บทความ เรื่อง ขยายเวลาปฏิบัติตามสัญญา

บทความ การใช้ดลุ พนิ ิจที่ไมช่ อบด้วยกฎหมาย ในการขยายเวลาตามสัญญา

1 “การใชด ุลพินิจทไ่ี มช อบดวยกฎหมาย ในการขยายเวลาตามสญั ญา” ปจจุบันการจัดซ้ือจัดจางของหนวยงานของรัฐ ตองดำเนินการภายใตพระราชบัญญัติ การจัดซ้ือจัดจางและการบรหิ ารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ และระเบียบทเี่ กีย่ วของ โดยปกติสญั ญาจางจะมี การกำหนดวันเริ่มตนและวันส้ินสุดของสัญญา ซึ่งมีผลผูกพันใหผูรับจางมีหนาท่ีตองปฏิบัติงานหรือ ดำเนินการใหแลวเสร็จภายในกำหนดเวลา และในกรณีที่ผูรับจางไมสามารถปฏิบัติหรือดำเนินการ ใหแลว เสร็จภายในกำหนดตามสัญญาได หนว ยงานของรัฐยอ มมีสิทธิที่จะพิจารณาใหผ ูรับจางชำระคาปรับ ตามสัญญาได แตหากการไมดำเนินการดังกลา วเกิดจากความผิดหรือความบกพรองของหนวยงานของรัฐ หรือเหตุสุดวิสัย หรือเกิดจากพฤติการณอันหน่ึงอันใดที่คูสัญญาไมตองรับผิดตามกฎหมาย ทำใหผูรับจาง ไมส ามารถดำเนินการตามสญั ญาได ผูรับจางอาจยกเหตุนั้นขึ้นอา งและแจง เหตุดังกลาว ใหหนวยงานของรัฐ ทราบภายใน 15 วัน นบั แตเ หตุน้ันไดส ิ้นสุดลง เพ่ือขอขยายเวลาตามสัญญา ตามพระราชบัญญตั กิ ารจัดซ้ือ จัดจางฯ ขอ 102 และระเบียบกระทรวงการคลังวาดวยการจัดซื้อจัดจางและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ ขอ ๑๘๒ อยางไรก็ตาม ในทางปฏิบัติบางครั้งอาจมีปญหาในการวินิจฉัยวา การใชดุลพินิจขยายเวลา ตามสญั ญาใหแกผ ูรับจา ง อยางไรจึงจะชอบดว ยกฎหมาย โดยทั่วไปการใชอำนาจตามที่กฎหมายกำหนดของเจาหนาท่ีรัฐในการกระทำตางๆ ในทาง ทฤษฎีมี ๒ ประเภท คืออำนาจดุลพินิจ และอำนาจผูกพัน โดยอำนาจผูกพันเปนอำนาจท่ีผูกพันอยูกับ เง่อื นไขตามท่กี ฎหมายกำหนดวาหากมีขอเท็จจริงอยางใดเกิดขึ้น เจาหนาที่รัฐจะตอ งดำเนินการหรอื สง่ั การ ตามที่กฎหมายกำหนดเทาน้ันจะเลอื กทำอยางอื่นไมได ในขณะทอี่ ำนาจดุลพินิจเปนกรณีทีก่ ฎหมายกำหนด เงื่อนไขที่ไมตายตัวหรือใหทางเลือกในการใชอำนาจหรือมาตรการไดหลายอยางภายใตขอบเขตที่กำหนด เพือ่ ใหม กี ารบริหารกฎหมายใหเปนไปตามวัตถปุ ระสงค อยางไรก็ตามกฎหมายที่ใหอำนาจผูกพันและอำนาจดุลพินิจของฝายปกครองมีหลายแบบ เชน อำนาจผูกพันท้ังในสวนขอเท็จจริงอันเปนเงื่อนไขการใชอำนาจและผลทางกฎหมาย หรืออำนาจ ดุลพนิ ิจในสวนขอเทจ็ จริงอันเปน เงอื่ นไขการใชอ ำนาจและอำนาจผกู พนั ในสว นของกฎหมาย เปนตน หลักการสำคัญอีกประการหนึ่งของฝายปกครองท่ีจะดำเนินการใดๆ คือ หลักสุจริตมี ๒ ประเภท คือหลักสุจริตทั่วไป เปนเกณฑมาตรฐานที่กฎหมายใชเปนเคร่ืองวัดความประพฤติของมนุษยในสังคมวา ทำการใดๆ ตามกรอบของตัวบทกฎหมายหรือไม ความหมายของ “ความสุจริต” ตามหลักสุจริตทั่วไปจะ ไมมีความชัดเจนแตกินความหมายกวาง ขึ้นอยูกับดุลพินิจเปนเร่ืองไป สวนหลักสุจริตเฉพาะเร่ืองเปนเร่ือง ของการไมร ูข อเทจ็ จรงิ เชน การรับทรัพยสนิ ไวเปน ลาภมิควรได เปนตน ค ดี ป ก ค ร อ ง ท่ี จ ะ น ำ เส น อ นี้ เป น ก า ร ใช ดุ ล พิ นิ จ ต า ม ข อ ก ำ ห น ด ใน สั ญ ญ า แ ล ะ ร ะ เบี ย บ กระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุของหนวยการบริหารราชการสวนทองถ่นิ พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอ ๑๓๒ ซึ่งมี หลักการเชนเดียวกันกับพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจางฯ สามารถเปนตัวอยางใหเจาหนาที่ทราบถึง แนวทางในการใชด ุลพนิ ิจเกีย่ วกบั การขยายเวลาของสัญญาใหเปน ไปโดยชอบดว ยกฎหมาย คดีน้ี ผูฟองคดีขณะน้ันดำรงตำแหนงนายกเทศมนตรี ไดทำสัญญาจางบริษัท ช. จำกัด กอสรางคลองสงน้ำเพ่ือการเกษตร กำหนดระยะเวลาดำเนินการ ๑๕๐ วัน เร่ิมงานวันท่ี ๑๓ กันยายน

2 ๒๕๔๔ สิ้นสุดสัญญาวันท่ี ๙ กมุ ภาพันธ ๒๕๔๕ แตผ ูรบั จางไมเขาดำเนินการตามสัญญาต้ังแตวนั เรมิ่ สัญญา ๒ ชวงคือ ชวงแรก ระหวา งวนั ท่ี ๑๓ กนั ยายน ๒๕๔๔ ถงึ วันท่ี ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ซึ่งผคู วบคุมงานได รายงานใหผูฟองคดีทราบวา ผูรับจางไมเขาทำงานเนื่องจากราษฎรทำนาในบริเวณกอสราง และชวงท่ี ๒ ระหวางวันท่ี ๑๖ พฤศจกิ ายน ๒๕๔๔ ถึงวนั ที่ ๙ กมุ ภาพันธ ๒๕๔๕ ผูรับจา งไมเขาดำเนินการโดยไมทราบ สาเหตุ ตอมาผูรับจางมีหนังสือลงวันที่ 5 กุมภาพันธ 2545 ย่ืนขอขยายระยะเวลาการกอสรางออกไปอีก 90 วัน โดยอางเหตุวาระยะเวลาท่ีจะเขาทำการกอสรางเปนชวงฤดูฝนและการกอสรางตองผานท่ีนาของ ราษฎรตลอดแนวซึ่งราษฎรเจาของท่ีนาไมอนุญาตใหผูรับจางเขาดำเนินการจนกวาจะเก็บเกี่ยวเสร็จ ซึ่งใน กรณีนี้ปลัดเทศบาลและเจาหนาท่ีพัสดุไดมีความเห็นเสนอตอผูฟองคดีวาการขอขยายระยะเวลากอสราง ของผูรับจางไมอยูในหลักเกณฑตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยการพัสดุของหนวยการบริหาร ราชการสวนทองถ่ินฯ ขอ 132 และสัญญาจางขอ 22 ดังน้ัน จึงไมควรอนุมัติขยายระยะเวลาใหผูรับจาง แตผูฟอ งคดีเห็นวา กรณดี งั กลา วเปน เหตุสุดวิสยั จงึ อนุมตั ใิ หขยายระยะเวลาการกอสรางออกไปอีก 90 วัน ตอมาสำนักงานการตรวจเงินแผนดินภูมิภาคไดตรวจสอบกรณีดังกลาวและเสนอเรื่องให ผูถูกฟองคดีพิจารณา ผูถูกฟองคดีไดพิจารณาแลวเห็นวา การกระทำของผูฟองคดีเปนการตออายุสัญญาจาง โดยไมมีเหตุอันควร เปนเหตุใหเกิดความเสียหายแกรัฐ ทำใหรัฐไมไดรับคาปรับจำนวน 90 วัน รวมเปน คาเสียหาย จำนวน 784,440 บาท ผูถูกฟองคดีจึงมีคำวินิจฉัยช้ีขาดวาการกระทำของผูฟองคดีเปน ความผิดตามระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผนดินวา ดวยวินัยทางงบประมาณและการคลัง พ.ศ 2544 ขอ 43 ตองรับโทษปรับทางปกครองชั้นที่ 4 คิดเปนเงินคาปรับทางปกครองทั้งส้ิน 134,550 บาท ผฟู อ งคดีจงึ นำคดีมาฟองขอใหศาลปกครองเพิกถอนถอนคำสั่งของผูถูกฟอ งคดีดังกลาว ในคดีมีประเดน็ นา สนใจ คอื การตอ อายสุ ัญญาจางของผูฟองคดเี ปนการใชดุลพินิจที่ชอบดว ย กฎหมายหรือไม คดีน้ีศาลปกครองสูงสุดตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขแดงที่ อ.๑๕๕/๒๕๕๗ วินิจฉัยวา การที่ผูรับจางขอขยายระยะเวลาเมื่อพนระยะเวลา 15 วัน นับแตวันท่ีเหตุน้ัน ไดสิ้นสุดลง (นับแตวันที่ 16 พฤศจิกายน 2544) กรณีจึงเปนการปฏิบัติที่ไมเปนไปตามสัญญาขอ 22 สวนท่ีผูฟองคดีอางวาในชวงเดือนพฤศจิกายน ถึง ปลายเดือนธันวาคม ๒๕๔๔ ไดมีพายุและเกิดอุทกภัยใน เขตเทศบาล แมจะเปนเหตสุ ุดวสิ ัยท่ีสามารถขยายเวลาได แตจ ากพยานหลักฐานไมปรากฏวามีเหตุอทุ กภัย เกิดข้ึนในเขตเทศบาล ดังน้ัน การอนุมัติตออายุสัญญาจางของผูฟองคดีจึงเปนการใชดุลพินิจท่ีไมชอบ ดวยกฎหมาย เพราะเหตุเปนการแจงขอขยายระยะเวลาที่ลวงเลยระยะเวลา 15 วัน นับแตวันที่เหตุน้ันได สิ้นสุดลง กรณีจึงเปนการปฏิบัติท่ีไมเปนไปตามสัญญาจางท่ีกำหนดไว คำสั่งของผูถูกฟองคดีท่ีกำหนดให ผูฟ องคดีชดใชคาปรับทางปกครองจึงเปน คำส่งั ที่ชอบดวยกฎหมาย นอกจากน้ี ยังมีกรณีท่ีคณะกรรมการวาดวยการพัสดุไดวินิจฉัยไวในทำนองเดียวกันวา การที่ผูรับ จางขอขยายระยะเวลาเน่ืองจากผูวาจางขอใหผูรับจางร้ือถอนส่ิงกีดขวางซึ่งมิไดรวมอยูในสัญญาจาง และ สงมอบพ้ืนท่ีกอสรางใหผูรับจางลาชา แตผูวาจางมีความเห็นวาผูรับจางมิไดทำหนังสือแจงเหตุดังกลาว ภายใน ๑๕ วัน นับถัดจากวันท่ีเหตุน้ันสิ้นสุดลง ผูรับจางจึงไมไดรับสิทธิขยายเวลาตามสัญญา ตามคำวินิจฉัยคณะกรรมการวาดวยการพัสดุท่ี กค(กวพ)0408.4/16767 ป พ.ศ.2548 หรือกรณีท่ี ผูรับจางไดรับผลกระทบเน่ืองจากเกิดเหตุชุมนุมทางการเมือง แตย่ืนคำรองขอใชสิทธิขยายเวลาเมื่อพน

3 กำหนดผูรับจางก็ไมไดรับสิทธิขยายเวลาตามสัญญาเชนกัน ตามคำวินิจฉัยคณะกรรมการวาดวยการพัสดุ ที่ กค(กวพ)๐๔๒๑.๓/๓๖๓๒๘ ป พ.ศ.๒๕๕๔ เห็นไดวาหากมีเหตุสุดวิสัย หรือพฤติการณที่ผูรับจางไมตองรับผิดชอบเกิดข้ึน หนวยงาน จะตองขยายเวลาตามสัญญาใหผูรับจาง เปนการใชอำนาจผูกพันที่ตองดำเนินการใหเปนไปตามเงื่อนไขที่ กำหนดไวในระเบียบและสญั ญา สวนการจะพิจารณาวา อยางไรเปนเหตุสุดวิสัยหรืออยางไรเปนพฤติการณท่ีผูรับจางไมตอง รบั ผิดชอบ เปนอำนาจดลุ พินิจของฝายปกครองทจ่ี ะพิจารณาจากขอเท็จจริง เน่ืองจากเปนเงือ่ นไขแหงการ ใชอำนาจดวย เชนเดียวกับในคดีนี้ที่ฝายปกครองใชอำนาจผูกพันในการขยายเวลาตามสัญญาใหผูรับจาง และใชอำนาจดุลพินิจพิจารณาขอ เทจ็ จรงิ ทไี่ มถกู ตองตามเงอื่ นไข โดยหยิบยกเหตุท่ีราษฎรไมใหเ ขาพืน้ ทท่ี ้ัง ที่ผูรับจางมิไดขอขยายเวลาในกำหนด และอางเหตุอุทกภัยทั้งท่ีมิไดมีอุทกภัยเกิดขึ้นจริง มาเปนเงอื่ นไขใน การพิจารณา จึงเปนการใชอำนาจผูกพันและใชอ ำนาจดุลพินิจท่ไี มชอบดวยกฎหมาย นอกจากน้ียังปรากฏ ขอ เท็จจรงิ วาบุคคลทีเ่ กย่ี วของไดเสนอความเห็นวา ไมควรขยายเวลาใหเนื่องจากไมเปน เหตทุ ี่จะอางไดต าม ขอสัญญาและระเบียบ แตผูฟ องคดีกลบั ขยายเวลาใหกับผูรับจางถือไดวา ปฏิบัติหนาที่โดยไมสุจริต ตามนัย หลักสุจรติ ท่วั ไปอกี ดวย จากคำพิพากษาขางตน จะเห็นไดวาการขยายระยะเวลาตามสัญญา เปนท้ังการใชอำนาจ ผูกพัน คือเปนอำนาจท่ีองคกรฝายปกครองของรัฐตองปฏิบัติ เม่ือมีขอเท็จจริงเกิดขึ้นตามท่ีกฎหมายซ่ึง เกี่ยวของกับเรื่องน้ันๆ ไดกำหนดไวลวงหนา และเปนการใชอำนาจดุลพินิจในการพิจารณาเหตุอันเปน ขอ เทจ็ จริงท่เี กดิ ข้นึ และเปนเง่อื นไขของการใชอำนาจ ดังน้ัน เม่ือผูรับจางไดยื่นหนังสือใชสิทธิขอขยายเวลาตามสัญญา เจาหนาที่ผูมีอำนาจตอง พิจารณาวา (๑) มีพฤติการณตามที่ผูรับจางกลาวอางเกิดขึ้นจริงหรือไมและพฤติการณเหลาน้ันมีสวน สัมพันธและสงผลกระทบโดยตรงท่ีทำใหผูรับจางไมสามารถดำเนินการไดภายในกำหนดระยะเวลาตาม สัญญาหรือไม รวมท้ังสอดคลองกับระเบียบและเง่ือนไขในสัญญาจางท่ีไดระบุใหผูรับจางไดรับสิทธิการ ขยายระยะเวลาปฏิบัติงานตามสัญญาหรือไม และ (๒) ผูรับจางไดแจงขอขยายระยะเวลา ภายใน 15 วัน นับถัดจากวันท่ีเหตุนั้นสิ้นสุดลงหรือไม หากผูรับจางไมแจงขอขยายเวลาภายในกำหนด ถือวาผูรับจางได สละสิทธ์ิเรียกรอ งในการทีจ่ ะขยายเวลาทำงานออกไป หนวยงานของรัฐจึงใหสิทธิขยายเวลาแกผรู บั จางไมได คดีนี้ถือเปนอุทาหรณแกผูมีอำนาจในการบริหารสัญญาท่ีจะตองพิจารณาขอเท็จจริงอยาง ครบถวนรอบดาน เพ่ือใหสอดคลอ งขอกฎหมายและขอกำหนดในสัญญา เม่ือกฎหมายหรือสัญญาไดกำหนด เง่ือนไขใดไวแลวยอมถือเปนสาระสำคัญท่ีตองถือปฏิบัติอยางเครงครัดและดำเนินการดว ยความสุจริต รวมทั้งควรรับฟงความเห็นจากเจาหนาที่ที่เกี่ยวของ เพ่ือประกอบการพิจารณาตัดสินใจ เพ่ือใหการใช ดลุ พนิ จิ เปนไปดว ยความรอบคอบและชอบดวยกฎหมาย ---------------------------------------------- กลุมงานวิเคราะหกฎหมาย สำนกั คดี