xiv La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental Guacamaya verde 1. Marco general (Ara militaris) especie amenazada y protegida El reconocimiento del derecho fundamental que tienen todas las en México personas a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, ha impulsado en la mayoría de los países del mundo la creación de sistemas jurídicos especializados para conciliar los intereses de los diferentes sectores económicos y sociales que llevan a cabo el aprovechamiento y la utilización de los recursos natura- les, con el establecimiento de reglas claras para garantizar también su conservación y la protección del medio ambiente en beneficio de la colectividad. Como se manifestó en las primeras declaraciones que suscribió la Comunidad Internacional sobre este tema en Estocolmo (1972) y en Río de Janeiro (1992), el reconocimiento y la tutela de este dere- cho imponen a los gobiernos el deber de establecer las condiciones adecuadas para su ejercicio a través de leyes efectivas sobre el medio ambiente, incluyendo disposiciones relativas a la responsabilidad e indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Por otra parte, como todo derecho subjetivo, el derecho a vivir en un medio ambiente adecuado, impone a sus titulares la obliga- ción correlativa de contribuir a su protección y a la conservación del patrimonio natural común, ya sea de manera voluntaria o a través de los mecanismos coactivos que el Estado puede ejercer para hacer cumplir las leyes. Así, para equilibrar los derechos y las obligaciones relacionadas con la protección del medio ambiente 351
La gestión ambiental en México en diferentes ámbitos de acción Hoy la Constitución interpretación que atribuye a los po- global, regional y nacional, los federal reconoce el dere- deres federales la representación de la principios generales del derecho am- cho de todas las perso- nación, hasta la década de los setenta biental internacional promueven la nas a vivir en un medio el derecho ambiental mexicano tuvo aplicación del principio precautorio, ambiente adecuado para un carácter eminentemente federal, la evaluación del impacto ambiental su desarrollo y bienestar basado en diversas leyes reglamen- de las obras y actividades que puedan (artículo 4º), así como tarias del artículo 27 constitucional producir afectaciones considerables el derecho y el corre- en materia de aguas, suelos, bosques, lativo deber que tiene en el medio ambiente y la interna- el Estado de regular el caza o pesca que establecían algunas lización de los costos ambientales, aprovechamiento de reglas aisladas para la conservación de aplicando el principio conforme al los recursos naturales los recursos naturales, sobre todo por cual, quien contamina debe asumir para cuidar su conser- sus vínculos con la rentabilidad de al- los costos de la contaminación que vación y evitar su des- gunas actividades productivas como generó. trucción (artículo 27), las agrícolas, como la Ley de Conser- mediante, entre otras vación del Suelo y Agua expedida el Como se discute con mayor deta- cosas, la expedición de 6 de julio de 1946 con el objeto de lle en el capítulo anterior, a partir de leyes que promuevan la realización de acciones estos principios, México ha suscrito concurrentes entre los “fomentar, proteger y reglamentar numerosos instrumentos jurídicos tres órdenes de gobierno la conservación de los recursos de internacionales que han definido en para proteger el medio suelos y aguas, básicos para la agri- gran medida la agenda nacional y el ambiente y preservar y cultura nacional”, las leyes forestales contenido de la legislación sobre di- restaurar el equilibrio de 1926, 1942, 1947 y 1960, las leyes versos temas como la mitigación del ecológico. de caza de 1940 y 1952, las Leyes de cambio climático, la protección de la Aguas de Propiedad Nacional (1929, diversidad biológica, el comercio de 1934, 1946), o la Ley Reglamentaria especies de flora y fauna en riesgo, el del Párrafo Quinto del artículo 27 transporte de residuos peligrosos, el Constitucional en Materia de Aguas manejo de plaguicidas y la mitigación del Subsuelo (1956). de los impactos adversos relacionados con las sustancias químicas tóxicas o En los últimos años las bases cons- titucionales del derecho ambiental se con las sustancias que agotan la capa han fortalecido significativamente. de ozono. Hoy la Constitución federal reconoce Sin embargo, a pesar de la in- fluencia que ha tenido en México el La Suprema Corte de Justicia ha sostenido en diversos criterios desarrollo de un régimen internacional en esta materia, que son los Poderes Federales los que representan a la nación, ya que, entendida ésta como el Estado Mexicano, “(...) actúa o ejerce las las bases de nuestro sistema jurídico de protección am- diversas funciones en que se desarrolla el poder público a través biental se establecieron desde que en 1917 el artículo de órganos estatales que en su conjunto constituyen el Gobierno 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Federal, con jurisdicción en todo el país, o bien los gobiernos de Mexicanos declaró la propiedad originaria de la nación cada Entidad Federativa, pero es el primero el que además de ejer- cer las funciones que le corresponden dentro de la distribución de sobre las tierras y aguas del territorio nacional y su de- competencias, asume la representación de la nación”. Para mayor recho de regular el aprovechamiento de los elementos referencia puede consultarse el criterio jurisprudencial emitido por naturales susceptibles de apropiación para, entre otras la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo el cosas, lograr el desarrollo equilibrado del país, cuidar rubro COMPETENCIA FEDERAL. SE SURTE CUANDO EN UNA CONTRO- VERSIA SEA PARTE LA FEDERACION, ENTENDIDA ESTA COMO EL ENTE su conservación y evitar su destrucción. Con base en esta declaración de la propiedad de JURIDICO DENOMINADO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Octava Época. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Parte 59, la nación sobre las tierras y aguas nacionales y de la Noviembre de 1992. Tesis: 3a./J. 22/92. Página: 18 352
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental el derecho de todas las personas a vivir en un medio pero la creación de la semarnap en 1994 como instancia ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar (artí- concentradora de los temas ambientales hasta entonces culo 4º), así como el derecho y el correlativo deber que dispersos en diversas dependencias federales, fue uno de tiene el Estado de regular el aprovechamiento de los re- los factores principales para la consolidación del sistema cursos naturales para cuidar su conservación y evitar su jurídico ambiental. En el período gubernamental de destrucción (artículo 27), mediante, entre otras cosas, 1994 a 2000, la semarnap trabajó conjuntamente con la expedición de leyes que promuevan la realización de el Congreso de la Unión para la aprobación unánime acciones concurrentes entre los tres órdenes de gobierno de las reformas integrales a la lgeepa (1996) y de la para proteger el medio ambiente y preservar y restaurar Ley General de Vida Silvestre (2000), así como en la el equilibrio ecológico (artículo 73, fracción XXIX-G). reforma integral de la Ley Forestal de 1992. En suma, la Constitución impone al Estado el deber de garantizar que el desarrollo nacional sea integral y También, la creación de esta Secretaría encargada sustentable (artículo 25). directamente de los asuntos ambientales impulsó la expedición de numerosas disposiciones reglamentarias En cuanto a la legislación, las primeras leyes “propia- y técnicas que fortalecieron significativamente la ges- mente ambientales” fueron la Ley Federal para Prevenir tión ambiental en el ámbito administrativo, como la y Controlar la Contaminación Ambiental de 1971, y publicación en el año 2000 de los reglamentos de la la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982, lgeepa en materia de Evaluación de Impacto Ambien- pero fue la Ley General del Equilibrio Ecológico y la tal, Auditoría Ambiental y Áreas Naturales Protegidas Protección al Ambiente (lgeepa), expedida en 1988, y de diversas normas oficiales mexicanas en materia la que definió el modelo de derecho ambiental que de agua, suelos, impacto ambiental, contaminación y prevalece hasta el día de hoy, pues al expedirse como la recursos naturales. ley marco de la gestión ambiental nacional, distribuyó las competencias entre los tres órdenes de gobierno Desde la expedición de la lgeepa, la tendencia del para la atención de los asuntos ambientales en sus Derecho Ambiental Mexicano hacia la expedición distintas jurisdicciones, estableció los principios de la de leyes marco, independientes de ésta, para regular política general de ecología y los instrumentos para su diferentes materias relacionadas con la protección del aplicación, dictó los criterios ecológicos para la realiza- medio ambiente y la preservación y restauración del ción de diferentes actividades productivas, incluyó las equilibrio ecológico se ha impulsado con mucha fuerza reglas a seguirse para garantizar la participación social, en los últimos seis años. Además de la expedición de y concentró las medidas de seguridad y las sanciones la Ley General de Vida Silvestre en 2001, en 2003 se genéricas a imponerse por las infracciones a la norma- publicaron la Ley General de Desarrollo Forestal Sus- tividad ambiental. tentable y la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos e, incluso, aunque esta Ley En los años que siguieron a la expedición de la no se identifica comúnmente como legislación “propia- lgeepa hubo cambios importantes como la expedición mente ambiental”, en 2006 el Congreso de la Unión de las leyes de Pesca y de Aguas Nacionales en 1992, aprobó una nueva Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable. En su Manual de Derecho Ambiental Mexicano, el Dr. Raúl Brañes Ballesteros explica que la legislación “propiamente ambiental” es la Para mayor referencia, a continuación se presentan que se ha expedido con fines expresos de protección ambiental o las principales características de las leyes generales que para regular desde este enfoque las relaciones sociales y, en especial, rigen la gestión ambiental. el desarrollo económico. Por otra parte, la legislación “sectorial de relevancia ambiental” es aquella que sin haberse expedido con fines la Federación (D.O.F). expresos de protección ambiental, incide directamente sobre esta Estos tres reglamentos se publicaron en el D.O.F. en el 2000, materia y puede incluir criterios de sustentabilidad para regular las respectivamente el 30 de mayo, el 29 de noviembre y el 30 de conductas de agentes económicos y sociales de manera indirecta. noviembre. Para mayor referencia, estas leyes se publicaron respectivamente D.O.F., 25 de febrero de 2003. el 25 de junio y el 1º de diciembre de 1992 en el Diario Oficial de D.O.F., 8 de octubre de 2003. 353
La gestión ambiental en México Ley General de Vida Silvestre señanza. Asimismo, la Ley prevé el aprovechamiento (d.o.f., 3 de julio de 2000) no extractivo de la vida silvestre, previa autorización de la semarnat a los propietarios o legítimos pro- • Tiene por objeto establecer la concurrencia de los pietarios de los predios donde se distribuyan los tres órdenes de gobierno para la conservación y el ejemplares respectivos, incluyendo los predios de aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y propiedad federal. de su hábitat. • Se prevé la responsabilidad civil por daños a la vida silvestre y su hábitat, así como el deber de • Excluye el aprovechamiento sustentable de los re- repararlos. cursos forestales maderables y no maderables y de • Entre otras, las infracciones a la Ley se cometen las especies cuyo medio de vida total sea el agua, que al realizar cualquier acto que cause la destrucción estén clasificadas como especies o poblaciones en o daño de la vida silvestre o de su hábitat, llevar a riesgo del ámbito de aplicación de las leyes forestal y cabo actividades de aprovechamiento sin la auto- de pesca, sujetándolas a un régimen especial mucho rización correspondiente o en contravención a la más estricto. misma, manejar ejemplares de especies exóticas fuera de confinamiento controlado o sin respetar los • Determina las disposiciones relativas a la política términos del plan de manejo aprobado, presentar nacional sobre la vida silvestre y su hábitat, la dis- información falsa a la Secretaría, poseer ejemplares tribución de competencias entre los tres órdenes de la vida silvestre fuera de su hábitat natural sin de gobierno, la concertación y participación social acreditar su legal procedencia, liberar ejemplares y las disposiciones comunes para la conservación y a su hábitat natural o trasladarlos sin contar con el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre la autorización respectiva, realizar actividades de a través de la capacitación, investigación e informa- aprovechamiento de vida silvestre para ceremonias ción, el reconocimiento de las prácticas tradicionales o ritos tradicionales que no se encuentren en la lista de las comunidades rurales, la sanidad y el trato correspondiente, o exportar o importar ejemplares digno y respetuoso de la vida silvestre y la regulación ilegalmente. de las poblaciones y ejemplares exóticos. Ley General de Desarrollo • Las Unidades de Manejo para la Conservación Forestal Sustentable (uma) son el instrumento básico para permitir a los propietarios o legítimos poseedores de los predios (d.o.f., 25 de febrero de 2003) o instalaciones, la realización de actividades para la conservación o el aprovechamiento sustentable de • La expedición de la lgdfs fue uno de los compro- la vida silvestre, previo registro ante la semarnat. misos asumidos por el gobierno federal y por los principales actores del sector forestal en el Programa • El régimen para la conservación de la vida silvestre Estratégico Forestal para México 2025, en el marco se estructura a partir de la identificación de las espe- del Acuerdo Nacional por los Recursos Forestales cies en riesgo (en peligro de extinción, amenazadas (Los Pinos, 2001) y en el Programa Nacional Fo- o sujetas a protección especial), las declaratorias de restal 2001-2006. Como resultado de los consensos hábitat crítico, las áreas de refugio, los programas de previos entre los diferentes actores del sector forestal, prevención, atención de emergencias y restauración, esta Ley se aprobó de manera unánime en el Con- greso de la Unión. las vedas, las medidas para la protección de las especies migratorias y las disposiciones para la conservación • La reforma del marco jurídico forestal tuvo por de la vida silvestre fuera de su hábitat natural. objeto frenar la ilegalidad, instrumentar un nuevo modelo de gestión forestal, impulsar el federalismo • El aprovechamiento de la vida silvestre puede ser extractivo, de subsistencia por las comunidades locales mediante su consumo directo o la venta que garantice la satisfacción de sus necesidades básicas, de caza deportiva, o para la colecta científica y la en- 354
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental forestal, vincular agua-suelo-bosque-biodiversidad Ley General para la Prevención y Gestión y combatir la pobreza en las zonas forestales. Integral de los Residuos • Las principales aportaciones de la lgdfs para cum- (d.o.f., 8 de octubre de 2003) plir los objetivos anteriores, fueron las siguientes: • La concurrencia entre los tres órdenes de go- • El objeto de la Ley es garantizar el derecho de toda persona al medio ambiente adecuado y propiciar el bierno para la atención de los asuntos forestales desarrollo sustentable a través de la prevención de mediante el impulso a un federalismo gradual, la generación, la valorización y la gestión integral dependiendo de las posibilidades de cada entidad de los residuos peligrosos, de los residuos sólidos federativa. urbanos y de manejo especial, prevenir la contami- • La creación del Servicio Nacional Forestal. nación de sitios con estos residuos y llevar a cabo • La definición de los principios ambientales, eco- su remediación. nómicos y sociales que regirán la política forestal y sus instrumentos de planeación y evaluación a • Al ser general, la Ley distribuye las competencias largo plazo. de los tres órdenes de gobierno en materia de los • La inclusión de más instrumentos de ordenación residuos peligrosos, de manejo especial y sólidos forestal como los programas de manejo regional urbanos. y las unidades de manejo forestal. • El fortalecimiento de las medidas de conserva- • Corresponde al gobierno federal formular, conducir ción y restauración de suelos forestales, así como y evaluar la política nacional en materia de residuos la prohibición de otorgar cambios de uso del y regular el manejo integral de los residuos peligrosos suelo en terrenos incendiados hasta que pasen y de la industria minero metalúrgica, determinar 20 años. qué residuos están sujetos a planes de manejo y • La gestión integrada de los ecosistemas hídricos clasificarlos, así como prevenir la contaminación y forestales, así como la valoración y el pago de sitios o llevar a cabo su remediación cuando ello adecuado de sus servicios ambientales. ocurra. • La creación del Fondo Forestal Mexicano para promover un mercado de servicios forestales e • Los estados están a cargo de los residuos de manejo impulsar a las cadenas productivas. especial y en algunos casos, de la autorización para • El establecimiento de reglas más estrictas para el manejo de los residuos peligrosos provenientes de garantizar el manejo forestal sustentable en los microgeneradores y, corresponde a los municipios aprovechamientos forestales, junto con la sim- el manejo integral de los residuos sólidos urbanos. plificación de los requisitos para las plantaciones forestales comerciales, como la eliminación • Se establecen nuevos principios como la valoriza- de la evaluación del impacto ambiental antes ción, la responsabilidad compartida y el manejo requerida. integral de los residuos a través de instrumentos • El impulso a la participación social mediante como los planes de manejo. la creación de las promotorías de desarrollo fo- restal, la obligatoriedad de realizar procesos de • Uno de los principales temas de la Ley es la regu- consulta pública en la planeación y evaluación lación de la responsabilidad por la contaminación de la gestión forestal y la modificación de la na- de sitios, la reparación de los daños causados y la turaleza de los consejos técnicos, de consultivos remediación de los sitios contaminados. a vinculantes. Respecto de la lgeepa, aunque en esta administración no existió ninguna iniciativa para su revisión integral, ni pudo advertirse una tendencia clara para su fortale- cimiento como ley marco, vale la pena destacar algunos cambios importantes, como la adición del artículo 109 Bis para establecer el Registro de Emisiones y Trans- 355
La gestión ambiental en México ferencia de Contaminantes al aire, agua, suelo y sub- deral de Procedimientos Penales, mediante la cual se suelo, incluyendo materiales, residuos y cualquier otra reestructuraron los anteriores delitos ambientales en un sustancia que las autoridades competentes consideren nuevo título de Delitos contra el Ambiente y la Gestión relevante para evaluar la calidad del ambiente. Ambiental, divididos en conductas relacionadas con la realización de actividades tecnológicas y peligrosas, En la misma reforma se modificaron los artículos 11 conductas contra la biodiversidad o la bioseguridad y y 12 para fortalecer los procesos de descentralización de delitos contra el sistema de gestión ambiental. la gestión ambiental al incluir en la lgeepa un catálogo más amplio de las atribuciones federales que pueden En esta reforma se corrigieron diversas deficiencias asumir los gobiernos locales. de la redacción anterior de los delitos ambientales que impedían su aplicación directa porque se basaban en un En 2005 se realizó otra reforma importante a esta sistema de reenvíos o “tipos en blanco” en el cual, para Ley para fortalecer sustancialmente el régimen de áreas configurar un supuesto penal, debía acreditarse antes naturales protegidas, al incluir la posibilidad de esta- la violación a normas o autorizaciones administrativas. blecer subzonificaciones en los programas de manejo Hoy, independientemente de que se acredite la viola- formulados por la semarnat (que antes podían hacerse ción a otras normas administrativas o se cuente con únicamente en las declaratorias expedidas por el Eje- autorizaciones para realizar las actividades respectivas, cutivo Federal). En la misma modificación se incluyó los delitos ambientales se actualizan en la mayoría de el requisito de la evaluación de impacto ambiental los casos por actuar ilícitamente, e incluso de manera para la realización de actividades en áreas naturales culposa o no intencional cuando el infractor causa un protegidas, cuando antes se requería únicamente para riesgo o daño por la inobservancia de un deber de cui- llevar a cabo obras de construcción o instalación de dado, especialmente en aquellos delitos que implican infraestructura. el manejo de sustancias peligrosas u organismos genéti- camente modificados, donde debe esperarse de quienes Además de lo anterior, para fortalecer el sistema las manejan un especial nivel de previsión. de aplicación de la legislación ambiental, en 2006 se incluyó en le lgeepa la colaboración de las Secretarías También, para crear un sistema de responsabilidad de la Defensa Nacional y de Marina en la aplicación de penal más equitativo, se atenuaron las sanciones para la legislación ambiental cuando la naturaleza o gravedad conductas que no causan daños significativos al medio de los problemas a resolverse así lo requiera, como ha ambiente y se agravaron las sanciones para aquellas ocurrido con los operativos de inspección y vigilancia conductas que implican riesgos o causan daños graves de los santuarios de mariposas monarca en Michoacán, a bienes de especial importancia como las tortugas o de protección de la tortuga marina en diferentes zonas marinas, los mamíferos marinos, los arrecifes o los del territorio nacional. humedales. Entre los cambios importantes realizados en esta Otro de los cambios más importantes a la legisla- administración a la legislación ambiental, vale la pena ción ambiental en los últimos años fue la modificación mencionar la reforma realizada en 2001 a los delitos casi integral de la Ley de Aguas Nacionales en 2004, ambientales contenidos en el Código Penal Federal. Ha- después de un complejo proceso legislativo que incluyó ciendo énfasis en el carácter de derecho de mínima apli- la formulación de observaciones del Ejecutivo Federal cación que debe tener el derecho penal y manifestando (proceso conocido comúnmente como “veto”), al pro- que deben privilegiarse los instrumentos preventivos y yecto de Ley aprobado unánimemente en el Congreso voluntarios para incrementar el cumplimiento de la ley de la Unión, que incluía, entre otras cosas, la descen- ambiental, el Ejecutivo Federal presentó una Iniciativa tralización de la Comisión Nacional del Agua10. de reformas al Código Penal Federal y al Código Fe- D.O.F., 31 de diciembre de 2001. 10 Para mayor claridad puede consultarse el Documento de Obser- D.O.F., 23 de febrero de 2005. vaciones del Ejecutivo Federal al Senado de la República en el sitio D.O.F., 23 de mayo de 2006. electrónico http://www.senado.gob.mx/comisiones/directorio/hi- 356
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental Uno de los principales objetivos de esta reforma Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Ali- fue incluir la variable ambiental en el manejo del agua, mentación, de Salud y de Hacienda y Crédito Público, mediante la determinación de principios ambientales están encargadas de la aplicación de esta Ley, por lo que para la política nacional hídrica, los conceptos de valo- la política nacional en materia de bioseguridad debe ración de los servicios ambientales y gestión integrada diseñarse y articularse con un enfoque transversal que de los recursos hídricos y forestales, la regulación de los prevea la coordinación eficaz de los distintos sectores humedales como bienes públicos inherentes a las aguas competentes, lo que constituye uno de los principales nacionales, la desconcentración de las atribuciones de retos del reglamento en la materia. la Comisión Nacional del Agua hacia los organismos de cuenca para promover una gestión regional más Por otra parte, el marco jurídico que rige la gestión descentralizada, la creación del sistema financiero del ambiental se integra también por diversas normas que, agua, el fortalecimiento de los consejos de cuenca y, sin haberse expedido con un enfoque “propiamente para resolver los problemas que ocasionaba la separación ambiental”, inciden directamente en la protección entre las atribuciones de la Comisión Nacional del Agua ecológica y definen los modos de aprovechamiento de y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, los recursos naturales. Para exponer una visión completa la determinación de un esquema concurrente de ins- de nuestro sistema legal, vale la pena destacar algunos pección y vigilancia. cambios realizados en diversas leyes sectoriales que fortalecen en gran medida el enfoque transversal de la Asimismo, en materia de bioseguridad, el 24 de materia ambiental. mayo de 2000 el Ejecutivo Federal firmó ad referéndum el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Bio- Ley de Desarrollo Rural Sustentable (2001) tecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Define el desarrollo rural sustentable como el mejora- Este instrumento fue ratificado por el Senado en 2002 miento integral del bienestar social de la población y de y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1° las actividades económicas en el territorio comprendido de julio de 2002. La integración del Protocolo de Car- fuera de los núcleos urbanos, asegurando la conserva- tagena al derecho nacional, motivó la expedición de la ción permanente de los recursos naturales, la biodiver- Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente sidad y los servicios ambientales. Se crea la Comisión Modificados (ogm), que regula las actividades de utili- Intersecretarial de Desarrollo Rural Sustentable en la zación confinada, liberación experimental, liberación en cual participa la semarnat y se prevé la formulación de programa piloto, liberación comercial, comercialización, un Programa Especial Concurrente para atender, entre importación y exportación de estos organismos. otras materias, el cuidado al medio ambiente rural, la sustentabilidad de las actividades socioeconómicas La Ley faculta a la semarnat para analizar y evaluar en el campo y la producción de servicios ambientales caso por caso los posibles riesgos que pudieran ocasio- para la sociedad. La Ley determina que se apoyará a los nar las actividades que impliquen el manejo de ogm al productores rurales para incorporar cambios tecnoló- medio ambiente y a la diversidad biológica, con base en gicos y de procesos tendientes a conservar y manejar el los estudios de riesgo y los reportes de resultados que medio ambiente. presenten los interesados. Esta Secretaría es también la responsable de expedir permisos para la realización Ley de Planeación (2002) de actividades de liberación al ambiente de ogm, así Incluye un mandato que obliga a los diferentes sectores como de definir y aplicar las medidas de seguridad o de la Administración Pública Federal a considerar las de urgente aplicación pertinentes para prevenir o re- variables ambientales en sus programas y acciones. parar daños causados por el manejo indebido de ogm, e imponer las sanciones que procedan. Es importante Ley General de Bienes Nacionales (2004) señalar que además de la semarnat, las Secretarías de La nueva Ley regula con mayor precisión el régimen de la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos draulico/assets/docs/observa.pdf 357
La gestión ambiental en México Ganados al Mar. Asimismo esta nueva Ley promueve bajo criterios de protección ambiental. La aplicación la descentralización de la administración de la zona de esta Ley corresponde a la sagarpa y a la semarnat federal. Como complemento de esta Ley, en 2005 se cuando se trate de productos, subproductos y materias expidió la Norma Oficial Mexicana 146 que establece la primas forestales o productos y subproductos de la vida metodología para la elaboración de planos que permitan silvestre. la ubicación cartográfica de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar que se soliciten Hasta aquí se ha presentado un recuento de los prin- en concesión. cipales cambios que han tenido las leyes que rigen la gestión ambiental. Sin embargo, el Derecho Ambiental Ley de Amparo (2006) Mexicano comprende también diversos instrumentos Se incluyó de una nueva causal para negar la suspen- normativos cada vez más especializados como los sión de los actos de autoridad que se reclamen por la reglamentos, las normas oficiales mexicanas, las decla- vía del amparo cuando, de concederse la suspensión ratorias de áreas naturales protegidas o los programas puedan causarse daños al medio ambiente, al equilibrio de ordenamiento ecológico y, en última instancia, las ecológico o cuando por estas causas se afecte la salud normas individualizadas (concesiones, autorizaciones de las personas. Esta reforma es de gran trascendencia y permisos) que determinan en la práctica cotidiana para el Derecho Ambiental Mexicano pues posiciona las tendencias de la legislación ambiental al poner en directamente por primera vez los asuntos ambientales evidencia su eficiencia y eficacia, por relacionarse di- en el ámbito de competencia del Poder Judicial de la rectamente con su observancia por parte de los sujetos Federación pues, para decidir sobre el otorgamiento de regulados11. las suspensiones definitivas en los juicios de amparo que se interpongan contra actos de la autoridad ambiental, Asimismo, el ejercicio de la gestión ambiental como las medidas de control o sanciones, los jueces depende también en gran medida de la adecuada deberán entrar al estudio de fondo de los factores que regulación de las atribuciones de las autoridades res- podrían causar deterioro ambiental. ponsables de su conducción pues como ocurre con todos los demás actos mediante los cuales se ejerce la Ley Minera (2006) función pública del Estado, los actos de la autoridad El objeto de la reforma a esta Ley fue incluir la posibi- ambiental deben basarse en el Principio de Legalidad lidad de permitir a los titulares de concesiones mineras que marca los límites de actuación entre el gobierno y para la explotación de carbón recuperar el gas asociado los gobernados y que se expresa comúnmente a través a los yacimientos de carbón mineral (gas grisú) para de una regla muy sencilla: las autoridades pueden hacer su autoconsumo o para la entrega a pemex. Además únicamente lo que les permiten expresamente las leyes de disminuir los riesgos a la seguridad personal de y los particulares pueden hacer todo, menos lo que los trabajadores de las minas, esta reforma promueve éstas les prohíben12. la reducción de las emisiones del gas liberado en la explotación de carbón, que generalmente se ventea a 11 Aquí, siguiendo también al Dr. Raúl Brañes, la eficiencia de- la atmósfera, y permite a los concesionarios mineros termina el grado de idoneidad que posee una norma jurídica para participar en proyectos del Mecanismo de Desarrollo satisfacer la necesidad que se tuvo en cuenta al expedirla y que, al Limpio del Protocolo de Kioto. contrario de la eficacia rebasa el ámbito puramente normativo. Por su parte, la eficacia se designa como el grado de acatamiento Ley de Productos Orgánicos (2006) de una norma jurídica por sus destinatarios y se reduce al ámbito El objeto de la Ley es regular los criterios y/o requisitos puramente normativo. para la elaboración, utilización, verificación y certifi- 12 En la Constitución Federal, el Principio de Legalidad está previsto cación de productos producidos orgánicamente, a fin dentro del artículo 16, conforme al cual, nadie puede ser molestado de promover que su manejo sea sustentable y se realice en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino en virtud de mandamiento escrito, de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. 358
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental Así, para proveer la exacta observancia de todas las han convertido en uno de los instrumentos clave de la nuevas leyes ambientales en la esfera administrativa, gestión ambiental para garantizar la sustentabilidad de durante la presente administración se expidieron los las actividades económicas mediante el establecimiento reglamentos de la lgeepa en materia de Ordenamiento de las características, los requisitos, las especificaciones Ecológico del Territorio (2003), Registro de Emisiones técnicas, las condiciones particulares o los límites y Transferencia de Contaminantes (2004) y el Regla- máximos permisibles que deberán observarse en la rea- mento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sus- lización de actividades productivas, el aprovechamiento tentable (2005), estando pendientes de publicación los sustentable de los recursos naturales y los procesos que reglamentos de la Ley General de Vida Silvestre, de la puedan constituir un riesgo para el medio ambiente. Ley General para la Prevención y Gestión Ambiental de los Residuos, y la Ley de Aguas Nacionales. Además de lo Actualmente existen 108 normas oficiales mexicanas anterior, la semarnat ha iniciado la formulación de vigentes en materia de descargas de aguas residuales, los reglamentos de la lgeepa en materia de actividades atmósfera (divididas en normas para la medición de consideradas como altamente riesgosas, así como la concentraciones, emisión de fuentes fijas y emisión de modificación al reglamento de la lgeepa en materia fuentes móviles), residuos (peligrosos, sólidos, muni- de prevención y control de la contaminación a la at- cipales y biológico infecciosos), flora y fauna silvestres, mósfera y, junto con las demás dependencias a cargo suelos, contaminación por ruido, impacto ambiental, de su aplicación, se está trabajando en la formulación normas de la Comisión Nacional del Agua, pesca (es- del reglamento de la Ley de Bioseguridad de los Orga- pecies en peligro de extinción), lodos y biosólidos, y nismos Genéticamente Modificados. metodologías. La regulación administrativa permite resolver uno Las normas oficiales mexicanas contribuyen en gran de los principales retos de la materia ambiental, con- medida a la certeza jurídica de la gestión ambiental sistente en reflejar adecuadamente los fenómenos que porque determinan los límites máximos permisibles trata de ordenar, lo que únicamente puede lograrse si en la realización de diversas actividades productivas y se comprenden las bases científicas de los ecosistemas ofrecen a los particulares una guía detallada para saber y las actividades que se pretenden regular. Sin embar- cómo pueden desarrollarse las mismas para ser susten- go, la regulación de los fenómenos ambientales que tables. Sin embargo, los procesos de formulación de constituyen su objeto ha sido una de las tareas más las normas enfrentan el reto de conciliar los resultados complejas del derecho ambiental. En muchos aspectos, científicos y técnicos que sustentan su contenido, con incluso la noción del medio ambiente continúa siendo las expectativas de los diferentes grupos sociales que un concepto científica y jurídicamente indefinido, de por ley, deben participar junto con las autoridades en contenido esencialmente difuso e indeterminado13, su creación y evaluación permanente. pues aunque instancias como la Corte Internacional de Justicia han señalado que el medio ambiente no Las normas, por definición legal, son instrumentos es una abstracción, sino el espacio en el que viven los “técnicos”. Esto quiere decir que precisan el momento seres humanos y del cual depende la calidad de vida o situación en que se alcanza un objetivo14 para cumplir y su salud, inclusive la de las generaciones futuras, el una obligación establecida en la ley u obtener un benefi- concepto de “medio ambiente” no ha podido definirse, cio. Las especificaciones “técnicas” encuentran sustento ni regularse con precisión. 14 ”Artículo 36.- Para garantizar la sustentabilidad de las actividades Frente a este universo tan complejo, merecen espe- económicas, la Secretaría emitirá normas oficiales mexicanas en cial mención las normas oficiales mexicanas previstas materia ambiental y para el aprovechamiento sustentable de los por la lgeepa y las demás leyes ambientales y que, por recursos naturales, que tengan por objeto: el nivel de detalle regulatorio al que pueden llegar, se ”I.- Establecer los requisitos, especificaciones, condiciones, procedi- mientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán obser- 13 Juste Ruiz J. 1999, p. 5. varse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos y en procesos”. 359
La gestión ambiental en México en el avance de la ciencia, en la consulta a expertos en la preservación, aprovechamiento sustentable y restau- la materia, en el estudio de las disposiciones interna- ración de los humedales costeros en zonas de manglar, cionales y extranjeras, es decir, las normas no pueden que se ha convertido en el centro de la discusión sobre contener especificaciones que no estén sustentadas en la política nacional de humedales costeros pues, a falta argumentos sólidos. de un marco jurídico integral y adecuado para el uso sustentable de los ecosistemas de manglar en México, Así pues, la nueva política regulatoria ambiental ha se considera el único instrumento capaz de cubrir este establecido como premisa ineludible que las normas vacío legislativo y ofrecer soluciones equitativas para los oficiales mexicanas contengan solamente: a) especifica- sectores que piden reglas que permitan su aprovecha- ciones técnicas susceptibles de medirse, b) que se con- miento, así como para quienes demandan la imposición tengan los métodos de prueba y c) los procedimientos de restricciones casi absolutas para su utilización. El de evaluación de la conformidad correspondiente. nuevo proyecto de NOM-022-SEMARNAT-2003, en congruencia con el enfoque de capacidad de carga de Con esto se evita que las normas incluyan dispo- los ecosistemas, establece los límites máximos para per- siciones que corresponderían a un Reglamento15 o a mitir el aprovechamiento sustentable de los manglares, una Ley16. sin causar una afectación al ecosistema y a los servicios ambientales que presta. Para lograr lo anterior, en esta administración la semarnat ha promovido un cambio de enfoque en las Así, otro de los principales retos que deben enfrentar- políticas de regulación, que promueve la transición de se para garantizar la eficiencia y la eficacia de las normas los esquemas tradicionales, basados en la identificación oficiales mexicanas es la determinación de sus alcances, de las mejores prácticas o la mejor tecnología disponible ya que mientras que para algunos sectores deben restrin- como parámetros para establecer los límites y especifi- girse a aspectos exclusivamente técnicos o científicos, caciones que constituyen su objeto, a un enfoque que para otros deben reflejar también las demandas sociales privilegie el análisis de la capacidad de carga de los sobre la regulación de temas tan complejos como la sistemas ambientales que se verán impactados por las determinación de los límites máximos permisibles para actividades reguladas. emitir contaminantes a la atmósfera, o las consecuencias jurídicas que tienen los instrumentos normativos para la Como ejemplos de este nuevo enfoque normativo conservación como las listas de especies de flora y fauna pueden citarse dos casos. El primero, es el de la Norma en alguna de las categorías de riesgo previstas en la Ley Oficial Mexicana NOM-011-CNA-2000 para la con- General de Vida Silvestre, las declaratorias de las áreas servación del recurso agua, que establece las especifica- naturales protegidas o los programas de ordenamiento ciones y el método para determinar la disponibilidad ecológico del territorio, que pueden tener en algunos media anual de las aguas nacionales17. Desde el enfoque casos efectos equivalentes a los de una expropiación al de capacidad de carga, el método propuesto por esta limitar de hecho el ejercicio de derechos de propiedad norma permite determinar la cantidad de agua que protegidos también por nuestro sistema legal. puede otorgarse en concesión y que antes promovía la toma de decisiones discrecionales sobre los volúme- En este sentido, debe tenerse en cuenta que si bien nes de agua aprovechables, sin considerar parámetros el objetivo de las normas oficiales mexicanas es permitir ambientales basados en una visión de conservación la regulación técnica detallada de los supuestos previstos ambiental del recurso. de manera general en las leyes y reglamentos, frecuen- temente se intenta darles alcances prohibitivos que por El segundo ejemplo mencionado está en el proceso su naturaleza jurídica no pueden tener. Las reglas claras, de modificación de la controvertida NOM-022-SE- fomentan la certeza, la inversión y la competitividad. MARNAT-2003, que establece especificaciones para Otro elemento importante que aportan las normas, 15 Como por ejemplo los trámites. relacionado directamente con su eficacia, es la legiti- 16 Como por ejemplo “Prohibiciones” u “Obligaciones” adicionales midad que brindan los exhaustivos procesos de par- a las establecidas por la ley. 17 Publicada en el D.O.F. el 17 de abril de 2002. 360
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental ticipación social que se siguen Los objetivos fundamentales establecieron mecanismos para la para su creación. Las normas de la regulación y la normati- resolución de controversias, que oficiales mexicanas en materia vidad expedida por la semar- permiten hacer más eficiente la ambiental están sujetas a un es- nat durante los últimos seis toma de decisiones y evitan las crutinio público, sin parangón, años fueron los siguientes: discusiones eternas sobre temas toda vez, que: • Garantizar la eficacia y efi- controvertidos o en donde existen intereses particulares; asimismo, • Desde su diseño participan ciencia de los instrumentos se estableció una representación regulatorios vigentes y en los agentes regulados, en mu- proceso de elaboración. equilibrada de los distintos sectores chos casos incluso coordinan • Lograr que los beneficios para evitar el mayoriteo. los grupos de trabajo. ambientales superen los • Las normas son sometidas a costos sociales. En este sentido, los objetivos consulta pública en el proce- • La disminución de los cos- fundamentales de la regulación y so de dictamen que realiza la tos excesivos o innecesarios la normatividad expedida por la Comisión Federal de Mejora semarnat durante los últimos seis Regulatoria (cofemer). años fueron los siguientes: • Las normas son sometidas a para los particulares. • Garantizar la eficacia18 y efi- un proceso de consulta públi- • Abatir la incertidumbre y ciencia19 de los instrumentos ca a través de la publicación regulatorios vigentes y en pro- de anteproyectos en el Diario discrecionalidad en su apli- ceso de elaboración. Oficial de la Federación. cación. • Convertir, en la medida de • Lograr que los beneficios am- • Las normas son aprobadas lo posible, a las normas en bientales superen los costos por el Comité de Normali- instrumentos de fomento. sociales. zación de la semarnat (co- • Cubrir temas ambienta- les no regulados, abatir la • La disminución de los costos sobrerregulación en otros, marnat), que está formado y sustentarlos en criterios excesivos o innecesarios para de manera equilibrada por técnicos. los particulares20. representantes del sector • Abatir la incertidumbre y dis- privado, el sector público y crecionalidad en su aplicación el sector académico. propiciada por la imprecisión • En los grupos de trabajo de gran parte de los propios puede participar cualquier instrumentos normativos. persona interesada en el tema. • Convertir, en la medida de lo posible, a las normas en instrumentos de fomento21. El comarnat, permitió que todos los agentes • Cubrir temas ambientales no regulados, abatir la económicos, académicos y ong conocieran y fueran sobrerregulación en otros, y sustentarlos en criterios técnicos22. parte de todos los proyectos regulatorios, pues de una manera u otra cualquier tema aprobado en un comité tendría repercusión en la competitividad del otro del 18 Orientadas a resultados del desarrollo sustentable concretos y cuantificables. cual estaban marginados. Así pues el comarnat permite 19 Que alcance los objetivos al menor costo posible tanto para los tener una visión integral de los temas ambientales que particulares como para las autoridades. en cualquier caso tienen efectos sobre el desarrollo. 20 Que promuevan el apego a la legalidad y permitan la competi- El funcionamiento del comarnat está determinado tividad de las empresas y del país. por sus reglas de operación, es decir, se establecieron 21 Que el cumplimiento de las normas se convierta en negocio y aprobaron por los actores responsables de cumplir como incentivo adicional. las reglas del juego. Merece hacer hincapié en que se 22 Evitar que las normas asuman “papeles” que no les corresponden, lo cual fortalece el estado de derecho. 361
La gestión ambiental en México Por otra parte, para medir el cumplimiento de las 2. Los temas pendientes en el Derecho normas, el sistema de evaluación de la conformidad Ambiental Mexicano merece una mención aparte, pues a partir de este ins- trumento se promueve la participación de la sociedad Uno de los principales temas que habrá de analizarse en la verificación y vigilancia del cumplimiento de las en los próximos años es la definición del modelo de normas, lo cual aumenta su eficacia para lograr los derecho ambiental que queremos. En esta adminis- objetivos ambientales esperados. tración hubo dos tendencias aparentemente opuestas que oscilaron entre la desarticulación de la legislación Este sistema, en donde participa de manera acti- ambiental para transitar a un esquema disperso, basado va la sociedad, provee un marco de transparencia y en leyes especiales para cada materia y, en el extremo legitimidad en las acciones, además de promover la opuesto, su codificación. eficiencia en las labores de la autoridad, pues aquellas personas obligadas por las normas que cuenten con Respecto del primer supuesto, la expedición de la un certificado de cumplimiento pueden ser conside- lgeepa como punto de referencia de la gestión ambien- radas de baja prioridad y permitirán a las autoridades tal nacional y la creación de la semarnap como instancia verificadoras orientar sus esfuerzos a personas que se concentradora de los temas ambientales hasta entonces mantienen al margen de la legalidad, lo cual contri- dispersos en diversas dependencias federales, es un claro buye a eliminar presión respecto de las actividades ejemplo de la política que orientaba la consolidación de legales y aumentarla sobre las que se mantienen al un sistema de gestión ambiental unificado. Diez años margen de la ley. después, esta tendencia sistematizadora parece estar moviéndose en una dirección contraria. Este sistema permite a cualquier persona conocer el grado de cumplimiento de las normas a las que está En los últimos años la lgeepa no se revisó de manera obligado, e incluso puede obtener un “certificado”, integral y tuvo pocas modificaciones. Así, la tendencia “dictamen” o “informe” de que está cumpliendo con las a la emisión de normas cada vez más especializadas pa- normas, los cuales son vinculantes a las autoridades. rece indicar que la lgeepa, o la idea de una ley marco, no se consideran ya alternativas viables para articular Finalmente es necesario analizar los objetivos que el sistema jurídico ambiental de México. Para ilustrar se persiguen con la normalización pues, si en lugar lo anterior, en los últimos años se presentaron en el de fomentar el cumplimiento o la superación de los Congreso de la Unión un gran número de iniciativas límites de protección ambiental, expedimos normas para expedir legislación especializada, fuera del marco oficiales mexicanas que se convierten en instrumen- de la lgeepa en temas como ordenación territorial, con- tos de comando-control, o que sobrerregulan a sus servación y restauración de tierras, costas, humedales destinatarios, se está atentando directamente contra y ecosistemas de manglar, acceso a recursos genéticos, su eficiencia y eficacia, debilitando así el fundamento educación ambiental, cambio climático y responsabi- legal de los actos de autoridad que se basan en estas lidad civil por daños al ambiente. disposiciones. Esta tendencia a la dispersión de la legislación am- En la nueva política regulatoria, se ha incorporado biental también se ha extendido en algunos casos a las una nueva finalidad de las normas mexicanas, que es atribuciones de la semarnat. Como ejemplo de ella la de establecer instrumentos de mercado. Es decir, del puede citarse la iniciativa presentada en el Congreso de cumplimiento de una norma mexicana, se deriva un la Unión para la expedición de una nueva Ley de Puer- certificado que distingue el comportamiento ambien- tos, en la cual se propone la transferencia de diversas talmente adecuado de las personas, lo cual genera que atribuciones para la administración de la Zona Federal algunas personas, cada vez más, tengan predilección Marítimo Terrestre que hoy ejerce la autoridad ambien- de estos productos o servicios respecto de los que no tal, a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En tienen certificados ambientales. el mismo sentido, en esta administración se presentó en el Congreso de la Unión una iniciativa de reformas 362
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental a la Ley Minera para determinar como requisito previo acotación de las facultades de conservación exclusivas a la creación de áreas naturales protegidas en zonas de de la semarnat, lejos de fortalecer la articulación de actividades mineras, la autorización de la Secretaría de políticas transversales para el desarrollo sustentable, pro- Economía, lo que hoy es una atribución exclusiva de mueven la dispersión de temas que en los últimos años la semarnat. se han integrado para consolidar la política ambiental nacional. Por ello resulta necesario comprender que la Igualmente, la Ley General de Pesca y Acuacultu- visión de transversalidad no tiene por objeto fortalecer ra Sustentable recién aprobada en el Congreso de la a un sector público en detrimento de otros. Unión, propuso la transformación de las atribuciones exclusivas de la semarnat en algunas materias, como En el extremo opuesto a estas tendencias, se ha plan- la identificación y clasificación de especies acuáticas en teado también la alternativa de integrar y sistematizar riesgo y la inspección y vigilancia del cumplimiento toda la legislación dispersa sobre materias ambientales en de la normatividad ambiental en la realización de ac- un Código Ambiental. En términos generales, quienes tividades pesqueras, en atribuciones que únicamente promueven este sistema legislativo consideran que debe- podrán ejercerse de manera coordinada con la Secretaría ría abarcar, además de un libro único con disposiciones de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y generales sobre distribución de competencias y otros Alimentación, lo que debilitaría en gran medida las temas generales, definiciones e instrumentos de política atribuciones de la semarnat para la conservación de ambiental, diferentes libros con toda la normatividad las especies acuáticas en riesgo, como se manifestó en el relacionada con las siguientes materias: forestal, vida proyecto de observaciones presentado por el Ejecutivo silvestre, bioseguridad, aguas nacionales y ecosistemas Federal al Congreso de la Unión el 1º de septiembre acuáticos, uso sustentable y remediación de suelos, de 2006 en ejercicio de su facultad prevista en el artí- cambio climático, atmósfera, actividades altamente culo 72 Constitucional para “vetar” las leyes y pedir la riesgosas y residuos peligrosos, aspectos ambientales de revisión de diversas disposiciones que atentan contra la generación de energía y participación social. el fortalecimiento de la gestión ambiental. Es importante considerar que los alcances del En este tema es importante hacer una distinción Código Ambiental concurrente que se ha propuesto clara entre dos situaciones que podrían confundirse: únicamente podrían integrar las leyes concurrentes, la promoción de esquemas de transversalidad para la pero no podrían abarcar las materias que, conforme a aplicación de la normatividad ambiental en todas las la distribución de competencias prevista por la Cons- dependencias y entidades del gobierno federal, y la titución federal, son materias reservadas al gobierno desarticulación de las atribuciones de la semarnat, que federal como pasa actualmente con las leyes sobre aguas apenas hace una administración se creó para atender y bienes nacionales o bioseguridad. Asimismo habría de manera integral los asuntos ambientales de compe- que definir, dentro de todos los posibles modelos de tencia federal. codificación legal que existen, cuál sería el más ade- cuado para el derecho ambiental, por ejemplo, si sería En el primer caso, la inclusión de criterios ambien- únicamente sustantivo o también adjetivo (es decir, tales en la legislación económica y social y la determi- que incluya todos los aspectos procesales involucrados nación de atribuciones que obliguen a los diferentes en la aplicación de las disposiciones sustantivas), o si sectores de la administración pública a considerar la habría un Código y leyes especiales complementarias variable ambiental en sus programas y acciones, es un como ocurre en materia fiscal. requisito fundamental para que la política ambiental tenga éxito, pues, como se reconoció en el Programa Si bien es cierto que con la codificación de la le- Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales gislación ambiental podría lograrse su integración, 2001-2006, el desarrollo sustentable es una tarea com- simplificación y mejora mediante la eliminación o reubi- partida del gobierno federal. cación de las reglas o cargas regulatorias repetitivas y la revisión del sistema jurídico ambiental en su conjunto, Sin embargo, en el segundo supuesto mencionado, es necesario tener en cuenta que la codificación del la transferencia de atribuciones de un sector a otro, o la 363
La gestión ambiental en México derecho no se agota en la agrupación de normas sobre se ha ejercido por los municipios y la mayoría de los diferentes materias en un solo texto, sino que implica programas de ordenamiento ecológico vigentes, que la creación de un sistema coherente y homogéneo que establecen usos del suelo, han sido expedidos por los pueda servir como marco rector de la gestión ambiental, estados, lo que ocasiona constantes cuestionamientos como se quería lograr con la lgeepa al expedirse como sobre la invasión de competencias municipales, tanto ley marco. en el ámbito intergubernamental como en litigios in- terpuestos por particulares, como se analiza con mayor Otro tema pendiente de esta administración es la detalle en el Capítulo v. revisión de la lgeepa. Aunque los avances del modelo de gestión ambiental implantado por esta Ley son Así, para resolver esta problemática es necesario incuestionables, a diez años de distancia de su último responder las siguientes preguntas: proceso de reforma integral, existen diversos conceptos que ameritan una revisión pues algunos de los princi- • ¿Cuáles programas de ordenamiento ecológico son pios y criterios incluidos en 1996, debido al extensivo vinculantes y para quién? proceso de consulta pública y participación social que se siguió para su aprobación, plasmaron en la Ley una • ¿Cuál es la diferencia entre los criterios de regulación visión del mundo, incluso a costa de una seria reflexión ecológica y la regulación de los usos del suelo? sobre las consecuencias estrictamente jurídicas de lo que se incluía en el texto, lo que en algunos casos ha • ¿Los programas de ordenamiento ecológico estatales provocado conflictos de aplicación de la Ley que se pueden regular los usos del suelo o estas disposi- dan, tanto entre la autoridad ambiental y los particu- ciones deben restringirse a los programas locales de lares, como entre autoridades de diferentes órdenes de competencia municipal? gobierno, por la indefinición de los alcances de diversas disposiciones relacionadas con la participación social o • ¿Qué alcance tienen en los diferentes programas las con la distribución de competencias de las autoridades disposiciones “fuertes” que establecen límites a la federales, estatales y municipales23. densidad de construcción y porcentajes de desmonte para la realización de proyectos? En concreto, algunos de los instrumentos de la lgeepa que requieren una revisión, son los siguientes. • ¿Qué debe contener cada tipo de programa de or- denamiento ecológico? 2.1. Ordenamiento ecológico del territorio • ¿Cómo se separan sus contenidos ambientales de otras materias como el desarrollo urbano o la regu- lación agropecuaria? 2.2. Impacto ambiental La definición de los alcances de los programas de or- La revisión de los alcances jurídicos de la evaluación de denamiento ecológico del territorio en sus diferentes impacto ambiental (eia) está estrechamente relacionada modalidades es uno de los conflictos jurídicos más recu- con el tema anterior. Conforme a la ley vigente, la eia rrentes en la gestión ambiental. Siguiendo la tendencia es probablemente el instrumento de política ambiental municipalista predominante, uno de los principales con mayor peso en la toma de decisiones dentro del cambios de 1996 a la lgeepa fue la inclusión de la sistema de gestión ambiental, pues debido a la ausencia atribución de los municipios para formular y expedir los de otros instrumentos de política ambiental que orien- programas de ordenamiento ecológico locales. Esta atri- ten de manera genérica los procesos de evaluación caso bución es congruente con las facultades que el artículo por caso, las autorizaciones en esta materia son la única 115 constitucional otorga a los municipios para regular regulación para evaluar, mitigar, evitar o compensar los los usos del suelo en el ámbito de su jurisdicción. Sin impactos ambientales adversos de obras y actividades. embargo, hasta la fecha, salvo en el caso del Municipio de Benito Juárez, en Quintana Roo, esta atribución no A diferencia de otros sistemas, como el de Estados Unidos, la legislación mexicana en materia de impacto 23 Azuela de la Cueva, Antonio. 2006. ambiental no contempla el análisis obligatorio de las alternativas razonables que existen para la realización 364
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental de las obras y actividades proyectadas, incluyendo la bilidad y los impactos de los accidentes, incrementando alternativa de su cancelación. Esta situación provoca las medidas de seguridad dentro de las instalaciones que en muchos casos la eia se resuelva por factores que industriales, comerciales y de servicios que realizan aar no tienen nada que ver con los impactos ambientales y reforzando la preparación de la respuesta inmediata y reales de los proyectos, como los son múltiples litigios completa en caso de accidentes, incluyendo la realiza- que se interponen por la limitación del ejercicio del ción de simulacros. derecho de propiedad de los desarrolladores, la afecta- ción de intereses económicos de los inversionistas que Por otra parte, considerando que la regulación y el se niegan a considerar otras alternativas para atenuar control de las actividades altamente riesgosas demandan los impactos ambientales de sus proyectos, o porque al la intervención de los diferentes sectores, la normativi- no existir la obligación de elegir opciones alternativas, dad en materia de aar deberá prever mecanismos efecti- frecuentemente se intenta que en la eia se justifiquen vos de coordinación entre autoridades gubernamentales decisiones ya tomadas con anterioridad. y de concertación con los sectores directamente involu- crados, como el industrial, las comunidades en riesgo Así, la revisión de la legislación en materia de o las organizaciones civiles interesadas. impacto ambiental para acotar la discrecionalidad de De igual manera se deben establecer mecanismos de particulares y autoridades, e integrar la eia con los de- inspección y vigilancia mucho más claros, a fin de que más instrumentos de política ambiental de alcances más la Secretaría establezca medidas de seguridad tendientes generales, es un tema que requiere atención urgente para a minimizar los riesgos, o bien, ante la ocurrencia de evitar que las decisiones sobre las medidas de protección accidentes por la realización de actividades altamente ambiental se impongan en procedimientos jurídicos riesgosas, medidas de prevención y mitigación. más que en procesos técnicos basados en la mejor in- formación disponible para la toma de decisiones de la 2.4. Alcances jurídicos de los instrumentos para autoridad ambiental (ver Capítulo vi). la conservación 2.3. Actividades Altamente Riesgosas (aar) La reflexión sobre la naturaleza jurídica y los alcan- ces de estos instrumentos, claves para la política de La ausencia del Reglamento de la lgeepa en Materia conservación, es también un tema pendiente de gran de Materiales Peligrosos y Actividades Consideradas trascendencia para orientar el rumbo de toda la legis- como Altamente Riesgosas, así como de normas ofi- lación ambiental. ciales mexicanas suficientes y adecuadas en la materia, que delimiten con exactitud los alcances de las acciones Es necesario precisar cuáles son los alcances de prohibidas y permitidas para dar certeza jurídica a las nuestros instrumentos jurídicos para la conservación autoridades encargadas de su aplicación y a los sujetos de los recursos naturales, con relación a los límites de obligados a cumplir con este régimen jurídico, impiden imposición de modalidades a la propiedad que pue- el desarrollo de una gestión ambiental eficaz, que per- den decretarse desde una declaratoria de área natural mita prevenir o reducir los riesgos para la población y protegida, un programa de manejo o la inclusión de el ambiente derivados de los accidentes en instalaciones una especie en las listas de especies en riesgo, con las altamente riesgosas. consecuencias que esta categorización tiene para su hábitat, que seguramente está en la propiedad de alguna Así, en las reformas pendientes en esta materia, persona, pública o privada. deberán emitirse disposiciones que contemplen como premisas básicas el estudio de riesgo ambiental y los pro- Hay que distinguir claramente en la legislación los gramas para la prevención de accidentes, incluyendo la regímenes que se aplican a los bienes nacionales y a la posible afectación al ambiente y a la salud en caso de propiedad privada, pues de esta definición depende lo ocurrir un accidente. La normatividad en esta materia que puede y no permitirse, y hasta dónde. Por ejemplo, deberá contemplar lineamientos para reducir la proba- en la utilización de bienes de la nación, como las aguas nacionales o la zona federal marítimo terrestre, preva- 365
La gestión ambiental en México lece un esquema de derecho público y se requiere una Paradójicamente existen otros instrumentos de polí- concesión, mientras que el aprovechamiento o manejo tica ambiental que a pesar de ser una alternativa mucho de los recursos forestales puede darse mediante autoriza- más real y eficiente para la conservación, no se han uti- ciones, al considerar la legislación que éstos pertenecen lizado en la práctica cotidiana de la gestión ambiental, a los poseedores o propietarios de los terrenos en los aunque la necesidad de proteger zonas específicas por que se encuentran. su alto valor ecológico y la imposibilidad de lograrlo por su alto valor comercial, sea una constante fuente de Un ejemplo que demuestra claramente esta con- conflictos entre la autoridad ambiental y los usuarios fusión que prevalece en nuestro sistema jurídico es el de las zonas en cuestión, con resultados generalmente régimen al que debe sujetarse el uso de los manglares, desfavorables para el medio ambiente. clasificados en su mayoría como especies en riesgo pues, por una parte, los cuerpos de aguas nacionales en los Como ejemplo de esta reflexión, tenemos el caso cuales se encuentran no pueden ser propiedad privada, lo de las áreas de refugio para especies nativas acuáticas que implica una serie de consecuencias jurídicas que res- previstas en el artículo 65 de la Ley General de Vida tringen significativamente las posibilidades para su uso Silvestre y que, a pesar de ser un instrumento de apli- pero, por otra parte, como los manglares se consideran cación viable, efectivo para la atención de temas que vegetación forestal (independientemente de su estatus de se consideran prioritarios, como la protección de las riesgo), los propietarios de los terrenos en los que éstos especies en peligro de extinción y su hábitat, no se ha se encuentran consideran que son de su propiedad. utilizado hasta ahora más que una sola vez, reciente- mente, para delimitar el polígono de protección de la En este mismo sentido también vale la pena analizar vaquita marina en el Golfo de California. la eficacia de algunos de los instrumentos contemplados por la lgeepa y que, debido al excesivo rigor técnico En suma, a pesar del esfuerzo realizado para la ela- con el cual fueron diseñados, en la práctica resultan boración de un importante conjunto de instrumentos extremadamente difíciles de aplicar. Como ejemplo jurídicos que debiera dar sustento legal a la gestión de este caso pueden citarse las zonas de restauración ambiental, persiste entre las instancias operativas y previstas en el artículo 78 de la Ley que, desde su apa- técnicas responsables de la ejecución de las políticas, rición, se han expedido una sola vez en 1998 tras los programas y proyectos, una considerable vaguedad en incendios forestales acontecidos en la zona del estado cuanto a qué instrumentos existen y en qué casos y de Quintana Roo conocida como la Riviera Maya, sin sitios deberían emplearse. formalizarse jurídicamente, pues las zonas establecidas en las declaratorias de restauración no fueron inscri- 2.5. Instrumentos económicos en la legislación tas en los registros públicos de la propiedad correspon- ambiental dientes, por lo que nunca entraron en vigor. La valoración y el pago de los servicios ambientales de Otro ejemplo de estos instrumentos contenidos en los recursos naturales se han posicionado como temas la lgeepa desde 1996 son las declaratorias para estable- prioritarios en la legislación ambiental y sectorial en los cer las zonas intermedias de salvaguarda previstas en el últimos años, como puede verse en las leyes en materia artículo 148 de la misma para garantizar la seguridad de de aguas nacionales, desarrollo rural sustentable y de- los vecinos de industrias que lleven a cabo actividades sarrollo forestal sustentable. altamente riesgosas y en las cuales el Ejecutivo Federal puede restringir los usos urbanos del suelo que pudieran Sin embargo, aunque la inclusión de estos con- ocasionar riesgos para la población. Hasta ahora, única- ceptos en la legislación ambiental representa sin duda mente se ha decretado una zona intermedia de salvaguar- da en el Municipio de Matamoros, Tamaulipas, junto a declara por causa de utilidad pública el establecimiento de la Zona la empresa química Flúor S.A. de C.V. en 199124. Intermedia de Salvaguardia en torno de la Planta de la Empresa Química Flúor, S.A. de C.V. Municipio de Matamoros, Tamps.\", 24 Para mayor referencia puede consultarse el “Decreto por el que se publicado en el D.O.F., 11 de enero de 1991. 366
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental un avance significativo para incluir un componente por la venta de bonos de carbono en los proyectos que económico que fortalezca la gestión ambiental, en la los generaron o en otros similares. práctica, el desarrollo de los criterios y las metodologías que permitan la valoración adecuada de los bienes y 3. Los retos de la política legislativa servicios ambientales y su regulación, ha sido una tarea ambiental muy complicada que no se ha logrado en diversos temas, como la compensación por pérdida de humedales. Los múltiples cambios que sufrió la legislación am- biental en los últimos seis años han sido determinados Así, la inclusión de la dimensión ambiental en las en gran parte por la transformación de la vida parla- políticas e instrumentos regulatorios económicos que mentaria nacional como consecuencia del proceso de fue identificada como uno de los principales retos del transición política que vivió el país en el año 2000, derecho ambiental en la administración anterior, sigue cuando en las elecciones federales resultó electo como siendo uno de los grandes temas pendientes pues, con Presidente de la República el candidato de un partido excepción de la creación del Fondo Forestal Mexicano político distinto del que durante casi siete décadas en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable estuvo a cargo del Poder Ejecutivo Federal. y la modificación de la Ley Federal de Derechos para lograr que un porcentaje de la recaudación por el uso, A diferencia de lo que ocurrió con la aprobación el aprovechamiento y la explotación de aguas nacionales unánime de las reformas de la lgeepa en 1996 y de se utilice para compensar a los beneficiarios, dueños o la Ley General de Vida Silvestre en el año 2000, las legítimos poseedores de terrenos con recursos forestales condiciones bajo las cuales se dieron las reformas del que realicen un manejo sustentable e incrementen su marco jurídico ambiental en el contexto de “gobierno calidad y cantidad, los instrumentos económicos de la dividido” que se vivió desde 1997, en el cual el Poder política ambiental no han tenido un desarrollo signifi- Legislativo no está en manos de las mismas fuerzas cativo en los últimos años. políticas que el Ejecutivo, impidieron en muchos casos la coordinación entre ambos poderes federales para la Asimismo, para impulsar los instrumentos econó- definición de una política legislativa articulada con la micos de política ambiental es indispensable trabajar política ambiental. de manera conjunta con otras instancias del Ejecutivo Federal como la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú- Junto con lo anterior, debido a la complejidad del blico y con el Congreso de la Unión. proceso a seguir para la presentación de iniciativas legislativas por parte del Ejecutivo Federal, el papel de Uno de los temas pendientes que tienen mayores la semarnat en los procesos legislativos se ha centrado posibilidades de aterrizar en este rubro es la revisión mucho más en el análisis de las propuestas del Con- de las alternativas con que México cuenta para la ins- greso de la Unión, que en la formulación de iniciativas trumentación eficaz del Mecanismo para un Desarrollo propias, ya que las dependencias deben seguir diversos Limpio (mdl) del Protocolo de Kioto, a partir de dos pasos para la evaluación de los temas a regularse en el vertientes: los esquemas de fomento a los participantes Ejecutivo Federal, incluyendo la evaluación de diferen- del proyecto mediante incentivos –como pueden ser la tes instancias como la Secretaría de Gobernación, la exención del impuesto sobre la renta o el valor agregado, Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la Comisión o la creación de fondos públicos que faciliten el desa- Federal de Mejora Regulatoria y la Secretaría de Ha- rrollo de los proyectos y orienten a los desarrolladores cienda y Crédito Público para determinar la viabilidad potenciales–, y el impulso a la participación de las de los impactos presupuestales que causarían las nuevas empresas paraestatales con mayores posibilidades de disposiciones, así como la formulación de consensos beneficiarse del mdl –como pemex o cfe– buscando entre todas las dependencias del gobierno federal in- incentivos que contribuyan también al fortalecimiento volucradas en los temas a regularse25. de sus presupuestos asignados, por ejemplo, mediante la inclusión de un destino específico que permita a estas 25 Para una referencia completa del proceso que se sigue para la empresas reinvertir las ganancias que pueden obtener 367
La gestión ambiental en México Una característica que definió en muchos casos la revisión e incluso la reforma integral de la legislación formulación y expedición de las nuevas leyes ambien- del agua era una meta compartida por la mayoría de los tales fue la necesidad de responder, de manera un tanto actores políticos y usuarios en general, las visiones de improvisada, a coyunturas sociales o políticas que de- los poderes Ejecutivo y Legislativo sobre la nueva políti- mandaban respuestas urgentes, independientemente de ca hídrica no coincidieron en el proceso legislativo, pues su congruencia con la política y la planeación ambiental mientras que el Congreso de la Unión concluyó que la definidas por el Ejecutivo Federal. Como ejemplo de descentralización de la Comisión Nacional del Agua era ello, durante la presente administración se presentaron la mejor opción para su gestión nacional ambiental, el en el Congreso de la Unión numerosas iniciativas con Ejecutivo Federal consideró, como lo manifestó en su un diagnóstico externo sobre los requerimientos para el proyecto de observaciones enviado el 1º de septiembre fortalecimiento del sector ambiental en la Administra- de 2003 al Senado de la República, que la descentrali- ción Pública Federal, no a partir de un diagnóstico real zación de la Comisión era un proyecto inviable desde de su situación, sino únicamente mediante la creación el punto de vista constitucional, laboral y fiscal. de instituciones adicionales como el “ombudsman ambiental” y la Comisión Nacional de Derechos Am- En el mismo sentido puede citarse la definición de la bientales, la creación de las fuerzas armadas ambientales, política nacional de humedales costeros, ya que es otro o la descentralización de la Procuraduría Federal de tema que se ha identificado como prioritario en ambos Protección al Ambiente. poderes, pero desde visiones distintas. La semarnat ha promovido la definición de esquemas que permitan Así, aunque en términos generales existieron consen- el aprovechamiento sustentable de los manglares, por sos sobre las directrices básicas de la legislación ambien- excepción, conforme a reglas estrictas para garantizar tal en temas como la preferencia por los instrumentos que no se afectará su estructura y funcionalidad como de fomento sobre los esquemas coactivos, la bús- ecosistema. Por otra parte, del análisis de las tres ini- queda de mecanismos eficaces para lograr la valoración ciativas presentadas por diferentes partidos en el Con- adecuada de los bienes y servicios ambientales o el acce- greso de la Unión se advierte una marcada tendencia al so a la información ambiental, en muchos otros casos, establecimiento de restricciones casi absolutas para el la visión de los poderes Ejecutivo y Legislativo para aprovechamiento de los ecosistemas de manglar, lo que definir los temas prioritarios y determinar las políticas e resulta incompatible con los esquemas que se analizan instrumentos que deben conducir la gestión ambiental en el Ejecutivo Federal. no partió de las mismas bases. Frente a esta situación, es necesario preguntarnos si existe o no una política La coordinación entre el Legislativo y el Ejecutivo legislativa para la protección ambiental. para el diseño, la revisión y la modificación de la política legislativa nacional es un requisito indispensable para el El proceso de reformas a la Ley de Aguas Naciona- funcionamiento eficaz y eficiente de la gestión ambien- les es un claro ejemplo de lo anterior. Por una parte, tal, pues la instrumentación del modelo de gestión que el manejo del agua se reconoció como un asunto de se define en las leyes (el qué hacer) únicamente puede seguridad nacional en el Plan Nacional de Desarrollo darse en la práctica si los supuestos regulados responden 2000-2006, pero no se incluyó expresamente en la lista a las necesidades de regulación (cómo hacerlo). de los temas que son asuntos de seguridad nacional en la recién expedida Ley de Seguridad Nacional26. Así, la congruencia entre los fundamentos técnicos Por otro lado, aunque la necesidad de llevar a cabo la o científicos de la legislación ambiental con su expre- sión jurídica en el texto de las leyes, es un requisito presentación de iniciativas de ley en el Ejecutivo Federal puede fundamental para la eficiencia y la eficacia del sistema consultarse el Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para jurídico ambiental mexicano y uno de los principales la Elaboración, Revisión y Seguimiento de Iniciativas de Leyes y retos a enfrentar en los próximos años. Un ejemplo Decretos del Ejecutivo Federal, publicado en el D.O.F. el 9 de relevante en esta reflexión es la traducción del prin- septiembre de 2003. cipio precautorio previsto como uno de los pilares de 26 D.O.F., del 15 de junio de 2006. los instrumentos internacionales ambientales, a las 368
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental disposiciones normativas nacionales, ya que si bien muchos trámites. Al final de esta administración 46 este principio se ha adoptado por nuestro país al sus- trámites podrán ser entregados por los particulares de cribir declaraciones y convenios internacionales y se manera electrónica. ha reproducido en diversos textos legales, las mismas leyes ambientales contienen disposiciones que lo con- En consecuencia, si se considera que las leyes son un tradicen, como la exigencia contenida en el artículo medio para el cumplimiento de las políticas públicas y 16 de la Ley General para la Prevención y Gestión In- no un fin en sí mismas, y si se promueve la coordinación tegral de los Residuos de sustentar en “conocimientos entre los diferentes poderes para la definición conjunta científicos y evidencias” la peligrosidad y riesgo de un de las políticas y sus instrumentos, la eficiencia de la residuo antes de poder listarlo como peligroso, o el legislación podría contribuir a su eficacia, mientras precepto recientemente aprobado con la Ley General que el análisis de las causas de su ineficacia, podría ser de Pesca y Acuacultura Sustentable conforme al cual, un elemento importante para definir los requerimientos la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas de una legislación clara y eficiente. debe sustentar científicamente cualquier opinión que emita sobre la procedencia de autorizar actividades En suma, junto con la identificación de los temas pesqueras o acuícolas en áreas naturales protegidas específicos que podrían integrarse como pendientes federales. para la agenda legislativa ambiental de los próximos años, como la regulación de los humedales, las costas, En este contexto, conviene también llamar la aten- los suelos contaminados, las actividades altamente ries- ción sobre las ventajas de contar con un marco jurídico gosas, el acceso a los recursos genéticos, la ordenación claro, fácil de comprender y de cumplir por sus des- integral del territorio o la responsabilidad civil por da- tinatarios. La sobrerregulación que existe en muchas ños al ambiente, es indispensable construir una política materias relacionadas con la gestión ambiental, no legislativa integral, científica y jurídicamente sustentada solamente atenta contra las intenciones del legislador que considere, entre otros, los siguientes aspectos: que promueve el cumplimiento voluntario de la legisla- ción ambiental y la utilización preferente de esquemas • La coherencia en la expedición de las leyes y sus de fomento sobre los mecanismos coactivos para hacer instrumentos regulatorios. cumplir la ley, sino que impone una gran cantidad de costos innecesarios a la administración pública que, ade- • La definición del modelo de sistema legal que se más de aplicar las normas, debe vigilar su observancia quiere establecer: unificado o codificado, o espe- por los particulares. cializado por materias de manera separada. Una de las acciones de mayor relevancia en este tema • La distribución de competencias de los tres órde- es la creación jurídica del Sistema Nacional de Trámites nes de gobierno: cómo se articulan en la práctica y Servicios (sinat) el cual se encuentra armonizado con las atribuciones que se reparten de manera general el Registro Federal de Trámites y Servicios. Este sistema, en la teoría legislativa, con qué recursos se crean o permite dar seguimiento oportuno a todos los trámites transfieren las nuevas atribuciones a los gobiernos que se inician ante la semarnat. Uno de los primeros locales para que puedan ejercerse, cómo se vincu- y más importantes resultados ha sido que en 2006 se lan las atribuciones de las diferentes instancias de han cumplido, en 88% de los casos, los plazos previstos gobierno sobre los mismos espacios físicos. por la Ley, mientras que en el año 2000 los registros indican que sólo se cumplían los plazos legales en 16% • La creación de nuevas atribuciones o infraestructu- de los trámites. ras para aplicar la legislación ambiental debe estar respaldada con presupuestos y recursos suficientes En el 2000, existían 208 trámites, hoy solo 164, lo para su instrumentación. que ejemplifica una reducción importante de trámites obsoletos o innecesarios; además se redujeron los pla- • La legislación ambiental debe ser especialmente zos de respuesta y se incorporó la afirmativa ficta en cuidadosa en su motivación técnica y su fundamen- tación jurídica. Sin perjuicio de la aplicación del principio precautorio, la justificación y los alcances de la normatividad ambiental deben ser claros para 369
La gestión ambiental en México sus destinatarios, con el objetivo El cumplimiento de la delitos graves en la legislación penal, de eliminar la discrecionalidad y legislación ambiental la normatividad ambiental, más que la inseguridad jurídica. implica procesos de prohibir, determina nuevas formas o • El equilibrio entre los esquemas cambio, muchas veces formas distintas de hacer las cosas, de fomento y los de comando- estructurales. observando medidas de previsión control. o límites que deben respetarse para evitar los daños al ambiente27. • La inclusión de la variable am- biental en la legislación que no es específicamente Así, además de reflejar adecuadamente la compleji- expedida con fines ambientales es un requisito dad intrínseca de las cuestiones ambientales, de lo que esencial para la consolidación del sistema nacional en definitiva depende su eficiencia, para ser eficaz la de gestión ambiental, por lo cual, la política legisla- legislación ambiental enfrenta también el reto de com- tiva a seguir debe definir claramente si se permiten prender el entorno social y las posibilidades económicas alternativas que necesariamente se verán como tales y culturales de sus destinatarios. Frente a esta situación, desde los sectores económicos, La normatividad am- en la búsqueda de esquemas para como la compensación por los da- biental, más que prohi- una gestión ambiental diferenciada ños ambientales, en qué medida y bir, determina nuevas y más equitativa se han ido creando bajo qué supuestos concretos. instituciones públicas cada vez más formas o formas distin- especializadas para la procuración de tas de hacer las cosas, justicia ambiental por diferentes vías: 3.1. La aplicación de la legisla- observando medidas de administrativas, penales, o civiles. ción ambiental: los retos de la previsión o límites que profepa deben respetarse para En México, dentro del ámbito evitar los daños al am- administrativo a cargo del Ejecutivo La aplicación y el cumplimiento de la biente. Federal, la Procuraduría Federal de legislación ambiental se encuentran Protección al Ambiente (profepa) es la autoridad responsable de vigi- entre los temas de mayor interés para lar y evaluar el cumplimiento de las la ciudadanía, siendo tal vez los indicadores más uti- disposiciones jurídicas aplicables para la prevención y lizados para saber si las leyes están o no funcionando. control de la contaminación ambiental, la restauración Generalmente, si los índices de incumplimiento de la de los recursos naturales, la preservación y protección legislación aumentan, la percepción generalizada de de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios la comunidad es que se deben cambiar las leyes. Sin (tortugas marinas), mamíferos marinos y especies embargo, aunque es muy frecuente que las razones de acuáticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genéticos, la ineficacia de la ley estén vinculadas a su ineficien- la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y cia, la aplicación de la legislación ambiental está con- terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito dicionada también por un gran número de factores de aguas marítimas, las áreas naturales protegidas, así sociales, políticos, culturales y económicos que reba- como en materia de impacto ambiental y ordenamiento san la ineficiencia de los textos legales. En muchos ecológico de competencia federal, y establecer políticas casos, las leyes son eficientes, el problema es que no y lineamientos administrativos para esos fines28. se cumplen. Por una parte, la profepa lleva a cabo sus funciones a El cumplimiento de la legislación ambiental implica través de la aplicación de instrumentos de cumplimien- procesos de cambio, muchas veces estructurales pues, to voluntario de la ley como la auditoría voluntaria, la salvo las prohibiciones expresas para realizar algunas autorregulación, la certificación ambiental y los demás acciones particularmente graves, como la disposición final inadecuada de residuos peligrosos o la destrucción 27 Azuela de la Cueva, Antonio. 2006. p. 230. de especies en peligro de extinción, tipificadas como 28 Artículo 118 del Reglamento Interior de la semarnat. 370
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental mecanismos de conciliación previstos en la normativi- ciones científicas y privadas), centros de reproducción dad ambiental para favorecer los esquemas preventivos y propagación controlada, actividades cinegéticas y y, cuando esto no es posible, desempeña también las redes de tráfico ilegal. funciones de “policía ambiental”, con las atribuciones necesarias para llevar a cabo la inspección y vigilancia Actualmente, y ante las perspectivas de desarrollo del cumplimiento de la legislación ambiental, así como biotecnológico, los recursos biológicos y genéticos se imponer las medidas correctivas o de seguridad que se han convertido en materia prima de la que México es requieran y las sanciones procedentes por las infraccio- un país proveedor. Estas nuevas tendencias mundiales, nes a la normatividad ambiental. basadas en el acceso y la posesión de recursos genéticos, exigen tanto la adecuación de las políticas existentes En cuanto a la procuración de justicia ambiental, que como la generación de nuevas estrategias que permitan puede darse por vías administrativas, jurisdiccionales o controlar el acceso a estos recursos in situ y su posible judiciales, la profepa es la institución que representa los exportación. Ello significa el replanteamiento de las intereses de la nación y la sociedad en general para hacer acciones de inspección en puertos, aeropuertos y fronte- valer el estado de derecho y exigir la reparación de los ras. Derivado de lo anterior, resulta necesario fortalecer daños ambientales. Las funciones de la Procuraduría en la capacidad técnica y operativa de la profepa para este rubro son la atención de las denuncias populares, la controlar de manera eficiente la salida, tanto de germo- coadyuvancia con el Ministerio Público de la Federación plasma como de ejemplares, partes y sus derivados. en la denuncia y seguimiento de los delitos ambienta- les, y la interposición de las acciones judiciales para la En la presente administración, se han llevado a reparación de los daños ambientales. cabo casi 68 mil inspecciones y más de 41 mil acciones de vigilancia de cumplimiento de la Actualmente la profepa desarrolla sus acciones en legislación ambiental en el aprovechamiento de el marco de cinco Programas: los recursos naturales. Los principales asegura- mientos fueron de: • Inspección y Vigilancia del Cumplimiento de la Legis- • más de 180 mil metros cúbicos de madera en lación Ambiental en el Aprovechamiento de los Recursos rollo, Naturales • más de 87 mil metros cúbicos de madera en escuadría, La profepa realiza acciones de inspección, vigilancia • más de 5,800 toneladas de carbón, y aplicación de la legislación ambiental en materia de • más de 500 mil especímenes de vida silvestre, recursos forestales, vida silvestre, recursos marinos y • más de 469 mil huevos de tortuga, ecosistemas costeros, impacto ambiental, Zona Federal • másde1,100toneladasdeproductospesqueros, Marítimo Terrestre y ordenamiento ecológico. • más de 6,500 equipos y artes de pesca, • más de 4,400 vehículos y más de 3,200 equi- En coordinación con la conanp, la profepa atiende pos y herramientas. 43 áreas naturales protegidas terrestres, y realiza diver- sas acciones para combatir el tráfico ilegal de especies • Inspección y Vigilancia del Cumplimiento de la Legis- silvestres, sus productos y subproductos, así como para lación Ambiental por las Fuentes de Contaminación vigilar el cumplimiento de la normatividad nacional y de Competencia Federal de los compromisos internacionales aplicables al manejo y aprovechamiento de la vida silvestre. Para esto, se También, la profepa vigila el cumplimiento de la nor- instrumentan acciones en dos programas principales: matividad ambiental sobre contaminación atmosférica, Inspección y Vigilancia de la Vida Silvestre, e Inspec- suelos contaminados con materiales peligrosos, manejo ción en Puertos, Aeropuertos y Fronteras. y disposición final de residuos peligrosos, realización de actividades altamente riesgosas e impacto ambiental. Las acciones de la profepa en materia de vida sil- vestre incluyen la inspección y vigilancia en sitios de comercialización, centros de exhibición (zoológicos, acuarios, circos, herbarios, jardines botánicos, colec- 371
La gestión ambiental en México Junto con la aplicación de la ley ambiental en mate- cual se intenta medir el nivel de cumplimiento am- ria de recursos naturales, la inspección y vigilancia de las biental de las fuentes de contaminación de jurisdicción fuentes federales de contaminación son las atribuciones federal en materia de atmósfera, residuos peligrosos, de la profepa que más expectativas levantan entre la so- generadores industriales, generadores hospitalarios, ciedad sobre la procuración de justicia ambiental, pues prestadores de servicios, riesgo, impacto ambiental y la percepción generalizada sobre las causas del deterioro contaminación de suelos. ambiental en las zonas urbanas se asocia frecuentemente a las actividades de la industria, incluyendo a las em- Durante esta administración, se han realizado presas paraestatales como pemex o cfe. más de 35 mil visitas de inspección y verifica- ción a poco menos de 22 mil establecimientos e Para conducir la acción estatal en esta materia, el instalaciones industriales: esquema previsto en la normatividad ambiental busca • 6,764 establecimientos de alto riesgo (100% que los costos asociados a la prevención y control de las del padrón), actividades económicas que contaminen, sean asumidos • 21,889 instalaciones generadoras de residuos por quienes las generan. La aplicación del principio peligrosos (74.7%), del contaminador-pagador evita la transferencia de los • 1,400 instalaciones de la Industria Paraestatal costos de la contaminación a la sociedad en su conjunto (87%), y muy particularmente, a las comunidades en cuyas • 170 de las 191 instalaciones con Bifenilos inmediaciones se asientan, afectadas en su calidad de Policlorados (89.5%), vida o por la degradación del suelo, aire y agua de los • Consolidación de la Red de Laboratorios cuales dependen. profepa, • Inspección de la industria maquiladora y A pesar de las múltiples limitaciones técnicas y familia de motores, jurídicas que tienen los procedimientos de inspección • Proyecto sigga. y vigilancia, desde su instrumentación inicial, los programas de verificación industrial han disparado • Instrumentos y Mecanismos Voluntarios para el Cum- un proceso de regularización masiva de las industrias plimiento de la Normatividad Ambiental federales29. De las aproximadamente 50 instalaciones al año que solicitaban su licencia de funcionamiento antes Inicialmente, el enfoque primordial del sistema jurídico del inicio de operaciones de la profepa, entre 1992 y para la protección ambiental se centraba en la preven- 1994 el número ascendió a 22,021 y hoy existen aproxi- ción de la contaminación ambiental causada por la madamente 35,500 fuentes que realizan emisiones a la industria, mediante la aplicación de los mecanismos de atmósfera o manejo de residuos peligrosos registradas comando y control que se utilizaron durante mucho en el padrón de la Procuraduría30. tiempo como herramientas para exigir el cumplimien- to de la legislación ambiental y revertir el deterioro, Las acciones en estas materias están previstas actual- logrando resultados evidentes en el corto plazo. Sin mente en el Programa de Inspección y Vigilancia Indus- embargo, en los últimos años ha habido un declive trial que se complementa con el Sistema de Evaluación en las tendencias que privilegian la aplicación de los de la Normatividad Ambiental Industrial, a través del mecanismos coercitivos de la ley ambiental, conside- rándo que resultan ser menos efectivos con el paso del 29 Conforme a la LGEEPA, las fuentes fijas de jurisdicción federal tiempo, constatándose que al efectuar el mismo nivel en materia de atmósfera son las industrias química, del petróleo y de esfuerzo de inspección, resulta en el hallazgo de un petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, menor número de incumplimientos por parte de las metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del as- organizaciones inspeccionadas. besto, cementera y calera, y de tratamiento de residuos peligrosos. Para mayor referencia ver los artículos 111 Bis de la lgeepa y el En la década de los noventa, para resolver el grave Reglamento de la misma Ley en materia de Registro de Emisión y dilema que enfrentaba el gobierno federal, cuando Transferencia de Contaminantes. 30 www.profepa.gob.mx 372
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental en 1992 el programa de verificación industrial de la Ambiental, Calidad Ambiental Turística o Reconoci- profepa constató las graves irregularidades que presen- miento de Excelencia Ambiental. Para garantizar su taban las industrias federales estratégicas de la nación transparencia, las auditorías ambientales se realizan como las termoeléctricas, las refinerías o las cementeras por unidades acreditadas por la Entidad Mexicana de en el cumplimiento de la normatividad ambiental, Acreditación y aprobadas por la profepa como audi- pero cuya clausura implicaría impensables costos para tores ambientales. la economía nacional, la auditoría ambiental surgió como una solución ideal para regularizar a las indus- • Hasta 2005 se han incorporado al pnaa trias federales, sin ocasionar impactos económicos y 4, 757 instalaciones, de las cuales, 1,934 están sociales insalvables. certificadas por cumplimiento ambiental, Actualmente, la lgeepa prevé que los producto- como industrias limpias o por su calidad am- res, empresas u organizaciones empresariales puedan biental turística, y se entregó por primera vez desarrollar procesos voluntarios de autorregulación el Reconocimiento de Excelencia Ambiental mediante los cuales mejoren su desempeño ambiental a 23 instalaciones. y se comprometan a superar o cumplir mayores niveles, • La mayoría de las empresas de alto riesgo, se metas o beneficios. A través de la auditoría ambiental, encuentran dentro del pnaa, lo que se traduce los responsables del funcionamiento de las industrias en la inversión de más de 2 mil millones de públicas y privadas interesadas en evaluar su operación dólares en acciones para mejorar la calidad en materia de agua, emisiones a la atmósfera, suelo, ambiental del país. residuos sólidos no peligrosos y peligrosos, ruido, • Hay 72 procesos municipales incorporados aprovechamiento de los recursos naturales, riesgo am- al pnaa. Se entregó el primer certificado biental, e impacto ambiental, podrán realizar exámenes como entidad municipal limpia del país al metodológicos de sus operaciones de forma voluntaria, Municipio de Aguascalientes (Tratamiento para determinar el grado de riesgo que generan y sus de agua y residuos peligrosos). niveles de cumplimiento de la normatividad ambiental y de los parámetros internacionales, así como de buenas • Justicia Ambiental Administrativa, Civil y Penal prácticas de operación e ingeniería, a fin de definir las Uno de los aspectos más importantes de la gestión medidas preventivas y correctivas necesarias para pro- ambiental es la procuración de justicia. El acceso a los teger el medio ambiente. instrumentos y procedimientos jurídicos que permitan la defensa de los derechos ambientales y la resolución La inspección y vigilancia y la auditoría ambiental justa y expedita de las controversias suscitadas por los son dos instrumentos de política que operan en forma daños ambientales es una de las principales demandas complementaria. Mientras la inspección directa induce sociales que dista mucho de haber sido atendida a al cumplimiento a través de comandos y controles, la profundidad. auditoría ambiental promueve la autorregulación y el cumplimiento voluntario, más allá de lo estrictamente Para cumplir con estos fines, en esta administración exigido por la ley, convirtiendo a las empresas que asu- se creó la Subprocuraduría Jurídica de la profepa como men este compromiso en industrias más competitivas unidad encargada principalmente de fortalecer la lega- que, además de demostrar su cumplimiento con los lidad de los actos de autoridad, así como de resolver requerimientos ambientales de observancia obligatoria, los múltiples procedimientos administrativos que se buscan el reconocimiento formal de su desempeño interponen cada año por particulares y comunidades ambiental, lo que logran por medio de la certificación para impugnar los actos de aplicación de la ley que los otorgada por la profepa a través del Programa Nacional afectan, o reclamar que se realicen acciones concretas de Auditoría Ambiental (pnaa). para impedir daños ambientales o repararlos cuando se han causado. Las empresas inscritas en el pnaa pueden obtener un certificado de Industria Limpia, Cumplimiento 373
La gestión ambiental en México En un intento por promover la congruencia de la 60% de la tala ilegal, caracterizadas por la resistencia política ambiental que privilegia el cumplimiento vo- social organizada a la aplicación de la ley ambiental, luntario, en los últimos años se han desarrollado medios causando numerosos enfrentamientos entre grupos or- alternativos para resolver algunas de las controversias ganizados de talamontes y los inspectores ambientales, más frecuentes entre la profepa y los destinatarios de e incluso, la Policía Federal31. sus acciones de inspección y vigilancia para el cumpli- miento de la ley ambiental. Una opción para dar un Asimismo, los ilícitos relacionados con la realización sentido más positivo a las sanciones ambientales es la de actividades altamente riesgosas y con el manejo de posibilidad de disminuir o condonar las multas impues- residuos peligrosos como la importación y exportación tas a los infractores, cuando éstos cumplan a tiempo y ilegal de materiales peligrosos, las actividades de simu- debidamente las medidas correctivas impuestas por la lación y defraudación en la prestación de servicios de profepa para subsanar las irregularidades detectadas, manejo y el desecho clandestino de estas sustancias, o cuando garanticen que el monto de la multa se des- evidencian el aumento del fenómeno delictivo ambien- tinará a la realización de acciones destinadas a prevenir tal y resaltan la necesidad de fortalecer las atribuciones la contaminación ambiental o la restauración de los y los recursos materiales y humanos de la autoridad recursos naturales afectados. ambiental en todo el país. La búsqueda e instrumentación de estos esquemas En el ámbito penal, la Subprocuraduría Jurídica es alternativos para promover una concurrencia y una el vínculo de la semarnat con las tres fiscalías especia- corresponsabilidad social eficaces en la procuración de lizadas para la atención de delitos ambientales creadas justicia ambiental, sin dejar todo el peso de estas tareas en 1998 dentro de la Procuraduría General de la Repú- en la aplicación de instrumentos de comando-control blica para perseguir los delitos ambientales. La profepa es, probablemente, una de las estrategias con mayores coadyuva con el Ministerio Público principalmente en posibilidades de éxito para la política nacional en la detección y denuncia de los de los delitos ambientales esta materia, pues a pesar de los importantes cambios y, dentro de las averiguaciones previas y los procesos institucionales que se han dado en los últimos años judiciales, tiene la atribución de presentar dictámenes para fortalecer a la Procuraduría, la realidad rebasa las periciales y de realizar las acciones que se requieran para capacidades institucionales de atención a la aplicación acreditar los ilícitos ambientales. y al cumplimiento de la legislación ambiental en el territorio nacional. • Atención a la Denuncia Popular en Materia Am- biental El alto índice de criminalidad y de asociaciones delictivas (bandas organizadas) que se relacionan con En esta administración, este programa fue objeto los ilícitos en el aprovechamiento y uso de los recursos de importantes cambios, como la ampliación de los naturales, han rebasado en la mayoría de los casos el medios de recepción para las denuncias populares ámbito administrativo en el cual puede actuar la auto- mediante la instalación de buzones especiales en todas ridad ambiental. Conforme al Programa Nacional de las delegaciones de la profepa y otras oficinas públicas. Procuración de Justicia Ambiental 2001-2006, hasta Hoy pueden presentarse denuncias populares por vía ahora se han identificado más de 100 áreas críticas telefónica en la línea 01 800 PROFEPA -770 33 72, por el alto índice de ilícitos en el aprovechamiento sin costo desde cualquier parte del país, o vía Internet de recursos naturales en zonas donde existe una gran en el sitiow ww.profepa.gob.mx. riqueza biológica, como el tráfico ilegal de especies de flora y fauna protegidas o declaradas en veda mientras Sin embargo, estos no son los principales cambios, que, en materia forestal, dentro de las áreas críticas para sino el compromiso de atender las denuncias con mayor la procuración de justicia ambiental se han identificado eficiencia y en menor tiempo, además de mantener quince zonas de ingobernabilidad en el territorio na- constantemente informado al denunciante del estado cional, ubicadas en 18 estados del país que concentran 31 Programa Nacional de Procuración de Justicia Ambiental 2001- 2006. 374
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental que guarda su denuncia, contribuyendo de manera im- y vigilancia de las acciones relacionadas con la vida portante al logro de uno de los principales objetivos de silvestre, y aquellas a cargo de los asuntos pesqueros, la profepa, que es la impartición de justicia ambiental causando en la práctica innumerables conflictos por la pronta y expedita. aparente contradicción entre los intereses de la autori- dad ambiental y la pesquera, y haciendo una separación Desde 1992, la profepa ha recibido 33,021 ficticia, que no puede verificarse en la realidad, entre denuncias ambientales contra actos, hechos u los recursos pesqueros y su hábitat o entre los recursos omisiones que afectan o pueden llegar a afectar pesqueros sujetos a la legislación de la pesca y las espe- al medio ambiente y a los recursos naturales, de cies silvestres cuyo medio de vida es el agua pero que, las cuales se ha atendido y/o concluido casi el al estar en un estatus de riesgo, están reguladas por la 89%. Ley General de Vida Silvestre. En ese año se disminuyó a 48 días el tiempo Otra de las principales limitaciones a la actuación de promedio de atención de las denuncias ambien- la profepa es la exclusión de la inspección y vigilancia tales –23 días menos a los 71 que se tomaban en del aprovechamiento y la utilización de las aguas nacio- 2003–, cifra mucho más significativa si se com- nales y de sus atribuciones ya que, conforme a la Ley para con los 261 días que se tomaba en promedio de Aguas Nacionales, la autoridad encargada de llevar la atención de cada denuncia en el año 2000. a cabo la inspección y vigilancia y la imposición de sanciones en materia de descargas de aguas nacionales 3.2. La autonomía de la profepa: una falsa solu- y demás asuntos relacionados con éstas y sus bienes ción para un problema verdadero públicos inherentes, es la Comisión Nacional del Agua, como se explica con mayor detalle en el Capítulo x. En los últimos años el ámbito de actuación de la profepa se ha ido ampliando significativamente. La Ley General Esta separación de funciones entre la profepa y de Vida Silvestre expedida en el año 2000, aclaró su ám- la cna, que impide la consolidación de un esquema bito de actuación respecto de la inspección y vigilancia integral de inspección y vigilancia de las actividades in- del aprovechamiento y la conservación de las especies dustriales y la protección de los cuerpos de aguas nacio- de flora y fauna en riesgo, que antes estaban dispersas nales y de sus ecosistemas asociados, se intentó subsanar en las leyes forestal y de pesca. Sin embargo, y a pesar parcialmente en las reformas de 2004 a la Ley de Aguas de haberse fortalecido las atribuciones generales de la Nacionales, en las cuales se incluyó la participación Procuraduría para promover el cumplimiento de la concurrente de la Procuraduría con la cna en la verifi- normatividad sobre vida silvestre, con la transferencia cación del cumplimiento de la normatividad respectiva de las atribuciones pesqueras y acuícolas de la semarnat mediante la formulación de denuncias, la tramitación a la sagarpa en 2001, la Comisión Nacional de Pesca de procedimientos, la imposición de medidas correc- y Acuacultura quedó encargada entre otras cosas de tivas y de seguridad y la aplicación de sanciones que formular y conducir la política general de inspección sean de su competencia, así como en la promoción de y vigilancia en materia pesquera y acuícola, vigilar el la reparación del daño ambiental causado a los ecosis- cumplimiento de las disposiciones legales en estos dos temas asociados con el agua y la atribución de solicitar temas y el cumplimiento de las concesiones, permisos y a la Comisión la cancelación de permisos de descargas autorizaciones pesqueras y acuícolas, así como imponer de aguas residuales. Sin embargo, esta intención no se las sanciones que correspondan32. concretó en la reforma a la Ley de Aguas Nacionales porque los mecanismos para la actuación concurrente Estos cambios institucionales han dividido la actua- de ambas instituciones no están determinados, por lo ción de las autoridades responsables de la inspección cual los usuarios del agua se consideran sobrerregulados al poder ser doblemente verificados por las mismas 32 Artículo 37 del Reglamento Interior de la sagarpa. acciones. Como consecuencia, hasta que estas atribu- ciones no se precisen en un reglamento, la actuación de 375
La gestión ambiental en México la profepa en esta materia puede ser La propuesta de conferir entidades federativas y su posible jurídicamente cuestionada y suspen- completa autonomía incorporación a un servicio civil de dida en la mayoría de los casos. a la profepa no toma carrera. Estas medidas minimizarían suficientemente en su vulnerabilidad frente a posibles y Frente a estas aparentes contra- cuenta la existencia del siempre indeseables presiones locales dicciones, en los últimos años se han Poder Judicial y de sus o centrales. oído algunas voces proponiendo do- facultades para revisar la tar a la profepa de completa autono- legalidad de los actos de La completa independencia de mía con respecto al Poder Ejecutivo. la administración. Esa la profepa respecto del Ejecutivo propuesta sólo considera Se han promovido incluso algunas la aplicación adminis- Federal exentaría a este último de su iniciativas de ley en este sentido33. El trativa de la legislación, responsabilidad en cuanto a hacer argumento básico de estas propuestas y ello sobre la base de cumplir las leyes ambientales. Así consiste en que la profepa no puede formas de control admi- como el gobierno de la República actuar \"como juez y parte\" en los nistrativo que resultan debe responsabilizarse por el cum- casos en que el infractor pudiera ser poco congruentes con plimiento de la ley en muy diversas el propio gobierno. En realidad, y tal el principio de división áreas del derecho público (en materia como se argumenta a continuación, de poderes propio de los tributaria, sanitaria, de protección al estados modernos. resulta más urgente establecer nuevos consumidor, etcétera), también en el mecanismos de acceso a la justicia y sector del medio ambiente y de los resolución de conflictos en el seno del recursos naturales, en la esfera de su Poder Judicial que redefinir el estatu- competencia, tiene que contar con to administrativo de la profepa. los mecanismos administrativos para hacer cumplir la ley y poder rendir Como si la profepa tuviera fa- cultades jurisdiccionales, las citadas cuentas en relación con este impor- propuestas mantienen intacto el problema de acceso a tante cometido. Se trata de una obligación a la que la justicia ambiental, sin resolver la aplicación coactiva el Poder Ejecutivo no podría sustraerse, a menos que de la legislación ambiental en el plano administrativo. existiesen razones para diferenciar la materia ambiental En efecto, la propuesta de conferir completa autono- de otras. En la práctica, dejaría a la legislación ambiental mía a la profepa no toma suficientemente en cuenta sin la aplicación administrativa que, por ahora, es la la existencia del Poder Judicial y de sus facultades para única disponible, lo que implicaría colocar en un estado revisar la legalidad de los actos de la administración. de indefensión a la sociedad frente a los infractores, Esa propuesta sólo considera la aplicación administra- dejando a estos últimos en absoluta impunidad. tiva de la legislación, y ello sobre la base de formas de Ahora bien, el hecho de que la administración man- control administrativo que resultan poco congruentes tenga las funciones que le corresponden no impide que con el principio de división de poderes propio de los se establezcan mecanismos para ampliar la participación estados modernos. de los tribunales de justicia en la aplicación de la ley La capacidad de la profepa podrá mejorar en la ambiental. medida en que cuente con un órgano de gobierno Incluso, puede decirse que ninguna mejora que se colegiado, en el que participen sectores diversos. introduzca en la esfera administrativa para perfeccionar También contribuiría a mejorarla un proceso de la aplicación de la legislación ambiental podría sustituir profesionalización progresiva de los delegados en las la indispensable acción de los órganos jurisdiccionales. La aplicación de la legislación ambiental no puede 33 Como ejemplo puede consultarse el Proyecto de Decreto por el limitarse a la esfera administrativa. que se expide la Ley Orgánica de la Procuraduría Federal de Pro- Tampoco es deseable que sea un asunto exclusi- tección al Ambiente, presentado el 10 de diciembre de 2005 en la Cámara de Senadores por el Partido Verde Ecologista de México. vamente judicial. Los excesos de la \"judicialización\" de la protección del medio ambiente en otros países 376
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental deben tenerse en cuenta, para buscar La completa indepen- para acceder a la justicia por distintas un equilibrio que reserve la inter- dencia de la profepa vías, sistemas de prueba especiales y vención de los tribunales de justicia respecto del Ejecutivo mecanismos de reparación de daños a los casos en que sea estrictamente Federal exentaría a este adecuados. necesaria o inevitable. Para los fines último de su respon- de la protección del medio ambiente sabilidad en cuanto a Debe prestarse una especial es necesaria la acción concurrente hacer cumplir las le- atención al problema del acceso a la entre la autoridad administrativa en justicia ambiental en México, enten- el ejercicio de su poder de policía y yes ambientales. Así dido no sólo como la posibilidad de recurrir a los tribunales de justicia la autoridad judicial en el ejercicio de como el gobierno de en los casos de conflictos jurídicos sus funciones jurisdiccionales. la República debe res- de naturaleza ambiental, incluidos ponsabilizarse por el los que se generen entre la admi- Con independencia de lo anterior, cumplimiento de la ley nistración y los ciudadanos, sino valdría la pena explorar medidas en muy diversas áreas en términos más generales como la complementarias que reforzarían los del derecho público (en posibilidad de obtener una solución mecanismos de cumplimiento de materia tributaria, sani- completa y expedita en los casos en la ley. Entre ellas podría figurar la taria, de protección al consumidor, etcétera), plena incorporación de la temática también en el sector del que se presenta ese tipo de conflicto. ambiental a la esfera de acción de medio ambiente y de los La aplicación administrativa de la la Comisión Nacional de Derechos recursos naturales, en legislación ambiental no resuelve Humanos, que en alguna medida la esfera de su compe- ni podría resolver, en un Estado de ha incursionado ya en los problemas Derecho, las cuestiones de aplicación relativos al medio ambiente. Refor- de la legislación que corresponden a zar la Comisión en este cometido los tribunales civiles y penales. presentaría ventajas respecto a la ya Más aún, la propia aplicación ad- mencionada posibilidad de creación tencia, tiene que contar ministrativa de la legislación ambien- ex novo de la figura de un Ombuds- con los mecanismos tal, en un Estado de Derecho, debe man ambiental, a la vez que permiti- administrativos para estar sometida a una amplia revisión ría introducir un factor adicional de hacer cumplir la ley y judicial. \"Deberá proporcionarse presión para el cumplimiento de la poder rendir cuentas en acceso efectivo a los procedimientos normatividad. relación con este impor- judiciales y administrativos, entre tante cometido. Se trata éstos el resarcimiento de daños y los 3.3. La aplicación de la legisla- de una obligación a la recursos pertinentes\", establece el que el Poder Ejecutivo ción ambiental y los tribunales no podría sustraerse, a Principio 10 de la Declaración de de justicia menos que existiesen Río. En nuestro país, sin embargo, razones para diferenciar no se ha desarrollado una preocu- Como antes se mencionó, aunque en la materia ambiental de pación específica por los problemas nuestro país existen avances impor- otras que plantea el acceso a la justicia tantes en la apertura de vías de acceso ambiental. Al establecer el derecho a la justicia en el ámbito administrati- constitucional de todas las personas vo, la participación del Poder Judicial a un medio ambiente adecuado no en la gestión ambiental es una tarea se ha regulado, como se ha hecho en urgente, pues las reglas clásicas que rigen los procesos otros países, la manera como éste se podría hacer efec- judiciales no dan cabida a los requerimientos especiales tivo ante los tribunales de justicia. En general, los muy de los conflictos ambientales que involucran la tutela importantes avances legislativos logrados en los últimos de intereses colectivos y difusos, la legitimación activa años han descuidado este componente esencial en todo 377
La gestión ambiental en México sistema jurídico. Esta situación no Debe prestarse una ración de Río establezca expresamen- debe prolongarse mucho más. especial atención al te que el acceso a los procedimientos problema del acceso a judiciales deberá comprender la En cuanto a la justicia civil, las de- la justicia ambiental en reparación del daño ambiental. La claraciones de principios sobre justicia México, entendido no lógica individual decimonónica que ambiental impulsadas por la Organi- sólo como la posibi- inspira fuertemente al derecho civil zación de las Naciones Unidas, como lidad de recurrir a los no contempla la situación de daños la de Johannesburgo, México y Bue- que están más allá de los intereses de nos Aires, suscritas por magistrados, jueces, fiscales y expertos de un gran tribunales de justicia en las personas individualmente consi- número de países del mundo, resaltan los casos de conflictos deradas. Queda fuera de esa lógica el la necesidad apremiante de establecer jurídicos de naturaleza daño a un conjunto indeterminado acciones civiles para la prevención y ambiental, incluidos de personas, así como el daño cau- reparación de los daños ambientales, los que se generen en- sado a toda una nación o al medio así como esquemas de responsabilidad tre la administración y ambiente global. Esta circunstancia eficaces, basados en la cuantificación los ciudadanos, sino en vacía de sentido los preceptos que real de los daños causados. La respon- términos más generales establecen que el medio ambiente es como la posibilidad de sabilidad por daños al ambiente debe obtener una solución \"patrimonio común de la sociedad\" ir más allá de la responsabilidad pa- completa y expedita y que, por consiguiente, consideran trimonial, e incluir también esquemas en los casos en que se ilícitas las conductas que dañan ese para la reparación o compensación presenta ese tipo de patrimonio común, mediante dispo- por los bienes y servicios ambientales conflicto. La aplicación siciones que causan daño al conjunto perdidos y no únicamente por los administrativa de la le- de elementos y funciones que se recursos afectados. gislación ambiental no definen como medio ambiente, o resuelve ni podría re- algunos de sus componentes o pro- Para lograr lo anterior, la justicia solver, en un Estado de Derecho, las cuestiones civil es una de las alternativas que de aplicación de la legis- piedades como los recursos naturales más posibilidades ofrece para la lación que corresponden y la diversidad biológica. prevención del daño ambiental y, en caso de que éste se genere, para que Esa misma lógica exige, además, cese a la brevedad posible y se resta- que para que exista responsabilidad blezcan las condiciones anteriores a por el daño de que se trate tenga su ocurrencia. Esto marca una dife- que darse una relación de causalidad rencia importante con la regulación precisa entre ese daño y el hecho del daño desde la óptica del derecho a los tribunales civiles y causante. Esta relación es difícil, si civil, cuyas normas, concebidas para penales. no imposible de establecer cuando la protección de intereses individua- se trata, por ejemplo, de la conta- minación de la atmósfera, provocada les, son las que, sin embargo, se aplican en estos casos. por la acción concurrente de una pluralidad de agentes, En efecto, el daño ambiental puede afectar no sólo cuya identificación y participación en la generación del a las personas individualmente consideradas y a sus daño causado no siempre es posible determinar. Las bienes, sino también a colectividades determinadas e, disposiciones establecidas por los códigos civiles no son incluso, a la sociedad en su conjunto como titular del suficientes para resolver estos problemas. patrimonio ambiental y, además, a las generaciones que El proceso civil, inspirado en la lógica individual nos sucederán. Se trata de daños que suelen tener una a la que se ha hecho referencia, puede representar un naturaleza \"colectiva\" y \"difusa\". obstáculo al acceso a la justicia en materia ambiental, Los problemas de la justicia civil son prácticamente entendida como la posibilidad de obtener la solución universales. De ahí que, como se ha recordado, la Decla- expedita y completa por las autoridades judiciales de 378
xiv. La evolución del sistema jurídico y del acceso a la justicia ambiental un conflicto jurídico. Entre los problemas a enfrentar el destino de la indemnización, velando en todo se encuentran las restricciones existentes a la legi- momento por la ejecución del fallo. timación para accionar, en virtud de las cuales ésta • Posibilidad de revisión del fallo más allá de los queda limitada a las personas que individualmente límites habituales de la cosa juzgada, teniendo en han sido afectadas en sus intereses. El sistema clásico cuenta el interés social involucrado en estos casos. de las acciones civiles y sus reglas sobre la legitima- • Necesidad de que se otorguen al juez amplias facul- ción para accionar han contribuido en la práctica a tades para orientar el proceso, modificando la natu- la impunidad civil de los grandes depredadores del raleza eminentemente dispositiva del proceso civil. medio ambiente. • En este marco podría considerarse el establecimiento de un fondo público especial, a manera de un me- El acceso a la justicia ambiental en el campo civil canismo de distribución social de la indemnización se enfrenta a problemas entre los que cabría destacar que corresponda a daños que no son estrictamente los siguientes: individuales. • Régimen cautelar especial en estos procesos, habi- De esta forma, el desarrollo de un sistema de res- da consideración de su naturaleza eminentemente ponsabilidad civil para la prevención y reparación de los preventiva. daños ambientales, y la inclusión del Poder Judicial en el sistema de justicia ambiental mexicano, es una tarea • Sistema de pruebas y de su valoración, que debe urgente y uno de los mayores retos que enfrentamos en tener en cuenta las complejidades técnicas de los la actualidad pues, como se manifestó en el Simposio hechos en que se fundamentan las acciones ejerci- Judicial sobre Acceso a la Justicia Ambiental en América das, y que debe dar mayores facultades al juez para Latina, celebrado en México en el año 2000, la materia ponderar las pruebas. ambiental plantea problemas inéditos que requieren de soluciones también inéditas. • Facultad del juez para extender la sentencia a puntos no sometidos a su consideración, hacer una condena por el daño global originado y, en su caso, establecer 379
380 Fotografía © Antony Challenger Fotografía © Antony Challenger
xv Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable Bosque mesófilo 1. Introducción y captación de agua, Valle Nacional, Quienes están a cargo de la política ambiental, tanto en México Oaxaca como en otros países, se han dado cuenta de que el uso exclusivo del control directo por medio de normas y prohibiciones no resolverá los complejos problemas ambientales que enfrenta la sociedad. Las estrategias ahora combinan diversos instrumentos de política, que en conjunto son más efectivos y eficientes. Entre otras herramientas, se utilizan cada vez más los instrumentos económicos. Este interés de la política ambiental por la inclusión de la economía obedece a varios razonamientos. Cada vez es más evidente que los problemas ambientales tienen dimensiones económicas que deben considerarse a fin de procurar el bienestar social. Además, se ha corroborado que los instrumentos económicos tienen un papel fundamental en este proceso. Por otro lado, se reconoce que las fallas de mercado, aunque no estén relacionadas directamente con el uso de recursos naturales, como por ejemplo la contaminación inducida por el exceso de tráfico en las principales ciudades, pueden llevar a resultados ambientales poco óptimos. En este capítulo se tratan los asuntos que vinculan los problemas de carácter ambiental que enfrenta la sociedad mexicana con los instrumentos económicos que ha propuesto y construido el Estado, con el fin no solamente de estimular a los diversos actores sociales a otorgar valor efectivo a los recursos naturales y servicios ambienta- les, sino a incentivar conductas de apropiación del entorno que se 381
La gestión ambiental en México acerquen más a criterios de sustentabilidad. El capítulo de la sociedad, la valoración económica es una de las se ha dividido en tres grandes apartados: herramientas más útiles para priorizar estrategias de política. La valoración en muchas ocasiones requiere el Valoración económica. La valoración económica cálculo de la demanda de diferentes mercados y, a partir es una vertiente de la economía ambiental útil para la de estos estudios, es posible hacer propuestas de política evaluación de proyectos y el análisis de políticas, para que resultan útiles para la conservación de los recursos. conocer las demandas de diferentes mercados, y para pro- Tal es el caso, por ejemplo, de la valoración del servicio poner esquemas de pago por servicios ambientales. recreativo de los manglares en Nayarit, o de los parques Muchos de los instrumentos económicos vigentes en naturales en Quintana Roo. En ocasiones, la valoración otros países surgen a partir de un análisis de valoración se ha utilizado para calcular el monto necesario para económica. Al conocer el valor económico de diversos compensar un daño ambiental, como cuando el buque bienes naturales es posible priorizar, proponer estrate- Rubin encalló en arrecifes mexicanos. gias de conservación o sugerir políticas específicas que atiendan el problema de manera más eficaz. 2.1. Valoración para evaluación de políticas Desarrollo de instrumentos económicos. Desde la Es posible obtener el valor de un proyecto y compararlo óptica de la economía, los problemas ambientales ge- con el valor de otro mediante la valoración económica. neralmente son consecuencia de fallas de los mercados. Por poner un ejemplo, a pesar del aparente consenso Por ejemplo, existen fallas porque habitualmente no existente acerca de la necesidad de conservar especies hay un mercado para compensar por la protección del tan importantes como las ballenas, o bien ecosistemas medio ambiente ni para castigar la contaminación. Este vitales como los manglares, es necesario contar con apartado es el más extenso, ya que contiene la descrip- evidencia que apoye el discurso. ción de estrategias cada vez más exploradas en México, y se organiza en tres grandes secciones: instrumentos El valor económico total de una ballena incluye fiscales, subsidios perversos para el medio ambiente y valores de uso y de no uso. Dentro de los valores de no pago por servicios ambientales. uso está, por ejemplo, el valor que le atribuye la socie- dad por el simple hecho de existir (valor de existencia). Información para mercados verdes. La economía ha Entre los valores de uso está, por ejemplo, el valor de puesto particular atención al problema de información observar la ballena por razones científicas o turísticas, desigual entre los participantes en un mercado, porque el valor de matar la ballena y usar sus partes, o el de muchas de las fallas de los mercados se pueden eliminar tener la opción de analizarla posteriormente. El ine cuando todos los agentes cuentan con la información llevó a cabo un estudio enfocado a obtener al menos relevante. La eliminación de asimetrías de informa- una parte del valor económico total: el valor derivado ción permite a los consumidores efectuar decisiones de de la observación de ballenas. compra más acordes con sus propias preferencias y, segu- ramente, un segmento de la población consumirá bienes Ésta se cataloga como una actividad de ecoturismo, y servicios amigables con el medio ambiente e incenti- que se basa en la conservación de estos mamíferos y de vará a empresas a producir de manera sustentable. su hábitat, siendo de las de mayor éxito en el mundo, con más de 9 millones de participantes por año en 2. Valoración económica alrededor de 87 países, expandida hasta en 492 comu- nidades. La derrama económica de esta industria en Las decisiones de política obedecen a diversos factores: el ámbito mundial es de aproximadamente un billón condiciones tecnológicas, contexto político, o interés de dólares. hacia diversos grupos, ya sea por su vulnerabilidad o por su poder, por mencionar tres de los más importantes. La observación turística de ballenas ha tenido en No obstante las limitaciones que impone el contexto, México un crecimiento considerable, y se pronostica cuando el objetivo es la maximización del bienestar Hoyt. 2001. 382
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable que continúe esta tendencia porque es una actividad 2.2. Valoración para el manejo de la demanda rentable para los prestadores de servicios que se sirven de la presencia en aguas mexicanas de estos animales para Existe una correlación entre el incremento del flujo obtener recursos. Esta actividad representa una fuente turístico y el decremento en la calidad de los recursos de ingresos para las comunidades costeras de las zonas naturales. El cobro de una cuota de acceso a las áreas en las que habitan estos animales, o en las zonas de ruta naturales protegidas es una herramienta útil para con- de las ballenas migratorias. La principal conclusión es trolar la demanda y, de esta manera mantener un nivel que vale la pena privilegiar la política de promoción de determinado en la calidad del recurso. Sin embargo, las actividades de avistamiento de ballenas, por enci- para establecer la tarifa adecuada para este propósito ma de aquéllas que procuran favorecer la extracción o es indispensable conocer la demanda, la disposición pesca del recurso. de los visitantes a pagar por tener acceso al lugar. Co- nocer esta demanda es un reto desde el punto de vista Otro ejemplo de la utilidad de la valoración para metodológico cuando se considera que los parques la sugerencia de políticas es el estudio realizado pa- naturales cumplen muchas funciones: son lugares de ra la valoración de los manglares con el objetivo de esparcimiento, son albergues de plantas y animales, pro- contribuir al diseño de políticas económicas que, veen paisaje, información genética, recarga de acuíferos junto con otros instrumentos regulatorios, reduzcan y un sinfín de atributos difíciles de aislar. Respecto al su deforestación. Los principales resultados obtenidos manejo de la demanda recreativa en zonas naturales, a la fecha se pueden resumir de la siguiente forma: resulta interesante el caso de los manglares en Nayarit. primero, como se discute desde otros puntos de vista En éste, la valoración económica se realiza en presencia en el capítulo acerca de los humedales costeros del país, de un mercado intervenido por dos tipos de política: la pérdida de los manglares se debe a que los usuarios a) la política ambiental, que impulsó la creación de un de los bienes y servicios que provee este ecosistema monopolio (que regula la capacidad para recibir visi- no integran en sus decisiones el costo asociado a la tantes a través del precio de entrada), y b) una política pérdida del mismo. Incluso no se considera que la pér- antimonopolio que impide que el precio sea más alto dida del manglar ponga en riesgo la continuidad de que el necesario para mantener la demanda por debajo las propias actividades productivas en el largo plazo. de la capacidad de carga. La realización de un ejerci- Segundo, las actividades ex situ no toman en cuenta cio de valoración permite observar que la combinación los efectos potenciales sobre el ecosistema del man- de políticas resulta en beneficio del manglar, porque se glar. Cabe recordar que dentro de éstas se encuentran respeta la capacidad de carga del ecosistema, y de los aquéllas que modifican la red hidrográfica y que, como consumidores, debido a que no se les cobra un precio consecuencia, afectan el flujo de agua que da vida a los excesivo. manglares. La valoración de diversas áreas naturales protegidas, Con base en los resultados de este estudio, el ine tanto marinas como terrestres, dio como resultado una propuso el Pago por el servicio de zona de crianza, repro- serie de recomendaciones para su manejo. Los parques ducción y alimentación de especies pesqueras; esto es, marinos estudiados fueron los que se encuentran ubi- ajustar las cuotas por tonelada de extracción que pagan cados alrededor de Cancún: Costa Occidental de Isla las personas físicas o morales mexicanas que practi- Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc, Arrecifes de can la pesca comercial en aguas de jurisdicción federal Cozumel, Arrecifes de Puerto Morelos e Isla Convoy (Ley Federal de Derechos, art. 199-A), de tal forma y, en Baja California Sur, Cabo Pulmo. Éstos son im- que se pague por el servicio que el ecosistema le presta portantes porque 93% del total de visitas a un destino a la pesquería. Se recomienda además que la autoridad de playa con arrecifes en México corresponde a visitas pesquera determine el destino específico de dichos re- a estos parques. Este fenómeno produce una presión cursos, dejando un porcentaje para la compensación de los manglares por los servicios ambientales que proveen Sanjurjo. 2005 a la actividad pesquera. 383
La gestión ambiental en México excesiva sobre los recursos marinos y vuelve urgente su Si bien uno de los más claros ejemplos de control conservación y protección. de demanda de usuarios de servicios ambientales es el caso de los servicios recreativos, hay otros ejemplos Por otro lado, se estudiaron los parques terrestres igualmente relevantes, como el del servicio de protec- Iztaccihuatl-Popocatepetl en el Estado de México, ción de pesquerías de los manglares. Estudios recientes el Chico en Pachuca, el Desierto de los Leones en el en la costa de Nayarit indican que el valor del servicio Distrito Federal, y Sierra la Laguna en Baja California ambiental de protección de pesquerías podría variar Sur. Estos parques tienen la característica de encontrarse desde 12 pesos por hectárea al año con usuarios no cerca de grandes centros urbanos y por lo tanto son lu- organizados, hasta 850 pesos por hectárea al año bajo gares utilizados por los habitantes de las ciudades con el regímenes de pesca controlada. fin de tener contacto con la naturaleza, divertirse y descansar de la presión del ambiente urbano. 2.3. Valoración para compensación Para obtener la información fue necesario aplicar En México, la valoración económica de la biodiver- encuestas a los visitantes en los parques mencionados. sidad se está utilizando cada vez más frecuentemente A través de los métodos de valoración contingente, en las demandas gubernamentales por compensación en el caso de los marinos, y de costo/viaje, en el caso de daños por accidentes industriales o relacionados de los terrestres, se obtuvo la demanda, así como el con el transporte. Los montos determinados en estos valor económico del parque desde el punto de vista procesos han incluido tradicionalmente sólo los gas- recreativo. tos de restauración, y parcialmente las pérdidas en in- gresos de quienes aprovechan directamente el recurso Los principales resultados son los diversos perfiles natural dañado. Desde 2000 ha habido algunos casos de turistas para cada uno de estos parques: aquellos de donde a esta pérdida se le han añadido los daños a los naturaleza terrestre son de suma importancia para los flujos de servicios ambientales que sostienen indirec- habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de Méxi- tamente otras actividades económicas. co, particularmente para ciertos sectores de la población, como los ciclistas o alpinistas, que están dispuestos a Uno de los casos más relevantes es el del accidente pagar entre 20 y 80 pesos por visita. Asimismo, se de- del barco “Rubin”, que dañó 4,150 m2 del arrecife terminó que más del 80% de los visitantes a los parques coralino Pájaros, del Parque Marino Nacional “Sistema marinos de Quintana Roo están dispuestos a pagar más Arrecifal Veracruzano”, el 28 de febrero de 2001. En de los 20 pesos que se les cobraban hasta 2006. este caso se discutieron dos técnicas básicas con el fin de determinar el monto para la compensación del daño: Finalmente, se realizó un análisis de discriminación la compensación por la pérdida del valor del arrecife, de precios. Resulta ventajoso tanto para la conserva- y la compensación para su reparación. ción de los parques como para la obtención de recur- sos, hacer cobros diferenciados por temporadas y por Para la determinación de la pérdida del valor del nacionalidad (extranjeros y mexicanos). Actualmente arrecife se aplicó el concepto de valor económico total, el derecho que se cobra por el uso, goce y aprovecha- que incorpora los valores de uso directo, indirecto y miento no extractivo de los recursos naturales marinos, futuro, así como los valores de no uso. Para tener una genera ingresos que se destinan al manejo de las áreas aproximación de este valor se tomaron en cuenta diver- naturales protegidas. sos estudios realizados en todo el mundo. Es importante que los cobros no sólo respondan a La otra técnica discutida fue la de costo de repara- negociaciones con los prestadores de servicios, sino que ción. Las primeras estimaciones sobre éste indicaban se considere tanto el manejo adecuado de la demanda un monto aproximado de medio millón de dólares. Sin (la restricción del flujo) como la generación de recursos. El cobro debe ser el adecuado para restringir el flujo y Sanjurjo, et al. 2005. generar ingresos pudiendo adicionalmente haber cuotas Cesar. 2000. especiales para grupos relativamente vulnerables, como adultos mayores o estudiantes 384
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable embargo, estas estimaciones habían pasado por alto daño que sus acciones causan a los demás. Si el precio dos factores importantes: el factor temporal y el factor del agua que usa la ciudad río arriba refleja el costo de riesgo de nuevos accidentes. Al incluir estos nuevos para los agricultores río abajo, y además el costo del factores al análisis el costo de reparación del daño se deterioro del acuífero y el costo sobre las especies que elevó a 1.2 millones dólares. dependen de la calidad del río, y todos los costos que Esta misma idea de incorporar los factores de tem- implica usar el agua en la ciudad y no en otro lado, poralidad e incertidumbre en la determinación de la entonces es probable que los consumidores de agua en superficie a restaurar puede ser genera- Desde la óptica eco- la ciudad disminuirían su demanda. Si lizada en otros temas, como derrames nómica, el problema todos los usuarios del agua del mismo de hidrocarburos o determinación de básico que generan río pagan un precio por utilizarla, en- criterios de compensación en las mani- tonces el usuario que valorase más el la contaminación y agua se quedaría con ella, y así el recurso festaciones de impacto ambiental. Cabe resaltar que en muchas ocasio- el deterioro de los re- se utilizaría más eficientemente. nes no es posible cuantificar el monto de cursos naturales es la De acuerdo con esta lógica, es con- la pérdida en términos monetarios. Por existencia de fallas de esta razón, la compensación que resulta mercado. secuente encarecer los combustibles de un ejercicio parcial de valoración Si se cuantificaran más sucios, por ejemplo. Al aumentar económica puede resultar una solución las unidades del bien el precio, el usuario percibe que el uso no adecuada para resarcir el daño. Un de este bien es caro para él, como lo es ejemplo es el caso del hotel Mayan natural se podrían para la sociedad. Como consecuencia, se logra el desplazamiento paulatino Palace en Cancún, cuya compensación generar mercados de los combustibles más sucios hacia ideal según los expertos era conservar con precios que refle- combustibles relativamente más lim- un área determinada del mismo tipo de jaran los verdaderos pios. Además, la creación de mercados ecosistema que había destruido. costos sociales, en- tiene la ventaja de que permite que el tonces se estimularía recurso se utilice donde más se valora, e 3. Instrumentos económicos a los agentes econó- incentiva un cambio paulatino de com- micos a considerar portamiento que permite que los agen- tes se ajusten poco a poco a cambios de Desde la óptica económica, el problema el daño que sus ac- política. La semarnat ha procurado básico que generan la contaminación y ciones causan a los identificar aquéllas fallas de mercado el deterioro de los recursos naturales es demás. que pudieran eliminarse para permitir la existencia de fallas de mercado. No que el sistema de precios refleje los existe un mercado de contaminantes del aire que le costos para la sociedad del consumo de los bienes o cobre a los generadores de emisiones el precio del daño servicios. Los instrumentos económicos se han orga- que causan a las demás personas. No hay un mercado nizado en tres tipos: a) aquéllos que se han traducido claramente definido de biodiversidad, de calidad del en herramientas de política fiscal y que generalmente agua. En ocasiones, ni siquiera existen unidades de castigan a los contaminadores; b) los subsidios aco- medida de estos bienes ambientales: ¿en qué unidades plados a la producción o al consumo que promueven podría medirse el paisaje? el deterioro ambiental; y c) los pagos para premiar el Sin embargo, si se cuantificaran las unidades del comportamiento ambientalmente deseable. bien natural se podrían generar mercados con precios que reflejaran los verdaderos costos sociales, entonces 3.1. Instrumentos fiscales para política ambiental se estimularía a los agentes económicos a considerar el La traducción de instrumentos económicos en impues- Fernández-Ugalde. 2001. tos, derechos, tarifas o subsidios resulta práctica. En 385
La gestión ambiental en México todos los países del mundo, la política fiscal incide en México. Ante tal situación, parece adecuado incentivar las preferencias de los individuos y las organizaciones. la reducción en el consumo de gasolina, combustible En México existen esfuerzos, muchos de ellos exitosos, del principal agente contaminador. por utilizar instrumentos fiscales para solucionar pro- blemas ambientales. Un ejemplo de ello es el cobro de Para elaborar una propuesta que modifique pre- tarifas para el uso residencial del agua, que los diver- cios a través de un impuesto (o subsidio), se requiere sos organismos operadores realizan cotidianamente. estudiar la sensibilidad de la demanda de las gasolinas Otros ejemplos son los pagos de derechos y aprovecha- ante cambios en precios. Este análisis de sensibilidad mientos por el uso no extractivo de recursos naturales, permitiría prever los escenarios derivados de diferentes tales como el avistamiento de ballenas, o por el uso cambios en precios (tanto al alza como a la baja). En extractivo de especies en Unidades de Manejo para la términos generales, se observa que la elasticidad precio Conservación de la Vida Silvestre (uma). Se ha consi- de la gasolina es suficiente para provocar cambios en derado también incluir en el precio de los combustibles el comportamiento de los automovilistas. Además, un componente que dependa de qué tan limpios son, queda de manifiesto que el encarecimiento de la ga- así como el uso de sistemas de depósito y reembolso solina tendría un mayor efecto en el 10% más rico de para el acopio de diversos materiales. la población. Por otro lado, será importante impulsar políticas de apoyo a grupos vulnerables y mejorar el 3.1.1. Precios relativos de los combustibles transporte público, a fin de que una política de precios La contaminación del aire es un problema ambiental tenga buenos resultados para el medio ambiente y para que impone a la sociedad considerables costos eco- la distribución de los daños causados por el tráfico y la nómicos en materia de salud. Muchos factores han contaminación del aire en las principales ciudades. contribuido a esta situación, entre ellos el crecimiento industrial, la explosión demográfica y la proliferación de 3.1.2. Precios relativos de autos automóviles. Las autoridades de salud de la Ciudad de Debido a que los precios de los energéticos suelen ser México indican que el costo anual de la contaminación herramientas esenciales de política fiscal, ha sido difícil en materia de atención hospitalaria y ausentismo laboral incorporar el aspecto ambiental en las decisiones de asciende a 837 millones de dólares. Según la Secretaría la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y pemex de Salud, 35% de la carga total de enfermedades que respecto al precio al consumidor de los combustibles. se registran en el país tiene su origen en factores ambien- Considerando la dificultad para aplicar esta política, se tales, especialmente relacionados a la mala calidad del han propuesto otros instrumentos fiscales para desin- aire. Los niveles elevados de sustancias contaminantes centivar el uso de combustible e incentivar el mejor en el aire en la Zona Metropolitana del Valle de México desempeño ambiental de los vehículos, como la Te- aceleran la muerte de 4,000 personas por año. nencia Ambiental y el Impuesto Ecológico Sobre Au- tomóviles Nuevos. Se espera entonces que, al haber La estrategia que se adopte para contener la con- un incremento en el precio de los vehículos con peor taminación del aire tiene que ser integral. No será rendimiento, y una disminución en el precio de los suficiente con sólo un programa que evite la circula- vehículos con mayor rendimiento, las decisiones de ción de algunos coches un día a la semana; mejorar el los consumidores se ajusten considerando la eficiencia transporte público tampoco será suficiente, pero éstas energética como una variable sumamente importante y otras iniciativas podrán complementarse para solu- dentro del proceso de selección. cionar este problema. La aplicación simultánea de estas propuestas in- Entre otros aspectos, se ha prestado particular aten- centivaría el uso de las tecnologías más limpias que ción al hecho de que las fuentes móviles, principalmente hubiera en el mercado en su momento, logrando una los autos, son –como se establece en el apartado dedi- cado a la contaminación del aire (Capítulo xii)– res- Adán Martínez y Luis Jaramillo. ine. 2006. Documento de trabajo ponsables de 84% de la contaminación atmosférica en ggipa, Elasticidades de Gasolinas. 386
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable modificación en la estructura del parque vehicular, un muy elevados. En el estudio del ine se encontró que ahorro de combustible de 6,500 millones de litros de los hogares mexicanos tienen una respuesta ante cam- gasolina en cuatro años y una disminución de entre bios en el precio mayor que la que se manifiesta en la 0.34% y 0.40% del total de las emisiones de óxidos de literatura internacional; la consecuencia práctica de este nitrógeno y bióxido de carbono. hallazgo es que los aumentos del precio provocarán una disminución de la cantidad de agua consumida. Otro 3.1.3. Tarifas de agua descubrimiento, que hace ineludible la necesidad de En años recientes se ha desarrollado un interés particu- reparar las tuberías de abastecimiento, es que las cons- lar por el estudio de las funciones de demanda de agua trucciones con más de treinta años consumen el doble para uso residencial. El objetivo primordial de estas de agua que las casas más nuevas. investigaciones consiste en encontrar un instrumento de mercado para lograr un consumo más eficiente del agua 3.1.4. Sistemas depósito-reembolso que redunde, por supuesto, en una distribución mucho Otro mecanismo correctivo basado en la modificación más equitativa entre las demandas competidoras (por de precios es el de los sistemas de depósito-reembolso, ejemplo industrial y agrícola, o ricos y pobres). Como los cuales representan una solución de bajo costo para recomendación general para construir soluciones a este el acopio de residuos. Este tipo de esquemas impone de problema, el precio, como señal de mercado, podría ser manera indirecta un cobro para el generador de residuos el mecanismo ideal para incentivar a los consumidores y un pago para la recolección. En algunos países, los individuales a realizar un uso más racional del agua. sistemas de depósito-reembolso han demostrado ser eficaces para motivar a los consumidores a regresar Los organismos que operan la distribución del sus residuos para que sean reciclados o se dispongan agua en los municipios son en su mayoría entidades adecuadamente. descentralizadas del sector público muy diferentes en- tre sí. Algunos de estos organismos operadores son or- Como se analiza de manera más detallada en otros ganismos públicos municipales, otros son autónomos apartados, México generó 28 millones de toneladas pero dependen financieramente del municipio, y aún de residuos sólidos urbanos en 1993, y doce años otros son organismos privados, o combinaciones entre después, en 2005, esta cifra alcanzó casi 35 millones de estos modelos. No obstante la gran heterogeneidad de toneladas. Como punto de referencia, el crecimiento sus arreglos institucionales, se pueden aplicar medidas poblacional fue del 11%, mientras que el crecimien- efectivas que permitan el uso eficiente del agua. En la to de los residuos sólidos municipales fue de 18.5%. búsqueda de estas soluciones, el ine llevó a cabo un Por otro lado, más del 20% de los residuos urbanos estudio para conocer la demanda de agua residencial y se dispone en calles, barrancas y ríos, mientras que el así proponer mejores esquemas de pago. Los resultados resto se distribuye entre tiraderos a cielo abierto (26%), indican que los usuarios residenciales son más sensibles rellenos sanitarios (40%) o rellenos de tierra (9.5%). a cambios en la estructura de las tarifas que al precio en Esta situación aumenta los riesgos ambientales y de sí mismo. Es decir, genera un mayor ahorro escalonar salud para la población. En consecuencia, es necesario las tarifas que aumentar los precios. Escalonar las tarifas tomar medidas inmediatas para reducir los montos de quiere decir que los primeros metros cúbicos de agua residuos que se generan, disminuir la cantidad de de- se cobren a precios muy bajos y, si se pasa de cierto sechos que requieren disposición final, y administrar nivel, el precio aumentará, y así sucesivamente hasta y disponer de manera más eficiente los residuos ter- llegar a un precio casi prohibitivo para los consumos minales que queden10. Para lograr estos resultados se requiere de medidas que se complementen entre sí. Una ine, 2005a. de estas herramientas es el sistema depósito-reembolso. Véase Hove y Linaweaver. 1967; Agthe y Billings. 1980; Griffin y Martin. 1981; Hanemann. 1997; Martínez-Espiñeira. 2002; ocde. 2003. Pashardes y Hajispyrou. 2002. 10 ine. 1993. 387
La gestión ambiental en México Los instrumentos económicos para la minimización podrían seguirse enlistando. Una política adecuada en de residuos tienen como objetivo cambiar el com- casos como éstos es hacer que el actor privado pague por portamiento de las personas. En el caso del Sistema el costo social generado. Este principio se denomina “el Depósito-Reembolso, el objetivo es que las personas que contamina paga”. En México, este principio puede lleven sus residuos a algún lugar adecuado, en lugar de aplicarse, entre otras opciones, mediante el cobro de de- tirarlos en sitios donde generan problemas a la salud y rechos. Ejemplos de éstos son el cobro de derechos al medio ambiente. En muchos casos, particularmente por descarga de aguas residuales y el aprovechamiento cuando se trata de residuos de manejo especial o de re- extractivo en zonas federales. siduos peligrosos, es un instrumento apto para hacerlo de manera eficaz y sin incurrir en costos altos. De acuerdo con el Código Fiscal de la Federación los derechos son las contribuciones establecidas en la Ley En México existe un sistema de depósito-reembolso por el uso y aprovechamiento de los bienes de dominio para los envases de cerveza. Antiguamente era común co- público de la nación, así como por recibir servicios que brar el importe por los envases de vidrio de los refrescos. presta el Estado en sus funciones de derecho público. Se A fin de ampliar el tipo de materiales que se acopian con han impulsado esquemas que toman en cuenta factores esta herramienta se elaboró un estudio para conocer la ambientales, e incorporan externalidades en beneficio disposición de los habitantes de la Ciudad de México del medio ambiente, pero todavía existen muchos retos para regresar botellas de pet (polietilen tereftalato), a y oportunidades por desarrollar. un centro de acopio. A través de este estudio se encon- tró que más de 90% de los envases terminarían en un El derecho por descarga de aguas residuales se fun- centro de acopio si se cobrara un depósito de un peso, damenta en la NOM-001-SEMARNAT-1996, en la mismo que se regresa cuando se retorna el envase. El que se establecen los límites máximos permisibles de establecimiento de un sistema depósito-reembolso faci- contaminantes en las descargas de aguas nacionales. lita el acopio, pero también es necesario considerar que El pago del derecho se efectúa cuando se exceden di- además del importe hay costos adicionales de transporte chos límites. Es importante señalar que la Ley Federal y almacenamiento. Cuando estos costos son demasiado de Derechos establece como destino específico de lo elevados, entonces la medida se vuelve impracticable. recaudado el apoyo para obras de infraestructura de No obstante, a pesar de los costos adicionales, algunos saneamiento a través de la Comisión Nacional del Agua. casos han resultado exitosos, prácticos y benéficos Uno de los resultados que se esperarían de la aplicación para la sociedad. Además del vidrio y el acopio de los de este instrumento es que los municipios paguen por acumuladores para automóviles en México, existen los sus descargas a los cuerpos de agua nacionales, y que casos de las baterías (pilas), llantas, envases de bebidas ellos a su vez cobren por las descargas de los usuarios al y aceites, usados en países como Australia, Austria, Ca- drenaje municipal, pero la capacidad operativa de los nadá, Dinamarca, Estados Unidos, Holanda, Hungría, primeros es muy limitada. Para poder llevar a cabo este Suecia y Taiwán, entre otros. cobro es necesario dotar a los municipios de la capaci- dad operativa y financiera. También es recomendable 3.1.5. Cobro de derechos que el organismo operador sea un agente autónomo, Hay muchos casos en los que las actividades privadas financieramente autosuficiente e independiente de las enfrentan costos muy por debajo de los costos para decisiones de política que lleve a cabo la presidencia la sociedad. Gran parte de los problemas ambientales municipal. enfrentan esta situación. El automovilista no enfrenta los costos que su auto genera en daños a la salud de Otro instrumento utilizado en México es el cobro terceros; los taladores no enfrentan los costos de pérdida de derechos por aprovechamiento extractivo en zonas de biodiversidad o captura de carbono que enfrenta la federales. Con la promulgación de la Ley General de sociedad; quienes descargan aguas residuales no enfren- Vida Silvestre (lgvs) el aprovechamiento de la vida sil- tan los costos de los usuarios río abajo, y los ejemplos vestre se contempla en dos modalidades: el no extractivo y el extractivo. El aprovechamiento extractivo se refiere a la utilización de ejemplares, partes o derivados de 388
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable especies silvestres, mediante colecta, captura o caza (art. aunque los demás países no lo hagan, porque lo que se 3-I lgvs). Tal como se detalla en el capítulo acerca de gana es quitarle presión a los recursos naturales sin re- vegetación y uso del suelo, los criterios para llevar a cabo ducir los ingresos totales de los grupos que se benefician esta actividad se establecen con la finalidad de evitar de los subsidios. De este modo, los subsidios al agua, a mermas a las poblaciones y especies, y daños al hábitat los agroquímicos, o a insumos en particular, originan de la vida silvestre, procurando su conservación. un uso mayor que el socialmente óptimo de recursos naturales y provocan una presión innecesaria sobre el Este aprovechamiento extractivo puede realizarse medio ambiente. De acuerdo con la omc, el monto de en predios de propiedad federal o bien, en unidades de los subsidios perversos a nivel mundial varía entre 500 manejo para la conservación de vida silvestre (uma). El mil millones y 1.5 billones de dólares al año11, mismos cobro de derechos en las uma es menor que el cobro que generan una poderosa fuerza de destrucción del en predios federales para beneficiar a los propietarios medio ambiente y de la eficiencia económica. y legítimos poseedores de los predios donde se distri- buye la vida silvestre, e incentivarlos a participar en su El desacoplamiento de impuestos y de exenciones conservación. El monto de lo recaudado por este con- fiscales dañinos para el medio ambiente consiste en cepto es destinado a la Secretaría de Medio Ambiente y sustituir estos apoyos por subsidios directos. Otor- Recursos Naturales para la gestión de Proyectos de Ma- gar incentivos en efectivo en lugar de reducir precios nejo Regional y de Proyectos de Recuperación de Es- permitiría que las señales económicas de los costos pri- pecies Prioritarias. vados y sociales dirijan las decisiones de las personas sin reducir sus ingresos. Hay muchos ejemplos de este 3.2. Subsidios perversos para el medio ambiente tipo de subsidios. A continuación, se incluye el caso del subsidio a la tarifa para bombeo agrícola, la exención Los subsidios acoplados a la producción son instru- del iva a plaguicidas y el subsidio al diesel para uso mentos fiscales que merecen particular atención. Las agropecuario. agendas de desarrollo económico y de protección ambiental coinciden de manera importante en su 3.2.1. Reingeniería del subsidio eléctrico para bombeo interés por eliminar estos subsidios. Para la agenda de El instrumento para asignar agua subterránea en México desarrollo, los subsidios acoplados a través de precios es la figura de concesión, donde quién la recibe puede de los productos o insumos crean una pérdida en utilizar sin costo una cantidad determinada de agua bienestar al distorsionar las señales de mercado que, del acuífero. La Comisión Nacional del Agua (cna) de otra forma, harían que la producción de un bien o fija la cantidad que se concesiona con base en estudios servicio ocurriera donde sus costos reales fueran más técnicos sobre la disponibilidad de agua. La Ley Fede- bajos. En el párrafo 91 de la declaración ministerial de ral de Derechos fue reformada en 2002 para imponer Doha, emanada de la última reunión de la Organiza- un cobro de 10 centavos por cada m3 que se extraiga ción Mundial de Comercio (omc), se menciona que “se por arriba de la concesión, que es un avance, pero no debe alentar a la reforma en materia de subsidios que sustituye el difícil esfuerzo de sancionar cuando hay tienen un impacto negativo importante sobre el medio costos políticos locales altos de hacerlo. ambiente y que son incompatibles con el desarrollo sostenible”. Para la agenda ambiental, estas señales de Como en todo el mundo, la agricultura es el prin- mercado distorsionadas también provocan otro proble- cipal usuario del agua subterránea (como se ve en el ma: generan incentivos a una mayor expansión de la Capítulo x, 77% del agua extraída en México se destina actividad económica sobre áreas naturales o una mayor a la agricultura). Los agricultores de unidades de riego, descarga de contaminantes. además del precio cero al agua que disfrutan, pueden solicitar que se les aplique alguna de las tarifas eléctricas Un punto en donde ambas agendas divergen es que, especiales para bombeo. Estas tarifas, identificadas con para la ambiental, siempre hay ganancias por actuar uni- lateralmente desacoplando subsidios. Conviene hacerlo 11 omc. 2003. 389
La gestión ambiental en México las claves 09 y 09-cu fueron, en promedio, de 33 cen- tituto común de los fertilizantes sintéticos consiste en tavos por kwh, mientras que el costo de la generación dejar descansar la tierra durante uno o varios años; otro y transmisión del mismo kwh es de 1.44 pesos. Este es incorporar más fertilizantes orgánicos o permitir subsidio de 430% genera una gran distorsión e implica al ganado que se alimente in situ, mientras sus heces que los sectores secundario y terciario de la economía fertilizan la parcela. c) El uso de insecticidas se puede pagan más de 100 veces lo cobrado a la agricultura. reducir utilizando métodos de control biológico, que son intensivos en conocimiento técnico o tradicional. El problema de sustentabilidad que provocan los Esto permite ver que los agroquímicos pueden sustituir subsidios a la tarifa eléctrica para bombeo agrícola pue- tanto a la mano de obra como al capital (humano y físi- de ser evitado a través de una reingeniería que desacople co) o al tiempo. Cuando los primeros reciben subsidios el apoyo económico. Por ejemplo, el usuario recibiría se reduce la demanda de sus sustitutos. una transferencia en efectivo proporcional al agua que tiene en concesión, financiada con la recaudación El efecto de este desplazamiento de las demandas adicional proveniente de reducir el subsidio al precio puede tener implicaciones sociales importantes. Por de la electricidad. ejemplo, al competir los agroquímicos contra la mano de obra se crea una reducción de la demanda de esta Otro problema que existe en este caso es el de la última en las zonas rurales. Los productores orgánicos regresividad del subsidio (por el que se beneficia más a podrían competir mejor en el mercado contra quie- los que más tienen): si se consideran sólo las comunida- nes producen usando agroquímicos, si estos últimos des que reciben subsidio a la tarifa de bombeo agrícola, enfrentaran los costos reales de sus insumos, sin nece- las comunidades con un nivel de vida más alto, según sidad de depender exclusivamente de los consumidores el índice de marginación de conapo, reciben 3,890 ambientalmente concientes. millones de pesos al año, mientras que las comunidades más marginadas perciben en conjunto 10 millones de El menor precio relativo de los agroquímicos tam- pesos. Peor aún, al hacer un comparativo nacional, las bién frena la adopción de tecnología. La oferta actual comunidades con mayores niveles de marginación no de maquinaria y equipo contiene varios niveles de tec- reciben subsidio alguno12. nología con mayor o menor eficiencia en la aplicación de agroquímicos. La eficiencia en la aplicación reduce la 3.2.2. Arancel cero de iva a plaguicidas exposición de los trabajadores al agroquímico, así como Las intervenciones gubernamentales que reducen los también disminuye la exposición de los vecinos, y áreas precios relativos de los agroquímicos hacen que haya naturales cercanas o conectadas ambientalmente al sitio un consumo excesivo de los mismos. Es excesivo en el de aplicación. El que más productores adquieran esta sentido de que el consumo es mayor al que sería deter- tecnología o le den mejor mantenimiento a sus equipos minado bajo las señales de un mercado sin distorsiones, depende directamente del precio del insumo que utili- y aún mayor al nivel socialmente óptimo que resulta zan: entre más alto sea el precio de éste, más rentable y de corregir al mercado para tomar en cuenta los costos rápida será la tasa de adopción de la tecnología de menor ambientales de la contaminación puntual o difusa. impacto ambiental, y más rentable será también darle mantenimiento al equipo requerido. Si el precio de los Para los productores, el mayor consumo de agroquí- agroquímicos aumentara, ya sea mediante la elimina- micos ocurre al cambiar el precio relativo entre dos in- ción de la exención al iva, o a través de un impuesto sumos que pueden ser utilizados para las mismas tareas: diferenciado, el mercado de hortalizas no se vería signi- así, se minimizarán costos eligiendo una combinación ficativamente afectado; en cambio, el consumo de pla- que tenga una mayor proporción del insumo cuyo pre- guicidas sería distinto, ya que un impuesto diferenciado cio fue reducido. Tres ejemplos de esta sustitución son: promueve el consumo de agroquímicos con toxicidades a) en las tareas de deshierbe un productor puede susti- más bajas y de alternativas menos dañinas13. tuir con herbicidas el uso de mano de obra. b) Un sus- 12 Ávila, et al. 2005. 13 Ávila y Muñoz, 2005. 390
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable 3.2.3. Subsidio al diesel marino. excedentes o uso de insumos. Por ejemplo, si hay, El interés por apoyar a los pescadores artesanales y a la como en México, un gran número de campesinos que gran industria pesquera también ha seguido un camino no producen suficiente para vender en el mercado, de subsidios generadores de distorsiones, que conducen éstos no estarían recibiendo ningún subsidio atado a la a la sobreexplotación y al daño ambiental. Su más clara comercialización. En cambio, un subsidio desacopla- expresión en México es la de los subsidios al diesel y do, como los pagos por hectárea, sí beneficiaría a este las gasolinas para embarcaciones. Con un precio 40% tipo de productores. Una reingeniería de subsidios que inferior al aplicado para el resto de la economía, los mantuviera el gasto gubernamental constante, estaría combustibles para la pesca buscan ser el vehículo para de hecho restando subsidio a los grandes agricultores evitar la quiebra de muchas empresas pesqueras. El para dárselo a los pequeños productores. exceso de esfuerzo pesquero ha llevado no sólo a de- teriorar la productividad de muchas pesquerías, sino a Esta ventaja distributiva de desacoplar subsidios es que los impactos de esta actividad sobre el resto de los a la vez uno de los principales obstáculos políticos para ecosistemas marinos sean mayores. las reformas. Aquellos usuarios que recibían beneficios por arriba del promedio serían perdedores netos con Estos subsidios son un problema que México com- el nuevo esquema, mientras que los usuarios que esta- parte con otros países, especialmente los más ricos, y con ban por de bajo del promedio se beneficiarían. En la grupos de interés de pescadores muy poderosos, como experiencia internacional, la oposición generada por los de los países mediterráneos y bálticos dentro de la la búsqueda de rentas es una causa importante del poco Unión Europea, junto con Japón y Estados Unidos. éxito que han tenido los gobiernos en lograr subsidios Como en los casos anteriores, es posible dar apoyos que desacoplados. No obstante, en estos casos, en los que el no incentiven la sobreexplotación, pero que impliquen esfuerzo productivo excesivo se debe a una sobre ofer- un redimensionamiento neto de la actividad, más cerca ta de productores, el subsidio directo amplifica esta de lo que es socialmente eficiente. falla de mercado. 3.2.4. Reingeniería de subsidios 3.3. Pago por servicios ambientales El objetivo de la reingeniería de subsidios es evitar distor- sionar, en la medida de lo posible, las señales de precios, Así como en el caso de las actividades que generaban un tanto de productos como de insumos, sustituyéndolos costo social el gobierno podía imponer un cobro para por pagos neutrales. Los mejores tipos de pago neutral que los precios reflejaran el verdadero costo social, en son aquéllos dados en efectivo a hogares que califiquen, los casos en los que las actividades generan mayor bene- y que sean basados en un criterio que no dependa de ficio social que privado (conservación de ecosistemas), su uso de insumos o de su nivel de producción. Otro la sociedad podrá realizar pagos que intenten igualar el ejemplo es el de la tierra en propiedad, con límites si se beneficio social con el privado. Hacer este pago repre- quiere, o en menor medida, la tierra en producción. senta un estímulo para las mejoras ambientales, pro- moviendo la innovación tecnológica e incentivando la La experiencia internacional muestra que no ha conservación. sido fácil desacoplar subsidios. Además de las consi- deraciones de estrategia nacional, donde un gobierno La mayor parte de las veces quien hará el pago en podría no elegir realizar un desacoplamiento unilateral nombre de la sociedad será el gobierno, y lo hará a través de subsidios por no perder “posición de mercado”, hay de exenciones de impuestos o por medio de progra- otras razones para la oposición interna a estos nuevos mas de subsidio. Entre estos últimos destacan el Pro- instrumentos. Tienen que ver con la redistribución de grama de Desarrollo Forestal, el procampo Ecológico, rentas dentro de los propios grupos beneficiados. el Programa de Empleo Temporal, y el Programa de Pago por Servicios Ambientales. Sin embargo, cuando Una de las virtudes de los subsidios desacoplados la sociedad civil se organiza, es capaz de premiar este es que pueden generar mejor distribución del subsidio comportamiento benéfico para todos. Algunas organi- cuando hay productores-objetivo que tienen pocos 391
La gestión ambiental en México zaciones privadas están dispuestas a premiar la conser- el pago podría influir en las decisiones de los usuarios vación; toca al Estado crear las condiciones adecuadas de los bosques. Para ello, el pago tendría que cubrir la para que estos recursos cumplan con su propósito: utilidad que los usuarios podrían obtener de un uso de ejemplo de ello son los casos del usuario ecológico suelo alternativo al bosque (costo de oportunidad). del agua para el Delta Colorado, o las servidumbres ecológicas en Sian Ka’an. Un caso ideal sería, por ejemplo, utilizar los recursos para pagar a los miembros de un ejido que están eva- 3.3.1. Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos en luando la conveniencia de abrir el bosque para sembrar zonas forestales. milpas para el autoconsumo. Una de las aportaciones El programa de Pago por Servicios Ambientales Hidro- más relevantes a la discusión sobre los criterios de se- lógicos (psah) es uno de los instrumentos que confor- lección de propuestas es la medición del riesgo de defo- man la estrategia de políticas públicas de México para restación. La inclusión de éstas mediciones permitiría enfrentar problemas tanto de escasez de agua, como de focalizar los esfuerzos hacia aquellos predios en los reducción de la cubierta forestal. El mecanismo consiste que exista mayor probabilidad de ser deforestados. Ac- en promover contratos entre el gobierno federal y los tualmente se cuenta ya con modelos de riesgo de defo- propietarios de los bosques: el primero, a través de la restación que involucran tanto aspectos biofísicos como Comisión Nacional Forestal (conafor), se comprome- socioeconómicos y de accesibilidad a mercados15. te a realizar pagos directos a los propietarios de tierras que hayan conservado las áreas forestales primarias Si bien el psah ha funcionado hasta ahora como (bosques en buen estado de conservación) establecidas un programa de subsidio directo, resulta deseable que en el contrato. poco a poco se vaya transformando en un programa de creación de mercados locales. Tanto en la experiencia El programa se puso en práctica a partir de 2003 y se nacional como en la internacional se encuentran casos determinó que en una primera etapa el financiamiento de la formación de este tipo de mercados. proviniera de los recursos que se obtienen por el pago de derechos de agua, a través de una reforma a la Ley Con la intención de buscar este paso, el ine ha Federal de Derechos (lfd) y de la creación del Fondo apoyado a la conafor en el diseño del psah y en su Forestal Mexicano (ffm). Con esta finalidad, para el evaluación y modificación a través de su participación primer año se estableció un monto de 200 millones de en el Comité Técnico. Adicionalmente, ha implemen- pesos en el artículo 223 de la lfd. tado una serie de acciones para cumplir con uno de los objetivos principales del mecanismo: alcanzar una El programa psah busca que en los predios benefi- etapa en la que el programa sea elaborado, operado ciados el bosque genere más rentas a los dueños de la y financiado en el ámbito local. Para ello se requiere tierra que los usos alternativos que podría llegar a tener. promover la construcción o el fortalecimiento de las Para elegir los predios que participan cada año, se da capacidades locales para el diseño e instrumentación prioridad a aquellos bosques situados en las zonas de del psah-Local. El proyecto tiene dos líneas de trabajo recarga de acuíferos sobreexplotados y en cuencas donde principales: elaborar un manual para la instrumenta- el agua superficial es muy escasa o de mala calidad. ción del programa de pago por servicios ambientales hidrológicos en el ámbito local, y proveer asesoría a los El Comité Técnico ha modificado los criterios de municipios y gobiernos estatales interesados en diseñar selección de predios conforme la discusión se enriquece e implementar el programa. con nuevos análisis y evaluaciones14. Uno de los objeti- vos de política del programa consiste en promover la ge- 3.3.2. Pago por servicios ambientales: carbono y biodi- neración de servicios hidrológicos que no se generarían versidad sin su aplicación, es decir, concentrar los pagos en los El programa para desarrollar el mercado de servicios predios donde hay alto riesgo de deforestación y donde ambientales por captura de carbono y los derivados de 14 Braña y Martínez. 2005. 15 Muñoz et al. 2003. 392
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable la biodiversidad, y para fomentar el establecimiento y comité nacional analiza la solicitud y decide si la acepta mejoramiento de sistemas agroforestales (cabsa), se o la rechaza. estableció en 2004 con la finalidad de promover que los propietarios y poseedores de los recursos forestales Las solicitudes son calificadas con base en los crite- tengan acceso a los mercados nacionales e internacio- rios de prelación establecidos en las Reglas de Opera- nales de los servicios ambientales relacionados con ción. Entre los criterios se encuentra que el aspirante la captura de carbono y con la biodiversidad de los tenga algún tipo de contrato por venta de servicios ecosistemas forestales. ambientales, que se encuentre en un municipio de mayoría indígena y que esté ubicado en una anp, en En 2005 se apoyaron 117 proyectos de elaboración y un humedal de importancia mundial (sitio Ramsar) o 14 de ejecución para captura de carbono, mientras que una zona clasificada como Área de Importancia para la para biodiversidad se financiaron 439 de elaboración Conservación de Aves (aica). y 100 de ejecución. El presupuesto de ese año fue de aproximadamente 50 millones de pesos. Además de estos criterios generales existen otros diferenciados para captura de carbono y para biodiver- El objetivo del programa es compensar a los pro- sidad. Respecto a captura de carbono se valora favora- pietarios de terrenos forestales que proveen servicios blemente que el proyecto se destine a usos estructurales ambientales, para que tomen conciencia del valor de y que esté apegado a los lineamientos de la Convención este servicio cuando enfrenten decisiones de cambio Marco de Cambio Climático de las Naciones Unidas. de uso del suelo. De esta manera se generan incentivos Respecto a la biodiversidad, se valora favorablemente económicos para que la opción de conservación del estar dentro de alguna de las regiones terrestres o hidro- terreno compita en términos de rentabilidad, frente a lógicas prioritarias publicadas por conabio; así como otros usos como la agricultura o la ganadería. también contar con una Unidad de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (uma). Para el rubro de captura de carbono, la compensa- ción otorgada a los propietarios es del orden de 2 salarios 3.3.3. Usuario ecológico mínimos por tonelada de co2 capturada en un mínimo Existen ecosistemas costeros que requieren de un caudal de 500 hectáreas. Los apoyos se pueden otorgar hasta mínimo de agua para funcionar adecuadamente, como por cinco años consecutivos. los manglares, por ejemplo; pero el agua cuenca arriba se utiliza para actividades como la agricultura o el con- En cuanto al rubro de biodiversidad, una de las sumo humano. El problema es mucho más relevante principales condiciones es que el potencial beneficiario cuando se tiene en cuenta que los ecosistemas costeros demuestre tener un compromiso de conservación de al son fuente de riqueza y bienestar para comunidades menos 10 años; sin embargo, los proyectos en ejecución enteras, y que el agua puede ser más rentable cuenca recibirán 5 pagos anuales sujetos al cumplimiento de abajo que cuenca arriba. los compromisos establecidos en el proyecto aprobado. Los montos de apoyo, tanto para la elaboración del Pese a las dificultades que puede haber para la proyecto como para su ejecución, varían dependiendo compra de agua por parte de los beneficiarios de los del número de hectáreas que éste incluya, y son publi- bienes y servicios del ecosistema, existen casos en los que cados cada año por la conafor en el Diario Oficial de la sociedad (a través de donaciones) manifiesta su de- la Federación. seo de compra de agua para usos ecológicos. Un claro ejemplo de ello es lo que sucede en el Delta del Río Para otorgar los recursos, el programa opera de la Colorado, en el que organizaciones no gubernamentales siguiente manera: En primera instancia, la conafor da y asociaciones civiles realizan acciones y negociaciones a conocer las “zonas elegibles”, esto es, los lugares del para lograr que el Río Colorado lleve al menos el caudal país que son susceptibles de ser seleccionados a partir mínimo necesario para el ecosistema. de criterios ambientales. Posteriormente, y a partir de la convocatoria emitida en el Diario Oficial de la Fe- Estudios preliminares indican que los beneficios deración, los propietarios dentro de las zonas elegibles económicos (pesca, recreación, paisaje, caza, existencia) presentan una solicitud a la conafor. Finalmente, el 393
La gestión ambiental en México por el mantenimiento del caudal mínimo de agua gene- mar de 200 metros si el propietario compró sus permi- ran beneficios de 380 millones de pesos. Comparando sos de zonas emisoras específicas17. Otro incentivo para estos beneficios con los costos para iniciar el proyecto incrementar la venta de permisos consiste en duplicar y con los costos anuales de mantener el flujo de agua la densidad base autorizada en las zonas emisoras sólo constante, se tendría un valor presente neto social de si éstas deciden venderlos, lo cual duplica el valor que 154 millones de pesos16. Este ejemplo muestra que el pueden obtener por la venta de sus derechos. reconocimiento del usuario ecológico del agua no es sólo una cuestión ambiental sino que puede resultar La Dirección de la Reserva de la Biosfera actúa como una inversión social altamente rentable. una fuente centralizada de información, que especifica detalladamente los trámites necesarios y brinda apoyo 3.3.4. Servidumbres ecológicas técnico. Es sumamente importante que se evite la sub- Uno de los casos de permisos intercambiables más exito- división de predios, por lo que se requiere actualizar sos en México es el de las transferencias de servidumbres los estudios de tenencia y llevar un control riguroso. El de desarrollo en la Reserva de la Biosfera Sian Ka´an. inventario de los predios debe ser de dominio público. Este instrumento logra conjuntar de manera exitosa El proceso regulatorio debe ser transparente para garan- mecanismos regulatorios y de mercado. Mediante las tizar que el programa tenga credibilidad y éxito. transacciones se incentiva el desarrollo fuera de las zo- nas más vulnerables desde el punto de vista ambiental: Los derechos de desarrollo transferibles constituyen se paga más a los que deciden desarrollar en zonas una estrategia innovadora, ya que permiten mitigar los menos frágiles. Para lograr el objetivo de canalizar el efectos negativos del desarrollo costero de una mane- desarrollo de las zonas con mayor fragilidad hacia las ra eficiente y de bajo costo. Este programa puede zonas donde el desarrollo representa impactos negativos inspirar la creación de instrumentos similares para la menos importantes, se decidió usar transferencias de protección de otras áreas naturales, tanto en México servidumbres de desarrollo. como en Latinoamérica. En primera instancia se identificaron los objetos de 4. Información para la creación de mer- conservación que presentaban mayor fragilidad. En es- cados verdes te sentido, se delimitó 28.3% en la costa de la reserva de la biosfera como zonas emisoras de permisos. Por otra Como se ha dicho ya en párrafos anteriores, la economía parte, las zonas receptoras son aquéllas que ya cuentan ha puesto particular atención al problema de informa- con la infraestructura necesaria para el desarrollo y que ción desigual de los participantes en un mercado. La representan un menor impacto al ambiente. En estas eliminación de asimetrías de información permite a los zonas se autoriza una vivienda vacacional por lote y consumidores efectuar decisiones de compra más acor- queda prohibida la subdivisión de lotes que tienen des con sus propias preferencias. Si se dan a conocer los menos de 100 metros de frente al mar. La densidad atributos ambientales de algunos productos, es probable base hotelera es de 0.5 cuartos de hotel por hectárea que al menos un segmento del mercado se convierta en y de 0.35 en las zonas sólo accesibles por aire o por consumidor de bienes y servicios amigables con el me- mar. Estas densidades pueden incrementarse según los dio ambiente. Además ayuda a que el público estimule incentivos de 0.2 extra si se mantiene la existencia de a las empresas a producir de una manera sustentable. El predios grandes, sin subdivisiones. Para desarrollar un etiquetado de productos que especifican sus procesos, hotel se debe contar con por lo menos 600 metros de los instructivos para hacer más eficiente el consumo de frente al mar. energía eléctrica en el hogar y la publicación de resul- tados de las empresas contaminantes, son ejemplos de Sin embargo existen excepciones; por ejemplo, se eliminación de asimetrías de información. puede desarrollar un hotel en un predio con un frente al 16 Sanjurjo. 2006. 17 Bezaury. 2003. 394
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable Una situación en la que el mer- La eliminación de asi- caso del sello “industria limpia” que cado asigna ineficientemente los metrías de información otorga la profepa, o la creación del recursos de la sociedad es cuando permite a los consu- sistema nacional de playas. la información no es completa para midores efectuar deci- alguna o algunas de las partes involu- siones de compra más Una de las maneras de reducir cradas, es decir, cuando existen asime- acordes con sus propias los problemas de información es trías de información. El argumento preferencias. Si se dan mediante la divulgación, generando clásico es que algunos vendedores y difundiendo información que no se tenía, o bien a través de la creación con información completa de la cali- a conocer los atributos de obligaciones para hacer pública la dad de un bien no están dispuestos a ambientales de algunos información privada. Algunos ejem- aceptar los términos ofrecidos por un productos, es probable plos de ello son los etiquetados obli- comprador con menos información. que al menos un seg- gatorios sobre eficiencia energética En consecuencia, las transacciones mento del mercado se de algunos productos, o el contenido no se llevan a cabo o se obliga a que convierta en consumi- nutricional de algunos alimentos. la venta del bien sea a un precio dor de bienes y servicios menor que el que se alcanzaría si se amigables con el medio 4.1. Información sobre calidad ambiente. Además ayu- conociera toda la información. Por da a que el público es- del agua en playas ejemplo, hay un sector del mercado timule a las empresas a turístico que valora los esfuerzos de producir de una manera En el transcurso de esta adminis- los hoteleros por tomar medidas para sustentable. tración se crearon las normas de disminuir el impacto sobre el medio certificación de playas que servirán ambiente, como usar menos agua para fortalecer el Sistema Nacional para el lavado de blancos, disminuir de Información sobre la Calidad del el consumo de energía, o tratar sus Agua en Playas Mexicanas. El obje- aguas de desecho. tivo de este sistema es monitorear la calidad del agua Si los turistas no pueden diferenciar un hotel con- de mar de las quince playas de mayor turismo, con el vencional de un hotel que toma medidas adicionales fin de informar a los turistas, prevenir enfermedades e para cuidar el ambiente, entonces no hay manera de incentivar el mejoramiento de la calidad del agua. El premiar a los “hoteles sustentables” con su preferencia programa funciona por medio de banderas de cuatro o con la disposición a pagar más. Por esta razón es colores que indican la calidad bacteriológica del agua de indispensable que exista una manera de diferenciar mar. El azul es el de mayor calidad, después el verde, lue- productos por su cuidado del medio ambiente, por sus go el amarillo, y el rojo señala el mayor riesgo sanitario. beneficios para la salud (como los productos orgánicos) El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (imta) y por otras características que pueden ser valoradas por es el encargado de actualizar la información: toma el mercado. Los desafíos para una información adecua- muestras del agua entre 25 y 150 metros de la playa, da pueden enfrentarse a través de la certificación o el a 20 centímetros de profundidad en contracorriente. etiquetado, pero es crucial la reputación y la validez de Se toman en cuenta dos bacterias como indicadores: la etiqueta, pues el mercado debe reconocer y creer que coliformes fecales y enterococos. Estos indicadores lo que dice el sello es veraz. son representativos de aguas residuales generadas por La semarnat ha concentrado su atención en sectores procesos industriales, turísticos y agrícolas. Éstas y estratégicos y con algunas deficiencias en su manera otras bacterias, así como virus presentes en el agua de de dar a conocer al mercado los atributos ambientales: mar contaminada, son responsables de enfermedades el turismo, la certificación industrial manufacturera y como cólera, gastroenteritis, salmonelosis, conjuntivitis, la certificación de madera. Pero también se estudió la hepatitis, enfermedades respiratorias, entre otras. Como mejor manera de dar a conocer información, como es el complemento a este esfuerzo, el ine hizo un estudio con 395
La gestión ambiental en México la finalidad de hallar estrategias de mercadotecnia para documentados por los medios de comunicación que dar a conocer esta información a la población. tuvieron un impacto ambiental negativo. Por esta razón, el nuevo enfoque de responsabilidad social Otro ejemplo claro de la utilidad de divulgar in- empresarial considera que las demandas sociales se formación, para eliminar problemas de asimetría y así articulan en buena medida a través de los mercados de permitir que el mercado demande bienes más benignos producto y consumo responsable; mercados de capitales para el medio ambiente, es la presentación visible de en inversión socialmente responsable o a través de la las emisiones de los autos cuando un ciudadano tiene diferenciación de productos ambientalmente superiores intenciones de adquirir uno nuevo. sin haber regulación obligatoria, pero sí procurando obtener una ventaja a través de las ganancias. 4.2. Industria limpia La semarnat reconoce que la transición hacia un Además de las opciones de mercado existen acuerdos desarrollo sustentable implica un esfuerzo continuo por con diversos agentes que detonan beneficios para el parte de todos los sectores, incluyendo a las empresas. medio ambiente. Un actor particularmente relevante es Por esta razón se ha procurado reunir a distintos actores el sector empresarial. La empresa tiene una relación muy gubernamentales y privados para compartir sus puntos importante con el medio ambiente: por un lado, como de vista y difundir la importancia de la adopción de agente situado entre el mercado de bienes y servicios criterios de responsabilidad social y ambiental de las (finales, intermedios y de producción) y, por el otro, empresas. Además se han llevado a cabo estudios para en los mercados de los insumos productivos. Aunque conocer los motivos que llevan a una empresa a adoptar la mayoría de las empresas prestan muy poca atención una postura de mayor respeto al medio ambiente y los a la sostenibilidad a largo plazo, algunas reconocen la mecanismos más eficaces para incentivarla. Asimismo, necesidad –y los beneficios– de invertir en el medio se analizan las herramientas al alcance de las empresas ambiente y los recursos sociales, que son la base de todas para abordar sus problemas ambientales relacionados las economías, analizando diferentes opciones. con la producción y distribución de bienes y servicios tales como los sistemas de gestión ambiental, las audito- La adopción de criterios de responsabilidad so- rias ambientales y la certificación (ver Capítulo xiv). cial y ambiental de las empresas toma en cuenta la formación de políticas y sistemas de gestión en los La aplicación coercitiva de la legislación ambiental es ámbitos económico, social y ambiental, la transparen- una condición necesaria pero no suficiente para lograr el cia informativa de los resultados alcanzados en esos mejoramiento ambiental del que es capaz la industria. ámbitos y el reconocimiento externo de los mismos. Es verdad que para algunas empresas, la posibilidad En este sentido, se dice que las organizaciones ejercen de sufrir una multa o una clausura constituye una su responsabilidad social y ambiental cuando prestan motivación muy importante para cumplir con la nor- atención a las expectativas que los diferentes grupos matividad, pero también es cierto que muchas empresas de interés tienen sobre su comportamiento; este es el están dispuestas a cumplir con las normas por iniciativa caso de los empleados, socios, clientes, comunidades propia, e incluso a ir más allá de las exigencias legales, locales, ambientalistas, accionistas y proveedores, que cuando cuentan con un entorno favorable. como parte de sus objetivos, contemplan contribuir a un desarrollo sustentable. Aunque ya se han presentado algunas consideracio- nes alrededor de este tema en el capítulo sobre instru- Este enfoque de la gestión empresarial supone una mentos jurídicos y normativos, no está de más enfatizar manera diferente de manejar los impactos de sus acti- que, para que haya cumplimiento de la legislación vidades en la economía, en la sociedad y en el medio ambiental por parte de la industria, la Procuraduría ambiente. La atención pública respecto a los impactos Federal de Protección al Ambiente (profepa), órgano de las actividades de las empresas ha adquirido un descentralizado de la semarnat, tiene dos mecanismos: carácter universal, sobre todo a raíz de casos como el uno coercitivo, consistente en las inspecciones, y otro “Bophal”, el “Exxon Valdez” y el “Prestige”, eventos voluntario, tratándose de la auditoria ambiental. 396
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable A partir de estudios realizados por el ine se de- conclusión es que es importante canalizar esfuerzos terminó que ciertas condiciones pueden incentivar a hacia las empresas exportadoras y que se debe procurar las empresas a participar en la certificación ambiental que aquellas otras, proveedoras del gobierno, también voluntaria18. Las empresas exportadoras, las proveedo- participen en este esquema. ras del gobierno, las que tienen mayor capital, las que pertenecen a los sectores de la construcción, electrici- 4.3. Certificación turística dad, agua, gas, manufactura, minería y otros servicios son las que tienen mayor probabilidad de unirse al En el área de certificación de servicios, el ine llevó a programa. cabo una encuesta nacional en nueve regiones repre- sentativas de alta actividad turística para determinar los De forma paralela se realizó un estudio para co- beneficios de la certificación ambiental de hoteles. nocer a fondo los incentivos que tienen las empresas manufactureras para participar en el pnaa. La principal Los resultados del estudio muestran que los turistas están dispuestos a pagar entre 30 y 60 dólares extra 18 ine-dgipea. 2003. por habitación por noche si el hotel tiene prácticas 397
La gestión ambiental en México sustentables, o bien que están dis- Por razones de justicia a través de los programas prodefor puestos a sacrificar comodidad para social, se requiere otor- y procymaf. que un hotel tenga más elementos gar subsidios a grupos sustentables. vulnerables; y con el Las comunidades forestales del objetivo de impulsar al- país que participan en estos progra- Este estudio fue presentado en gún sector en particular, mas confían en que la certificación diferentes seminarios y conferencias, será necesario también es un instrumento poderoso, no sólo y ante autoridades tanto de la Se- para estimular la conservación y pro- cretaría de Turismo (sectur) como teger los servicios ambientales del de semarnat. A partir de entonces, subsidiar algunas acti- bosque (como la protección de la bio- la semarnat se unió a la Red de Tu- vidades. Sin embargo, diversidad y la captura de carbono), rismo Sostenible de Latinoamérica, el desarrollo sustentable sino también para generar ingresos. lo que ha significado cierto avance requiere que los subsi- En México hay actualmente un total en la transversalidad de las políticas dios se desacoplen de la de 36 ejidos certificados por el fsc ambientales. Además, la profepa in- extracción, deterioro o que cubren una superficie de 613,671 cluyó en su programa de certificación contaminación de los hectáreas. Los productores forestales a los hoteles de manera específica, del norte del país tienen acceso a y firmó un convenio en 2003 con recursos naturales. los mercados de Estados Unidos y sectur para la promoción del sello Europa, que es donde se encuentra la de Certificación Ambiental Turística. demanda de madera certificada. Estos El siguiente paso es lograr que el sello o certificado de productores perciben, en efecto, beneficios económicos. hoteles sustentables sea reconocido por el mercado. Las Sin embargo, los productores de los estados del sur y del acciones en este sentido van por el camino de llevar a centro del país no han tenido la oportunidad ni la capa- cabo estrategias de mercadotecnia para dar a conocer cidad para tener acceso a los mercados de exportación y, este sello y, sobre todas las cosas, para procurar su re- por tanto, no han percibido el beneficio pecuniario de conocimiento y legitimidad. la certificación, incurriendo en cambio en altos costos para mantener el certificado. 4.4. Mercado de madera certificada Otro de los sectores prioritarios dentro de la agenda 5. Conclusiones y recomendaciones ambiental que ha adoptado la certificación voluntaria como instrumento de regulación interna es el sector Para solucionar los problemas ambientales que enfrenta forestal. La certificación de madera fue introducida y el país es necesario utilizar todas las herramientas que promovida en México en 1994, como resultado de una estén al alcance. La misión de resolver la complejidad alianza establecida entre el Consejo Civil Mexicano de los problemas de deforestación, erosión del suelo, para la Silvicultura Sostenible (ccmss) y el programa sobreexplotación de acuíferos, y contaminación del Smartwood de Rain Forest Alliance. El ccmss promueve agua y del aire requerirá que se modifique la conducta el manejo forestal sustentable en las comunidades fo- de los hogares, las empresas y los gobiernos, porque restales impulsando la certificación a través del Forest las decisiones económicas de estos tres agentes son la Stewardship Council (fsc). El gobierno federal mexica- fuerza más importante de transformación y uso de los no reconoció el valor de impulsar ésta y otras formas de recursos naturales. Para diseñar políticas que lleven al certificación que enviaran la señal a los consumidores desarrollo sustentable es necesario entender las variables de que la madera que compraban incluía servicios que influyen en estas decisiones. Estas consideraciones adicionales de conservación del entorno. Desde la económicas tienen diferentes impactos en el medio creación de la Comisión Nacional Forestal (conafor), ambiente que dependen, entre otras, cosas del contexto la certificación recibió apoyos estratégicos y subsidios político, del crecimiento poblacional, del ingreso del 398
xv. Instrumentos económicos para el desarrollo sustentable país y cómo se distribuye, de los cambios inducidos por requiere que los subsidios se desacoplen de la extracción, los instrumentos de política ambiental y de otra índole, deterioro o contaminación de los recursos naturales. El de la dotación de recursos naturales y de su calidad. desacoplamiento de subsidios es una herramienta trans- La ortodoxia hacendaria ha limitado el avance en versal que incide en los sectores pesquero, industrial y la aplicación de instrumentos económicos para fines agrícola, donde habrá que lidiar con grupos de interés ambientales. Sin embargo, es importante que se co- con elevada cohesión. Se requerirá una gran dosis de mience con el proceso y que se impulsen de manera voluntad política para llevar a cabo una reingeniería decidida los instrumentos fiscales que permitan que de subsidios, pero los resultados valdrán la pena por los contaminadores enfrenten los costos de sus deci- los altos beneficios que implican para la colectividad: siones: aumentar el costo de usar combustibles sucios, transparencia, equidad, competitividad y un mejor incrementar el costo de contaminar el agua, o el costo medio ambiente. de disponer inadecuadamente de Finalmente, una estrategia que re- los residuos. Hay muchos ejemplos Es responsabilidad del ditúa en ganancias donde antes no las enumerados a lo largo del texto, y Estado llevar a cabo había es la procuración de informa- en muchas otras fuentes, en los que políticas que procuren ción. Pueden surgir nuevos mercados se presentan situaciones en las que es un desarrollo susten- si los consumidores conocen las carac- necesario aumentar estos costos. En table, pero el Estado terísticas ambientales de los productos. el otro extremo, se requiere premiar requerirá utilizar he- La sociedad puede exigir la solución de actividades de conservación, de cui- rramientas que incidan problemas como la contaminación dado del ambiente, que involucran en las decisiones de los del agua cuando se conoce la calidad del costos para quienes las llevan a cabo. agua en las playas. Es responsabilidad Tal es el caso del pago por servicios ciudadanos, para lograr del Estado llevar a cabo políticas que ambientales y del reconocimiento que el comportamiento procuren un desarrollo sustentable, del usuario ecológico. Por razones económico de hogares, pero el Estado requerirá utilizar herra- de justicia social, se requiere otorgar empresas y gobiernos mientas que incidan en las decisiones subsidios a grupos vulnerables; y con considere al medio de los ciudadanos, para lograr que el el objetivo de impulsar algún sector ambiente como una comportamiento económico de ho- en particular, será necesario también variable especialmente gares, empresas y gobiernos considere subsidiar algunas actividades. Sin al medio ambiente como una variable embargo, el desarrollo sustentable trascendente. especialmente trascendente. 399
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