัฒนาผลผลิตประเทศ โดยในห้วงการดาเนินการตามแผนได้ ดาเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายถือเป็นเครื่องมือท่ีสาคัญให้มีการวิเคราะห์ความจาเป็นและ ปัญหาด้านต่าง ๆ ของกฎหมาย รวมถึงการนาไปสู่การปฏิรูปกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคทางการพัฒนา เศรษฐกิจซึ่งในการดาเนินการตามแผนพัฒนาประเทศจะมีการพยายามทาความเข้าใจปัญหาทาง กฎหมายและปรับปรุงตัวกฎหมายให้ทันกับสถานการณ์อันนาไปสสู่ ภาวการณ์ที่เหมาะสมเพื่อมุ่งเป้าการ ยกระดบั เศรษฐกจิ และนาประเทศเข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว แผนภาพท่ี 8 แสดงการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการปรับปรงุ กฎหมายเพื่อสนับสนนุ ธุรกิจ ที่มา: Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015 ในแผนภาพที่ 8 ในช่วงแผนพัฒนาที่ 9 PEMUDAH ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยประสานกันระหว่าง รัฐและเอกชน และจัดให้มวี ิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายท่ีสร้างให้เกิดความล่าชา้ ทง้ั ต่อภาครัฐและต่อ ภาคเอกชน การวิพากษ์ในช่วงปี 2006-2010 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายหรือ RIAs ได้ถูก นามาใช้ให้เกิดการตระหนักถึงอุปสรรคทางกฎหมายต่อภาคธุรกิจ ในการใช้ RIAs ทาให้ทั้งภาครัฐและ เอกชนเห็นสถานะของปัญหาร่วมกัน ทาให้เกิดการพัฒนาทางกฎหมายและนโยบายที่เอื้อต่อการ ดาเนินการทางธุรกิจซ่ึงการดาเนินการร่วมมือระหว่างกันระหว่างรฐั กับเอกชนนาไปสู่การตั้งหน่วยงานว่า ด้วยการพิจารณาผลกระทบและประสิทธิภาพของกฎหมายซึ่งเป็นหนึ่งในปัจจัยที่จะผลักดันให้ประเทศ มาเลเซียพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางในช่วงปี 2010 นอกจากนี้ยังมีการวางนโยบายด้านการเปิด

44 เสรีในหลากหลายด้านและการวางนโยบายดังกล่าวช่วยเสริมให้เกิดการลดข้อกฎหมายและกฎระเบียบ เพือ่ ให้เกดิ เสรภี าพในการดาเนนิ ธุรกิจในหลากหลายภาคธุรกิจ จากการใช้ RIAs เพื่อลดอุปสรรคทางกฎหมายและระเบียบในช่วงแผนฉบับที่ 9 มาเลเซียเน้น การคงใช้ RIAs และพยายามปรับปรุงทางกฎหมายโดยใช้หลักการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี (Good Regulagory Practice) รวมถึงมีการดาเนินการตามนโยบายการพัฒนาและนาไปปฏิบัติทางกฎหมาย (National Policy on the Development and Implementation of Regulations) ที่เน้นไปที่การ เสริมสร้างการลดอุปสรรคและสนับสนุนพัฒนาธุรกิจซึ่งในการดาเนินการดังกล่าวมีการปรับเปลี่ยน PEMUDAH ในช่วงแผนพัฒนาฉบับที่ 10 ให้เป็นองค์กรใหม่ในนาม Malaysia Productivity Corp (MPC) ที่มีบทบาทอย่างมากในการเข้าไปร่วมดาเนินการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายภายใต้การ ตระหนักถึงต้นทุนและการขาดประสิทธิภาพของกฎระเบียบที่มีต่อการดาเนินธุรกิจโดยในการพิจารณา กฎหมายและระเบยี บตา่ งๆ MPC ได้ริเริ่มการใช้ RIAs เพื่อพิจารณากฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจโดยเน้นไปที่ 12 ภาค ธุรกิจหลักที่มีส่วนในการสร้างการเจริญเติบโตของประเทศ นอกจากนี้มีการกาหนดให้รัฐต่างๆ ใน ประเทศมาเลเซียใช้ RIAs ในการพิจารณากฎหมายและระเบียบที่ขาดประสิทธิภาพและเป็นอุปสรรคต่อ การพัฒนา รวมถึงกาหนดให้แต่ละรัฐจะต้องมีการดาเนินการให้เหตุผลเกี่ยวกับผลกระทบทางกฎหมาย (Regulatory Impact Statement (RIS))40 หากจะต้องมีการตรากฎระเบียบฉบับใหม่ขึ้นมาซึ่งจะต้องดู ว่าการตรากฎหมายใหม่จะก่อให้เกิดต้นทุนหรือภาระต่อภาคส่วนที่เกี่ยวข้องอย่างไรการใช้มาตรการใน การบังคับให้นาเสนอผลกระทบจากกฎหมายที่จะตราขึ้นจึงเป็นส่วนช่วยให้ลดการออกกฎหมายเป็น ภาระและไม่จาเป็นต่อการดาเนินธุรกิจ ดังนั้น MPC เป็นองค์กรหลักที่ผลักดันให้มีการใช้ RIAs ต่อการ พจิ ารณาผลกระทบทางกฎหมายที่มีผลบังคับใช้แต่เป็นอุปสรรค และการใช้ RIAs ตอ่ กฎหมายที่กาลังจะ ตราขนึ้ ใหม่ท่ีอาจมผี ลกระทบต่อธรุ กิจและเศรษฐกิจโดยรวม ตามแผนภาพที่ 9 40 MPC, Annual Report 2013, page 11 http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2016/04/Annual-Report- MPC-2013.pdf

45 แผนภาพท่ี 9 แสดงการดาเนินการดา้ น RIA ของ MPC ทีม่ า: Malaysian Productivity Corporation, http://www.mpc.gov.my/wp- content/uploads/2016/04/Chapter-1.pdf page 4 นอกจากนี้ในการดาเนินการตามแผนฉบับที่ 10 MPC ได้ยึดเอาหลักการพื้นฐานของ RIAs แล้ว ต่อยอดเป็นการดาเนินการด้านการทากฎหมายให้ทันสมัยต่อธุรกิจ (Modernization of Business Regulation) โดยแตกการทากฎหมายให้ทันสมัยเป็นการจัดให้มี 1) การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย 2) การปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี 3) การปรัดลดกฎระเบียบที่ไม่จาเป็น41 MPC ในการสร้าง กฎหมายที่ตอบโจทย์ต่อธุรกิจและเป็นประโยชน์กับการพัฒนาเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อมและสังคมโดยการ ต้ังกรอบการพิจารณากฎหมาย โดยประกอบด้วยหลักการพ้ืนฐานของการมีกฎหมาย กระบวนการและ เครอ่ื งมือในการใช้กฎหมายและหน่วยในการดาเนนิ การการใช้กฎหมาย 41 MPC, 2019, Smart Regulation, http://www.mpc.gov.my/smart-regulation/#

46 แผนภาพท่ี 10 แสดงกรอบการดาเนนิ การดา้ นนโยบายและการกากบั ตามกฎหมาย ทม่ี า: Mohd Alamin Rehan (Senior Consultant, MPC), Presentation for the 2nd Asian Public Governance Forum on Public Innovation, Hanoi, Vietnam 9 – 10 September 2015 MPC ในการขับเคลื่อนการใช้ RIAs ได้เผยแพร่คู่มือและคาแนะนาหลากหลายเอกสารโดย เอกสารทสี่ าคญั อันนาไปสู่การใช้ RIAs อาทิ 1) คู่มือตัวแบบการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี 2013 (Best Practice Regulation Handbook 2013)42 คู่มือนี้สร้างให้เกดิ ความเข้าใจในทางปฏิบัติในการพัฒนาตวั กฎหมายเพื่อให้เกิด กฎหมายที่สนับสนุนการพัฒนาธุรกิจและเศรษฐกิจ โดยมีการอธิบายหลักปฏิบัติทาง กฎหมายที่ดีและอธิบายขั้นตอนในการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) รวมถึงการช่วยให้หน่วยงานรัฐสามารถจดั ทาการนาเสนอข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบ ตอ่ กฎหมาย (Regulatory Impact Statement) 2) ข้อแนะนาในการลดกฎหมายที่เป็นสร้างภาระ 2014 (A Guide to Reduce Unneces- sary Regulatory Burdens 2014) ซึ่งข้อแนะนานี้แสดงให้เห็นถึงการทาความเช้าใจ พื้นฐานเกี่ยวกับการชี้บ่งว่ากฎหมายหรือระเบียบใดที่ก่อให้เกิดภาระโดยไม่จาเป็นต่อ ธุรกิจ โดยจะมีการอธิบายถึงความหลากหลายในการให้คานิยามกฎหมายที่ตราข้ึน และมี การอธบิ ายหนทางในการลดอุปสรรคในการดาเนนิ ธรุ กิจจากกฎหมาย43 42 http://www.mpc.gov.my/wp-content/uploads/2017/04/Best-Practice-Handbook-2013.pdf 43

47 มากไปกวา่ นนั้ ในการขบั เคลื่อนงาน RIAs MPC ได้จัดใหม้ กี ารรายงานประจาปีของหน่วยงานตน ในการขับเคลื่อนงานด้าน RIA ทาให้ภาครัฐและภาคเอกชนเห็นผลของการดาเนินการ RIAs ในประเทศ มาเลเซีย44 รวมถึง MPC ไดจ้ ดั ทาฐานข้อมูลเกี่ยวกับ Smart Regulation ท่ที าใหท้ ุกภาคส่วนสามารถใช้ หาข้อมูลตัวอย่างในการดาเนินการ โดยจะมีตัวอย่างที่หลากหลายที่แสดงให้เห็นถึงประโยชน์ของการ ดาเนินการด้าน RIAs ที่ช่วยลดอุปสรรคทางกฎหมายอันนาไปสู่การพัฒนาทางประสิทธิภาพของธุรกิจ และเศรษฐกจิ ตารางท่ี 3 แสดงตัวอย่างการนาเสนอขอ้ มลู กฎหมายที่อาจเป็นอปุ สรรคตอ่ ธรุ กจิ ในงานเผยแพรจ่ าก MPC ท่ีมา MPC, 2016, Handbook on Regulatory Reform: A Case Study on Dealing with Construction Permits, page 54 ตวั อย่างการทำให้ใบอนุญาตรถขนส่งพาณิชยง์ ่ายขนึ้ การขอใบอนุญาตรถขนส่งพาณิชย์ในประเทศมาเลเซียจะต้องดาเนินการผ่าน SPAD โดยในปี 2013 มีคาขอเข้ามา 7,286 แต่มีเพียง 4,850 คาขอที่สามารถทาการอนุญาต เท่ากับมีการปฏิเสธคาขอ 44 MPC, Smart Regulation- Annual report on Modernization of Regulation, http://www.mpc.gov.my/smart- regulation/

48 ถึง 40% เหตุที่พบส่วนใหญ่ในการปฏิเสธคาขอคือ การเตรยี มจดหมายจากหน่วยงานท้องถ่ินที่ไม่ถูกต้อง เนื่องจากท้องถิ่นไม่มีความเชี่ยวชาญในการช่วยดาเนินการให้แก่ธุรกิจ รวมถึงมีการทาให้กระบวนการ ลา่ ช้า ทาง MPC โดยรว่ มกับหนว่ ยงานรัฐท่ีเก่ียวข้องกับภาคเอกชนจึงร่วมกันออกแบบปรับปรุงกฎหมาย และข้นั ตอนการทางาน ทาให้เกดิ ความง่ายขึ้นในการดาเนินการขอใบอนุญาตและช่วยลดต้นทุนต่อธุรกิจ โดยรวม ทง้ั นส้ี ามารถดไู ดจ้ ากแผนภาพที่ 10 กอ่ นการใช้ RIAs หลังการใช้ RIAs แผนภาพที่ 11 แสดงตวั อย่างการออกแบบปรับปรุงกฎหมายและขั้นตอนการทางาน ท่ีมา MPC, 2016, Reducing Unnecessary Regulatory Burden in Logistics, page 5 3.3 การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบธุรกิจใน ประเทศสงิ คโปร์ 3.3.1 ความเป็นมาของการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ ประเทศสิงคโปร์ถือเป็นประเทศที่มีการพัฒนาการทางเศรษฐกิจและมีการดาเนนิ การในทัง้ ด้าน นโยบายและกฎหมายในการที่จะสนับสนุนการดาเนินธุรกิจในประเทศ สิงคโปร์เริ่มจากประเทศที่ขาด แคลนในทุกด้านจากการถูกให้แยกออกจากการเป็นส่วนหนึ่งของประเทศมาเลเซียให้กลายเป็นรัฐอิสระ และต้องดาเนินการปกครองตนเองในเดือนกันยายน 1964 45 ภายใต้สภาวการณ์ที่ต้องสร้างความเป็น 45 National Library Board of Singapore, 2019, Singapore separated from Malaysia and become an independent, http://eresources.nlb.gov.sg/history/events/dc1efe7a-8159-40b2-9244-cdb078755013

49 ประเทศและการพัฒนาประเทศทาให้รัฐบาลประเทศสิงคโปร์ต้องวางนโยบายทางเศรษฐกจิ และสงั คมโดย เน้นการสร้างเสรีภาพทางเศรษฐกิจเพื่อดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศและมีแนวนโยบายเปลี่ยน ประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศอุตสาหกรรม รวมถึงมีการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้มีการศึกษา ความรู้ ความสามารถในการร่วมกันพัฒนาประเทศ46 หากมองไปที่การพัฒนาเศรษฐกิจภายใต้นโยบายของ รัฐบาลจะเห็นว่าช่วงแห่งการพัฒนาตาม GDP ต่อหัว อยู่ในช่วงการพัฒนาตาม คุณราวี เมนอน ผู้จัดการ ใหญธ่ นาคารแหง่ ประเทศสิงคโปร์ได้อธิบายไวก้ ล่าวคือ o “ชว่ งปี 1965 ประเทศสิงคโปร์มี GDP per Capita ท่ี ประมาณ USD 500 ซ่งึ เปรยี บเทียบ ไดก้ ับประเทศ Mexico and South Africa o ช่วงปี 1990 ประเทศสิงคโปร์มี GDP per Capita เพิ่มสูงขึ้นเป็น USD 13,000 ซึ่งแซง หน้าประเทศเกาหลีใต้ อสิ ราเอลและโปรตุเกส o ในปี 2015, GDP per capita เพิ่มไปที่ USD 56,000 ซึ่งสามารถเปรียบเทียบได้กับ ประเทศเยอรมนั นี และสหรัฐอเมริกา”47 จะเห็นได้ว่าประเทศสิงคโปร์ได้มีการพัฒนาในเชิงเศรษฐกิจและธุรกิจเป็นอย่างมากทาให้ สามารถเกิดการก้าวกระโดดของ GDP per Capita เกิดจากนโยบายการดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ ในช่วงปี 1970-1990 ซึ่งเป็นช่วงที่ประเทศกาลังพัฒนาอื่นๆ มองการลงทุนจากต่างชาติในรูปแบบของ การพ่ึงพาและการลงทุนต่างชาติเป็นเพียงการใช้แรงงานราคาถูกในประเทศกาลังพัฒนา48 ซึ่งนายก ลี กวน ยู มองตา่ งไป โดยเหน็ ว่าเงินลงทุนจากต่างประเทศจะช่วยให้เกดิ การพฒั นาในการส่งออกสินค้าของ สิงคโปร์ นายก ลี กวน ยู มักจะพบปะและทาความเข้าใจกับนักลงทุนเสมอเพ่ือให้สามารถทราบประเด็น ปัญหาและหาทางแก้ปัญหาให้กับการลงทุน49 นอกจากจะแก้ไขปัญหาจากข้อร้องเรียนของผู้ลงทุนแล้ว รัฐบาลก็ดาเนินการในการปรับปรุงองค์กรรัฐให้มปี ระสิทธิภาพและรวดเร็วในการดาเนนิ งาน มีการสร้าง ปรับปรุงระบบกฎหมาย การจัดการกับการทุจริต และการสร้างให้เกิดความมั่งคงทางนโยบายและ การเมือง50 จากรายงาน world bank ด้าน Governance Indicator อันประกอบด้วยหลากหลายด้าน 46 \"The Development of Education in Singapore since 1965\" (PDF). Associate Professor Goh Chor Boon and Professor S. Gopinathan. National Institute of Education. June 2006. Retrieved 29 November 2012. 47 An Economic History of Singapore: 1965-2065*\" - Keynote Address by Mr Ravi Menon, Managing Director, Monetary Authority of Singapore, at the Singapore Economic Review Conference 2015 on 5 August 2015, http://www.mas.gov.sg/News-and-Publications/Speeches-and-Monetary-Policy-Statements/Speeches/2015/An- Economic-History-of-Singapore.aspx 48 Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf 49 อ้างแลว้ 50 Zarina Hussain, 2015, How Lee Kuan Yew engineered Singapore's economic miracle, BBC News 24 March 2015, https://www.bbc.com/news/business-32028693 ; Quah, Jon S.T. \"Good Governance, Accountability and

50 นั้นพบว่าประเทศสิงคโปร์มีคะแนนในระดับค่อนข้างสูงโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในด้านประสิทธิภาพการ ดาเนินงานของหน่วยงานรฐั และคุณภาพของกฎหมายท้ังนี้สามารถดูได้จากกราฟด้านล่าง ทม่ี า: http://documents.worldbank.org/curated/en/666041467993465894/pdf/105564-WP-PUBLIC-Singapore.pdf จะเห็นไดว้ ่าการพัฒนาประเทศของสงิ คโปร์นั้นวางอยบู่ นฐานของการพัฒนาคุณภาพการทางาน ของภาครัฐและการรักษาคุณภาพของกฎหมายและระเบียบเพื่อให้เอื้อต่อการส่งเสริมการลงทุนอัน นาไปสู่การสร้างสภาวะให้เหมาะแก่การดาเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์อันนาไปสู่การเป็นประเทศที่ พัฒนาแล้วซึ่งการรักษาระดับคุณภาพทางกฎหมายและระเบียบของประเทศสิงคโปร์นั้นจะมีการ พิจารณาถึงผลกระทบทางกฎหมายและระเบียบและเน้นให้มีการปรับปรุงกฎหมายหรือระเบียบท่ี ก่อให้เกิดปัญหารวมถึงพยายามรักษาคุณภาพของกฎระเบียบที่มอี ยู่เดิมให้ดียิ่งข้ึน ประเทศสิงคโปร์จึงมี การใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายเพ่ือให้เกิดการลดอุปสรรคทางการค้ามาต้ังแต่การเริ่มต้นการ เป็นประเทศของสิงคโปร์และมีการวิเคราะห์ตัวกฎหมายและระเบียบให้เท่าทันความเปลี่ยนแปลงของ พลวัตทางธรุ กจิ และเศรษฐกจิ โลกอยู่เสมอโดยจากการพยายามสรา้ งกรอบกฎหมายและนโยบายการสร้าง การพัฒนาทางอุตสาหกรรมในช่วงปี 1982-1990 ในช่วงปี 2000-ปัจจุบัน ประเทศสิงคโปร์เน้นนโยบาย การเป็นศูนย์กลางทางด้านการเงินโดยมีการกากับการเงินที่มีมาตรฐานรวมทั้งสนับสนุนให้มีการดาเนิน ธรุ กิจในดา้ นต่างๆ ไปด้วย 51 3.3.2 การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ ในส่วนของการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศที่มี การพัฒนาตัวกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคแก่การดาเนินธุรกิจอันนาไปสู่การยกระดับการพัฒนาทาง เศรษฐกิจจากความด้อยพัฒนาไปสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศสิงคโปร์จะเน้นการสร้างระบบ Administrative Reform in Singapore.\" American Journal of Chinese Studies 15, no. 1 (2008): 17-34. http://www.jstor.org/stable/44288863. 51 https://lkyspp.nus.edu.sg/docs/default-source/case-studies/entry-1516- singapores_transformation_into_a_global_financial_hub.pdf?sfvrsn=a8c9960b_2

51 ความซื่อสัตย์ ประสิทธิภาพ และหลักนิติธรรม และการพึ่งพิงได้และมั่นคงของกฎหมาย52 นอกจากตัว กฎหมายแล้วประเทศสิงคโปร์ยังมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมให้เกิดฐานการยอมรับตัวกฎหมายใน ประเทศสิงคโปร์โดยรวมซึ่งการปฏิรูปงานยุติธรรมเน้นการพัฒนาการบริการและการริเริ่มปรับระบบ กฎหมายของประเทศสิงคโปร์ ทั้งน้ีในการปฏริ ูปรวมถึงการสร้างสถาบันตลุ าการใหเ้ ป็นที่ยอมรับและตอบ รับต่อสังคม การลดความล่าช้าในการดาเนินการกระบวนการยุติธรรมเพื่อสนับสนุนความต้องการทาง สงั คมและเศรษฐกจิ ในศตวรรษที่ 2153 ทว่าคาที่ใช้ในการพัฒนากฎหมายว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) นั้นไม่ได้ ดาเนินการโดยตรงในประเทศสิงคโปร์ เนื่องจากประเทศสิงคโปร์ใช้หลักการพัฒนากฎหมายโดยใช้คาว่า กฎหมายท่ชี าญฉลาด (Smart Regulation) โดยเนน้ สรา้ งตัวกฎหมายทเี่ อื้อต่อการพัฒนาและเอ้ือต่อการ ดาเนินธุรกิจหรือการพัฒนาเศรษฐกิจ ในรายงานของ APEC ว่าด้วยหลักการกฎหมายที่ดีในเศรษฐกิจ ประเทศสมาชิกเอเปก (Good Regulatory Practices in APEC Economies) นาเสนอว่าประเทศ สิงคโปร์เน้นการใช้หลักของ Smart Regulation แทน RIAs โดยมีพัฒนาการของการดาเนินการ Smart Regulation ตามกรอบระยะเวลาของตารางด้านลา่ ง ปี ค.ศ. การดำเนินการด้าน Smart Regulation 2000 การวางแนวคิดว่า การปฏิรูปกฎหมายคือการดาเนินการอยู่ตลอดเวลา โดยสิงคโปร์ 2000 พยายามปรับปรงุ นโยบายของรฐั ว่าด้วยการปรบั ปรุงกฎหมาย 2000 มีการริเรม่ิ โครงการ Cut Red Tape เพือ่ ยกเลกิ กฎหมายท่ีไมม่ ีความจาเป็น และเพื่อ ลดอปุ สรรคทางกฎหมายต่อประชาชน 2002 มีการตั้ง คณะทางานเพื่อสนับสนุนธุรกิจ ( Pro-Enterprise Panel (PEP)) เพื่อให้ เป็นหน่วยงานรับฟังความคิดเห็นและแนะนาเกี่ยวกับกฎหมายที่สร้างอุปสรรคต่อ 2002-2007 ธรุ กจิ หรือผู้ประกอบการ 2005-ปัจจบุ ัน มกี ารจัดต้ัง คณะทางานว่าด้วยการวิเคราะหก์ ฎหมาย (Rules Review Panel (RRP)) โดยทาหน้าที่ดูแลกระบวนการพิจารณากฎหมาย โดยมีการกาหนดว่ากฎหมายทุก ฉบับจะต้องได้รับการพิจารณาความทันสมัยทุก 3-5 ปี เพื่อให้กฎหมายมี ประสิทธิภาพ โดย คณะทางานว่าด้วยการวิเคราะห์กฎหมาย ได้ดาเนินการวิเคราะห์กฎหมายและ ขอ้ บงั คบั 19,400 ฉบับ นาไปส่กู ารพฒั นากฎหมายขอองสงิ คโปร์ คณะทางานว่าด้วยการวิเคราะห์กฎหมาย เปลี่ยนชื่อเป็นคณะกรรมการกฎหมายที่ ชาญฉลาด (Smart Regulation Committee (SRC)) โดยจ ุดมุ่งหมายของ คณะกรรมการคือการพยายามเปลี่ยนความคิดของพนักงานรัฐจากการเป็นผู้กากับ 52 Pradumna Bickram Rana and Chia-yi Lee, 2015, Economic Legacy of Lee Kuan Yew: Lessons for Aspiring Countries, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2015/03/CO15073.pdf 53World Bank, 2007, Judiciary-led reforms in Singapore : framework, strategies, and lessons, http://documents.worldbank.org/curated/en/641511468300664743/Judiciary-led-reforms-in-Singapore- framework-strategies-and-lessons

52 ทางกฎหมาย เปน็ ผ้สู นับสนุนธรุ กิจเพ่อื ให้เกดิ การสรา้ งกรอบกฎหมายและข้อบังคับที่ เป็นมติ รกบั ธุรกิจและการลงทุน ตารางที่ 4 แสดงพัฒนาการของการดาเนนิ การ Smart Regulation ทมี่ า Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC ในการดาเนินการด้านการปรับปรุงกฎหมายของคณะกรรมการ Smart Regulation ที่ ประกอบด้วยเจ้าหน้าทีร่ ะดับสูงของภาครัฐที่เป็นตัวแทนจากหลากหลายหนว่ ยงานจะพยายามมองไปใน ทิศทางเดียวกันคือการวิเคราะห์กฎหมายเพื่อให้เกิดการสร้างประสิทธิภาพของกฎหมายที่สามารถตอบ โจทย์การเปลี่ยนแปลงของสภาวะแวดล้อมต่างๆ โดยหลักในการร่วมกันวิเคราะห์กฎหมายของกรรมการ ประกอบดว้ ย o การสนับสนุนใหม้ ีกฎหมายทดี่ ีและตอบสนองต่อดา้ นตา่ งๆ o การพยายามดูแลระบบ การวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายใหม้ ีความยง่ั ยืน o การกระตุ้นให้เกิดการเปล่ียนแนวคดิ จากการกากับควบคุมมาเปน็ การสนับสนนุ ธรุ กิจ o การเสริมสร้างความสามารถและสมรรถนะในการปฏิบัติตามนโยบายการสรา้ งกฎหมายท่ี ชาญฉลาด54 ในการทางานของคณะกรรมการกฎหมายที่ชาญฉลาดจะมีการดาเนินการโดยการอิงกับปัจจัย ชี้บ่งของ World Bank’s Ease of Doing Business กับความสัมพันธ์ของกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ แล้วเน้นให้หน่วยงานพยายามปรับปรุงกฎหมายของหน่วยงานและสร้างให้มีการแบ่งปันประสบการณ์ใน การปรับปรุงกฎหมายโดยหน่วยงานที่ดาเนินการปรับปรุงกฎหมายได้ดีจะเป็นผู้มาแบ่งปันประสบการณ์ และแลกเปลี่ยนความเข้าใจในการปรับปรุงกฎหมายกับหน่วยงานอื่นๆ55 ประเทศสิงคโปร์ไม่ได้ใชก้ รอบ การดาเนินการปรับปรุงกฎหมาย โดยใช้กรอบของ RIAs ว่าด้วยการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย เนื่องจากสภาวการณ์ในการบริการภาครัฐของสิงคโปร์อยู่ภายใต้ระบบเศรษฐกิจขนาดเล็กที่หน่วย ราชการเชื่อมโยงอย่างดีทาให้เป็นการง่ายในการพิจารณาผลกระทบจากนโยบายรัฐและสามารถรับ ขอ้ แนะนาจากผ้เู กีย่ วข้องไดโ้ ดยงา่ ย รวมถงึ หนว่ ยงานรฐั ของสิงคโปร์ค่อนขา้ งเปิดรับต่อข้อเสนอแนะและ พยายามรับฟังความต้องการของผู้เกี่ยวข้องกับกฎหมายอยู่เสมอเพื่อทาให้หน่วยงานรัฐต่างๆ สามารถ ปรับปรุงกฎหมายตามความต้องการอยู่เสมอ อย่างไรก็ตามหากจาเป็นต้องมีการดาเนินการโครงการ 54 Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-Good- Regulatory-Practices-in-APEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC-> 55 Scott Jacobs of Jacobs, Cordova & Associates , 2016 Final Report on Good Regulatory Practices in APEC Economies, APEC , <https://www.apec.org/-/media/APEC/Publications/2017/8/2016-Final-Report-on-Good- Regulatory-Practices-in-APEC-Economies/217_CTI_2016-Final-Report-on-GRP-in-APEC->

53 ใหญๆ่ จะต้องมีการคานวนความคุ้มค่าและมีการพเิ คราะห์ถึงผลกระทบโดยรวมต่อผมู้ สี ่วนเกี่ยวข้องผ่าน การทาประชาพิจารณ์ มากไปกว่านั้นโดยภาพรวมนั้นประเทศสิงคโปร์จะพยายามปรับปรุงคุณภาพ กฎหมายจากการเน้นการยึดความเป็นผู้กากับตามกฎหมาย (regulator-centric) ไปสู่การสร้างกฎหมาย ทเ่ี น้นลกู คา้ หรอื ประชาชน (customer or citizen-centric) มากไปกว่านั้นในการดาเนินการเพื่อให้เกิดกฎหมายที่ชาญฉลาดในประเทศสิงคโปร์จะมีการ สร้าง Checklist และข้อแนะนาให้กับหน่วยงานต่างๆ เพื่อที่จะมุ่งเป้าการพิจารณากฎหมายโดยการมี Checklist สามารถเป็นกรอบคะแนนในการชี้บ่งว่าประสิทธิภาพของกฎหมายฉบับนั้นๆ รวมถึงสามารถ ใช้ Checklist ที่ตอบมาจากหน่วยงานมาเป็นประสบการณ์การพัฒนากฎหมายให้แก่หนว่ ยงานอื่นๆ ด้วย สิ่งที่น่าสนใจอย่างมากในการปรับปรุงกฎหมายให้ชาญฉลาดคือการป้องกันมิ ให้เกิดกฎหมายที่เป็น อปุ สรรคต่อการดาเนินการในอนาคต โดยการกาหนดระยะเวลาการระงับการบังคับใช้กฎหมาย (Sunset Clause) เพื่อให้กฎหมายสิ้นสถานะในการบังคับใช้หากครบกรอบเวลาเพื่อมิให้กฎหมายคงอยู่และอาจ สร้างอุปสรรคต่อการดาเนินงานต่างๆ ทางธุรกิจหรือสังคมในอนาคต จากการมีการกาหนดอายุหรือ ระยะเวลาของการปรับใช้กฎหมายทาให้เกิดการลดปัญหาทางกฎหมายในอนาคตหากมีการเปล่ียนแปลง ทางด้านเศรษฐกิจและสังคมในประเทศ สงิ คโปร์ 3.4 ภาพรวมการศกึ ษาเอกสารการวิเคราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายกบั การลดอุปสรรคใน การประกอบธุรกจิ ในประเทศไทย สงิ คโปร์และมาเลเซีย เมื่อพิจารณาการศึกษาเอกสารโดยเฉพาะที่ประเทศไทยแม้ว่าจะต่างกับประเทศสิงคโปร์และ มาเลเซียแต่จะเห็นไดว้ ่าประเทศไทยมีพฒั นาการของการดาเนินการเก่ียวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย กลา่ วคอื o มกี ารริเร่มิ ดาเนนิ การในการศกึ ษาการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและนาไปสู่การต้ัง นโยบายการวเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมาย o ในการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะมุ่งเน้นในสองส่วนคือ การคัดกรอง กฎหมายใหม่เพ่ือมิใหม้ ีการออกกฎหมายเกินความจาเปน็ และการพจิ ารณากฎหมายท่ีผล บังคบั ใชอ้ ยซู่ ่งึ ยงั ขาดการวเิ คราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย o ปจั จุบันมจี านวนกฎหมายเป็นจานวนมากท่ีอาจเป็นอปุ สรรคต่อการพัฒนาสังคมการเมือง และเศรษฐกิจโดยเฉพาะอุปสรรคต่อการดาเนินธรุ กิจ o การริเริ่มใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายในส่วนของคณะกรรมการ Regulatory Guillotine เน้นไปทก่ี ารดาเนินการกับการขออนุญาตในการดาเนนิ ธรุ กจิ ต่าง ๆ โดยรวมแล้วทั้งสามประเทศมีความพยายามในการดาเนินการด้านการปฏิรูปกฎหมายและการ ใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย (RIAs) โดยแม้ว่าจะมีรูปแบบที่แตกต่างกันแต่มีความมุ่งหมาย

54 เพ่ือยกระดับกฎหมายและลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจคล้ายคลึงกนั แต่ยังมีบางประเด็นท่ีแตกต่างกัน อาทิ o มาเลเซียมีการดาเนินการด้าน RIA ที่มีประสิทธิภาพเพื่อสนับสนุนการลดอุปสรรคในการ ประกอบธุรกิจ ประเทศสิงคโปร์เน้นการใช้ระบบ Smart Regulation ที่ให้ความยืดหยุ่นในการ ปรับปรุงและยกเลิกกฎหมายให้ทันต่อสถานการณ์ ในขณะที่ประเทศไทยมองการพิจารณา ผลกระทบทางกฎหมายแบบกว้างและมีการตรากฎหมายขึ้นมาแบบโดยรวมหากแต่ทว่าไม่มีการ เฉพาะเจาะจงที่การลดอุปสรรคทางกฎหมายเมื่อเทียบกับประเทศมาเลเซียและสิงคโปร์แล้วจึง เป็นการดาเนินการที่ไม่ตรงกับความมุ่งหมายเกี่ยวกับการพิจารณากฎหมายเพื่อลดอุปสรรคต่อ การดาเนินธุรกจิ o ในเชงิ สถาบันว่าด้วยการดาเนินการการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายอันเป็นการดาเนินการ เพ่อื ลดอปุ สรรคการดาเนินธรุ กิจ ในประเทศมาเลเซียมีการต้งั Mycorp ขึน้ มาเพอ่ื เป็นหน่วยงาน ภายใต้กระทรวงพาณิชย์และสนับสนุนการแก้และปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรคต่างๆ ใน การดาเนินธุรกิจ ซึ่ง Mycorp จะเข้าพูดคุยและสนับสนุนให้มีการดาเนินการการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายกับหน่วยงานรัฐต่างๆ ที่ถือกฎหมายและสร้างอุปสรรคในการดาเนิน ธุรกิจ ในประเทศสิงคโปร์ก็จะมีคณะกรรมการกฎหมายชาญฉลาดขึ้นมาและเน้นไปที่การ ดาเนินการลดอุปสรรคทางกฎหมายที่เกิดขึ้นกับธุรกิจ นอกจากนี้ประเทศสิงคโปร์ได้มีการ ปรบั ปรุงระบบราชการประเทศสิงคโปร์เพ่ือตอบสนองการเปล่ียนแปลงและยกระดับการดาเนิน ธุรกิจของประเทศสิงคโปร์ ในขณะที่ประเทศไทยเน้นให้งานหลักเกี่ยวกับการวิเคราะห์ ผลกระทบจากกฎหมายโดยสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีงานทางกฎหมายเป็นหลักแต่ อาจขาดความเข้าใจเก่ียวกับประเดน็ ทางกฎหมายท่ีสร้างอปุ สรรคต่อการดาเนินธรุ กจิ o การพัฒนากฎหมายในประเทศสิงคโปร์และมาเลเซียจะเน้นไปที่ประสิทธภิ าพในการใช้กฎหมาย แตป่ ระเทศไทยเน้นปริมาณการออกกฎหมายซ่ึงไมส่ อดคล้องกบั หลกั การมีกฎหมายเท่าที่จาเป็น และการมีกฎหมายเป็นจานวนมากโดยการเพิ่มจานวนกฎหมายที่ผ่านมาทาให้ประเทศไทยไม่ สามารถปรบั ปรุงลาดับการลดอุปสรรคทางการดาเนินธรุ กจิ ในระดับโลกได้เมื่อเทยี บกับประเทศ สงิ คโปรแ์ ละมาเลเซีย ทั้งนี้โดยสรุปในบทที่ 3 พยายามแสดงให้เห็นข้อมูลทางเอกสารว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ ผลกระทบทางกฎหมายในสามประเทศ และในบทท่ี 3 นาเสนอให้เห็นว่าท้ังสามประเทศมีความพยายาม ในการปรับใช้ การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายแต่มีความต่างการในเชิงการกาหนดนโยบาย และ การดาเนินการ ทั้งสามประเทศมุ่งเน้นการใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายไปเพื่อการปรับปรุง กฎหมายให้ทันสมัยและการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ ในส่วนของงานวิจัยต่อไปในบทที่ 4 จะเป็น การนาเสนอข้อมูลการสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญ เพื่อให้ได้ข้อมูลในทางปฏิบัติว่าด้วยการปรับใช้ การ วเิ คราะหผ์ ลกระทบจากกฎหมายจากทั้งสามประเทศ

55 บทที่ 4 การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายกับการลดอุปสรรคในการประกอบ ธุรกจิ ในประเทศไทย สิงคโปร์และมาเลเซีย: ความเห็นของผเู้ ชีย่ วชาญ เนื้อหาในบทที่ 4 เน้นไปที่ การนาเสนอข้อมูลความเห็นจากการไปสัมภาษณ์ผู้เชี่ยวชาญ นัก กฎหมายและนักวิชาการที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจากทั้งสาม ประเทศ โดยผู้เช่ยี วชาญจากท้งั สามประเทศประกอบไปดว้ ย ประเทศมาเลเซีย 1) กลุ่มเจ้าหน้าที่ประมาณ 9 ท่าน จาก The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs, Putrajaya 2) Dato’ Abdul Latif Hj. Abu Seman, Deputy Director General, Malaysia Productivity Corporation (MPC) ประเทศไทย 1) ทา่ น ศ. ดร. บวรศักด์ิ อุวรรณโณ 2) ศ. พิเศษ ดร.สรุ เกียรต์ิ เสถยี รไทย 3) อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กลุ 4) นายวลั ลภ นาคบัว และข้อมูลจากการดาเนนิ การ ประชมุ อนุ กพยช. ด้านการบังคบั ใช้กฎหมาย ประเทศสงิ คโปร์ 1) Prof. Toh See Kiat 2) Assoc. Prof. Dr. Burton Ong 3) Dr. Cassey Lee Hong Kim 4) Mr. Albert Kong

56 4.1 ขอ้ มูลจากผู้เช่ียวชาญชาวมาเลเซีย 4.1.1 The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs, Putrajaya 7 December 2018 ในการปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้เหมาะสมกับการสนับสนุนการดาเนินธุรกิจ ประเทศมาเลเซีย ดาเนินการตามข้นั ตอนกล่าวคือ o ขั้นที่ 1 มีการแจ้งประเด็นปัญหาทางกฎหมายที่ MPC (Malaysia Productivity Corporation) o ขั้นที่ 2 นาประเด็นทางกฎหมายที่แจ้งมาเข้าสู่การพิจารณาเพื่อจัดทาการประเมินผล กระทบทางกฎหมาย “Regulator Impact Assessment (RIS)” เพื่อบ่งชี้ความต้องการ หรือความจาเปน็ ในการปรบั ปรงุ กฎหมาย o ข้ันท่ี 3 ดาเนินการ MPC จะดาเนินการพิจารณาผล RIS ท่ีได้ o ขั้นที่ 4 หากพบว่ามีความจาเป็นต้องปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมายจะมีการส่งข้อมูลการ พิจารณาไปให้คณะกรรมการแผนพัฒนาประเทศ National Development Planning Committee (NDPC) เพ่ือพจิ ารณาตวั กฎหมาย o ขัน้ ตอนที่ 5 หาก NDCP พบว่ามีความจาเป็นต้องเสนอปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย ก็จะ ส่งข้อมูลดังกล่าวให้ฝ่ายบริหาร อาทิ คณะรัฐมนตรี รัฐมนตรีรายกระทรวง หรือ หน่วยงานอัยการ Attorney General Chamber of Malaysia( AGC) เพื่อพิจารณา กฎหมาย o ขั้นตอนที่ 6 เผยแพร่การดาเนินการการประเมินผลกระทบทางกฎหมาย “Regulator Impact Assessment (RIS) ที่ผา่ นมาโดยให้ MPC เป็นผดู้ าเนนิ การ

57 ภาพที่ 1 แสดงการสัมภาษณ์เจา้ หนา้ ท่ี The Ministry of Domestic Trade and Consumer Affairs การดาเนินการตามขั้นตอนข้างต้นมุ่งประสงค์ไปที่การสร้างระบบให้มาดาเนินการเกี่ยวกับ RIA ในการที่จะปฏิรูปหรือปรับปรุงกฎหมายที่เหมาะสมกับการดาเนินธุรกิจโดยเฉพาะการลดอุปสรรคหรือ การลดข้อกังวลทางกฎหมายแก่ธุรกิจ ซึ่งการลดอุปสรรคทางกฎหมายจะเป็นเครื่องสนับสนุนให้เกิดการ พฒั นาของผ้ปู ระกอบการ โดยเฉพาะธุรกิจ SMEs นอกจากนยี้ งั ชว่ ยลดตน้ ทนุ ที่ต้องจ่ายจากกฎหมายและ ต้นทุนจากอุปสรรคในการเข้าดาเนินธุรกิจในตลาดโดยการปรับปรุงหรือเลิกกฎหมายใดๆ ซึ่งจะเป็นการ เปิดโอกาสให้ธุรกิจใหม่ๆ เข้าตลาดได้และกระตุ้นให้เกิดการคิดค้นทางธุรกิจใหม่ๆ ตัวอย่างเช่นการ ปรบั ปรงุ กฎหมายด้านทรัพยส์ ินทางปัญญาสามารถสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาองค์ความร้แู ละการส่งผ่าน เทคโนโลยที ่ามกลางวงวิชาการและประเทศในวงกวา้ ง ทว่าหากให้พิจารณาแล้วยังมองว่าการใช้ RIAs เป็นเครื่องมือปรับปรุงกฎหมายเพื่อลดอุปสรรค ทางการค้าถือว่ายังเป็นเรื่องใหม่ในประเทศมาเลเซียและยังถือเป็นแค่ขั้นเริ่มต้นในการดาเนินการ RIAs แต่ MPC หน่วยงานที่ขับเคลื่อนงาน RIAs ได้เป็นอย่างดีโดยสร้างให้เกิดการตระหนักรู้ถึง RIAs และการ ที่จะต้องใช้ RIAs ในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย ซึ่ง MPC มีการพัฒนาบุคลากรของหน่วยงานและการ สร้างโครงการให้คาปรึกษา และ โครงการฝึกอบรมให้แก่หน่วยงานต่างๆ นอกจากนี้ หน่วยงานอัยการก็ เป็นหนว่ ยงานที่สาคัญที่ให้การสนบั สนุนการใช้ RIAs โดยเป็นหน่วยงานช่วยสนับสนุนการแก้ไขกฎหมาย และผา่ นกฎหมายท่ตี ้องการการปรับปรงุ โดยรวมแลว้ หน่วยงานกระทรวงต่างๆ ในประเทศมาเลเซียเองมี ความเข้าใจมากข้ึนเกี่ยวกับ RIAs แม้ว่าจะมีการดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs แต่ในการดาเนินการ รัฐบาลมาเลเซียมิได้ตรากฎหมาย ขึ้นเฉพาะให้มีการกากับการทา RIAs ซึ่งในการดาเนินการจะอาศัยการวางแผนและการวางนโยบายโดย National Policy the Development and Implementation of Regulation (NPDIR) ร่วมมือกบั MPC ในการปฏิบัติการใช้เครื่องมือ RIAs เป้าหมายในการดาเนินการเพื่อให้แน่ใจว่ากรอบกฎหมายและ

58 ข้อบังคับในประเทศมาเลเซียสนับสนุนแผนการยกระดับประเทศให้เข้าสู่ระดับประเทศที่มีรายได้สูงและ เศรษฐกิจมีการแข่งขันยั่งยืนและเน้นการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ดังนั้นการดาเนินการเกี่ยวกับ กฎหมายใดๆ จะกระทาได้ก็ต่อเมื่อทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องได้มีการพูดคุย มีการศึกษาผลกระทบของ กฎหมาย และมีการทาความเขา้ ใจข้อกังวลหากกฎหมายหรือมาตรการทางกฎหมายสร้างอุปสรรคในการ ทาธุรกิจอนั เป็นการสร้างปัญหาต่อการสรา้ งความม่ังคง่ั ของประเทศมาเลเซีย MPC ถือว่าเป็นหน่วยงานหลักที่ทาหน้าที่ในการขับเคลื่อนงาน การใช้ RIAs เพื่อลดอุปสรรค ทางธรุ กจิ และเพื่อกระตุน้ ให้เกิดการพัฒนาธุรกจิ โดยทาให้กฎหมายมิใช่อปุ สรรคหรือปัญหาในการดาเนิน ธุรกิจ ในการทางาน MPC จะเปน็ เสมอื นหน่วยงานให้คาปรึกษาให้การพัฒนาบุคลากรโดยมีหลกั สูตรการ ดาเนนิ การ RIA และเปน็ หนว่ ยงานเตรียมข้อมลู RIAs เพื่อส่งใหแ้ ก่ National Development Planning Committee (NDPC) เพื่อพจิ ารณาตวั กฎหมาย ทางกระทรวงมองว่าการมี RIAs ทาให้เกิดผลดีต่อการพัฒนากฎหมายและข้อกาหนดต่างๆ ใน ประเทศมาเลเซีย โดย RIAs สร้างให้เกิดการทบทวนกฎหมาย การลดเลิกกฎหมายที่ไม่จาเป็น และลด ต้นทุนที่ต้องดาเนินการตามกฎหมายที่ไม่จาเป็นซึ่ง RIAs สร้างระบบการพิจารณาอย่างครอบคลุม การ ตัดสินใจทางกฎหมายโดยมีการชี้แจงภาคส่วนต่างๆ และสร้างความโปร่งใสทางกฎหมาย ทั้งนี้ การปรับ ใช้ RIAs จะเชอื่ มโยงกบั การลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกจิ ในประเทศมาเลเซียโดยการสร้างระบบนิเวศน์ ทางธุรกิจ ลดภาระจากกฎระเบียบและต้นทุนการดาเนินการที่ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบ ระบบนิเวศน์ ทางธุรกิจทไี่ ด้สร้างขึน้ จะเป็นตวั กระตุ้นใหม้ ีการลงทุนจากต่างประเทศและสนับสนนุ การเติบโตของธุรกิจ SMEs ในประเทศมาเลเซยี ทั้งน้ีเนื่องจากธรุ กิจ SMEs ถอื เป็นของธรุ กจิ ในประเทศมาเลเซีย กระทรวงเองมีการปฏิบัติทาง RIAs โดยสร้างการสนับสนุนให้หน่วยงานระดับกระทรวงหรือ หน่วยงานรัฐอื่นๆ ที่มีอานาจตามกฎหมายนั้นๆ หรือเป็นหน่วยงานที่เป็นผู้เตรียมร่างปรับปรุงกฎหมาย ให้มีการจัดทา RIAs ก่อนการเสนอแก้ไขกฎหมายหรือระเบียบไปให้หน่วยงานอัยการเป็นผู้พิจารณาซึ่ง หน่วยงานกฎหมายของกระทรวงจะให้คาปรึกษาและแนะนารวมถึงเป็นคนกลางผ่านการพูดคุยประชุม หรือแม้แต่การประชุมระหว่างหน่วยงานกันเอง ในส่วนของจานวนของการแจ้งข้อติดขัดทางกฎหมาย และการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายจะมีการนาเข้าหารือในที่ประชุมระหว่างกระทรวงซึ่งมี เจา้ หนา้ ทรี่ ะดับสูงของแต่ละกระทรวงเข้ารว่ มหารือร่วมกนั กระทรวงได้มีการติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐ และภาคเอกชน (ดูภาคผนวก) ในการเข้าไปให้ คาปรึกษา การให้ข้อมูลเกี่ยวกับ RIAs และสร้างความรับรู้เกี่ยวกับ RIAs ซึ่งจากการดาเนินการตาม ขั้นตอนและจากการที่นา RIAs เข้ามาใช้ในทางปฏิบัติทาให้กระทรวงได้รับรางวัลการดาเนินการ การ สร้างการปฏบิ ตั ทิ างกฎหมายท่ีดี Good Regulatory Practice จากรัฐบาล ในวันท่ี 11 ตลุ าคม 2561

59 4.1.2 Dato’ Abdul Latif Hj. Abu Seman, Deputy Director General, Malaysia Productivity Corporation (MPC) Malaysia Corp 8 December 2018 ภาครฐั ประเทศมาเลเซียเริ่มการดาเนินการปฏิรปู กฎหมายและระเบยี บต่างๆ อยา่ งจริงจงั ในช่วง ปี 2013 โดยมีการออกนโยบายและข้อแนะนาในทางปฏบิ ตั เิ พ่ือใหม้ ีการสร้างกฎหมายและข้อกาหนดที่ดี เลขาธิการรัฐมาเลเซียได้ออกหนังสือเวียนเรื่องนโยบายการพัฒนาและปฏิบัติเกี่ยวกับกฎหมายวันที่ 15 กรกฎาคม 2013 ที่กาหนดให้ทุกมลรัฐในประเทศมาเลเซียและหน่วยงานรัฐในประเทศมาเลเซียจะต้อง ดาเนินการตามหลักการปฏิบัติทางกฎหมายที่ดี (good regulatory practice (GRP)) และการพิจารณา ผลกระทบจากกฎหมาย (RIA) ตอ่ การทากฎหมายใหมห่ รือการแก้ไขกฎหมาย ภาพที่ 2 แสดงการสัมภาษณ์เจา้ หน้าท่ี Malaysia Productivity Corporation (MPC) ในการดาเนินการปฏิรูปกฎหมาย รัฐบาลประเทศมาเลเซียพยายามที่จะสนับสนุนการสร้าง ความรับผิดชอบ ความโปร่งใสและการตัดสินใจตามกฎหมายจากข้อมูลที่ตรวจสอบได้ การดาเนินการ ดังกล่าวมุ่งไปที่ความมุ่งหมายที่จะปรับปรุงคุณภาพของกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ เพื่อให้มีการแก้ไข ข้อกังวลของผู้เกี่ยวข้องและสร้างความเท่าเทียมทางกฎหมาย ทั้งนี้รัฐบาลพยายามที่จะสนับสนุนและ รักษาสถานการณ์ของกฎหมายที่เอื้อต่อการทาธุรกิจและสามารถนาไปสู่การพัฒนาประเทศโดยรวม ตวั อย่างการปฏิรปู กฎหมายทสี่ ร้างใหเ้ กิดการเปลยี่ นแปลงประกอบดว้ ย o การปรับปรุงกฎหมายทชี่ ่วยสนับสนนุ การเติบโตของธรุ กิจ o การยกระดับความร่วมมือกับประชาชนในการตรากฎหมายหรือระเบียบเพื่อให้เกิด ความเช่อื มนั่ ในภาครัฐ o การพัฒนาสภาพแวดล้อมท่ีเหมาะสมให้แก่ธุรกิจเพื่อให้เกิดการลงทุนท่ีมากขึ้นโดยการ ลดอุปสรรคในการดาเนินธรุ กิจด้านต่างๆ

60 o การยกระดับคุณภาพและความโปร่งใสในการตรากฎหมายและระเบียบเนื่องจากมีการ รับฟังความคิดเห็นจากทุกส่วนที่เกี่ยวข้องและได้รับผลกระทบจากกฎหมายและ ระเบียบ o การคานวณถึงประโยชน์จากการปฏริ ูปกฎหมายโดยใช้ RIAs สามารถช่วยลดค่าใช้จ่าย ในการกากับได้ถึง RM 1.18 พันล้านริงกิต ในปี 2016 and RM 1.20 พันล้านริงกิตใน ปี 2017 ในสว่ นของข้ันตอนในการพฒั นาการใช้ RIAs ในประเทศมาเลเซียนนั้ จะเรม่ิ จากการวางนโยบาย หลักว่าด้วยการปรับปรุงกฎระเบียบที่ดีและมีพัฒนาการมาเป็นลาดับ จนมาถึงในปัจจุบันที่มุ่งเน้นการ สร้างกฎหมายและระเบียบที่ดี ทั้งนี้พัฒนาการของการใช้ RIAs ในการปรับปรุงกฎหมายเพือ่ ลดอุปสรรค ในการทาธรุ กจิ จะเป็นไปตามแผนภาพท่ี 12 แผนภาพท่ี 12 แสดงพัฒนาการของการใช้ RIAs ในการปรับปรุงกฎหมาย ซึ่งในการดาเนินการใช้ RIAs เพื่อให้เกิดการลดอุปสรรคแก้การดาเนินธุรกิจ รัฐบาลมาเลเซียได้ วางกรอบข้อกาหนดและระเบียบ คือ นโยบายชาติว่าด้วยการพัฒนาและการปฏิบัติการใช้กฎหมาย (National Policy on the Development and Implementation of Regulations (NPDIR)) หนังสือ เวียนที่ออกโดยรัฐบาลให้ถือเป็นแนวปฏิบัติในทางการปรับปรุงกฎหมาย General Circular on NPDIR 2013 นอกจากนี้ยังมีเอกสารเผยแพร่อื่นท่ีเป็นพื้นฐานในการทาความเข้าใจและการปฏิบัติในการพัฒนา กฎหมายเพอ่ื ลดอปุ สรรคในการทาธรุ กจิ ตามภาพดา้ นล่าง

61 ภาพที่ 3 แสดงเอกสารเผยแพรอ่ ่นื ท่เี ป็นพื้นฐานในการทาความเขา้ ใจและการปฏบิ ัตใิ นการพฒั นากฎหมาย เพอื่ ลดอปุ สรรคในการทาธรุ กิจ ในส่วนของหน่วยงานที่ทาหน้าที่ขับเคลื่อนการใช้ RIAs และการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบ ที่เกี่ยวกับการลดอุปสรรคต่อธุรกิจจะเป็นสานักงานพัฒนาผลิตผลประเทศมาเลเซีย (Malaysia Productivity Corporation (MPC)) ซึ่งตั้งโดยแผนพัฒนาประเทศมาเลเซียที่ 10 ปี 2011-2015 ซึ่งใน แผนได้กาหนดให้ MPC เป็นหนว่ ยงานท่ตี รวจสอบและสนับสนนุ การปรับปรุงกฎหมายเพ่ือลดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจเพื่อให้เกิดตัวแบบเศรษฐกิจใหม่ของประเทศมาเลเซียและเพื่อให้เป็นการเร่งการปฏิรูป ประเทศมาเลเซียให้เข้าสู่การเป็นประเทศที่พัฒนาแล้วจากการเพิ่มขึ้นของประสิทธิผลปร ะเทศและ นวตั กรรมใหม่ ซึ่งในการสร้างให้เกิดประสิทธิผลโดยมุ่งเน้นการพัฒนาของธุรกิจ รัฐบาลมาเลเซียโดยการ มอบหมายให้ MPC เป็นผู้ดาเนินการหลักว่าด้วยการสร้างการปฏิบัติทางกฎหมายและระเบียบที่ดี (Good Regulatory Practices (GRP)) ซึ่งช่วยให้เกิดการลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ โดยมีการ พิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับธุรกิจในทุกด้านเพื่อให้มีการปรับปรุงระบบและกระบวนการรัฐต่อการ สนับสนุนธุรกิจและเพื่อให้มีการเพิ่มขึ้นของประสิทธิภาพทางการผลิตในหลากหลายภาคธุรกิจ ทั้ง กฎหมายปจั จุบันและกฎหมายใหม่จะต้องได้รับการพิจารณาและหากพบความไม่จาเปน็ หรือพบอุปสรรค จากกฎหมายจะต้องมีการยกเลิกเพื่อให้มีการลดต้นทุนทางธุรกิจที่จะต้องดาเนินการตามกฎหมาย ดังกล่าว ในส่วนของกฎหมายใหม่ก่อนที่จะมีการตราขึ้นจะต้องมีการพิจารณาโดยการใช้การพิจารณา ต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดข้ึนซึ่งในการพิจารณาดงั กล่าวเป็นส่ิงทีต่ ้องทาก่อนส่งรา่ งกฎหมายให้มีการ พจิ ารณา การดาเนนิ การดังกลา่ วทาใหเ้ กดิ ระบบท่ีมปี ระสิทธภิ าพในการร่างกฎหมายทส่ี ่งผลต่อธุรกิจ อัน จะก่อใหเ้ กดิ การพัฒนาทางเศรษฐกจิ ต่อไป RIAs ในประเทศมาเลเซียถือเป็นข้อกาหนดหลักที่รัฐบาลใช้ในการออกกฎหมายหรือข้อบังคับ รวมถึง RIAs ได้ถูกนาไปใช้กับการตัดสินใจของรัฐบาลและหน่วยงานรัฐต่างๆ เพื่อไม่ให้การดาเนินการ

62 ของรัฐไปก่อให้เกิดอุปสรรคต่อธุรกจิ ซึง่ การใช้ RIAs จะนาไปสู่การแก้ไขกฎหมายปัจจุบันเช่นกันโดยการ แก้ไขกฎหมายจะทาขึ้นเพื่อให้เกิดการลดต้นทุนและความสะดวกแก่ธุรกิจ ทว่ามีบางกรณีที่มีความ จาเป็นที่จะต้องมีการตรากฎหมายโดยไม่ได้ใช้ RIAs ก่อนการออกกฎหมายซึ่งแม้ว่ามีการตรากฎหมาย ดังกล่าวขน้ึ โดยไม่มีการทา RIAs ก็จะตอ้ งมีการแจ้งกฎหมายดังกลา่ วให้แก่ MPC ใหท้ ราบถึงประเด็นของ กฎหมาย โดยปกติการยกเว้นไม่ต้องทา RIAs จะเป็นกรณีที่มีการปรับปรุงกฎหมายเพียงเล็กน้อยหรือ ปรบั ข้อกาหนดตามรอบระยะเวลาท่กี าหนดโดยหนว่ ยงานท่ีออกข้อกาหนดสามารถดาเนนิ การปรับตัวข้อ ระเบยี บได้ตามที่กฎหมายกาหนด ในกระบวนการทา RIAs หน่วยงานที่มีอานาจในการออกข้อกาหนดจะต้องศึกษาและแสดงให้ เห็นถึงทางเลือกในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นว่ามีทางเลือกอื่นใดหรือไม่นอกจากการออกข้อกาหนด โดย หน่วยงานจะต้องอธิบายทางเลือกอื่นและอธิบายว่าทางเลือกอื่นเทียบกับการออกข้อกาหนดจะเป็นผล อย่างไรหากนาไปปฏิบัติ หลักพื้นฐานในการเลือกทางเลือกต่างๆ จะต้องเน้นการสนับสนุนแนวคิดใหม่ เพื่อให้เกิดการแก้ปัญหาแบบใหม่ นอกจากนี้จะต้องมีการจัดทาเอกสารอธิบายผลกระทบจากกฎหมาย หรือระเบียบ (Regulatory Impact Statement (RIS)) เพื่อใช้เป็นเอกสารสนับสนุนการตรากฎหมาย หรือระเบียบโดยจาเป็นต้องมีการพูดคุยกับผู้ที่จะได้รับผลกระทบจากกฎหมายซึ่ง RIS ทาให้เกิดเอกสาร ทางการที่เป็นหลักฐานแสดงขั้นตอนที่สาคญั ในการร่างกฎหมายทีจ่ ะต้องมีการช้ีบ่งต้นทนุ และประโยชน์ ของกฎหมายซึ่งผูท้ ี่จะตัดสินใจในการออกกฎหมายจะต้องมีเอกสารว่าดว้ ย RIS เพ่อื เป็นข้อมูลที่สาคัญใน การตัดสนิ ใจออกกฎหมายหรือระเบียบ ในการสรา้ งใหเ้ กดิ กฎหมายและระเบียบทีด่ ีจะมตี วั กาหนดแสดงการเป็นกฎหมายหรือระเบียบท่ี ดีประกอบด้วย ผลกระทบในทางดีต่อธุรกิจและผลลัพธ์สุดท้ายต่อสังคม สิ่งแวดล้อม และเศรษฐกิจจาก การใช้หรือมีกฎหมายและระเบียบ โดยทั่วไปกฎหมายหรือระเบียบจะมีหน้าที่หลักในการป้องกันปัญหา ด้านสาธารณสุข สวัสดิการสังคม ความปลอดภัยและส่ิงแวดล้อม แต่กฎหมายและข้อกาหนดก็อาจสร้าง อุปสรรคอย่างมากและนาไปสู่ต้นทุนทางสังคมที่ไม่จาเป็น ประเทศมาเลเซียจึงพยายามเน้นไม่ให้มีการ ตราหรือการใช้กฎหมายสร้างอุปสรรค เนื่องจากการปล่อยให้มีกฎหมายและระเบียบที่ไม่ได้มาตรฐาน และสร้างอุปสรรคจะเป็นการปล่อยให้เกิดการลดลงของผลิตผลของประเทศและสร้างต้นทุนแก่ธุรกิจ โดยทัว่ ไป ประเทศมาเลเซยี เนน้ เสมอว่ากฎหมายที่ดีข้ึน ถอื เป็นส่งิ จาเป็นในการกระตนุ้ เศรษฐกิจเพ่ือทาให้ มีการจัดการความเสี่ยงทางกฎหมายและการตัดขั้นตอนที่ล่าช้าของราชการ โดยประเทศจะต้องสร้าง ระบบการจัดการกฎหมายและระเบียบที่ดีเพื่อให้สามารถชี้บ่งถึงหนทางการแก้ไขปัญหาของประเทศ รวมถึงการลดภาระต่อประชาชน ธุรกิจ ซึ่งในการจัดการทางกฎหมายจะต้องสร้างความโปร่งใสเปิดให้ สาธารณชนเข้าถึงกฎหมายและระเบียบได้ซึ่งในการดาเนินการตรวจสอบและจัดการกฎหมาย MPC จะ เป็นฝ่ายเลขาของคณะกรรมการพิเศษเพื่อสนับสนุนธุรกิจ (Special Task Force to Facilitate Business (PEMUDAH)) โดยคณะกรรมการจะเป็นสะพานในการเชื่อมการสร้างกฎหมายที่ดีระหว่างรัฐและเอกชน

63 ภายนอก โดยจะมีการประชุมระหว่างกันเพื่อลดอุปสรรคทางกฎหมายต่อธุรกิจในภาคธุรกิจต่างๆ นอกจากนี้กระทรวงการค้าระหว่างประเทศและอุตสาหกรรมที่ถือว่าเป็นกระทรวงหลักในการสนับสนุน การใช้ RIA และ GRP จะมีปลัดกระทรวงเข้าร่วมเป็นคณะกรรมการพิเศษเพื่อสนับสนุนธุรกิจเพื่อให้ คาแนะนากระทรวงอื่นในประเดน็ ความจาเป็นท่ีต้องมีการใช้ RIA ในการพจิ ารณากฎหมายและระเบียบ นอกจากนี้โดยบทบาทของกระทรวงพาณิชย์ และ MPC จะเน้นการดาเนินการว่าด้วย RIAs อัน ประกอบด้วย o หลักในการใช้ RIAs นั้นจะเน้นไปที่การสร้างความโปร่งใสต่อการทางานของภาครัฐ และ หลกั การวา่ ด้วยความรบั ผิดชอบของเจ้าหน้าที่ในการทางาน o ประเทศมาเลเซียมุ่งท่ีจะใช้ RIAs เป็นเครอื่ งมือในการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจ โดย เน้นที่การลดขั้นตอนการดาเนินการกับรัฐ ลดเวลาในการเนินการตามขั้นตอน ลดต้นทุน ในการดาเนนิ การตามข้ันตอน o มีการดาเนินการโดยใช้กรณีตัวอย่างที่เห็นผลของการดาเนินการซึ่งเน้นไปที่การพัฒนา กฎหมายให้เป็นเคร่ืองมือสนับสนุนการดาเนินธุรกจิ ตัวอยา่ งเช่นการลดข้นั ตอนในการขอ อนญุ าตก่อสร้างอาคารในแต่ละเมืองท่ีแตเ่ ดิมต้องมถี ึง 26 ขน้ั ตอนและตอ้ งใช้เวลาถงึ 260 วนั อันเปน็ การสรา้ งอปุ สรรคในการดาเนินการต่อธุรกิจ o ในบางกรณี MPC ก็ตอ้ งดาเนินการร่วมกับหนว่ ยงานรัฐเพื่อหาทางออกในการลดอุปสรรค การทาธุรกิจ ตัวอย่างเช่น MPC ร่วมทาความเข้าใจกับเมืองกัวลาลัมเปอร์โดยเข้าไป พูดคุยกับผูว้ า่ ราชการเมืองกัวลาลัมเปอร์ o เน้นการศกึ ษาถึงกระบวนการของภาครฐั และทาให้พบว่าสามารถทาใหเ้ กิดการลดข้ันตอน หรือกระบวนการของรัฐต่างๆ เพื่อสนับสนุนการดาเนินธุรกิจและสร้างประสิทธิภาพ โดยรวม o MPC จะมีการรายงานสรุปเกี่ยวกับการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบเพื่อลดอุปสรรคใน การดาเนินธุรกิจเพื่อเป็นข้อเสนอตอ่ นายกรัฐมนตรีให้ทราบถึงหน่วยงานท่ียังคงกฎหมาย ทลี่ ่าสมยั และสรา้ งปัญหาเก่ียวกับการขออนุญาตและอาจเป็นช่องทางการทจุ ริต o การดาเนินการ RIAs จะต้องปฏิบัติจริง โดยมีการพิจารณากฎหมายว่าด้วยคานิยาม วัตถุประสงค์และหนทางอื่นนอกจากกฎหมายที่จะนาไปสู่การแก้ไขประเด็นปัญหา ตัวอย่างเช่นมีกฎหมายเกี่ยวกับการจราจรเป็นจานวนมากแต่ไม่สามารถปรับบังคับใช้ได้ จึงไม่ควรออกกฎหมายเพิ่มแต่ควรเน้นที่การบังคับใช้อย่างสุจริตและเน้นการลดขั้นตอน จากกฎหมาย o MPC อาศัยการจัดทารายงานประจาปีเพื่อให้เกิดการสร้างระบบชื่นชมและประนาม หน่วยงานทมี่ ิได้ดาเนินการเก่ียวกับ RIAs ซ่งึ หน่วยงานท่ีมิได้ดาเนินการเม่ือถูกนาเสนอใน รายงานจะรู้ไดเ้ องว่าต้องมกี ารปรับปรุงหนว่ ยงานของตน

64 o MPC เน้นการทางานโดยใช้ RIAs โดยมุ่งที่รายกรณี อาทิเช่นมีการเรียกร้องจากธุรกิจถึง ปญั หาอปุ สรรคในการดาเนนิ ธุรกจิ จากกฎหมาย MPC ก็จะเขา้ ไปรว่ มสื่อสารและทาความ เข้าใจหน่วยงานที่กากับการใช้กฎหมายที่เป็นอุปสรรคซึ่งในการแก้ปัญหารายกรณีจะ นาไปส่กู ารแก้ปญั หาในแนวห่วงโซท่ ี่สร้างการแก้ปัญหาในวงกวา้ งของธรุ กิจและเศรษฐกิจ 4.2 ข้อมูลสมั ภาษณ์ผู้เช่ยี วชาญประเทศไทย 4.2.1 ทา่ น ศ.ดร. บวรศักด์ิ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย มนี าคม 2560 การเขียนกาหนดมาตรา 77 ที่กาหนดให้ลดผลกระทบจากกฎหมายและมีกฎหมายเท่าที่จาเป็น นั้นไมย่ ากในการกาหนดแตท่ ี่ยากคือจะพิจารณาผลกระทบได้อย่างไรวา่ กฎหมายน้ันมีผลกระทบหรือเป็น อุปสรรคมากน้อยแค่ไหนเพราะเราต้องมาตอบว่ากฎหมายจะสร้างผลอย่างไรและเป็นประโยชน์อย่างไร (Quantify Impact) รวมถึงการนาการกาหนดตามมาตรา 77 นาไปปฏบิ ตั กิ เ็ ป็นการยาก ภาพที่ 4 แสดงการสัมภาษณ์ ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เท่าที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐอาจจะยังขาดการตระหนักเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายส่วนหน่ึงเพราะไม่รู้ อีกส่วนเพราะไม่เข้าใจ แม้ว่าจะมีการตรา พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทาร่าง กฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 ที่ออกตามมาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 แต่หน่วยงานต่าง ๆ กย็ งั ขาดความเข้าใจและความตระหนักในการดาเนนิ การพิเคราะห์กฎหมายหรือร่าง กฎหมายที่อาจส่งผลกระทบทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ตัวอย่างการจัดทาร่างพระราชบัญญัติ ธนาคารที่ดิน พ.ศ. .... ที่หน่วยงานร่างกฎหมายก็ไม่ได้เข้าใจประเด็นปัญหาและไม่เข้าใจผลกระทบที่จะ เกดิ ข้ึนจากตวั กฎหมายและการท่ีกฎหมายจะมสี ่วนแก้ปัญหาทีด่ นิ ทากินอย่างไร

65 ในส่วนของสถาบันที่ขับเคลื่อนการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจะเป็นสานักงานคณะ- กรรมการกฤษฎีกาทมี่ ีหน้าที่หลักเกยี่ วกับการจัดทาร่างกฎหมาย การปรบั ปรุงกฎหมายและตรวจร่างและ ดูผลกระทบของกฎหมาย แต่ทว่าที่ผ่านมาร่างกฎหมายแต่ละฉบับทีเ่ ข้าสู่การพิจารณาในชัน้ กฤษฎีกา ก็ มักจะมิได้คานึงถึง มาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ต้องพิจารณาตรากฎหมายเท่าที่จาเป็นและต้องไม่ สรา้ งอปุ สรรคแก่การดาเนินการต่อสังคมโดยรวม ซง่ึ คณะกรรมการร่างกฎหมายในหลายๆ ชุด ท่ีเร่งผ่าน ร่างกฎหมายมิได้พิจารณาถึงผลกระทบทางกฎหมายทจ่ี ะเกิดข้ึนเลย หลากหลายกรรมาธิการไม่ได้ถามถึง ผลกระทบทางกฎหมายทาให้ขาดการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายในหลายๆ ฉบับ แต่หากเป็นร่าง กฎหมายที่ผมต้องดูผลจะถามถึงการพิจารณาผลกระทบทางกฎหมายก่อนเสมอเพราะมีความจาเป็นจะ ไดไ้ ม่สรา้ งอุปสรรคต่อสงั คมในอนาคต หากการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายสามารถนาไปใช้ได้จริงก็จะทาให้เกิดการพัฒนาของ กฎหมายและลดอุปสรรคทางกฎหมายได้อย่างดี ซึ่งหวังว่า พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและ การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 จะสร้างให้เกิดการกลั่นกรองและพิจารณาผลกระทบ ทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและจะนาไปสู่การลดอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ ต่อเศรษฐกิจ การเมอื งและสงั คม โดยรวมเรามีกฎหมายที่กากบั การดาเนนิ การการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายแต่ ตอ้ งพยายามนาไปทาใหเ้ กิดในแนวปฏบิ ัติให้ได้ 4.2.2 ศ. พเิ ศษ ดร.สรุ เกยี รต์ิ เสถยี รไทย แนวโน้มของโลกจะมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว อาทิมีสังคมสูงวัย มีชนชั้นกลาง มีสังคม เมือง มีการสนใจในพลังงานและความมั่นคงทางอาหารใส่ใจสิ่งแวดล้อม มีการร่วมมือกับนานาชาติใน หลากหลายภูมิภาค มีการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่หลากหลาย มีการแข่งขันทางเทคโนโลยีมีการ เปลี่ยนแปลงตลอดเวลาซึ่งส่วนของกฎหมายก็ต้องมีการเปลี่ยนแปลงให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลง แต่รัฐ หรือหน่วยงานของรัฐไทยดูเสมือนว่ายังไม่สามารถปรับเปลี่ยนได้ทัน ซึ่งหมายความว่าการเปลี่ยนแปลง ทางกฎหมายจากหนว่ ยงานรฐั ก็ไม่สามารถทันต่อการเปลย่ี นแปลงได้

66 ภาพที่ 5 แสดงการสัมภาษณ์ ศ. พเิ ศษ ดร.สุรเกียรต์ิ เสถียรไทย ตัวอย่างเช่นประเทศไทยนั้นไม่สามารถแข่งขันในการคิดค้นกับต่างประเทศได้ในขณะนี้ แค่ พยายามให้ประชาชนในประเทศสามารถที่จะใช้เทคโนโลยีได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงได้ก็ถือว่าดีแล้ว ใน การศึกษาก็เช่นกัน มหาวิทยาลัยหรือสถานศึกษาไม่สามารถดาเนินการเปลี่ยนแปลงตัวเองได้ทันต่อการ เปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี กฎหมายที่มีอยู่ก็ไม่สามารถปรับได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ประเทศ ไทยจึงจาเป็นต้องมีการปฏิรูประบบราชการ (Transform Government) ทาให้เกิดการยกระดับการแก้ อปุ สรรคต่างๆ ท่เี กดิ ในทางเศรษฐกิจและสังคม เน่ืองจากระบบราชการและกฎหมายที่มีอยู่ไม่เอื้อต่อการ ดาเนนิ การตา่ งๆ รวมถึงสรา้ งอุปสรรคต่อการดาเนนิ การทางเศรษฐกจิ และธรุ กจิ ในขณะที่ประเทศไทยกาลังเผชิญกับ Disruptive Technology รวมถึง Fintech, Big Data, Data as Asset, E-commerce กฎหมายและระบบราชการไม่สามารถปรับได้ทัน การค้าข้ามประเทศ อาจจะไม่ได้ต้องอาศัยรูปแบบเดิมทางการค้า กฎหมายและระบบราชการก็ต้องปรับเปลี่ยน นอกจากน้ี การดาเนินการการสั่งการจากรัฐบาลไปสู่หน่วยงานต่างๆ ก็ดูเสมือนจะมีอุปสรรค การสั่งการแบบรวม ศูนยแ์ ต่ไมม่ ผี ลในทางปฏบิ ตั ิน่าจะเป็นอุปสรรคต่อเศรษฐกจิ และสังคม ประเทศไทยยังเผชิญความท้าทายในการปรับเปลี่ยนกฎหมายและระเบียบราชการจึงต้องเน้น การพิจารณาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นหากต้องคงกฎหมายหรือการตรากฎหมายใหม่ที่จะต้องสามารถ สนับสนุนทางเศรษฐกิจและสามารถไม่เป็นอุปสรรคต่อพลวัตการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นและจะเกิดข้ึน การวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายจึงมีความจาเป็น หากกฎหมายเป็นอุปสรรคหรือตัวกฎหมายไม่ เข้าใจประเดน็ การเปลี่ยนแปลงจะทาให้ประเทศไมส่ ามารถพัฒนาไปข้างหน้าได้ 4.2.3 อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย ท่ีสร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น คณะกรรมการดำเนนิ การปฏิรูปกฎหมายในระยะเร่งด่วน จากการศึกษาและดาเนินการวิจัย รวมถึงเข้าเป็นส่วนร่วมในการร่างกฎหมายและปฏิรูป กฎหมายในประเทศไทยพบว่ากฎหมายประเทศไทยบางส่วนสร้างให้เกิดความเหลื่อมล้าและนาไปสู่การ เลือกปฏิบัติทางกฎหมาย กฎหมายบางตัวสร้างให้ประชาชนต้องประสบกับอุปสรรคทางกฎหมายใน ขณะท่ีกล่มุ ประชาชนบางกลมุ่ ได้ประโยชน์จากกฎหมาย

67 หากมองไปท่ีการประกอบการของประชาชน ผู้ประกอบอาชีพหรือธรุ กิจส่วนใหญ่จะขาดโอกาส และต้องเผชิญกับอุปสรรคต่างๆ ทางกฎหมาย เมื่อเทียบกับกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ ตัวอย่างเช่นกฎหมาย เกี่ยวกับประมงที่ตราข้ึนใหม่แล้วสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอาชีพของชาวประมงพื้นบ้านแต่ไม่มี มาตรการช่วยเหลือให้สามารถเปลี่ยนอาชีพได้ในระยะเวลาอันสั้นตามการบังคับใช้กฎหมาย นอกจากน้ี กฎหมายยงั สรา้ งอปุ สรรคทางการดาเนินการประมงพาณิชย์แม้ว่ากฎหมายจะช่วยแก้ปัญหาข้อติดขัดทาง การค้าระหว่างประเทศแต่กฎหมายมิได้คานึงถึงผลกระทบต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจ ประมงของประชาชนชาวไทย ตัวอย่างอีกประการคือการที่มีกฎหมายเก่ียวกับการกาหนดพื้นที่ป่าไม้ แต่ ชาวบ้านพื้นถิ่นที่อาศัยอยู่และช่วยดูแลป่าไม้โดยการพึ่งพิงและรักษาโดยไม่ได้ทาลายป่าไม้ไม่สามารถ ดารงชีวิตดั้งเดิมอยู่ในพื้นที่ได้ กฎหมายจึงเลือกปฏิบัติต่อประชาชนผู้ดารงชีพแบบดั้งเดิมโดยการ คานึงถึงการอนุรักษ์ป่าไม้ ซึ่งประชาชนที่อาศัยก็ไม่สามารถขอใช้ไฟฟ้าในพื้นที่ได้ทาให้เกิดความเหลื่อม ล้าในการดาเนนิ ชวี ติ และอาชีพ รัฐบาลและองค์กรทางกฎหมายต่างๆ ที่ผ่านมามีความพยายามในการปฏิรูปกฎหมายที่เป็น อุปสรรคต่อการประกอบอาชีพและการดาเนินธุรกิจ แต่ทว่าการดาเนินการยังไม่ตรงกับปัญหาที่แท้จริง เพราะไม่เข้าใจปัญหาอย่างแท้จริง การแก้หรือปฏิรูปกฎหมายจึงอาจไปสรา้ งให้เกิดปัญหาต่อเนื่องไปอีก เพราะไม่เข้าใจปัญหา นอกจากนี้หน่วยงานรัฐที่ส่วนใหญ่เป็นผู้ดาเนินการแก้กฎหมายก็มักไม่เข้าใจ ประเด็นปัญหาอย่างแท้จริงและพยายามรักษาอานาจตามกฎหมายของหน่วยงานรัฐ การแก้กฎหมายจึง ไม่อาจจะสามารถตอบประเด็นปัญหาอปุ สรรคทางกฎหมายได้อย่างแท้จริง หากมองในมุมมองของอานาจทางการเมืองเศรษฐกิจและสังคม จะเห็นว่า ‘อานาจที่เล็กกว่า’ ไปต่อสู้กับ ‘อานาจที่ใหญ่กว่า’ ก็จะเป็นการยากในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการ ประกอบอาชีพหรือการทาธุรกิจเพราะอานาจประชาชนโดยทั่วไปไม่สามารถต่อรองกับรัฐหรือธุรกิจ ขนาดใหญ่ได้ การแก้กฎหมายเพื่อให้เกิดความคล่องตัวต่อการประกอบอาชีพหรือธุรกิจให้รายเล็กจึง เป็นไปด้วยความลาบาก หากการปฏิรูปกฎหมายไม่ใช่การปฏิรูปกฎหมายที่บัญญัติมาเพื่อแก้ปัญหาเชิง โครงสร้าง การปฏิรูปกฎหมายก็จะไม่นามาซึ่งการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้า โดยธรรมชาติของตัวเอง ดังนั้นกระบวนการยุติธรรมที่เป็นปลายทางของกฎหมายก็จะมีปัญหาตามไปด้วยเช่นเดียวกัน การแก้ท่ี กระบวนการยุติธรรมเพียงอย่างเดียวจึงเป็นการแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุ เมื่อปัญหาความเหลื่อมล้าเป็น ปัญหาที่ใหญ่กว่าการใช้อานาจตามกฎหมาย วิธีการหนึ่งที่อาจแก้ปัญหาความเหลื่อมล้าก็คือการออก กฎหมายที่มุ่งไปที่การแก้ไขปัญหาของโครงสร้างระบบ ผ่านการปฏิรูปกฎหมายและการปฏิรูปให้ กระบวนการยุติธรรมมีประสิทธิภาพมากขึ้น อย่างไรก็ตามด้วยกลไกการทางานของรัฐแบบที่เป็นอยู่ใน ปัจจุบัน การปฏิรูปกฎหมาย การปรับปรุงหน่วยงานรัฐเป็นงานเสริมของระบบราชการ ไม่ใช่งานหลักท่ี จะได้รับการพิจารณาสม่าเสมอจึงเป็นการยากที่จะทาให้เกิดการนาเอาปฏิรูปกฎหมายและระบบ กระบวนการยุติธรรมเพื่อมาลดปัญหาความเหลื่อมล้าอันเป็นอุปสรรคสาคัญต่อการประกอบอาชีพและ ธุรกจิ ของประชาชน

68 4.2.4 ข้อมูลสมั ภาษณ์ นายวลั ลภ นาคบวั ผ้อู ำนวยการสำนักงานกิจการยุติธรรมและข้อมูล จากการดำเนินการประชุม อนุ กพยช. ด้านการบังคับใช้กฎหมาย นางสาวปณยา ท่าทราย นิติกร ปฏบิ ตั ิการเป็นผดู้ ำเนนิ การเรอ่ื งการประสานข้อมลู เมื่อปี พ.ศ. 2559 สานักงานกิจการยุติธรรมได้รับมอบหมายพลเอกไพบูลย์ คุ้มฉายา รัฐมนตรี- ว่าการกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้น ให้พิจารณาต่อยอดการศึกษาเรื่องการวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมาย “ANSSR Developing RIA Guideline as an anti - corruption” ที่กระทรวงยุติธรรมได้ ดาเนินการร่วมกับสานกั งานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตเิ มื่อปี พ.ศ. 2558 มีสาระสาคัญ ในการศึกษาระบบการประเมินผลด้านกฎหมายของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและ การพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ผ่านการใช้เครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมายและป้องกันการคอร์รัปชั่น (RIA Guideline and Anti - corruption Tools) เพือ่ ใหส้ ามารถนาไปใช้ไดจ้ ริงในทางปฏบิ ตั ิและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ ของรฐั ธรรมนูญและนโยบายท่เี กีย่ วข้อง ภาพที่ 6 แสดงการสมั ภาษณ์ นายวัลลภ นาคบัว ดังนั้น สานักงานกิจการยุติธรรมในฐานะฝ่ายเลขานุการคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงาน ยุติธรรมแห่งชาติ (กพยช.) โดยมีสถาบันวิจัยและพัฒนากระบวนการยุติธรรมเป็นผู้รับผิดชอบงานด้าน การสารวจ ศึกษา วิเคราะห วิจัย เสนอแนะมาตรการในการปรับปรุงและพัฒนาระบบบริหารงานยุติธรรม รวมถึงกฎหมายให้มีความสอดคล้องกับสภาพสังคมในปัจจุบัน ตลอดจนนโยบายที่เกี่ยวกับการ บริหารงานยุติธรรมให้เหมาะสมกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศจึงได้ร่วมมือกับคณะ นิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยพัฒนาเครื่องมือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายให้ สอดคล้องกับบริบทของประเทศไทยมากยิ่งขึ้นโดยได้จัดทาแม่แบบการวิเคราะห์ผลกระทบในการออก กฎหมาย (RIA Template) พร้อมทั้งคาอธิบายประกอบ (RIA Manual) เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการ วเิ คราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายของประเทศไทย ซ่งึ กพยช. ไดร้ บั ทราบการนาเคร่ืองมือดังกล่าว ไปใช้สาหรบั การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายท่ีเก่ียวข้องกับกระบวนการยตุ ิธรรมเมื่อวันที่ 16

69 พฤศจิกายน 2559 โดยในระยะแรกได้กาหนดให้นากรอบแนวทางดังกล่าวมาใช้กับกลุ่มกฎหมายที่ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมรักษาการหรือเป็นผู้รักษาการร่วม และมอบหมายให้สานักงานกิจการ ยุติธรรมทาหน้าทเ่ี ป็นผู้สอบทานการดาเนินการตามเครื่องมือดังกลา่ ว ในการนี้ สานักงานกิจการยุติธรรม จึงได้จัดการประชุมเชิงปฏบิ ัติการการใช้เคร่ืองมือวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) และแนวทางการกาหนดนโยบายและแผนในบริบทของประเทศไทยขึ้น เมื่อ วนั ที่ 30-31 มกราคม 2560 เพือ่ ใหห้ น่วยงานในสังกัดกระทรวงยุตธิ รรมที่ประสงค์จะเสนอกฎหมายหรือ ปรบั ปรงุ แก้ไขกฎหมายสามารถนาแม่แบบการวิเคราะหผ์ ลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA Template) ไปใช้งานได้อย่างเป็นรูปธรรม พร้อมทั้งได้ฝึกอบรมการใช้เครื่องมือดังกล่าวให้แก่ผู้แทนจากหน่วยงานที่ เก่ียวข้องมคี วามเข้าใจในเครอื่ งมือและสามารถนาไปใช้ไดใ้ นทิศทางเดียวกัน แตอ่ ยา่ งไรก็ดี คณะรัฐมนตรีไดม้ ีมติเม่ือวันที่ 4 เมษายน 2560 เห็นชอบแนวทางการจัดทาและ การเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่สานัก เลขาธิการคณะรัฐมนตรีและสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้เสนอ รวมทั้งการประกาศใช้ พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 เมอ่ื วนั ที่ 31 พฤษภาคม 2562 ซึ่งมีหลกั การเดียวกับ RIA ทสี่ านกั งานกิจการยุติธรรมได้พัฒนาขึ้น ดังน้ัน เพื่อให้การดาเนินการจัดทาและการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยมีความเป็นเอกภาพภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติของประเทศและเพื่อมิให้เกิดความ ทับซ้อนทางนิตินโยบายของฝ่ายบริหาร สานักงานกิจการยุติธรรมจึงเห็นควรให้หน่วยงานในสังกัด กระทรวงยุติธรรมท่ีจะเสนอหรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในระดับพระราชบัญญตั ิดาเนินการตามแนวทาง ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบและพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผล สัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 อย่างเคร่งครัด โดยที่สานักงานกิจการยุติธรรมจะไม่อยู่ในฐานะผู้สอบ ทานรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายอีก แต่จะทาหน้าที่ในการพัฒนาความรู้และ เทคนิควธิ เี พ่ือส่งเสริมให้การวเิ คราะหผ์ ลกระทบในการออกกฎหมายตามมติคณะรฐั มนตรมี ปี ระสิทธิภาพ ยิ่งขึ้นและจะถ่ายทอดองค์ความรู้ให้แก่หน่วยงานควบคู่ไปกับการดาเนินการตามมติคณะรัฐมนตรีและ พระราชบัญญัติดงั กล่าว หากจะพิจารณาผลลัพธ์ของ RIA ที่จะส่งผลให้เกิดการลดอุปสรรคทางกฎหมายนั้น จะต้อง พิจารณาไปถึงจุดเริ่มต้นของการมี RIA เสียก่อน กล่าวคือในช่วงต้นศตวรรษที่ 19 ประเทศต่าง ๆ ได้มี การบังคับใช้กฎหมายจานวนมากภายใต้เจตนารมณ์ของการมีเครื่องมือที่ใช้ตอบสนองปัญหาและ กิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีความสลับซับซ้อนมากยิ่งข้ึน1 เป็นผลให้ OECD เห็นว่าการมีอยู่ของ กฎและระเบียบต่าง ๆ นั้นอาจเป็นอุปสรรคสาคัญต่อการค้าระหว่างประเทศประกอบกับความ เจริญก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสารสนเทศและแนวโน้มของตลาดโลกท่ีพึ่งพาภาคอุตสาหกรรมน้อยลงใน 1 Delia Rodrigo, “Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for Developing Countries” Retrieved on June 3, 2019, from https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/35258511.pdf, p. 2.

70 ขณะที่ภาคบริการมีบทบาทมากขึ้น2 ตลอดจนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่เป็นไปใน ลักษณะของการพึ่งพาซึ่งกันและกันของตลาดโลกและตลาดภูมิภาคมากขึ้นทาให้รัฐบาลแต่ละประเทศ ต้องรักษาความสามารถในทางเศรษฐกิจและกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันของเอกชนและลดความไม่มี ประสิทธิผลของกฎหมายเพื่อรักษาเสถียรภาพไว้จึงได้มีดาริเกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมาย (regulatory reform) และลดกฎหมาย (deregulation) โดยมุ่งลด/เลิกการควบคุมโดยรัฐลงแล้วเปลี่ยนเป็นการให้ เอกชนควบคุมกันเองแทน โดยเห็นว่าการลดการควบคุมโดยรัฐจะเป็นการลดต้นทุนของผู้ประกอบการ และส่งเสริมให้เกิดนวัตกรรมใหม่ขึ้นได้ อีกทั้งยังลดต้นทุนของรัฐในการบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมาย อกี ด้วย นับเป็นจดุ เร่มิ ต้นในการพัฒนาระบบกฎหมายของยุโรป ประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นใน กลุ่ม OECD ที่รัฐเปลี่ยนจากการใช้กฎหมายควบคุม “ทุกเรื่อง” มาเป็นการควบคุม “เฉพาะเรื่องท่ี จาเป็น” เทา่ น้นั อย่างไรก็ดี การลดการควบคุมโดยรัฐในบางกรณีได้ก่อให้เกิดความเสียหายที่ร้ายแรง เนื่องจาก การให้เอกชนควบคมุ กันเองมีแนวโน้มวา่ การควบคุมจะลดความเคร่งครัดจนไม่เหลือการควบคมุ ใด ๆ อีก เลยทาใหก้ จิ กรรมที่เอกชนควบคุมกันเองเป็นกิจกรรมท่มี ีความเสีย่ งและอาจสร้างความเสียหายได้สูงกว่า กิจกรรมทรี่ ัฐมบี ทบาทในการควบคุม แมก้ ารควบคมุ กันเองนั้นจะมีต้นทุนทต่ี ่ากว่ากต็ าม ดังนัน้ ในปี ค.ศ. 2004 หรือปี พ.ศ. 2547 กลุ่มประเทศ OECD จึงได้มีการศึกษาทบทวนความเหมาะสมของนโยบายลด เลกิ การควบคุมโดยรัฐอีกครั้งโดยปรับปรุงใหเ้ ป็นไปในลักษณะการควบคุมโดยรัฐอย่างมีประสิทธิภาพที่ดี ขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ หรือ Better Regulation อันจะช่วยส่งเสริมความสามารถทางเศรษฐกิจและช่วย ปรับปรุงคุณภาพชีวิตของประชาชนให้ดีขึ้นผ่านเครื่องมือที่เรียกว่า Regulatory Impact Assessment หรือ Regulatory Impact Analysis หรือ RIA ซึ่ง OECD ได้ให้ความหมายว่า RIA เป็น “แนวทางที่เป็น ระบบในการประเมินวิเคราะห์ผลกระทบทางด้านบวกและลบของกฎหมายและทางเลือกอื่นที่ไม่ใช่ กฎหมาย ทง้ั ทม่ี ีอยู่แล้วและที่ได้รับการนาเสนอ”3 ในขณะทปี่ ระเทศอังกฤษได้ให้คาจากัดความของ RIA ว่าเป็น “เครื่องมือที่ช่วยในการทาการตัดสินใจทางนโยบายทั้งเป็นการประเมินผลกระทบของทางเลือก ทางนโยบายในแง่ของผลเสียหรือต้นทุน (costs) ผลดีหรือผลประโยชน์ (benefits) และความเสี่ยงของ ข้อเสนอ4 สว่ นคาว่า “Regulation” น้ัน OECD ได้ใหค้ วามหมายไว้อย่างกว้างว่าหมายถึง “กลุ่มตราสาร ในรูปแบบต่าง ๆ ซึ่งรัฐบาลใช้ในการวางข้อกาหนดเกี่ยวกับวิสาหกิจและประชาชน” จึงหมายรวมถึง มาตรการทั้งหลายของรัฐบาลที่มีผลกระทบต่อพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มบุคคล5 ดังนั้น RIA 2 ปิยศักดิ์ มานะสันต์, “เศรษฐกจิ โลก 2020: ไม่แตก ไมต่ าย ไมโ่ ต” สืบค้นจาก https://www.bangkokbiznews.com/ blog/detail/647920 เมื่อวันท่ี 28 กันยายน 2562 3 OECD, “Regulatory Impact Analysis,” Retrieved on June 3, 2019, from http://www.oecd.org/gov/regulatory- policy/ria.htm 4 Colin Kirkpatrick and David Parker, supra note 5, p. 2. 5 OECD, “ Glossary of Statistical Terms,” Retrieved on June 3, 2019, from https: / / stats. oecd. org/ glossary/detail.asp?ID=3295.

71 จึงเป็นเคร่ืองมือสาหรับการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะซ่ึงนาไปสู่การเลือกนโยบายท่ีดีขึ้น6 อีกท้ังยังเป็น เครื่องมือที่ช่วยให้ผู้มีอานาจตัดสินใจมีข้อมูลในเชิงประจักษ์และมีกรอบแนวทางที่ใช้ในการวิเคราะห์ ทางเลือกและผลลัพธ์ที่อาจจะเกิดขึ้นภายใต้กรอบแนวทางการตัดสินใจที่มีความแน่นอนครอบคลุม นอกจากนี้ RIA ยังใช้ในการสารวจ รวบรวมและกาหนดปัญหาเพื่อทาให้มั่นใจว่าการกระทาของรัฐบาล เหมาะสมและสามารถอธิบายต่อสาธารณชนได้7 เป็นกรอบวิธีสาหรับการเลือกนโยบายอย่าง สมเหตุสมผล8 ทาให้กระบวนการของนโยบายดีขึ้นและหากผลลัพธ์ที่ได้มีข้อสรุปให้จัดทากฎหมาย กฎหมายที่ได้ก็จะมีความเหมาะสมกับขนาดของปัญหาที่ต้องการแก้ไขโดยไม่ก่อให้เกดิ ผลกระทบที่ไม่ได้ คาดหมายตอ่ ภาคเศรษฐกิจหรือสังคมมีความแน่นอน โปร่งใส ตรวจสอบได้ กลไกประการหนึ่งที่สาคัญของ RIA คือการรับฟังความคิดเห็นซึ่งจะช่วยตรวจสอบผลกระทบ ที่เกิดขึ้นหรือที่น่าจะเกิดขึ้นจากกฎหมายและสื่อสารข้อมูลดังกล่าวไปยังประชาชนซึ่งเป็นผู้มีอานาจ ตัดสินใจและช่วยระบุและวิเคราะห์ผลดีและผลเสียของกฎหมาย9 ดังนั้น นอกจาก RIA จะมีส่วนช่วย พัฒนาความโปร่งใสในการตัดสินใจของรัฐบาลเนื่องจากผ่านกลไกการรับฟังความความคิดเห็นจาก ประชาชนแล้วยังจะช่วยทาให้มีสภาพแวดล้อมทางกฎหมายที่ดีขึ้นและเพิ่มเสถียรภาพในการประกอบ ธุรกิจสาหรับภาคการค้าและการลงทุนและผู้บริโภคอีกด้วย แต่อย่างไรก็ดี RIA ก็มิได้เป็นตัวชี้วัดที่จะ ควบคุมอานาจการตัดสินใจของรัฐให้ปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติตามในทุกกรณี หากแต่จะทาหน้าที่เป็นกลไก หนึ่งของการจัดทานโยบายโดยมุ่งหมายเพื่อให้มีคุณภาพของการโต้เถียงหรือปรึกษาหารือที่ดีขึ้น นามา ซึ่งคุณภาพของกระบวนการตัดสินใจทีด่ ีและผลลัพธ์ท่ีเหมาะสมที่สุด ดังคากล่าวว่า “สิ่งสำคัญที่สุดที่ทำ ให้การตัดสินใจของรัฐบาลมีคุณภาพนั้นไม่ใช่ความแม่นยำของการคิดคำนวณ (precisions of calculations) หากแต่เป็นการถามคำถามที่ถูกต้อง การเข้าใจผลกระทบในความเป็นจริง (understanding of real-world impacts) และการค้นหาข้อสันนษิ ฐาน (exploring assumptions)”10 ประโยชนข์ อง RIA สาหรับหนว่ ยงานของรัฐทสี่ าคัญอีกประการหน่ึงคือการมสี ่วนในการกาหนด ภาระหน้าที่ความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐให้มีความต่อเนื่อง โดยหน่วยงานของรัฐจะต้อง รับผิดชอบในการศึกษาสภาพปัญหา จัดทารายงาน RIA และรายงานผลการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มี ส่วนได้เสียเพื่อเสนอผลการดาเนินการและวิธีแก้ไขที่เหมาะสมที่สุดต่อรัฐบาล ทั้งยังต้องติดตามและ 6 Ibอ้างแล้ว 7 Delia Rodrigo, supra note 3 p. 5. 8 David Parker, “Economic Regulation: A Review of Issues,” Annals of Public and Cooperative Economics (2002) cited in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview,” p. 3. 9 Colin Kirkpatrick and David Parker, supra note, p. 3. 10 S. Jacobs “ Regulatory Impact Assessment and the Economic Transition to Markets,” Public Money & Management, 24, 5 (2004): 287 quoted in Colin Kirkpatrick and David Parker, “Regulatory Impact Assessment: An Overview”, p. 3.

72 ประเมินผลที่ได้เสนอไปแลว้ เพื่อให้แน่ใจไดว้ ่าผู้ทกี่ าหนดนโยบายและผู้ต้องปฏิบัตติ ามนโยบายน้นั มีความ เข้าใจปัญหาเข้าใจผลประโยชน์และต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการดาเนินการและเห็นพ้องกับวิธีการแก้ไข ปัญหาน้ัน ในส่วนขององค์กรที่ดาเนินการขับเคลื่อนการปรับปรุงกฎหมายกับการนา RIA ไปปฏิบัติมี องค์กรใดบ้าง และแต่ละองค์กรสามารถนา RIA ไปปฏิบัติอย่างมีประสิทธิภาพการทา RIA มิได้เป็นเรื่อง ใหม่สาหรับหน่วยงานของรัฐในประเทศไทย เนื่องจากได้นามาใช้ตั้งแต่ พ.ศ. 2531 ผ่านระเบียบสานัก นายกรฐั มนตรีว่าด้วยการเสนอเร่ืองต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 253111 โดยกาหนดให้หน่วยงานที่จะเสนอให้ มีการตรากฎหมายรวบรวมข้อมูลวิเคราะห์สภาพปัญหาและแสดงเหตุผลของการเสนอกฎหมาย ในรูป ของ “บันทึกวิเคราะห์สรุป” กาหนดแนวทางให้ส่วนราชการผู้ประสงค์จะเสนอร่างกฎหมายให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณาจะต้องมีการรวบรวมข้อมูล วิเคราะห์ปัญหาและแสดงเหตุผลความจาเป็นในการ เสนอให้มีกฎหมาย จนเมื่อปี พ.ศ. 2547 คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบ “คู่มือตรวจสอบความจาเป็นในการ ตรากฎหมาย” หรอื “Checklist 10 ประการ” ต่อมาในปี พ.ศ. 2548 ได้มีการตรา “พระราชกฤษฎีกาว่า ด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548” กาหนดให้หน่วยงานของรัฐที่จะเสนอร่าง กฎหมายเพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาจะต้องทาคาชี้แจงตามหลักเกณฑ์ในคู่มือการตรวจสอบความ จาเป็นในการตรากฎหมายดังกล่าว พร้อมทั้งได้มอบหมายให้สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นผู้ พจิ ารณาตรวจสอบความถูกต้องนาคาชแี้ จงของหน่วยงานของรัฐเสนอประกอบการพจิ ารณาร่างกฎหมาย ของฝ่ายนิตบิ ัญญัติต่อไป พัฒนาการสาคัญเกี่ยวกับ RIA ปรากฏอยู่ในมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ที่ได้ยกระดับความสาคัญของ RIA ไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมถึงคณะรัฐมนตรีได้มีมติเม่ือ วันที่ 4 เมษายน 2560 เห็นชอบแนวทางการจัดทาและการเสนอร่างกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยท่ีสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสานักเลขาธิการ คณะรัฐมนตรีเสนอ นอกจากนี้เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทย สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะหน่วยงานหลักด้านการปฏิรูปกฎหมายของ ประเทศจึงได้จัดทาพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของ กฎหมาย พ.ศ. 2562 ขึ้น โดยได้กาหนดหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายโดยมีการตรวจสอบความ จาเป็นในการตรากฎหมาย การวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย การรับฟังความคิดเห็น ของผู้เกี่ยวข้อง ตลอดจนกาหนดกลไกการโต้แย้งหรือตรวจสอบบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่มีโทษอาญา 11 ข้อ 16 ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 กาหนดให้บันทึกวิเคราะห์สรุป จะต้องประกอบด้วย ความจาเป็นที่จะออกกฎหมาย เหตุผลที่จาต้องเสนอร่างกฎหมายในเวลาดังกล่าว ความเกี่ยวข้องกับ กฎหมายอื่น ความเกี่ยวข้องกับการใช้กฎหมายโดยส่วนราชการอื่น การขอข้อมูลหรือความเห็นจากส่วนราชการหรือบุคคลท่ี เกี่ยวข้อง ประโยชน์ของกฎหมายในการลดขั้นตอน หรือประหยัดเวลาทั้งของส่วนราชการและบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของ กฎหมาย รวมทั้งประโยชน์อื่นต่อประชาชน สิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของกฎหมาย มาตรการควบคุมการใช้ ดลุ พนิ จิ ของพนกั งานเจา้ หน้าท่ี การเตรยี มการออกกฎกระทรวง ประกาศ ระเบียบ ตามกฎหมายดงั กล่าว

73 โทษทางปกครองหรือสภาพบังคับที่เป็นผลร้ายอื่นแก่ผู้ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามเพื่อให้ประชาชนมีส่วน ร่วมในกระบวนการจัดทากฎหมาย กฎหมายมีความทันสมัยและไม่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินความ จาเป็น รวมทั้งให้ประชาชนสามารถเข้าถึงบทบัญญัติของกฎหมายได้โดยง่าย ทั้งนี้ พระราชบัญญัติ ดังกล่าวได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 2562 โดยจะมีผลใช้บังคับเมื่อพ้น กาหนด 180 วันนับแต่วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาคือวันที่ 27 พฤศจิกายน 2562 อย่างไรก็ดี ใน ห้วงเวลาระหว่างที่พระราชบัญญัติดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับหน่วยงานที่ประสงค์จะเสนอร่างกฎหมาย ใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่เดิมต้องปฏิบัติตามหลักการที่ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 77 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันท่ี 4 เมษายน 2562 ดังกล่าวข้างต้นเปน็ สาคญั จะเห็นได้ว่า ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2531 จนถึงปัจจุบัน สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสานัก เลขาธิการคณะรัฐมนตรีคือสองหน่วยงานหลักที่หน้าที่กากับดูแลกระบวนการเสนอกฎหมายของ หน่วยงานของรัฐมาโดยตลอดแต่กระนั้นก็ตาม หน้าที่ในการนา RIA ไปปฏิบัติให้เกิดผลอย่างมี ประสทิ ธิภาพมิใช่เป็นภาระหน้าทขี่ องหนว่ ยงานใดหน่วยงานหน่ึง หากแต่หน่วยงานของรัฐทุกแห่งควรจะ ได้ทาความเข้าใจหลักการวิเคราะห์สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นจริงในสังคม การวิเคราะห์ต้นทุนและ ผลประโยชน์และการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายให้ครบถ้วนรอบด้าน อันเป็นหัวใจ สาคัญของ RIA โดยที่สานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและสานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ในฐานะ หน่วยงานที่พิจารณาการดาเนินการในภาพรวมควรมีหลักเกณฑ์การดาเนินการในเรื่อง RIA ให้ชัดเจน เพื่อให้หน่วยงานของรัฐได้นาแนวทางเหล่านั้นไปปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม มีประสิทธิภาพและเกิด ประสทิ ธิผล โดยอาจกาหนดแนวทางดังน้ี 1. การกำหนดประเภทกฎหมายและข้อยกเว้นของกฎหมายท่ตี ้องทำ RIA ให้มคี วามชดั เจน การนา RIA ไปใช้กับกฎหมายทุกฉบับอาจก่อให้เกิดปัญหาด้านงบประมาณเนื่องจาก กระบวนการบางขั้นตอนอาจเกิดค่าใช้จ่ายโดยไม่จาเป็นและอาจไม่สนองตอบต่อความต้องการเร่งด่วน ของรัฐที่จาเป็นต้องออกกฎหมายบางฉบับโดยเร็ว ดังนั้นจึงควรกาหนดข้อยกเว้นของกฎหมายที่ไม่ต้อง ทา RIA เพ่อื มิใหก้ อ่ ให้เกิดปัญหาหรือข้อขดั ข้องข้างต้น ได้แก่ 1) ร่างกฎหมายที่กระทบถึงความมั่นคงของรัฐและอานาจอธิปไตย ร่างกฎหมายประเภทนี้มี ความจาเป็นอย่างยิ่งในการธารงรักษาไว้ซึ่งรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความมั่นคงของรัฐในทางการเมืองการ ปกครอง ความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของรัฐในด้านความปลอดภัยสาธารณะ เนื่องจากลักษณะของร่างกฎหมายประเภทนี้จาเป็นต้องอาศัยความรวดเร็วในการตราและใช้บังคับ การ ทา RIA อาจทาให้ความเกิดความล่าช้าเกินสมควร ทั้งยังอาจก่อให้เกิดการแทรกแซงของกลุ่มบุคคลที่ไม่ หวังดีต่อรัฐในกระบวนการปกติของการทา RIA ได้ แม้ว่าข้อยกเว้นนี้จะสร้างผลกระทบต่อเอกชนและ ธุรกจิ บา้ งแต่ก็ทาใหส้ ามารถรักษาประโยชนส์ าธารณะอันเป็นเปา้ หมายสูงสดุ ของรัฐ

74 2) รา่ งกฎหมายท่ีส่งผลกระทบน้อยต่อภาคเอกชนหรือธุรกิจ เนื่องจากการทา RIA จาเป็นต้องมี การดาเนินการศึกษาคน้ คว้าและวิเคราะหเ์ ชิงลึก หลายครั้งจงึ จาเปน็ ต้องใช้งบประมาณในการดาเนินการ และอาจไม่คุ้มค่าจึงควรกาหนดให้ทา RIA เฉพาะร่างกฎหมายทีส่ ่งผลกระทบต่อภาคเอกชนหรือธุรกิจใน วงกว้างและมีนัยสาคัญต่อภาพรวมทางเศรษฐกิจของประเทศเท่าน้ัน รา่ งกฎหมายที่ควรยกเว้น เช่น ร่าง กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงภายในของฝ่ายบริหาร ไม่ว่าจะเป็นการโอนอานาจหน้าที่ความ รับผดิ ชอบ เจา้ หน้าที่ หรือทรพั ย์สินระหว่างหน่วยงาน เป็นตน้ 3) รา่ งกฎหมายที่ต้องอนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศตามความจาเป็นข้ันพื้นฐานที่สุด เนื่องจากประเทศไทยเป็นสมาชิกของประชาคมโลก จึงมีหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่าง ประเทศท่ีเข้าผูกพันดว้ ย โดยท่ัวไปการทป่ี ระเทศไทยจะเข้าเป็นภาคีสมาชิกขององค์การระหว่างประเทศ หรือผูกพันตามสนธิสัญญากับประเทศใดก็ตาม หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายย่อมต้องมีการศึกษา วิเคราะห์เป็นอย่างดีแล้ววา่ การเข้าร่วมเป็นภาคีหรือผูกพันกับพันธกรณีนัน้ ๆ จะส่งผลดีมากกว่าผลเสีย ดังนั้น การออกกฎหมายเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามพันธกรณีที่ได้ตกลงไว้แล้วจึงเป็นการดาเนินการท่ี เป็นไปตามท่ีได้ตกลงกันไวล้ ่วงหน้าเทา่ นั้น แม้อาจจะกระทบต่อเอกชนหรือธรุ กิจบ้าง แตก่ ย็ ่อมส่งผลดีใน ภาพรวมตอ่ ประเทศไทยและประชาชนมากกว่า อยา่ งไรก็ดี กรณที ี่ไม่ต้องทา RIA นั้นจากดั อยู่เฉพาะกรณี ที่ผูกพันตามความจาเป็นขั้นพื้นฐานที่สุด (minimum necessary) เท่านั้น ถ้าหากจัดทากฎหมายเกิน กวา่ ความผกู พันตามความจาเป็นข้ันพื้นฐานทส่ี ดุ รา่ งกฎหมายนน้ั กต็ ้องเขา้ สู่การทา RIA ตามวิธกี ารปกติ 4) กฎหมายที่ตราขึ้นเนื่องจากสถานการณ์พิเศษ (exceptional circumstances) ซึ่งมีความ จาเป็นจะต้องประกาศใช้กฎหมายโดยเร่งด่วน โลกในยุคปัจจุบันมักจะเกิดเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดซ่ึง กระทบต่อประเทศและประชาชน ถ้าหากต้องทา RIA กับกฎหมายดังกล่าวก็อาจทาให้เกิดความเสียหาย อย่างร้ายแรงและไม่สามารถแก้ไขสถานการณ์ได้ทันท่วงที เช่น เกิดภัยพิบัติหรือโรคติดต่อร้ายแรง เป็น ต้น อย่างไรก็ดี การใช้ข้อยกเว้นนี้จะต้องดาเนินการโดยระมัดระวังที่สุดและมิให้รัฐใช้ข้อยกเว้นดังกล่าว เพือ่ ยกเวน้ การทา RIA ในทกุ กรณโี ดยไมส่ มเหตุสมผล 2. การบูรณาการผู้เช่ียวชาญเฉพาะด้านสงั คมวทิ ยาและทักษะท่เี กยี่ วข้องจากหน่วยงานต่าง ๆ การกาหนดให้นิติกรในหน่วยงานของรัฐซึ่งส่วนใหญ่มีความเชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์เป็นผู้ทา หน้าที่พิจารณาจัดทา RIA ที่ต้องวิเคราะห์คานวณต้นทุนและผลประโยชน์ซึ่งอาจต้องใช้องค์ความรู้ทาง เศรษฐศาสตร์และคณิตศาสตร์นั้นอาจเป็นไปได้ยากและไม่สามารถตอบคาถามที่ถูกต้องตามเจตนารมณ์ ของการทา RIA ได้ แม้วา่ ผูป้ ฏบิ ตั งิ านด้านกฎหมายจะผ่านการฝึกอบรมเพ่ือเพิ่มพนู ทักษะท่ีเก่ียวข้องกับ การทา RIA ในเบอ้ื งตน้ มาแลว้ ก็ตาม แตก่ ระบวนการทา RIA อย่างเตม็ รปู แบบมีความซบั ซ้อนและจาเป็น อย่างยิ่งที่จะต้องใช้องค์ความรู้ที่มีความหลากหลาย ทั้งมิติด้านสังคมวิทยาหรือองค์ความรู้ด้านอื่นที่มี ความเกี่ยวข้องกับสภาพปัญหาที่ค้นพบเพื่อให้การทา RIA สามารถตอบคาถามหรือแก้ไขปัญหาตรงตาม มาตรฐานที่พึงจะเป็น ดังนั้น หน่วยงานจึงควรจัดให้มีผู้เชี่ยวชาญด้านสังคมวิทยา ในสาขาอื่นเข้าร่วม วเิ คราะห์ผลกระทบในการจัดทากฎหมายรว่ มกับเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานด้วย

75 3. การมีหน่วยงานกลางทำหน้าท่ีกำกับคุณภาพของ RIA โดยเฉพาะ การให้หนว่ ยงานของรัฐเป็นผจู้ ัดทา RIA โดยลาพังในทุกขั้นตอนโดยขาดองค์กรกลางที่ทาหน้าท่ี กากับคุณภาพและการตรวจสอบปัญหาเบื้องต้นก่อนจะดาเนินการจัดทา RIA หรือทาหน้าที่เสมือนพ่ี เลี้ยงที่ให้คาปรึกษาแก่หน่วยงานของรัฐ ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาในเชิงระบบหรือไม่สามารถแก้ไขปัญหา นั้นได้ด้วยวิธีการที่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่แท้จริงของ RIA ได้ ดังนั้น การมีหน่วยงานกลางทาหน้าท่ี ในการกากับดูแล สนับสนุน และให้คาปรึกษาการทา RIA จะช่วยส่งเสริมให้กระบวนการ RIA มีความ เข้มแข็งและเป็นรากฐานในการพัฒนากฎหมายที่ดีได้ อย่างไรก็ดี ปัจจุบันสานักงานคณะกรรมการ กฤษฎีกาและสานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเป็นสองหน่วยงานที่มีบทบาทสาคัญ ในการตรวจพิจารณา ร่างกฎหมายที่หน่วยงานของรัฐเสนอเพื่อให้สอดคล้องตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ แต่ ในทางปฏบิ ัตแิ ลว้ หน่วยงานทั้งสองจะทาหน้าท่ีในลักษณะของผู้ตรวจสอบรปู แบบและความครบถ้วนของ เอกสารหรือความสอดคล้องของร่างกฎหมายกับกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นในสาระสาคัญ หรือพิจารณาเฉพาะเรื่องความซ้าซ้อนกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วมากกว่าการเข้าร่วมดาเนินการวิเคราะห์ สภาพปัญหาร่วมกับหน่วยงานของรัฐตั้งแต่ขั้นเริ่มต้นของกระบวนการ ดังนั้น หากหน่วยงานทั้งสอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในฐานะ ผู้กากับดูแล RIA ทั้งด้านคุณภาพและด้าน รูปแบบจะได้ร่วมกับหน่วยงานของรัฐหรือกาหนดให้มีหน่วยงานกลางที่ทาหน้าทีเ่ กี่ยวกับการจัดทา RIA เป็นการเฉพาะ ร่วมศึกษาสภาพปัญหาตั้งแต่ขั้นเริ่มต้น ร่วมคิดค้นทางเลือก ร่วมวิเคราะห์ต้นทุนและ ผลประโยชน์ ตลอดจนวิธีการแก้ไข และร่วมดาเนินการยกร่างกฎหมายหากเห็นว่าสภาพปัญหาน้ัน จาเป็นต้องมีกฎหมายมาเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา ก็จะช่วยลดปัญหาที่กฎหมายที่ใช้บังคับไม่ สามารถแกไ้ ขปัญหาท่ีเกดิ ขึ้นในสังคมได้อีกทางหน่ึง 4. การกำหนดใหม้ ีการรับฟังความคิดเห็นของผูเ้ ก่ียวข้องท่ีมีประสิทธภิ าพ เครื่องมือหนึ่งที่จะทาให้การจัดทากฎหมายมีคุณภาพ (quality regulation) คือการมีส่วนร่วม ในการที่จะคิดและตัดสินใจของประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียร่วมกับหน่วยงานของรัฐ12 ดังนั้น กระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่มีประสิทธิภาพต้องเป็นกระบวนการที่สร้างการมีส่วนร่วมของ ผู้เกี่ยวข้องและประชาชนได้อย่างแท้จริง และกระบวนการอย่างใดที่สะท้อนถึงความคิดความต้องการ ของผู้ที่เกี่ยวข้องและประชาชนได้อย่างแท้จริงนั้น แต่หากเมื่อพิจารณาแนวทางการรับฟังความคิดเห็น ของคณะกรรมการสหภาพยโุ รป13 ซึ่งกาหนดเคร่ืองมือสาคัญของการเป็นกฎหมายท่ดี ีไดน้ ั้น กฎหมายนั้น ต้องมีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่ดี (Public Consultation) เป็นองค์ประกอบหนึ่งเสมอ ทั้งการ รับฟังความคิดเห็นจะต้องดาเนินการในเวลาที่เหมาะสมเพื่อนามาใช้ในกระบวนการวางแผนและพัฒนา 12 ปกรณ์ นิลประพันธ์, “การพัฒนากฎหมายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ,” ในการสัมมนาแนวทาง การดาเนินการตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, จัดโดยสานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี กรุงเทพมหานคร, 2560: น. 23–24. 13 European Commission, “Better Regulation “toolbox, Tool#50: Stakeholder Consultation Tools, สืบค้นเม่ือวันที่ 16 มิถุนายน 2562, จาก http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/docs/br_toolbox_en.pdf, p. 300–336

76 นโยบายด้านกฎหมาย โดยการรับฟังความคิดเห็นของผู้มสี ่วนได้เสียต้องมีความชัดเจน ถกู ต้อง ประกอบ ไปด้วยข้อมูลที่จาเป็น ตั้งอยู่บนพื้นฐานของการมีหลักฐานอ้างอิง (evidence-based) มีข้อแนะนาที่ พิสูจนไ์ ด้ มคี าอธบิ ายทโี่ ปร่งใสทั้งข้อเสนอแนะของผู้มีส่วนได้เสยี ทีน่ ามาใชแ้ ละท่ีไมน่ ามาใช้ประกอบการ จัดทากฎหมาย นอกจากนี้การมีส่วนร่วมและรับฟังความคดิ เหน็ ของผูม้ ีส่วนไดเ้ สยี ต้องมีหลักประกันวา่ ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายมโี อกาสแสดงความคิดเห็นและหากรับฟังความคิดเหน็ ผ่านเว็บไซต์ ผู้มีส่วนได้ส่วน เสียต้องได้รับเวลาพอสมควรในการแสดงความคิดเห็นหรือการเตรียมการเพื่อแสดงความคิดเห็นซ่ึง หน่วยงานของรัฐควรจะได้ศึกษาหลักการและรายละเอียดของแนวทางดังกล่าวเพื่อให้การรับฟังความ คิดเหน็ เป็นไปอย่างถูกต้องและมีประสทิ ธภิ าพได้ดยี ิง่ ข้นึ 5. การกำหนดกลไกทบทวนความเหมาะสมและประเมินคุณภาพของกฎหมายทไี่ ดบ้ ังคับใชแ้ ลว้ การพัฒนากฎหมายที่ดีตามหลักการและแนวคิดพื้นฐานของหลักกฎหมายที่ดีประการหนึ่ง คือ การทบทวนกฎหมายเมื่อถึงกาหนดเวลาหนึ่ง ท้ังนี้ เพือ่ ใหเ้ กิดการทบทวนว่ามาตรการทางกฎหมายน้ันมี ผลในทางปฏิบัติอย่างไรซึ่งจะช่วยนาไปสู่การยกเลิกกฎหมายที่ไม่จาเป็นอีกต่อไปแล้ว หรือที่ก่อให้เกิด ภาระตอ่ ภาคธุรกิจจนเกินสมควร อีกท้ังทาให้มีกฎหมายที่ทันสมยั สอดรับกับสภาพสังคม เศรษฐกิจ และ พลวัตของโลก ดังนั้นการจัดทา RIA ที่ดีจะต้องมีแผนการของหน่วยงานผู้ออกกฎหมายในการตรวจสอบ ประเมินผลและทบทวนของสมรรถนะของกฎหมายเม่ือเวลาผ่านไป โดยกฎหมายที่ออกใหม่จะต้องได้รับ การตรวจสอบและทบทวนเป็นระยะ ๆ เพอ่ื ประเมินว่าทางเลือกน้ันยังคงเป็นทางเลือกท่ีดีอยู่เมื่อเวลาได้ ผ่านพ้นไปซึ่งการตรวจสอบและการประเมินจะช่วยให้แน่ใจว่ากฎหมายที่ออกใหม่นั้นแก้ปัญหาได้ตาม เจตนารมณ์ ไม่ก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ไม่ได้คาดหมายมาก่อนและกฎหมายน้ันยังคงจาเป็นแม้สถานการณ์ เปลยี่ นแปลงไป14 ปัจจุบันพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทาร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของ กฎหมาย พ.ศ. 2562 ไดก้ ล่าวถึงกลไกในการประเมินผลสัมฤทธ์ิของกฎหมายไว้ด้วย แตใ่ นห้วงระยะเวลา ที่กฎหมายฉบับดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับการดาเนินการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายจึงเป็นการ ดาเนินการผ่านพระราชกฤษฎีกาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ที่กาหนดให้มีการ ทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุก ๆ 5 ปีที่กฎหมายใช้บังคับหรือเมื่อมีเหตุจาเป็นต้องดาเนินการ ก่อน 5 ปี ทั้งนี้ แนวทางการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายท่ีมีประสิทธิภาพควรต้องย้อนกลับไปหา ต้นเหตุหรือปฐมบทของการใหม้ ีกฎหมายน้ันเพ่ือพิสูจน์ทราบว่าสถานการณ์ก่อนการจัดทากฎหมายและ ภายหลังที่กฎหมายบังคับใช้นั้นยังคงเส้นคงวาอยู่หรือไม่ ผลการบังคับใช้เป็นไปอย่างที่คาดการณ์ไว้ หรือไม่ ซึ่งอย่างน้อยควรได้มีการประเมินผลในเรื่องต่าง ๆ อาทิ ความจาเป็นในการมีหรือใช้กฎหมายใน ปจั จุบัน ผลของการนากฎหมายไปใช้บังคบั การรบั รู้ การตระหนักและพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจากผู้มีส่วนได้ เสียภายหลังที่กฎหมายบังคับใช้ ผลที่ได้รับจากการบังคับใช้กฎหมาย ผลกระทบจากการบังคับใช้ 14 คณะนิติศาสตร์ จฬุ าลงกรณ์มหาวิทยาลยั , โครงการศกึ ษาวิจัยเรอ่ื งการนาเครือ่ งมอื การวเิ คราะห์ผลกระทบในการ ออกกฎหมายมาใช้ในประเทศไทย (กรุงเทพมหานคร: สานักงานกจิ การยตุ ิธรรม, 2559), น.157.

77 กฎหมาย และความคุ้มค่าของการตราและใช้กฎหมายเมื่อเปรียบเทียบกับประโยชน์ที่ประชาชนหรือผู้มี ส่วนได้เสียจะได้รับโดยกาหนดเกณฑ์หรือตัวชี้วัดในการวัดผลที่ชัดเจนหรือมีความเป็นรูปธรรมเพ่ือ สะทอ้ นประเดน็ ต่าง ๆ ซ่งึ การประเมินภายหลัง จะทาชว่ ยให้หน่วยงานของรฐั ตัดสินใจแก้ไขปรับปรุงหรือ ตัดสนิ ใจยกเลิกกฎหมายฉบับน้ัน ๆ ได้ 4.3 ข้อมูลสัมภาษณ์ผู้เชยี่ วชาญประเทศสิงคโปร์ 4.3.1 Prof. Toh See Kiat, Professor in Law at NTU, former MP and Parliamentary drafter, Global Chairman- Goodwins Law Corporation กฎหมายประเทศสิงคโปร์จะเน้นให้มีความคล่องตัวและสามารถเปลี่ยนแปลงได้อยู่เสมอเพื่อให้ สามารถตอบรับกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ตัวอย่างการเกิดขึ้นของ E-Commerce กฎหมายที่ใช้ กากบั ในสิงคโปร์จะมุ่งให้เกิดการกากับเพ่ือประโยชนโ์ ดยรวมแตจ่ ะไมจ่ ากัดเฉพาะเจาะจงจนทาให้ไม่เกิด นวัตกรรมหรือการพัฒนาใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้น ฉะนั้นหลักการร่าง การใช้ การปรับกฎหมายจะมุ่งที่ ความสามารถในการปรับให้เท่าทนั ความเปลี่ยนแปลง ภาพท่ี 7 แสดงการสัมภาษณ์ Prof Toh See Kiat นอกจากนี้หลักในการวางกรอบกฎหมายจะต้องเน้นให้เป็นมิตรต่อการดาเนินธุรกิจ (Business Friendly) เพราะการดาเนินธุรกิจมีต้นทุนสูงอยู่แล้ว การมีกฎหมายไม่ควรเป็นต้นทุนที่สูงเพิ่มขึ้นต่อ ธุรกิจ ทั้งนี้หากพิจารณาจากต้นทุนในการอยู่ภายใต้กากับกฎหมาย (Compliance Costs) ของธุรกิจท่ี ต้องดาเนินการเป็นต้นทุนที่ทุกธุรกิจต้องประสบ การออกแบบกฎหมายจึงต้องมีการคานึงถึงต้นทุนใน การอยู่ภายใต้กากับกฎหมายด้วยเช่นกัน รัฐสิงคโปร์เองพยายามทากฎหมายให้สะดวกและไม่ก่อให้เกิด ต้นทุนทางกฎหมายที่มากนัก ตัวอย่างเช่นการออกกฎหมายใดที่ยังไม่ทราบว่าตลาดจะเป็นอย่างไรอย่าง

78 Crypto Currency จะต้องคานึงว่ากฎหมายสร้างต้นทุนหรือข้อกังวลใดต่อการเติบโตของ Crypto Currency หรอื ไม่ รฐั สงิ คโปร์ค่อนข้างวางกรอบในการออกกฎหมายซ่ึงในการออกกฎหมายหรือมีกฎหมายน้ันต้อง สร้างให้เกิดการเติบโตหรือพัฒนาได้อย่างแท้จริง กฎหมายไม่ควรเป็นอุปสรรคต่อการดาเนินธุรกิจ หาก ตลาดหรอื ประเด็นใดท่ียังไมม่ ีความชดั เจนว่าจะต้องใช้กฎหมายเข้าไปกากับ รัฐบาลสงิ คโปร์มักจะใช้การ ดาเนินการเชิงนโยบายมากกว่า ตัวอย่างเช่น เคยมีกรณีรถขนส่งคนงานที่ทางานก่อสร้างในสิงคโปร์ไม่ ปลอดภัยอันนาไปสู่อุบัติเหตุ รัฐบาลสิงคโปร์มิไดแ้ ก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยวธิ กี ฎหมายแต่ใช้เชิงนโยบายใน การพูดคุยกับผู้ประกอบกิจการขนส่งให้มีการปรับตัวและร่วมกันสร้างมาตรฐานการขนส่งคนงาน โดย รัฐบาลแจ้งผู้ประกอบการว่าหากไม่มีการปรับปรุงการขนส่งให้ปลอดภัยรัฐบาลจาเป็นต้องใช้มาตรการ ทางกฎหมายโดยการออกกฎหมายและระเบียบควบคุม หลังจากที่มีการหารือระหว่างรัฐกับผู้กลุ่ม ผู้ประกอบการแล้วผู้ประกอบการร่วมกันประชุมและดาเนินการจากการประชุมโดยเพ่ิมมาตรการความ ปลอดภัยในการขนส่งผู้โดยสารโดยที่รัฐไม่ต้องใช้มาตรการทางกฎหมายเข้ามาควบคุมประเด็นปัญหา ดังกล่าว รัฐสงิ คโปรใ์ นบางกรณีใช้วิธีการ การกากบั โดยการทดสอบ (Test Based Governance) เน้นไป ที่การทดลองก่อนที่จะมีกฎหมายซึ่งในการทดสอบส่วนใหญ่รัฐสิงคโปร์จะสนับสนุนให้ผู้ประกอบธุรกิจ ร่วมพูดคุยกันและวางกรอบมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) กันเองก่อนทาให้เกิดธรร มาภบิ าลของกลุ่มธุรกิจ (Ethical Framework) และหากจาเป็นรัฐสิงคโปร์จะตรากฎหมายท่ีได้พัฒนาข้ึน มาจากมาตรฐานในการดาเนินธุรกิจ (Code of Practice) แล้วทาให้ได้ผลสองทาง คือการสร้างให้เกิด ความเข้าใจกันเองภายในกลุ่มธุรกิจในชั้นต้นและทางรัฐเองสามารถพัฒนากฎหมายเพื่อตอบความ ต้องการของธรุ กจิ ได้เท่ากบั เปน็ การสนบั สนุนธุรกิจโดยหลักกการกากับอยา่ งเข้าใจธุรกิจ นอกจากนี้การมี กรอบมาตรฐานในการดาเนนิ ธุรกิจ (Code of Practice) สง่ิ ที่สาคัญในทางกฎหมายของประเทศสงิ คโปร์คือการรักษาการพัฒนาโดยมุ่งเนน้ การพัฒนาคน ด้วย ตัวอย่างการกากับ AI จะต้องสร้างให้เกิดการพัฒนาธุรกิจและนวัตกรรมบนฐานของความยุติธรรม และเปน็ ธรรมตอ่ คนในสงั คม ซึ่งธุรกิจสามารถท่จี ะพูดคุยหารือหรือชี้แจงข้อมูลต่างๆ ใหก้ บั รัฐบาลเพื่อให้ มกี ารปรบั ปรุง ยกเลกิ หรือตรากฎหมายไดโ้ ดยง่าย 4.3.2 Associate Professor Dr. Burton Ong, Faculty of Law, National University of Singapore ในประเทศสิงคโปร์ ไม่ได้ใช้วิธีการหรือคาว่าการพิจารณาผลกระทบจากกฎหมายแต่รัฐบาล พยายามสร้างนโยบายที่เอื้อให้เกิดการพัฒนาและเกิดความสะดวกกับธุรกิจโดยเฉพาะธุรกิจ SMEs รัฐ สิงคโปร์ได้จัดตั้ง The Economic Development Board (EDB) ที่เป็นหน่วยงานตามกฎหมายมีหน้าที่ วางแผนและดาเนินการทางยุทธศาสตรเ์ พื่อให้ประเทศสงิ คโปร์เป็นผู้นาและศูนย์กลางของธุรกจิ และการ ลงทุน การมีหน่วยงาน EDB ทาให้มีหน่วยงงานของภาครัฐในการผลักดันการพัฒนาธุรกิจและการลด

79 อุปสรรคทางการค้า การลงทุน และการดาเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์โดยหน่วยงาน EDB จะเน้นไปท่ี การวิจยั และการป้องกันมิใหม้ ีอปุ สรรคทางนโยบายและกฎหมายอันส่งผลกระทบต่อการดาเนินธุรกิจ ภาพที่ 8 แสดงการสมั ภาษณ์ Associate Professor Dr. Burton Ong มากไปกว่านั้นในการมุ่งเน้นไปที่ธุรกิจ SMEs สิงคโปร์ได้จัดตั้งหน่วยงาน Enterprise Singapore ท่ีช่วยสนบั สนุนใหธ้ ุรกิจในประเทศสิงคโปร์สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันอันสามารถ ที่จะแข่งขันได้ในเวทีนานาชาติ ซึ่งตัว Enterprise Singapore จะเน้นไปที่การสนับสนุนให้มีการพัฒนา ธุรกจิ ด้าน สมรรถนะการดาเนินการ ด้านการคิดค้นใหม่ และการติดต่อกับต่างประเทศ โดยจะมุ่งเน้นไป ที่ Start up ใหม่ๆ นอกจากนี้ Enterprise Singapore ถือเป็นหน่วยงานที่พึ่งหลัก หากธุรกิจประสบ ปัญหาด้านอุปสรรคในการดาเนินการจากนโยบายหรือกฎหมายทาให้โดยจะเป็นหน่วยงานประสานกับ หนว่ ยงานอื่นๆ เพอ่ื ใหม้ กี ารลดอุปสรรคเชิงนโยบายและกฎหมายแกธ่ ุรกิจในประเทศสิงคโปร์ รัฐบาลสิงคโปร์โดยหลากหลายหน่วยงานจะพยายามเน้นไปที่การลดอุปสรรคจากนโยบายและ กฎหมาย โดยการทาให้มีความโปร่งใสในทางนโยบายและกฎหมายเมื่อสามารถลดอุปสรรคดังกล่าวแล้ว หน่วยงานต่างๆ โดยเฉพาะ Enterprise Singapore จะเป็นหน่วยงานหลักในการให้การสนับสนุนธุรกิจ ในประเทศสิงคโปร์เพื่อใหส้ ามารถกา้ วเข้าสู่การแข่งขนั ในระดับระหวา่ งประเทศซ่ึงในการสนับสนุนก็จะมี การดาเนินการหลากหลายลักษณะและเป็นเชิงเฉพาะทางหรือเฉพาะกลุ่มธุรกิจ เพื่อให้ตอบโจทย์ความ ต้องการของธุรกจิ ในประเทศสิงคโปร์ ด้วยความที่ประเทศสิงคโปร์เป็นเมืองนานาชาติ การดาเนินการของรัฐเกี่ยวกับการสนับสนุน ธุรกิจจะเป็นการเปิดโอกาสและสร้างความสะดวกแก่ธุรกิจ ตัวอย่างเช่น Nas Dialy ที่เป็น Vloger ทา วีดโิ อ 1 นาทเี พื่อลงเฟสบุ๊คทุกวันเลือกทจ่ี ะมาอยู่และจัดตั้งธุรกิจของเขาในประเทศสิงคโปรเ์ พราะมองว่า การดาเนินธุรกิจในประเทศสิงคโปร์เป็นการง่ายและสะดวก ซึ่งในการดึงดูดให้มีการลงทุนหรือมีการทา ธรุ กิจรัฐบาลสงิ คโปร์จะเนน้ ที่ o การลดการขออนุญาตในการทาธุรกิจ

80 o การมกี ฎระเบียบในการจดั ตั้งธรุ กจิ ท่ีสะดวกและง่ายต่อนกั ลงทุนทาธรุ กิจ o กฎระเบียบตา่ งๆ ต้องงา่ ยต่อการทาความเขา้ ใจและโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ ซึ่งการที่จะทาให้การดึงดูดธุรกิจโดยการลดอุปสรรคทางกฎหมายและนโยบายเป็นจริงได้ใน สิงคโปร์จะเกิดจากการทีเ่ จา้ หนา้ ท่ีรัฐสิงคโปรท์ างานอย่างมืออาชีพและสานึกเสมอที่จะต้องให้เกดิ ความ สะดวกในการทาธุรกิจ นอกจากนี้อีกส่วนท่ีสาคัญในการลดอุปสรรคการทาธุรกิจคอื สงิ คโปร์มกี ารปฏิรปู กฎหมายที่มีประสิทธิภาพทาให้มีการตัด ปรับปรุงกฎหมายให้ง่ายและสนับสนุนการดาเนิน และการ เติบโตของธุรกิจ มากไปกว่านั้นด้วยการที่รัฐบาลสิงคโปร์เน้นไปที่การต่อต้านการทุจริตทาให้การ ดาเนนิ การตามขั้นตอนของรัฐตา่ งๆ ท่เี กีย่ วเนื่องกับการทาธุรกิจเป็นไปด้วยความสะดวกไม่มีการเรียกรับ สินบน ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าไม่มกี ารทุจริตแตโ่ ดยภาพรวมการมุ่งเน้นความโปร่งใส การต่อต้านทุจริต ทาให้การดาเนินการต่างๆ ของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจเป็นไปอย่างสะดวกและถูกต้องตามหลัก กฎหมาย ธุรกิจจงึ ไมร่ ู้สกึ วา่ ตอ้ งเผชญิ กับอุปสรรคจากการใชอ้ านาจของเจ้าหนา้ ทรี่ ัฐ สิ่งที่สาคัญที่ทาให้มีอุปสรรคต่อธุรกิจเกิดขึ้นไม่มากคือการที่ประเทศสิงคโปร์เป็นประเทศเล็ก และสามารถบริหารจัดการได้โดยไม่ค่อยมีลาดับชั้นของหน่วยงานรัฐ การดาเนินการทางกฎหมายและ นโยบายจงึ มีความรวดเร็ว มากไปกวา่ นนั้ กระทรวงท่เี กย่ี วข้องกบั กฎหมายกจ็ ะพยายามปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้สอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนแปลงเสมอ ในการตรากฎหมายแต่ละฉบับจะมีคณะกรรมการที่มา พจิ ารณาจากทุกส่วนของรัฐสิงคโปร์เพ่ือให้แน่ใจว่ากฎหมายไมส่ ร้างผลกระทบต่อภาคสว่ นอ่ืนๆ และด้วย การที่การร่างและการตรากฎหมายมีความโปร่งใส ทาให้หลากหลายภาคส่วนช่วยกันให้ความคิดเห็นต่อ กฎหมายได้ การตรากฎหมายหรือการพิจารณาปรับแก้กฎหมายที่มีอยู่จึงทาไปเพื่อให้เกิดความสะดวก ต่อธุรกิจและสังคมโดยรวม หากแต่ทว่าในบางกรณีที่รัฐเร่งให้มีการพัฒนาและมีการดาเนินการว่าด้วย การพิจารณาผลกระทบสิ่งแวดล้อมทางกฎหมาย (EIA) ก็จะมีประเด็นการเร่งรีบและไม่โปร่งใสในการ ดาเนินการ EIA ในปัจจุบันภายใต้ระบบเศรษฐกิจใหม่จากเทคโนโลยีท่ีเป็น Disruptive ทาให้รัฐบาลสิงคโปร์ พยายามปรับปรุงนโยบายและกฎหมายให้ทันต่อการสนับสนุนการเกิดเศรษฐกิจใหม่ในสิงคโปร์และ พยายามเน้นให้มีการลดอุปสรรคต่อธุรกิจทีเ่ กิดข้ึนใหม่ อาทิ Ride Sharing และ Hotel Sharing รัฐบาล สิงคโปร์จึงเน้นไปที่การลดอุปสรรคทางกฎหมายโดยการปรับแก้และปรับลดกฎหมายที่เป็นอุปสรรคเพอื่ ผลักดนั ให้มกี ารสรา้ งธุรกิจใหม่ภายใต้ระบบเศรษฐกจิ แบบ Disruptive 4.3.3 Dr. Cassey Lee Hong Kim, Senior Fellow, and Coordinator, Regional Economic Studies Programme, ISEAS – Yusof Ishak Institute รัฐบาลสิงคโปร์มีความสามารถในการปรับตัวทาให้สามารถที่จะเปลี่ยนกฎหมายและนโยบาย เพื่อให้เข้ากับการเปลี่ยนแปลง ตัวอย่างเช่น การเกิดขึ้นของธุรกิจแบ่งปันใหม่ (Sharing economy) รัฐบาลสามารถปรับนโยบาย มาตรการและกฎหมายเพื่อให้สามารถกากับและสนับสนุนธุรกิจได้อย่างดี

81 โดยในการดาเนินการรัฐบาลจะพยายามให้ธุรกิจใหม่ๆ ดาเนินการไปโดยสะดวกและรัฐจะค่อยๆ ทาการศึกษาและค่อยเขา้ ไปส่งเสริมหรือกากับควบคมุ ในเชงิ ค่อยๆ เข้าไปมีสว่ นร่วมกากบั ภาพที่ 9 แสดงการสัมภาษณ์ Dr Cassey Lee Hong Kim รัฐบาลสิงคโปร์เป็นรัฐที่ค่อนข้างเปิดรับความเห็นของภาคส่วนต่างๆ ซึ่งน่าจะต่างกับประเทศ ไทยทร่ี ฐั คอ่ นข้างเป็นในเชิงอนรุ ักษ์นิยม อาทิ รฐั ไทยจะไม่ค่อยเปิดรบั กับแนวธุรกิจใหมๆ่ โดยจะเน้นการ กากับควบคุมซึ่งในความเป็นจริงหากอยากจะให้เกิดแนวทางธุรกิจใหม่ๆ การใช้กฎหมายหรือข้อบังคับ ของรัฐจะต้องมีน้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นเพื่อให้เกิดการพัฒนาของตัวธุรกิจเอง แม้ว่าโดยตัวกฎหมายของ ไทยที่เกยี่ วกบั ธุรกิจอาจจะเขียนไว้ดีแตก่ ็เนน้ ไปในเชิงกากับ ตวั อย่างที่จะพัฒนาการใช้ RIAs กบั กฎหมาย ทไ่ี ทยนา่ จะไปศึกษาดู คอื ประเทศอังกฤษ หากนามาปรบั ในประเทศไทยได้ก็นา่ จะช่วยใหเ้ กิดการพัฒนา ทางกฎหมายได้ การที่มีการพัฒนาในเชิงนโยบายและกฎหมายในประเทศสิงคโปร์ส่วนหนึ่งเกิดจากการพัฒนา ระบบราชการและทาให้เจ้าหนา้ ทรี่ ฐั และระบบราชการของรฐั มีการดาเนนิ การอย่างมืออาชีพ จึงทาให้ไม่ จาเปน็ ตอ้ งจัดให้มีข้อกาหนดกรอบหรือมาตรการว่าดว้ ย RIAs เนอื่ งด้วยเจ้าหน้าทร่ี ฐั ทุกระดับจะเน้นไปท่ี การเข้าใจผลกระทบต่อส่วนที่เกี่ยวข้องและทางานอย่างเป็นมืออาชีพเน้นหลักโปร่งใส หากมองมาท่ี ประเทศไทยการมีกฎหมายว่าด้วย RIAs โดยเฉพาะอาจจะไม่ช่วยให้เกิดการพัฒนาทางกฎหมายและไม่ ชว่ ยใหเ้ กิดการลดอุปสรรคในการดาเนินธุรกิจตราบเท่าท่ีเจ้าหน้าท่ีของรัฐยังไม่มีความเป็นมืออาชีพและ ในความเปน็ จรงิ การดาเนินการเกีย่ วกับ RIAs ตอ้ งดาเนินการแบบค่อยเป็นค่อยไป ในการดาเนินการที่เน้นผลอย่างรวดเร็วโดยของประเทศไทยโดยให้กระทรวงเร่งดาเนินการ เกี่ยวกับ RIAs สุดท้ายก็จะนาไปสู่ความจาเป็นที่จะต้องไปจ้างที่ปรึกษาที่คิดค่าบริการและค่าศึกษา ค่อนข้างสูง ข้อเสนอเพื่อให้ประเทศไทยสามารถทา RIAs ได้สาเร็จคือควรเลือกกระทรวงหรือหน่วยงาน มาหนึ่งหน่วยงานแล้วลองเริ่มใช้ RIAs ที่หน่วยงานนั้นก่อนซึ่งในความจริงรัฐบาลไทยไม่ควรใช้

82 งบประมาณให้แก่ที่ปรึกษาแต่ควรให้งบประมาณแก่กระทรวงที่ได้ดาเนินการ RIAs จะทาให้เป็นการใช้ งบประมาณ RIAs ได้ตรงเป้าหมายมากกว่าเน้นไปท่ีการศึกษาเป็นหลัก ทวา่ ไมไ่ ด้หมายความว่าไม่มีความ จาเป็นตอ้ งจ้างท่ีปรึกษาแต่ซึ่งในบางกรณีก็ต้องมีแนวทางจากที่ปรึกษาก่อนเช่นกันแต่โดยภาพรวมอยาก ให้มีการให้งบประมาณแก่หน่วยงานท่ีได้เร่ิมดาเนนิ การเก่ียวกับ RIAs ในการดาเนินการด้านการปรับปรุงกฎหมายหรือข้อกาหนดเพื่อการลดอุปสรรคทางธุรกิจน้ัน กระทรวงหรือหน่วยงานราชการต้องการตัวอย่างเพื่อให้สามารถนาไปปรับดาเนินการได้ ในส่วนของ ประเทศไทยจึงน่าจะต้องสร้างตัวอย่างจากหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งให้ประสบความสาเร็จแล้วให้มี แบบการดาเนนิ การให้กับหนว่ ยงานราชการอื่นๆ ในการดาเนินการรายงานเกี่ยวกับ RIAs ก็มีความจาเป็นที่จะต้องจัดโครงสร้างการรายงานใน แตล่ ะกระทรวง หนว่ ยงานใดในกระทรวงจะเป็นหน่วยในการดาเนินการเรื่องรวบรวมผลการลดกฎหมาย หรอื ระเบียบท่ีเป็นอุปสรรคต่อการทาธุรกิจและจะต้องมีการวางเป้าว่าอยากให้มีการเปล่ียนแปลงในส่วน ใดก่อน รวมทั้งต้องแน่ใจว่าเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ เข้าใจการดาเนินการเกี่ยวกับ RIAs ซึ่งการ ดาเนินการในการใช้ RIAs จะต้องได้รับการยอมรับจากระดับคณะรัฐมนตรี เพื่อให้เกิดการขับเคลื่อน อย่างแท้จริง คณะรัฐมนตรีควรที่จะเป็นองค์คณะที่เรียกร้องให้มีการดาเนินการด้าน RIAs และต้องมี หนว่ ยงานที่คณะรัฐมนตรีสามารถมอบหมายให้ไปตรวจสอบรายงานการดาเนินการด้าน RIAs นอกจากนี้หน่วยงานกากับต่างๆ ก็ต้องมีความเข้าในเกี่ยวกับ RIAs ตัวอย่างจากประเทศ มาเลเซียคือ คณะกรรมการการบินพลเรือน (Malaysia Aviation Commission) ที่ได้ใช้หลัก RIAs ใน การตรากฎระเบียบเพ่ือกากับและส่งเสริมธุรกจิ การบินของประเทศมาเลเซยี โดยคณะรัฐมนตรกี ็จะทราบ ถึงการดาเนินการด้าน RIAs ของคณะกรรมการการบินพลเรือนซึ่งการใช้ RIAs ของรัฐบาลต้องสร้างให้ เห็นว่าเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่ายเพื่อลดความเสี่ยงของผลเสียที่จะเกิดขึ้นของกฎหมายและระเบียบต่างๆ สิ่งที่สาคัญและจะทาให้ RIAs สาเร็จได้นั้นจะต้องทาให้ทุกฝ่ายทราบว่า RIAs เป็นเครื่องมือช่วยให้การ ดาเนินการของหนว่ ยงานเป็นมืออาชีพลดปัญหาและผลกระทบท่ีเกิดขึ้นโดย RIAs ภาระงานที่ต้องทาเพ่ิม แต่เป็นการทางานเดิมให้มีความรอบคอบแต่การดาเนินการเพื่อให้หน่วยงานเห็นความสาคัญของ RIAs อาจจะตอ้ งใชเ้ วลาในการดาเนินการ นอกจากนี้ต้องมีการพัฒนาตัวเจ้าหน้าที่ให้สามารถดาเนินงานอย่างเป็นมืออาชีพ ตัวอย่างใน ประเทศมาเลเซียท่นี ายกรัฐมนตรี มหาเธร์ ไดว้ างนโยบายและดาเนินการให้มีการปรับปรุงระบบราชการ และเจา้ หน้าที่รัฐอันนาไปสู่การยกระดับการทางานของภาครฐั ให้สามารถตอบรับความเปล่ียนแปลงและ ไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะการลดอุปสรรคทางการทาธุรกิจให้แกภาคเอกชน ในประเทศไทยโดยภาพรวมระบบราชการใหญ่เกินไปและขาดประสิทธิภาพอันนาไปสู่อุปสรรคทางการ พัฒนาปรับปรุงกฎหมายที่เป็นสร้างปัญหาให้กับการดาเนินธุรกจิ

83 4.3.4 MR. Albert Kong is the CEO/Managing Director of Asiawide Franchise Consultants Pte Ltd, Asiawide Business Consultants Pte Ltd ประเทศสิงคโปร์มีระบบกฎหมายคอมมอนลอร์ เหมือนกับประเทศฮ่องกง นิวซีแลนด์และ ออสเตรเลียทาให้มีแนวคิดทางกฎหมายท่ีอาจจะคล้ายคลึงกันทาให้เน้นการทาความเข้าใจตัวกฎหมายท่ี เป็นอุปสรรคต่อธุรกิจและสังคมโดยรวม นอกจากนี้รัฐบาลสิงคโปร์จะเน้นการสนับสนุนและเป็นมิตรกับ ธุรกิจเพื่อสร้างให้เกิดการเติบโตของธุรกิจซึ่งสิงคโปร์มิได้มีการใช้ RIAs เนื่องจากหน่วยงานรัฐสิงคโปร์ สามารถที่จะพิจารณาถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นของกฎหมายกับธุรกิจโดยสภาวะการทางานอย่างมือ อาชพี ของเจา้ หน้าที่รับสิงคโปร์ ภาพท่ี 10 แสดงการสมั ภาษณ์ Albert Kong รัฐบาลสิงคโปรม์ ีนโยบายท่ีสนับสนุนการแข่งขันและเพิ่มประสทิ ธิภาพให้แก่ธุรกิจ และโดยรวม ถอื วา่ เปน็ ประเทศทรี่ ัฐบาลสนับสนุนทุนให้กับธุรกิจมากท่ีสุด ตวั อยา่ งเชน่ ธรุ กิจ SMEs ทเ่ี กิดขึ้นมากและ สามารถเติบโตได้น้นั เกิดจากการสนับสนุนของรฐั บาลโดยหากสามารถดาเนินการได้เป็นไปตามมาตรฐาน ที่รัฐกาหนด SMEs นั้นสามารถได้รับทุนสนับสนุนและรวมถึงสามารถขอให้มีการจ้างที่ปรึกษาในการ ปรบั ปรุงธรุ กจิ เพ่ือให้สามารถขยายและเติบโตแข่งขันไดใ้ นระดับนานาชาติ โดยรฐั สิงคโปร์เป็นผู้จ่ายค่าท่ี ปรึกษาให้ SMEs จึงได้เรียนรู้และข้อมูลในการพัฒนาจากที่ปรึกษาโดยรัฐเป็นผู้จ่ายค่าที่ปรึกษาให้ ซึ่ง ธุรกิจ SMEs ต่างชาติที่มาจัดตั้งที่สิงคโปร์ก็สามารถได้รับความช่วยเหลือและคาปรึกษาได้เช่นกัน ใน บริบทนี้ทาให้เกิดการร่วมมือกันระหว่างรัฐและธุรกิจในการสร้างการเติบโตและการพยายามของรัฐ สงิ คโปรท์ ่ีไม่สร้างอุปสรรคในการดาเนินการและในทางเดียวกันกฎหมายและข้อกาหนดต่างๆ ก็จะอยู่ใน รปู แบบที่ไมเ่ ป็นอปุ สรรค นอกจากนี้ในการดาเนินการทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิบัตรหรือเครื่องหมายการค้ารัฐบาล สิงคโปรก์ ม็ มี าตรการสนับสนุนทาให้ถือไดว้ ่ารัฐบาลสิงคโปร์พยายามสนับสนุนธรุ กิจและไมส่ ร้างอุปสรรค ในการดาเนินการ นอกจากนี้รัฐบาลยังมีการสนับสนุนทางอ้อมเช่นการจัดงานประชุมเสนอสินค้า

84 นานาชาติต่างๆ โดยที่ธุรกิจไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย การดาเนินการดังกล่าวจึงเป็นการสนับสนุนธุรกิจใน ทางออ้ มแตไ่ ด้ผลในระดับนานาชาติ สิ่งที่สาคัญที่สุดในประเทศสิงคโปร์คือรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐไม่มีการทุจริต เจ้าหน้าที่รัฐไม่แม้แต่ จะรับค่าอาหารกลางวันซึ่งถือเป็นวัฒนธรรมที่สาคัญทาให้มีความโปร่งใสและทาให้การดาเนินการทาง ธุรกิจที่จะต้องมีการขออนุญาตหรือการที่จะต้องติดต่อกับหน่วยงานรัฐเป็นไปด้วยความคล่องตัวและ ตรงไปตรงมา โปร่งใส เพราะไม่มีการทุจริต หากเปรียบเทียบกับประเทศไทยแล้วหน่วยงานรัฐไทยยังมี พฤติกรรมทุจริตในกรณีการให้อนุญาตหรือต้องให้ข้อมูลแก่ธุรกิจทาให้เกิดอุปสรรคต่อการทาธุรกิจใน ประเทศไทย นอกจากนี้ประเทศสิงคโปร์ไม่ใช่แค่มุ่งดาเนินการทางกฎหมายเพื่อให้มีลดอุปสรรคต่อธุรกิจ อยา่ งเดยี วแต่หลากหลายมาตรการและนโยบายของรฐั เกือบทุกด้านเป็นการสนบั สนนุ การดาเนนิ การของ ธุรกิจเมื่อมองไปที่ประเทศไทยแล้วรัฐไทยยังขาดโครงสร้างในการสนับสนุนให้แก่ธุรกิจในประเทศ สิงคโปรห์ ากชาวต่างชาติต้องการจัดต้ังธรุ กิจ ส่วนใหญจ่ ะใช้เวลาเพยี ง 2 วัน ทาใหส้ ามารถดึงดูดนักธุรกิจ ต่างชาติได้ ส่ิงหนึ่งที่ต่างกับประเทศอื่นๆ คือ การที่ประเทศสิงคโปร์ค่อนข้างเล็กจึงง่ายต่อการจัดการและ รัฐสิงคโปร์ก็ไม่ได้มีโครงสร้างที่ใหญ่ทาให้การตัดสินใจและการดาเนินการเป็นไปอย่างคล่องตัวรวมถึง สามารถสั่งการในการดาเนินการได้อย่างคล่องตัว เมื่อพิจารณาถึงการปรับปรุงหรือพัฒนากฎหมายและ ระเบียบเพื่อลดอุปสรรคแก่ธุรกิจจึงเป็นไปด้วยความคล่องตัวเพราะหน่วยงานรัฐสามารถประสานกันได้ ในทกุ ระดบั อยา่ งมีประสทิ ธิภาพ โดยสรุปในบทที่ 4 แสดงให้เห็นข้อมูลเบื้องต้นว่าด้วยการปรับใช้การวิเคราะห์ผลกระทบจาก กฎหมายและสร้างให้เกิดการพัฒนากฎหมายในทั้งสามประเทศ ทว่าในบททที่ 4 ได้เสนอให้เห็นว่าใน ประเทศไทยยังคงประสบกับประเด็นการขาดประสิทธิภาพและขาดแนวทางที่ชัดเจนการปรับใช้การ วิเคราะห์ผลกระทบจากกฎหมาย ซึ่งประเด็นดังกล่าวจะเชื่อมโยงกับ กรณีศึกษา ที่จะมีการนาเสนอใน บทที่ 5 ต่อไป

85 บทที่ 5 กรณีศึกษากฎหมายทเี่ ป็นอุปสรรคในการดำเนินธุรกิจ นอกเหนือจากการศึกษาการปรับใช้ RIAs ในเชิงเปรียบเทียบในประเทศไทย มาเลเซีย และ สิงคโปร์แล้ว ในงานวิจัยชิ้นนี้พยายามศึกษาประเด็นทางกฎหมายส่วนที่เกี่ยวข้องกับ RIAs ในประเทศ ไทยในเชิงของกรณีศึกษาที่จะทาให้เห็นภาพของประเด็นเกี่ยวกับอุปสรรคทางกฎหมายและการยกเลิก อุปสรรคทางกฎหมายที่มีความจาเป็นต้องใช้หลักการและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับ RIAs เข้ามาพิจารณาโดย กรณีศึกษาที่ยกขึ้นมาในงานวิจัยชิ้นนี้คือ 1) กรณีผลกระทบทางกฎหมายกับธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และ 2) กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับการจัดตั้งและดาเนินการระเบยี งเศรษฐกจิ ตะวันออก (Eastern Economic Corridors) ทงั้ นเ้ี หตผุ ลในการเลือกกรณีศึกษาที่ 1) ธรุ กิจอสังหาริมทรัพย์ ว่าดว้ ยธรุ กิจอสังหาริมทรัพย์น้ัน เนื่องมาจากเป็นภาคธุรกิจที่สาคัญและมีมูลค่าในทางเศรษฐกิจสูง โดยในปี 2562 ธนาคารแห่งประเทศ ไทยรายงานข้อมูลสินเชื่อเพื่ออยู่อาศัยส่วนบุคคล สูงถึง 2,366,335.04 ล้านบาท และอสังหาริมทรัพย์ สินเชื่อผู้ประกอบการสูงถึง 726,927.08 ล้านบาท1 ทาให้การศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับธุรกิจ อสังหาริมทรัพย์ เป็นข้อมูลเพื่อการวิเคราะห์ที่สาคัญ ในส่วนเหตุผลในการเลือกกรณีศึกษาที่ 2) ว่าด้วย EEC เนื่องจากรัฐบาลได้กาหนดให้โครงการเป็นศูนย์การลงทุนขนาดใหญ่ เพื่อยกระดับการพัฒนา ประเทศไปสู่ยุค “ไทยแลนด์ 4.0” โดยมีมลู ค่าการลงทุนประมาณ 6 แสนล้านในช่วงต้น2 ทาให้การศึกษา ผลกระทบทางกฎหมายกับ กรณี โครงการ EEC จึงเป็นการได้ข้อมูลที่แสดงเห็นการลดกฎหมายเพื่อให้ เกิดการขับเคลื่อนการลงทุน 5.1 กรณีศกึ ษาผลกระทบทางกฎหมายธุรกิจอสงั หารมิ ทรัพย์ ในการศึกษาผลกระทบทางกฎหมายธุรกิจอสังหาริมทรัพย์จะเป็นการดาเนินการศึกษาโดย การศึกษาเอกสารร่วมกบั การสัมภาษณ์เชิงลึกผปู้ ระกอบการสร้างโครงการบ้านจัดสรรในจังหวัดเชียงใหม่ และในจังหวัดต่างๆ ซึ่งได้มีการสัมภาษณ์เชิงลึกโดยมีการทากลุ่มพูดคุย (Focus group) กับ ผ้ปู ระกอบการหลายทา่ น ในวนั ที่ 14 พฤษภาคม 2562 ทวา่ ผ้ปู ระกอบการท่ีใหส้ มั ภาษณข์ อไม่ใหเ้ ปิดเผย 1 ธนาคารแห่งประเทศไทย EC_EI_009_S2 : เครอ่ื งช้ีธรุ กิจอสงั หารมิ ทรัพย์ ปรบั ปรุงล่าสุด : 28 ก.พ. 2563 14:36 วนั ที่เรียก ข้อมลู : 02 มี.ค. 2563 10:54 2 EEC, 2563, เป้าหมายการพัฒนา, https://www.eeco.or.th/ภาพรวมการพัฒนา/เป้าหมายการพัฒนา

86 รายละเอียดของโครงการหรือรายละเอียดของผู้ประกอบการเนื่องด้วยข้อกังวลในการดาเนินธุรกิจต่อไป ในอนาคต ในการนาเสนอข้อมูลในงานวิจัยจะเป็นการนาข้อสัมภาษณ์มาร่วมกับข้อมูลทางเอกสารที่ได้ ศึกษาเพมิ่ เติมเพื่อให้การนาเสนอกรณีศึกษามีความชดั เจนมากยิง่ ข้ึน ในการทาธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ผู้ประกอบการโดยส่วนใหญ่จะต้องเผชิญกับกฎหมายที่ เกี่ยวข้องหลายฉบับ อาทิ พรบ.จัดสรรที่ดิน พ.ศ.2543, กฎกระทรวง, ระเบียบ/ประกาศ/ข้อกาหนด/ หนังสือเวียนของคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลาง, พรบ.ควบคุมอาคาร, ข้อบัญญัติ กทม.เรื่อง ควบคุม การก่อสร้าง ทั้งนี้กฎหมายและข้อกากับที่ผู้ประกอบการต้องดาเนินการตามและต้องเข้าไปเกี่ยวข้อง เบือ้ งต้นอย่ใู นกรอบข้อความด้านล่าง กฎหมายและข้อกำกับท่ีผูป้ ระกอบการต้องเข้าไปเก่ียวข้อง กฎกระทรวง 1. กาหนดคา่ ธรรมเนยี มตามกฎหมายวา่ ด้วยการจัดสรรทด่ี ิน พ.ศ. 2544 2. กาหนดหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขในการขออนุญาตและการออกใบอนุญาตตาม กฎหมายว่าดว้ ยการจดั สรรที่ดนิ พ.ศ.2544 3. ว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้าน จดั สรร พ.ศ.2545 4. การกาหนดหลักเกณฑ์ วิธกี าร และเง่อื นไขในการยกเลิกจดั สรรท่ดี นิ พ.ศ.2550 ประกาศคณะกรรมการจดั สรรทด่ี ินกลาง 1. เรอ่ื ง กาหนดนโยบายการจดั สรรทด่ี ินเพื่อเกษตรกรรม 2. เรอ่ื ง กาหนดนโยบายการจัดสรรทีด่ ินเพ่อื ที่อยอู่ าศัยและพาณชิ ยก์ รรม 3. เรื่อง กาหนดแบบมาตรฐานของสัญญาจะซ้ือจะขายท่ดี นิ จดั สรรฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2546) 4. เรอ่ื ง กาหนดแบบมาตรฐานของสญั ญาจะซอ้ื จะขายท่ดี นิ จดั สรร 5. เร่อื ง กาหนดหลกั เกณฑแ์ ละวิธีการก่อให้เกิดภาระผกู พันแก่ที่ดนิ ทไี่ ด้รบั อนุญาตใหท้ าการ จดั สรรท่ดี นิ 6. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2548) 7. เร่ือง กาหนดนโยบายการจัดพ้นื ท่ีให้เป็นที่ต้ังสานกั งานของนิติบุคคลหมบู่ า้ นจัดสรร หรือ นิติบุคคลตามกฎหมายอื่น ในการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม การ จดั สรรทด่ี นิ เพอื่ เกษตรกรรม และการจัดสรรท่ดี นิ เพื่อการอุตสาหกรรม 8. เรอ่ื ง กาหนดนโยบายการจัดสรรท่ดี นิ เพ่ือการอุตสาหกรรม 9. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2549)

87 10. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2551) 11. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม ฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2552) 12. เรื่อง กาหนดนโยบายการจัดพื้นท่ีให้เป็นที่ตั้งสานักงานของนิติบุคคลหมู่บา้ นจัดสรรหรือ นิติบุคคลตามกฎหมายอื่น ในการจัดสรรที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรม การ จัดสรรที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และการจัดสรรที่ดินเพื่อการอุตสาหกรรม ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2552) ระเบยี บคณะกรรมการจัดสรรทีด่ ินกลาง 1. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจัดเก็บค่าใช้จ่ายในการบารุงรักษาและการจัดการ สาธารณปู โภคและการจดั ทาบญั ชี พ.ศ.2545 2. ว่าด้วยการจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร หรือนิติบุคคลตามกฎหมายอื่นและการขอ อนุมตั ดิ าเนินการเพ่อื การบารุงสาธารณูปโภค พ.ศ.2545 ข้อกาหนดเก่ยี วการจดั สรรที่ดิน 1. ขอ้ กาหนดการจัดสรรท่ีดินเพอื่ เกษตรกรรม 2. ข้อกาหนดการจัดสรรทีด่ นิ เพื่อการอุตสาหกรรม 3. ขอ้ กาหนดการจดั สรรทด่ี ินเพ่ือเกษตรกรรมกรงุ เทพมหานคร พ.ศ.2549 4. ขอ้ กาหนดการจดั สรรทดี่ นิ เพอ่ื การอตุ สาหกรรมกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2550 5. ขอ้ กาหนดการจดั สรรทดี่ นิ เพ่ือที่อยู่อาศยั และพาณชิ ยกรรมกรงุ เทพมหานคร พ.ศ.2550 6. ขอ้ กาหนดเกยี่ วกับการจดั สรรทดี่ ินกรงุ เทพมหานคร พ.ศ.2544 7. ขอ้ กาหนดเกย่ี วกับการจัดสรรทด่ี นิ กรุงเทพมหานคร ฉบับท่ี 2 (พ.ศ.2546) 8. การจัดตง้ั นติ บิ คุ คลหมบู่ ้านจดั สรร การที่จะต้องด าเนินการตามกรอบกฎหมายและขั้นตอนที่ก าหนดขึ้นจากกฎหมายท าให้ ผูป้ ระกอบการต้องเผชิญกับสถานการณท์ ่ีไม่สามารถหลีกเล่ียงได้ อนั ประกอบไปด้วย o การต้องดาเนินการชาระ “ค่าน้าชา” ในแทบจะทุกขั้นตอนและทุกระดับชั้นของการขอ อนุมัติต่างๆ อาทิ เจ้าหน้าที่ช่าง ปลัดเทศบาล นายกเทศมนตรี เป็นต้น ทาให้ ผู้ประกอบการต้องบวกค่าใช้จ่ายเหล่านี้เพิ่มเข้าไปเป็นต้นทุน ผลก็คือต้องเพิ่มราคาซื้อ ขายให้ครอบคลุมค่าใช้จา่ ยเหลา่ น้ัน o หากเป็นธุรกิจโรงแรม นอกจากที่จะต้องชาระค่าน้าชาเพื่อขออนุญาตก่อสร้างแล้วต้อง ชาระค่าใบอนุญาตสร้างโรงแรมเกือบล้านบาท ค่าใบอนุญาตจัดสรรที่ต้องจ่ายก็ราว ๆ 5 แสนบาทหรอื มากกว่าตามขนาดของโครงการ

88 o การต้องชาระ ค่าช่วยเหลือ ในการให้เจ้าหน้าที่ที่มาตรวจ โครงการบ้านจัดสรร ขั้นต่า 5 หมนื่ บาท และมาตรวจ 2 ครั้ง คอื ตอนออกใบอนุญาตและตอนปิดโครงการซึ่งกรรมการ ท่มี าตรวจบางคนอาจรหู้ รือไม่ร้ถู ึงการชาระค่าชว่ ยเหลือในการตรวจก็ได้ o ในปัจจุบัน ผู้ประกอบการที่ไม่สามารถติดต่อและคุยกับเจ้าหน้าที่และหน่วยงานที่มี อานาจในการอนมุ ัติต้องดาเนินการโดยใช้วิธีการจา้ งคนกลางหรือ Lobbyist ท่ีคุ้นเคยกับ กระบวนการขออนุญาตและสามารถติดต่อเจ้าหน้าที่ที่สามารถใช้อานาจอนุญาตตาม กฎหมายที่กาหนดซึ่งคนกลางจะรับเงินเป็นการเหมาจ่ายแล้วไปดาเนินการขออนุญาตให้ แลว้ เสร็จเพอื่ สามารถประกอบธุรกิจโครงการบ้านจดั สรรไดส้ าเรจ็ o ในการขอทะเบียนบ้าน ผู้ประกอบการก็ต้องดาเนินการจ่ายเงินเพื่อให้ท้องถิ่นในพื้นท่ี ดาเนินการออกทะเบียนบ้านหมู่บ้านจัดสรรซึ่งถือเป็นเงิน “ค่าน้าชา”ที่ต้องจ่ายตั้งแต่ ระดบั ผู้ใหญบ่ ้าน นายอาเภอ โดยเฉลย่ี จะเปน็ เงินประมาณ 1,000 บาทตอ่ หนึง่ เลขทบ่ี ้าน o ในการขอสร้างทางเชื่อมหมู่บ้านกับถนนสาธารณะที่ต้องสร้างข้ามทางระบายน้าหรือ ลา เหมืองจะตอ้ งชาระค่าขออนุญาตสรา้ งทางเช่ือมโดยเคยมีมลู ค่าสูงถงึ 1 แสนบาท o การดาเนินการภายใต้ความไม่โปร่งใสในการที่จะต้องจ่ายค่าดาเนินการที่ไม่ถูกต้องตาม กฎหมายทาใหผ้ ู้ประกอบการต้องแบ่งบัญชีให้กับการจา่ ย “คา่ นา้ ชา” โดยเฉพาะและต้อง ใช้เงินส่วนตัวของหุ้นส่วนมาร่วมลงทุนในบญั ชีดังกล่าวเพื่อไม่ให้กระทบต่อบัญชีบริษทั ที่ ตอ้ งสาแดงใหก้ ับหน่วยงานรฐั อ่ืนๆ มากไปกว่านั้นในการดาเนินการขออนุญาตแม้ว่าจะมีการจ่ายเงินเพื่อให้ช่วยดาเนินการอนุมัติ แตก่ ระบวนการเนินการก็ล่าช้าไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงอันสืบเนื่องจากกระบวนการพิจารณาที่มีหลาย ขั้นตอนเกินไป ตัวอย่างเช่นกรณีการขอจัดสรรที่ดินที่ต้องมีกระบวนการทางกฎหมายหลายขั้นตอนและ เป็นช่องทางให้ต้องร้องขอเพื่อเร่งระยะเวลาในการผ่านเรื่องโดยรายละเอียดเบื้องต้นเกี่ยวกับข้อกาหนด และขัน้ ตอนการขออนุญาตตามกฎหมายเป็นไปตามกรอบข้อความด้านล่าง การขออนุญาตทำการจัดสรรที่ดิน การขออนุญาตจัดสรรที่ดินต้องดาเนินการตามพระราชบัญญัติจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 โดยผู้ขอ อนุญาตทาการจัดสรรที่ดินยืน่ คาขอต่อเจ้าพนกั งานที่ดินจังหวัดหรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขา แหง่ ทอ้ งท่ซี ึ่งที่ดินน้นั ตง้ั อยพู่ ร้อมหลกั ฐานและรายละเอยี ดดังต่อไปน้ี 1. โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ที่มีชื่อผู้ขอใบอนุญาตทาการจัดสรรที่ดินเป็นผู้มี สิทธใิ นท่ดี ินโดยทด่ี ินนน้ั ตอ้ งปลอดจากบุรมิ สทิ ธใิ ด ๆ เวน้ แตบ่ ุรมิ สทิ ธิในมูลซื้อขายอสังหาริมทรพั ย์ 2. ในกรณีทดี่ นิ ทข่ี อทาการจดั สรรทด่ี นิ มีบรุ มิ สิทธิในมลู ซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือภาระการจานอง ให้แสดงบันทึกความยินยอมใหท้ าการจัดสรรท่ีดนิ ของผูท้ รงบุริมสิทธิหรือผู้รบั จานองและจานวนเงิน ที่ผู้ทรงบุริมสิทธิหรือผู้รับจานองจะได้รับชาระหนี้จากทีด่ ินแปลงย่อยแต่ละแปลงและต้องระบุด้วย

89 ว่าที่ดินที่เป็นสาธารณูปโภคหรือที่ดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะไม่ต้องรับภาระหนี้บุริมสิทธิหรือ จานองดงั กลา่ ว 3. แผนผังแสดงจานวนทด่ี ินแปลงย่อยทจ่ี ะขอจดั สรรและเนือ้ ทีโ่ ดยประมาณของทดี่ นิ แต่ละแปลง 4. โครงการปรับปรุงที่ดินที่ขอจัดสรร การจัดให้มีสาธารณูปโภคและบริการสาธารณะรวมทั้งการ ปรับปรงุ อ่ืนตามควรแกส่ ภาพของท้องถ่นิ โดยแสดงแผนผงั รายละเอียดและรายการก่อสรา้ งประมาณ การค่าก่อสร้างและกาหนดเวลาที่จะนาให้แล้วเสร็จในกรณีทีไ่ ด้มีการปรบั ปรุงที่ดินที่ขอจัดสรรหรอื ได้จัดทาสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะแล้วเสร็จทั้งหมดหรือบางส่วนก่อนขอทาการจัดสรร ที่ดินให้แสดงแผนผังรายละเอียดและรายการก่อสร้างที่ได้จัดท าแล้วเสร็จนั้นด้วย 5. แผนงาน โครงการ และระยะเวลาการบารุงรักษาสาธารณปู โภค 6. วิธีการ จาหน่ายที่ดนิ จดั สรรและการชาระราคาหรือคา่ ตอบแทน 7. ภาระผูกผันต่าง ๆ ทีบ่ คุ คลอนื่ มสี ว่ นได้เสียเก่ียวกับท่ีดินที่ขอจดั สรรน้ัน 8. แบบสัญญาจะซอื้ จะขายที่ดนิ จัดสรร 9. ท่ตี ั้งสานกั งานของผู้ขอใบอนุญาตทาการจดั สรรทด่ี ิน 10. ชื่อธนาคารหรือสถาบันการเงินที่คณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลางกาหนดซึ่งจะเป็นผู้ค้าประกัน การจัดให้มีสาธารณปู โภคหรือบริการสาธารณะหรือการปรับปรุงทด่ี ินและค้าประกนั การบารุงรักษา สาธารณปู โภคและบริการสาธารณะ 11. การพจิ ารณาแผนผงั โครงการและวิธกี ารในการจัดสรรท่ดี ินใหค้ ณะกรรมการกระทาให้แล้วเสร็จ ภายในสีส่ ิบหา้ วัน นับแต่วันที่เจ้าพนักงานท่ีดนิ จังหวดั หรือเจ้าพนกั งานท่ดี ินจงั หวัดสาขาได้รับคาขอ ถ้าคณะกรรมการไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกาหนดเวลาดังกล่าวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ใหถ้ อื ว่าคณะกรรมการได้ให้ความเห็นชอบแผนผังโครงการและวิธีการจดั สรรที่ดินนน้ั แล้ว 12. ในกรณีที่คณะกรรมการไม่เห็นชอบหรือมีคาสั่งไม่อนุญาตให้ทาการจัดสรรที่ดิน ผู้ขอมีสิทธิ อุทธรณ์ต่อคณะกรรมการจัดสรรที่ดินกลางภายใน 30 วัน นับแตว่ ันท่ีทราบคาสง่ั 13. การออกใบอนุญาตให้ทาการจดั สรรที่ดิน ให้คณะกรรมการออกใบอนุญาตภายในกาหนด 7 วัน นับแต่ 13.1 วนั ทีค่ ณะกรรมการใหค้ วามเห็นชอบให้ทาการจัดสรรทดี่ นิ 13.2 วันที่คณะกรรมการกลางให้ความเห็นชอบให้ทาการจัดสรรในกรณีที่มีการอุทธรณ์ 14. ในกรณีที่ที่ดินจัดสรรมีบุริมสิทธิในมูลซื้อขายอสังหาริมทรัพย์หรือการจานองติดอยู่เมื่อได้ออก โฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ที่ดินที่แบ่งแยกเป็นแปลงย่อยแล้วให้พนักงาน เจ้าหน้าที่จดแจ้งบุริมสิทธิหรือการจานองนั้นในโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทาประโยชน์ที่ แบ่งแยกเป็นแปลงย่อยทุกฉบับพร้อมทั้งระบุจานวนเงินที่ผู้ทรงบุริมสิทธิหรือผู้รับจานองจะได้รับ ชาระหนี้จากที่ดินแปลงย่อยแต่ละแปลงในสารบัญสาหรับจดทะเบียนด้วยและให้ถือว่าที่ดินแปลง ย่อยแต่ละแปลงเป็นประกันหนี้บุริมสิทธิหรือหนี้จ านองตามจ านวนเงินที่ได้ระบุไว้ ให้ที่ดินอันเป็นสาธารณูปโภคและท่ีดินที่ใช้เพื่อบริการสาธารณะปลอดจากบุริมสิทธิในมูลซื้อขาย อสงั หาริมทรพั ย์และภาระการจานอง

90 15. อัตราค่าธรรมเนียมตามกฎกระทรวงกาหนดค่าธรรมเนียมตามกฎหมายว่าด้วยการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2544 15.1 ใบอนญุ าตให้ทาการจดั สรรท่ีดิน (ก) จัดสรรท่ดี นิ เป็นท่ปี ระกอบเกษตรกรรม ไรล่ ะ 100 บาท (ข) จดั สรรทด่ี ินประเภทอ่ืน ไร่ละ 250 บาท เศษของไรค่ ดิ เปน็ หนึ่งไร่ 15.2 การโอนใบอนุญาตให้ทาการจัดสรรท่ดี นิ รายละ 3,000 บาท ในทางปฎิบัติผู้ประกอบการธุรกิจบ้านจัดสรรจะต้องเริ่มจากการยื่นขอจัดสรรที่ดินโดยเสนอ แบบโครงการบ้านจัดสรรแก่คณะอนุกรรมการกลั่นกรองเพื่อพิจารณาและส่งผลพิจารณาให้แก่ คณะกรรมการชุดใหญ่ที่จะมีมติอนุมัติหรือมีข้อเสนอให้ปรับปรุงก่อนที่จะอนุญาตให้ดาเนินการเร่ิม ก่อสร้างโครงการในส่วนการขออนุญาตสร้างถนนและสาธารณูปโภค ระหว่างการทาจัดสรรก็จะมี คณะกรรมการมาตรวจประมาณ 10 คน และส่งรายงานเสนอสานักงานท่ีดินหรือผ้วู ่าราชการจังหวัดเพื่อ อนุมัติต่อไป ตัวอย่างสถานการณ์ล่าสุดของโครงการที่กาลังยื่นขออนุญาต ผู้ว่าราชการจังหวัดก็ขอให้ นาเข้าท่ีประชุมพิจารณาที่คณะกรรมการจังหวัดใหม่ทาให้ผู้ประกอบการเสียประโยชน์ เสียเวลา และ ค่าใช้จ่ายในอนาคตที่อาจจะเพิ่มขึ้นจากราคาวัสดุก่อสร้างที่สูงขึ้น นอกจากนี้ในบางกรณีได้เพิ่มขั้นตอน ในการขอใบอนุญาตมากขึน้ โดยการให้สถาปนิกหรือภูมิสถาปัตย์รว่ มตรวจสอบและลงนามดว้ ย ในหนา้ งานทางปฎิบัติจรงิ ในกรณี การขอสร้างทางระบายนา้ ไม่ได้มีการกาหนดระยะเวลาในการ ตรวจ ทาให้เจ้าหน้าที่ที่จะมาทาการตรวจสอบยืดเวลาในการตรวจทาให้ผู้ประกอบการมีปัญหาการ ดาเนินงานลา่ ช้าซึง่ ประเดน็ ทีท่ าให้ล่าชา้ ประกอบดว้ ย o ผู้พิจารณาตัดสินใจไม่ทันทวงทีหรือไม่กล้าตัดสินใจ เช่น ในกรณีการปลดหนังสือค้า ประกัน (LG) การขาย การโอน เป็นต้น อาจจะเป็นเพราะเข้ารับตาแหน่งใหม่จึงต้องใช้ เวลาพิจารณาแต่ก็ส่งผลทาให้ผู้ประกอบการต้องแบกรับภาระมากขึ้น ลูกค้าที่ต้องการ ซอ้ื บา้ นจัดสรรก็ไม่สามารถรอได้ทาให้เสียโอกาสในการประกอบธุรกิจ o กฎหมายกับการใช้วิจารณญาณไมส่ อดคล้องกัน เช่น การก่อสร้างบ้านหากเปน็ บ้านแถว ใหห้ ่างกนั เกิน 50 เซน็ ติเมตร แต่ถา้ เป็นเจ้าของเดียวกับก็อาจจะยืดหยุ่นได้แต่บางพื้นที่ กไ็ ม่อนุญาต o ผงั เมอื งเชยี งใหมท่ ่ีมีการเขียนไว้ตงั้ แต่ปี 2546 ก็ไดม้ าประกาศใช้ปี 2555 และในขณะน้ี จะมีการแก้ไขใหม่และต้องผ่านกระบวนการอีก 16 ขั้นตอนซึ่งก็ไม่รู้ว่าจะได้ใช้ปีไหน เป็นความกงั วลของผปู้ ระกอบการเปน็ อยา่ งมาก ในส่วนของนโยบายทางด้านการเงินและการคลัง ผู้ประกอบการบ้านจัดสรรก็ได้รับผลกระทบ อาทิ มาตรการของธนาคารแห่งชาติที่กาหนดเพดานอัตราส่วนเงินให้สินเชื่อต่อมูลค่าหลักประกัน (LTV ratio) ให้เข้มงวดขึ้นสาหรับการซื้อบ้านสัญญาที่สองและสามหรือบ้านที่มีมูลค่าเกิน 10 ล้านบาทขึ้นไป ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 1 เม.ย. 62 ก็ยังมีธนาคารอาคารสงเคราะห์ยังไม่ปฎิบัติตามนโยบายธนาคาร

91 แห่งชาติและกระทรวงการคลังไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันเพราะธนาคารแห่งชาติต้องการชะลอการซ้ือ โดยการออก LTV แต่กระทรวงการคลังต้องการส่งเสริมการซื้ออสังหาริมทรัพย์เพราะในช่วงที่ผ่านมา รฐั บาลได้ประกาศมาตรการทางภาษเี พื่อกระต้นุ ให้คนมีรายไดป้ านกลางใชจ้ า่ ยเงินด้านท่ีอยู่อาศยั โดยการ ส่งเสริมการมีที่อยู่อาศัยเป็นของตนเอง ลดหย่อนภาษีสูงสุด 200,000 บาท (ตั้งแต่วันที่คณะรัฐมนตรีมี มติเหน็ ชอบถงึ วันที่ 31 ธนั วาคม 2562)3 การทน่ี โยบายและข้อกาหนดของรัฐกับธนาคารไม่เป็นไปในทาง เดียวกันสร้างความไม่ชัดเจนและผลกระทบโดยรวมกับการประกอบธุรกิจบ้านจัดสรรเป็นอย่างมาก เพราะการลงทุนมีความเสี่ยงดอกเบี้ยที่ใช้ในการลงทุนต้องมีการคานวณ รวมถึงความผันผวนของราคา วัสดกุ อ่ สร้างและความต้องการของลูกค้าและท่สี าคัญในสุดท้ายแลว้ ผทู้ ่ีรับผลกระทบมากท่ีสุดก็คือลูกค้า ทงั้ ในเรือ่ งของราคาและระยะเวลาในการไดร้ ับบ้าน หากเป็นไปได้ผู้ประกอบการเสนอให้มีการปฎิรูปกฎหมายคล้ายๆ กับประเทศเกาหลี โดยมีการ จดั ต้งั คณะกรรมการหรือหนว่ ยงานเพ่ือพิจารณายกเลิกกฎหมายทเ่ี กินความจาเป็นซึ่งสามารถช่วยลดการ ทุจริตเพราะตัดขั้นตอนที่ไม่จาเป็นออกไป ในขณะที่ประเทศไทยสร้างแต่กฎระเบียบและเปิดช่องทางใน การเรียกรับสินบนและจะดีย่ิงข้ึนหากสามารถทาให้การดาเนินการธรุ กิจบ้านจัดสรร สามารถดาเนินการ ให้เสรจ็ ภายในใบอนุญาตใบเดยี วเป็น 1 Stop service 5.2 กรณีศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกับระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (Eastern Economic Corridor, EEC) ในการศึกษาผลกระทบทางกฎหมายกบั ระเบียงเศรษฐกิจตะวนั ออกจะเปน็ การดาเนินการศึกษา โดยการศึกษาเอกสารเพื่อให้ได้ข้อมูลพื้นฐานและมีการสัมภาษณ์ผู้เกี่ยวข้องกับการดาเนินการทาง กฎหมายและนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวกับระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกซึ่งในการศึกษาเอกสารพบว่า รัฐมีนโยบายและมีการวางกรอบกฎหมายที่ชัดเจนในการสร้างระเบียงเศรษฐกิจตะวันออกเป็นเครื่องมือ สาคัญในการพัฒนาเศรษฐกจิ ในประเทศและการดาเนินการตามกรอบกฎหมายเน้นสรา้ งให้เกิดการลงทุน โดยการลดอุปสรรคทางธุรกิจในด้านต่างๆ ซึ่งช่วยดึงดูดนักลงทุนต่างชาติและในประเทศให้ไปร่วม ดาเนินการทางธุรกิจและอุตสาหกรรมใหม่ในพื้นที่เศรษฐกิจตะวันออก ทว่าในส่วนการสัมภาษณ์เก็บ ข้อมลู จะมุง่ ไปที่ประเดน็ ท่ีผลกระทบท่ีเกิดขึ้นจากการออกนโยบายและการตรากฎหมายเกี่ยวกับระเบียง เศรษฐกิจตะวนั ออก ความเป็นมาของระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก (Eastern Economic Corridor, EEC) สามารถ ศึกษาย้อนกลับไปที่การริเริ่มโครงการราว 30 ปที ่ีแล้วท่รี ฐั บาลมีนโยบายในการส่งเสริมการค้าการลงทุน และได้ริเริ่มโครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard) เกิดขึ้นในห้วงการ บริหารงานของรัฐบาล “พล.อ.เปรม ตณิ สลู านนท์” ในพ.ศ. 2525 ภายใต้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม 3 Worklpoint News, ครม.ไฟเขยี ว ซ้ือบา้ น-ท่องเท่ยี ว- หนังสือ-อุปกรณก์ ีฬา ลดหย่อนภาษีได้ https://workpointnews.com/2019/04/30/ครม-ไฟเขยี ว-ซอื้ บ้าน-ทอ่ / 30 เมษายน 2562

92 แห่งชาติ ฉบับที่ 5 (พ.ศ. 2525-2529) ซึ่งมีเป้าหมายพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard Development) คือการพัฒนาให้เป็นเขตอุตสาหกรรมขนาดพื้นที่ 8.3 ล้านไร่ ที่ทันสมัยใน ระดบั นานาชาตโิ ดยมีพ้นื ที่เป้าหมาย 3 พน้ื ท่ี ดังน้ี4 บริเวณแหลมฉบัง จ.ชลบุรี จะพัฒนาให้เป็นแหล่งอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกอุตสาหกรรม ขยาดยอ่ มและขนาดกลางที่ไม่มปี ัญหาสิ่งแวดล้อมซึ่งได้พัฒนาบริเวณแหลมฉบังให้เป็นเมืองท่าท่ีทันสมัย ประกอบด้วย - ทา่ เรอื พาณชิ ย์ เปน็ ทา่ เรือน้าลึกสาหรับขนถ่ายสินค้าประเภทบรรจุตู้เป็นหลัก ซึ่งประกอบ ไปด้วยท่าเรือสินค้าประเภทตู้ 4 ทา่ ท่าเรือสินค้าเกษตร 2 ท่า ทา่ เทยี บเรือชายฝั่ง 1 ท่า มี การสร้างเขื่อนกันคลื่น ขุดรอ่ งน้าลกึ ตลอดจนโครงสร้างพ้ืนฐาน - นิคมอุตสาหกรรมแหลมฉบังที่จะมีพื้นที่สาหรับเป็นเขตอุตสาหกรรมทั่วไป เขต อุตสาหกรรมส่งออก และเขตพาณิชยกรรมซึ่งจะมีโครงสร้างพื้นฐานและระบบ สาธารณูปโภคและสาธารณูปการต่างๆ บรเิ วณมาบตาพุด จังหวดั ระยอง พฒั นาใหเ้ ป็นแหล่งอุตสาหกรรมหลักและพัฒนาให้เป็นเมือง อุตสาหกรรมใหม่ ประกอบด้วย - ท่าเรืออุตสาหกรรมน้าลึกที่รับเรือขนาดระวางขับน้า 60,000 ตัน เพื่อขนถ่ายสินค้านาเข้า และส่งออก ประกอบด้วยท่าเรือสนิ ค้าท่วั ไป 1 ท่า และทา่ เรือสนิ คา้ เฉพาะ 2 ท่า - นิคมอุตสาหกรรมมีพื้นที่เป้าหมาย 8,000 ไร่ เป็นเขตอุตสาหกรรม 6,000 ไร่ มี อุตสาหกรรมหลัก ได้แก่ อุตสาหกรรมปิโตรเคมีและอุตสาหกรรมต่อเนื่องอีกหลายชนิด มี โครงสร้างพื้นฐาน คือ ระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการต่างๆ และจะมีเขตชุมชน ใหญ่ในพื้นท่ี 2,000 ไร่ อตุ สาหกรรมในมาบตาพุดจะเป็นอุตสาหกรรมท่ีใช้เทคโนโลยีช้ันสูง เป็นอุตสาหกรรมการผลิตเพ่ือทดแทนการนาเข้า เช่น การผลิตนา้ มัน สารเคมี เมด็ พลาสติก ซ่งึ ต้องใชช้ า่ งวศิ วกรและช่างฝีมือท่ีมีความรสู้ งู มีการลงทุนสูงแต่ใช้แรงงานน้อย พื้นที่จังหวัดฉะเชิงเทรา พัฒนาให้เป็นพื้นท่ีเกษตรเพื่ออุตสาหกรรมจะมีการปรับใช้เทคโนโลยี ทางการผลิตเพื่อให้เป็นเขตเกษตรก้าวหน้าใช้ทุนสูง จะมกี ารจ้างแรงงานที่มฝี ีมือและผู้เช่ียวชาญชานาญ การเพอ่ื ใหเ้ ป็นเขตเกษตรขนาดใหญ่ครบวงจร นอกจากการจัดตั้งพื้นที่ทางตะวันออกให้มีการพัฒนาแล้ว รัฐบาลได้มีการออกนโยบายการ ส่งเสรมิ การลงทุน (BOI) เพื่อสร้างแรงจูงใจในการสร้างโรงงานในพ้ืนที่เขตสง่ เสริมการลงทุน เชน่ ให้สิทธิ และประโยชน์ด้านภาษีอากรทาให้พื้นที่อุตสาหกรรมใหม่แห่งนี้สามารถ ดึงดูดนักลงทุนทั้งในและ ต่างประเทศมาสร้างโรงงานในเขตพัฒนาอุตสาหกรรมจานวนมากส่งผลให้โครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณ ชายฝั่งตะวันออก (Eastern Seaboard) สรา้ งรายได้ใหก้ บั ประเทศอยา่ งต่อเนื่องซ่ึงสะท้อนไดจ้ ากสัดส่วน 4 30 ปี โครงการอสี เทริ ์นซบี อรด์ : การพฒั นาทย่ี ัง่ ยืน?, (ออนไลน์) https://thaipublica.org/2012/11/30-years-eastern- seaboard-development/