Working Papers 15- Lineamientos estratégicos para la zona de integración fronteriza Ecuador- Colombia (ZIFEC)

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INSTITUTO DE PROSPECTIVA, INNOVACIÓN Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE WORKING PAPER 15 Elementos metodológicos para la construcción de escenarios, visión de futuro y lineamientos estratégicos: el caso de la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (ZIFEC) Leonardo Solarte/ Álvaro Pío Gómez/ Alexis Aguilera1 Editores y comité editorial: Leonardo Solarte Pazos – Phd. Profesor Universidad del Valle (Cali-Colombia). Álvaro Pío Gómez – Phd. Profesor Universidad del Valle (Cali-Colombia). Javier Medina Vásquez – Phd. Profesor Universidad del Valle (Cali-Colombia). Una publicación anual del Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento de la Universidad del Valle Marzo 2022 Cali, Colombia 1 Leonardo Solarte, Profesor Universidad del Valle (Cali, Colombia) Álvaro Pío Gómez, Profesor Universidad del Valle (Cali, Colombia) Alexis Aguilera, Consultor 1

INSTITUTO DE PROSPECTIVA, INNOVACIÓN Y GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO DE LA UNIVERSIDAD DEL VALLE IPIGC WORKING PAPER 15 Este Working Paper fue elaborado en el marco de las actividades investigativas realizadas por el IPIGC, dirigidas y orientadas por profesores e investigadores de la Universidad del Valle, asociados al IPIGC. Este documento se construye a partir de la reflexión, la experiencia y los resultados obtenidos en el desarrollo de dichas actividades. La presente publicación recoge algunos elementos académicos y técnicos propios del proyecto del que proviene, y no necesariamente corresponde al contenido de los productos entregados como parte de la consultoría. Las opiniones expresadas en los textos son de exclusiva responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del IPIGC. ISSN: 2806-0032 (En línea) Citación en estándar normas APA Solarte, L., Gómez, A. P. y Aguilera, A. (2022). Working Paper 15: Elementos metodológicos para la construcción de escenarios, visión de futuro y lineamientos estratégicos: el caso de la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (ZIFEC). Instituto de Prospectiva, Universidad Del Valle. 2

Contenido Introducción:.................................................................................................................... 5 1 Antecedentes: La planificación en la ZIFEC ........................................................... 6 2 El enfoque conceptual de la prospectiva territorial ............................................... 8 3 Modelo metodológico para la construcción de la visión de futuro de la ZIFEC. 13 4 Proceso prospectivo: escenarios y visión de futuro de la ZIFEC ....................... 17 5 Lineamientos estratégicos: de la visión a la planificación .................................. 26 6 Conclusiones .......................................................................................................... 29 7 Referencias ............................................................................................................. 32 Índice de Tablas Tabla 1. Enfoques de la prospectiva.................................................................................. 9 Tabla 2. Ejes de desarrollo de la ZIFEC .......................................................................... 18 Tabla 3. Talleres binacionales ejecutados durante el proceso prospectivo de la ZIFEC .. 20 Tabla 4. Definición de nuevo eje de desarrollo de la ZIFEC ............................................ 21 Tabla 5. Factores de cambio de la ZIFEC y relación con ODS ........................................ 23 Tabla 6. Visión de futuro de la ZIFEC.............................................................................. 25 Tabla 7. Lineamientos estratégicos de la ZIFEC ............................................................. 26 Índice de Gráficos Gráfico 1 Estructura del PBIFEC versión 2 ...................................................................... 8 Gráfico 2 Tipos de prospectiva ...................................................................................... 10 Gráfico 3 Fases del proceso de prospectiva territorial.................................................... 11 Gráfico 4 Actividades por fase metodológica para la prospectiva territorial.................... 12 Gráfico 5 Planteamiento conceptual del proceso prospectivo para la ZIFEC ................. 13 Gráfico 6 Modelo Conceptual del Proceso Prospectivo para la ZIFEC........................... 15 Gráfico 7 Propuesta metodológica complementaria del proceso prospectivo para la ZIFEC .............................................................................................................................. 17 3

Gráfico 8 Posicionamiento de los Factores de cambio según resultados del método IGO por eje ............................................................................................................................. 22 Gráfico 9 Complementariedad entre la prospectiva y la planeación estratégica............. 28 Gráfico 10 Esquema de integración de los resultados de prospectiva con la actualización del PBIFEC...................................................................................................................... 29 4

Elementos metodológicos para la construcción de escenarios, visión de futuro y lineamientos estratégicos: el caso de la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (ZIFEC) Introducción La prospectiva como elemento de orientación para los territorios La planificación contemporánea debe asumir el reto que le plantea la coexistencia de diversos procesos planificadores que se desenvuelven de manera secuencial (en unos casos) o paralela (en otros), los cuales deben ser consistentes, coherentes y complementarios. Tal es el caso del abordaje conceptual del proceso prospectivo para la actualización del Plan Binacional de Integración Fronteriza Ecuador-Colombia (PBIFEC) al 2030, que parte desde los conceptos de la corriente francesa expresados por Gastón Berger, Maurice Blondel, Michel Godet, entre otros. Esta postura conceptual es coherente y pertinente y, por lo tanto, válido para abordar procesos de prospectiva territorial, toda vez que, se espera que el análisis de un territorio se aborde desde dos ámbitos: la anticipación y la construcción de futuro. Para Gastón Berger (1957; 1964), el concepto de anticipación esencialmente pretende generar una visión de futuro, lo cual significa: ✓ Mirar mejor: Visión de futuro de alta calidad. ✓ Mirar más lejos: Visión a largo plazo, más allá de diez años. ✓ Mirar de manera amplia: Visión sistémica; ver profundo, de modo que se pueda trabajar con investigación y sólidos fundamentos, con sustentación y rigor en la información y el conocimiento que alimenta la toma de decisiones. Estos tres elementos deben ser expresados claramente en los procesos de planificación de los territorios que impliquen la construcción de visiones de futuro, toda vez que el direccionamiento de largo plazo implica que se integren los elementos indicativos del territorio como son las políticas y las apuestas del territorio; y de igual manera que se cuente con la intención de los actores, así como la incidencia de las tendencias. Por otra parte, la visión de largo plazo debe cumplir con un requisito indispensable, el cual permite definir con claridad el norte o también llamado puerto de llegada del territorio, según un horizonte temporal de largo plazo; esto quiere decir que debe contar con un año definido para lograr la visión de transformación y de cambio estructural que se pretende lograr en los territorios objetos de la prospectiva. Por último, la mirada amplia implica que el planteamiento de la construcción de futuro inicie desde la identificación de las evidencias y la certeza (pasado), y con ello se dé sentido a la situación actual, base para dar amplitud a la construcción de futuros. Por otra parte, la construcción de futuros implica que existan perspectivas divergentes de visión del mundo, lo cual conlleva a ver y pensar distinto, o sea de manera divergente, crear nuevas ideas y tomar los riesgos inherentes a portar lo nuevo, riesgos implicados en romper hábitos, proponer nuevas formas de pensar o en nuevos conceptos en los cuales la sociedad no había pensado antes. En la actualidad estos riesgos están presentes en decisiones tales como el desarrollo de nuevos sectores económicos, el diseño de nuevas infraestructuras, el cambio en patrón de especialización de un territorio o la apertura de 5

nuevas ramas de ciencia y tecnología. O bien, riesgos propios de la reorganización de situaciones conocidas, por ejemplo, la modernización del Estado, las reformas institucionales, el desarrollo de plataformas o infraestructuras existentes, etc. Es así como el proceso prospectivo desarrollado para la ZIFEC, que soportará la actualización del PBIFEC al 2030, logró proponer escenarios divergentes y complementarios que denotan visiones divergentes y disruptivas de la situación actual de la ZIFEC; y que ello conllevará a generar y asumir nuevos retos en materia de competitividad, comercio, seguridad, gobernabilidad, entre otros, por parte de sus habitantes, así como de sus gobernantes. 1 Antecedentes: La planificación en la ZIFEC Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son los ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina en donde se ejecutan planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta, compartida y coordinada. Las ZIF están reguladas por la Decisión 501, aprobada en junio del 2001 por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. En las ZIF se pueden establecer condiciones jurídicas, administrativas y funcionales para dinamizar la capacidad productiva y comercial y la riqueza cultural de la población allí asentada. En ese marco el 20 de junio de 1989, los gobiernos de Ecuador y Colombia, tomaron la decisión de crear un mecanismo bilateral para promover la integración y el desarrollo entre los dos países; este mecanismo se denominó Comisión de Vecindad Colombo-Ecuatoriana. En junio de 2011, la Decisión 5012 de la Comunidad Andina (CAN), presentó lineamientos para las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), con el fin de que las naciones emprendan acciones conjuntas en beneficio de los habitantes de las regiones de frontera y con ello estrechar vínculos sociales, económicos y programáticos. El 22 de julio de 2011, para fortalecer los lazos de cooperación, los cancilleres de Ecuador y Colombia formalizaron la Comisión de Vecindad e Integración Fronteriza Colombo- Ecuatoriana. A partir de entonces, Ecuador y Colombia han alcanzado varios acuerdos. Dentro de estos se destacan la reforma al convenio de Esmeraldas (1990) sobre tránsito y transporte de personas, carga, vehículos, embarcaciones fluviales, marítimas y aeronaves, ejecutada en el año 2012. A partir ese año, se destacan convenios sobre el control de la piratería, el contrabando de combustible, el narcotráfico, el tráfico de armas y migrantes y la trata de personas. En el sector agrícola, se acordaron medidas sanitarias y fitosanitarias para facilitar el comercio binacional de productos agropecuarios, se definieron acciones conjuntas para el control fronterizo y realizar actividades de cooperación técnica, especialmente relacionadas con la implementación y capacitación de la red de laboratorios de análisis y diagnóstico sanitario y fitosanitario. Existen también acuerdos bilaterales para promover rutas aéreas y fomentar la conectividad entre Ecuador y Colombia. En la actualidad, la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (ZIFEC) es el territorio binacional en el cual se enmarca la cooperación entre la administración y los habitantes de los dos países, que permite compartir cultura, economía y lazos ancestrales. La ZIFEC comprende un amplio territorio que abarca las provincias ecuatorianas de Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbíos con 42.259 km2 de extensión y los departamentos colombianos de Nariño y Putumayo con una superficie de 57.990 km2, cubriendo una superficie total de 100.249 km². 6

La población de la ZIFEC tiene importantes proporciones de pueblos y nacionalidades, la mayoría de los cuales son transfronterizos. Estos grupos poblacionales, se describen a nivel nacional, en función de los registros estadísticos que maneja cada país. En este sentido, en la ZIF de Colombia se destaca al departamento de Nariño con la mayor proporción de población afrodescendiente con relación al total nacional de Colombia, mientras que en el departamento de Putumayo se identifica la mayor representación indígena a nivel nacional (Senplades - DNP, 2017). En la ZIF de Ecuador, se destaca la presencia de la nacionalidad Awá, Chachi, Épera, A´iCofán, Siona, Secoya, Shuar, Kichwa amazónico, Otavalo, Kayambi, Karanqui y Natabuela (Senplades - DNP, 2017). Desde el establecimiento de la ZIFEC se han conformado y llevado a cabo espacios de puesta en común de los propósitos del territorio, a través de los Gabinetes Binacionales los cuales han marcado una ruta de desarrollo compartida hacia la integración regional y han contribuido de manera efectiva al desarrollo de la población y de los territorios fronterizos. Como parte de los resultados de estos espacios se logró elaborar la primera versión Plan Binacional de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (PBIFEC) 2014-2022. En general, la primera versión del PBIFEC se desarrolla a través de cinco (5) ejes de desarrollo, estos son: • Social y Cultural • Seguridad y Defensa • Desarrollo Económico y Productivo • Conectividad e Infraestructura • Sostenibilidad Ambiental Para cada uno de estos ejes se desarrolló un diagnóstico y a partir de esta base, propuso la gestión de políticas públicas para el fomento de las relaciones, así como metas e indicadores a lograr en el período 2014-2022. El PBIFEC en su segunda versión se corresponde con una estructura, desde de la temporalidad de la planificación socioeconómica, que corresponde al mediano plazo. Desde el punto de vista temático, considera antecedentes histórico – políticos, geográfico – territoriales, para dar paso a un ejercicio de articulación entre los planes de desarrollo nacionales con la finalidad de obtener un planteamiento convergente entre éstos. Así mismo, Toma como punto de partida estructural a la planificación binacional como foco diferenciado, tras lo cual genera una estructura jerárquica de la siguiente manera: • Visión • Ejes Estructurantes de la Planificación • Diagnóstico • Políticas Binacionales • Indicadores y Metas 7

• Programas de Inversión A continuación, se presenta la estructura puntual del PBIFEC 2014-2022: Gráfico 1 Estructura del PBIFEC versión 2 Parte 1 Parte 2 Parte 3 Contexto Esquemas de Análisis por eje de • Introducción planificación planificación • Caracterización • Localización • Planificación • Diagnóstico por eje binacional • Políticas binacionales • Plan de Desarrollo de por eje cada país • Indicadores y metas • Visión del territorio por eje • Programas de inversión Fuente: Elaboración propia, 2019 Este ejercicio de planificación binacional fue ratificado y aprobado en el Encuentro Presidencial y IV Gabinete Binacional Ecuador–Colombia realizado en el año 2015. Y precisamente en este Encuentro Presidencial se acordó realizar un ejercicio prospectivo para la ZIFEC, que permita orientar su desarrollo a largo plazo y contribuya a la revitalización del espacio fronterizo, garantizando la seguridad integral y la calidad de vida de la población residente en esta zona. Para dar cumplimiento al mandato, los dos organismos de planificación de cada país, por Ecuador la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo-Senplades (Actualmente, Secretaría Técnica Planifica Ecuador) y por Colombia el Departamento Nacional de Planeación-DNP, iniciaron la actualización del PBIFEC en el año 2017 y posteriormente en el año 2019, se llevó a cabo el proceso prospectivo para la construcción de la Visión de Futuro de la ZIFEC al 2030. Los resultados de la prospectiva serán utilizados por las instituciones mencionadas para actualizar el PBIFEC al 2030, proceso que se está llevando a cabo en el segundo semestre del año 2019. 2 El enfoque conceptual de la prospectiva territorial El DNP (2008, p 9) expresa que “planificar estratégicamente es crear condiciones para transformar o actuar sobre asuntos cruciales para el desarrollo. Es planificar para el cambio, procurando romper inercias, conscientes de que el cambio exige transitar etapas que requieren maduración, tienen su propio ritmo y exigen perseverancia, porque los resultados finales –o la transición hacia otros niveles– sólo se cosechan si hay continuidad en el accionar estratégico, durante lustros o décadas”. Este planteamiento indica que todo proceso de planificación será exitoso si se cumplen varios elementos, entre ellos entender que la planificación es un ejercicio de pensamiento de largo plazo y que este implica que los actores acepten, afronten e implementen un proceso de cambio estructural en diferentes aspectos o ámbitos (por ejemplo, económico, social, ambiental, tecnológico, cultural, entre otros) que permitan transformar realidades e integrar la voluntad de los actores o 8

involucrados, y por sobre todo, ser conscientes que los cambios que conllevan a tales transformaciones son procesos de largo aliento. En esta misma línea, el DNP (2008, p 9) considera que “la planificación estratégica, como proceso busca vincular proactivamente a los diversos actores de un territorio en la formulación del plan, y con ello procura que en el transcurso se construya, conscientemente, una actitud y unas aptitudes de la sociedad en general, de responsabilidad y compromiso con su desarrollo, socializa resultados y crea una institucionalidad plural y sostenible para adelantar las transformaciones concertadas”. De esta manera, el planteamiento conceptual expresado por DNP acerca de la planificación estratégica vincula dos elementos clave de la prospectiva, estos son: Pensamiento de largo plazo y visión compartida de futuro. Esto indica la complementariedad entre la planificación y la prospectiva, toda vez que son conceptos asociados y complementarios que buscan definir las condiciones, capacidades, expectativas de los actores y recursos necesarios para formular opciones estratégicas y posteriormente, definir un camino a seguir de largo plazo, que permita crear transformaciones estructurales y profundas en la sociedad, la economía, la tecnología, la política y la sociedad como tal. De esta manera, la planificación soportada desde un proceso prospectivo se articula de manera consistente para brindar alternativas de desarrollo futuro para que se defina la mejor de ellas, a través de la expresión de los actores que esperan construir el futuro desde las decisiones que puedan tomarse desde el presente En este marco, la prospectiva explora el futuro a partir de dos enfoques, que se presentan en la Tabla 1. Tabla 1. Enfoques de la prospectiva Concepto Descripción Utilidad Prospectiva Consiste en un ejercicio que Permite detectar las tendencias y exploratoria, explora futuros posibles a partir contratendencias de evolución, sistémica o del análisis del pasado identificar las continuidades, las (retrospectiva), la identificación rupturas y las bifurcaciones de las cognitiva de las tendencias pasadas de variables del entorno (actores y evolución y de un análisis del factores), así como determinar el presente en la determinación de abanico de futuros posibles. Facilita los factores de cambios y los el reconocimiento de los desafíos hechos portadores de futuro. en juego. Prospectiva El ejercicio de prospectiva Se orienta principalmente a la estratégica, pretende definir el recorrido que preparación de la toma de normativa o permite alcanzar un objetivo decisiones. Permite construir programática deseado, ya sea a partir del visiones de futuro deseables, presente hacia el futuro, o del elaborar estrategias colectivas y futuro hacia el presente. La lógicas de intervención posibles y, a estrategia se concibe en su partir de esto, mejorar la calidad de sentido “militar”, como el las decisiones. ejercicio de determinar los recursos disponibles y elegir los 9

Concepto Descripción Utilidad medios que se deben emplear en función del objetivo de que se trate. Fuente: Colegio Europeo de Prospectiva Territorial-Datar, Palabras clave de la prospectiva territorial, Diputación Foral de Gipuzkoa, Oficina Estratégica, junio de 2010; y J. de Courson, L’appétit du futur. Voyage au coeur de la prospective, París, Éditions Charles Léopold Mayer, 2005. En la práctica, los dos enfoques son válidos y aplicables, e incluso es posible combinar estos en el mismo planteamiento metodológico. Por una parte, es fundamental detectar las tendencias del entorno y los hechos portadores de futuro para determinar y soportado en ello, definir los posibles caminos que puede tomar el futuro; y por la otra parte, se debe aterrizar las opciones de futuro con base en los recursos y medios disponibles o alcanzables. Es así como, el proceso prospectivo de la ZIFEC al 2030 integra estos enfoques, debido a que la metodología del proceso involucra el análisis de las tendencias y las fuerzas que configuran el territorio, visto esto como los actores vinculados al territorio (enfoque exploratorio, sistémico o cognitivo) y además determina las variables clave del territorio y su evolución definiendo estrategias para el logro (enfoque estratégico, normativo o programático). Tipos de Prospectiva: Territorial La aplicación de la prospectiva se da en diferentes ámbitos, desde lo público hasta lo empresarial. De esta manera, se han definido una serie de tipos de prospectiva, tal como se presenta en Gráfico 2. Gráfico 2 Tipos de prospectiva Tecnológica Corporativa Territorial Prospectiva Económica Humana y Social Política Fuente: Elaboración propia, 2019 con base en Medina & Ortegon (2006) 10

La ZIFEC por tratarse de un territorio, el tipo natural de prospectiva es territorial, que se define como el análisis de las alternativas de futuro de un espacio dado, por ejemplo, un departamento, región, biorregión, ciudad, localidad, zona especial de exportación, distrito industrial, entre otros, con miras a mejorar las elecciones que hará la sociedad para su adecuada utilización (Goux-Baudiment, 2006). El uso de la prospectiva territorial también tiene asiento en la promoción de la competitividad y el desarrollo integral de los habitantes como objeto de ese tipo de prospectiva, cuyos efectos también se ven reflejados en la articulación del territorio a las dinámicas globales por medio de agendas regionales, planes de desarrollo local y regional, planes exportadores y de ordenamiento territorial (Medina, 2009). De acuerdo con Espinosa (2006) la prospectiva territorial es una efectiva herramienta para la toma de decisiones a largo plazo sobre un territorio, que permite superar las acciones de corto plazo que se limitan a atender de manera inmediata las crisis, donde resalta la inmediatez y la urgencia, cayendo en acciones reactivas con un alto grado de improvisación. Así pues, con la prospectiva se desarrolla una actitud proactiva para la planificación estratégica y el desarrollo de un país y sus territorios. La ZIFEC se constituye como el objeto de análisis del proceso de la prospectiva territorial lo cual permite analizar la región en un contexto amplio, sin tener en cuenta el límite geográfico de los dos países e integrando al territorio en un solo conjunto, dividido en subregiones, en este caso: Pacífica, Amazonía y Andina. Es decir, se rompe el análisis tradicional de dos países, uno que cuenta con dos departamentos fronterizos, como el caso colombiano, y el otro cuenta con cuatro provincias fronterizas para el caso ecuatoriano. De esta manera, el proceso de la prospectiva territorial para la ZIFEC se analiza en torno a ejes y no toma en cuenta las divisiones geográficas, lo que da relevancia a los temas en los cuales se debe concentrar los esfuerzos binacionales. El Instituto de Prospectiva, Innovación y Gestión de Conocimiento-IPIGC de la Universidad del Valle (2017) establece que el proceso metodológico para abordar la prospectiva desde el ámbito territorial se desarrolla a través de tres fases, descritas en el Gráfico 3. Gráfico 3 Fases del proceso de prospectiva territorial Focaliza el territorio Visión de futuro Estrategia Define alcance Apuestas Diseño programático Define metodología Requerimientos Seguimiento IPIGC, 2017 Fuente: IPIGC, 2017. 11

Cada una de estas fases se desagrega en una serie de actividades metodológicas, tal como se presenta en el Gráfico 4. Gráfico 4 Actividades por fase metodológica para la prospectiva territorial Fuente: IPIGC, 2017. La primera fase denominada “pre-prospectiva” es clave en la medida que permite definir el objeto de estudio de la prospectiva territorial, que para este caso es la ZIFEC. Así mismo, permite definir los gestores, ejecutores y patrocinadores de esta iniciativa, en la que para la ZIFEC está liderado por SENPLADES y DNP con colaboración del PNUD. La segunda fase denominada “prospectiva” permite obtener dos productos clave: el diagnóstico y las opciones de futuro. Es precisamente, en esta segunda fase en la cual se aplican la mayoría de las técnicas y métodos de prospectiva que permiten generar conocimiento (tendencias, actores, indicadores, etc.) y explorar los futuros plausibles (factores de cambio, escenarios, apuesta, etc.). También es importante resaltar que en esta fase se aplican los métodos de prospectiva para la construcción de escenarios o visiones de futuro. La tercera fase denominada “post-prospectiva” permite aterrizar la apuesta de futuro en el territorio a través de la definición de aquellas acciones estratégicas (e incluso, tácticas y operativas) que deben llevarse a cabo para lograr o alcanzar la visión de futuro. Esta fase implica que se defina las estrategias, programas, proyectos, presupuestos y responsables. De igual manera, esta fase incluye la identificación de aquellos factores de cambio y tendencias clave (denominados como factores críticos de vigilancia) que requieren de seguimiento permanente para anticipar sus posibles cambios o rupturas y de esta manera, tomar decisiones oportunas que permitan mantener el curso de la estrategia con miras al logro de la visión de futuro a la cual se apostó. 12

Es importante indicar que la metodología establecida para llevar a cabo la prospectiva territorial para la ZIFEC guarda coherencia con las tres fases metodológicas explicadas anteriormente y con la mayor parte de las actividades por fase. En este sentido, el aporte técnico reflejado en este documento está más enfocado en especificar o detallar algunas fases o técnicas que se aplican en el proceso prospectivo, lo cual se observa como un insumo para la actualización del Plan Binacional de Integración Fronteriza Ecuador- Colombia 2030. 3 Modelo metodológico para la construcción de la visión de futuro de la ZIFEC El planteamiento conceptual del proceso prospectivo de la ZIFEC, en su etapa inicial, fue diseñada en conjunto por SENPLADES y DNP, utilizó como referente conceptual los planteamientos expresados desde la prospectiva estratégica con enfoque territorial (también llamada prospectiva territorial) que fundamenta la corriente francesa como modelo teórico y que es expuesta por Gastón Berger, Maurice Blondel (citado por Mojica, 2006) y Michel Godet. Este planteamiento cuenta con tres fases y se presenta en el Gráfico 5. Gráfico 5 Planteamiento conceptual del proceso prospectivo para la ZIFEC • Diagnóstico Fase 2 • Estrategias: estratégico o Lineamientos situación actual • Escenarios: de largo plazo de la ZIFEC Alternativos y el escenario Fase 3 Fase 1 apuesta Fuente: Tomado de SENPLADES y DNP, 2017. A continuación, se expone cada una de las fases conceptuales. Diagnóstico estratégico participativo El diagnóstico pretende definir el estado actual de la ZIFEC como punto de partida para definir las opciones de futuro y las estrategias del territorio binacional. En tal sentido, el diagnóstico se soporta en una serie de actividades, tales como la consulta de las percepciones de los actores del territorio sobre los ejes de desarrollo del PBIFEC, la identificación y análisis de mega-tendencias, la identificación y análisis de actores y el análisis de casos referentes de prospectiva territorial. Escenarios La metodología para la construcción de los escenarios parte de la identificación de los “Factores de cambio de transformación del territorio” para precisar aquellos factores con sus respectivas variables que son fuente de cambio estructural de los ejes contenidos en el PBIFEC. Esto permitirá definir las variables en la construcción de los escenarios. 13

Precisamente, para la construcción de los escenarios se ha escogió como método el “Análisis Morfológico” la cual es una técnica de amplio uso en los procesos prospectivos. Con esta técnica se obtiene la tipología básica de los escenarios como: optimista (escenario en el cual las condiciones son favorables y de mejoramiento), pesimista (escenario en el cual las condiciones son desfavorables y de empeoramiento), tendencial (escenario en el cual las condiciones futuras continuar siendo las mismas que las del presente. Se constituye como un escenario de continuidad del presente), deseable (escenario en el cual se dan las condiciones ideales), probable (escenario que describe las certezas y los impactos actuales de las tendencias) y catastrófico o “cisne negro” (escenario catastrófico con eventos con escasa probabilidad de ocurrencia, pero que en algún momento ocurrirán). Los escenarios de tipología básica (optimista, pesimista, tendencial, probable, deseable y catastrófico) son las opciones iniciales para definir los caminos de futuro de la construcción de futuros de la ZIFEC. Es decir, cada escenario tiene una lógica de evolución del futuro, según parámetros indicados anteriormente que determina de manera orientadora hacia donde se podrá considerar el futuro del territorio en base a aspectos positivos (optimista), aspectos negativos (pesimista), aspectos tendenciales (tendencial) y aspectos catastróficos (cisne negro). A partir de los escenarios base y aplicando el método “Análisis Morfológico” se da paso a la construcción de los escenarios contrastados, los cuales son una combinación de las diferentes hipótesis a partir de los estados descritos en los escenarios base. Los escenarios expresados anteriormente (base y contrastados) son el punto de partida para escoger el escenario apuesta al 2030 para la ZIFEC y es sobre este que se construye la visión de futuro del territorio y sobre el cual se permita la confluencia e integración de los actores, las capacidades y los recursos para hacer realidad tal imaginario de futuro. Estrategias La metodología para el diseño de las estrategias toma el escenario apuesta y, a partir de esta visión de futuro, se diseña las condiciones positivas y negativas para su logro y lo que se debe ejecutar para lograr su consecución o alcance en la realidad. De esta manera, las estrategias permiten definir los objetivos de la ZIFEC para el desarrollo del territorio en cada eje y a partir, de ello, definir programas y proyectos que configuren la estructura programática (programas, proyectos, presupuesto, responsables, metas, indicadores, esquema de medición, entre otros aspectos de la planificación) del PBIFEC. El Modelo conceptual prospectivo para la ZIFEC El futuro como foco de análisis de la prospectiva se construye a partir de los hechos pasados y del presente. En este sentido, es importante que todo proceso prospectivo reconstruya el pasado, a través de las técnicas o métodos de diagnóstico o construcción de estados del arte. De esta manera, se logran obtener las evidencias de aquellos hechos o sucesos que han configurado la historia hasta el presente. En este sentido, es importante ser conscientes que los procesos prospectivos definen una serie de alternativas de futuro soportadas en las evidencias del pasado y el conocimiento y entendimiento del presente. Para la ZIFEC, es tan importante conocer el pasado y el presente toda vez que permiten determinar el estado actual del territorio desde diferentes aristas. En este sentido, el territorio se explica a través de los hechos y evidencias que a lo largo del tiempo han ocurrido y que permiten definir una línea base para, a partir de ella, construir las alternativas 14

de futuro. Es así como, se propuso un modelo conceptual del proceso prospectivo, expuesto en el Gráfico 6. Gráfico 6 Modelo Conceptual del Proceso Prospectivo para la ZIFEC MODELO CONCEPTUAL DEL PROCESO PROSPECTIVO PARA LA ZIFEC PASADO PRESENTE FUTURO Ecuador Colombia ACUERDOS Y POLÍTICAS INTERNACIONALES Políticas de Estado Políticas de Estado ACUERDOS Y POLÍTICAS INTERNACIONALES Planes Nacionales de Desarrollo Planes Nacionales de Desarrollo Políticas públicas para territorios Políticas públicas para territorios Soporta Acuerdos Binacionales Soporta PLAN PLAN BINACIONAL Define Apuestas – Programas – Define BINACIONAL FRONTERIZO TERRITORIO ZIFEC2014/2017 Proyectos FRONTERIZO 2030 Desafíos / Problemáticas / Necesidades Responde a Comunidades y líderes Responde a Asociaciones, Gremios y empresas Validan Gobiernos Locales Escenarios TENDENCIAS TENDENCIAS TENDENCIAS Fuente: Elaboración propia, 2019. La ZIFEC es un territorio binacional compartido entre Ecuador y Colombia. Estos dos países, cada uno de manera independiente cuenta con una serie de políticas de Estado, define sus planes de desarrollo y establece los lineamientos o políticas marco para la gestión social, económica, productiva, educativa, de salud, equidad, entre otros aspectos para cada uno de sus territorios, incluyendo las regiones o territorios de frontera. Tanto Ecuador como Colombia comparten acuerdos y políticas de corte mundial o supranacional para aportar al cumplimiento de una serie de objetivos o metas globales (lucha contra el cambio climático u Objetivos de Desarrollo Sostenible, por mencionar ejemplos). Esto indica que cada país, de manera autónoma, se ha comprometido a nivel mundial en desarrollar acciones en pro de los acuerdos y políticas de corte mundial o supranacional. Por otra parte, las tendencias se configuran como una de las fuerzas más importantes que mueven, definen o limitan acciones de corte nacional o incluso condicionan las acciones del Estado. Esto quiere decir que cada país debe adecuar sus decisiones a ciertas condiciones externas de corte global que, hasta cierto punto, se enfocan en generar cambios al interior de los países y sus territorios. En tal sentido, los países y sus territorios se ven enmarcados en fuerzas internas y externas que definen acciones de tipo estratégico para ser aplicadas o consideradas por los gobiernos nacionales y locales. Y es precisamente con el ánimo de establecer un marco de cooperación que Ecuador y Colombia han puesto en marcha los acuerdos binacionales 15

como instrumento para estrechar relaciones estatales, políticas, económicas, de convivencia, sociales, culturales, entre otros. Es así como el principal instrumento de cooperación acordado entre los dos países es el PBIFEC que ya cuenta con dos versiones (2014 y 2017). Estos acuerdos definen una serie de programas, focos o apuestas y proyectos para ser ejecutados, en condiciones equilibradas, por los dos países, los cuales apuntan directamente, a las necesidades, problemáticas, retos y oportunidades definidas por los actores que viven en el territorio (gobiernos locales, comunidades, gremios, asociaciones, entre otros). Precisamente, estos planes binacionales reconocen un pasado, definen la línea base presente y apuntan al desarrollo territorial al futuro. Hoy, el proceso prospectivo de la ZIFEC al 2030 espera aportar al PBIFEC un norte (visión de futuro) claro y consensuado con los actores del territorio que permita definir las acciones que se requieren ejecutar para hacer realidad ese norte en los próximos diez (10) años. Es así como el proceso prospectivo se enfoca en construir y validar escenarios alternativos y a partir del estudio de ellos, definir un escenario apuesta claro, concreto, consensuado, realista y que convoque la voluntad y esfuerzos de los dos países. Es precisamente, este último punto el principal aporte del proceso prospectivo a la construcción del territorio futuro esperado para la ZIFEC. El Modelo metodológico prospectivo para la ZIFEC El modelo metodológico del proceso prospectivo presentado por PNUD está totalmente alineado con el planteamiento conceptual del propuesto por SENPLADES y DNP (mencionada en el Gráfico 4). En tal sentido, el proceso prospectivo, también cuenta con tres fases metodológicas, estas son: 1) Diagnóstico estratégico; 2) Escenarios y; 3) Lineamientos Estratégicos. En este sentido, el proceso prospectivo propuesto por PNUD aborda las tres fases diseñadas inicialmente por SENPLADES y DNP, pero con ajustes en su alcance. En primer lugar, la fase de diagnóstico presentada por SENPLADES y DNP se enfoca en un diagnóstico general para un plan de desarrollo, mientras que el diagnóstico propuesto por PNUD se centra en la elaboración de un diagnóstico territorial sintético. En segundo lugar, la fase de escenarios propuesta por SENPLADES y DNP guarda coherencia con el planteamiento de PNUD, con cambios en algunos métodos prospectivos (por ejemplo, para la priorización de variables se sugirió reemplazar el método MIC-MAC por la Matriz de Importancia y Gobernabilidad -IGO-). Y en tercer lugar, la fase de estrategia diseñada por SENPLADES y DNP se enfoca en definir directamente las acciones que se deben aplicar o ejecutar para alcanzar el escenario apuesta incluyendo responsabilidades y diseñando un esquema programático (estrategia- programas-proyectos), mientras que la tercera fase propuesta por PNUD se enfoca en definir los lineamientos estratégicos para lograr la visión de futuro contemplada en el escenario apuesta y no pretende definir estrategias, el cual se considera que hace parte del proceso de actualización del PBIFEC a través de la concertación de las voluntades políticas de los dos gobiernos. La propuesta metodológica de PNUD presenta una serie de métodos o técnicas que se aplicaron en los talleres binacionales de prospectiva. Es por ello que la propuesta se 16

concentró en definir aquellos métodos y técnicas con mayor utilidad que permitieron obtener resultados superlativos para construir la visión de futuro de la ZIFEC al 2030. La propuesta metodológica de PNUD se presenta en el Gráfico 7. Gráfico 7 Propuesta metodológica complementaria del proceso prospectivo para la ZIFEC Diagnóstico Escenarios Lineamientos Estratégico Estratégicos Sintético Priorización de factores de cambio (método IGO) Definición de propósitos de los Identificación de Actores factores de cambio Revisión de prioridades de política Construcción de escenarios base (Tendencial-Optimista-Pesimista- Análisis de las fuerzas positivas y nacionales y regionales negativas Revisión de indicadores del Plan Deseable) Construcción de escenarios Identificación de requerimientos Binacional Definición de lineamientos Percepción de Actores contrastados (Análisis estratégicos Morfológico) Análisis de Mega Tendencias Validación de escenarios base y Factores de cambio contrastados por actores Selección de escenario apuesta Fuente: Elaboración propia, 2019. De acuerdo con la propuesta metodológica, la primera fase se concentra en realizar un diagnóstico estratégico sintético por medio de la aplicación de seis métodos encadenados de manera lógica para lograr elaborar un panorama del presente de la ZIFEC y que contribuya como insumo de conocimiento para la fase de escenarios; la segunda fase también esta encadenada de manera lógica y sigue los parámetros metodológicos del método “Análisis Morfológico” el cual da como resultado la selección de una opción de futuro, denominada como escenario apuesta; y la tercera fase se enfoca en identificar los lineamientos estratégicos para alcanzar el escenario apuesta. 4 Proceso prospectivo: escenarios y visión de futuro de la ZIFEC La prospectiva es el espacio de reflexión colectiva sobre el futuro que permite conocer mejor la situación presente y seleccionar aquel futuro al cual se quiere llegar a largo plazo (diez o más años). De esta manera, el proceso prospectivo para la ZIFEC consideró dos elementos fundamentales para definir los escenarios y la visión de futuro del territorio, los elementos son: a) diagnóstico y b) participación de los actores vinculados al territorio. Es así como, el proceso prospectivo para la ZIFEC cumplió con una de las condiciones más importantes: el desarrollo del proceso con la participación y el involucramiento de los actores directos o con influencia en el objeto de estudio. Esto permitió construir la visión real del territorio y llegar a consensos que expresan las expectativas que se esperan y se pueden alcanzar con el concurso de los gobiernos nacionales y locales, así como de las 17

comunidades y los ciudadanos, los gremios, las cámaras de comercio, las fuerzas militares y de policía, la academia, entre otros actores de los dos países. Ejes de desarrollo de la ZIFEC Para dar inicio al proceso prospectivo se requirió de dos insumos clave: a) diagnóstico estratégico sintético y b) ejes de desarrollo de la ZIFEC. Inicialmente el diagnóstico como primer insumo permitió conocer los actores del territorio, las tendencias mundiales que afectan al territorio, el análisis de las políticas nacionales que tienen impacto en la ZIFEC, el análisis de los acuerdos binacionales y la recopilación y análisis de los indicadores económicos y sociales disponibles en la herramienta denominada “Visor Binacional2”. El segundo insumo relacionado con los ejes de desarrollo de la ZIFEC se tomó como fuente los cinco ejes contemplados en el PBIFEC versión 1 y 2. Tales se definen en la Tabla 2. Tabla 2. Ejes de desarrollo de la ZIFEC Eje ZIFEC Descripción Eje 1 Este eje está enfocado en garantizar las condiciones materiales de vida de las personas y sus familias (en sus diversas formas), Social y además de generar espacios de intercambio e integración social, cultural cultural y deportiva, que permitan consolidar lazos de reconocimiento y respeto mutuo; lo que daría pauta para construir una real cohesión en la sociedad, entendiendo a la cohesión social y cultural como la visión compartida entre la ciudadanía y el Estado que buscan un modelo de sociedad basado en la justicia social, la primacía del Estado de derecho, la solidaridad y la consolidación de la pluralidad, es decir la unidad en la diversidad. Busca como resultado generar la concepción de la zona de integración y el reconocimiento fronterizo como un espacio de encuentro entre iguales y la afirmación por parte de los Estados de la necesidad de invertir en el desarrollo del talento humano. Eje 2 La seguridad es concebida desde una visión más integral, superando su dimensión estrictamente militar y territorial. El respeto y garantía de los derechos humanos y del derecho de las personas a una vida libre de violencia son el eje central. Seguridad y Este eje también incluye acciones de gestión del riesgo binacional Defensa (por ejemplo: riesgo por amenazas de origen natural o antrópico como inundaciones, sequías, tala indiscriminada, incendios, cultivos ilícitos, explotaciones mineras legales e ilegales). La seguridad integral se torna fundamental para articular acciones multisectoriales y binacionales destinadas a reducir las asimetrías 2 http://www.geoportaligm.gob.ec/visor_binacional/ 18

Eje ZIFEC Descripción en ambos lados de la frontera a fin de lograr la construcción de una cultura de paz. Eje 3 Este eje tiene como objetivo el fomento de la producción sostenible y la producción de bienes y servicios con alto componente de valor Desarrollo agregado, aprovechando al máximo la innovación y la transferencia Económico y de tecnología para el crecimiento de la economía y la generación Productivo de empleo. La complementariedad productiva y comercial requiere de la implementación de mecanismos de acceso sostenible y oportuno a servicios financieros y transaccionales desde el sistema financiero público, privado y del sistema financiero popular y solidario. Además, es preciso garantizar el autoabastecimiento de bienes y servicios de calidad y fomentar la comercialización transfronteriza de los excedentes y fomentar las exportaciones conjuntas a grandes mercados y el desarrollo turístico, basado en principios de sustentabilidad, equidad e inclusión social. Eje 4 Se entiende la conectividad como el desarrollo de infraestructura, servicios logísticos y tecnologías que facilitan la movilidad de las personas y el intercambio de recursos, mercancías, información y comunicación entre las poblaciones. En esa línea, se identifican tres grandes áreas prioritarias para el desarrollo de la conectividad en la zona de frontera, siendo: energía, tecnologías de la información y comunicación, y transporte. Infraestructura En temas energéticos, las perspectivas de crecimiento industrial de y los dos países, genera una creciente demanda energética. Por otra parte, el desarrollo de la Tecnología de la Información y Conectividad Comunicación (TIC) presenta grandes oportunidades de aplicabilidad en sectores como educación, salud y producción. Así mismo, los sistemas de transporte son un elemento central para potenciar intercambios comerciales, mediante la facilitación del tránsito de personas, la transportación de mercancías y flujo para turismo. Eje 5 Se entiende como el reconocimiento de la importancia y fragilidad de aquellos bienes naturales estratégicos que permitirán la co- Sostenibilidad evolución armoniosa ser humano-naturaleza. Los recursos Ambiental forestales y acuáticos, el suelo, el aire, el agua y la biodiversidad son algunos de éstos. En el contexto de la integración binacional es indispensable la creación de estrictos procesos de control en torno a las actividades productivas y extractivas, lícitas o no, que atenten contra la conservación, la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. Fuente: Elaboración propia, 2019 19

Para dar inicio al proceso prospectivo para la construcción de la visión de futuro de la ZIFEC se propuso la realización de talleres binacionales los cuales convocaron la participación de las instituciones gestoras del proceso prospectivo, como lo son SENPLADES y DNP; y de entidades y representantes del territorio, así como de representantes de los dos países, entre ellas por parte de Ecuador: Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Industrias y Productividad, Ministerio de Ganadería, INIAP, Ministerio del Interior, Policía Nacional, Cancillería, entre otros; y por parte de Colombia: Cancillería, Cámara de Comercio de Pasto, Alcaldía de Tumaco, Gobernación de Nariño, entre otros. En total se ejecutaron cuatro talleres binacionales que convocaron la participación de los actores del territorio y que generaron los insumos clave para avanzar en la construcción de los escenarios prospectivos, la selección del escenario apuesta, la construcción de la visión de futuro y la definición de lineamiento estratégicos. Los talleres realizados se presentan en la Tabla 3. Tabla 3. Talleres binacionales ejecutados durante el proceso prospectivo de la ZIFEC Taller Fecha Ciudad Objetivo Factores de Febrero Tulcán Establecer los Factores de Cambio Transformadores de la Realidad (FCTR) para Cambio 27-28 la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia ZIFEC, a partir de los propósitos de la Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia (ZIFEC), como insumo para elaborar los escenarios alternativos y apuesta al año 2030. Priorización Marzo Tulcán Realizar la construcción de escenarios para la de Factores y 20-21 Zona de Integración Fronteriza Ecuador Colombia ZIFEC como insumo para elaborar Escenarios los escenarios alternativos y apuesta al año 2030. Escenario Abril 4 Realizar la selección del escenario apuesta Apuesta Esmeraldas para la ZIFEC al año 2030 y definir los requerimientos para el cumplimiento de este. Lineamientos Abril 10 Quito- Definir los propósitos, fuerzas, requerimientos Estratégicos Bogotá y lineamientos estratégicos para el cumplimiento del escenario apuesta de la ZIFEC. Fuente: Elaboración propia, 2019 Factores de Cambio La ejecución del taller “Factores” se permitió lograr dos importantes: a) nuevo eje de desarrollo y b) identificación de factores de cambio. La identificación de un nuevo eje denominado “Gobernabilidad e Institucionalidad”, surge como respuesta a los procesos de organización, políticas comunes, intereses colectivos y normas que deben aplicarse de 20

manera integrada entre los dos países para garantizar la estabilidad y sustentabilidad del territorio. A continuación, en la Tabla 4 se define el eje indicado. Tabla 4. Definición de nuevo eje de desarrollo de la ZIFEC Eje ZIFEC Descripción Eje 6 La gobernabilidad se entiende como el análisis de la distribución y detentación del poder sobre la realidad. Por lo tanto, se Gobernabilidad presenta como un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de e las demandas sociales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y Institucionalidad eficaz. Así mismo, la institucionalidad es entendida como un conjunto de creencias, ideas, valores, principios, representaciones colectivas, estructuras y relaciones que condicionan las conductas de los integrantes de una sociedad, caracterizándola y estructurándola. Fuente: PNUD, 2019 El segundo resultado fue la identificación de 91 factores de cambio en las tres subregiones de la ZIFEC (pacífica, andina y amazónica), de los cuales 36 se consideraron como factores de cambio convergentes o comunes para las tres subregiones. El proceso metodológico contempló una fase en la cual estos 36 factores de cambio se prioricen con el propósito de construir los escenarios sobre los factores de cambio claves o de mayor importancia. En tal sentido, se aplicó el método “Matriz IGO – importancia y gobernabilidad”, en dónde se tomó como insumo los 36 factores convergentes o comunes y ocho tipos de actores del territorio (gobierno nacional, gobierno local, sociedad civil, organismos multilaterales, gremios y asociaciones, cámaras de comercio, academia y fuerzas militares y de policía). El proceso de priorización consistió en validar cuanto control o poder tienen los actores sobre los factores de cambio, a esto se le llama gobernabilidad. Y cuán importante o estratégico es el factor para cada uno de los actores, a esto se le llama importancia. A continuación, en el Gráfico 8 se presentan los resultados de la aplicación del método Matriz IGO3. 3 Las calificaciones de cada variable o factor de cambio se promedian para generar un resultado consolidado de importancia y gobernabilidad de cada variable o factor. De esta manera, se posiciona el resultado promedio en una gráfica de coordenadas que permita establecer la posición de cada variable o factor en los cuadrantes denominados como “estratégicas”, “reto”, “menos urgentes” o “innecesarias”. En el cuadrante superior derecho se ubican las ‘Acciones estratégicas’; en el superior izquierdo, los ‘Retos’. Así mismo, en el cuadrante inferior derecho e izquierdo se localizan los factores ‘Menos urgentes’ y los ‘Innecesarios’, respectivamente. 21

Gráfico 8 Posicionamiento de los Factores de cambio según resultados del método IGO por eje Fuente: Elaboración propia con base en talleres binacionales, 2019 La priorización de factores de cambio dio como resultado un total de 17 factores de cambio asociados a los seis ejes de desarrollo de la ZIFEC. Los factores de cambio transformadores de la realidad de la ZIFEC se presentan en la Tabla 5. 22

Tabla 5. Factores de cambio de la ZIFEC y relación con ODS Eje Factores de ODS al que aplica cambio Servicios Colectivos Social y Cultural Cultura Ancestral y Lazos de hermandad Flujo Migratorio Gestión de Riesgos de Desastres Seguridad y Seguridad y Defensa Convivencia Delincuencia Organizada Local y Transnacional Desarrollo Especialización Económico y de la producción Productivo Turismo Infraestructura y Autosuficiencia y Conectividad complementaried ad energética Redes de telecomunicacion es Infraestructura y logística 23

Áreas protegidas y gestión integral de cuencas hidrográficas Sostenibilidad Gestión de Ambiental residuos sólidos y líquidos Mitigación y adaptación al cambio climático Operación de acuerdos binacionales Gobernabilidad Institucionalidad y e mecanismos de Institucionalidad seguimiento Modernización de Pasos Fronterizos y Control Migratorio Fuente: Elaboración propia con base en talleres binacionales, 2019 Construcción de escenarios Con base en los factores de cambio identificados se procedió con la construcción de los escenarios para lo cual se tomó como referencia el método “Análisis Morfológico”. En general, el “Análisis Morfológico” es una de las técnicas comúnmente utilizadas para la construcción y diseño de escenarios, toda vez que permite descomponer un sistema bajo análisis en una serie de dimensiones (por ejemplo: político, económico, ambiental, social, etc.) y proponer estados futuros de desarrollo según parámetros positivos, negativos, tendenciales, deseados o probables. En general, el método es válido para trabajar los escenarios para la prospectiva territorial, además que se dispone de herramientas informáticas que facilitan el trabajo con este método. Este método tiende a explorar de manera sistemática los futuros posibles a partir del estudio de todas las combinaciones resultantes de la descomposición de un sistema. Un escenario no será nada más que un camino hacia el futuro, una combinación asociada a una configuración de cada componente (Godet y Durance, 2007). La construcción de los escenarios para la ZIFEC partió de la propuesta de hipótesis de futuro de cada factor de cambio para cuatro estadios: optimista, pesimista, tendencial, deseable. Construyendo así los denominados “Escenarios Base”. A partir de los “Escenarios Base” se procedió a construir los llamados “Escenarios Contrastados”, que se elaboran a partir de una revisión completa de los estados de cada 24

eje y se prioriza el que se considere con mayor probabilidad de ocurrencia. En este sentido, los equipos de trabajo de cada país elaboraron un escenario contrastado por país. Al final se obtuvo una matriz morfológica de seis escenarios, cuatro de ellos base y dos de ellos contrastados. Escenario apuesta y Visión de futuro A partir de la matriz de escenarios, la metodología indicó que se debe priorizar el escenario de mayor realidad para la ZIFEC, denominado como “escenario apuesta”. Este escenario se constituye como el consenso de los actores del territorio y la apuesta a lograr en el 2030 y al cual todos sus esfuerzos se integrarán. Para este proceso se aplicó el método “Abaco de Regnier”, un método de consulta a actores que permite conocer la posición acerca del futuro esperado de manera individual. De este modo se realizó la consulta a 40 participantes, eligiendo un escenario como la apuesta consensuada de futuro para la ZIFEC al 2030. Este escenario se considera como el escenario de transformación y cambio estructural del territorio y en el cual todos los actores deben integrar y potenciar sus capacidades y recursos para hacer realidad los postulados. Este escenario se expresó como visión de futuro al 2030 de la siguiente manera (Tabla 6). Tabla 6. Visión de futuro de la ZIFEC Visión de Futuro ZIFEC 2030 “La ZIFEC mejorará la cobertura de los servicios colectivos. Se apropiará y se protegerá la identidad cultural y los conocimientos ancestrales; los lazos de hermandad serán más sólidos. Se implementarán políticas migratorias y aduaneras con modernos y adecuados mecanismos de control. El sistema integral de gestión de riesgos se orientará a la prevención, mitigación y atención ante la ocurrencia de amenazas. Se establecerá una cultura de paz que disminuirá todas las formas de violencia y delincuencia. La ZIFEC incrementará la productividad, comercialización y distribución de productos de interés y potencial del territorio, apoyada con la incorporación de tecnología, investigación e innovación, lo cual permitirá incrementar el valor agregado de los productos y servicios. Así mismo, la ZIFEC se posicionará como uno de los destinos latinoamericanos preferidos para el turismo. Se implementarán proyectos de energías alternativas y se mejorará la conectividad de las redes de telecomunicaciones. Se implementarán formas de transporte multimodal y se potenciarán las cadenas logísticas binacionales. En la ZIFEC, la planificación, gestión, uso y aprovechamiento de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, las áreas protegidas, el recurso hídrico (cuencas hidrográficas) así como la mitigación y adaptación al cambio climático serán los determinantes para el desarrollo y ordenamiento territorial y sectorial sostenible, con enfoque diferencial, en las áreas continentales y marino costeras para garantizar la permanencia del patrimonio natural y cultural de las generaciones presentes y futuras. De igual manera, los esfuerzos binacionales orientados a través de una política compartida estarán enfocados en la reducción de la contaminación en donde la concientización y la participación de la población será un elemento clave para prevenir los efectos negativos de la contaminación y del cambio climático. Los acuerdos binacionales se instrumentalizarán a través de normas, programas y mecanismos de seguimiento, estableciéndose un marco de trabajo que permitirá una gestión institucional moderna y eficiente, acorde a las necesidades y potencialidades del territorio” Fuente: Elaboración propia con base en talleres binacionales, 2019 25

5 Lineamientos estratégicos: de la visión a la planificación Como el fundamento del proceso prospectivo para la ZIFEC consistió en desarrollar una visión de futuro que oriente la actualización del PBIFEC al 2030, se desarrolló una fase final que corresponde con la tercera fase del proceso metodológico descrito en el Gráfico 5. De esta forma, los lineamientos estratégicos se definen como las condiciones que requiere el “escenario apuesta” con su correspondiente visión de futuro puedan ser realidad. Estos lineamientos son de carácter general y no pretenden ser definitivos. Con este proceso se trata de crear un marco de acción que se validará en el proceso de actualización del PBIFEC y que se utilizarán en el diseño de las estrategias asociadas al mismo. Se considera que los lineamientos estratégicos en el proceso prospectivo son condiciones que expresan las siguientes acciones: promover, crear, mejorar, cooperar, construir, generar, eliminar, cambiar, entre otras acciones que denotan las bases para el diseño de las estrategias del PBIFEC. En el proceso prospectivo, el diseño de los lineamientos estratégicos se llevó a cabo con la ejecución de tres actividades, estas son: a) análisis de fuerzas positivas y negativas; b) análisis de requerimientos; y c) identificación de lineamientos estratégicos. Es así como los equipos de trabajo de SENPLADES y DNP realizaron varios talleres colectivos e individuales para proponer lineamientos estratégicos que permitan conectar la visión de futuro con la planificación del territorio ZIFEC. A continuación, se presenta un extracto de los lineamientos estratégicos definidos para el PBIFEC al 2030 que reflejan la visión de futuro de la ZIFEC construida por los actores del territorio. Tabla 7. Lineamientos estratégicos de la ZIFEC Eje Lineamientos estratégicos Social y Cultural 1. Generar políticas para el registro, control y garantía de derechos humanos del flujo migratorio, manteniendo una posición armonizada en políticas de migración, generando acciones para la inclusión de los ciudadanos de ambos países. 2. Generar alianzas interinstitucionales a escala binacional en temas de cooperación para conservar, salvaguardar y promocionar el patrimonio cultural 3. Incrementar y mejorar la cobertura de servicios básicos en la ZIFEC Seguridad y 1. Promover la cooperación binacional (buenas Defensa prácticas/mecanismos) para la identificación y resolución de las economías subterráneas o ilícitas (ESOIL) que generen conflictos desarrollados en la ZIFEC a causa de organizaciones delictivas 2. Fortalecer las políticas binacionales homologadas para incrementar las capacidades de conocimiento, gestión integral y gobernanza de riesgos naturales y antrópicos. 3. Articular el trabajo de las comisiones de frontera en materia de seguridad y defensa. 26

Desarrollo 1. Promover la atracción de inversión turística en la ZIFEC. Económico y 2. Promocionar los atractivos y oferta turística de la ZIFEC. Productivo 3. Promover el intercambio de productos de pequeña escala al interior de la ZIFEC mediante la creación y fortalecimiento de las MIPYMES. 1. Impulsar la cooperación binacional que fomente la ampliación de la cobertura y el acceso a los servicios de telecomunicaciones a los pobladores de la ZIFEC. Infraestructura y 2. Promover la movilidad intermodal binacional para transporte de Conectividad mercancías y población. 3. Fortalecer los acuerdos binacionales que permitan lograr la seguridad (cobertura y permanencia) y equidad (acceso) de servicios energéticos en la ZIFEC. 1. Incrementar la cobertura de saneamiento y sistemas de tratamiento de aguas residuales bajo un enfoque de sostenibilidad. Sostenibilidad 2. Fortalecer la red de monitoreo hidrometeorológica binacional y Ambiental transfronteriza. 3. Diseñar, implementar y/o evaluar estrategias binacionales para la prevención y control de tráfico ilegal de flora y fauna en la ZIFEC. 1. Fortalecer el compromiso de los distintos niveles de gobierno y la sociedad civil, para la implementación de los acuerdos Gobernabilidad e binacionales. Institucionalidad 2. Generar mecanismos automatizados de intercambio de información en tiempo real a nivel nacional y binacional. 3. Mejorar la coordinación entre las mesas técnicas binacionales y los actores territoriales para la operatividad de los acuerdos. Fuente: Elaboración propia con base en los talleres binacionales, 2019 Plan Binacional de naturaleza prospectiva La pregunta relevante en este punto del proceso es ¿De qué manera puede retroalimentarse al Plan Binacional -dada su estructura- para que se transforme en un plan de naturaleza prospectiva? Para introducir la respuesta a esta pregunta central, Cepal (2016) expresa que “La prospectiva es un proceso de anticipación, de exploración de la opinión experta de la comunidad y de la sociedad civil, procedente de redes de personas, instituciones, gobiernos, empresas y la sociedad civil, que en forma estructurada, interactiva, participativa, coordinada y sinérgica crean visiones de futuro (Georghiou y otros, 2008). En este sentido, la prospectiva no especula libremente sobre el futuro porque su reflexión se fundamenta en métodos, procesos y sistemas para construir un diálogo social permanente de una manera organizada, en que las visiones de futuro orientan las respuestas de la sociedad frente a las transformaciones que ocurren en el mundo contemporáneo. De este modo, la prospectiva afronta temas como el cambio tecnológico y su impacto en la sociedad, así como la orientación de las decisiones estratégicas para conducir al desarrollo y la competitividad de un país, un territorio, un sector económico, una empresa, una institución pública, entre otros”. 27

De acuerdo con la reflexión presentada por Cepal, la prospectiva permite que la planificación se convierta en un proceso de anticipación a través de la intervención directa con los grupos de interés o actores vinculados al objeto de estudio y como tal permite que la planificación de largo plazo se convierta en un dialogo social, de tal suerte que las transformaciones y los cambios sean propuesto, motivados y apropiados por los propios actores. En este sentido, el PBIFEC de naturaleza prospectiva es una reflexión acerca del futuro que los actores vinculados al territorio expresan a través de los escenarios y su voluntad se ve reflejada en el escenario apuesta y la visión de futuro. De esta manera, el PBIFEC puede considerarse como un plan prospectivo. En el Gráfico 9 se presenta el marco conceptual que permite entender la interacción entre la planificación estratégica y la propiamente prospectiva: como puede observarse el reto consiste en vincular de manera orgánica el ejercicio prospectivo al de planeación. Gráfico 9 Complementariedad entre la prospectiva y la planeación estratégica PROSPECTIVA PLANEACIÓN PLANEACIÓN PROSPECTIVA • Tendencias ESTRATÉGICA • Actores • Factores de cambio • Análisis interno/externo • Variables • Visión • Misión • Escenarios • Objetivos • Estrategia • Apuestas • Programas • Proyectos • Horizonte de tiempo • Presupuesto • Visión Fuente: Elaboración propia, 2019 • Estrategia En este sentido, se propuso una serie de pasos para la integración del ejercicio prospectivo con el proceso de actualización del PBIFEC al 2030 resaltando que el ejercicio prospectivo brinda el nivel de planificación de largo plazo para el Plan y por tanto la visión, el escenario apuesta y los lineamientos estratégicos deben ser considerados y tomados en cuenta para la actualización del PBIFEC. Y es precisamente el Plan el instrumento que permitirá traducir el largo plazo a esquemas programáticos y operacionales de medio y corto plazo, es decir a programas, proyectos, metas, indicadores, presupuestos y responsables. En el Gráfico 10 se presenta los pasos para lograr la integración. 28

Gráfico 10 Esquema de integración de los resultados de prospectiva con la actualización del PBIFEC Pasos desarrollados en el proceso prospectivo 1 Desglose del 2 Identificación Análisis de escenario de apuesta lineamientos 3 condiciones estratégicos externas e internas por eje Pasos del proceso de actualización del Plan Binacional Construcción 5 Diseño de 6 Diseño de 7 Definición de objetivos estrategias metas e 4 o ajuste de la estratégicos indicadores visión del Plan Binacional Fuente: Elaboración propia, 2019 De acuerdo con la figura anterior, el proceso prospectivo entregó una serie de insumos clave para dar inicio al proceso de actualización del PBIFEC. En este sentido las etapas 1, 2 y 3 son actividades ya realizadas en el ejercicio prospectivo, las cuales deben ser tomadas en cuenta para su correspondiente revisión e inclusión en el proceso de actualización del Plan. De manera resumida, la etapa 1 denominada como “Desglose del escenario apuesta” da cuenta de los propósitos intermedios y finales de cada eje en sí y de cada factor asociado a estos; la etapa 2 “Identificación de lineamientos estratégicos” indica las principales líneas de acción que deben ser desarrolladas para dar alcance al escenario apuesta; y la etapa 3 “Análisis de condiciones externas e internas” se enfoca en conocer el estado actual por eje, tomando como referencia el diagnóstico del proceso prospectivo de la ZIFEC (por ejemplo, mega tendencias, normatividad, entre otros elementos). Es importante aclarar que el insumo del proceso prospectivo para la etapa 3 puede ser una parte de las condiciones externas o internas de la ZIFEC para cada eje, por lo cual se requiere validar y complementar lo que se considere necesario. También es importante aclarar que la visión de futuro de la ZIFEC construida en el proceso prospectivo es diferente a la visión del PBIFEC. En este sentido, la diferencia básica entre estas dos visiones es que la visión de futuro de la ZIFEC se convierte en el norte de largo plazo que espera alcanzar el territorio y la visión del PBIFEC es una apuesta en común que todas las partes esperan lograr con la implementación del Plan a corto y mediano plazo. 6 Conclusiones De acuerdo con la metodología diseñada para el proceso prospectivo de la ZIFEC se puede concluir que los talleres binacionales cumplieron el propósito pactado y presentado en la metodología. Desde este punto de vista, se logró definir y seleccionar el escenario apuesta de la ZIFEC al 2030, la cual se convierte en la visión de futuro del territorio y en el 29

lineamiento general para la actualización del PBIFEC. En este sentido, las principales conclusiones son las siguientes: • El proceso prospectivo se cumplió según la metodología diseñada para tal propósito. • Se contó con la participación y vinculación directa de las dos instituciones gestoras de los dos países (SENPLADES y DNP). • Se logró integrar la participación directa de los actores vinculados al territorio. • Se logró llegar a consensos a través de las herramientas o técnicas utilizadas. • Los talleres permitieron reconocer debilidades y fortalezas del territorio, así como del nivel central. • Los equipos técnicos lograron comprender y apropiar la metodología, los métodos y las técnicas aplicadas en los talleres y contribuyeron, en gran medida, al logro de los resultados. • Se logró superar las barreras del diagnóstico a través de la metodología diseñada para elaborar un diagnóstico estratégico prospectivo y con el apoyo técnico de la persona contratada para tal fin. • La validación de los avances realizada posterior a los talleres, por parte de los equipos técnicos de SENPLADES y DNP, contribuyó a realizar ajustes claves para adaptar los documentos e insumos a las características del territorio. Por último, de acuerdo con el proceso adelantado y los pasos a seguir se presentan las siguientes recomendaciones: • Mantener el dialogo permanente con los actores del territorio, a través de talleres o boletines informativos, para socializar los avances que se obtengan en el proceso de actualización del PBIFEC. • Compartir los resultados finales del proceso prospectivo con los actores del territorio. • Buscar el compromiso de los actores del territorio para iniciar la implementación de los lineamientos estratégicos y en su momento, de las estrategias y programas derivados de esta. • Designar equipos de trabajo específicos, de Colombia y Ecuador, para realizar seguimiento, balance y ajuste al escenario apuesta para los próximos años, principalmente a las hipótesis de futuro de los factores de cambio. • Diseñar una herramienta de seguimiento a las tendencias del entorno y nuevos factores de cambio • Unificar y homologar los lineamientos estratégicos de Ecuador y Colombia, con el propósito de presentar lineamientos estratégicos de la ZIFEC. 30

• Finalizar el proceso de construcción de estrategias y con ello, dar paso a la actualización del Plan Binacional. • Continuar con el proceso formativo en prospectiva para otros funcionarios de las zonales, planta central y de otras instituciones del ejecutivo. 31

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